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del
INSTITUTO LATINOAMERICANO
DE PLANIFICACIN ECONMICA
y SOCIAL
El Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES) es un orga
nismo autnomo creado bajo la gida de la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL) y establecido elide julio de 1962 en Santiago de Chile como proyecto del
Fondo Especial de las Naciones Unidas con amplio apoyo de los pases de la regin
y de diversos organismos internacionales y privados.
Su objeto principal es proporcionar. a solicitud de los gobiernos. servicios de capa
citacin y asesoramiento en Amrica Latina y realizar investigaciones sobre desarrollo
y planificacin. Desde su fundacin, el Instituto ha venido ampliando y haciendo ms
profunda la obra de la CEPAL en el campo de la planificacin. merced al esfuerzo con-
junto de un grupo de economistas y socilogos distinguidos de Amrica Latina. entre-
gados por completo al estudio y solucin de los problemas fundamentales que preocu-
pan en la actualidad a los pases de esta parte del mundo.
Desde su creacin el Instituto ha realizado una labor de gran significacin dentro
de las funciones que se le encomendaron. A fin de difundirla debidamente en el mbito
latinoamericano, se ha llegado a un acuerdo con Siglo XXI de Mxico. para que vaya
publicando y distribuyendo los trabajos del Instituto.
para la presentacin
DE PROYECTOS
)J((]
siglo
vei1tilIlO
edtores
MExlCO
ESPAA
ARGENTINA
COLOMBIA
1NDICE
NOTA PRELIMINAR
PARTE 1; ANTECEDENTES GENERALES
1. INTRODUCCIN
1. La Gua, sus propsitos, estructura y limitaciones, 9
2. Principales conceptos utilizados, 12
3. El uso de la Gua, 20
2. PLANIFICACIN, PROGRAMAS Y PROYECTOS DE DESARROLLO
ECONMICO Y SOCIAL
1. Estrategias de desarrollo y planificacin, 23
2. Los programas de desarrollo y los proyectos, 27
3. Proyectos derivados de la planificacin, 31
4. Relaciones del proyecto con el desarrollo econmico y social, 33
3
9
23
3. ANTECEDENTES Y ELEMENTOS BSICOS PARA LA ELABORACIN
DE PROYECTOS 41
1. Etapas anteriores a la presentacin del proyecto, 41
2. Aspectos interdependientes del contenido del proyecto, 45
PARTE 11: ANTECEDENTES COMPLEMENTARIOS
PARA LA NEGOCIACION DEL PROYECTO
4. LA ENTIDAD RESPONSABLE Y LAS NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO 53
1. Antecedentes de la entidad responsable, 54
2. Las necesidades financieras para la realizacin del proyecto, 55
3. Ordenamiento de la informacin bsica que debe suministrarse
acerca del prestatario, 56
5. DESCRIPCIN SUMARIA DEL PROYECTO 62
1. Objetivos, 62
2. Sntesis de las conclusiones, 63
3. Ordenamiento de la informacin bsica que debe suministrarse, 56
[ v ]
VI
PARTE III: EL PROYECTO
6. ESTUDIO DE MERCADO
1. Objetivos del estudio de mercado de un proyecto y sus relaciones
con los dems estudios parciales, 71
2. El anlisis de la demanda, 74
3. El anlisis de la oferta, 79
4. El anlisis de los precios, 82
5. El anlisis de la comercializacin, 83
6. El producto del proyecto y su mercado, 84
7. Instrucciones para la presentacin del estudio de mercado, 84
7. ESTUDIO TCNICO
1. Estudio bsico: tamao, proceso y localizacin, 92
2. Estudio complementario: obras fsicas, organizacin y calendario, 97
3. Distribucin de costos, 98
4. Instrucciones para la presentacin del estudio tcnico, 100
8. ESTUDIO FINANCIERO
1. Recursos financieros para la inversin, 121
2. Anlisis y proyecciones financieras, 123
3. Financiamiento, 125
4. Evaluacin financiera, 128
5. Instrucciones para la presentacin del estudio financiero, 129
9. EVALUACIN ECONMICA
1. Objetivo del captulo en el documento del proyecto, 137
2. Relaciones entre el proyecto y el sistema econmico, 141
3. Instrucciones para la presentacin de la evaluacin econmica, 158
10. PLAN DE EJECUCIN
1. Inventario y especificacin de las actividades que debern realizarse
y estimacin de sus duraciones, 171
2. Anlisis de las secuencias de actividades y presentacin de la red
respectiva, 171
3. Clculo de las fechas caractersticas, identificacin de los caminos
crticos y organizacin de un calendario, 172
4. Esquema indicativo de los requisitos de ejecucin y alternativas
tcnicas, 172
5. Instrucciones para la presentacin del plan de ejecucin, 173
PARTE IV: INSTRUMENTOS AUXILIARES
11. LISTA DE COMPROBACIN Y CONTROL DEL CONTENIDO
DEL DOCUMENTO DE UN PROYECTO
lNDICE
71
91
121
137
168
179
lNDICE
ANEXOS
l. ANEXO DEL ESTUDIO DE MERCADO
11. ANEXO DEL ESTUDIO TCNICO
111. ANEXO DEL ESTUDIO FINANCIERO
IV. ANEXO DE LA EVALUACI6N ECON6MlCA
V. ANEXO DEL PLAN DE EJECUCI6N
BIBLIOGRAFA
VII
195
203
206
213
222
226
A LA MEMORIA DE
JULIO MELNICK,
AMIGO
y MAESTRO
La elaboracin de esta Gua estuvo a cargo del Programa de Proyectos del
Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES).
Un grupo de expertos de ese Programa del Instituto realiz las investi-
gaciones bsicas y redact el documento. La direccin general del tra-
bajo estuvo a cargo de Antonio Baltar, con la colaboracin especial de
Fernando Pedrao (sobre todo en el captulo 8), de Hernn Caldern (en
el captulo 7) y de Benito Roitman (en los captulos 6 y 9). Benjamn
Hopenhayn, director del Programa, supervis el trabajo e hizo la revisin
final del texto completo. Ral Sez, como consultor del ILPES para el
Manual del Poyectista, contribuy con valiosas sugerencias en la orga-
nizacin de la Gua.
Numerosos especialistas de otros programas del ILPES, as como de la
Comisin Econmica para la Amrica Latina (CEPAL), del Banco Inter-
americano de Desarrollo, de la Organizacin Panamericana de la Salud
y de otros organismos internacionales y nacionales, fueron consultados
sobre diferentes cuestiones y aportaron valiosas contribuciones al trabajo.
Para preparar esta Gua se cont tambin con la cooperacin mate-
rial del Consejo Federal de Inversiones de la Argentina, la Corporacin
de Fomento de Chile y la Oficina de Coordinacin y Planificacin (roR'
DIPLAN) de la Presidencia de Venezuela.
NOTA PRELIMINAR
Este documento, preparado por el Instituto Latinoamericano de Planifi-
cacin Econmica y Social (ILPES) a raz de un acuerdo con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), representa el primer paso en la re-
daccin de una serie de instrumentos para mejorar la preparacin y eva-
luacin de proyectos, destinados especficamente a tcnicos y funciona-
rios de organismos pblicos y de empresas.
Los gobiernos de los pases latinoamericanos y las entidades inter-
nacionales que se ocupan de los problemas del desarrollo econmico y
social han sealado reiteradamente la necesidad de disponer de proyec-
tos de inversin en nmero y calidad adecuados. Hay escasez de bue-
nos proyectos en diversos sectores y los proyectos disponibles suelen
presentar muchas deficiencias. Se han buscado soluciones para contri-
buir a que haya ms proyectos estudiados, a que estos proyectos corres-
pondan a los sectores, ramas y actividades prioritarios y a que se pre-
paren y presenten de manera que su anlisis y evaluacin se realicen
con eficacia y adecuadamente. Para lograrlo es urgente capacitar un
mayor nmero de profesionales especializados. Tambin es necesario
proporcionarles informacin sistemtica sobre los antecedentes que de-
bern reunirse, los anlisis que habr que realizar y la forma de presen-
tar las conclusiones y decisiones a que conducen los estudios de pro-
yectos.
Esta Gua tiene el propsito de servir como instrumento de trabajo.
Por lo tanto, su carcter es estrictamente prctico y operativo. No es un
tratado que exponga los problemas tericos referentes a la elaboracin
y anlisis de proyectos, ni un manual que procure ensear cmo se re-
suelven en cada caso estos problemas. Se limita a guiar la organizacin
y presentacin de los proyectos en la etapa de su formulacin en que
se supone que estn ya estudiados lo suficiente como para tomar decisio-
nes sobre su realizacin efectiva.
Esta publicacin no descarta la necesidad de un manual que facilite
las respuestas adecuadas a las mltiples preguntas que surgen en las
distintas fases de un proyecto, y cuya solucin exige recurrir a una vasta
literatura especializada en aspectos parciales de diversos tipos. Es de-
cir, un instrumento que permita cabalmente al "proyectista" orientar
[3]
4 NOTA PRELIMINAR
el trabajo de otros especialistas y, a la mversa, servir para que stos
comprendan mejor el papel que les corresponde en el esfuerzo de compo-
sicin del proyecto como unidad de decisin. Este tipo de herramienta
no puede ser sustituida por formas de manejo y anlisis de la informa-
cin que puedan parecer a primera vista ms atractivas. Los bancos de
datos y los centros de informacin o de computacin electrnica pueden
prestar grandes servicios en la formulacin de proyectos, pero no sus-
tituir el anlisis y la exploracin de alternativas, que son funciones de
los especialistas que elaboran proyectos concretos.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que los procesos ms refinados
de acumulacin y recoleccin de informaciones, mediante equipos de
ordenacin y clculo de alta velocidad, son de aplicacin an remota
para una parte muy importante de la masa de proyectos que se deben
estudiar en Amrica Latina y probablemente en el resto del mundo en
desarrollo. Ms an, la confeccin de un "Manual del Proyectista" y su
uso sistemtico podra incluso contribuir a aprovechar sobre bases ms
seguras la acumulacin de informacin bsica en memorias magnticas
y su procesamiento electrnico. El Instituto ya ha comenzado las in-
vestigaciones preliminares que pueden llevar en algn momento a com-
pletar un manual de esa naturaleza, en un esfuerzo cuya magnitud y
dificultades no se desconocen.
La presente Gua, de propsitos ms modestos, plantea exclusivamen-
te los problemas de la presentacin de un proyecto en la etapa final de
su preparacin, cuando corresponde adoptar la decisin de hacer o no
hacer la inversin respectiva. Al llegar a esta etapa los proyectos se so-
meten a la aprobacin de las autoridades que planean y orientan el desa-
rrollo econmico y social y de las entidades que financian o ejecutan
las inversiones. Para ello se requiere a menudo un documento del pro-
yecto. La Gua se refiere precisamente al contenido de ese documento
y a la forma de presentarlo. Tanto el contenido como la forma del do-
cumento del proyecto se tratan en trminos lo suficientemente generales
como para abarcar toda clase de proyectos.
Por otro lado, la Gua es algo ms que una simple lista de comproba-
cin y control (check-list) del documento de presentacin del proyecto.
Se utiliza como herramienta una lista de este tipo (vase el captulo 11),
pero se trata de explicar el significado de cada uno de sus elementos
y aclarar ciertas connotaciones especficas de determinados tipos de pro-
yectos. Son evidentes las dificultades de un planteamiento de esta na-
turaleza; sin embargo, en la exposicin de la materia se espera haber
negado a una posicin de equilibrio entre el extremo de generalidad,
NOTA PRELIMINAR 5
que la hara intil, y el detalle excesivo, que sera incompatible con la
intencin de la Gua.
Se cree tambin que a partir del texto actual se pueden preparar sin
mayor dificultad guas especficas para la presentacin de diversos tipos
de proyectos, en las cuales se den con mayor detalle las mismas indi-
caciones hechas en la presente Gua, traduciendo al lenguaje propio de
cada tipo de proyecto los conceptos, variables y parmetros que aqu se
exponen de manera ms general.
El Instituto espera poder ir completando y publicando esas guas
especializadas, cuyos textos para algunas categoras de proyectos se en-
cuentran ya en parte redactados, siguiendo las indicaciones de la pre-
sente Gua general. Al identificar y ordenar de forrra ms detallada y
especfica el contenido del documento del proyecto, sern un comple-
mento til para la buena presentacin de las proposiciones de inversin
respectivas.
En manos de los profesionales que preparan y analizan proyectos,
o de los empresarios y autoridades a quienes corresponde tomar deci-
siones sobre la ejecucin y operacin de los mismos, la Gua ser un
instrumento til de la manera como se aclara en la Introduccin. Por
otra parte, el Instituto espera recibir, de la experiencia que se obtenga a
travs de su empleo, el aporte de las sugerencias de los interesados para
corregir sus fallas y perfeccionarla progresivamente en ediciones futuras.
PARTE 1
ANTECEDENTES GENERALES
CAPiTULO 1
INTRODUCCIN
1. LA GUiA, sus PROPSITOS, ESTRUCTURA Y LIMITACIONES
El presente documento se propone facilitar la labor de los profesionales
que, en el sector pblico o en la actividad privada, deben preparar la
informacin necesaria a fin de que los proyectos de inversin para desa-
rrollo econmico y social se sometan a la decisin de las entidades de
planificacin y de financiamiento con la razonable seguridad de haber
incluido los principales elementos de juicio que se requieren para tal
fin. La forma de presentacin de los proyectos sugerida en esta Gua
permite identificar los problemas tcnicos, econmicos, financieros, ad-
ministrativos e institucionales, que hayan tenido que resolverse, y la
metodologa aplicada en cada caso.
Esta identificacin ms completa de problemas y de mtodos no slo
mejora los anlisis presentados sino que facilita la eleccin entre pro-
yectos optativos del modo ms racional posible y utilizando las compa-
raciones ms adecuadas. Se ha intentado para ello una cierta homoge-
neidad metodolgica en la presentacin de los proyectos. En ltimo tr-
mino se procura perfeccionar el proceso de asignacin y uso de los re-
cursos a travs de un planteamiento orgnico, tanto en las decisiones
de inversin como en las acciones de las cuales depende la realizacin de
los proyectos.
Esta Gua se refiere a diversos aspectos de la formulacin de pro-
yectos de desarrollo econmico y social, pero se centra directamente en
una etapa precisa de esta tarea: la presentacin del anteproyecto defi-
nitivo1 o estudio de factibilidad.
En los tres primeros captulos se analizan algunos antecedentes ge-
nerales de la preparacin y presentacin de proyectos. Luego de descri-
bir cmo se ha planteado la organizacin de la propia Gua, se considera
el concepto del proyecto como instrumento de programas de desarrollo
1 Expresin adoptada en publicaciones de las Naciones Unidas. Vase especialmente
Notas sobre formulacin de proyectos, por H. Caldern y B. Roitrnan, Cuadernos del
Il.,pES, serie JI, nm. 12 (Santiago de Chile, 1970).
[9]
10 ANTECEDENTES GENERALES
economico y social, y se aclaran las distintas etapas y aspectos de la
labor de formulacin de proyectos.
Se trata en seguida, en los captulos 4 y S, de ciertos requisitos adi-
cionales que suele exigir la negociacin de un proyecto, referentes a la
capacidad de la entidad encargada de su realizacin, al apoyo finan-
ciero o de otra naturaleza que el proyecto necesite y a una presentacin
sumaria -que se considera de gran utilidad para la tramitacin del
proyecto- de sus objetivos, de las conclusiones de los estudios hechos
y de la justificacin de las acciones propuestas.
Planteados estos antecedentes y requisitos, la Gua expone en los ca-
ptulos 6 a 10 el contenido de los estudios parciales que constituyen el
texto propiamente tal del documento del proyecto.f El texto de estos
captulos trata ordenadamente las materias que describen y justifican el
proyecto, agrupndolas en una forma sistemtica que en general con-
viene adoptar para su presentacin y que es la siguiente:
O Estudio de mercado
O Estudio tcnico (tamao, proceso tcnico, localizacin, obra fsica,
organizacin, calendario y anlisis de costos)
O Estudio financiero (inversin, anlisis y proyecciones financieras
y financiamiento)
O Estudio econmico
O Plan de ejecucin
La Gua trata estas materias con un enfoque que la hace aplicable a
los problemas que plantea la presentacin de todo tipo de proyectos.
En el texto de cada captulo se bosqueja el contenido del estudio parcial
correspondiente; para ello se indica su objeto, se identifican las varia-
bles tcnicas y econmicas que maneja y la respectiva metodologa --en
cuanto condicionan la presentacin del proyecto- y se muestran en se-
guida las relaciones del estudio en referencia con los dems estudios
parciales. Finalmente, se sealan los problemas o aspectos especficos
que pueden surgir en la presentacin de determinadas categoras de
proyectos. Se cierra el captulo con instrucciones sobre la forma de pre-
sentar en el documento del proyecto la materia del estudio respectivo.
Estas instrucciones estn diseadas para orientar la utilizacin de la
lista de comprobacin y control que se encuentra al final de la Gua.
Esta lista ser el instrumento de trabajo directo con el cual se podr
verificar el contenido de un proyecto y determinar si los estudios que
lo componen se han realizado y presentado adecuadamente.
2 Como se ver ms adelante, en la pgina 14, se usa la expresin "documento del
proyecto" para evitar la doble interpretacin que suele darse al trmino "proyecto".
INTRODUCCIN 11
Con esta ordenacin se pretende asegurar que la Gua pueda usarse
con flexibilidad y sentido prctico, tanto para orientar la presentacin
de proyectos, que es su finalidad principal, como para hacer ms fcil su
anlisis y evaluacin.
Un instrumento de esta naturaleza tiene evidentes limitaciones. En
primer lugar, al concentrarse en la presentacin de un documento de
proyecto especfico, no se abarca necesariamente la solucin de proble-
mas que se plantean en las etapas previas de preparacin ni tampoco los
que se plantean con posterioridad a la presentacin. En la Gua estos
problemas se mencionan slo de paso, cuando es indispensable para
identificar los elementos que interesan a la presentacin del proyecto.
No se pretende tampoco ofrecer en la Gua un tratamiento exhaus-
tivo que prevea la solucin de todos los problemas que puedan plan-
tearse dentro de la amplitud casi indefinida de la variedad de proyectos
posibles. A este propsito se ha tenido que ajustar la definicin de al-
gunos conceptos, para asegurarles la generalidad requerida.
Cuando se trate de proyectos de desarrollo social -como los de edu-
cacin o salud- los conceptos de insumo y de producto deben utilizarse
a travs de analogas que permitan precisar mejor no slo los objetivos
del proyecto sino tambin sus rendimientos. Esto, junto con la defi-
nicin de otros parmetros tales como el tamao y la inversin, permi-
tir evaluar el proyecto como solucin tcnica y econmica de los pro-
blemas planteados. As, entre los insumos de un proyecto de educacin
debe considerarse como "materia prima" la masa de alumnos con cierto
grado de necesidades educativas que entra en el proceso, y como "pro-
ducto" la masa de estudiantes portadora de un grado ms alto de edu-
cacin qu : el proyecto devuelve a la comunidad. Los recursos emplea-
dos en (',1 proyecto -libros, equipos, maestros, mtodos de enseanza,
por ejemplo- son otros tantos insumos que el proceso educativo utiliza
para obtener la transformacin del "insumo" principal en el "producto"
final del proyecto.
No parecer haber nada de forzado en analogas de este tipo si se
comprende que aunque sea un proyecto de contenido social se trata de
analizar principalmente la utilizacin de un proceso tcnico en un con-
texto econmico (donde interesa sobre todo el empleo competitivo de
factores escasos), con una visin complementaria de aspectos financie-
ros, administrativos e institucionales.
La Gua trata a los proyectos como unidades dirigidas a producir
bienes o servicios determinados. Estas unidades pueden combinarse en
distintas formas, que constituirn proyectos complejos, combinaciones
12 ANTECEDENTES GENERALES
de proyectos, o proyectos de propsitos mltiples. Su estudio implica
tres planos sucesivos de anlisis: el primero, de cada una de las unida-
des que los componen; el segundo, de la compatibilidad de estas uni-
dades en el conjunto y, el tercero, el estudio del conjunto frente a los
planes o programas de desarrollo de que deba ser instrumento. Esta
Gua se circunscribe al primero de estos planos, es decir, trata slo de
la presentacin de los anlisis y conclusiones que se refieren a unidades
de produccin de bienes o de prestacin de servicios. Estas unidades
pueden estudiarse aisladamente como tales, toda vez que sus elementos
fundamentales queden bien definidos y delimitados: el producto que se
espera del proyecto, identificado en calidad y cantidad, el proceso de
transformacin elegido y sus requisitos, la ubicacin fsica y funcional
y la organizacin de la empresa responsable del proyecto, la inversin a
realizar y su financiamiento.
Por otro lado, se espera que la Gua sea til para las distintas partes
que intervienen en la negociacin de los proyectos. Es decir, para los que
preparan el documento, para quienes 10 aceptan y promueven en la en-
tidad pblica e privada que tendr a su cargo directo su realizacin
y para los organismos de planificacin y orientacin de la economa y de
financiamiento de las inversiones.
Como en cada uno de estos niveles la formacin y el grado de capa-
citacin de las personas que examinan el proyecto y toman decisiones
sobre su realizacin son distintos, la Gua procura ser accesible a esos
distintos niveles. La amplitud requerida conduce a otra limitacin, en
cuanto a la profundidad y extensin de las aclaraciones sobre cmo pre-
sentar las materias indispensables en el documento de un proyecto.
2. PRINCIPALES CONCEPTOS UTILIZADOS 3
Proyecto: En su significado bsico, el proyecto es el plan prospectivo de
una unidad de accin capaz de materializar algn aspecto del desarro-
llo econmico o social. Esto implica, desde el punto de vista econmico,
proponer la produccin de algn bien o la prestacin de algn servicio,
con el empleo de una cierta tcnica y con miras a obtener un determinado
resultado o ventaja econmica o social. Como plan de accin, el pro-
3 En esta seccin se definen en forma muy sinttica algunos conceptos bsicos de la
Gua. En otras secciones se ampliarn las definiciones y sus alcances, al tratarse la ma-
teria respectiva.
INTRODUCCIN 13
yecto supone tambin la indicacin de los medios necesarios para su
realizacin y la adecuacin de esos medios a los resultados que se pero
siguen. El anlisis de estas cuestiones se hace en los proyectos no slo
del punto de vista econmico sino tambin tcnico y financiero, admi-
nistrativo e institucional.
En general, la realizacin de un proyecto supone una inversin, es
decir, una utilizacin de recursos, con la postergacin del consumo in-
mediato de algn bien o servicio para obtener un consumo incrementado
de los mismos u otros bienes y servicios, que se producirn con esa in-
versin. En muchos casos la inversin es el hecho ms importante que
se analiza en un proyecto; en otros casos son problemas de distinta na-
turaleza, como los de organizacin o de tecnologa, por ejemplo, los que
constituyen la cuestin principal por resolver. Dos rdenes de conside-
raciones econmicas se plantean al enfocar el estudio de un proyecto:
las que se refieren a la implantacin de un bien de capital -que es el
objeto instrumental del proyecto- y las que tocan a su objeto final,
que es la obtencin de un producto que puede ser un bien o servicio
de consumo final o intermedio o un bien de capital. Las consideraciones
del primer tipo ataen a la ejecucin del proyecto y las del segundo a
su operacin. Unas y otras se dirigen a introducir en determinadas deci-
siones de accin y eleccin entre diversas opciones el mximo de racio-
nalidad compatible con las restricciones resultantes del conocimiento
incompleto y probabilstico que se tiene de la realidad econmica y social.
Este conjunto de problemas de tomas de decisin se transfiere a los
proyectos a partir de los planteamientos de carcter ms general y de
tipo macroeconmico, propios de la planificacin econmica y social en
sus niveles global y sectorial, en el mbito nacional o regional y en el
horizonte de tiempo a plazos largo y mediano y corto.
La racionalidad de las decisiones como objetivo final, en los sucesivos
planos en que se presenta la necesidad de tomar estas decisiones, esta-
blece la conexin entre planificacin y proyectos, aunque los grados de
precisin de los mecanismos lgicos que se emplean no sean exactamen-
te los mismos.'
El proyecto es, pues, en ltimo anlisis, el enfoque de la unidad ele-
mental en el proceso sistemtico de racionalizacin de decisiones en
materia de desarrollo econmico y social.
La palabra proyecto se usa tambin para designar el documento
4 Se ha dado ya una definicin muy general de proyecto que destaca sus relaciones
con la planificacin: "Proyecto es toda unidad de actividad que permite materializar un
plan de desarrollo" (J. Melnick y E. Fgueroa, Promocin de la preparacin de proyectos,
ILPl!S, Santiago de Chile, 1965).
14 ANTECEDENTES GENERALES
o monografa en que se plantean y analizan los problemas que implica
movilizar factores para alcanzar objetivos determinados de acuerdo con
una funcin de produccin dada, justificando asimismo el empleo de
estos factores frente a otras opciones potenciales de utilizacin. Se ha-
bla as de proyectos tanto para referirse a un programa o plan de pro-
duccin de bienes o servicios especficos como para designar el docu-
mento en que este programa o plan se presenta y justifica.
A fin de evitar las posibles confusiones resultantes de este doble
significado, se utilizar siempre que sea necesario la expresin docu-
mento del proyecto para referirse a la monografa en que la idea del
proyecto se plantea, desarrolla y analiza hasta llegar a algn tipo de
justificacin o evaluacin. Se reserva el trmino proyecto, en su sen-
tido ms amplio, para significar una idea original de produccin que se
justifique en un marco tcnico, administrativo, econmico, financiero
e institucional.
En la Gua, sin pretender la proposicin de definiciones rigurosas
y formales, los trminos "carcter", "naturaleza", "categora" y "tipo" de
proyecto se emplean con el sentido siguiente:
D Carcter de un proyecto. Se refiere a si el proyecto es considerado
predominantemente econmico o social. Ser de carcter econmico si
la decisin final sobre su realizacin se hace en base a una demanda
efectiva capaz de pagar el precio del bien o servicio que el proyecto
produzca. Ser de carcter social si este precio o una parte de l sern
pagados por la comunidad, a travs de impuestos, subsidios, etc.
D Naturaleza del proyecto. En este sentido, los proyectos pueden ser
de instalacin o implantacin de un conjunto integrado de bienes de
produccin (una carretera, por ejemplo), de operacin (racionalizacin
del uso de factores de produccin), o combinacin de las dos formas
anteriores (instalacin y operacin de una industria). En ese contexto,
"mantenimiento" es una parte de la operacin que se caracteriza por el
empleo de insumas que son fundamentalmente de la misma especie que
los requeridos por la implantacin, mientras la operacin en general re-
quiere insumos de otra especie.
D Categora del proyecto. Es su pertenencia, segn la clasificacin pre-
sentada en este captulo a un sector de la actividad econmica y social:
produccin de bienes (agrcolas, pecuarios, forestales, pesqueros, mine-
ros, industriales), infraestructura econmica (energa, transportes, co-
municaciones) o social (salud, educacin, vivienda y organizacin espa-
cialy comunitaria, saneamiento ambiental) y prestacin de servicios
(personales, materiales, tcnicos, institucionales).
INTRODUCCIN 15
o Tipo del proyecto. Es lo que define, dentro de cada categora, los
proyectos especficos, vale decir, carreteras, ferrocarriles, puertos, aero-
puertos, en la categora de infraestructura de transportes, o la fabricacin
de aparatos electrodomsticos o de calzados, en la categora de produc-
cin industrial.
Adems, al referirse la Gua a la serie de acciones que llevan a mate-
rializar un proyecto, llama fases del proyecto a los elementos de la se-
cuencia de tareas: preparacin-negociacin-ejecucin (o implantacin)-
operacin, y etapas de la preparacin a la identificacin de la idea, los
anteproyectos preliminares (estudios previos de factibilidad), el ante-
proyecto definitivo (estudio de factibilidad) y el proyecto completo (de
ingeniera o de ejecucin).
Resultados de un proyecto: productos y efectos. Un proyecto se concreta
antes que nada en la implantacin de un bien de capital o de produc-
cin. Este, por definicin, es capaz de generar bienes o servicios, que
son su producto en el sentido econmico corriente de este trmino. Re-
sultan del proyecto, adems, ciertos efectos sobre el sistema econmico,
que se traducen en cambios en las relaciones, condiciones y situacio-
nes que caracterizan el funcionamiento del sistema. En la Gua se lla-
man resultados del proyecto tanto a sus productos como a sus efectos.
Sistema econmico. Este trmino suele emplearse con una doble signi-
ficacin:
a] Como el conjunto de caractersticas institucionales que enmarcan
las actividades econmicas (10 que permite hablar de sistema ca-
pitalista, sistema socialista, sistema mixto, etc.); y
bl Como el conjunto de caractersticas propiamente econmicas que
hacen a los elementos que conforman la actividad econmica y sus
interrelaciones (10 que permite hablar de aparatos de produccin
y de intercambio nacionales, regionales y locales como compo-
nentes del sistema).
La Gua emplea el trmino "sistema econmico" en esta ltima acep-
cin, o sea como el conjunto de aparatos de produccin, de circulacin
y de consumo instalados en el pas y el complejo de sus relaciones din-
micas internas y externas.
Una clasificacin de los proyectos: Desde un punto de vista econmico,
la clasificacin ms corriente de los proyectos de produccin de bienes
y de prestacin de servicios corresponde a la divisin de la economa
16 ANTECEDENTES GENERALES
en sectores de produccin. Este enfoque sectorial permite clasificar los
proyectos en agropecuarios, industriales, de infraestructura social, de
infraestructura econmica y de servicios.
Los proyectos agropecuarios abarcan todo el campo de la produccin
animal y vegetal. Las actividades forestales y pesqueras se consideran
a veces como agropecuarias y otras, como industriales. Los proyectos
de riego, colonizacin, reforma agraria, extensin y crdito agrcola y
ganadero, mecanizacin de faenas y abono sistemtico suelen incluirse en
los proyectos complejos de esta categora aunque individualmente pudie-
ran calificarse como proyectos de infraestructura o servicios.
