La participacin en Operaciones de Paz de la ONU (OP ONU) y el control civil de las Fuerzas Armadas: Los casos de Argentina y Uruguay.

Arturo Sotomayor La participacin en OP ONU tiene efectos positivos en el control civil de las FFAA, en especial en pases contribuyentes de tropas que recientemente han experimentado procesos de democratizacin. Moskos argumenta que las OP afectan a las organizaciones militares ya que los civiles estn ntimamente involucrados en las OP ONU. Las FFAA se han vuelto ms democrticas, liberales y ms susceptibles a aceptar el control civil a raz de su participacin internacional. Desch y Marcella plantean que para asegurar la subordinacin militar a la autoridad civil en periodos de paz, los polticos deben motivar a sus FFAA a adoptar misiones externas, como las OP. Norden afirma que las transiciones democrticas imponen retos para las instituciones militares: las OP pueden reducir o aliviar tensiones al involucrar a las FFAA en empresas valiosas y profesionales. I. Del Pretorianismo a la participacin en OP: las contribuciones argentinas y uruguayas a las OP ONU. En 1991, Argentina cooper con EEUU en el bloqueo a Iraq. Tras esta experiencia, decidi ampliar su compromiso con la ONU y envi ms de mil hombres a la OP en Croacia. Desde ese ese entonces, ha participado en 3 grandes OP: Chipre, Iraq-Kuwait y Hait. Las contribuciones argentinas a las OP se estabilizaron y se mantienen en 500 hombres por ao. En menos de una dcada, Argentina envi ms de 14000 cascos azules a ms de 13 OP. Como resultado de esta participacin internacional, Argentina se convirti en el principal contribuyente latinoamericano a las OP y entre 1992 y 1996 estuvo entre los cinco mayores participantes en las OP ONU. Esta participacin en las OP puede parecer irrelevante si se considera que Argentina estaba cumpliendo con un compromiso establecido en la Carta de la ONU (todos sus miembros deben dar a la Organizacin la asistencia necesaria en cualquier accin que ella realice y deben evitar drsela a cualquier Estado contra el cual la ONU est tomando medidas preventivas o coercitivas). No obstante, lo notable del caso argentino es que el despliegue de navos a Iraq ocurri algunos meses despus de un intento de golpe de Estado en 1990 contra Menem. Entre 1994 y 2000 la poltica argentina en la ONU coincide con el esfuerzo por reformar las FFAA e imponer un autntico control civil. As, la participacin en OP ofreci una oportunidad valiosa de involucrar a las FFAA en un proyecto de poltica exterior que inclua un mayor alineamiento explcito con EEUU y una mayor cooperacin con la ONU. Uruguay, ha participado con el envo de observadores desde 1950. En 1992 envi su primer batalln a Asia como parte de la OP ONU en Camboya (UNTAC). Este despliegue fue relevante por ser el primer envo con contingentes de las tres FFAA y porque represent un cambio de la misin institucional de las FFAA que solan preocuparse ms por la poltica interna que por la externa. La participacin en la UNTAC sucede 6 aos despus del retorno de la democracia y despus de 13 aos de dictadura. Entre 1992 y 2003, se convirti en el principal contribuyente per cpita de las OP ONU. El nmero de cascos azules enviados a OP ONU se increment de 100 (1982) a 2486 (2004). En 1982, slo participaba en dos OP y en 2003, en ms de 18. II. La participacin en las OP y el control civil de los militares Argentina y los efectos en el sector militar En Argentina los civiles presionaron a las FFAA para introducir una serie de reformas internas despus de su derrota en las Malvinas. A partir de 1983 se penaliza a los militares con recortes y con juicios que merman la

