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Baltazar Vilches Hinojosa

Prlogo

La seguridad pblica es un tema esencial en Amrica Latina que cada vez requiere ser estudiado desde diferentes perspectivas y latitudes debido a que es un problema que atae a todos los segmentos sociales de la regin geogrfica americana. Debido a ello los estudios transculturales y comparativos deben ser abordados a partir de la problemtica local que permitan entender, atender y estructurar polticas pblicas acorde a la realidad. Especficamente se abordan experiencias y propuestas en materia de seguridad ciudadana que muestran importantes logros en la definicin de polticas de seguridad que se caracterizan por el reconocimiento en la importancia de la prevencin de la criminalidad as como de la participacin ciudadana. Logros fundamentales para comprender el fenmeno desde una perspectiva multidimensional que, en suma, permitan el diseo de polticas pblicas incluyentes, plurales, cvicas y tolerantes dentro de un marco de respeto a los derechos humanos. Una serie de captulos de este texto reconocen los grandes desafos que en materia de seguridad existen, lo cual muestra la necesidad de seguir trabajando en el estudio de esta temtica as como en el establecimiento de agendas tanto nacionales como regionales de poltica que busquen focalizar el problema e intercambiar experiencias y conocimiento con relacin a formas para prevenir y controlar la criminalidad.
*Secretario de Seguridad Pblica del Estado de Guanajuato.
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bALTAZAR vILChES hINOJOSA

El presente material es un trabajo labrado por los coordinadores cuyo inters es la problemtica de la inseguridad ciudadana y su respectiva repercusin en diferentes mbitos. Material que hoy se difunde gracias a la colaboracin entre el Instituto Estatal de Ciencias Penales del Gobierno del Estado de Guanajuato y la casa editorial Miguel ngel Porra. Estamos seguros que el contenido del presente libro contribuir, como experiencia latinoamericana, en trabajos serios de gran alcance.
[Septiembre de 2009]

Luis Gonzlez Placencia

Presentacin

Amrica Latina como prcticamente todo Occidente ha vivido desde los aos noventa una creciente ansiedad debida al tema de la inseguridad. En los primeros aos de esa dcada, los expertos observaban un cambio en los intereses del Estado, desde las grandes problemticas relacionadas con la criminalidad organizada como amenaza general a la economa y a la integridad poltica del Estado, hasta la ms convencional criminalidad domstica, aquella que la vieja criminologa distingua como criminalidad comn. A lo largo de los siguientes aos, ello motiv importantes transformaciones en la poltica criminal destinadas a implementar dispositivos urbanos que a la postre se conocieron ms concretamente como polticas de seguridad pblica. En el contexto de transiciones de distinta ndole, los pases de la regin han visto cambios que denotan que no slo no es posible distinguir una criminalidad domstica y comn, de otra de dimensiones trasnacionales y organizada; ms all, en todo caso, si alguna lnea existe, es hoy una lnea de continuidad que explica el fenmeno criminal como una especie endmica de la fase de la modernidad que estamos viviendo: un entramado de intereses con matices pronunciadamente polticos en unos casos, pero con un componente econmico insoslayable como teln de fondo en todos ellos. Nuestros pases, en mayor o menor medida, han experimentado los efectos de esta ansiedad debida a la criminalidad, y han visto renacer los discursos de la intolerancia y de la severidad social, e instalarse igualmente en sectores con poder econmico, tanto como en los sectores marginados. La violencia asociada al delito, la visibilidad de asaltos, robos y secuestros, contribuyen a la demanda de mayor seguridad y con ello
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tambin a la respuesta cada vez ms invasiva del Estado como opcin primaria para el combate al delito. Ello se expresa en molestias que en la forma de cateos, revisiones, detenciones por sospecha y otros operativos son, no obstante su elevado grado de autoritarismo, aceptadas por los ciudadanos, porque se las considera necesarias. Quiz por ello una constante en este libro es la necesidad de reconducir el estudio, las propuestas y las prcticas en materia de inseguridad por el camino de nuestras realidades, lo que implica lidiar con tradiciones, inercias, cosmovisiones y formas de ser que los latinoamericanos compartimos y que no necesariamente se manifiestan en Europa, Canad o Estados Unidos, donde los modelos de seguridad que aplicamos en Amrica Latina surgieron, y cuyo mbito geogrfico y cultural denota el referente para valorar sus xitos o sus fracasos. Y es que, adems de la ansiedad por el tema del delito, los latinoamericanos compartimos tambin una larga tradicin de instituciones dbiles, no profesionales; una organizacin pblica sostenida en relaciones interpersonales familiares en el sentido ms amplio del trmino, clientelismo, corrupcin, atajismo; policas violentas y mal preparadas y sistemas de justicia salvo quiz algunas excepciones defectuosos y, en casos como Mxico, proclives a la corrupcin y la disfuncionalidad. Ello explica por qu instaurar un paquete de prcticas preventivas, disuasoras o represoras del delito no ha sido suficiente; es necesario pensar en reformas de Estado que involucren a toda la administracin pblica en la atencin de un fenmeno que requiere, por as decirlo, de ciruga mayor, que impacta no slo a las policas, ni tampoco se cie a las polticas de seguridad, ni siquiera al sistema de justicia penal instituciones, organizaciones, polticas y prcticas incluidas, sino que precisa de enfoques distintos sobre el modo en el que deberamos gestionar el tema del delito y los efectos colaterales que de esa misma gestin se sigan. Finalmente, si la necesidad de adoptar enfoques nativos es evidente, hacerlo al extremo es obligado; en otras palabras, es obligado localizar al mximo posible nuestros enfoques; y es que, como suele decirse, la visin del bosque entero no debe obstaculizar la de cada uno de los rboles. Vista de cerca, la realidad latinoamericana posee tal cantidad de particularidades que difcilmente permiten observarla como una, sola y homo-