Los proyectos industriales comprenden toda la actividad manufactu-
rera, la industria extractiva y el procesamiento de los productos extrae-
tivos, de la pesca, de la agricultura y de la actividad pecuaria.
Los proyectos de infraestructura social tienen la funcin de atender
necesidades bsicas de la poblacin, como salud, educacin, abasteci-
miento de agua, redes de alcantarillado, vivienda y ordenamiento es-
pacial urbano y rural.
Los proyectos de infraestructura econmica incluyen los proyectos
de unidades directa o indirectamente productivas que proporcionan a la
actividad econmica ciertos insumos, bienes o servicios, de utilidad ge-
neral, tales como energa elctrica, transporte y comunicaciones. Esta
categora comprende los proyectos de construccin, ampliacin y man-
tenimiento de carreteras, ferrocarriles, aerovas, puertos y navegacin,
centrales elctricas y sus lneas y redes de trasmisin y distribucin,
sistemas de telecomunicaciones y sistemas de informacin.
Los proyectos de servicios, finalmente, son aquellos cuyo propsito
no es producir bienes materiales, sino prestar servicios de carcter per-
sonal, material o tcnico, ya sea mediante el ejercicio profesional o a
travs de instituciones. Inclyense entre ellos los trabajos de investiga-
cin tecnolgica o cientfica, la comercializacin de los productos de
otras actividades y los servicios sociales que no estn incluidos en la
infraestructura social.
Carcter econmico o social de los proyectos. Se estima en la Gua
que un proyecto es de carcter econmico cuando su factibilidad depende
de la existencia de una demanda real en el mercado del bien o servicio
a producir, a los niveles de precio previstos. En.otros trminos, cuando
el proyecto slo obtiene una decisin favorable a su realizacin si se
puede demostrar que la necesidad que genera el proyecto est respaldada
por un poder de compra de la comunidad interesada.
INTRODUCCIN 17
De otra parte, se entiende aqu que un proyecto es de carcter social
cuando la decisin de realizarlo no depende de que los consumidores
o usuarios potenciales del producto puedan pagar integralmente e indi-
vidualmente los precios de los bienes o servicios ofrecidos, que cubrir
total o parcialmente la comunidad en su conjunto, a travs del presu-
puesto pblico, de sistemas diferenciales de tarifas o de subsidios direc-
tos. El carcter social se relaciona con la naturaleza del bien o servicio
que se va a producir y cambia segn el nivel y distribucin del ingreso
de la comunidad a la cual se destina ese producto. As, un proyecto ca-
racterizado como social en un pas o una regin con cierto grado de
desarrollo, lo cual se refleja en el nivel de los ingresos y en su distri-
bucin, puede, en otro pas, plantearse como un proyecto estrictamente
econmico. La clasificacin est, adems, ligada al concepto de nivel
relativo de bienestar de determinados grupos sociales, por debajo del
cual la comunidad como un todo se dispone a costear la produccin de
ciertos bienes y la prestacin de servicios cuyos costos no pueden sufra-
gar ntegramente sus consumidores o usuarios.
Importancia de un proyecto. Cuando se trata de proyectos que contribu-
yen al desarrollo econmico y social de los pases y regiones es evidente
que el concepto de "importancia de un proyecto" se refiere a su reper-
cusin en las metas del desarrollo. Si bien no puede darse una defi-
nicin precisa y aplicable a todos los casos, en general, esa repercusin
depende:
O Del tamao del proyecto en relacin con las dimensiones econ-
micas del sistema en que se inserta (medida, por ejemplo, por la
relacin entre su valor agregado y el ingreso nacional);
O De la naturaleza de sus insumas y de su producto y de la posicin
de stos en el cuadro general de la economa nacional (examinada,
por ejemplo, en la matriz de relaciones interindustriales).
Estas circunstancias suelen traducirse en ciertos efectos del proyecto
y en la intensidad de los mismos. Por ejemplo, un proyecto importante
puede repercutir en el nivel de precios del producto y de sus similares
o sustitutos en el mercado, en tanto que otro proyecto puede crear
condiciones que estimulen el desarrollo de nuevas actividades produc-
tivas (los de energa elctrica, por ejemplo). Si estos efectos son noto-
rios, el proyecto es importante. En general se considera asociada a los
proyectos importantes la idea de que producen efectos laterales o secun-
darios considerables.
18 ANTECEDENTES GENERALES
Desarrollo econmico y social: A los fines de esta Gua, que se supone
aplicable a situaciones concretas de desarrollo insuficiente que se pre-
sentan en la experiencia latinoamericana, puede decirse que en el con-
cepto de desarrollo econmico y social estn presentes las caractersti-
cas siguientes:
O Crecimiento rpido y sostenido del producto interno por habitante
y redistribucin progresiva" del ingreso generado; ambos objetivos
pueden medirse en parte por la forma en que se superen las defi-
ciencias de generacin de empleo, que es uno de los rasgos salien-
tes de la insuficiencia dinmica de las economas latinoamericanas;
O Elevacin generalizada de los niveles de consumo y bienestar,
verificados a travs de ndices de educacin, salud, nutricin, es-
parcimiento y participacin social;
O Cambios estructurales en la economa en cuanto al nivel y a la
composicin del producto y de la inversin;
O Cambios institucionales tendientes a eliminar los obstculos socio-
polticos al propio desarrollo;
O Reduccin de la vulnerabilidad de la economa ante las fluctuacio-
nes del sector externo.
El anlisis de los proyectos de desarrollo debe abarcar todos estos
aspectos y revelar sus aportes a cada uno de los indicadores que usual-
mente caracterizan estos cambios. El valor agregado a la produccin
por el proyecto -repartido entre pago de sueldos y salarios, utilidades,
intereses, impuestos y constitucin de reservas de depreciacin- servir
por ejemplo para medir su aporte al producto interno o al ingreso
nacional; la ocupacin de mano de obra que genera contribuir a me-
jorar la distribucin del ingreso y a elevar consecuentemente los indi-
cadores de bienestar social; la naturaleza del proceso tecnolgico que
se emplear y del producto resultante pueden constituir un factor de
cambio en las estructuras de la inversin y del consumo; y su influencia
sobre el comercio exterior puede afectar la vulnerabilidad a las fluctua-
ciones del sector externo.
Todos estos conceptos, de significado y uso corrientes en el anlisis
econmico, se incluyen en la terminologa de los proyectos y su empleo
adecuado es parte de la buena presentacin del documento correspon-
diente.
Algunos otros trminos son an ms especficos en el lenguaje de la
:1 Se entiende por redistribucin "progresiva" del ingreso, en oposicin a "regresiva",
aquella que tiende a establecer una distribucin de menor ndice de dispersin estads-
tica. Dada la asimetra caracterstica de esta distribucin en pases subdesarrollados. la
redistribucin progresiva corresponde a una elevacin relativa de los ingresos ms bajos
INTRODUCCIN 19
presentacin de proyectos y conviene precisar el sentido con que se
emplean en esta Gua.
As, en el estudio tcnico se analizan los problemas de tamao, pro-
ceso y localizacin. Por tamao se entiende la capacidad de produccin
que en la unidad de tiempo resultar del funcionamiento normal de la
unidad productiva. El concepto de "funcionamiento normal" corres-
ponde al empleo previsto de los factores de produccin en las condicio-
nes que se anticipen como las ms frecuentes en la vida til del pro-
yecto. Estas condiciones justificarn los ndices de productividad y de-
preciacin que se encuentran implcitos en la funcin de produccin, que
describe econmicamente el proceso tecnolgico adoptado, y que debe-
rn hacerse explcitas en el documento del proyecto.
Se entiende por proceso el conjunto de acciones cuyo encadenamiento
transformar los insumas del proyecto en el producto respectivo. La
funcin de produccin traduce econmicamente el proceso y permite
analizar la tecnologa en que se basa, en sus aspectos econmicos.
La localizacin comprende, a niveles progresivos de aproximacin,
la eleccin de la regin, ciudad o rea rural y el terreno preciso en que
se ubicar la unidad de produccin proyectada. Incluye, claro est, el
anlisis de los factores que inciden en la decisin respectiva.
Finalmente conviene aclarar, a los efectos de la Gua, qu se entien-
de por evaluacin de proyectos. Evaluar es examinar con determinados
criterios los resultados de una accin o un propsito. La evaluacin de
un proyecto consiste, pues, en analizar las acciones propuestas en el
proyecto, a la luz de un conjunto de criterios. Ese anlisis estar dirigido
a verificar la viabilidad de estas acciones y a comparar los resultados
del proyecto -sus productos y sus efectos- con los recursos necesarios
para alcanzarlos. Esta comparacin se hace a travs de indicadores
que expresan cuantitativamente los recursos utilizados por unidad de
producto. En realidad, la comparacin entre proyectos distintos se rea-
liza con ms seguridad y coherencia cuando se dispone de objetivos
cuantificados y, si es posible, ponderados para la economa en su con-
junto. Los aportes de cada proyecto a estos objetivos pueden compu-
tarse como sus beneficios y confrontarse con sus costos reales en tr-
minos del empleo que hacen de los factores de produccin. As se
obtendr una valoracin comparativa para establecer prelaciones.
Es evidente que el marco de referencia ms apropiado para esta
valoracin resulta de la planificacin de la economa, planteada como
instrumento de racionalidad en la promocin del desarrollo y el cam-
bio social.
20
3. EL uso DE LA GUA
ANTECEDENTES GENERALES
Los propsitos de la presente Gua no van ms all de lo que se ha
subrayado como su objetivo principal: contribuir a orientar la presenta-
cin de proyectos de inversin de manera que el documento correspon-
diente contenga los elementos de juicio que permitan tomar decisiones
ms seguras sobre la accin propuesta.
En este sentido, se espera que la Gua preste una doble utilidad:
ofrecer un patrn de ordenamiento de los diferentes estudios que con-
forman un proyecto de inversin, y servir para comparar lo que un
proyecto dado -o un estudio parcial dentro de un proyecto- debe
contener, y lo que efectivamente contiene, facilitando de esa manera
la tarea de identificar en detalle los anlisis que faltan an por com-
pletar.
Teniendo en cuenta esta caracterstica de la Gua, se sugiere utili-
zarla de la siguiente manera: a] cuando se dispone de una serie de es-
tudios ya realizados, se confrontarn estos estudios con la lista de
comprobacin y control correspondiente (por ejemplo, el estudio de mer-
cado del proyecto con las instrucciones incluidas en el captulo de
mercado); b l a las instrucciones para la presentacin de cada estudio
parcial del proyecto precede, en cada captulo de la Gua, una breve
explicacin, a la que se recurrir para aclarar las dudas o problemas
de interpretacin que puedan surgir al aplicar las instrucciones; c l de
la confrontacin entre la lista de comprobacin y el contenido de los
estudios podr aparecer la necesidad de una simple reordenacin de los
anlisis (para mejorar la comprensin del tema a travs de una mejor
presentacin) o bien se definirn los estudios y anlisis que falta rea-
lizar.
Adems de esta utilizacin, para la cual la Gua ha sido expresamen-
te redactada, parece razonable pensar que en la preparacin misma de
los proyectos los instrumentos de control que ella proporciona sern
tambin tiles al equipo de proyectistas, como pauta de los estudios que
debern realizarse en cada etapa de la formulacin del proyecto, aun-
que no est entre sus propsitos ensear cmo se realizan estos estudios.
Debe advertirse nuevamente que esta Gua trata de la presentacin
de proyectos en general, por lo que es inevitable que al usarla se encuen-
tren lagunas o redundancias en relacin con algunos aspectos de cada
proyecto analizado. Estas deficiencias podrn paliarse adoptando las
instrucciones a los diferentes casos de proyectos: industriales, agrcolas,
extractivos, de transporte, de educacin. de salud. Pero por la expe-
INTRODUCCION 21
riencia recogida en diferentes pases de Amrica Latina se tiene la con-
viccin de que tanto el presente esquema de presentacin de proyectos
como su contenido --en cuanto a los anlisis que deben incluir- son
aplicables a la mayor parte de los proyectos de inversin, en los diferen-
tes sectores de la actividad econmica y social.
Como instrumento de trabajo, pues, la Gua proporciona tres tipos
de herramientas:
a] Sus distintos captulos, donde se plantean las cuestiones importan-
tes que suelen tratarse al estudiar proyectos de desarrollo, para aclarar
cmo deben presentarse sus soluciones en el documento del proyecto;
bl Las instrucciones sobre presentacin, que indican de manera di-
recta y operativa el tipo de datos, y la forma de elaborarlos, que s
espera encontrar en cada estudio parcial;
c I La lista final de comprobacin y control, que es un inventario
de todas las materias que debe contener el documento del proyecto.
Estas herramientas, y en especial la lista de comprobacin, deben
usarse en el entendimiento de que ellas se refieren a proyectos en gene-
ral y tratan de abarcar de manera exhaustiva el conjunto de materias
que ataen a un proyecto cualquiera. Al utilizarla para verificar el con-
tenido de un proyecto dado el usuario aplicar su juicio personal en la
seleccin de lo que es pertinente, descartando las referencias ajenas a
su objeto de anlisis. La importancia del proyecto determinar tambin
la extensin y profundidad de los anlisis presentados como se advierte
a cada paso en la Gua. Tanto la exclusin de asuntos no pertinentes
como la delimitacin de los anlisis sern, sin embargo, bastante eviden-
tes al confrontar cada proyecto real con la lista de comprobacin.
Se ha considerado til completar la Gua con anexos en que deter-
minados elementos tcnico-econmicos a que se hace referencia en los
estudios parciales de los proyectos se definen con mayor detalle, pre-
sentando las frmulas usuales en su empleo y ciertas relaciones de tipo
matemtico entre las variables de que se trata. Los anexos contienen
algunas materias seleccionadas por la conveniencia de precisar ms ri-
gurosamente los conceptos utilizados o por estimarse que no pertene-
cen an al conocimiento corriente en todos los medios que lidian con
proyectos en los pases en desarrollo. Estas materias se agrupan segn
el estudio parcial del proyecto a que se refieren.
Los proyectos deben formularse adecuadamente y presentarse en el
momento preciso a las autoridades que tienen que aprobarlo y financiar-
lo. Su presentacin correcta y clara es importante si se desea obtener los
medios para materializar un proyecto. Las personas u organismos que
22 ANTECEDENTES GENERALES
toman las decisiones que llevan a su realizacin suelen tener simult-
neamente en consideracin otras oportunidades de inversin que com-
piten por los mismos recursos. Si las ventajas econmicas del proyecto
que se presenta no se aclaran debidamente en el documento, en base a
antecedentes seguros y a una presentacin metdica y completa, aquellos
recursos podrn destinarse a otras inversiones o se ofrecern en condi-
ciones menos favorables al proyecto.
Una buena presentacin es la coronacin natural del estudio a que
se hayan sometido los antecedentes del proyecto y constituye en mu-
chos casos un factor decisivo para obtener el apoyo necesario para su
ejecucin.
Sobra decir que por buena presentacin ha de entenderse algo refe-
rido ms bien a la calidad de los estudios y a la metodologa de su orga-
nizacin que a sus aspectos material y grfico. stos tampoco deben
menospreciarse, pero sera un error creer que servirn como cortina de
humo para ocultar la realidad de estudios incompletos o mal plantea-
dos. Hay adems un tono y una amplitud adecuados a la presentacin
del estudio de cada proyecto, los cuales dependen de la importancia que
tenga el proyecto para el desarrollo. La exageracin de los mritos de
una inversin o el planteamiento grandilocuente de problemas cuya
importancia sea discutible no ayudan a justipreciar el proyecto, ni a to-
mar decisiones convenientes sobre su realizacin.
La presente Gua debe usarse teniendo en cuenta estas observaciones.
Se espera que ella proporcione una orientacin correcta sobre cmo pre-
sentar un proyecto, a travs de un documento que sea apropiado por su
contenido, sus dimensiones y su estilo.
CAPTULO 2
PLANIFICACIN, PROGRAMAS Y PROYECTOS DE DESARROLLO
ECONMICO Y SOCIAL
1. ESTRATEGIAS DE DESARROLLO Y PLANIFICACIN
El cumplimiento de las aspiraciones de desarrollo econmico y social
de un pas implica un esfuerzo deliberado y consciente por formular lo
que los socilogos y los especialistas en ciencias polticas llaman un
"proyecto nacional". Esta es tarea poltica bsica del proceso de des-
arrollo, y debera materializarse a travs de la definicin de objetivos
precisos que debern alcanzarse, en distintas etapas, en los campos so-
cial, institucional y econmico.
Esos objetivos pueden lograrse en distintas formas, segn la poltica
por la cual se opte entre las alternativas viables. Al optar por una po-
ltica se estar adoptando una estrategia de desarrollo que define una
determinada orientacin en el uso de los recursos.
La estrategia de desarrollo adoptada se pondr en prctica mediante
una serie de instrumentos, que operan a diferentes niveles, dimensio-
nes, escalas y horizontes de tiempo.' La aplicacin de estos instrumentos
a grupos de actividades homogneas o interrelacionadas conduce a la
preparacin de programas, que abarcan un conjunto de tareas ligadas
espacial o sectorialmente. Nada garantiza, sin embargo, que cada pro-
grama que as surge se coordine o complemente con los dems o sea
compatible con ellos.
Es por estas razones que la programacin general de las activida-
des a escala nacional cobra sentido. De ah que en uno de los primeros
estudios publicados por CEPAL, como introduccin a la tcnica de pro-
gramacin, se dice:
El primer problema en la tcnica de elaboracin de un programa consiste
1 Por niveles de aplicacin de una estrategia se entiende el grado de desagregacin de
las variables manejadas, y se habla as de nivel global, nivel sectorial, nivel de rama pro-
ductiva o de empresa; dimensiones significan las distintas naturalezas de estas variables:
econmicas. sociales, polticas y fsicas; horizonte de tiempo se refiere al perodo abarcado
por la planificacin: a corto, mediano o largo plazo, y la escala es el mbito espacial de su
aplicacin nacional, regional o local.
[23]
24 ANTECEDENTES GENERALES
en determinar cules son las metas de crecimiento posible para una eco-
noma dada. Semejante cuestin no puede resolverse sin una previa revisin
de los hechos pasados y de las posibilidades presentes y tiene que ser el
resultado de un anlisis laborioso. En primer lugar, es necesario examinar
la manera como el pas ha evolucionado en los ltimos aos, y los factores
dinmicos que han actuado en su desarrollo para hacer lo que se podra
llamar el diagnstico de la economa nacional. Importa especialmente deter-
minar la tasa de crecimiento que se ha obtenido en el perodo ms reciente
as como el esfuerzo realizado por la economa para alcanzarla. Por otra
parte, habr que estudiar las probables tendencias futuras y las posibilidades
de que varen o persistan los factores internos y externos que han actuado
en el ltimo perodo. El conjunto de estos elementos permitir apreciar las
potencialidades de crecimiento de la economa y sealar el grado de esfuerzo
necesario para alcanzar diversas tasas de desarrollo.s
La planificacin, desde el punto de vista tcnico, puede as cumplir
las siguientes funciones en el proceso de desarrollo:
O Cuantificar las metas de desarrollo;
O Hacer compatibles entre s y con los recursos disponibles las medi-
das de poltica que se pondran en marcha y las metas de desarro-
llo, pautndolas en el tiempo;
O Ayudar a optimizar el uso de los recursos.
A partir de esta enunciacin de resultados es posible desagregar las
actividades de planificacin, teniendo en cuenta que el alcance de esa
desagregacin vara naturalmente con las condiciones socioeconmicas
de cada pas. As, y a ttulo de ejemplo, es probable encontrarse con
situaciones tan variadas como las siguientes:
a] Con relacin al tipo de planificacin
i I Existencia de un sistema centralizado de planificacin, que fija
las metas y los instrumentos de toda la actividad econmica, a travs
de planes obligatorios.
ii l Coexistencia de planes obligatorios para algunos sectores de la
economa (especialmente el sector pblico) y de indicaciones de la orien-
tacin que se espera y desea que sigan los sectores no incluidos en esos
planes. Normalmente se utilizan instrumentos y medidas de poltica
econmica y de promocin directa para inducir a estos ltimos sectores
a actuar en el sentido deseado.
iii l Inexistencia de un proceso de planificacin, en su funcin de ha-
2 Anlisis y proyecciones del desarrollo econmico: l. Introduccin a la tcnica de pro-
gramacin (E/CN.121363), publicacin de las Naciones Unidas (nm. de venta: SS.II.G.2),
p. 8.
PLANIFICACIN, PROGRAMAS Y PROYECTOS 25
cer compatibles las medidas de poltica y la utilizacin de los recursos
disponibles con las metas de desarrollo. No obstante, a veces se cuenta
con planes para algunos sectores o regiones, sin que ellos constituyan
un proceso de planificacin nacional.
bl Con relacin a la ubicacin institucional de las autoridades
de planificacin
La eficiencia ejecutiva de un proceso de planificacin se vincula
con la ubicacin asignada a las autoridades responsables de esa tarea en
la jerarqua institucional. As, puede darse que:
i l Exista un organismo de planificacin que funcione como asesor
de la autoridad que toma decisiones en el ms alto nivel de la admi-
nistracin.
Ii l Los organismos de planificacin estn situados de manera que
no influyan eficientemente en las decisiones fundamentales de la vida
econmica del pas.
iii I Exista conexin adecuada entre la unidad planificadora y las
autoridades que controlan el financiamiento de las inversiones, el co-
mercio exterior, el ritmo y volumen de la produccin, los canales de
distribucin y en general los diversos elementos que condicionan el des-
arrollo o, por el contrario, que la planificacin, por un lado, y las medio
das de poltica econmica y las iniciativas reales de inversin, por el
otro, sigan lneas divergentes y hasta contradictorias.
Ese conjunto de situaciones es parte, en cada pas determinado, del
contexto histrico, geogrfico y poltico-social, que condiciona la efica-
cia y la propia viabilidad de la planificacin. De las circunstancias real-
mente existentes en cada pas depende lo que puede esperarse de la
planificacin econmica como orientacin para las inversiones y marco
de referencia para los proyectos.t
Los planteamientos de la planificacin global o sectorial fijan un
conjunto de parmetros sobre los cuales se basar el juego de las varia-
bles cuyo anlisis constituye el estudio de los proyectos. En este estudio
la aplicacin del razonamiento econmico a los antecedentes que llevan
3 En un seminario realizado por el ILPES en 1965 quedaron muy bien aclaradas las defi-
ciencias que en Amrica Latina reflejan ms frecuentemente estas circunstancias propias
de cada pas y que son las siguientes: iJ ausencia de mecanismos operativos en los sistemas
de planificacin; iil deficiencias en la coordinacin entre planes y presupuestos del sector
pblico; iiil generacin escasa de proyectos; ivl deficiencia en la formulacin del finan-
ciamiento de los planes; vl consideracin insuficiente de los problemas de integracin
regional; vil institucionalizacin prematura; viil inexistencia de sistemas de informa-
cin estadstica adecuados a las necesidades de la planificacin. Vase Discusiones sobre
planiiicacin. Textos del ILPES (Mxico, Siglo XXI, 1966), pp, 41ss.
26 ANTECEDENTES GENERALES
a definir la inversin permiten estimar los costos en trminos de uso de
los factores, y el aporte del proyecto a los objetivos de los planes de des-
arrollo.
Este aporte se materializa no slo en los bienes y servicios que
constituyen el producto del proyecto, sino tambin en sus efectos sobre
la economa en que se inserta.
La optimizacin en el uso de los recursos es, de las funciones que
debe cumplir la planificacin, la que se relaciona ms directamente con
la seleccin y anlisis de proyectos especficos de inversin.
Entre los objetivos instrumentales para alcanzar las metas finales
de desarrollo de un pas se cuentan el incremento de su tasa de inver-
sin y el cambio de la estructura de las inversiones. Estas mejoras son
el resultado del incremento de la parte del producto que se suma al
capital nacional. Para lograrlo se requiere, entre otras cosas, satisfacer
dos condiciones:
O Que el aumento de capital nacional, o sea, la inversin que se piensa
llevar a cabo, tenga consistencia interna, es decir, que guarde relacin
lgica con las actividades que se vienen realizando y que, en caso de
buscar una modificacin profunda de estas actividades, se tenga en cuen-
ta la existencia de factores condicionantes sociales e institucionales que
tienen en general inercia propia. Esto implica un anlisis previo de lo
que se quiere hacer, cmo hacerlo, con quin y dnde, as como qu
resultados directos arroja, que sean mensurables desde el punto de vista
econmico y financiero.
O Que la realizacin de esta inversin tenga efectos en la economa
ms all de los bienes o servicios que contribuya a producir directamente;
esto significa que debe estar insertada racionalmente en un marco ms
amplio, al cual sirve de apoyo o del cual obtiene apoyo. Para garantizar
que ambas condiciones se cumplan es preciso recurrir a aquellos instru-
mentos que han demostrado ser tiles para analizar a priori el cumpli-
miento de esas condiciones: los programas y proyectos de inversin.
De esta manera, entonces, la argumentacin puede resumirse as.
Existe una aspiracin de desarrollo, que se expresa conscientemente a
escala nacional y que tiene manifestaciones eminentemente polticas. Se
han creado y perfeccionado en los ltimos aos instrumentos de accin
orientados a definir en el tiempo y en el espacio las estrategias que deri-
van del acuerdo sobre la necesidad del desarrollo econmico y social.
Estos instrumentos son a la vez polticos y tcnicos: polticos en la
medida en que ellos mismos continen el plan que debiera reflejar una
razn de cambio de la sociedad; tcnicos puesto que ayudan a encon-
PLANIFICACION, PROGRAMAS Y PROYECTOS 27
trar y recorrer caminos para ejecutar ese plan, a travs del proceso
organizado de planificacin.
Se destaca la importancia de la planificacin como instrumento tc-
nico para ayudar a optimizar el uso de los recursos. Ello pone de mani-
fiesto la estrecha vinculacin de los planes con los problemas de asig-
nacin de recursos, que se materializan a travs del tipo de inversiones
que se llevan a cabo. En este contexto se sitan -desde el punto de
vista del proceso de desarrollo y de planificacin- los problemas de la
programacin y la formulacin y anlisis de los proyectos de inversin.
2. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y LOS PROYECTOS
En algunos sectores de la economa, independientemente de la existen-
cia o inexistencia de planes, por la naturaleza misma de los problemas
que deben resolverse ha surgido la necesidad de preparar explcitamente
programas de inversin. Tal es el caso, por ejemplo, de la generacin,
trasmisin y distribucin de energa elctrica y de las inversiones en
el sector de transporte, especialmente vial y ferroviario.
En esos casos se parte de la previsin en el tiempo de las necesidades
y del estudio de las formas y condiciones para satisfacerlas. Cada accin
especfica que lleva a concretar esos programas se convierte en un pro-
yecto que en conjunto estn ligados entre s, tanto por razones de homo-
geneidad sectorial como por complementacin espacial y temporal. El
anlisis de esos proyectos no puede hacerse prescindiendo del marco
del programa donde estn insertos. Los ejemplos de programas de trans-
porte y energa son los ms conocidos, pero esa experiencia se ha tras-
ladado a otros sectores. As es como surgen los programas industriales,
agropecuarios, de educacin, de salud, de vivienda.
Un programa es algo ms que un paquete de proyectos, porque
supone tambin vinculaciones entre los proyectos componentes. Esas
vinculaciones pueden consistir en relaciones inmediatas de insumo-pro-
ducto entre los proyectos, o de complementacin menos directa que
hace, sin embargo, que la realizacin de un proyecto sea requisito de la
viabilidad de otro. Esto destaca la necesidad no slo de plantear un
enfoque conjunto del programa sino tambin de que se consideren
en la programacin las restricciones de tiempo y de otros factores que
resultan de estas vinculaciones.' De ah que el programa tenga entre
4 Han sido frecuentes en los pases en desarrollo los casos en que por falta de pro-
28 ANTECEDENTES GENERALES
sus elementos bsicos el planteamiento de una cronologa de su realiza-
cin. Insertados en un programa, organizado con base en un "complejo
geogrfico", un "complejo tcnico" o aun del desarrollo especfico de un
sector de la economa, los proyectos adquieren connotaciones propias
que se reflejan en la solucin de los problemas de su formulacin, en el
sentido de hacer ms seguras las previsiones econmicas y menor el ries-
go calculado que implican las decisiones a tomar. Como eslabn entre
la planificacin y los proyectos de inversin, los programas de desarro-
llo contribuyen a mejorar la asignacin de los recursos disponibles en
la economa e introducen mayor racionalidad en el estudio de pro-
yectos.
La existencia de tales instrumentos no implica, sin embargo, que sea
dispensable realizar el anlisis aislado de la unidad elemental del pro-
ceso general de planificacin econmica que es el proyecto,"
Cuando la formulacin de programas operativos est coordinada por
un sistema de planificacin, estos programas constituyen el antecedente
inmediato para preparar y evaluar proyectos de inversin coherentes
con el proceso global de desarrollo. Ms an, dependiendo del grado
de detalle de estos programas, es posible que ellos mismos se constitu-
yan en instrumentos inmediatos para obtener financiamiento.
Es prctica comn de muchos organismos de crdito -nacionales
e internacionales- considerar para propsitos de financiamiento no un
proyecto aislado dentro de un sector o regin sino un programa regio-
nal, subregional, sectorial o subsectorial, que contiene un nmero ms
o menos grande de proyectos individualizados. En algunas de las prin-
cipales instituciones internacionales de crdito la poltica general de
financiamiento del desarrollo econmico y social parece encaminarse
recientemente en esta direccin, que supone una orientacin ms direc-
ta del proceso de desarrollo de cada pas. Al dirigir el financiamiento
a bloques mayores de inversin stos tienden a veces a configurar por
s mismos una estrategia determinada, o a consolidarla.
En este contexto, el mrito de cada proyecto de inversin no se juz-
gar slo aisladamente sino teniendo en cuenta, adems, el aporte y
la complementacin que significarn para todo el programa.
gramacin adecuada ciertos proyectos de colonizacin agrcola han fracasado, por no
haberse implantado a tiempo la infraestructura interna y externa de transporte terrestre,
lo que acarre el aislamiento de los productores en relacin con los mercados de consumo.