moral y las capacidades de los uniformados, lo que gener descontento, provocando una rebelin contra el gobierno, con la exigencia de cambios en el comando y liderazgo militar, as como de reformas en la poltica exterior y el fin de los juicios. Entre 1987 y 1991, Argentina vivi tres revueltas y un fallido golpe militar. Se puede afirmar que despus de la derrota ante los ingleses y con el retorno de la democracia, las FFAA estaban en medio de una severa crisis de identidad que afectaba sus salarios y su vinculacin con la sociedad civil. En este contexto, los tomadores de decisiones razonaron que el envo de tropas a OP ONU obligara a los militares a poner en marcha reformas estructurales y quiz enfocara su atencin hacia misiones externas. La participacin en OP tuvo consecuencias importantes en las relaciones cvico-militares. La logstica de las OP fue coordinada por el Ministerio de Defensa y el Estado Mayor Conjunto (EMC). Esto min la importancia tradicional que tenan los comandantes de las FFAA y la imposicin de un nuevo liderazgo militar. Debe considerarse que, durante las revueltas, el grupo ms rebelde fue el constituido por coroneles y mayores que se negaban a aceptar el liderazgo militar designado. La participacin en OP permiti que estos grupos aceptaran el liderazgo a travs de incentivos profesionales y monetarios. Primero, las OP sirvieron como un instrumento para dividir y conquistar. El proceso de reclutamiento favoreci al cuadro que ms haba desafiado al gobierno (jvenes oficiales y suboficiales del ejrcito), lo que permiti dividir a las fuerzas al enviarse un grupo importante lejos del pas. Segundo, las OP proveyeron de una nueva misin que modific la estructura y organizacin militar. La compra de equipo, el reclutamiento de soldados, el entrenamiento y la propia relacin entre fuerzas tuvieron que adaptarse a las necesidades impuestas por la ONU. Con el tiempo, los militares pasaron de una institucin pretoriana, a ser otra relativamente moderna. Esto, sin embargo, no habra sido posible sin la debilidad estructural que los militares padecieron tras la Guerra de las Malvinas. Los efectos de la participacin en las OP fueron ms evidentes en el mbito econmico. Las retribuciones de las OP otorgaron aumentos salariales a un sector que estaba insatisfecho con los recortes. En el sistema ONU, existen dos formas de despliegue: (1) Tropa: ONU otorga un pago promedio al pas equivalente a 1000 dlares al mes por cada soldado desplegado. Este dinero se utiliz para otorgar incentivos salariales a las tropas. (2) Observadores Militares: son desplegados individualmente y reciben un vitico de la ONU que vara de 85 a 120 dlares al da, dependiendo del sitio de la misin. El incentivo monetario tuvo un efecto importante porque acall las crticas de los militares a los civiles por la ausencia de compensaciones econmicas justas. La participacin en OP tambin gener efectos positivos no intencionados. En 1982 UK impuso un embargo militar a Argentina, con el que se impeda todo tipo de exportacin OTAN hacia Buenos Aires. No obstante, en virtud de la contribucin a las OP, el Presidente Clinton otorg al pas el estatus de aliado extra OTAN que reverta el embargo britnico. Algunos oficiales esperaban ms asistencia estadounidense e incluso miembros del gobierno plantearon que Argentina buscaba ser miembro activo de la OTAN. Dichas expectativas no se cumplieron, pero la participacin en OP s modific los proveedores de armas. Argentina haba dependido de la URSS y de algunos proveedores europeos y locales. En 1995, el principal proveedor de equipo militar era EEUU. Debe agregarse que la participacin en OP tambin provoc una serie de efectos perversos. Por principio, la poltica de envo de tropas a misiones de la ONU fue sumamente costosa y el Estado debi invertir grandes cantidades de recursos para mantener a las tropas contentas en el extranjero.