pRESENTACIN

gnea: Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Mxico y Per son, incluso, dentro de sus propios lmites, conjuntos de realidades tan distintas que obligan de hecho a hablar de Santiago, Bogot, San Jos, Ciudad de Guatemala, Ciudad de Mxico y Lima; y aun dentro de cada una de estas metrpolis no es lo mismo los Condes que San Joaqun en Chile, o la Zona Rosa que Ciudad Bolvar dentro mismo de Bogot. Para comprender el fenmeno de la inseguridad es necesario situarse en barrios y manzanas, y asumir la responsabilidad en los niveles ms locales del gobierno, de modo que las acciones sean ms directas, sus resultados susceptibles de evaluacin y de seguimiento y sus gestores, parte misma, honestamente involucrada, de la comunidad para y en la que se trabaja. Sin limitar la elevada posibilidad de que el lector halle en los textos que siguen una gran riqueza de ideas, observaciones acuciosas e inspiracin para nuevos modos de entender la inseguridad, en lo personal, creo que hay al menos tres grandes llamadas de atencin que emergen de los anlisis que hay en estas pginas: la primera, la inseguridad no es un asunto que pueda resolverse simplemente trasladando prcticas exitosas desde un contexto ajeno al propio; la segunda, tampoco basta con enfoques restringidos a la polica o slo al sistema penal, y la tercera, el mbito de lo local no puede ser desatendido ni ignorado. En otras palabras, se llama la atencin para asumir enfoques locales, integrales y que partan de lo que constituye a nuestras propias realidades. Cmo se construyen dichos enfoques? Eso lo dejo a la letra de los materiales que forman este libro y la sabidura de los lectores que tengan a bien tenerlo en cuenta. A nombre de mis colegas en la coordinacin de este proyecto y, desde luego en nombre propio, resta agradecer muy cumplidamente a Hugo Acero, Azn Candina, Laura Chinchilla, Luca Dammert, Manuel Garro y Gabriel Prado, ellas y ellos reconocidos expertos latinoamericanos en el tema, la respuesta afirmativa y oportuna a nuestra convocatoria y su disposicin para que publicramos sus colaboraciones. Asimismo, resta agradecer la importante participacin del Instituto Estatal de Ciencias Penales del Gobierno del Estado de Guanajuato quien colabor con la editorial Miguel ngel Porra para publicar este proyecto. En lo personal, agradezco y reconozco asimismo el trabajo de Jos Luis Arce, a quien debemos el contacto permanente con los autores y los ama-