11 Como sola insistir en sus clases sobre preparacin y evaluacin de proyectos el pro-
fesor Julio Melnick, a quien se debe la primera sistematizacin de esta materia. contenida
en el Manual de proyectos de desarrollo econmico (E/CN.12/426), publicacin de las
Naciones Unidas (nm. de venta: 58.I1.G.5), "el proyecto es el ladrillo con el cual se
construyen los muros de los planes de desarrollo".
PLANIFICACIN, PROGRAMAS Y PROYECTOS 29
Conviene insistir en que ello no obsta, sin embargo, a que en la
preparacin de cada uno de esos proyectos deban complementarse todas
las fases del estudio correspondiente. Cabe recordar que, dado que los
programas y los proyectos se examinarn en diferentes niveles de deci-
sin, los proyectos debern contener todos los estudios necesarios para
ser juzgados, evaluados y aprobados.
Como ya se seal," la presente Gua se ocupar de los proyectos
considerados como unidades elementales, que permitan definir y Iimitar
el tipo de acciones que se llevarn a cabo para llegar a ciertos objetivos
con los medios asignados a este fin.
En un documento de la Comisin Econmica de las Naciones Uni-
das para Asia y el Lejano Oriente sobre tcnicas de programacin para
el desarrollo econmico," se definen con precisin los conceptos de pro-
yecto, programa y plan de inversiones, en los trminos siguientes:
Proyecto: es la unidad de inversin menor que se considera en la
programacin. Por lo general, constituye un esquema coherente desde
el punto de vista tcnico, cuya ejecucin se encomienda a un organismo
pblico o privado y que, tcnicamente, puede llevarse a cabo con inde-
pendencia de otros proyectos.
Programa: es un conjunto coordinado de proyectos. stos pueden
estar localizados en el mismo pas, o en alguna unidad geogrfica ms
pequea. Se inician en un perodo determinado, que puede ser uno, cin-
co o ms aos. Aunque el grado de coordinacin puede variar en algunos
respectos, los proyectos se someten a alguna autoridad con miras a su
coordinacin.
Plan de inversin: se entiende aqu como algo a lo cual se llega"desde
arriba" mediante clculos referidos a toda la economa, o a ciertos sec-
tores o a determinadas reas. No se elabora combinando proyectos sino
que deriva de los grandes objetivos de desarrollo establecidos.
Estos conceptos coinciden, en lo fundamental, con los que se han
adoptado en esta Gua y ubican en sus posiciones relativas a los planes,
los programas y los proyectos de desarrollo.
En lo que respecta a la presentacin de proyectos se concluye de lo
expuesto que la racionalidad econmica se intenta en distintos niveles
de decisin. El intercambio de informacin entre ellos debe hacerse por
mecanismos adecuados, que aseguren la consistencia y la compatibili-
dad entre los planteamientos de los cuales resulta la eleccin de obje-
6 Vase supra, captulo 1, p. 10.
7 Programming Technlques [or Economic Development (E/CN.11/535), publicacin
de las Naciones Unidas (nm. de venta: 6O.ILF.3), pp. 33-34.
30 ANTECEDENTES GENERALES
tvos, de las estrategias y de los programas y proyectos especficos de
inversin.
El anlisis en el cual se basan las decisiones, en cada uno de estos
niveles, se hace con un grado creciente de precisin y de detalle a
medida que pasa de planes a proyectos. Esto se debe a que entre la asig-
nacin de recursos que resulta de la aprobacin de los planes y pro-
gramas y la aplicacin efectiva de los mismos recursos, que es la con-
secuencia de la realizacin de los proyectos, hay una diferencia funda-
mental. Esta diferencia radica en la forma misma de comprometer recuro
sos por las decisiones tomadas. Aunque en los planes y programas se
asignen a un empleo bien definido, los recursos pueden transferirse sin
perjuicio a otras inversiones, si un anlisis posterior indica la conve-
niencia de hacerlo. Mientras que, una vez destinados a la ejecucin de
un proyecto, difcilmente pueden volverse a emplear en un proyecto
distinto. Se plantea con los proyectos decididos un tipo de rigidez que
no existe frente a las decisiones tomadas en el plano de la planificacin
y la programacin.
El proyecto se presenta, as, lgicamente, como el eslabn final de
una cadena de decisiones, donde los planes y programas son anteceden-
tes, aunque el orden cronolgico de sus formulaciones no siempre sea
el mismo, ni coincida con el orden lgico. El anlisis del empleo de los
recursos y de los resultados que se obtendrn con los proyectos se hace
tambin por esta razn de manera ms afinada y con una perspectiva
obtenida ms de cerca de los hechos tcnicos y econmicos que deter-
minan las decisiones que se adoptan.
Ese anlisis debe garantizar, en la medida de lo posible, el futuro
xito del programa de produccin que constituye el objetivo final de
cada proyecto. Ello significa que, una vez acordado lo que se quiere
o se necesita producir, se analice lo siguiente:
O La existencia de demanda suficiente o de una necesidad a cuya
atencin la comunidad est dispuesta a asignar los recursos indis-
pensables.
O Una tcnica de produccin adecuada y econmicamente factible,
dado el volumen de produccin previsto.
O Una localizacin adecuada.
O La capacidad financiera o de endeudamiento suficiente para aten-
der tanto la instalacin del proyecto como su operacin.
O La disponibilidad suficiente de insumos y factores requeridos para
el proyecto, dadas la tcnica y la capacidad de produccin adop-
tadas.
PLANIFICAClN. PROGRAMAS Y PROYECTOS 31
o Alguna evidencia de que los ingresos provenientes de la coloca-
cin de los bienes o servicios que se van a producir sern suficen-
tes para cubrir sus egresos financieros, as como para obtener una
rentabilidad mnima sobre el capital, o de que la comunidad est
dispuesta a sufragar total o parcialmente los gastos del proyecto,
cuando ste sea de carcter social.
As se advierte que cada proyecto diferente, por cualquiera de sus
aspectos, puede tener repercusiones distintas en el desarrollo econmico
y social de los pases y regiones en que se implante. Se ha definido ya
lo que se entiende por importancia del proyecto," concepto que est
ligado no slo a su magnitud en relacin con las dimensiones econmicas
y sociales del pas, sino que depende tambin de la naturaleza de sus
insumas y productos y de la posicin de stos en el cuadro de las rela-
ciones econmicas generales. Cualquiera que sea el sector o la rama pro-
ductiva a que pertenezca, o su tipo especfico, un proyecto puede ser
ms o menos importante para el desarrollo; esto se aprecia mejor por
su relacin con los planes, las medidas de poltica econmica y sus obje-
tivos. Un proyecto puede tener alta productividad de algunos de los
factores empleados, y aun presentar una rentabilidad muy elevada, sin
que por esto slo merezca prioridad o incentivos del punto de vista del
desarrollo econmico y social. En cambio, puede hablarse de "proyectos
de desarrollo" refirindose a aquellos que por sus resultados -produc-
tos directos o indirectos y efectos primarios o secundarios- represen-
tan un aporte significativo a la materializacin de los objetivos del
desarrollo.
Este tipo de anlisis es suficiente cuando el proyecto se considera
como un medio para alcanzar ciertos objetivos claramente definidos
por el empresario o el organismo responsable de su ejecucin.
3. PROYECfOS DERIVADOS DE LA PLANIFICACIN
Tanto en el caso de que sean instrumentos de un plan o estrategia na-
cional o regional de desarrollo como cuando se presentan aisladamente,
como resultado de la exploracin de una simple idea sobre la oportu-
nidad de una inversin, los proyectos pertenecen a una gama indefinida
de variedades en cuanto a cada uno de los aspectos en que pueden ser
analizados. La clasificacin que se ha adoptado en esta Gua, con base en
s Vase supra, captulo 1.
32 ANTECEDENTES GENERALES
su ubicacin en los sectores convencionales de la actividad econmica,
abarca a este respecto la totalidad de los proyectos corrientes. Dentro
de cada categora de esta clasificacin, sin embargo, pueden ubicarse
distintos tipos de proyectos segn la rama de actividad o lo especfico
del proceso o del producto. Adems, se los puede enfocar teniendo en
cuenta otros aspectos y encontrarse con otras distinciones igualmente
importantes. As, por ejemplo, cuando se trata del establecimiento de
una nueva planta industrial, no slo hay que tener en cuenta el sector
a que pertenece y su importancia dentro del mismo, sino tambin otros
aspectos tales como si forma o no parte de un complejo industrial, si
requiere o no otras actividades de apoyo (economas externas), si su
tecnologa contribuye a la solucin de problemas de empleo o los deja
de lado, si sustituye importaciones o promueve exportaciones, si va 'a
producir bienes cuya necesidad es evidente o bienes suntuarios, si va
o no a provocar efectos ambientales desfavorables, etctera.
Para cumplir las funciones que se le han asignado, la planificacin
apunta lneas de accin econmica que se concretan finalmente en pro-
yectos de inversin. La generacin de estos proyectos, derivados de la
planificacin, sigue quiz un camino distinto del de los proyectos que
se originan en otras fuentes de ideas de inversin -ubicadas en la
iniciativa individual de empresas y entidades pblicas o privadas- con
objetivos sectoriales ms limitados. Sus parmetros son en general
fracciones conocidas de los parmetros nacionales, fijados a la econo-
ma como un todo, y sus objetivos se presentan normalmente integra-
dos con objetivos de otros proyectos, en programas de inversin bien
definidos. Ello supone la realizacin previa, a nivel ms alto y con enfo-
ques ms globales, de una parte de los estudios que, en los otros casos,
corresponde a cada proyecto individual.
ste es el enfoque con que se plantea, cuando se trata de proyectos
derivados directamente de la planificacin, el estudio de cuestiones tales
como el dinamismo del mercado, la eleccin de tcnicas de mayor o
menor densidad de capital o mano de obra y la posicin de insumos
y productos frente al comercio exterior. As los anlisis que se incluyen
en esta especie de proyectos tienen un carcter diferente. En su presen-
tacin, por lo tanto, se destacar la importancia de la integracin de
los proyectos en el contexto de la planificacin de la cual han derivado.
Insertados as en un esquema consciente y deliberado de desarrollo,
estos proyectos pueden en ocasiones requerir un anlisis con ms ele-
mentos de juicio que los necesarios para tomar una decisin basada
exclusivamente en los resultados directos que se desean alcanzar.
PLANIFICACIN. PROGRAMAS Y PROYECTOS 33
Al planear la realizacin de una inversin en este contexto, se pre-
tende armonizar sus resultados inmediatos con el desarrollo de toda
una serie de actividades econmicas y sociales. El conjunto de los re-
sultados inmediatos, traducidos en programas de produccin, ms las
repercusiones sobre otras actividades, es lo que debe apreciarse para
tomar decisiones sobre lo que puede llamarse un proyecto de desarrollo.
4. RELACIONES DEL PROYECfO CON EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL
Las relaciones entre los planes de desarrollo econmico, los programas
de inversin y los proyectos dejan bien en claro que no basta contar
con un paquete de proyectos -aunque haya coordinacin entre ellos en
cuanto a sus vinculaciones y complementacin- para que estn dadas
las condiciones que permitan materializar las aspiraciones de desarrollo
de la comunidad nacional. La experiencia acumulada es ya bastante con-
cluyente y no puede haber equvocos sobre este punto: tener un plan
no exime de la necesidad de un conjunto muy amplio y diversificado
de proyectos para que pueda concretarse; pero un paquete de proyec-
tos, por ms extenso y variado que sea, no constituye un plan capaz
de desarrollo.
Hubo una poca en que lleg a pensarse corrientemente que haba
dos enfoques, uno propio de la planificacin y otro de la tcnica de
proyectos, hasta cierto punto contradictorios. Esta idea se debati y se
rechaz en un seminario latinoamericano de planificacin, entre cuyas
conclusiones se formularon las siguientes:
Debe darse por superada la etapa en la cual el "enfoque proyectos" se con-
sideraba antagnico del "enfoque planificacin"... la disyuntiva planteada
en ocasiones entre planes y proyectos es una disyuntiva falsa... no son
stas dos posibilidades optativas, ya que los proyectos deben formar parte
de los planes como proceso deliberado tendiente a impulsar y racionalizar
los esfuerzos de desarrollo,"
Cuando se analizan las condiciones para una adecuada presentacin
de los proyectos conviene tener muy clara la nocin de cules son las
relaciones reales del proyecto con el desarrollo, dentro o fuera de un
contexto de planificacin o de programacin de las inversiones. Estas
relaciones se establecen evidentemente a travs de los resultados del
9 Discusiones sobre planificacin, op, cit. p. 71.
34 ANTECEDENTES GENERALES
proyecto, es decir, de sus productos -bienes o servicios- y de sus efec-
tos sobre la economa.
El primer resultado cuantificable es el establecimiento o construc-
cin de un bien de capital que pasa a incrementar la capacidad insta-
lada del aparato productivo existente. Ese resultado tiene carcter ins-
trumental, pues el objeto final del proyecto es la puesta en marcha de
un programa de produccin de bienes -de capital, intermedios o de con-
sumo final- o de prestacin de servicios. stos se sumarn al volumen
del producto interno y las ventajas econmicas resultantes incrementa-
rn el valor del ingreso generado en el pas o regin.
Este incremento de producto y de ingreso se produce directamente
a travs de los insumos utilizados y de los bienes o servicios produci-
dos, e indirectamente a travs de otros bienes o servicios cuya produc-
cin y empleo son requisitos de la produccin de los insumos (de-
manda derivada) y de la utilizacin de los productos (oferta adicional
inducida), como eslabones sucesivos de una cadena.
Otros resultados del proyecto son los efectos del mismo, en cuanto
alteren las relaciones, condiciones y situaciones fsicas, econmicas y
sociales, en su rea de influencia. Entre estos efectos se incluyen las
repercusiones del proyecto sobre el empleo, el balance de pagos, los nive-
les de vida y otros parmetros del sistema. La magnitud de estos efec-
tos suele estar relacionada con la importancia del proyecto. Conforme
esos efectos se produzcan en una direccin coincidente o no con los
objetivos de la planificacin nacional, o de la estrategia de desarrollo
implcita en la accin del gobierno, se podr o no clasificar el proyecto
como un proyecto de desarrollo. En este contexto se llaman efectos pri-
marios, directos o indirectos, los que resultan de las operaciones des-
encadenadas en la lnea de insumos-productos del proyecto, en los
eslabones sucesivos, y efectos secundarios o laterales a los que se veri-
fican en otros sectores de la economa o en la economa en su conjunto,
y que afectan magnitudes macroeconmicas tales como la propensin al
consumo o al ahorro, la propensin a importar, y otros parmetros del
sistema.
Aunque se profundizar en el anlisis de estos resultados a propsito
de la evaluacin econmica de los proyectos (captulo 9), conviene adop-
tar desde ahora alguna pauta para la comprensin de estos conceptos.
Segn Tinbergen,
son consecuencias indirectas las que pueden esperarse, en la ausencia de
cambios ulteriores en el ingreso nacional total. Son los ajustes que los pro-
yectos exigen en el lado de la oferta y, por regla general, se encontrarn en
PLANIFICACIN, PROGRAMAS Y PROYECTOS 3i
las etapas de la produccin que se relacionan verticalmente con la nueva
produccin, es decir, las etapas que preceden o suceden al proceso de que
se trata. .. las consecuencias secundarias consisten en los cambios en la pro-
duccin, que resultan del cambio en el ingreso nacional, tanto a la corta
como a la larga, como consecuencia de la nueva produccin.w
Al analizarse los efectos indirectos de un proyecto deben, pues, dis-
tinguirse los relacionados con los usos que dan otras empresas o perso-
nas a los productos que el nuevo proyecto producir, y a los insumas
que requerir para ello.P Adems, en los proyectos de gran magnitud
e importancia econmica hay que analizar si son mensurables los efec-
tos secundarios o laterales que se manifestaran en otros sectores o en
la economa como un todo.
E! anlisis de los efectos globales de un proyecto en la economa
nacional y en la economa regional suele presentar dificultades, especial-
mente en los pases subdesarrollados, por la necesidad de utilizar ins-
trumentos que no siempre estn disponibles o que estando disponibles
no responden exactamente a las necesidades. Por ejemplo, cuando de-
ben considerarse los efectos que alcanzan hasta los eslabones ms leja-
nos de la cadena de los insumas y productos propios del proyecto, sera
muy til disponer de un cuadro que incluyera las relaciones de insumo-
producto y los coeficientes tcnicos respectivos. Sin embargo, aunque
este instrumento exista -a nivel nacional- y esto constituya un buen
marco de referencia para enfocar los efectos del proyecto sobre los de-
ms sectores de la economa, es muy improbable que se pueda encontrar
ese tipo de informacin desagregada con el detalle conveniente para el
anlisis de proyectos.
Para estudiar los efectos de un proyecto se requiere aplicar el cono-
cimiento de las condiciones generales de la economa y de la poltica
10 J. Tinbergen, La planeacin del desarrollo (Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1959), pp. 39-41.
11 La clasificacin de los efectos se puede aclarar con un ejemplo. En la instalacin
de una siderurgia se plantean dos efectos directos o inmediatos: aumento en la compra
de carbn a las minas (efectos primarios directos hacia atrs) y aumento del suminis-
tro de chapas de acero a la industria automovilstica (efectos primarios directos hacia
adelante). Los aumentos en la produccin de equipos para que las minas puedan hacer
frente a los aumentos de produccin de carbn y los aumentos en la produccin de
neumticos resultantes de la mayor produccin de automviles se consideran, desde el
punto de vista del proyecto siderrgico, como efectos primarios indirectos hacia atrs
y hacia adelante, respectivamente. Otros efectos, aparte de la produccin de bienes y
servicios, como adquisicin de nuevas habilidades, estmulo al espritu empresarial, mayor
alfabetismo, etc., se denominan efectos laterales. Hirschman clasifica tres tipos de efectos
laterales puros: sobre la tasa de reinversin, sobre la fertilidad humana y sobre las
condiciones empresariales en la industria y la economa en general (El comportamiento
de los proyectos de desarrollo, Siglo XXI, Mxico, 1966).
36 ANTECEDENTES GENERALES
de desarrollo del pas; y esto no slo en trminos de los programas de
produccin de bienes y servicios, sino tambin de la poltica monetaria
y cambiaria, de la poltica y los acuerdos comerciales vigentes, as como
de la eficiencia econmica de las dems empresas u organismos que
operan en el campo en que se pretende intervenir. Pero ese conocimien-
to debe elaborarse en forma tal que su cuantificacin sea posible y al
mismo tiempo homognea, de modo que permita la comparacin entre
diferentes alternativas y proyectos. No es tarea sencilla obtener esa cuan-
tificacin. Las dificultades radican en el planteamiento de ciertas rela-
ciones entre los proyectos y los planes nacionales de desarrollo, algunas
de las cuales se sealan en el excelente texto sobre evaluacin de pro-
yectos preparado por Dasgupta, Marglin y Sen para la Organizacin de
las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).12
Refirindose a la eleccin de proyectos frente a la planificacin na-
cional, luego de aclarar las diferencias bsicas entre clculo econmico
de las empresas comerciales y anlisis de beneficio-costo social, el docu-
mento se refiere en los siguientes trminos a los parmetros nacionales
que deben considerarse en la evaluacin de proyectos de desarrollo:
Es importante reconocer que para elegir entre varios proyectos no basta
conocer todos los efectos de las opciones sobre todas las magnitudes eco-
nmicas y sociales, ya que el planificador debe tener tambin algn mtodo
para evaluar ese efecto global. Supngase que la eleccin del proyecto A
en lugar del proyecto B implique dejar de consumir este ao 1 milln de
dlares para obtener el prximo ao un consumo de 1.1 milln de dlares.
Vale la pena? No se trata de averiguar los hechos, sino de obtener valores
que permitan evaluarlos. Aplicando una tasa de inters deIS por ciento para
descontar el consumo futuro ser mejor elegir A, pero a una tasa del 15
por ciento ser mejor B. La tasa de 10 por ciento es el punto de nivelacin.
La eleccin de la tasa apropiada es un problema que se presentar no slo
a este proyectista sino a todos los proyectistas. Es, pues, una cuestin de
poltica nacional, y sera incorrecto esperar que el evaluador de proyectos
del gobierno pudiese decidir la tasa de descuento que se aplicar. La tasa de
descuento es, as, un parmetro nacional.
Hay tambin otros tipos de parmetros nacionales. Cada proyecto afec-
tar el empleo y los salarios. Puede ser importante que cada evaluador sepa
qu parte de los salarios se consume y qu parte se ahorra, as como si exis-
te una reserva de desempleados de donde pueda obtenerse mano de obra no
calificada sin tener que disminuir el empleo en alguna otra parte. ~ t
son materias sobre las cuales los evaluadores de proyectos especficos pue-
den no tener informacin directa. Adems, un mismo conjunto de informa-
ciones puede ser til para diferentes evaluadores, lo que justifica la reco-
12 Guidelines [or Proiect Evaluation (ID/Ser.H/2), publicacin de las Naciones Uni-
das (nm. de venta: E.72.II.B.ll), p. 13.
PLANIFICACIN, PROGRAMAS Y PROYECTOS 37
leccin centralizada de informacin para comunicarla a los evaluadores de
proyectos. Estas magnitudes tambin pueden considerarse parmetros na-
cionales.
El conjunto de parmetros nacionales se relaciona as no slo con juicios
de valor y con objetivos nacionales, sino tambin con la informacin siste-
mtica de hechos que ataen a todos los ejercicios de seleccin de proyectos
o a muchos de ellos. Hay clculos que el proyectista debe hacer por s mis-
mo (por ejemplo, cul ser el volumen de produccin de una determinada
planta en el proyecto), pero hay otros que no cabe esperar justificadamente
que l haga.
Las dificultades referidas se presentan tanto en el clculo de los efec-
tos positivos o beneficios del proyecto como en el de sus costos. El jui-
cio del proyectista deber indicarle, frente al tipo especfico de accin
o de inversin que constituye el proyecto, los alcances y la profundidad
con que tratar sus efectos, teniendo en cuenta los datos que haya po-
dido obtener de los planes y programas, sean stos globales, sectoriales
o regionales.
Por ello, para hacer compatible el proyecto con la poltica econmica
y social es necesario indicar las metas u objetivos cuantitativos y cuali-
tativos de la poltica econmica vigente y de las medidas especficas
puestas en prctica. El sentido de interdependencia entre la realizacin
del proyecto y las circunstancias econmicas y sociales en que se rea-
lizar debe estar presente en todo el documento del proyecto, situando
a ste como parte de una poltica econmica y de sus instrumentos
de accin.
Para ello deben reunirse ciertos antecedentes e instrumentos de an-
lisis de carcter nacional -y que por lo tanto disean y suministran
organismos como una visin global del sistema econmico- pero cuya
aplicacin corresponde en gran medida al proyectista. Una de las razo-
nes de que se requieran instrumentos para este tipo de anlisis es poder
utilizar, para la formulacin o anlisis de proyectos, un sistema de pre-
cios que permita corregir las distorsiones de la asignacin nacional de
recursos que resultan del empleo de los precios de mercado.
La exactitud con que los precios de mercado representan el valor
real de los bienes y servicios de una economa depende del grado de
aproximacin con que en sta funcionan las leyes de oferta y demanda.
Seran representativos en condiciones ideales de competencia perfecta,
pero no en las condiciones concretas de competencia imperfecta o mono-
polstica en que los mismos bienes y servicios se transan en los mer-
cados reales.
Para comprender mejor el complejo problema de los precios a uti-
38 ANTECEDENTES GENERALES
lizar en un proyecto, conviene recordar que en la base del concepto de
precio en la teora econmica se encuentran tres ideas distintas, pero
no independientes:
O la idea de equilibrio, segn la cual para un bien determinado que
se transa en el mercado las cantidades demandadas y ofrecidas se
igualan a un dado nivel de precio;
O la idea de utilidad marginal, que estara expresada por el precio
que los consumidores estn dispuestos a pagar para la cantidades
dadas por la funcin de produccin;
O la idea de costo marginal de produccin, que sera igual al precio
al cual la empresa --en un determinado nivel de participacin en el
mercado- maximizara sus beneficios y podra as emplear en for-
ma ptima los factores de produccin.
Tericamente esas ideas se concretaran en los precios en un mer-
cado de libre competencia de todos los consumidores y todos los pro-
ductores, bajo condiciones adicionales muy especficas (pleno empleo y
completa movilidad de los factores, circulacin perfecta de la informa-
cin sobre precios y cantidades, y a una distribucin dada de los in-
gresos). Cuando se trata de corregir mediante los precios de cuenta
las distorsiones de los precios de mercado se est buscando restituir
a los precios utlizados en el proyecto la conexin con aquellas ideas
bsicas de la teora que no resultan verificadas en los mercados reales.
El mismo nombre de precios de cuenta denota que constituye un arti-
ficio contable para restablecer los principios de la teora econmica con
respecto a los precios."
Tambin a estos precios distintos de los del mercado se los llama
precios sociales, para destacar que reflejaran una comparacin de bene-
ficios y costos de la comunidad en un nivel de transaccin de un bien
dado en el mercado. A esto se refiere Tinbergen cuando dice que los
precios de cuenta o precios sociales reflejaran el valor intrnseco de
los factores y representaran el valor del producto marginal que se ob-
tiene con su ayuda, aclarando que en rigor los precios de cuenta corres-
ponderan a un sistema econmico de competencia perfecta."
Los resultados del clculo de los precios de cuenta o precios sociales
para un conjunto de proyectos que compiten por recursos comunes de
uso alternativo entre ellos constituyen unas estimaciones aproximativas
13 Esto es as cualquiera que sea el mtodo de clculo de los precios de cuenta:
a travs de la solucin del problema dual en un planteamiento de programacin lineal.
como elementos de un modelo de equilibrio general o parcial, o bien en forma aproxi-
mada. ms o menos arbitraria o subjetiva.
14 J. Tinbergen, op. cit., p. 47.
PLANIFICACION, PROGRAMAS Y PROYECTOS 39
de lo que se llama por otro lado el costo de oportunidad de esos recursos
o factores de produccin.
Por costo de oportunidad de un recurso a ser utilizado en un pro-
yecto Melnick entiende "el valor imputable a este recurso de lo que se
dejara de producir en otra actividad en la que se le podra utilizar y
de la que se sustraera para emplearlo en el proyecto'U" Chenery a su
vez aclara que "los diversos criterios de inversin tratan de compensar
el hecho de que los precios de mercado difieren en distintos grados de
los precios de equilibrio'I.'" Tal compensacin se realizara de dos ma-
neras: a] haciendo los ajustes necesarios para tener en cuenta los va-
lores producidos como los gastos en que se incurre fuera del proyecto
pero a consecuencia de l; b l haciendo ajustes en los precios. En suma,
la utilizacin de precios de cuenta o sociales en la evaluacin de pro-
yectos de inversin es una forma de hacer ms compatibles la rentabi-
lidad desde el punto de vista de la empresa con la deseabilidad del
proyecto del punto de vista de la comunidad; las ganancias privadas
con el beneficio social, en una situacin en que no existe competencia
perfecta.
El empleo de precios de este tipo en la evaluacin social de los
proyectos slo tiene sentido si se los aplica a todos los proyectos em-
prendidos simultneamente en una economa dada. Tal posibilidad a
su vez depende de que haya una evaluacin general de los recursos dis-
ponibles y metas cuantificadas a alcanzar a travs del conjunto de pro-
yectos examinados. Nada permite asegurar que aplicados a un solo
proyecto, o a un pequeo paquete de proyectos, los precios de cuenta
pudieran reducir las distorsiones en la asignacin de recursos a que se
llegara con el uso de precios de mercado. Por ejemplo, si se los apli-
cara solamente a los proyectos del sector pblico, en virtud de las rela-
ciones entre ste y el sector privado no se estara asegurando una asig-
nacin ptima al conjunto de recursos de que dispone el pas cuando
el sector privado realiza una parte ponderable de la inversin nacional
y para la seleccin de sus proyectos no se aplica tambin el mismo sis-
tema de precios de cuenta.
En vista de lo anterior cabe preguntarse si es en el documento del
proyecto donde corresponde plantear y resolver los problemas relativos
a la representatividad de los precios de mercado como expresin de la
utilidad relativa de los factores y de los productos, y a su correccin
15 Vase Manual de proyectos de desarrollo econmico, op. cit., p. 220.
16 H. Chenery, "The role of industrialization in development prograrns", en American
Economic Review, vol. XLV, nm. 2 (mayo de 1955), pp. 40-57.
40 ANTECEDENTES GENERALES
por precios de cuenta o sociales con las que se trata de obtener aproxi-
maciones de su costo de oportunidad. El mbito natural para el trata-
miento de este tema parece ser ms bien el conjunto de la economa
de un pas o de una regin, o de un sector definido de actividades.'?
En este mbito ms extenso podran observarse con mayor precisin es-
tadstica las distorsiones que experimentan los precios por efecto de
determinadas medidas de poltica econmica, as como la inadecuacin
de los supuestos de la libre competencia con respecto a los mercados
reales.
De todos modos, medir las desviaciones que ocultan los precios de
mercado constituye un problema difcil, aun a nivel macroeconmico,
y la posibilidad de hacerlo es mucho ms incierta cuando se trata de un
proyecto, que es una unidad microeconmica. Sin embargo, es posible
formular hiptesis que permitan apreciar cul sera la prioridad eco-
nmica del proyecto si los costos de los factores --que se suponen dis-
torsionados- se corrigiesen por precios contables que permitiesen com-
pensar ciertos aspectos de la imperfeccin del mercado. Si se tiene un
conocimiento razonable de la estructura del mercado financiero del pas
y se pueden estimar precios sociales con un grado aceptable de aproxi-
macin para los factores de produccin, cabra presentar en el proyecto
el conjunto de indicadores y coeficientes de evaluacin recalculados
con la valoracin que resulte de aplicar estos precios." Cabe advertir
finalmente que, dentro de las limitaciones que impone el carcter prag-
mtico de esta Gua, el problema de los precios a utilizar en el proyecto
se considera sucintamente en otras partes, y en particular en el cap-
tulo 9 de la parte JlI, dedicado a la evaluacin econmica, y en el
anexo IV.