Los recursos que eran transferidos de Nueva York a Buenos Aires generaron corrupcin. En 1992 la ONU pag tres millones de dlares como compensacin por los soldados heridos y muertos en Croacia. El dinero nunca lleg a manos de las vctimas o deudos. Los presupuestos militares se hacan ms transparentes en la Argentina, en virtud de que los recursos eran autorizados y monitoreados por civiles en EEUU y Buenos Aires, pero exista poca rendicin de cuentas por parte de los argentinos. Otro efecto no deseado fue el aplazamiento de una reforma profunda del sector en materia de modernizacin de la flota y despliegue en el interior del pas. Esta reforma no pudo ser realizada en virtud de que lo militares ms capaces eran enviados al exterior. Uruguay y los efectos en el sector militar La transicin a la democracia en 1985 dej a las FFAA en una posicin defensiva, en la que tenan que justificarse ante una ciudadana crtica de su actuar. Frente a la crisis econmica experimentada en los 80 y a la falta de legitimidad, los asesores consideraron que una participacin en OP podra ayudar a llevar la carga econmica provocada por los recortes presupuestarios. La ONU podra pagar salarios y se cubriran los costos de depreciacin del equipo al enviarlo al exterior. As, los militares aceptan la participacin como una medida de sobrevivencia y una forma de obtener recursos, sin que ello implique una reforma institucional profunda o un cambio de imagen frente a la sociedad civil. Algunas de las expectativas econmicas no se cumplieron pues el gobierno no consider que los pagos de la ONU suelen tardar aos. Mientras el pago no llega a las arcas del gobierno, ste debe endeudarse. A diferencia de la argentina, la participacin uruguaya en OP ONU no ha incrementado el control civil sobre las FFAA. Hasta 2003 los civiles no posean informacin sobre los cascos azules y desconocan cul era el gasto que se haba hecho. Por otra parte, Uruguay enva masivamente tropas a OP en frica, donde los niveles de VIH suelen ser altos. Sin embargo, la autoridad civil, desconoce cul es la tasa de contagio entre la tropa uruguaya. Los militares consideran que, a menos que la informacin sea requerida por la autoridad, no existe la obligacin de reportarla o hacerla pblica. Algunas variaciones en los efectos entre el caso argentino y uruguayo pueden ser explicadas en trminos de las prerrogativas militares y de la transicin democrtica. En Uruguay an existe un margen acotado de prerrogativas y privilegios militares. En particular, la coordinacin del sector de defensa, el que controla las OP, est en manos de oficiales activos y retirados. Con excepcin del Ministro y algunos asesores, la totalidad del personal es personal uniformado o retirado. Se ejerce un control civil dbil, lo que se debe a la transicin pactada, donde los militares evitaron una mayor injerencia civil en el sector. A diferencia de la Argentina, en Uruguay los militares slo capitularon polticamente, pero jams cedieron su autonoma institucional. Las diferencias entre los casos argentino y uruguayo son evidentes cuando se contrastan las polticas de educacin y formacin para las OP. Tanto Argentina como Uruguay han establecido centros de entrenamiento para formar sus cuerpos de paz. El establecimiento de dichos centros revela que los pases se han ajustado a los requisitos de la ONU en materia de entrenamiento, educacin e instruccin. Tanto los argentinos como los uruguayos reciben entrenamiento sobre monitoreo, observacin y logstica, as como cursos de ingls y comunicacin. No obstante, la formacin impartida en esos centros ha tenido efectos diversos en materia de control civil. Por ejemplo, en el caso argentino se contrata a civiles para que participen como instructores e

incluso se les recluta para que acudan como estudiantes, tienen diversas ctedras. Por el contrario, en Uruguay es mucho menos formal en cuanto a enfoque y a contenido. El currculo no est establecido en manuales, existe poca retroalimentacin y pocos componentes civiles. Formalmente, la escuela ofrece entrenamiento conjunto a las FFAA, pero el centro es dirigido por el ejrcito y hay pocas seales de integracin civil. El estudio sugiere que la participacin en OP refuerza el control civil en algunos casos y que en otros su efecto es menor. Diferentes tipos de prerrogativas militares negociadas durante la transicin pueden explicar parte de la variacin en el grado de control civil. Entre mayores hayan sido las reservas impuestas por las FFAA, menor ser el efecto que tenga la participacin en OP y viceversa. III. La participacin en OP y la intervencin de otras