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bles intercambios electrnicos y personales para persuadirles de participar, as como para solicitar su paciencia y comprensin con las dificultades que son propias de la organizacin de un libro que, como ste y gracias a ellos, es una plyade. Muy especialmente reconozco y agradezco tambin a mi amiga y colega Metztli lvarez, quien ha sido, literalmente, el motor de este y otros proyectos en los que hemos trabajado juntos y sin cuya tolerancia, perseverancia y capacidad para mover cielo, mar y tierra, este libro, algn otro que ya hemos publicado y los que vendrn en el futuro simplemente no habran sido ni seran posibles. [Verano de 2007]

Hugo Acero Velsquez

Los gobernadores y los alcaldes deben responder por la seguridad de los ciudadanos. Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS). Colombia
INTRODUCCiN
La seguridad ciudadana en los ltimos aos se ha convertido en uno de los temas ms importantes para los ciudadanos en cualquiera de los pases de Amrica Latina, en la medida en que es uno de los problemas que ms afectan su bienestar. Contrario a las polticas de seguridad de los estados que predominaron durante las ltimas dcadas del siglo anterior, este problema debe ser abordado por los gobiernos locales, en coordinacin con los gobiernos nacionales y con polticas integrales que deben ir desde los mbitos preventivos, hasta los coercitivos. Sin embargo, la seguridad ciudadana, en la mayora de los casos, se ha reducido a los debates polticos y al aumento y profesionalizacin de las fuerzas de polica y de los organismos de justicia, sin que se tenga en cuenta a los gobiernos locales, llmense stos municipios, departamentos, provincias, prefecturas, etctera, como actores importantes para enfrentar las problemticas de convivencia y seguridad ciudadana. Hoy se puede asegurar que despus de los atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos, se est pasando de la seguridad de los estados a la lucha contra del terrorismo, bajo la direccin de los gobiernos nacionales, dejando de lado los problemas que afectan de manera cotidiana a los ciudadanos

Al respecto es importante aclarar que acontecimientos recientes como los ocurridos en Londres el 7 de julio del presente ao, as como los atentados terroristas perpetrados en Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001 y el 11 de marzo de 2002 en Madrid, contribuyen a que paradigmas como el de la seguridad nacional se fortalezcan, al igual que las estructuras nacionales e internacionales que los soportan.

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comunes y corrientes en su vida, integridad y bienes, as como el manejo de local estos problemas. Cuando se analiza el tema de la seguridad ciudadana en el nivel de Amrica Latina, se comprueba que la gran mayora de los pases todava tienen una organizacin estatal que responde ms a la seguridad nacional (a la seguridad del Estado), que a la seguridad ciudadana; es decir, que a pesar de haberse acabado hace ms de 10 aos la Guerra Fra,3 todava se sita la seguridad en trminos de los enemigos internos y externos que atentan contra la estabilidad de los estados, persistiendo las estructuras y los conceptos que sustentan la doctrina de la seguridad nacional. Son muy pocos los pases en los cuales las autoridades locales, llmense alcaldes, gobernadores, prefectos e intendentes, tienen responsabilidades constitucionales y legales en materia de seguridad ciudadana. En la gran mayora la responsabilidad de la seguridad ciudadana recae en el Presidente de la Repblica, como es el caso de El Salvador, Ecuador, Venezuela, Per, entre otros. En pases como Brasil, Argentina y Mxico las autonomas territoriales (estados, federaciones, gobernaciones, etctera) han permitido que este tema se maneje en el nivel local, incluso llegando a tener cuerpos policiales propios, con la dificultad manifiesta que no existe o existe muy poca coordinacin entre estas autoridades locales, las autoridades de polica y los cuerpos armados nacionales. Suele suceder, en estos ltimos pases, que el manejo de las problemticas de seguridad se encuentra fraccionado, por ejemplo, en materia de delitos, mientras las autoridades nacionales atienden delitos trasnacionales como el narcotrfico, el lavado de activos, el contrabando, el comercio ilegal de armas y la trata de personas entre otros, los gobiernos locales manejan delitos que afectan la vida, integridad y bienes de los ciudadanos, como son los hechos de violencia y delincuencia cotidianos.
ms grave de la anterior situacin, es que las autoridades nacionales todava pretenden dar respuesta a los problemas actuales que afectan la convivencia, la seguridad ciudadana y la calidad de vida de los ciudadanos a partir de los principios y supuestos de la doctrina de seguridad nacional, mediante una centralizacin excesiva en manos del ejecutivo nacional del manejo de estos temas, desconociendo que las manifestaciones de inseguridad tienen caractersticas locales. 3A partir de 1945 se construye una nocin de seguridad completamente ajena a la vida de los seres humanos y las necesidades de los ciudadanos comunes. La estrechez del concepto logra dejar de lado las preocupaciones legtimas de la gente comn que procuraba tener seguridad en su vida cotidiana (Informe de Desarrollo Humano. PNUD, 1994) dando prioridad a las preocupaciones e intenciones que cada Estado-nacin tena segn el bloque al que perteneca.
Lo