17 Vase, por ejemplo, Francis Seton, Shadow wages in the Chilean econonty, Centro
de Desarrollo de la oeco, Pars, 1972.
18 Un ejemplo claro y de gran importancia es el que se refiere a un caso especial
de precios sociales. Se trata de la determinacin de la tasa social de descuento, lo que
equivale a hablar de los problemas del costo del capital. Existe abundante literatura sobre
las formas de cuantificar el valor de la tasa social de descuento, de entre las cuales
cabe citar: S. Chakravarty, The logic of investment planning (North-Holland Publishing
Co., Amsterdam, 1959); ibidem, "Use of shadow prices in programme evaluation", en
P. Rosenstein-Rodan (ed.), Capital [ormation and economic development (The M.I.T. Press,
Cambridge, Mass., 1964), pp, 48-67; Martin S. Feldstein, "The derivation of social time
preference rates", en Kyklos, vol. XVIII, fasc. 2 (1%5), pp, 277-287; Stephen A. Marglin,
Public investment criteria (Allen and Unwin, Londres, 1967); Manual for industrial pro-
iects analysis in developing countries, vol. n: Social cost benefit analysis, por I. D. M.
Little y J. A. Mirrlees (osa>, Pars, 1%9); A. Qayum, Theory and policy ot accounting
prices (North-Holland Publishing Co., Amsterdam, 1960), y Guidelines [or project eva
luation, op, cit.
CAPiTULO 3
ANTECEDENTES Y ELEMENTOS BASICOS
PARA LA ELABORACIN DE PROYECTOS
1. ETAPAS ANTERIORES A LA PRESENTACIN DEL PROYECTO
La finalidad del proyecto, como documento de anlisis, es aportar ele-
mentos de juicio para tomar decisiones sobre su ejecucin o sobre el
apoyo que se debiera prestar a su realizacin. Para ello deben analizarse
problemas tcnicos, econmicos, financieros, administrativos e institucio-
nales. Estos diversos aspectos se correlacionan en cada estudio parcial
que compone la justificacin del proyecto. Al llegar a la etapa de antepro-
yecto definitivo, todos esos problemas deben haberse aclarado de modo
que se pueda tomar con seguridad la decisin de apoyar o no la inversin
implicada en la idea original del proyecto. Ello requiere haber pasado,
explcita o implcitamente, formalmente.. o no, dos etapas previas.
La primera corresponde a la identificacin de la idea. Se trata de
reconocer, basndose en la informacin existente e inmediatamente dis-
ponible, si hay o no alguna razn bien fundada para rechazar de plano
la idea del proyecto. Si no la hubiese se adoptara la decisin de pro-
seguir con el anlisis y se especificaran los estudios de la etapa si-
guiente. Para ello, en esta primera etapa se tratara de definir y delimi-
tar la idea del proyecto, identificando sus posibles soluciones y alterna-
tivas, tcnicas y econmicas.'
La segunda etapa constituye el anteproyecto preliminar o estudio
previo de [actibilidad? Se trata de verificar que por lo menos una de
las alternativas de solucin es rentable, adems de ser tcnica y econ-
micamente viable. Esta etapa exige ya datos ms precisos sobre las dis-
tintas alternativas planteadas, para caracterizar su rentabilidad y su
viabilidad.
! Se denominan soluciones "aquellas formas o caminos para obtener un resultado
-un producto final- partiendo de condiciones iniciales que sean significativamente ds-
tintas". Se consideran como alternativas "los diversos procedimientos para obtener un
determinado producto a partir de condiciones iniciales similares". Vase Notas sobre
[ormulacion de proyectos, op, cit., p. 26.
2 La expresin "estudio de prefactibilidad" comnmente usada parece totalmente in-
adecuada, resultado quiz de una mala traduccin del ingls (prefeasibility study).
[41]
42 ANTECEDENTES GENERALES
Al probarse que existe por lo menos una solucin tcnicamente viable
y econmicamente rentable, puede justificarse la decisin de profundi-
zar los estudios, lo cual supone incurrir en mayores gastos, cuya recu-
peracin depende de la efectiva realizacin del proyecto. Esta profun-
dizacin corresponde a la tercera etapa -anteproyecto definitivo- en la
cual se precisan los elementos y formas de la inversin.
La Gua se concentra en la presentacin de las soluciones de los pro-
blemas relativos a esta tercera etapa, que tambin suele llamarse estudio
de factibilidad. Se trata de ordenar las alternativas de solucin para el
proyecto, segn ciertos criterios elegidos para asegurar la optimizacin
en el uso de los recursos empleados, tanto desde el punto de vista del
empresario pblico o privado, como desde el punto de vista de la eco-
noma en su conjunto." stos suelen incluir la rentabilidad, prevista a
travs de los ingresos y gastos proyectados por toda la vida til del
proyecto y actualizados y los efectos del proyecto sobre el ingreso na-
cional, sobre el uso de la capacidad instalada en la economa del pas y
la ocupacin de la mano de obra, sobre el saldo de la balanza de pagos
y la deuda externa y sobre las condiciones ambientales.
La combinacin adecuada de estos criterios permite ordenar las al-
ternativas de solucin tcnica, econmica y financiera de cada proyecto.
En el anteproyecto definitivo debe justificarse cabalmente la opcin
hecha por una de las referidas alternativas y caracterizar otras que le
siguen en orden de prelacin para justificar la eleccin hecha frente a
los criterios aceptados para evaluar el proyecto.
Esta etapa de la elaboracin de proyectos llega a recomendar la alter-
nativa de solucin considerada como la mejor, dados los recursos dis-
ponibles y las restricciones a su empleo. Se justifica as la decisin de
realizar la inversin necesaria, obtener el financiamiento adecuado y,
en caso de que sea necesario, la aprobacin de las autoridades que en
cada pas planifican el desarrollo y controlan la inversin nacional o
el crdito, a las cuales toca evaluar el proyecto segn sus propios y de-
terminados criterios.
Frecuentemente es necesario definir bien los trminos que se em-
plean y la ubicacin de las tareas de evaluacin, en el tiempo y en las
etapas sucesivas de la formulacin del proyecto. La costumbre ha lleva-
do a imponer la idea de que la evaluacin de un proyecto es una acti-
vidad que se lleva a cabo sobre un documento determinado, con todos
3 En rigor se trata de una suboptimizacin, ya que el conjunto de criterios no ase-
gura necesariamente Que la solucin sea ptima, en el sentido matemtico del trmino,
para el problema planteado en toda su generalidad.
ANTECEDENTES Y ELEMENTOS BASICOS 41
los elementos de juicio requeridos puestos a disposicin del evaluador
y que el tipo de conclusin a que llegue esto ser la de aceptar o recha-
zar el proyecto o solicitar que se le hagan modificaciones, en ese mo-
mento.
Este concepto de evaluacin parece lgico, pero de hecho ni es rea-
lista ni es correcto. No es realista, porque el proceso de gestacin de
una idea de produccin, su formulacin en trminos de un proyecto
de inversin y las decisiones sobre su ejecucin no siguen en la prc-
tica un itinerario lineal; la decisin sobre la puesta en prctica de una
determinada idea es con frecuencia anterior a la formulacin detallada
del proyecto y, en ocasiones, previa a una definicin clara de la idea.
Tampoco es correcto el concepto, ya que sera un derroche de recursos
realizar estudios detallados -con todo 10 que ello significa desde el
punto de vista de la utilizacin de elementos tales como recursos huma-
nos especializados o, en ocasiones, divisas proporcionadas a travs de
financiamiento externo y otros recursos escasos- para tomar decisio-
nes que implican la aceptacin o rechazo de las conclusiones de estu-
dios, slo al terminar los mismos.
Se ajusta a los hechos y tiene mayores posibilidades de manejo prc-
tico aceptar la existencia de dos planos diferentes de decisiones, aunque
los que deban tomarlas en ambos planos puedan ser las mismas perso-
nas o instituciones.
El primer plano corresponde a la decisin de ampliar o comenzar
la produccin de algn bien (industrial, agrcola) o servicio (de salud,
de educacin, de transporte u otro). Ello significa aceptar la idea de
satisfacer una cierta necesidad, expresada o no en la forma de demanda
respaldada por capacidad de pago; y fijar una cierta prioridad en el
tiempo para la puesta en prctica de esta idea.
El segundo plano se refiere a la evaluacin -y toma de decisin-
del proyecto de inversin propiamente tal. En esta segunda instancia
no se est juzgando la idea del programa de produccin; sta ya est
decidida. Lo que entra a analizarse es la forma en que se llevar a cabo,
incluyendo sus aspectos tcnicos, econmicos, financieros, administra-
tivos e institucionales. Ese anlisis no excluye la posibilidad de que a
travs de l se llegue a posponer y aun a rechazar la idea misma de pro-
duccin, si algunos de los estudios parciales muestran su inviabilidad
o inconveniencia. Pero en la mayor parte de los casos ser posible en-
contrar formas que sean viables, en caso de que se decida poner en
prctica la idea.
Por lo antedicho, la presente Gua se prepar teniendo en cuenta que
44 ANTECEDENTES GENERALES
el proceso de evaluacin se realizara durante la preparacin del proyec-
to, en todas sus etapas, y que la decisin de pasar de una etapa a otra
corresponde a decisiones cualitativamente diferentes.
Los antecedentes recogidos y analizados progresivamente en las su-
cesivas etapas de preparacin del proyecto caracterizan, como se dijo,
su viabilidad tcnica, econmica, financiera, administrativa e institucio-
nal y abarcan:
O El conocimiento de las caractersticas del sistema econmico en
que se inserta el proyecto y de los recursos necesarios, la oferta y
la demanda del producto -bien o servicio- a que se refiere, tal
como se presentan actualmente y como se los puede prever durante
la vida til del proyecto;
O El estudio de los problemas relativos a la capacidad de produc-
cin, localizacin y proceso tcnico adecuado y a las obras fsicas
indispensables, la organizacin y el calendario del proyecto;
O El conocimiento de los detalles de la inversin, del presupuesto
y proyecciones de gastos e ingreso y del financiamiento de la eje-
cucin y de la operacin del proyecto;
O La evaluacin econmica del proyecto, y
O El plan de ejecucin del proyecto.
Para realizar este anlisis se necesita obtener datos tcnicos, estads-
ticos, econmicos y demogrficos y antecedentes de todo tipo sobre
legislacin, poltica econmica y otros factores institucionales que pue-
den afectar el proyecto y elaborarlos con los mtodos de anlisis tcni-
co, estadstico, econmico, financiero, de investigacin de operaciones
y anlisis de sistemas que sirvan para interpretar y prever correctamen-
te los fenmenos que condicionan la realizacin y la operacin del pro-
yecto y para evaluar el uso de recursos que implica su realizacin. A
medida que las etapas de estudio se complementan el anlisis de los
problemas se va agrupando de modo ms definido y al llegar al ante-
proyecto definitivo se renen en captulos articulados que son las divisio-
nes bsicas del proyecto,"
Se sugiere presentar el documento agrupando los temas de acuerdo
con el siguiente esquema que en conjunto abarca los aspectos ms im-
4 La marcha que siguen las etapas sucesivas de la preparacin de un proyecto se
caracteriza por la evolucin progresiva de los tres elementos siguientes:
al el tipo de informacin que se necesita y el mtodo de analizarla, cada vez ms
afinados, precisos y especficos;
bl el margen de error decreciente permitido a las soluciones propuestas para los
problemas resueltos;
el el costo creciente de los estudios que debern realizarse.
ANTECEDENTES Y ELEMENTOS BSICOS 4S
portantes de los problemas que deben resolverse antes de decidir la in-
versin y los rene por sus afinidades ms directas: estudio de merca-
do, estudio tcnico, estudio financiero, evaluacin econmica y plan de
ejecucin. Las materias de estos captulos, a los cuales debe preceder una
descripcin resumida del proyecto, slo tienen una autonoma relativa,
ya que estn correlacionadas; las soluciones que sugieren, por lo tanto,
han de ser compatibles entre s y constituir un todo coherente y armo-
nioso.
Esta Gua sugiere frmulas de presentacin del proyecto que facili-
tan el examen de los estudios parciales a la luz de un enfoque global,
necesario para justificar las ventajas y desventajas econmicas y sociales
de poner en marcha la idea original en comparacin con otros proyec-
tos que compitan por el uso de los mismos recursos. Trata, pues, ms
de la forma de presentar los resultados de los estudios de preparacin de
proyectos que del modo cmo realizarlos. No se pretende dar normas
de trabajo para cada una de las etapas; lo que se propone es una orien-
tacin ms uniforme para presentar los resultados que se hayan obte-
nido, a travs de todas las etapas anteriores, al llegar al anteproyecto
definitivo o estudio de factibilidad.
Posteriormente, una vez adoptada la decisin de llevar a la prctica
la iniciativa estudiada, se completar el proyecto de ejecucin o de
"ingeniera", que contendr los detalles que posibiliten llevar a cabo
todas las tareas -adquisicin de terrenos, construccin de edificios,
fabricacin, transporte y montaje de equipos y obtencin de los insumos
necesarios al proyecto- con especificaciones precisas y costos ajusta-
dos de los elementos que se emplean y de las tareas que debern realizar-
se dentro de las condiciones de financiamiento realmente obtenidas.
2. ASPECTOS INTERDEPENDlENTES DEL CONTENIDO DEL PROYECTO
Los principales aspectos bajo los cuales se estudia un proyecto se refie-
ren a los problemas tcnicos, econmicos, financieros, administrativos
e institucionales, que pueden plantearse con distinto acento en cada es-
tudio parcial que lo compone. Estos estudios parciales corresponden a
anlisis presentados separadamente -aunque realizados en constante
coordinacin y con reciprocidad de informacin-, que constituyen los
sucesivos captulos del documento: estudios de mercado, tcnico y fi-
nanciero, evaluacin econmica y plan de ejecucin.
46 ANTECEDENTES GENERALES
En cada estudio parcial los cinco aspectos distintos bajo los cuales
deben analizarse los problemas tienen una importancia relativa diferen-
te y caracterstica y son interdependientes.
a] Aspectos tcnicos
Cualquiera que sea la naturaleza, la importancia y los objetivos del pro-
yecto, su realizacin implica poner en prctica algn tipo de conocimien-
to tcnico. La clasificacin de proyectos que se utiliza en esta Gua pro-
porciona una pauta para clasificar a su vez las distintas categoras
tcnicas que corresponden a la ejecucin y al funcionamiento de los di-
ferentes proyectos. Conviene, sin embargo, referirse en trminos genera-
les a algunos problemas comunes que surgen en el anlisis de los aspec-
tos tcnicos de los proyectos.
Estos problemas se pueden sintetizar en tres interrogantes: Cmo
se hacen las cosas? Con qu se las hace? Qu resulta? La primera
cuestin plantea problemas de proceso tcnico, la segunda de requisitos
tcnicos y la tercera de rendimientos tcnicos..
Cuando se analizan los aspectos tcnicos de un proyecto, los proble-
mas de proceso se relacionan con cuestiones internas y externas del
proyecto. Internamente, interesa asegurar la adecuacin mxima del pro-
ceso a los objetivos propios del proyecto; externamente, es importante
que el proceso sea conveniente a la economa como un todo, desde el
punto de vista de los factores que emplea y de los productos y efectos
que proporciona. En todos los casos, el proyecto debe presentar una
descripcin resumida del proceso tcnico y resolver los problemas que
plantea la utilizacin de la tecnologa seleccionada, usando diagramas
y grficas que aseguren la comprensin exacta de su dinmica propia,
de las diversas operaciones unitarias que lo componen, de su secuencia
y de sus conexiones.
Los problemas de requisitos tcnicos se refieren a la existencia y a
la disponibilidad de todos los elementos cuya movilizacin y utilizacin
son indispensables para que el proyecto se realice. Estos requisitos pue-
den ser de tipo material (insumos fsicos, por ejemplo), de tipo humano
(por ejemplo, cierta mano de obra especializada) o de tipo institucional
(legislacin tcnica especfica). Adems, hay que demostrar que el pro-
yecto podr disponer de ellos oportuna y adecuadamente en cada una
de sus fases. Estos requisitos tcnicos deben e'specificarse y cuantf-
carse en cada proyecto.
Puede ser importante incluir en el proyecto la previsin de un es-
fuerzo de adiestramiento de personal para responder exactamente a exi-
ANTECEDENTES Y ELEMENTOS BSICOS 47
gencias especficas de recursos humanos. Otras veces, el conocimiento
completo de los requisitos materiales puede exigir investigaciones espe-
ciales de tipo tecnolgico o de recursos naturales, que debern definirse
y evaluarse en el texto del proyecto.
Los problemas de rendimiento tcnico se refieren en general a la
relacin entre insurnos y productos y a la medida de la productividad
de los factores empleados. En el proyecto deben figurar todos los coefi-
cientes que permitan evaluar las necesidades de insumos por unidad del
producto que se espera obtener con el proyecto. La naturaleza -.le estos
elementos y el tipo de coeficientes adecuados dependen en mucho del
tipo de proyectos en estudio.
Todos estos problemas se aclararn en la parte de la Gua que con-
sidera el estudio tcnico (parte III, captulo 7). Este debe concluir su-
giriendo y evaluando la aplicacin de una tcnica especfica, que puede
ser de ingeniera en cualquiera de sus ramas, de agronoma, de medicina
curativa o preventiva, de pedagoga o de cualquier otro sector de la
actividad econmica y social a que corresponda el proyecto.
bl Aspectos econmicos
Todos los aspectos del proyecto deben enfocarse considerando que su
realizacin requiere la movilizacin de factores de produccin, es decir,
de elementos naturales, humanos o creados por el hombre, combinados
en una funcin de produccin. Estos elementos existen en cantidades
limitadas y repartidos de forma desigual y su utilizacin en un proyecto
compite con otras alternativas de su empleo. Su tratamiento correspon-
de, pues, al anlisis econmico, que tiene por objeto precisamente estos
problemas y los examina tal como se presentan en el contexto de una
sociedad concreta.
Los problemas que ya fueron considerados desde un punto de vista
tcnico se enfocan por sus implicaciones econmicas, segn sus exigen.
cias de factores de produccin, para determinar la eficiencia econmica
al nivel de la empresa y de la economa del pas en su conjunto. Los pro-
blemas econmicos que se plantean en el estudio de un proyecto son
sumamente variados. Sin embargo, siempre se refieren a la existencia
y a las caractersticas de factores de produccin; a una funcin de pro-
duccin dada, es decir, a una forma precisa de combinar factores para
obtener cantidades definidas de producto; y a las alternativas del em-
pleo de estos mismos factores con otros objetivos identificados a la luz
del mismo tipo de anlisis que est en la base del proyecto.
El anlisis econmico del proyecto debe ser esencialmente cuantita-
48 ANTECEDENTES GENERALES
tivo, partiendo de los elementos que aportan los anlisis tcnico y
financiero. El aspecto econmico de un proyecto incluye una dimensin
microeconmica y otra macroeconmica. El primer enfoque se relaciona
con el anlisis interno del proyecto, con la empresa que lo realizar y
operar y con su viabilidad y rentabilidad en el contexto de esta empre-
sa. El segundo enfoque concierne al anlisis externo del proyecto, frente
a la economa en que habr de insertarse como una nueva unidad de
produccin o como la ampliacin de una unidad existente, autnoma o
integrada en un sistema. La evaluacin econmica del proyecto se hace
para demostrar que es rentable y que la productividad econmica en el
empleo de los factores utilizados se considera satisfactoria, ya sea segn
criterios econmicos de la empresa o segn los criterios de poltica eco-
nmica o social adoptados por las autoridades pblicas que aprobarn
el proyecto.
c I Aspectos financieros
Los recursos para sufragar los gastos en que deber incurrir la entidad
responsable del proyecto, en sus fases de preparacin, ejecucin y fun-
cionamiento, y los resultados financieros que dar constituyen los ele-
mentos bsicos del anlisis financiero del proyecto. Los recursos finan-
cieros asignados a un proyecto podran emplearse alternativamente en
otros proyectos con distinta rentabilidad, la que habra que comparar
con la que se prev para el proyecto en estudio. Debe tenerse en cuenta,
adems, que el proyecto tiene un perodo de maduracin, es decir, que
transcurrir cierto tiempo entre el momento en que empiezan las in-
versiones y el momento en que el proyecto comienza a rendir ingresos.
Hay, adems, un ciclo definido en la produccin de bienes o en la pres-
tacin de servicios que hace mediar otro lapso, repetitivo, entre el empleo
de los insumas y el pago por el uso o consumo de los productos. Durante
esos perodos es necesario incurrir en diversos gastos, antes de que el
proyecto empiece a producir plenamente sus beneficios y, en consecuen-
cia, se requiere disponer de capital para financiarlos,"
Las alternativas de solucin elegidas para cada uno de los dems
aspectos citados establecen condiciones y limitaciones a la solucin de
Este es el enfoque que se aplica normalmente al anlisis de los proyectos de carc-
ter econmico, considerando tambin los beneficios no monetarios resultantes del pro-
yecto. En los proyectos de carcter social en Que la eventual percepcin de ingresos no
cubre necesariamente el total de los gastos previstos ni proporciona al proyecto una reno
tabil-t-d positiva, el anlisis enfocar los beneficios de otra naturaleza esperados del
proyecto y tratar de estimar los recursos a fondo perdido necesarios para el financia-
miento de los gastos.
ANTECEDENTES Y ELEMENTOS BSICOS 49
los problemas financieros. Las ms corrientes se refieren a decisiones
sobre el origen de los recursos financieros que es preciso movilizar y so-
bre las condiciones en que habra que remunerar el capital utilizado, lo
que implica disponer de recursos monetarios propios o de crdito.
En la evaluacin del proyecto, dos enfoques se complementan en
cuanto al aspecto financiero: uno que muestra los recursos financieros
disponibles y otro que indica la conveniencia, para el proyecto, de las
condiciones en que esta disponibilidad puede asegurarse, es decir, que de-
muestra la viabilidad del proyecto en esas condiciones. El examen de los
aspectos financieros debe completarse con un anlisis de la sensibilidad
de los parmetros principales del proyecto a variaciones en las hiptesis
que sirvieron de base a su clculo.
Por otro lado, los problemas de financiamiento comprenden la for-
macin de ahorros en el sistema econmico y su captacin y canaliza-
cin para los proyectos. Esto lleva a clasificar las fuentes de financia-
miento en externas e internas con respecto al proyecto, a elegir entre
estos dos tipos de fuentes y a decidir la proporcin en que se utilizarn.
Los resultados de todo el anlisis financiero se consolidan y exponen en
forma sinptica en un cuadro de fuentes y usos de fondos y en el an-
lisis de sensibilidad financiera.
d l Aspectos administrativos
En todo proyecto existe la posibilidad de elegir entre varias alternativas
de organizacin y administracin. Conviene distinguir dos etapas suce-
sivas en la consideracin de este aspecto: el perodo de ejecucin y el
perodo de vida til del proyecto. Adems, en la presentacin de un
proyecto, tanto del sector pblico como del sector privado, deben con-
siderarse las relaciones del mismo -durante su preparacin, ejecucin
y funcionamiento- con rganos de la administracin pblica del pas o
de la regin.
Los aspectos administrativos incluyen una dimensin legal o jurdica
y otra estrictamente funcional o tcnica. Por un lado, la organizacin
destinada a realizar o a operar el proyecto debe atender las exigencias
resultantes del aparato jurdico-Iegal del pas que la condiciona, a veces
en forma muy estricta y, por otro lado, est sujeta a reglas y normas
que resultan de la tcnica de administracin. Estos aspectos deben ana-
lizarse para definir y justificar la organizacin que se propone para
administrarlo, exponiendo los criterios que hayan determinado su elec-
cin y su repercusin sobre los dems aspectos del proyecto.
so ANTECEDENTES GENERALES
e] Aspectos institucionales
Las condiciones institucionales prevalecientes configuran la elabora-
cin y ejecucin del proyecto, segn su naturaleza e importancia. Este
condicionamiento, ms directo en los proyectos del sector pblico, tam-
bin rige para los del sector privado. Una parte de los aspectos que se
analizan en relacin con el marco institucional se presenta en la forma
de factores condicionantes, que se estudian como problemas adminis-
trativos del proyecto. Otra parte puede considerarse especficamente
institucional, por constituir un sistema de referencia externo con respec-
to al proyecto y hasta cierto punto inamovible. En l se incluyen la legis-
lacin pertinente, elementos de poltica general y de poltica econmica
y otros datos de carcter social que tambin pueden condicionar el pro-
yecto.
El conjunto de problemas que se plantean en este aspecto afecta a
distintos elementos de decisin. Entre ellos pueden citarse la obtencin
de diversos insumos fsicos, la posibilidad de seleccionar las tcnicas
que se emplearn, las oportunidades de comercializacin y el aprovecha-
miento de economas externas. Estos elementos pueden limitar la via-
bilidad de la inversin. Los aspectos institucionales que pueden inter-
ferir en la concepcin del proyecto, de estas o de otras formas, deben
analizarse en sus efectos sobre cada materia tratada en sus estudios
parciales.
PARTE JI
ANTECEDENTES COMPLEMENTARIOS
PARA LA NEGOCIACIN DEL PROYECTO
CAPiTuLO 4
LA ENTIDAD RESPONSABLE Y LAS NECESIDADES
DE FINANCIAMIENTO
Los estudios presentados en el documento del proyecto deben acompa-
arse de elementos que permitan juzgar la capacidad tcnica, financiera
y administrativa de la entidad responsable de ejecutar el proyecto, as
como de antecedentes sobre las operaciones de crdito con que se pre-
tende fnancarlo.'
Las entidades que tienen a su cargo la evaluacin de proyectos, ya
se trate de organismos nacionales de planificacin o ejecucin o de ins-
tituciones de crdito nacionales o internacionales, suelen ser exigentes
en relacin con este tipo de antecedentes y esperan encontrarlos en el
documento de presentacin del proyecto. La informacin pertinente cons-
tituye para esos organismos una primera indicacin sobre la confiabili-
dad del proyecto en estudio.
Este captulo sugiere cmo presentar tales antecedentes en el docu-
mento del proyecto, pero sin abrir juicio sobre su ubicacin en l. Ellos
pueden incluirse antes o despus de los estudios que se analizan en los
siguientes captulos de la Gua.
Asimismo, es discrecional el orden de ubicacin de los datos sobre
el prestatario y sobre el crdito, siendo lo ms frecuente referirse pri-
mero a la empresa y despus a la transaccin propuesta, ordenamiento
que se sigue en las instrucciones de esta Gua.
El proyectista juzgar la conveniencia de adoptar una u otra de estas
frmulas de presentacin en el documento del proyecto, teniendo en
cuenta las normas o la tradicin de la entidad financiadora si se trata
1 Es til insistir sobre la oportunidad en que un proyecto debe salir de la rbita
de la entidad que lo ha preparado o encargado para su evaluacin por otras personas
u organismos. Esto sucede generalmente cuando: a] se requiera financiar total o parcial-
mente los costos del proyecto recurriendo a organismos de crdito nacionales o nter-
nacionales; b] se requiere autorizacin expresa de las autoridades del pas para llevar
a cabo la inversin prevista; cl algunos de los insumos bsicos para la ejecucin u
operacin del proyecto estn sujetos a contingentamiento y es necesaria una autorizacin
expresa de las autoridades correspondientes para otorgar cuotas de produccin o impor-
tacin; d] para poder llevar a cabo el proyecto en las condiciones previstas hace falta
alguna decisin estatal previa. En el presente captulo se plantean requisitos de presen-
tacin que son importantes para el primer caso, por ser el ms frecuente y el que suele
exigir una mayor elaboracin.
[53]
54 NEGOCIACIN DEL PROYECTO
de solicitar crdito, o las directivas o costumbres del pas si el propsito
es obtener algn pronunciamiento de las autoridades correspondientes
sobre la realizacin del proyecto en su conjunto o de algn aspecto de l.
1. ANTECEDENTES DE LA ENTIDAD RESPONSABLE
En la presentacin de los datos, debe tenerse en cuenta la situacin del
proyecto que se est considerando tanto en relacin con el tipo de entidad
o entidades que intervienen como con la forma en que intervienen.
Si es una empresa en funcionamiento la que se propone realizar el
proyecto, los mejores elementos de juicio sobre su capacidad estn en
su actuacin anterior. En el caso de una empresa nueva, los anteceden-
tes de quienes estn a cargo de ella y de los tcnicos que estarn vincu-
lados al proyecto slo pueden referirse a su desempeo anterior en otras
empresas e iniciativas. Si el prestatario y el ejecutor del proyecto no son
la misma entidad o institucin, las informaciones que justifiquen su
capacidad deben presentarse separadamente, destacando en forma dis-
tinta lo que se refiere a problemas financieros y tcnicos en cuanto al
prestatario y al ejecutor.
Es frecuente comprobar la presencia de ms de una entidad en la
ejecucin y operacin del proyecto. Por ejemplo, en el caso de un pro-
yecto de puerto, algunas obras y equipos, como podran ser elevadores
de grano, forman parte de las instalaciones del proyecto, pero por razo-
nes institucionales su diseo, ejecucin y operacin podran correspon-
der a una entidad distinta de la que toma sobre s la responsabilidad
general del proyecto. Ms claro an sera el caso de un proyecto de turis-
mo, que abarcara tanto la preparacin de la infraestructura turstica
(acomodacin de playas, hoteles, servicios pblicos) como la construc-
cin de aeropuertos y vas de transporte terrestre. Si se considera el
proyecto como una unidad, la construccin, mantenimiento y operacin
de sus distintos elementos correspondera a entidades especializadas
diferentes. En los proyectos industriales, la situacin es, en general, me-
nos compleja con respecto al organismo o entidad responsable, pero en
los proyectos agrcolas es comn que varios organismos compartan la
responsabilidad.
En esos casos, se recomienda presentar una relacin detallada sobre
la entidad principal responsable del proyecto, que en la mayor parte de
los casos coincidir con el organismo que lo impulsa y que a la postre,
NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO ss
en caso de ser necesario recurrir a financiamiento, ser la receptora y
responsable del crdito. Con respecto a las dems entidades participan-
tes, ser preciso anotar sus relaciones con e! organismo principal, as
como los pasos que se estn dando o que se recomienda dar para mejo-
rar la eficiencia de la ejecucin y operacin del proyecto en su conjunto.