agencias civiles. La idea de que la participacin en OP genera efectos positivos en cuanto al control civil est basada en el supuesto de que las OP ONU estn encabezadas por oficiales civiles, nacionales e internacionales, especialmente diplomticos y miembros del servicio exterior. La evidencia del estudio de casos, sin embargo, sugiere que existe mucha variacin en el grado de intervencin por parte de los diplomticos. Intervencin burocrtica de los diplomticos en Argentina En Argentina la intervencin de burcratas y diplomticos ha tenido los mayores efectos positivos en trminos de control civil. La mayora de los expertos coinciden en que los tomadores de decisiones argentinos utilizaron estrategias en dos niveles (interno y externo) en materia de OP. En el mbito interno, la participacin en OP fue parte de una estrategia para tratar el tema de la cuestin militar en momentos de democratizacin. En el externo, la activa participacin argentina en asuntos de la ONU fue motivada por el deseo de alinearse ms explcitamente con EEUU. Desplegar tropas en las OP en el Golfo Prsico, Yugoslavia y Hait (estratgicas para EEUU) era el medio ideal para mostrar el grado de compromiso internacional que Argentina haba asumido. La consecuencia directa de dicha poltica fue que la participacin en OP se convirti en un tema de poltica exterior. Menem transfiri poder de decisin a la cancillera, al otorgarle un mandato que superaba los atributos y funciones que debi haber ejercido el Ministerio de Defensa. Por ejemplo, los diplomticos argentinos establecieron los criterios de participacin; de tal forma, los polticos determinaron cundo, cmo y bajo qu condiciones participaba Argentina en las OP. Progresivamente, decisiones clave sobre el despliegue de tropas fueron delegadas en los embajadores a expensas de los propios militares. Este proceso transfiri recursos y poderes hacia instituciones dominadas por civiles, con lo cual se increment el grado de control que hasta entonces se ejerca sobre las FFAA. Los militares fueron obligados a reportar y compartir informacin sobre su personal con los miembros del servicio exterior y terminaron aceptando las decisiones polticas. Menem, en la misma lnea, nombr a un diplomtico de carrera como Ministro de Defensa, que haba sido jefe de la OP en Chipre, lo que hizo posible que muchos burcratas ocuparan puestos clave dentro de Defensa. Ello permiti un mayor control civil del aparato militar y facilit la integracin de la poltica exterior y la de defensa. Otro efecto positivo del envo de tropas de paz fue que surgi un gran debate nacional sobre poltica exterior. Acadmicos y expertos debatieron temas de defensa como parte de la poltica exterior, lo que provoc una expansin de la comunidad de expertos civiles con conocimiento de temas de seguridad y defensa. La poltica de OP ayud a mejorar el grado de control civil, en virtud de que un nmero mayor de civiles se interes e inform ms sobre poltica militar y de defensa.

Esta Argentina se ajusta al modelo de control civil subjetivo establecido por Huntington, en el que los civiles violaron la autonoma profesional de los militares y los obligaron a someterse a la voluntad ideolgica de la clase gobernante, lo que convirti a las FFAA en reflejo del Estado y les neg una esfera independiente. Para Huntington, el control civil deteriora la efectividad militar y eventualmente lleva al fracaso en el campo de batalla. No obstante, para la mayora de los argentinos, el control subjetivo de los militares es mucho mejor que la ausencia total de mecanismos de control. Sin embargo, debe reconocerse que los mecanismos ideales de control y rendicin de cuentas no fueron reforzados. Por ejemplo el monitoreo parlamentario y la rendicin de cuentas de parte de los diplomticos fueron dbiles. Los civiles tenan ms control sobre las FFAA, pero las instituciones democrticas durante la administracin Menem fueron erosionadas, precisamente porque las fallas de parte de las autoridades civiles jams fueron monitoreadas adecuadamente por el Congreso. Ausencia de intervencin burocrtica de diplomticos en el Uruguay En Uruguay, las burocracias civiles han ejercido una influencia menor en la toma de decisiones. Por principio, no ha habido un intento explcito por incorporar a los militares en la estrategia de poltica exterior. La consecuencia no deseada de esta poltica es que el MINREL no participa en el proceso de toma de decisiones sobre OP. Internacionalmente, los diplomticos uruguayos no tienen voz en las decisiones clave sobre las OP porque estn fuera de los rganos que determinan las polticas de la