2. LAS NECESIDADES FINANCIERAS PARA LA REALIZACIN DEL PROYECTO
Se supone que e! prestatario potencial sabe que las condiciones de! prs-
tamo cuya obtencin propone en su proyecto corresponden a una lnea
de crdito disponible en la institucin financiadora a la que recurre, o que
ellas pueden adaptarse a alguna de las lneas existentes.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que las condiciones en que fi-
nalmente se obtenga ese crdito pueden ser distintas de las que se die-
ron en otras operaciones similares, por lo que las estimaciones que se
presenten en este captulo del documento sern hiptesis de trabajo,
que podrn variar durante las negociaciones. El grado de aproximacin
de estas hiptesis con el resultado final depender en gran medida de
las conversaciones que ya se hayan adelantado con el organismo finan-
ciero y de la experiencia previa directa de la empresa en materia de
negociaciones de crdito.
Los parmetros bsicos de este captulo sern: el volumen de cr-
dito a obtener; el plazo de amortizacin; e! perodo de gracia que pueda
concederse; la tasa de inters; la comisin de compromiso; las condi-
ciones y los perodos de los desembolsos.
Dos casos especiales que se presentan en varios tipos de proyectos
merecen atencin particular. Se trata, en primer lugar, de inversiones
en sectores en que la responsabilidad del prstamo solicitado recae
directamente en el gobierno del pas, como es el caso de la mayor parte
de los proyectos de educacin o de salud. En estos casos, la capacidad de
endeudamiento no reside en el organismo o los organismos responsa-
bles de la ejecucin del proyecto, sino en el propio gobierno nacional.
En segundo lugar, se dan casos de proyectos de inversin subsectoriales
(por ejemplo, el desarrollo de algn tipo de pesca -artesanal, de altu-
ra, etc.-, el mejoramiento de la produccin de carnes) en que corres-
pondera analizar el financiamiento solicitado a travs de organismos
tales como un banco estatal o una entidad similar.
Estos casos se citan para mostrar que pueden darse circunstancias
56 NEGOCIACIN DEL PROYECTO
especiales que llevaran a modificar la forma de presentacin de los
antecedentes de la empresa u organismo responsable del proyecto, as
como las modalidades de un eventual financiamiento.
Sin embargo, las instrucciones que se dan a continuacin se pre-
pararon para los proyectos que son presentados por entidades perfecta-
mente identificadas, con responsabilidad patrimonial y que cuentan o
se supone que contarn con la capacidad tcnica y administrativa re-
querida para el buen xito del proyecto.
3. ORDENAMIENTO DE LA INFORMACIN ~ \ S I C QUE DEBE SUMINISTRARSE
ACERCA DEL PRESTATARIO
Cuando el prestatario y el ejecutor del proyecto son la misma empresa
o entidad pblica, privada o mixta, ya existente y en pleno funciona-
miento en la misma lnea de accin o de produccin o en otras lneas
de actividad, le ser aplicable todo lo que se especifica ms adelante en
estas instrucciones.
Si el prestatario no ejecuta directamente el proyecto sino que ste
lo realiza otra entidad o empresa, se aplicarn las indicaciones si-
guientes:
D Los datos sobre identidad, objetivos, organizacin, recursos de
capital y personal se presentarn de manera idntica y por separado
para el prestatario y para el ejecutor del proyecto.
D Los datos sobre administracin y situacin financiera y capaci-
dad para el prstamo debern dar mayor importancia al prestatario.
D Los datos sobre administracin tcnica y capacidad para el pro-
yecto concedern mayor importancia al ejecutor.
D Las relaciones contractuales, legales o estatutarias entre el pres-
tatario y el ejecutor quedarn bien aclaradas y definidas.
En el caso de una empresa nueva, constituida para realizar el pro-
yecto, lo normal es que al solicitar el prstamo sta se encuentre por
lo menos en vas de organizacin, es decir, que ya se habrn dado algu-
nos pasos para su constitucin jurdica y tcnico-administrativa. En este
caso, si el prestatario y el ejecutor del proyecto son la misma empresa
deben seguirse las Indicaciones siguientes:
D Los elementos que definen su identidad, objetivos, organizacin,
administracin financiera y tcnica pueden establecerse y presentarse
como si se tratara de una empresa preexistente, indicando para cada
NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO 57
uno de estos aspectos lo que est previsto y lo que ya se ha realizado.
D En cuanto a los elementos referentes a los recursos de capital y
de personal, es importante sealar lo que ya ha sido objeto de com-
promiso formal e inamovible y lo que slo se tiene comprometido en
principio, de tal forma que queden determinados con precisin los recur-
sos con que realmente cuenta la empresa y los recursos con que es-
pera contar.
D Los datos relativos a la situacin financiera, correspondiente a las
operaciones preliminares de la empresa, pueden limitarse a una pre-
sentacin incompleta, conforme al perodo de su existencia, pero se
complementarn con un estado patrimonial del o de los promotores
de la empresa y el grado de responsabilidad que asumen.
D La capacidad para el prstamo y para el proyecto se demostrarn
con los elementos que contenga el propio proyecto y con otros datos
que la nueva empresa pueda aportar, sin referirse a actividades pasadas.
Si, por el contrario, el prestatario y el ejecutor son distintos, les sern
aplicadas separadamente las indicaciones del caso segn sean una, otra
o ambas las empresas nuevas o preexistentes. Una vez ms ser necesario
destacar las relaciones jurdicas, legales, estatutarias o contractuales en-
tre las dos empresas, para que sea evidente que la realizacin del pro.
yecto est asegurada y se facilitar en este aspecto.
Hechas estas aclaraciones generales, se sugiere que en el documento
del proyecto el captulo en cuestin se presente siguiendo las instruc-
ciones que se dan a continuacin:
A. EN CUANTO AL PRESTATARIO POTENCIAL
al Identidad de la empresa
Individualizar y caracterizar la entidad responsable del proyecto a tra-
vs de los datos siguientes:
i I Nombre. Indique el nombre de la entidad o empresa, tal como
figura en los contratos, estatutos, ley o decreto de constitucin u otro
documento legal, para que sea posible referirse a l sin ambigedad en
todos los trmites siguientes.
ii l Naturaleza. Caracterice la naturaleza (pblica, privada o mixta)
de la empresa, indicando, para las entidades pblicas, si depende direc-
tamente del gobierno o si es un organismo autnomo. En el caso de
empresas privadas, indique si se trata de sociedades de personas, de ca-
pital o cooperativas.
58 NEGOCIACION DEL PROYECTO
iii l Constitucin juridico-legal. Acompae el acta de constitucin
jurdico-legal, decreto o estatuto.
vI Historial sumario. Refirase a las principales actividades des-
arrolladas por la empresa desde su creacin.
v l Planes de desarrollo de la empresa. Exponga los planes de ex-
pansin y desarrollo que tenga en vista la direccin de la empresa y
ubique el papel del proyecto en estos planes.
bl Organizacin general
Al tratar de los rganos de direccin, de supervisin, tcnicos y admi-
nistrativos, hay que indicar la forma en que se seleccionan sus miem-
bros. En cuanto a los rganos tcnicos y administrativos, distinguir los
centrales y perifricos en sus escalones sucesivos, definiendo sus fun-
ciones y coordinacin. El orden de presentacin ser el siguiente:
l Direccin y supervisin
i I Ejecucin tcnica
ii I Administracin
c l Recursos de capital
Presentar en forma sistemtica los siguientes rubros, destacando
aquellos de que la empresa dispone realmente.
i l Capitales constituidos y reservas
ii I Fuentes de recursos financieros
iii ] Recursos fsicos de capital
d l Recursos de personal
Individualizar el personal con responsabilidades de mando o de ejecu-
cin, indicando sus nombres, capacitacin, experiencia y tiempo de servi-
cio en la empresa, por niveles y categoras, en los siguientes escalones.
l Direccin central
ii l Principales departamentos tcnicos y administrativos
e] Administracin y situacin financiera
Estos elementos deben presentarse con la adaptacin conveniente
cuando se trate de servicios pblicos.
i l Sistemas y procedimientos. Presente el esquema del sistema de
contabilidad y control utilizado en las operaciones financieras de la
empresa.
i l Resultados administrativos y contables. Como resultado de las
operaciones, presntese:
NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO 59
a] estados de situacin y su anlisis, si es posible de los ltimos
tres aos; bI estados de resultado y su anlisis; cI estado de origen y apli-
cacin de fondos referente a la empresa, no al proyecto; d I estado de
ejecucin presupuestaria, destacando las variaciones entre previsin y
ejecucin.
f] Administracin tcnica
I Sistemas y procedimientos. Presente el esquema de organizacin
de las funciones tcnicas y sus sistemas de trabajo de manera que resul-
te clara la forma en que se lleva a cabo la administracin tcnica de la
entidad (empresa, organismo pblico, etc.).
l Resultados tcnicos. Presente indicadores de resultados tcnicos,
tales como rendimientos fsicos, costos, gastos de administracin, et-
ctera.
g I Capacidad para contraer el prstamo
l Jurdica. Indique los preceptos legales y estatutarios que autori-
zan a la empresa para contratar el prstamo y que la capacitan para
asumir las cargas financieras que de l derivan.
ii l Financiera. Muestre la capacidad de endeudamiento disponible,
utilizando los datos del cuadro de fuentes y usos de fondos del pro-
yecto y los datos contables.
h l Capacidad para realizar el proyecto
Los requisitos tcnico-administrativos de la ejecucin del proyecto de-
ben satisfacerse con los recursos (humanos y fsicos) de que dispone
la empresa prestataria, la ejecutora o ambas. En caso de que la empresa
misma carezca de esta capacidad, muestre cmo se pretende completar
su organizacin y las medidas que ya se han adoptado para ello.
B. EN CUANTO AL R ~ I T O SOLICITADO
En relacin con el crdito que necesita el proyecto para completar los
requisitos financieros de su ejecucin Y operacin, el documento debe
presentar y aclarar las condiciones que el estudio realizado plantea como
las ms convenientes a los objetivos del proyecto. La empresa o entidad
responsable tratar de obtener esas condiciones para los prstamos que
contraiga, teniendo en cuenta las normas de trabajo y lneas de crdito
de las entidades financieras a las cuales se recurre. Los antecedentes
60 NEGOCIACIN DEL PROYECTO
indispensables para la negociacin del crdito deben presentarse segn
las instrucciones siguientes:
a] Monto, plazo y tasa de inters
Debe especificarse el monto total del prstamo solicitado, el que se
computar corno la suma de todos los desembolsos que har la institu-
cin de crdito, ms los intereses, comisiones y otros cargos que se
acuerde incluir en el principal de la deuda.
Se har referencia explcita a la tasa de inters que se espera pactar,
as corno el plazo y formas de amortizacin del prstamo.
bl Moneda y tipos de cambio
En todos los casos ser necesario especificar en qu monedas har los
desembolsos la institucin crediticia y qu proporcin del monto global
de esos desembolsos se har en cada moneda. Tambin se especificar
en qu moneda se harn los pagos de amortizacin, intereses, comisiones
y otros cargos. Cuando las operaciones de crdito estipulen conversin
de moneda, se especificarn los tipos de cambio que se emplearn, sea en
trminos fijos o definiendo las normas de clculo que se adoptarn.
i l De los desembolsos
ii l De los pagos de amortizacin e intereses
iii I De los pagos de comisiones y otros cargos
e] Desembolsos y empleo de los fondos
Detalle y justifique la cronologa esperada de los desembolsos de la
institucin crediticia y del empleo de los fondos por el prestatario. Pre-
sente tambin el sistema de comprobacin y control que adoptar la em-
presa responsable del proyecto para la efectiva realizacin de esos des-
embolsos.
i l Calendario esperado de desembolsos
ii l Justificacin del calendario de desembolsos y del empleo de los
fondos, teniendo en cuenta el ritmo esperado de ejecucin y la disponi-
bilidad de fondos propios.
iii I Sistemas de comprobacin y control de los desembolsos
d I Perodo de gracia
Si se prev para el crdito solicitado un perodo de gracia en la amor-
tizacin, defina el plazo, el tipo de inters y otros gastos que devengar
el prstamo durante ese perodo, para agregarlos al valor de las presta-
ciones que debern pagarse.
NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO 61
e] Contrapartida local
Aclare el origen y los montos de los fondos que se emplearn en el pro-
yecto como contrapartida del prstamo y la cronologa de su aplicacin
en paralelo con los desembolsos del crdito.
f] Comisiones de servicio y otros cargos
A base del conocimiento de las normas de la entidad financiadora pre-
sente la previsin de los cargos que se incluirn en el contrato de prs-
tamo, por concepto de comisiones, servicios, compromisos u otras.
g l Garantas, avales y corresponsabilidad
Conforme a las normas y exigencias habituales de la entidad financia-
dora, especifique en el documento las garantas, avales y otros tipos de
fianza que ofrezca el prestatario.
h I Cuadro general del servicio del crdito
Termine el captulo con un cuadro general del servicio de las deudas
resultantes del prstamo solicitado, incluidos amortizacin, intereses y
comisiones.
CAPTULO 5
DESCRIPCIN SUMARIA DEL PROYECTO
Para facilitar la negociacin del proyecto, el documento debe contener
una descripcin sumaria del mismo. La descripcin se iniciar lgica-
mente con los propsitos del proyecto y se completar con una sntesis
de las conclusiones a que se ha llegado en cada uno de los estudios par-
ciales realizados para su anlisis y justificacin. Esa presentacin su-
maria y preliminar proporciona a los ejecutivos de ms alto rango que
toman decisiones sobre su realizacin la oportunidad de formarse una
idea precisa, aunque sinttica, de los elementos fundamentales del pro-
yecto, sin tener que leer todo el texto, frecuentemente extenso, del do-
cumento y sus anexos. Ser igualmente til para quienes examinen
estos documentos en su totalidad, como visin previa de conjunto que
ayudar el trabajo posterior de anlisis de sus diferentes estudios par-
ciales. Generalmente la descripcin sumaria se ubica en las primeras
pginas, pero nada impide que se la presente en otra parte del docu-
mento. Lo que s interesa es que constituya un captulo aparte y rena
los resultados fundamentales de los estudios en forma comprensiva y
lgica.
1. OBJETIVOS
La ejecucin de un proyecto empieza con la instalacin de un conjunto
de bienes de produccin o de capital, de cuya utilizacin adecuada se
espera una corriente de bienes o servicios. Estos bienes y servicios son
su producto, generado directa o indirectamente. Adems, como ya se
dijo, se espera obtener ciertos efectos que se traducen en cambios en
las situaciones y relaciones fsicas, econmicas y sociales en el rea
de influencia del proyecto. Frecuentemente el objetivo mismo de la
empresa responsable del proyecto no abarca deliberadamente todos es-
tos resultados, sino que se limita a la obtencin del producto directo de
la actividad planeada o, ms precisamente de las ventajas econmicas
[62]
DESCRIPCION SUMARIA DEL PROYECTO 63
que resultan de la venta de este producto. Aun en estos casos, sin eme
bargo, hay que analizar el proyecto en todas sus dimensiones y evaluar
sus productos y efectos en el marco general de la economa del pas
o regin, comparando las ventajas (beneficios) de la produccin con
las desventajas (costos) de la utilizacin de los recursos necesarios
para obtenerla y los resultados del proyecto con otros usos alternati-
vos de los mismos recursos.
Se procurar describir brevemente los propsitos inmediatos del
proyecto y el contexto econmico y social en que se supone que se im-
plantar. Los datos para ese resumen deben seleccionarse de los antece-
dentes y conclusiones expuestos en el captulo de evaluacin econmica,
que se refiere a la identificacin de los objetivos, contexto y efectos del
proyecto. En esta parte del documento deben transcribirse sumariamen-
te los datos macroeconmicos que contribuyan a aclarar las condiciones
que afectan la viabilidad y rentabilidad del proyecto, o los efectos de
ste sobre la economa como un todo. Si se trata de proyectos sociales,
se har ms hincapi en la estimacin de las necesidades y de las presio-
nes sociales a travs de las cuales se manifiestan.
2. SNTESIS DE LAS CONCLUSIONES
Planteados los objetivos del proyecto, la descripcin sumaria debe limi-
tarse en seguida a presentar el conjunto de las conclusiones a que se
ha llegado en los diversos estudios parciales (estudio de mercado, tc-
nico, financiero, evaluacin econmica y plan de ejecucin).
Ese conjunto de conclusiones debe componer un cuadro coherente
y claro de las decisiones que se recomiendan, presentado de forma que
las acciones que se llevarn a la prctica resulten bien definidas y eva-
luadas.
Al seleccionar los datos que se presentan en este captulo del do-
cumento deben tenerse en cuenta la naturaleza e importancia del pro-
yecto. A continuacin se indican las conclusiones de cada estudio par-
cial que conviene en general incluir en la descripcin sumaria del pro-
yecto.
al Del estudio de mercado
Los datos finales del anlisis que se hace en el estudio de mercado se
deben resumir de forma que muestren: i I la cuanta de la demanda ac-
tual del producto; ii I cmo se prev que evolucionar durante la vida
64 NEGOCIACIN DEL PROYECTO
til del proyecto; iii l la capacidad instalada existente para proveer ac-
tualmente el mismo producto; iv I la evolucin esperada de esa capaci-
dad en el mismo perodo, y v l la parte de la demanda que se considera
que podr atender el proyecto en las condiciones del mercado (compe-
tencia, monopolio, oligopolio).
Se trata, en realidad, de determinar el precio real que el consumidor
pagara en condiciones de competencia y de caracterizar la situacin en
este marco. Deben quedar suficientemente aclaradas tambin las bases
tcnicas y econmicas sobre las cuales el proyecto estar en condiciones
de competir en el mercado.
bI Del estudio tcnico
En la presentacin detallada de este captulo del proyecto se habrn de-
finido algunos elementos fundamentales, en funcin de los cuales se
eligen las alternativas de solucin para cada problema enfocado, a saber:
i l El tamao del proyecto se traduce en un nmero que expresa la
cantidad de producto que se obtendr en una unidad de tiempo, siendo
ste el antecedente fundamental en esta presentacin resumida del pro-
yecto. Se suele presentar tambin el monto de la inversin y el empleo
generado directamente por el proyecto.
ii l En cuanto al proceso tcnico, se resumirn los antecedentes del
captulo respectivo que sean estrictamente necesarios para su identifi-
cacin, sin incluir detalles innecesarios en una sntesis descriptiva.
Segn la naturaleza y tipo de proyecto de que se trate, sern distin-
tos los elementos seleccionados para este resumen, pero fundamental-
mente deben referirse a los insumas crticos del proceso -expresados
en trminos fsicos- y al volumen de producto obtenido con estos in-
sumas. Se harn resaltar los rendimientos que caracterizan fsicamente
el proceso, as como la eleccin de la tecnologa adoptada y su justfi-
cacin, teniendo en cuenta, adems de los insumas, los costos de inver-
sin y operacin.
Iii l La localizacin debe indicarse en trminos precisos, justificando
la eleccin, nicamente con los elementos de decisin final utilizados.
iv l En cuanto a las obras fsicas, slo se incluirn en este resumen
del documento las ms importantes y caractersticas, con indicacin de
sus dimensiones generales.
v l La organizacin figurar exclusivamente como referencia al tipo
de empresa que se pretende que tome a su cargo la realizacin y opera-
cin del proyecto.
vi] Las referencias al calendario de la obra se limitarn a mencionar
DESCRIPCION SUMARIA DEL PROYECTO 65
el plazo de ejecucin del proyecto y eventualmente algunas fechas im-
portantes de su realizacin.
vii l Del anlisis de costos presentado en el estudio tcnico se inclui-
rn en el resumen los datos finales sobre el costo unitario del producto
en el rgimen de operacin previsto como normal en cuanto a la capaci-
dad de produccin utilizada. Puede tambin presentarse el costo total
descompuesto en costos de inversin y de operacin.
c l Del estudio financiero
El monto global de la inversin o de las necesidades totales de capital
es el dato fundamental de este captulo. Puede acompaarse de un des-
glose sumario de sus partes ms importantes, tanto en trminos de valor
como tambin segn sus componentes en moneda nacional y extranjera.
Debe hacerse referencia especial a las necesidades normales de capital
de giro de la empresa.
En cuanto al anlisis y proyecciones financieras, la presentacin re-
sumida ha de mostrar los ingresos y gastos de un ao tpico del funcio-
namiento del proyecto. Se presentarn asimismo los indicadores finan-
cieros ms importantes, tales como la tasa interna de retorno y el valor
neto actualizado, calculados sobre el movimiento de caja previsto (el se-
gundo, con la indicacin y justificacin sumaria de la tasa de actualiza.
cin adoptada); el perodo de recuperacin de la inversin; y otros n-
dices importantes, conforme a la naturaleza del proyecto, como el cociente
de ventas a costos, la proporcin de capital propio y de prstamos en la
inversin y el punto de nivelacin de ingresos y gastos, calculados para
el perodo de funcionamiento normal.
En relacin con el financiamiento previsto en el resumen se indicarn
los montos de capital propio de la empresa y de los aportes de crdito in-
terno y externo que lo completarn. Se indicarn los plazos y tasas de
inters de los prstamos previstos y se presentar un cuadro-resumen
muy sinttico de las fuentes y usos de fondos, con el mximo de agrega-
cin, que permita formarse una idea de la capacidad del proyecto para
afrontar sus compromisos financieros.
d l De la evaluacin econmica
El resumen se limitar a presentar los coeficientes, extrados del pro-
yecto, que servirn a los distintos criterios de evaluacin. Se referir
tambin a los criterios con arreglo a los cuales se considera justificada
la inversin y al sistema de precios en que se basan los clculos usados
en la evaluacin. Concluir indicando los efectos del proyecto sobre el
66 NEGOCIACIN DEL PROYECTO
desarrollo econmico y social que lo justifican como inversin y progra-
ma de produccin.
el Plan de ejecucin
En coordinacin con el calendario, deber presentarse aqu un esquema
de la movilizacin oportuna de los requisitos del proyecto, en la secuen-
cia en que van a ser necesarios para su ejecucin. Este rubro es espe-
cialmente importante si se plantea algn tipo de ejecucin parcelada,
en que las distintas partes concluidas sean utilizables, en forma sepa-
rada y progresiva. En esta presentacin resumida se darn tan slo las
indicaciones fundamentales sobre el tema.
En las instrucciones siguientes se precisan y ordenan los anteceden-
tes que se espera encontrar en la descripcin sumaria del proyecto.
3. ORDENAMIENTO DE LA INFORMACION BASICA QUE DEBE SUidINISTRARSE
a l Objetivos
Exponga brevemente los propsitos del proyecto, caracterizando, en
forma ms detenida, los productos y el proyecto mismo.
il Identificacin del producto: refirase no slo al producto (bien o
servicio) que se considere principal, sino tambin a los subproductos del
proyecto. La referencia debe contener los elementos necesarios para sao
ber exactamente qu se trata de producir.
ii I Caracterizacin del proyecto: identifique el proyecto en estudio en
trminos suficientemente precisos, que lo distingan como unidad de pro-
duccin de bienes o prestacin de servicios bien determinados.
Para caracterizar el proyecto, conviene sealar los siguientes ele-
mentos:
Naturaleza: si es un proyecto nuevo, o una ampliacin de unidades
existentes; si pertenece al sector pblico o al sector privado; si es una
unidad aislada o si integra un sistema; si es un proyecto slo de cons-
truccin, de construccin y mantenimiento, o de construccin y opera-
cin de unidades de produccin de bienes o de servicios; si tiene carc-
ter predominantemente econmico o social.
Importancia: d el tamao del proyecto en trminos fsicos y en valor
de la inversin, comparndolo con las dimensiones globales de la econo-
ma y del sector en que se integra y examinando la naturaleza de los
productos que proporciona y de los insumos que emplea, as como la
posicin de stos en la estructura econmica del pas o regin.
DESCRIPCIN SUMARIA DEL PROYECTO 67
Ubicacin sectorial y localizacin fsica: clasificacin tipolgica e in-
dicacin del rea geogrfica donde se ubica.
bl Sntesis de las conclusiones
Presente de forma muy sumaria, reducida a la exclusiva fijacin de las
magnitudes correspondientes o indicaciones cualitativas, los datos si-
guientes que se encuentran en las conclusiones de los estudios parciales.
l Estudio del mercado
Demanda actual del producto y su proyeccin: magnitud esti-
mada para la fecha presente y para algunas fechas futuras que sean
significativas en el perodo de la vida til del proyecto.
Oferta actual y futura: capacidad de produccin actualmente uti-
lizada y estimaciones de la probable capacidad instalada en ciertas fe-
chas futuras de la vida til del proyecto.
Fraccin de la demanda que atender el proyecto: resultados de
las estimaciones correspondientes a la vida til del proyecto, a base de las
condiciones de competencia atribuidas al mismo.
ii l Estudio tcnico
Capacidad instalada del proyecto: volumen anual de produccin
en funcionamiento normal.
Insumas crticos: seale los insumas ms importantes y aquellos
cuya obtencin presenta problemas especiales.
Tecnologa adoptada: proceso que se aplicar en el proyecto para
la transformacin de insumos en productos.
Rendimientos fsicos: datos que caracterizan el proceso adopta-
do, en cuanto a las cantidades de insumos necesarias para obtener una
unidad del producto.
Localizacin del proyecto: ubicacin geogrfica indicando las dis-
tancias relativas a las fuentes de los insumos y al mercado del o de los
productos principales.
Obras fsicas principales: descripcin sumaria de las obras ms
importantes o ms caractersticas del proyecto en estudio.
Caractersticas principales de la empresa: la naturaleza -pblica
o privada- de la entidad responsable y tipos generales de organizacin
que se han planeado para ejecutar y operar el proyecto.
Fechas principales de la realizacin del proyecto: los hitos o "mo-
mentos" ms importantes de las fases de negociacin y complementacin
del proyecto, de su ejecucin y puesta en marcha tales corno estn previs-
tos en la etapa de anteproyecto definitivo (estudio de factibilidad) a que
corresponde el documento.
68 NEGOCIACIN DEL PROYECTO
Costos de produccin y precios en funcionamiento normal: con-
clusiones del anlisis de costo del estudio tcnico; estructura del costo
de produccin en las condiciones de operacin que se estima sern las
ms frecuentes en la vida til del proyecto.
iii l Estudio financiero
Necesidades totales de capital: valor de las necesidades totales
de capital en moneda nacional y extranjera, presentado en forma muy
agregada y sumaria.
Ingresos y gastos en funcionamiento normal: estimacin de los
ingresos previstos -indicando los precios en que se basan y la forma
en que se fijaron- y de los gastos fijos, variables y totales, en las con-
diciones de operacin que se anticipan como las ms frecuentes.
Punto de nivelacin: estimacin de la proporcin de utilizacin
de la capacidad instalada necesaria para que los ingresos cubran exacta-
mente los gastos, a los precios y costos previstos como normales.
Capital propio y crditos: monto del capital propio y otras for-
mas de participacin (o, en los proyectos del sector pblico, el aporte
presupuestario o de fondos especiales) y monto de los crditos necesa-
rios, con sus plazos de amortizacin y tasas de inters.
iv l Evaluacin econmica
Principales relaciones del proyecto con la economa: efectos prin-
cipales que se esperan del proyecto sobre la naturaleza y el ritmo del
desarrollo -nacional, regional, etc.-, expresados principalmente en re-
lacin con los objetivos de la poltica de desarrollo social y econmico y
con las metas cuantificadas de los planes y programas vigentes.
Criterios adoptados: criterios de evaluacin con que se justifica
econmicamente el proyecto y que permiten asignarle prioridad en el uso
de los recursos disponibles.
Principales indicadores y coeficientes utilizados: magnitudes es-
timadas de los indicadores y coeficientes que resultan de los estudios
parciales del proyecto y que sirven para aplicarlos a los criterios de eva-
luacin utilizados.
Sntesis de las conclusiones de la evaluacin: conclusiones que
justifican desde el punto de vista econmico y social la realizacin del
proyecto.
v l Plan de ejecucin
Indique las fechas de iniciacin y terminacin de las tareas ms
importantes para llevar a cabo el proyecto.
Indique, si las hay, las alternativas de plazos de ejecucin de las
tareas y su repercusin en los costos totales de construccin y montaje.
PARTE III
EL PROYECTO
CAPTULO 6
ESTUDIO DE MERCADO
1. OBJETIVOS DEL ESTUDIO DE MERCADO DE UN PROYECTO Y SUS
RELACIONES CON LOS DEi\IS ESTUDIOS PARCIALES
En el documento del proyecto el captulo sobre estudio de mercado debe
insertarse a continuacin del resumen general, y constituye el punto de
partida de la presentacin detallada del proyecto. Esta ubicacin se jus-
tifica porque las conclusiones del estudio de mercado sirven de antece-
dentes necesarios para los anlisis tcnicos, financieros y econmicos del
proyecto.
Cabe advertir que el estudio de mercado abarca la investigacin de
algunas variables sociales y econmicas que condicionan el proyecto
aunque sean ajenas a ste. Entre ellas se pueden mencionar factores tao
les como el grado de necesidad o la cuanta de la demanda de los bie-
nes o servicios que se quiere producir; las formas en que estas necesi-
dades o demanda se han venido atendiendo; la influencia que en estos
aspectos tienen instrumentos tales como los precios o las tarifas.
El estudio de mercado para un proyecto especfico no se debe con-
fundir con los estudios por productos que se realizan fuera del contexto
de cualquier proyecto. En efecto, es frecuente realizar estudios de mero
cado de productos para definir programas sectoriales de produccin u
orientar medidas de poltica econmica nacional o regional. Esos estu-
dios aportan una informacin valiosa sobre volumen, precios y calida-
des de bienes que demandan determinadas regiones o pases y su uti-
lidad es innegable para ayudar a orientar las acciones de empresas y
organismos nacionales.' Pero esos estudios no estn ligados necesaria-
mente a un proyecto especfico, cuyo anlisis de mercado puede exceder
los lmites de un producto y suele circunscribirse a un rea econmica
1 Cabe destacar, entre otros, los trabajos que lleva a cabo el Centro de Comercio
Internacional UNCTAD/GAlT (Ginebra), en el terreno de preparacin de manuales de fe>-
mento de la exportacin, estudios de mercado especficos y bibliografas analticas sobre
estudios de mercados por productos y por pases; los estudios que en materia de pro-
duetos agrcolas y sus proyecciones realiza la FAO; las investigaciones que sobre mercados
para productos manufacturados lleva a cabo ONUDI, y los estudios hechos por organismos
regionales y por distintos pases a nivel nacional o de regiones determinadas.
[71]
72 EL PROYECTO
definida y limitada por otros parmetros del proyecto, como su tamao,
la calidad o el costo del producto (que definen, por ejemplo, sus posi-
bilidades en el mercado intemacional), etc.
En el caso de un proyecto, la finalidad del estudio de mercado es
probar que existe un nmero suficiente de individuos, empresas u otras
entidades econmicas que, dadas ciertas condiciones, presentan una de-
manda que justifica la puesta en marcha de un determinado programa
de produccin -de bienes o servicios- en un cierto perodo. El estudio
debe incluir asimismo las formas especficas que se utilizarn para llegar
hasta esos demandantes,"
Dada esa finalidad, el estudio de mercado de un proyecto debe pre-
sentar cuatro bloques de anlisis, precedidos de una caracterizacin ade-
cuada de los bienes que se espera producir y de los usuarios de esos
productos.
El primer bloque (demanda) se refiere a los aspectos relacionados
con la existencia de demanda o necesidad de los bienes o servicios que se
busca producir. El segundo (oferta) se relaciona con las formas actuales
y previsibles en que esas demandas o necesidades estn o sern aten-
didas por la oferta actual y futura. El tercer bloque (precios) tiene que
ver con las distintas modalidades que toma el pago de esos bienes o ser-
vicios, sea a travs de precios, tarifas o subsidios. Finalmente, el cuarto
bloque (comercializacin) debe sealar las formas especficas de ele-
mentos intermedios que se han previsto para que el producto del pro-
yecto llegue hasta los demandantes, consumidores o usuarios.
Ciertas materias que sirven de enlace entre el estudio de mercado
y los dems estudios parciales deben presentarse de manera de evitar
repeticiones innecesarias y precisar las vinculaciones existentes. As, en
los proyectos de carcter econmico la conclusin central del estudio de
mercado es la estimacin de la demanda actual y futura del producto
del proyecto, en su rea de influencia y dentro de ciertos niveles de
precios. Ese dato es uno de los enlaces importantes con varios de los
dems estudios parciales. La estimacin de la demanda aporta al estudio
tcnico el primer factor condicionante de la capacidad de produccin
que se instalar -tamao de la nueva unidad-, que se examinar en
2 En el Manual de proyectos de desarrollo econmico (op. cit., p. 18) se define el
objetivo del estudio de mercado como la estimacin de "la cuanta de los bienes o ser-
vicios provenientes de una nueva unidad de produccin que la comunidad estara ds-
puesta a adquirir a determinados precios. Esta cuanta representa la demanda desde el
punto de vista del proyecto y se especifica para un perodo convencional (un mes, un
ao u otro)". La caracterizacin del texto engloba esta definicin, pero va ms all
porque abarca dentro del estudio de mercado el anlisis de las formas de cornerciali-
zaci6n (o su equivalente en proyectos sociales).
ESTUDIO DE MERCADO 73
seguida tomando en cuenta otras restricciones, como la disponibilidad
de insumas y la capacidad tcnica, financiera, administrativa de la em-
presa. Los mismos datos de la demanda, con los precios respectivos, se
transfieren al estudio financiero para el clculo de los ingresos que se uti-
lizar en la determinacin de las necesidades de capital, y para estimar
el movimiento de caja a travs del tiempo. El anlisis de la demanda
en funcin de los precios del proyecto y de los ingresos de la poblacin
consumidora permitir calcular los coeficientes de elasticidad que se
utilizarn en la proyeccin de la demanda, que sirven despus para la
evaluacin econmica del proyecto. Igualmente, al examinar el grado
de competencia o de monopolizacin del mercado el estudio respectivo
aporta elementos de juicio para la misma evaluacin econmica.
Para estudiar la demanda del bien o servicio que el proyecto se pro-
pone producir o prestar hay que especificar rigurosamente las caracte-
rsticas de los bienes o servicios que se producirn, a fin de prever con
razonable seguridad la reaccin del mercado a los precios y cantidades
respectivas. Esta especificacin es un elemento importante del estudio
tcnico, toda vez que el proceso de produccin no se puede definir sin
conocer tambin exactamente a qu producto se quiere llegar. Entre los
dos estudios -el tcnico y el de mercado- se procesa en la preparacin
del proyecto una forma de alimentacin recproca de informacin que
por aproximaciones sucesivas llega a la definicin adecuada del produc-
to. Normalmente esta definicin se incluye en el estudio tcnico, ini-
cindose el estudio de mercado con una presentacin muy sinttica de
la misma.
Otro aspecto del estudio de mercado que aporta elementos de juicio
a los dems estudios parciales se refiere a las cuestiones que se analizan
bajo el ttulo general de problemas de comercializacin. As las formas
de almacenaje y transporte habituales, analizadas para decidir si se man-
tienen en el proyecto o se modifican, deben considerarse en el estudio
tcnico, no slo para prever obras y equipos que se incorporarn al pro-
yecto, sino tambin para estimar los costos respectivos, como parte de
los costos de produccin y distribucin. Esos mismos datos se aplican
al estudio financiero para estimar gastos de inversin y de operacin.
El anlisis de la comercializacin incluye asimismo el examen de los
sistemas de crdito al consumidor que rigen en el mercado estudiado
y de los que se piensa implantar con el proyecto. Las conclusiones de
ese anlisis pueden llevar a la decisin de plantear un sistema semejante
como parte del proyecto, lo que implica prever en el estudio financiero
las consecuencias financieras de tal sistema.
74
EL PROYECTO
La asistencia tcnica al usuario, que a veces es un elemento de deci-
sin en la demanda de un insumo, un bien de capital o de consumo
duradero, puede detectarse en el estudio de mercado como una necesidad
del proyecto y aportar datos al estudio tcnico y al estudio financiero
para prever la organizacin y los equipos indispensables y los respectivos
costos y financiamiento.
En el caso de que se verifiquen fuertes variaciones estacionales en la
demanda del producto, el hecho, constatado en el estudio de mercado,
condiciona los problemas de produccin de la empresa y plantea al es-
tudio tcnico problemas que debern resolverse, ya sea a travs de ade-
cuadas condiciones de almacenaje y transporte, ya de una programacin
flexible de la produccin, con las consiguientes variaciones en el apro-
visionamiento de insumos y dems requisitos de la conversin de un
programa productivo.
En los proyectos llamados sociales, aunque el anlisis se orienta ha-
cia la estimacin de necesidades colectivas, tengan o no tengan stas el
respaldo de un poder de compra de la comunidad interesada, el estudio
de la ..demanda" y de la oferta mantiene las mismas relaciones con los
dems estudios parciales en cuanto al aporte recproco de informaciones.
En cualquiera de los casos, el captulo del documento que se titula
estudio de mercado constituye una recopilacin y anlisis de antece-
dentes que permite estimar el comportamiento de una variable funda-
mental: la conveniencia de que se produzca un bien o servicio para
atender a una necesidad, sea que sta se manifieste en el mercado pro-
piamente tal a travs de la disposicin de la comunidad a pagar los
precios fijados al producto del proyecto, sea que se la detecte a travs
de presiones sociales por mecanismos ajenos al mercado. Los valores
previstos de las cantidades de bienes o servicios que ser conveniente
producir y de los precios respectivos -cuya relacin es la "funcin de
demanda"- son parmetros para todos los dems estudios del proyecto.
2. EL ANLISIS DE LA DEMANDA
El anlisis de la demanda tiene por objeto demostrar y cuantificar la
existencia, en ubicaciones geogrficamente definidas, de individuos o
entidades organizadas que son consumidores o usuarios actuales o po-
tenciales del bien o servicio que se piensa ofrecer.
En un sentido restringido del trmino, ese anlisis est ntimamente
ESTUDIO DE MERCADO 75
ligado a la capacidad de pago de los consumidores. Pero en un sentido
ms amplio el anlisis debe abarcar el estudio de la cantidad deseable
o necesaria de un cierto bien o servicio, independientemente de la posi-
bilidad de pago directo por parte de aquellos para quienes ese bien o
servicio ser producido. Esas son sus caractersticas, por ejemplo en los
casos de la prestacin de servicios educacionales y sanitarios, la puesta
a disposicin de la comunidad de obras de infraestructura fsica, la dis-
tribucin gratuita de alimentos y materiales didcticos para escolares.
Cualquiera que sea el tipo de bienes o servicios que se analicen, el
estudio de la demanda contenido en el documento del proyecto debe
abarcar tres grandes temas: el volumen de la demanda prevista para el
perodo de vida til del proyecto; la parte de esa demanda que se espera
sea atendida por el proyecto, teniendo en cuenta la oferta de otros
proveedores; y los supuestos que se han utilizado para fundamentar las
conclusiones del estudio. En todos estos temas estar presente el proble-
ma de los precios.
En el desarrollo del estudio de la demanda, sin embargo, es frecuente
que se siga un orden diferente, comenzndose, por ejemplo, por esta-
blecer y justificar los supuestos que se utilizarn para llegar finalmente
a conclusiones relativas a la demanda futura.
Esos supuestos --o hiptesis de trabajo- pueden agruparse en dos
categoras:
O los que se relacionan con la evolucin histrica de la demanda; y
O los relativos a la proyeccin de la demanda futura.
a] Los supuestos relativos a la evolucin histrica de la demanda
La evolucin histrica de la demanda de bienes o servicios determina-
dos se analiza estadsticamente a partir de la cuanta de esos bienes
o servicios que se ha puesto a disposicin de la colectividad y que ella
ha utilizado en el pasado. Esta cuanta o volumen se estudia para un
cierto perodo, cuya extensin depender del tipo de bienes o servi-
cios que se est analizando, as como del tipo de informacin disponi-
ble. Si se trata de bienes de consumo generalizado -textiles, alimen-
tos- el perodo puede ser mayor (10 a 15 aos) que el que se tome
para bienes recin introducidos en el mercado producidos con una tec-
nologa nueva -artefactos para el hogar-, que corresponden a cambios
en las pautas de consumo Y que, por lo tanto, registran variaciones me-
nos previsibles de comportamiento.
Estas caractersticas pueden hacer intil remontar el anlisis muy
atrs en el tiempo.
16 EL PROYECTO
El tipo de informacin estadstica disponible condiciona tambin el
perodo que abarca el anlisis histrico. En la medida que hayan cam-
biado en el tiempo las bases de clculo de esa informacin se habr
restado por ese motivo homogeneidad a las dems informaciones y se
corre el riesgo de distorsionar las conclusiones que se busca obtener. Si
se trata, por ejemplo, de series estadsticas de bienes importados, modi-
ficaciones en la nomenclatura arancelaria pueden impedir la comparacin
de cifras de diferentes aos, porque no se estaran considerando los
mismos bienes.
El propsito del anlisis histrico del comportamiento de la demanda
de un cierto conjunto de bienes y servicios es obtener una idea de la
evolucin pasada de esa demanda a fin de poder pronosticar su compor-
tamiento futuro con un margen razonable de seguridad. No se trata
slo de extrapolar una tendencia, sino de estudiar los posibles factores
-modificaciones de la poltica econmica, sustitucin o complementa-
cin del uso o consumo de bienes, cambios en la estructura de la pobla-
cin, modificaciones significativas en el volumen y en la distribucin
del ingreso, coyunturas internacionales y otros- que permitan cons-
truir una hiptesis sobre la evolucin futura de la demanda.
En general, el tipo de supuestos que se utilizan al interpretar la evo-
lucin histrica de la demanda se refieren a elementos como la cons-
tancia en las preferencias de los consumidores durante el perodo ana-
lizado o la regularidad en las pautas de cambio de esas preferencias,
cuantificables por ejemplo a travs de la aplicacin de coeficientes de
elasticidad-precio, elasticidad-ingreso y elasticidad de sustitucin.
La informacin requerida para analizar la evolucin de la demanda
pasada se obtendr de fuentes como encuestas a consumidores y estu-
dios de la estructura del gasto de las familias, y de series de estadsticas
de produccin, importacin, exportacin y ventas. Esa informacin de-
ber procesarse teniendo en cuenta que las conclusiones que de ella se
extraigan se basarn en ciertas hiptesis de comportamiento relaciona-
das a su vez con las caractersticas socioeconmicas de los grupos que
histricamente han sido demandantes de los bienes o servicios en estudio,"
bl Los supuestos relativos a la proyeccin de la demanda futura
En su forma ms general, las tcnicas de proyecciones de la demanda
se basan en:
3 El trmino "histnco" se emplea en el sentido de la terminologta estadstica como
anlisis de una variable en funcin del tiempo.
ESTUDIO DE MERCADO
77
o Conocimiento de la evolucin histrica de la demanda;
O Disponibilidad de una explicacin desagregada razonable que jus-
tifique esa evolucin histrica;
O Planteamiento (y justificacin) de la probable constancia o modi-
ficacin futura de las circunstancias que se han presentado como
explicacin de la tendencia histrica; y
O Cuantificacin de las tendencias que se espera ha de seguir la de-
manda en el futuro.
As, la extrapolacin simple de la tendencia histrica implica supo-
ner que en el futuro los elementos y circunstancias que han modelado
la forma de la demanda continuarn comportndose de la misma ma-
nera. Sin embargo, el mismo marco permite realizar proyecciones ms
afinadas de la demanda. En efecto, a partir de la identificacin de los
elementos que, a juicio del proyectista, explican adecuadamente el com-
portamiento histrico de la demanda, se puede analizar separadamente
la evolucin futura de cada uno de ellos. Esos elementos pueden ser,
por ejemplo, la evolucin del ingreso nacional y su distribucin, la mo-
vilidad de la poblacin y su tasa de crecimiento, el comportamiento del
sistema de precios y la respuesta o la evolucin de la demanda de otros
bienes cuando haya correlacin con la demanda analizada. Los instru-
mentos de anlisis de esa evolucin futura provienen del plan de desa-
rrollo de la economa o de las proyecciones de poltica, explcitas o im-
plcitas, que se hayan formulado. El proyectista, para la presentacin
del documento del proyecto, debe ordenar esa informacin, ponderar el
peso de cada elemento en la explicacin de la evolucin futura de la
demanda y presentar finalmente una cuantificacin razonable de la de-
manda total para el perodo del proyecto.
Las tcnicas habituales de proyeccin de la demanda no son, en prin-
cipio, aplicables al caso de proyectos que producirn bienes o servicios so-
bre los cuales no existen antecedentes de demanda en la sociedad dentro
de la cual se prev que se utilizarn, es decir, para bienes o servicios" nue-
vos". Sin embargo, aun en estos casos es posible analizar el comporta-
miento de la demanda, sea a travs del estudio de bienes o servicios simi-
lares, sea recurriendo a datos de otros pases, regiones o ciudades de
nivel y estructura de ingresos anlogos, suponiendo que los elementos ex-
plicativos de la evolucin de la demanda en esos otros pases sern tam-
bin vlidos para el caso en estudio, con los ajustes que corresponda.
Cuando se trate de proyectos de carcter estrictamente econmico
-es decir, aquellos slo realizables si a la necesidad que los determina
corresponde la posibilidad y disposicin de los consumidores o usuarios
78
EL PROYECTO
de pagar los precios fijados a los bienes o servicios producidos-, la pro-
yeccin de la demanda se basar en variables de distinta naturaleza se-
gn se trate de bienes o servicios de consumo final o intermedio o de
bienes de capital.
En el caso de bienes o servicios de uso o consumo final, las varia-
bles que se analizarn son los contingentes y tasas de crecimiento de la
poblacin consumidora, el nivel y la distribucin de su ingreso, su dis-
tribucin geogrfica, su idiosincrasia y las posibilidades de cambios tec-
nolgicos en la produccin que afecten la calidad o los costos de los
bienes o servicios.
En el caso de bienes o servicios intermedios, la proyeccin se basar
principalmente en el anlisis de la evolucin prevista de las actividades
que los emplean como insumas. El instrumento analtico adecuado, si
falta un cuadro de insumo-producto suficientemente desagregado, es un
estudio de fuentes y usos en trminos fsicos, que incluya la produccin
y utilizacin de estos bienes o servicios en la obtencin de los productos
finales correspondientes.
Cuando se trate de bienes de capital, las variables a base de las cua-
les se proyectar la demanda son las necesidades de expansin, de man-
tenimiento y de sustitucin de edificios, equipos, mquinas, aparatos y
otros bienes de produccin que plantea el aparato productivo existente.
Hay que presentar algn tipo de inventario de la capacidad instalada
y de su estado de uso, vida til remanente y otros datos que permitan
estimar separadamente las demandas futuras de expansin, mantenimien-
to y sustitucin.
En los proyectos de carcter social interesa analizar la evolucin pre-
visible de la necesidad colectiva que determina la realizacin de la in-
versin. Es necesario entonces cuantificar la parte de los costos que
pagarn directamente los usuarios y, complementariamente, el aporte
adicional que corresponder al costo del proyecto para la sociedad. Esa
informacin fundamentar la decisin del sector pblico sobre la con-
veniencia y la oportunidad de ejecutar el proyecto. En los proyectos
que tienen ese carcter (vase la definicin adoptada en la Gua, cap-
tulo 1, tem 2) el anlisis de que se trata al presentarse el anteproyecto
definitivo o estudio de factibilidad se hace en la gran mayora de los
casos slo para elegir entre las alternativas de solucin planteadas en
las etapas anteriores de la formulacin del proyecto (vase captulo 3,
tem 1, de la Gua)." En esos casos la decisin de llevar adelante el pro-
4 Consltese, adems. Notas sobre formulacin de proyectos. Anticipos de investigacin,
op. cit.
ESTUDIO DE MERCADO
79
yecto ya estar prcticamente tomada a otros niveles, por el carcter
mismo del proyecto, y el anlisis de la demanda sirve para obtener los
datos que servirn de base al clculo del tamao del proyecto y de la
fraccin de los costos que la comunidad como un todo deber pagar por
su realizacin y operacin.
Otros aspectos que deben aclararse en el anlisis de la demanda y
orientar la presentacin del estudio son el mbito del mercado a que se
destina la produccin -interno, externo o combinado- y su amplitud
en cuanto al nmero de consumidores: si es una demanda concentra-
da en unas pocas entidades econmicas (oligopsonio) o si est dispersa
en un gran nmero de empresas o personas.
3. EL ANLISIS DE LA OFERTA
Uno de los aspectos del estudio de mercado que suele ofrecer mayores
dificultades prcticas es la determinacin de la oferta de los bienes o ser-
vicios que se estn analizando, y principalmente la estimacin de su ofer-
ta futura.
La razn de esas dificultades estriba en que las investigaciones sobre
oferta de bienes o servicios deben basarse en informaciones sobre vol-
menes de producciones actuales y proyectadas, capacidades instaladas
y utilizadas, planes de ampliacin y costos actuales y futuros. Esas in-
formaciones son generalmente difciles de obtener, porque en muchos
casos las empresas se muestran reacias a proporcionar datos sobre el
desarrollo de sus actividades. De ah que resulte necesario utilizar una
variedad de tcnicas de encuestas, directas o indirectas, con el propsito
de lograr esa informacin o, por lo menos, cierto tipo de datos que per-
mitan analizar la situacin actual y futura de la oferta.
Para definir el tipo de tcnicas que se emplear, el punto previo de
mayor importancia parece ser la correcta caracterizacin del tipo de
oferta que se ha de estudiar. Con ese fin, se puede establecer un conjun-
to de reglas empricas que resultaran de utilidad para este propsito.
Por su origen, la oferta podr ser slo interna, slo externa, o com-
binada. Cualquiera de estos casos podr corresponder a un nmero
ms o menos grande de productores, acercndose a las definiciones de un
mercado de competencia (al menos del lado de la oferta), o a un nmero
reducido de proveedores (oligopolio ).5
1) Se ha excluido expresamente el caso de la oferta cubierta por una unidad de pro-
duccin monoplica, puesto que en este caso o bien se trata de un monopolio legal, no
80 EL PROYECTO
Confrontadas estas situaciones con las que caracterizan la demanda
del producto, se podra componer un cuadro que abarcara el conjunto de
las situaciones posibles que se presentan en cada proyecto. El esquema
de ese cuadro sera el siguiente:
Competitiva Oligoplica
Deman Interna Externa Combinada Interna Externa Combinada
da
tU
e
..
...
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...
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I.l
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o
oc
tU
e
z
E
o
V
Las 36 casillas del cuadro indicaran todos Jos casos posibles.
existiendo entonces viabilidad institucional para el proyecto, o bien se trata de romper
un monopolio virtual, 10 que implica un anlisis que excede del marco de este docu-
mento.
ESTUDIO DE MERCADO
81
Todos los casos de estudio de mercado pueden reducirse al enfrenta-
miento de uno de los seis tipos de oferta con uno de los seis tipos de
demanda. As, por ejemplo, el estudio de mercado para un proyecto
de produccin de zapatos podra corresponder a una oferta competitiva
interna para una demanda dispersa interna, mientras que el estudio de
mercado del cobre hecho por un pas productor de ese mineral enfren-
tara a una oferta oligoplica combinada con una demanda concentrada
externa; el estudio de mercado de un proyecto de produccin de carnes
podra corresponder a una oferta competitiva combinada frente a una
demanda dispersa combinada,"
a] El anlisis de la oferta competitiva
En el caso de que la produccin actual y prevista del bien o servicio sea
del tipo de oferta competitiva, el anlisis se concentrar precisamente
en el grado de capacidad de competencia del proyecto que se est pre-
sentando. Por lo tanto, los datos ms importantes corresponden a los
costos de produccin y a la calidad de los bienes o servicios actual-
mente ofertados, ms que a la capacidad de produccin existente y pre-
vista.
En efecto, en los casos de oferta competitiva es de esperar que el
proyecto en estudio sea un agregado ms al conjunto de unidades pro-
ductoras existentes y su xito o fracaso, desde el punto de vista del
mercado, dependa de su capacidad para conquistar parte de la demanda
proyectada.
bI El anlisis de la oferta oligoplica
Cuando la produccin actual del bien o servicio que ha dado origen al
proyecto se encuentra organizada en forma oligoplica, ser necesario
disponer de informaciones ms precisas sobre la utilizacin de la actual
capacidad instalada de las empresas existentes, sus planes de expansin,
su poltica comercial en trminos de competencia y la estructura general
de la oferta (por ejemplo, si se trata de un nmero pequeo de unida-
des productoras o si hay un nmero grande de unidades menores alre-
dedor de una o ms unidades de tamao notoriamente superior).
En la parte de las instrucciones de presentacin (seccin 7 de este
6 La oferta de origen puramente interno no significa que no existe produccin externa
del bien o servicio que se est analizando. sino que debido a caractersticas del bien o serv-
cio (imposibilidad de importarlo) o a medidas institucionales (barreras aduaneras, etc.) los
productores externos no cuentan. En consecuencia, la oferta de origen interno se enfrenta
slo a la demanda de origen interno, salvo los casos --extremadamente raros- en que el
pas sea el productor mundial nico del bien o servicio.
82 EL PROYECTO
captulo) correspondiente al estudio de la oferta se sealan los princi-
pales datos que es necesario recopilar, analizar y elaborar para poder
contar con buenos elementos de juicio referentes a la situacin de la
oferta dentro de la cual se insertar el proyecto.
4. EL ANLISIS DE LOS PRECIOS
En el estudio de mercado del proyecto se analizarn los precios que tie-
nen los bienes y servicios que se espera producir, con el propsito de
caracterizar de qu forma se determinan y el impacto que una alteracin
de los mismos tendra sobre la oferta y la demanda del producto.
En materia de bienes, las modalidades ms comunes de fijacin de
precios son las siguientes: 7
a] Precio existente en el mercado interno.
b I Precio de similares importados.
c l Precios fijados por el sector pblico.
d I Precio estimado en funcin del costo de produccin (como el pro-
ducto de un coeficiente dado por el costo).
e] Precio estimado en funcin de la demanda (a travs de coeficien-
tes de elasticidad, por ejemplo).
f] Precios del mercado internacional (especialmente para productos
de exportacin).
gl Precios regionales; diferenciando entre pases que participan de
un acuerdo regional y el resto del mundo.
Para ciertos tipos de servicios, como los prestados por empresas de
comercializacin, la forma de determinar el precio o tarifa se incluye
en algunos de los tems presentados.
Los tipos de precios a], b I y c l podran considerarse como precios
"externos" al proyecto, en el sentido de que estn fijados exgenamente
a l, mientras que los precios del tipo d l y e] tienen relacin ms direc-
ta con las caractersticas del proyecto mismo. Los ltimos dos tipos de
modalidades de fijacin de precios, f] y g I, correspondern a produc-
tos de exportacin, por lo que son ms bien parmetros para el estudio
de mercado que variables que puedan eventualmente manejarse,"
7 Estas categoras se tomaron de Notas sobre formulacin de proyectos, op, cit., p. 75.
8 Puede haber excepciones, especialmente cuando se trata de bienes de exportacin con
respecto a los cuales la oferta del pas en el mercado internacional es decisiva, o bien
cuando se pretende llevar a cabo una poltica de dumping y se dan las condiciones para ello.
ESTUDIO DE MERCADO
83
Un problema especial se plantea en el caso de los proyectos, general-
mente del sector pblico, que financian su produccin sobre la base de
tarifas. Como la tarifa es un pago efectuado por el consumidor indivi-
dual de un bien o servicio, que no se relaciona necesariamente con el
costo de produccin de ese bien o servicio, cabe esperar que el total
de los ingresos recaudados a travs de las tarifas sea por lo menos equi-
valente al costo total de produccin. Ello puede implicar la fijacin
de tarifas diferenciadas por tipo de consumidor, con el consiguiente
impacto sobre el volumen de demanda futura. Por lo tanto, el anlisis
de la estructura tarifaria (en un proyecto de produccin y distribucin de
energa elctrica o de transporte ferroviario, por ejemplo) es de importan.
cia fundamental para obtener buenas estimaciones del tamao y de las ca-
ractersticas del mercado futuro.
5. EL ANLISIS DE LA COMERCIALIZACIN
El estudio de mercado debe completarse con un anlisis de las formas
actuales en que est organizada la cadena que relaciona a la unidad
productora con la unidad consumidora, as como la probable evolucin
futura de esa organizacin. Tal anlisis es un requisito indispensable
para poder presentar proposiciones concretas sobre la forma en que se
espera distribuir los bienes o servicios que se produciran con el pro-
yecto, teniendo en cuenta las modalidades existentes y fundamentando,
cuando corresponda, la factibilidad de los cambios que se proponen en
relacin con esas modalidades.
El correcto planteamiento de las formas de organizacin de la dis-
tribucin, que corresponden a un concepto ampliado del anlisis de
comercializacin, es requisito indispensable para el xito del proyecto.
Los problemas que debern examinarse se refieren al almacenamiento,
transporte, acondicionamiento y presentacin del producto, sistemas de
crdito al consumidor, asistencia tcnica al usuario, publicidad y pro-
paganda y todas las cuestiones que afectan a los medios establecidos
para asegurar el movimiento de los bienes entre el productor y el con-
sumidor. El detalle y profundidad relativos con que debe presentarse
en el documento cada uno de estos problemas dependen de la natura-
leza e importancia del proyecto y del mercado de que se trate.
84
6. EL PRODUcrO DEL PROYECTO Y SU MERCADO
EL PROYECTO
Los tipos de anlisis precedentes deben referirse a un producto y a un
mercado bien definidos, por lo que la presentacin del estudio debe
empezar por caracterizarlos adecuadamente. Ello exige, por un lado,
identificar no slo el producto principal del proyecto, sino tambin los
subproductos, los sustitutivos o similares y los complementarios, y por
otro lado delimitar el rea de mercado que se ha analizado en relacin
con el proyecto.
Al aplicar las instrucciones que se dan a continuacin sobre cmo
presentar el estudio de mercado en el documento del proyecto debe te-
nerse en cuenta, como se ha reiterado en este captulo, que ese estudio
debe organizarse de modo que capte lo mejor posible las caractersticas
del proyecto. Este es un principio que debe tenerse en cuenta especial-
mente cuando se trata de un proyecto de inters social, o de proyectos
que sirven de base para programas sectoriales o regionales de desarrollo.
En el caso de los proyectos sociales el estudio de mercado se con-
funde con un anlisis global del problema que se quiere resolver, orien-
tado a ofrecer elementos de juicio para el establecimiento de priorida-
des. La evaluacin del mercado propiamente tal se enmarca siempre
en un cuadro de decisiones que excede los lmites del propio proyecto. En
el caso de los proyectos bsicos el estudio de mercado se integra con el
anlisis de las tendencias y de los problemas de desarrollo del sector
o del rea considerados.
7. INSTRUCCIONES PARA LA PRESENTACIN DEL ESTUDIO DE MERCAD0
9
Divida este captulo del documento del proyecto en cinco partes, utilizn-
dolas respectivamente para: a] identificar los usos que pueden tener los
bienes que se pretende producir y las posibilidades de sustitucin por
otros bienes actualmente en uso, o por otros bienes cuya produccin ya est
programada; bl caracterizar el mercado para el cual se produce -su es-
tructura y las tendencias de su evolucin- teniendo en cuenta elementos
9 En el anexo 1 de esta Gua se presentan indicaciones adicionales -aunque tambin
muy sumarias- sobre los siguientes elementos tiles para el estudio de mercado de un
proyecto: crecimiento de la poblacin; crecimiento del ingreso; evolucin de los precios;
cambios de las preferencias. innovaciones tecnolgicas y poltica social y econmica; es-
timacin de la demanda actual; inventario de los proveedores actuales; extrapolacin
de tendencias; clculo y empleo de los coeficientes de elasticidad; mtodo de presupues-
tos de consumidores; comparaciones internacionales; y estudios de fuentes y usos.