ONU. Internamente, el papel secundario que desempean los miembros del servicio exterior facilita que el Ministerio de Defensa pueda influir en las polticas sobre OP. Las FFAA no estn obligadas a compartir, difundir ni informar a las otras burocracias sobre el despliegue de tropas y observadores. Parte del problema se relaciona al hecho de que las comunidades de defensa civiles son relativamente pequeas y poco influyentes. Los civiles raramente discuten temas militares o relativos a las OP. El efecto no deseado de esta asimetra de conocimiento, en donde los militares conocen ms sobre asuntos de paz que sus contrapartes civiles, es que el control civil se erosiona. El desconocimiento o la falta de inters de parte de la sociedad civil dificultan su control sobre las FFAA, en virtud de que la asimetra de informacin puede llevar a que los agentes militares engaen u oculten informacin til. Las diferencias entre perspectivas civiles y militares ya han tenido consecuencias importantes. Por ejemplo, la ms reciente participacin uruguaya en la OP ONU en el Congo (MONUC), donde ms de 2000 soldados fueron desplegados desde Uruguay, motiv una controversia de poltica exterior. El problema surgi cuando el Consejo de Seguridad modific el mandato de MONUC y la convirti efectivamente en una operacin de imposicin de la paz, en la que los cascos azules estn autorizados a hacer uso de la fuerzan de ser necesario. Esta medida preocup a los diplomticos uruguayos porque consideran que una intervencin militar daa el principio de imparcialidad, neutralidad y no intervencin. Los militares, por el contrario, difieren de los diplomticos, ya que para ellos los beneficios econmicos de participar en MONUC son superiores a las eventuales inconsistencias polticas. Los militares lograron imponerse a las preferencias y cuestionamientos de los diplomticos.

La participacin en OP puede abrir oportunidades para mejorar el grado de control civil o para que las FFAA incrementen su esfera de autonoma. La variacin, en trminos de control civil, depende del grado de injerencia burocrtica que tengan otras instancias no militares en la toma de decisiones. IV. Las OP y sus efectos en los soldados Involucrar a las FFAA en OP tambin puede influir en los militares como personas. Los soldados pueden desempear tres tipos de actividades cuando son enviados al exterior: actividades de observacin y monitoreo, labores multidimensionales y misiones de imposicin de la paz. La participacin en OP puede afectar a los militares cuando desempean diversos tipos de tareas militares y civiles, as como cuando interactan con diferentes tipos de actores (civiles y uniformados). Para efectos de este anlisis, se define civilianizacin del soldado como la inclusin de funciones que no son inherentemente militares, pero que crean mayor flexibilidad y permiten una mayor integracin militar-civil. Los efectos de la civilianizacin ocurren cuando los militares desempean tareas civiles o cuando, durante un largo periodo de tiempo, se vuelve dependiente de las infraestructuras civiles. Los soldados que han interactuado con componentes civiles son ms susceptibles de adoptar una visin amplia del mundo que la visin estricta de sus colegas. En contraste, se define profesionalizacin del soldado como el desarrollo de conocimientos propiamente militares, los cuales incluyen habilidades, entrenamiento, formacin e informacin sobre la guerra y el manejo de la violencia. El profesionalismo militar sucede cuando los soldados establecen contactos con las FFAA de otros pases y ejecutan deberes militares muy especializados (ej: imponer una zona sin vuelos o monitorear ejrcitos). La evidencia sobre los efectos de civilianizacin de las OP es ambigua. Las consecuencias de la civilianizacin son ms evidentes en las operaciones multidimensionales, en las que los soldados asisten a civiles en procesos de reconstruccin nacional. No obstante, los soldados argentinos no estuvieron tan expuestos a estas operaciones (slo el 0.22% de ellos participaron en misiones multidimensionales). An ms, un nmero importante de soldados uruguayos (54.4%) particip en estas misiones, pero en condiciones en las que el cese del fuego fue violado por una de las partes (Angola, Camboya, Congo, Ruanda y Sierra Leona). En estos casos, los cascos azules estuvieron involucrados en funciones policiacas, intentando imponer el orden pblico ms que proveer asistencia para la reconstruccin nacional. En otros, los soldados eran responsables de disuadir o contener a combatientes activos. Esta misin es problemtica en virtud de que la contencin de grupos armados se asemeja a la vieja misin de seguridad nacional, enfocada en la contrainsurgencia y la guerra contra guerrillas. Por tanto, es cuestionable que los soldados estn adoptando posturas ms civiles cuando son enviados a misiones multidimensionales en donde el cese del fuego ha sido violado. El contacto con el desempeo de funciones civiles no genera efectos de civilianizacin automticamente. No se encontr evidencia sustantiva respecto a los efectos de civilianizacin en las OP de monitoreo y observacin. Argentina tiene la mayor experiencia en este tipo de OP, pues de todas las tropas enviadas a las OP, 35.6% fue a una misin de observacin, seguida de Uruguay, con 19.5%. Las entrevistas realizadas a soldados sudamericanos que participaron en OP ONU en Chipre, India-Paquistn, Irn-Iraq y el Medio Oriente no indicaron que los niveles de penetracin civil hayan sido altos. Las tareas de observacin incluyeron

funciones militares ms que civiles, como el monitoreo de tropas y el conteo de armamento, en donde la interaccin social ocurri esencialmente entre ejrcitos de otras naciones. De todas las operaciones examinadas para este proyecto, las de imposicin de la paz son las que tienen los menores efectos en la civilianizacin. Uruguay est actualmente involucrado en su primera experiencia con OP de imposicin de la paz (Congo y Hait); por lo que las consecuencias apenas se vern. En Argentina, 61.59% de los cascos azules participaron en al menos una OP de imposicin de la paz en (Yugoslavia, Hait e Iraq-Kuwait). En entrevistas con comandantes de fuerza, los argentinos enfatizaron los beneficios militares que tuvo para el soldado. Las tareas en estas OP incluyeron la eliminacin de minas terrestres, la disuasin de fuerzas, el control de guarniciones y la coordinacin logstica con otras FFAA. En estas OP, el componente civil fue coordinado por la ONU y las ONG, pero con poca interaccin civil-militar. Los cascos azules s interactuaron con civiles, sobre todo en el envo de ayuda humanitaria y la provisin de seguridad para las ONG; no obstante, para los oficiales la experiencia ms importante era la militar y la de seguridad. Existe mucha variacin entre el tipo de operacin y el efecto en la profesionalizacin de los militares. Los cascos azules argentinos socializaron constantemente con fuerzas de la OTAN en diversas operaciones de la ONU. Los reportes y experiencias sugieren que los soldados argentinos incrementaron ciertas habilidades profesionales, sobre todo en OP de imposicin de la paz. El efecto en la profesionalizacin del soldado parece estar asociado ms con el actor con quien se socializa que con el tipo de OP. Por ejemplo, en Chipre, los soldados argentinos interactuaron ms con oficiales britnicos. La socializacin entre estas tropas tuvo consecuencias culturales y profesionales. Simultneamente, los cascos azules argentinos estaban siendo reeducados al socializar con fuerzas que ya estaban bajo un estricto control civil. Ellos pudieron observar el comportamiento institucional y la conducta profesional de oficiales que eran expertos en su rea, compartan una unidad orgnica y desempeaban sus funciones con responsabilidad. Los soldados argentinos observaron cmo los oficiales OTAN desempeaban sus funciones, aun cuando estuvieran en desacuerdo con sus comandantes civiles. Esta interaccin con actores especficos en la misin tuvo su mayor impacto en la profesionalizacin del soldado argentino, quien asimil nuevas normas y prcticas que incluan el respeto a la autoridad civil como parte de su ejercicio profesional. Lo anterior no ocurri en el caso de Uruguay, donde los soldados interactuaron y socializaron sobre todo con las FFAA de pases menos desarrollados, en algunos de los que no existe el control civil. Uruguay ha enviado sus contingentes a misiones en frica y el Caribe. En stas, los uruguayos se han mezclado con tropas de Ghana, India, Nepal, Nigeria, Malasia y Paquistn, FFAA que poseen menos recursos y suelen desplegar soldados en lugar de oficiales. Consecuentemente, es improbable que los soldados en misiones en frica estn adquiriendo o desarrollando nuevas habilidades y normas profesionales, a menos que interacten con tropas de pases industrializados. La ONU depende esencialmente de tropas del Tercer Mundo para cubrir la demanda de OP en frica y en ocasiones suele ocupar fuerzas que son menos profesionales que las europeas o latinoamericanas. La interaccin con tropas del Tercer Mundo puede no acarrear efectos en trminos de profesionalizacin; de ah que el impacto de la participacin en OP sea distinto para Uruguay que para Argentina.