ESTUDIO DE MERCADO ss
como el tamao de la poblacin, el rea geogrfica considerada, el sis-
tema de comercializacin existente, la legislacin en vigor y dems fac-
tores institucionales; c l analizar las tendencias histricas de la demanda
actual y proyectada, teniendo en cuenta las caractersticas del consumo de
productos similares a los que se pretende producir; d I analizar la ten-
dencia histrica y las caractersticas de la oferta de los bienes que se
quiere producir y de sus posibles sustitutos; y e] determinar las posi-
bilidades del proyecto en el mercado, considerando el nivel de los precios
prevalecientes y los costos a que se podr producir esos mismos bienes
o servicios. El captulo concluir con una estimacin de las ventas y su
expresin en trminos de uso de la capacidad prevista del nuevo pro-
yecto.
Al seleccionar y elaborar el material para su inclusin en el docu-
mento, siga las siguientes instrucciones:
a] El producto en el mercado
En esta parte del documento se examinarn las caractersticas de los
bienes o servicios que componen la lnea de produccin del proyecto,
con el propsito de definir el mercado a que corresponden y la movilidad
de sustitucin entre los bienes que compiten en tal mercado.
l Producto principal y subproductos. Rena los datos que permi-
tan identificar el producto principal y los subproductos (bienes y servi-
cios), tal como figura en la presentacin de los objetivos del proyecto
(vase el captulo 5 de la parte 11). Los datos deben ser coherentes con
los del estudio tcnico y reducidos a lo estrictamente suficiente para
identificar los productos cuya oferta y demanda se analicen. Es impor-
tante aclarar, sobre todo si se trata de productos para exportacin, si
los productos son tradicionales o constituyen una nueva lnea de co-
mercio.
ii l Productos sustitutivos o similares. Seale la existencia y carac-
tersticas comparativas de otros productos que tengan carcter susti-
tutivo o sean similares a, los del proyecto y que puedan competir con
ellos en el mercado. Indique tambin las condiciones en que esta com-
petencia favorece o no al producto del proyecto.
iii I Productos complementarios. Conforme a la naturaleza de los pro-
ductos del proyecto, indique si su uso o consumo est condicionado
por la disponibilidad de otros bienes o servicios. Identifique estos pro-
ductos complementarios, destacando las relaciones que existen entre
ellos y los productos del proyecto, para que sean incluidos en el anlisis
de mercado.
86 EL PROYECTO
bl El rea del mercado
El anlisis de oferta y demanda se extender a un rea econmica bien
definida, que debe quedar caracterizada en cuanto al nmero probable
de consumidores o usuarios del bien o servicio que el proyecto produ-
cir y a las caractersticas que afectan la delimitacin del mercado del
proyecto.
i I Poblacin. Estmese la extensin del universo de probables con-
sumidores o usuarios, para determinar la parte de la poblacin que
podra ser beneficiada por el proyecto. En relacin con este universo,
presente los datos que definen:
D Contingente actual y tasa de crecimiento.
D Estructura y sus, cambios: distribucin espacial de la pobla-
cin, por grupos de edad, sexo, etc., segn sean las caracters-
ticas que interesen al proyecto.
ii l Ingreso. Caracterice la capacidad potencial de pago de los con-
sumidores o usuarios, presentando las siguientes informaciones:
D Nivel actual y tasa media de crecimiento del ingreso.
D Estratos actuales y cambios en la distribucin.
iii l Factores limitativos de la comercializacin. Identifique las con-
diciones que puedan limitar las facilidades de comercializacin o dis-
tribucin de los productos del proyecto, tales como deficiencias de infra-
estructura, rgimen de mercado, idiosincrasia de los usuarios, restric-
ciones legales o resultantes de distancias excesivas o dificultades de
acceso, etc. Clasifique estas condicionantes, que pueden ser de natura-
leza econmica, social, institucional o fsica, en:
D Alterables (indicando en qu plazo probable podran alterarse).
D Inalterables.
c I Comportamiento de la demanda
En los proyectos de naturaleza social se tratar de cuantificar la nece-
sidad que justifica establecer la nueva unidad de produccin. En los
proyectos econmicos esta necesidad est respaldada por el poder de
compra de la comunidad interesada yse manifiesta como una demanda
del mercado. El estudio abarca la determinacin de esta demanda o
necesidad, tal como se presenta actualmente, y un anlisis de ciertas
caractersticas que sirven para explicar su probable comportamiento
futuro.
i l Situacin actual. Estime cuantitativamente el volumen actual
de uso o consumo de bienes o servicios producidos, ya sean productos
principales o subproductos, con un anlisis menos detallado de los pro-
ESTUDIO DE MERCADO 87
duetos sustitutivos y similares y de los complementarios. Presente los
datos conforme a los tems siguientes:
O Series estadsticas bsicas. Recopilacin de las series que permi-
tan calcular la evolucin del uso o consumo del producto en un
perodo suficiente para caracterizar la tendencia de larga du-
racin.
O Estimacin de la demanda actual. Calificacin de la estimacin
resultante del anlisis de las series estadsticas, examinando su
coherencia con otros datos econmicos con los cuales est
correlacionada la variable.
O Distribucin espacial y tipologa de los consumidores. Carac-
terizacin de la demanda, presentando indicaciones de su con-
centracin o dispersin en el espacio y la variedad de los con-
sumidores.
ii l Caractersticas tericas de la demanda. Utilice los conceptos
tericos corrientes para calcular los ndices y coeficientes, a base de
los datos estadsticos anteriores, presentndolos de acuerdo con los
tems siguientes:
O Coeficientes de crecimiento histrico. Clculo de la tasa anual y
sus variaciones en el perodo estudiado.
O lndices bsicos. Clculo de los coeficientes de elasticidades pre-
cio e ingreso de la demanda, elasticidad de sustitucin, patro-
nes de consumo o coeficientes tcnicos.
Iii I Situacin futura: Proyeccin de la demanda. Estime la demanda
futura para todo el perodo de vida til del proyecto utilizando una
proyeccin basada en los datos conocidos, que abarque los factores re-
sultantes de la permanencia de las causas que actuaron en el pasado
y aquellos otros introducidos por el proceso de desarrollo al promover
cambios en las estructuras sociales y econmicas. Siga el esquema que
se presenta a continuacin.
O Extrapolacin de la tendencia histrica. Clculo de los valores
futuros de los datos analizados, basados en la relacin empri-
ca inferida de los mismos datos por los mtodos corrientes de
ajuste estadstico. Estas relaciones presentarn los datos en
cuestin como funciones del tiempo y sus valores se calcularn
para fechas futuras.
O Anlisis de los factores condicionantes de la demanda futura.
Considrense los condicionantes que resultan: de la evolucin
estructural y/o la coyuntura del sistema econmico en cuanto
al grado y naturaleza del crecimiento verificado o programa-
88 EL PROYECTO
do, el aumento de la poblacin y del ingreso y los cambios en su
distribucin, los cambios en el nivel general de precios y en el
sistema de los precios relativos; de los cambios en las preferen-
cias de los consumidores causados por nuevas funciones de pro-
duccin; de la aparicin de productos sustitutivos y de la
idiosincrasia; de medidas especficas de poltica econmica
previsibles o de gastos pblicos que estimulen o desalienten el
consumo del producto; y de factores aleatorios y naturales.
O Previsin corregida y calificada de la demanda futura. Calif-
quense las extrapolaciones hechas tomando en cuenta las esti-
maciones de la influencia de los factores analizados, y presn-
tese la proyeccin final de la demanda.
d l Comportamiento de la oferta
En este acpite se estudiar el comportamiento de la oferta y qu can-
tidades ofrecen o pueden proporcionar los proveedores de bienes o servi-
cios que producira el proyecto. Este examen abarcar el producto prin-
cipal y sus subproductos. Aunque haya evidentes dificultades en la
recopilacin de este tipo de datos, se procurar fijar las condiciones
de produccin de los proveedores ms importantes. El anlisis se refe-
rir a las situaciones actual y futura y deber ofrecer las bases para
prever las posibilidades del proyecto en las condiciones de competencia
existentes.
I Situacin actual. Presente y analice un conjunto de datos esta-
dsticos suficientes para caracterizar la evolucin de la oferta, sin Im-
tarse a los datos del ltimo ao conocido. Siga el esquema indicado a
continuacin:
O Series estadsticas bsicas. Series de produccin e importacin,
si se trata de un proyecto de produccin de bienes. Estimacio-
nes anlogas si se trata de prestacin de servicios.
O Estimacin de la oferta actual. Cuantificacin del volumen de
bienes o servicios ofrecidos actualmente en el mercado.
O Inventario crtico de los proveedores principales. Informacin y
anlisis de las condiciones en que realizan la produccin las
principales empresas proveedoras: volumen producido; parti-
cipacin en el mercado; capacidad instalada y utilizada; capa-
cidad tcnica y administrativa para respaldar ampliaciones de
las empresas; localizacin con respecto al rea de consumo;
caractersticas tales como precio, estructuras de costo de pro-
duccin actual, calidad y presentacin de los productos; siste-
ESTUDIO DE MERCADO 89
mas de comercializacin en cuanto a poltica de ventas; crdito
y asistencia al usuario, descuentos, red de distribucin y pu-
blicidad; existencia o no de regmenes especiales de proteccin.
Ii I Anlisis del rgimen de mercado. Presntense suficientes datos
que aclaren el rgimen de mercado y lo caractericen en su estructura
como de competencia perfecta o monoplica y sus gradaciones.
Ii l Situacin futura: Evolucin previsible de la oferta. Haga algn
tipo de previsin de la evolucin de la oferta actual, formulando hip-
tesis sobre los factores que condicionarn la participacin del proyecto
en la oferta futura. A este efecto, destaque:
O Utilizacin de capacidad ociosa. Posibilidades de incremento
en el grado de utilizacin de las instalaciones de los provee-
dores actuales.
O Planes y proyectos de ampliacin de la capacidad instalada.
Enfoque la oferta global desde el punto de vista de la plani-
ficacin y de las inversiones programadas.
O Anlisis de los factores condicionantes de la evolucin pre-
visible. Examen de los datos previsibles sobre: evolucin es-
tructural y coyuntural del sistema econmico; cambios en el
rgimen y en la composicin del mercado proveedor; medio
das de poltica econmica que afecten la produccin, los pre-
cios, los tipos de cambio y las divisas; factores aleatorios y
naturales.
O Estimacin corregida y calificada de la oferta futura. Proyec-
cin final de la oferta, tomando en cuenta los factores analiza-
dos en los tems anteriores.
e] Determinacin de los precios del producto
La consideracin de la fijacin y posibles variaciones de precios del pro-
ducto presenta grandes dificultades. Para acotar estas dificultades es
preferible hacer estimaciones de valores mximos y mnimos probables
de los precios y analizar, a travs del concepto de elasticidad-precio
o de la correspondiente curva de demanda, cmo se reflejan estos va-
lores en la cuanta de la demanda futura.
i I Mecanismos de formacin de los precios del producto. Sobre
la base de las caractersticas del producto y del tipo de mercado donde
se inserta el proyecto, elija y justifique la modalidad de fijacin de pre-
cios que estime correcta, de entre las siguientes posibilidades:
O Precio existente en el mercado interno
O Precio dado por similares importados
90 EL PROYECTO
o Precios fijados por el sector pblico
O Precio estimado en funcin del costo de produccin (aplican-
do un coeficiente al costo)
O Precio estimado en funcin de la demanda (a travs de coef-
cientes de elasticidad, por ejemplo)
O Precios del mercado internacional (especialmente para produc-
tos de exportacin)
O Precios regionales; discriminando entre pases del rea de un
acuerdo regional y el resto del mundo.
ii I Acotamiento del precio probable y su efecto sobre la demanda.
Fije valores mximos y mnimos probables del precio unitario de venta
del producto y analice las repercusiones de esos valores sobre la cuan-
ta prevista de la demanda.
f] Posibilidades del proyecto
El objetivo final del anlisis del mercado en los proyectos de carcter
econmico es proyectar las cantidades de productos que la comunidad
estar en condiciones de consumir a los niveles de precio que se pre-
vn. En los proyectos sociales se trata de estimar qu parte de las neceo
sidades que determinan la realizacin del proyecto sern atendidas, en
condiciones anlogas, por sus unidades de produccin de bienes o pres-
tacin de servicios. Hay que prever, fundndose en los anlisis hechos
en este estudio, la evolucin de la oferta y la demanda, y estimar, con
hiptesis viables formuladas sobre las condiciones de competencia, las
posibilidades de participacin del proyecto en la oferta global del pro-
ducto.
il Condiciones de competencia del proyecto. Plantee la programa-
cin de la utilizacin progresiva y la evolucin de la capacidad insta-
lada del proyecto, en trminos del volumen de produccin y en fun-
cin de condiciones ajenas al mercado, tales como disponibilidad de
insumos o financiamiento.
Confronte esta programacin con la demanda calculada, estimando
la fraccin del mercado que el proyecto pretende cubrir, en vista de los
resultados del anlisis de los proveedores actuales y del rgimen de
mercado vigente o previsible.
ii l Demanda potencial del proyecto. Formule en trminos cuantita-
tivos la demanda que se estima que el proyecto atender durante la
duracin de su vida til.
CAPiTULO 7
ESTUDIO T ~ N O
Lo sustantivo en la formulacin de proyectos es llegar a disear la fun-
cin de produccin ptima, que mejor utilice los recursos disponibles
para obtener el producto deseado, sea ste un bien o un servicio. El res-
to de la metodologa corresponde a las tcnicas e instrumentos necesa-
rios para ese fin y especialmente para poder medir el grado de adecua-
cin de esa funcin de produccin a un predeterminado conjunto de
criterios.
Este captulo da pautas generales para presentar los resultados alcan-
zados en el diseo de esa funcin como asimismo los principales pasos
dados para su perfeccionamiento. Tambin se indican las principales
justificaciones que deben acompaar esos resultados.
La descripcin de la unidad productiva comprende dos conjuntos
de elementos: un grupo bsico que rene los resultados relativos al
tamao del proyecto, su proceso de produccin y su localizacin; y
otro grupo de elementos complementarios, que describe las obras fsicas
necesarias, la organizacin para la produccin y el calendario de realiza-
cin del proyecto. Esos dos conjuntos son interdependientes y se rela-
cionan estrechamente con los estudios financieros y econmicos del pro-
yecto y con los resultados alcanzados en el estudio de mercado.
Se incluye adems en el estudio tcnico el anlisis de los costos del
proyecto que resultan de las soluciones dadas a los problemas tcnicos
y econmicos presentados en el mismo captulo.
Aunque el orden de presentacin de los distintos aspectos tcnicos
sugeridos en este captulo no indica necesariamente el orden en que
estos estudios se han de realizar, la presentacin del estudio tcnico debe
indicar en forma explcita las etapas principales de perfeccionamiento
de la idea original hasta llegar al diseo propuesto como solucin ms
conveniente en el anteproyecto definitivo. Al mismo tiempo se presen-
tarn las justificaciones de las decisiones adoptadas, mostrando sus ven-
tajas frente a las dems alternativas que eventualmente se hayan cons-
derado.
Es as como el estudio tcnico no solamente ha de demostrar la
[91]
92 EL PROYECTO
viabilidad tcnica del proyecto, sino que tambin debe mostrar y justi-
ficar cul es la alternativa tcnica que mejor se ajusta a los criterios
de optimizacin que corresponde aplicar al proyecto.
Las decisiones que se adopten como resultado del estudio tcnico
determinarn las necesidades de capital y de mano de obra que tendr
que atenderse para ejecutar el proyecto y para ponerlo en operacin.
Por extensin de esa manera se establece el comportamiento de los cos-
tos de la nueva unidad de produccin. El conjunto de las decisiones que
afectan los costos totales de produccin y el modo como estos costos
se distribuyen constituyen el vnculo orgnico entre el estudio tcnico
y el estudio econmico de un proyecto.
Los trminos proceso, tamao y localizacin se utilizan con el sig-
nificado que se les da a continuacin conforme a las definiciones adelan-
tadas en la Introduccin.'
1. ESTUDIO BSICO: TAMAO, PROCESO Y LOCALIZACIN
El tamao de un proyecto se mide por su capacidad de produccin de
bienes o de prestacin de servicios, definida en trminos tcnicos en
relacin con la unidad de tiempo de funcionamiento normal de la em-
presa. Este concepto de produccin normal se puede definir como la
cantidad de productos por unidad de tiempo que se puede obtener con
los factores de produccin elegidos, operando en las condiciones locales
que se espera que se produzcan con mayor frecuencia 2 durante la vida
til del proyecto y conducentes al menor costo unitario posible,"
Es importante definir tambin los conceptos de capacidad de diseo
y ~ p i d d mxima. La capacidad de diseo se basa en condiciones tc-
nicas ideales y promedios, conducentes tambin al menor costo unitario
posible, que no reflejan necesariamente la situacin real en que operar
1 Vase supra, captulo 1, p. 19.
2 Es importante llamar la atencin sobre el sentido estadstico implcito en los concep-
tos de "normalidad" y de "mxima frecuencia". Es as, por ejemplo, como la incidencia
de ciertas enfermedades en un proyecto de salud, el rendimiento escolar en un proyecto de
educacin, la calidad de los insumos definida por muestreo en un proyecto industrial, las
variaciones climticas en un proyecto agrcola o en la construccin de obras civiles, la
productividad de la mano de obra en una regin especfica, etc., pueden solamente consi-
derarse "normales" dentro de un concepto de "mxima frecuencia estadstica". Es decir,
como "norma" o moda de la distribucin de estas variables o atributos.
s La restriccin de obtener el menor costo unitario posible, que parecera obvia, no lo
es tanto, como se ver ms adelante, al comparar la capacidad normal con la capacidad
mxima.
ESTUDIO T ~ N O 93
el proyecto. Es posible que esa capacidad pueda llegar a ser igual a la
produccin normal, pero solamente como un caso especial. As, como
determinadas instalaciones industriales, como los hornos, tienen una
capacidad de diseo dependiente de diversos factores, entre ellos la ca-
lidad del combustible, la altura sobre el nivel del mar, la productividad
de la mano de obra, la calidad y forma de la carga, etc., la variacin y el
efecto de factores anlogos a los mencionados sobre los rendimientos
de otros tipos de proyectos no son siempre previsibles.
La capacidad mxima es el volumen de produccin que es posible
alcanzar en condiciones singulares de operacin, ya sea variando tem-
poralmente la calidad de los insumos o a expensas del desgaste acelera-
do de equipos e instalaciones o de la calidad final del producto, sin
restringir la operacin a la obtencin de los menores costos unitarios
posibles. Lo ms probable ser un incremento temporal de estos costos.
Tal sera el caso de utilizacin mxima de un hospital en caso de epi-
demias u otro tipo de catstrofe, recargo de la capacidad de las insta-
laciones escolares, o sobrecargo de instalaciones industriales, etctera!
Si bien esta Gua se ajusta al concepto de tamao definido como
unidades de producto por unidades de tiempo, para otro tipo de apli-
caciones el tamao tambin puede definirse por indicadores indirectos
como el monto de la inversin, el monto de la ocupacin efectiva de la
mano de obra o algn otro de sus efectos sobre la economa. En un
proyecto industrial, por ejemplo, se define el tamao por el peso, el
volumen o el nmero de unidades del bien manufacturado, en una uni-
dad de tiempo. En los proyectos de carreteras, el tamao es el volumen
de trfico diario. En un proyecto de crdito, es el monto total de los
prstamos que se pueden hacer anualmente. En un proyecto de educa-
cin ser el nmero de alumnos admitido en cada ao escolar, etctera.
Por proceso de produccin se entiende el procedimiento tcnico uti-
lizado en el proyecto para obtener los bienes o servicios, mediante una
determinada funcin de produccin. Como ya se dijo, el proyecto se
define por el producto" y la funcin de produccin se elige a travs del
anlisis tcnico-econmico de las tcnicas utilizables y de los factores
existentes.
4 Estos conceptos, usuales en el lenguaje de los proyectos industriales, tienen analogas
perfectas en las dems categoras de proyectos, con la condicin de que se los enfoque
corno el plan de una unidad que transforma insumos en productos y se trate de caracteri-
zar adecuadamente de un punto de vista econmico y tcnico estos insumos y productos
y el proceso de transformacin.
5 Cabe considerar Que el producto de un proyecto puede ser una cierta infonnacin,
considerada como un bien intangible. A este caso podran asimilarse los proyectos de
prospecciones mineras, proyectos de investigacin, etctera.
EL PROYECTO
El concepto de proceso, identificado corno la transformacin de una
constelacin de insumas en productos mediante una determinada fun-
cin de produccin, se puede presentar en formas muy variadas en los
diversos tipos de proyectos. Es as corno en los proyectos agrcolas el
proceso es un conjunto de acciones que se suman al desarrollo de cier-
tos fenmenos naturales para obtener determinados productos, utilizan-
do insumos corno semillas, fertilizantes, etc. En los proyectos de educa-
cin son los mtodos pedaggicos y didcticos que se combinan con
recursos de mano de obra especializada, equipos, aparatos e instrumen-
tos, para elevar el grado de conocimiento de un grupo de estudiantes,
etctera.
El estudio de localizacin se refiere tanto a la macrolocalizacin
corno a la microlocalizacin de la nueva unidad de produccin, llegn-
dose hasta la definicin precisa de su ubicacin en una ciudad o en una
zona rural. La macrolocalizacin del proyecto, o sea su ubicacin en el pas
o en una regin en el subespacio urbano o en el subespacio rural, debe
tambin justificarse en la presentacin del proyecto, mostrndose en
ambos casos las consecuencias de las alternativas consideradas, en tr-
minos de costos de inversin y de operacin y de costos sociales,"
El estudio de localizacin debe contemplar en principio algunas alter-
nativas que permitan establecer un juicio comparativo, mediante el cual
la solucin que se d a este problema pueda contribuir a minimizar los
costos del proyecto.
Los problemas de proceso, tamao y localizacin se plantean en for-
ma interdependiente; sin embargo, esta relacin de dependencia se sim-
plifica en muchos casos al presentarse alguno de estos elementos como
datos del problema. Es as como en ciertos proyectos la localizacin se
encuentra predeterminada," como ocurrir por ejemplo en aquellos que
utilizan un recurso natural fijo, ya sean mineros o agrcolas. En stos
no solamente se simplifica s -o se elimina- el anlisis de la localiza-
cin, sino que sta se convierte en una restriccin que limita la bsqueda,
anlisis y seleccin de procesos tcnicos.
41 Es importante considerar los problemas de contaminacin ambiental que podra aca-
rrear a la comunidad determinada localizacin, como asimismo los problemas que compro-
meteran la seguridad y salud de la mano de obra del proyecto, ms aIl del simple an-
lisis de rendimientos econmicos (vase sobre el primer punto el anexo IV, 3).
7 Es frecuente encontrar localizaciones predeterminadas por razones institucionales (pla-
nificacin. incentivos fiscales) o bien por estar el proyecto integrado a un sistema, en cuyo
caso es el sistema y no el proyectista quien fija la localizacin. La existencia de economas
externas difcilmente remplazables o la condicin de ampliacin restringen tambin el
anlisis de localizacin de la nueva unidad productiva.
s Es posible que la macrolocalizacin est ya definida, restringindose entonces el an-
lisis del proyecto a su microlocalizacin.
ESTUDIO T ~ N O
En otros casos el tamao se presenta como dato, ya sea como tama-
o mximo, como tamao nico," o como tamao mnimo. Ello puede
deberse a restricciones institucionales, limitacin de insumos, restric-
ciones de geografa fsica, razones de tecnologa, etctera.
En la mayora de esos casos el tamao no es un dato de carcter
absoluto, sino que puede presentarse con cierto margen de holgura.
El documento del proyecto debe sealar en forma explcita tales holgu-
ras y de qu modo se comportan frente a los problemas de proceso y
de localizacin del proyecto.
Con menos frecuencia se presentan casos en que tanto las decisiones
sobre tamao como sobre localizacin estn predeterminadas. Esto pue-
de suceder, por ejemplo, en proyectos de caminos, en proyectos de
puentes, etctera.
Dada esta diversidad de situaciones que se plantean en distintos tipos
de proyectos, estos temas se tratan en esta Gua en forma muy amplia,
con el propsito de servir de marco de referencia para la presentacin
de una mayor variedad de proyectos. En la lista de comprobacin de
las materias que debe contener el documento de presentacin del pro-
yecto (vase el captulo 11) se procura cubrir los problemas tcnicos par-
tiendo de esta formulacin genrica. En cada caso el usuario de la Gua
deber utilizar su propio criterio tcnico para seleccionar entre las mate-
rias incluidas en la lista aquellas que se relacionan ms de cerca con el
objeto de su estudio y para presentarlas destacando los aspectos que ms
ataen al proyecto en consideracin.
Los factores que condicionan el tamao de un proyecto suelen ser
el mercado, la capacidad financiera y empresarial de la entidad respon-
sable del proyecto, la disponibilidad de insumos, las restricciones de
procesos tcnicos y los factores institucionales. La seleccin de los pro-
cesos de produccin est condicionada por las caractersticas del pro-
ducto, su rentabilidad, la disponibilidad de los insumos, por el nivel
o capacidad tecnolgica de la empresa y el medio donde se establecer
el proyecto, por normas institucionales, por la flexibilidad de su adapta-
cin, por el grado de madurez en su desarrollo tecnolgico10 y por la
9 El diseo de algunos proyectos permite concebirlos en forma de ampliaciones sucesi-
vas, de acuerdo con criterios de t.rordad y con la disponibilidad de recursos.
10 Un proceso normalmente tiene un ciclo de maduracin que se inicia a nivel experi-
mental, pasando por una "prueba piloto", hasta llegar a su aplicacin a nivel industrial o
aplicacin generalizada. Posteriormente continuarn diversas etapas de perfeccionamiento.
No existe una regla fija que permita indicar cul etapa es ms conveniente para el pro-
vecto, ya que en esta seleccin actan factores antagnicos; por una parte est la seguridad
de funcionamiento, que aconsejara utilizar slo procesos probados a nivel industrial -y
ms an con un largo perodo de perfeccionamiento- y por otra parte est la materia-
96 EL PROYECTO
disponibilidad y costo de su tecnologa." La localizacin, a su vez, de-
pende de los costos de transporte de insumos y productos, de razones
de geografa fsica, de la facilidad de acceso fsico al mercado, de la
disponibilidad y precio relativo de los insumos, de las economas exter-
nas, de la ubicacin y reparto del mercado y tambin de factores insti-
tucionales.
Las correlaciones entre esos tres tipos de problemas hacen que en su
solucin ciertos aspectos deban tratarse en forma conjunta, como ser
el problema de las economas de escala, la seleccin y disponibilidad
de insumos, la consideracin de efectos ambientales desfavorables y el
impacto socioeconmico sobre el lugar, la regin o el pas donde se
ubicar el proyecto.
En el esquema siguiente se resumen los elementos esenciales de un
proceso de transformacin y su secuencia natural, que lleva de un esta-
do inicial en cuyo contexto se incluye la existencia de les insumos ne-
cesarios a un estado final configurado por los productos y efectos del
proyecto.
PROCESO DE TRANSFORMACIN
Situacin o
estado inicial
Insumos
fsicos
Contexto
del proyecto
Proceso tcnico
Instalaciones
Equipos
Personal
Tecnologa
Situacin o
estado final
Productos
Subproductos
Residuos
Efectos
del proyecto
lizacin de las motivaciones que han originado la etapa experimental (reduccin de costos,
utilizacin de nuevos insumos, reduccin de efectos negativos. disminucin de riesgos, per-
feccionamiento del producto, etc.) y la posicin competitiva de la entidad productiva en el
mercado.
11 La tecnologa puede ser considerada como un bien intangible sujeta tambin a un
sistema de transacciones particulares. As, ciertos procesos tecnolgicos estn protegidos
por patentes o simplemente por el secreto empresarial, siendo su disponihilidad restringida.
ESTUDIO T ~ N O 97
El anlisis de la relacin tamao-proceso puede seguir aproximada-
mente el siguiente esquema.
ITamao I
I
Las economas de escala tienden
a aumentar el tamao
IEl rango de procesos factibles define los I
tamaos mximo y mnimo del proyecto
~
(Jt-Gt)=K
t-1
donde s define el nmero de perodos (tiempo) necesarios para alcanzar
la igualdad con K.
ESTUDIO FINANCIERO
3. CUADRO DE FUENTES Y USOS DE FONDOS
209
Las proyecciones financieras del proyecto se consolidan en un cuadro
llamado de "Fuentes y usos de fondos" o de "Origen y destino de los
recursos financieros". En este cuadro se presentan, ao por ao, por un
lado los fondos externos o internos de la empresa con que ella se ha de
financiar, desglosados por sus orgenes o fuentes, y por otro lado el em-
pleo que se prev para estos mismos recursos financieros, clasificado
segn los usos o destinos a que corresponde (vase el cuadro 2 de este
anexo).
El cuadro abarcar, separada o conjuntamente, las fases de ejecucin
y funcionamiento del proyecto. Tanto los ingresos como los gastos se pre-
sentan desglosados de manera que ciertas magnitudes necesarias para la
evaluacin del proyecto se obtengan fcilmente o se planteen directamente
en el cuadro. Los diversos conceptos de "movimiento de caja", que sirven
tanto a la evaluacin financiera como a la evaluacin econmica del pro-
yecto, deben resultar de los elementos contenidos en el cuadro de fuentes
y usos de fondos cuando no figuran expresamente en l. Estos elementos
se pueden clasificar en datos bsicos, que se incluyen ao por ao en el
cuadro con los valores que se calculan en los distintos estudios parciales
del proyecto, y elementos derivados que resultan de clculos realizados
sobre los datos bsicos.
Las notaciones empleadas para representarlos y las relaciones arit-
mticas que existen entre ellos se aclaran en las pginas siguientes.'
4. DEFINICIN DE LAS MAGNITUDES QUE SE OBTENDRN DEL CUADRO DE FUENTES
Y usos DE FONDOS PARA LA EVALUACIN DEL PROYECTO
Ingreso corriente (deducidos los im-
puestos indirectos) Y
Gastos por pagos a los factores (ex-
cepto el capital), o gastos de ope-
racin G
Depreciacin D
Pagos por intereses 1
Tributos directos T
1 Vase Manual al industrial proicts analysis in developing countries, op, cit., vol. n,
p. 19.
CUADRO 2
CUADRO INTEGRADO DE FUENTES Y USOS DE FONDOS PARA LOS PERODOS DE INSTALACIN Y FUNCIONAMIENTO
N
(5
Instalacin (aos) Funcionamiento progresivo (aos) Funcionamiento normal (aos)
I. Fuentes
1. Capital propio
2. Prstamos a largo y mediano
plazo
3. Prstamos a corto plazo
al Bancos
bl Proveedores
4. Ventas
5. Saldo del ao anterior
A. Total de fondos disponibles
n. Usos
6. Inversin fija
7. Activo en cuenta corriente:
il Aumento de inventario
ii] Aumento de cuentas por
cobrar
8. Costos de produccin (exclui-
dos depreciacin e intereses
por prstamos a largo plazo
e incluidos impuesto territo-
rial e intereses a corto plazo)
9. Pago crdito a corto plazo
10. Impuesto a la renta
B. Total de fondos aplicados
11. Disponibilidad para pago de
dividendos, servicio de crdi-
tos y formacin de reservas
(A-B)
al Pago de dividendos
bl Servicio de crditos a largo
y mediano plazo
cl Saldo para el ao siguiente
il Depreciacin y otras re-
servas
iil Disponibilidad neta
1 2 3 4 s 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
>
Z
m
;.<
o
Vl
ESTUDIO FINANCIERO
Gastos netos de capital
Financiamiento externo (a la em-
presa)
Tributos indirectos sobre el uso de
factores
Utilidades brutas de operacin
Utilidades netas de operacin
Utilidades netas a precios de mer-
cado
Utilidades netas al costo de factores
Movimiento de caja corriente
Movimiento de caja de operacin
Movimiento de caja total
Movimiento de caja financiado ex-
ternamente
Movimiento de caja financiado in-
ternamente
Movimiento de caja social
21l
K
F
T'
Us; = y - G
Uno = Ue; - D
= Y-G-D
Up", = Uno - 1
=Y-G-D-I
Us = Up", - T
=Y-G-D-I-T
Me = Uel + D
=Y-G-I-T
M, = Me - K
=Y-G-I-T-K
MI = Mo + F
= Y-G-I-T-K+F
M,o = F - 1
M = MI - M,o
=Y-G-T-K
Me. = M'l + T + T'
= Y-G-K + T'
Si la empresa, como es normal, tiene limitaciones en cuanto al monto
de financiamiento que puede obtener a una tasa de inters no mayor que
la tasa de actualizacin que aplica a su movimiento de caja, hay que dis-
tinguir, en el desglose hecho en el presupuesto de ingresos y gastos y en
el cuadro de fuentes y usos de fondos del proyecto, los gastos de capital
de los gastos corrientes. Para llegar a un ndice de rentabilidad que tome
en cuenta el desarrollo de los ingresos y de los pagos en el tiempo se
debe comparar entonces los gastos de capital actualizados con los recur-
sos corrientes de caja tambin actualizados, o sea:
212
R =
..
[(Y-G-T) (l + i)-']
, -1
..
K(l + i)-t
'-1
ANEXOS
Este ndice y la tasa interna de retorno permitirn comparar la rentabi-
lidad del proyecto con las tasas de inters del mercado.
IV
ANEXO DE LA EVALUACIN ECONMICA
1. EL SISTEMA DE PRECIOS
La presentacin de series de precios a los fines del estudio de mercado
puede haber planteado algunos problemas metodolgicos, a los cuales ya
se hizo referencia. Al emplear datos estadsticos del tipo de series hist-
ricas debe asegurarse primero su homogeneidad en cuanto al nivel de las
cotizaciones presentadas -si son precios a nivel del productor (fbri-
ca, finca o puerto de embarque), a nivel del distribuidor mayorista o mi-
norista, o del consumidor final.
En seguida puede ser necesario corregir las series obtenidas en cuanto
al cambio de poder de compra de la moneda del pas. Si las series se
obtuvieron en valores corrientes hay que defIacionarlas para conocer la
evolucin del mercado "a precios constantes" o en trminos fsicos. Estas
correcciones se habrn presentado en el estudio de mercado indicando
el tipo de defIactor empleado, de manera de dejar en claro que los ndices
de precio utilizados para este fin son los adecuados al tipo de producto
cuya demanda se analiza en el estudio (ndices generales, o especficos)
y al modelo o mecanismo de fijacin de precios que se menciona en el
captulo del estudio de mercado. Hay que aclarar cul es el ao base de
los ndices utilizados y en el caso de que se hayan operado cambios
de base asegurarse de que no se produjeron distorsiones en las series
utilizadas.
Al abordar la evaluacin del proyecto el problema de los precios se
plantea en trminos de analizar su fidedignidad como expresin de valo-
res econmicos reales. (Vase el captulo 1, seccin 2, y el captulo 9.)
Como ya se explic, los precios de mercado pueden no expresar adecua-
damente la utilidad relativa de los bienes respectivos o servicios produ-
cidos, ni de los factores de produccin empleados para obtenerlos. Teri-
camente en condiciones de libre competencia, el mecanismo del mercado
hara que las transacciones se estabilizaran a un nivel de precios que
expresara esta utilidad relativa. Pero las condiciones de los mercados
reales distan mucho de aquellas que definen tericamente la libre compe-
[213]
214 ANEXOS
tencia. Por este motivo los precios de mercado presentan en general
distorsiones que hay que corregir para conocer los precios reales en tr-
minos econmicos.
Estas correcciones llevan al empleo de los llamados "precios de cuen-
ta" o precios sociales, cuyo clculo se hace, no sin dificultades, para la
economa en su conjunto o para sectores o actividades especficas y se
aplican sobre todo a los factores de produccin cuyo empleo es crtico
para la economa. Normalmente, en las economas en desarrollo, a la
mano de obra, al capital para inversiones y a las divisas.
La utilizacin de precios de cuenta tiene sentido prctico cuando se
trata el problema de la asignacin de recursos a inversiones alternativas
y se desea establecer un orden de prioridad para estas inversiones que
corresponda realmente al aprovechamiento ptimo de los recursos em-
pleados en funcin de ciertos objetivos prefijados,"
En la presentacin de cada proyecto individual el problema se plantea
de forma distinta, segn que las autoridades responsables de la planifica-
cin nacional, sectorial o regional hayan hecho o no estimaciones oficia-
les de precios de cuenta para los factores empleados en el proyecto.
Si hay estas estimaciones, los precios de cuenta respectivos deben ser
presentados en el proyecto, si es posible con la indicacin de las hiptesis
bsicas adoptadas en su clculo. En ese caso los datos de costo y los indi-
cadores de productividad de los factores deben recalcularse en la evalua-
cin del proyecto a base de los precios corregidos, para permitir su com-
paracin con los otros proyectos calculados de forma idntica por sus
aportes reales a la economa ya los objetivos del desarrollo.
Si este clculo hecho en un plano adecuado de la planificacin econ-
mica no existe, se pueden plantear y justificar determinadas hiptesis
sobre el sentido y la magnitud de las distorsiones implcitas en los pre-
cios de mercado; el documento del proyecto debe formular explcitamente
estas hiptesis e indicar los niveles de correccin que se suponen ade-
cuados para cada factor. En este caso tambin conviene presentar la
evaluacin del proyecto tal como resultara del empleo de precios corre-
gidos, para su comparacin en trminos homogneos y reales con otros
proyectos que compiten por los mismos recursos.
En resumen, el mtodo de presentacin del problema en el documento
del proyecto consiste en:
O Indicar el origen de los precios de cuenta utilizados (calculados
2 Vase A. A. Guadagni, Los precios de sombra en la evaluacin social de proyectos de
inversin (BID, Washington. 1972). Se trata de un anlisis de las teoras en que se basan
los conceptos de precios de cuenta y de la presentacin de algunas aplicaciones empricas.
EVALUAClN ECONMICA 215
por organismos de planificacin o a base de hiptesis del estudio del
proyecto).
O Hacer explcitas las hiptesis en que se basa la estimacin de las
distorsiones de los precios de mercado en cualquiera de ambos casos.
O Presentar los precios de cuenta de los factores analizados y com-
pararlos con los precios de mercado.
O Presentar calculados los costos e indicadores de productividad
afectados por los precios corregidos (especialmente la tasa interna de
retorno).
O Indicar expresamente las condiciones en que los coeficientes obte-
nidos para expresar los costos y beneficios sociales del proyecto en trmi-
nos reales pueden compararse con los de otros proyectos.
2. NORMAS ESTABLECIDAS POR EL BID PARA CALCULAR COSTOS DIRECTOS E
INDIREcroS EN DIVISAS
a] Costos directos en divisas
Costos directos en divisas son: I costos relacionados con bienes impor-
tados no sujetos a mayor procesamiento dentro del pas y que se insta-
larn como se importen en los proyectos; Ii I costos de bienes importados
que se utilizarn totalmente durante la construccin de los proyectos.
Ejemplos
O Costos de tubera, accesorios y equipos importados para los pro-
yectos.
O Costos de equipos, maquinarias, herramientas y vehculos para la
construccin y que se espera no estarn en condiciones de servi-
cio al finalizar la construccin de las obras.
No importa que los bienes sean importados directamente por el
prestatario o por los contratistas, o si se comprarn localmente o
en el extranjero; lo importante es considerar si los bienes son de
origen extranjero.
El precio CIF deber considerarse para determinar los costos en
divisas, excluyndose transporte local e impuestos.
O Costo de servicios tcnicos de origen externo, tales como viajes al
exterior, componente en divisas del costo de servicios tcnicos en
los contratos de construccin, costos de los servicios de consulto-
res e ingenieros extranjeros y honorarios de firmas extranjeras.
216 ANEXOS
b I Costos indirectos en divisas
Costos indirectos en divisas son: i l costos de importacin de compo-
nentes y materias primas que se emplearn en la fabricacin local de bie-
nes, que se utilizarn en los proyectos; i I la depreciacin de maquinarias,
equipos, herramientas y vehculos importados que se utilizarn para la
construccin de los proyectos, pero cuyo perodo de servicio til sobre-
pasar al perodo de construccin de los proyectos.
Ejemplos
O Costos de materia prima importada utilizada en la fabricacin de
tubera o en la produccin local de gasolina, combustible, etctera.
O Costo de depreciacin de maquinarias, herramientas, equipos y ve-
hculos importados.
La depreciacin de maquinaria o equipo importado por una fbrica
para la produccin de tubera no deber incluirse como costo indirecto,
excepto si el equipo se import especficamente para la fabricacin de
bienes del proyecto.
c l De acuerdo con lo anterior, debe suministrarse la informacin si-
guiente:
O Lista de equipos, vehculos, etc., con sus respectivos costos estima-
dos CIF de importacin y sus costos de depreciacin durante el
perodo de construccin de los proyectos. Ejemplo: Si se adquiere
un jeep con una vida til de 5 aos y el perodo de construccin
es de 3, un 60 % del costo CIF es la depreciacin.
O Lista de tubera, accesorios, equipos, etc., que se importarn y que
no requieren mayor procesamiento local, con sus correspondientes
costos estimados CIF.
O Lista de tubera, accesorios, equipos, combustibles, etc., que se pro-
ducirn localmente, indicndose costos estimados de adquisicin
de los bienes y costos aproximados de la materia prima a importar
que se emplear en la fabricacin de esos productos.
O Detalle de los gastos locales que se solicita financiar con fondos
del prstamo, convertidos a moneda local.
O Costos de servicios de ingeniera y costos aproximados de cons-
truccin de obras mediante contratacin (sin incluir el valor de
los materiales suministrados a los contratistas) que se espera
cubrir con divisas y moneda local, ambos provenientes del prs-
tamo solicitado.
EVALUACIN ECONMICA 217
o Otras explicaciones que permitan entender la separacin de costos
anteriormente indicadas.
A manera de ejemplo, se adjunta una distribucin hipottica de cos-
tos, que podra servir para formarse una mejor idea ms cabal de la
informacin solicitada. Si se considera conveniente, se podra ampliar
el nmero de rubros, de acuerdo con las necesidades y requerimien-
tos de los proyectos, de modo de incluir todos los renglones de la lista
de bienes y servicios.
CUADRO 3
DISTRIBUCIN DE COSTOS DIRECTOS E INDIRECTOS EN DIVISAS Y EN
MONEDA NACIONAL
(Ejemplo ilustrativo)
Costos en divisas Gastos en
moneda local-
Directos Indirectos (en su equivalente en
(miles de dlares) miles de dlares)
1. Adquisicin tubera y acceso-
rios importados 100 (CIF) 5
2. Adquisicin tubera y acceso-
rios fabricacin local 40 60
3. Vehculos, equipos, maquina-
ria (a ser usados enteramente
durante la construccin del
proyecto) 50 (CIF) 5
4. Vehculos, equipos, maquina.
ria (que continuaran pres-
tando servicio despus de fi-
nalizar el proyecto) 70 (CIF) 4
5. Repuestos para mantenimen-
to vehculos, equipo 5 (CIF) 2 1
6. Servicios tcnicos por firmas
extranjeras 200 50
7. Construccin obras por con-
trato 1000 50 200
8. Construccin obras por ad-
ministracin 500 50 500
9. Gastos administrativos y
tcnicos 100
10. Servicios no personales 50
11. Asistencia tcnica 15 10 5
12. Imprevistos 50 20 20
a Incluye gastos en moneda local que financiarn la empresa u organismo local y la
fuente de financiamiento externa.
218
EXPLICACIN DE LA DISTRIBUCIN DE COSTOS
"( en miles de dlares)
ANEXOS
1. Costo directo de adquisicin CIF: 100. Costos locales como transporte
de tubera dentro del pas: 5.
2. Costo de materia prima importada para fabricacin local de tubera: 40.
Costo mano de obra, otros costos de produccin y ganancia del fabri-
cante: 60.
3. Costo directo de adquisicin CIF: 50. Costos locales como transporte de
equipo, etc., dentro del pas.
4. Costo directo de adquisicin CIF de bienes que continuarn en servicio:
CIF: 70. Depreciacin durante perodo de construccin de equipos que
continuarn en servicio al finalizar el programa: 30. Costos locales como
transporte de equipos dentro del pas: 4.
S. Costo directo de adquisicin CIF: 5. Depreciacin: 2. Transporte local: 1.
6. Servicios tcnicos que se pagarn en dlares: 200 (salarios, viajes, hono-
rarios, etc., de consultores extranjeros). Servicios que se pagarn en
moneda local: 50 (personal local, gastos permanencia en el pas, etc.).
7. Costo directo de bienes importados suplidos por el organismo ejecutor
del proyecto o adquiridos por contratistas: 1 000. Depreciacin de equipo
adquirido por contratistas o por el organismo ejecutor antes de iniciarse
el programa, o durante su ejecucin, que continuarn prestando servicio
al finalizar el programa: 50. Gastos en moneda local: 200 (mano de obra,
materiales adquiridos localmente, etc.).
8. Costos directos CIF de bienes importados por el- organismo ejecutor: 500.
Depreciacin de equipo adquirido por el organismo ejecutor que conti-
nuar prestando servicio al finalizar el proyecto: 50. Gastos locales: 500.
9 y 10. Gastos en moneda local financiados por el organismo o empresa
nacional.
11. Semejante al 6.
12. Semejante al 7 y 8.
3. CRITERIOS PARA EVALUAR LOS EFECTOS DE UN PROYECTO SOBRE EL
MEDIO AMBIENTE
El Grupo del Banco Mundial ha establecido una serie de criterios para
evaluar el efecto sobre el medio ambiente de unos doce tipos diferentes
de proyectos de desarrollo.
Esos criterios se aplican en la evaluacin de proyectos que entraan
la construccin de presas, carreteras, sistemas de riego, obras de alcan-
tarillado, aeropuertos, fundiciones, centrales elctricas y plantas de fertili-
zantes; la ampliacin de instalaciones portuarias; la explotacin forestal
y operaciones de la industria de pulpa y papel; el desarrollo de industrias
EVALUACIN ECONMICA 219
basadas en productos petroqumicos y la explotacin de yacimientos de
minerales.
Muchas de las preguntas que figuran en la lista pueden aplicarse a
una sola actividad ( Qu efecto tendr el ruido que puede esperarse de
aviones que utilicen el aeropuerto recin construido?). Otras preguntas
(Surgirn nuevos problemas relacionados con la salud?) se aplican a
varios proyectos (construccin de presas, carreteras, sistemas de riego,
obras de alcantarillado, plantas petroqumicas y actividades mineras).
A continuacin se mencionan algunos aspectos que se tienen en cuen-
ta al examinar los diversos tipos de proyectos de desarrollo desde el
punto de vista ambiental.
I Sistema de riego. Con los cambios en los sistemas de agua se
introducirn organismos trasmisores de enfermedades en zonas antes
exentas de ellos? Contendr el agua de escorrenta residuos, como pla-
. guicidas y fertilizantes, que contaminarn las aguas? Surgirn proble-
mas de sedimentacin y erosin? Cules sern las consecuencias ecol-
gicas de cambios en la utilizacin de la tierra y distribucin de la po-
blacin?
Ii l Proyectos de alcantarillado. Hay alguna posibilidad de que el
sistema de alcantarillado contamine el agua potable? Constituirn un
problema los gases, los olores, los insectos y los vectores causantes de en-
fermedad? Qu tipo de materiales txicos cabe esperar de las aguas
servidas no tratadas? Descargar el sistema aguas servidas en el agua
en forma directa o indirecta? Ou efecto tendrn las aguas servidas so-
bre la demanda de oxgeno bioqumico?
iii l Industria petroqumica. Se han realizado estudios hidrolgicos,
geolgicos, sismolgicos y meteorolgicos del emplazamiento de la in-
dustria a fin de prever y reducir al mnimo el dao a poblaciones humanas
y al medio ambiente si ocurrieran accidentes? Contendrn las aguas
servidas materiales txicos? Cmo se controlarn? Cules son los
peligros del derramamiento de petrleo o sustancias qumicas? Qu pla-
nes de emergencia se han formulado para hacer frente a esos problemas?
iv I Actividades mineras. Cmo puede evitarse la contaminacin del
agua como consecuencia del drenaje de las minas? Se apuntalarn o se
llenarn los tneles de las minas? Se rellenarn y replantarn las minas
a cielo abierto? Puede evitarse la contaminacin del aire por el fuego
de carbn y por los humeantes montones de escoria? Se han adoptado
medidas adecuadas para reinstalar la poblacin desalojada por las ope-
raciones mineras o atradas a stas? En cuanto a las actividades mar
adentro se ha formulado algn plan de emergencia contra estallidos o
220 ANEXOS
derrames? Podra un derrame matar a una proporcin importante de la
flora y fauna marinas?
vl Obras portuarias. Los cambios topogrficos ejercern influencia
adversa sobre la vida marina? Influirn en las pautas de cra de anima-
les marinos y desove de peces junto al litoral? Cmo se modificar la
accin de las olas y las corrientes? Ser malsana la contaminacin del
aire que ocasionen los barcos por el humo de sus chimeneas en vista
del viento prevaleciente? Darn lugar las obras portuarias al estableci-
miento de zonas de barriadas insalubres en las cercanas?
vil Centrales de energa elctrica. Cmo se eliminarn los residuos
lquidos y slidos? Qu efectos ambientales pueden esperarse en la direc-
cin del viento? Qu repercusin tendrn los residuos trmicos sobre
las aguas que los reciben? Cul ser el grado y efecto de la degrada-
cin del medio ambiente que cabe esperar en caso de una falla catastrfica?
viil Industria de la pulpa y papel. Qu clase y cantidad de desechos
se descargarn en el agua y la atmsfera? Cul ser su posible efecto
sobre la ecologa vegetal, animal y humana? Cmo se manipularn y
almacenarn las materias primas y desechos qumicos? Es adecuado
el emplazamiento para una expansin futura sin efectos ambientales
nocivos? En qu grado depende la ecologa de la regin de la superficie
cubierta de bosques? Cabe esperar cambios atmosfricos locales como
consecuencia de la corta de rboles en gran escala? Qu influencia ten-
dr esa explotacin forestal sobre la escorrenta y la erosin?
viii 1 Aeropuertos. Qu influencia tendrn la construccin o amplia-
cin de aeropuertos y las operaciones conexas sobre la poblacin humana
contigua y la vida vegetal y animal? Qu efecto tendr el aeropuerto
sobre el aumento y disminucin del nivel fretico en la zona? En qu
medida el ruido de los aviones afectar a los hospitales, la poblacin.
etc.? Se han adoptado disposiciones para reinstalar en viviendas ade-
cuadas a la poblacin desalojada por la construccin o las actividades del
aeropuerto?
ix l Fundiciones. Se consideraron otros emplazamientos a fin de
mitigar el efecto a favor del viento y la degradacin de la calidad del
agua, o ambos? Los vapores cidos repercutirn en las cosechas, bos-
ques o zonas urbanizadas situadas en la direccin del viento? Se han
adoptado disposiciones para prevenir escapes de materiales txicos a
cuerpos de agua en caso de accidentes?
xl Plantas de fertilizantes. Qu clase y cantidad de residuos gaseo-
sos, lquidos y slidos se vertern en el aire, el suelo y el agua? Se han
adoptado medidas para controlar su emisin tanto en el diseo como en
EVALUACIN ECONMICA 221
las actividades de las plantas? El nitrgeno y el fsforo que entra en las
masas superficiales de agua estimularn el crecimiento de algas y plan-
tas acuticas? Cmo se eliminarn los desechos lquidos y slidos?
Cul es el efecto posible de la eliminacin de estos desechos sobre el
medio ambiente? Qu alternativas ms seguras debieran considerarse?
Cmo se manipularn y almacenarn las materias primas?
xiJ Construccin de presas. Qu nuevos problemas de salud pblica
plantear la construccin de la presa? Los cambios en la velocidad, tem-
peratura y profundidad de agua contribuirn a crear condiciones ms
favorables para la diseminacin de los organismos que trasmiten enfer-
medades? Con el cambio en el sistema de agua se introducirn esos
organismos en zonas antes libres de ellos?
Qu consecuencias adversas para la vida vegetativa tendr la cons-
truccin del embalse? Con qu rapidez se producir la sedimentacin y
cmo se resolver el problema de la acumulacin de sedimento y salini-
dad? Se introducirn contaminantes nocivos en la corriente de agua?
xii I Construccin de carreteras. Las carreteras y actividades cone-
xas de construccin facilitarn la difusin de portadores de enferme-
dades que afectan a los seres humanos, a las plantas o a los animales?
Se han adoptado medidas para facilitar condiciones de vida adecuadas
a la poblacin desalojada por las actividades de construccin o a la
atrada a las zonas recin colonizadas?
Se adoptarn medidas para la estabilizacin del suelo durante la
construccin a fin de evitar, por ejemplo, su erosin? Se incluyen en los
planes medidas para evitar la contaminacin del agua por derramamien-
to y escorrenta durante la construccin o la utilizacin de la carretera?
v
ANEXO DEL PLAN DE EJECUCIN
1. EL EMPLEO DEL MIOOO DEL CAMINO CRTICO EN PROYECTOS MFDIANOS y
PEQuEos
El estudio de tiempo debe presentarse de manera lgica y operativa,
como resultado de una revisin de planteamientos en el orden que sigue.
al Estimacin de la duracin probable de cada actividad
Se estimarn las duraciones previstas de todas las actividades especf-
cas en la fase ejecutiva del proyecto, segn la experiencia profesional de
expertos especializados. Para ello conviene considerar las estimaciones
pesimista a, 0I timista b, y ms frecuente m, calculando la duracin
esperada e por la frmula:
e=
a + 4m + b
6
b1 Anlisis de la secuencia de actividades
Se har un anlisis de la sucesin de las actividades, determinando:
l el encadenamiento, precisando las dependencias y las simultaneida-
des; i l las actividades que presenten rigidez de duracin o restricciones
de tiempo, como resultado del encadenamiento mltiple de actividades, o
cuya fecha de iniciacin o de terminacin est ya condicionada por hechos
naturales, motivos polticos, oferta de insumos o evolucin de la demanda
del producto. En casos en que una actividad slo puede iniciarse cuando
est concluida una cierta parte de la otra, estas actividades deben subdivi-
dirse en un determinado nmero de tareas anlogas (por ejemplo, la
actividad A se subdivide en Al, A2 . . . ) y considerar cada parte como una
tarea independiente.
cl Presentacin de la red de actividades
Del anlisis anterior se verificar si una tarea dada puede o no realizar-
se sin que la otra est terminada.
Este ordenamiento debe presentarse en forma de red, sealando en
[222]
PLAN DE EJECUCIN 223
ella los momentos de iniciacin (evento inicial) y de terminacin (evento
final) de cada actividad en el conjunto del plan de ejecucin. Esta pre-
sentacin puede hacerse en forma grfica o en forma matricial (o como
lista ordenada de los pares de nmeros indicativos de los eventos) con-
forme a la orientacin que sigue:
i l Se atribuye a cada tarea un smbolo numrico doble, con un n-
mero inicial y otro final, procediendo como se indica a continuacin:
O A las tareas que se inicien con independencia de cualquiera otra
se les da el nmero inicial cero (O) Y los primeros nmeros finales suce-
sivos (l, 2, 3 ... ). Sus smbolos sern, pues, 01, 02, 03 . . .
ii I A las tareas siguientes, y en la sucesin en que se encuentran en
la relacin ya ordenada, se dan nmeros finales sucesivos a los ya utiliza-
dos en la numeracin de las anteriores.
ii I Estas tareas siguientes reciben primero nmeros iniciales que
corresponden a los nmeros finales de las tareas que son sus antecedentes
inmediatos. As, a la tarea que tenga ms de alguna otra como antece-
dente inmediato se le da preliminarmente tantos nmeros iniciales como
tareas antecedentes, y stos son los nmeros finales de dichas tareas
antecedentes. Se atribuye a la tarea preliminarmente y se incluyen en la
relacin "tareas ficticias" con los nmeros iniciales no utilizados, Ile-
vando como nmero final el nmero utilizado. El examen detenido de
la relacin mostrar entonces si no hay omisiones, repeticiones o crculos
viciosos (bucles) en la ordenacin de las tareas, permitiendo hacer las
correcciones necesarias.
iv l Procediendo como en la etapa anterior hasta la ltima tarea de
la relacin ordenada, se caracteriza cada una por un par de cifras y la
relacin queda aumentada con un cierto nmero de tareas ficticias. La
representacin grfica se obtiene haciendo corresponder un punto (nudo)
a cada nmero y ligando por flechas estos puntos, siempre que haya una
actividad que los tenga como inicial y final. Se obtiene as la represen-
tacin grfica burda de la red de actividades. Se la examina para ver si
corresponde enteramente a las precedencias contenidas en la relacin
inicial. En caso necesario se hacen reajustes en ciertos nudos para evitar
dependencias no especificadas en la relacin o para simplificar la grfica.
Con ese objeto se usarn primero nmeros con acento o subndices y
finalmente se reajustar ordenadamente toda la numeracin.
La representacin en forma de tabla consiste en ordenar la relacin
por los nmeros iniciales de las actividades y los grupos del mismo n-
mero inicial por el orden de sus nmeros finales, indicando en corres-
pondencia, en columnas 'sucesivas, las duraciones estimadas y otros datos
224 ANEXOS
pertinentes, como tiempo mnimo de ejecucin (crash time) por limita-
ciones tecnolgicas, incremento unitario en el costo directo de la reduc-
cin de las duraciones, fechas caractersticas calculadas, etctera.
d l Clculo de las fechas y otras magnitudes caractersticas
Determnense las fechas de iniciacin y terminacin de cada evento, in-
dicando: i l la fecha ms temprana o posible, y ii l la fecha ms tarda o
permisible. Para los proyectos de nmero pequeo o mediano de activi-
dades hay mtodos manuales de cmputo conocidos, y para proyectos de
un nmero muy grande de tareas se utiliza la computacin de alta velo-
cidad, para la que en general existen programas ya formulados. La con-
frontacin entre las fechas ms temprana y ms tarda permite calcular
las holguras de cada evento.
Las fechas de iniciacin y terminacin de cada evento, junto con la
duracin de las actividades, determinan las fechas de iniciacin y ter-
minacin de cada actividad, como resultado, sus mrgenes de tiempo.
2. ANLISIS DE ALTERNATIVAS
El plan de ejecucin planteado con la ayuda del mtodo del camino cr-
tico se habr basado en plazos de realizacin de cada tarea elegidos de
forma de minimizar sus costos directos. Si hay informacin suficiente
es posible, a partir de este planteamiento, analizar la posibilidad de un
plan alternativo de ms corta duracin que corresponda al mnimo costo
total del proyecto, compatible con las restricciones de tiempo existentes.
Este anlisis se conoce como el mtodo PERT-Costo y su realizacin
depende de que existan datos satisfactorios de tipo estadstico sobre las
curvas de variacin del costo directo de las tareas implcitas en el pro-
yecto, en funcin de su tiempo de duracin. No es frecuente disponer de
datos de este tipo, pero cuando se los pueda obtener conviene plantear
la posibilidad de un programa de ejecucin de costo total mnimo. En
este caso hay que presentar los elementos siguientes:
a] Elementos bsicos
Datos estadsticos o de composicin de costos.
I Costos directos de cada actividad realizada con distintos plazos
de duracin, entre los lmites del plazo que corresponde al costo directo
mnimo y de menor duracin tcnicamente posible (crash time).
PLAN DE EJECUCION 225
ii l Costos indirectos y globales del proyecto y criterio de su prorra-
teo por unidad de tiempo.
b] El mtodo PERT-Costo
Indique el algoritmo de clculo utilizado para realizar la iteracin que
conduzca al programa de costo total mnimo.
c l Resultados finales
Presente, de forma anloga a la utilizada para el programa primitivo,
el programa de costo mnimo resultante, con sus fechas caractercticas,
mrgenes de tiempo y caminos crticos.
Presente tambin los costos de ejecucin resultantes, destacando la
ventaja obtenida sobre el programa planteado originalmente.
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