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Cabe anotar cmo, paralelo a lo anterior, las autoridades locales de la mayora de los pases de Amrica Latina no se sienten responsables de estos temas, ni asumen sus responsabilidades, a pesar de que las comunidades, cada vez ms, les demandan acciones en estas materias, como lo demuestran las distintas marchas ciudadanas que demandan ms seguridad y que se han presentado en Buenos Aires, Ciudad de Mexico, Guayaquil, Quito, Bogot, entre otras ciudades. En Colombia, a pesar de ser el pas de Amrica Latina que ms ha sufrido las consecuencias de un conflicto armado interno, el cual tiene 40 aos y ha cobrado, hasta el ao 2004, 529,075 vidas, hace 15 aos el manejo de los temas de convivencia y seguridad ciudadana es responsabilidad de las autoridades locales, a saber, alcaldes municipales y gobernadores. Sin embargo, hasta hace cerca de tres aos la gran mayora de los mandatarios locales no haban asumido esta responsabilidad, dejndola en manos de las autoridades de seguridad y justicia. El objetivo de este documento es dar a conocer el Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS), que en el nivel de Colombia se ha venido ejecutando para que los 1,089 alcaldes de municipios y los 32 gobernadores de departamentos, asuman sus responsabilidades constitucionales y legales, y se fortalezca la gestin local de estas temticas, en el marco de las disposiciones normativas existentes, respecto al manejo de las problemticas de convivencia y seguridad ciudadana. En este orden de ideas, el documento se encuentra articulado en tres partes fundamentales, las cuales son: La primera parte, expone las razones por las cuales las problemticas de seguridad y convivencia ciudadana son reglones fundamentales de la agenda pblica local y presenta un recorrido por las disposiciones e instrumentos legales que existen en Colombia en estas materias. La segunda parte, explica en qu consiste el Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS), presentando sus logros y avances a lo largo de dos aos de labores. La tercera parte, expone una serie de conclusiones que buscan dejar abierta la discusin sobre la pertinencia y alcances de un modelo de gestin de la seguridad y la convivencia ciudadana, que pone su nfasis en la responsabilidad que deben asumir las autoridades locales frente a problemticas ubicadas en tiempo y espacios especficos.

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LAS

AUTORiDADES lOCAlES DEBEN GESTiONAR

lA SEGURiDAD DE lOS CiUDADANOS

Para nadie es un secreto que las problemticas de convivencia y seguridad ciudadana se han convertido en un regln fundamental en las agendas de los gobiernos locales, desplazando de los primeros lugares temas como la pobreza y el desempleo. Hoy uno de cada tres e incluso uno de cada dos ciudadanos en Amrica Latina ha sido vctima de algn delito, segn algunas encuestas disponibles. Igualmente se puede asegurar que el problema es ms grande de lo que las cifras oficiales registran, como lo muestran las siguientes grficas de victimizacin y porcentaje de no denuncia:
Grca 1 AS-Tasa DE VICtIMIZaCIN POR DELItOs: PORCENTAJE DE HOgaREs, 1998-2005
60

50 Porcentaje de hogares

46 44 41 34 38

42

40

38

36

38 37

41 3636 35 34 37 31 33 34 31 26 25 38 35

30 20

10

0 Venezuela Ecuador Argentina Brasil Per Colombia Bolivia Chile Paraguay Uruguay

1998

2003

2004-2005

Fuente: Latinobarmetro 1998-2003 y encuestas recientes (margen error 3 por ciento aproximadamente).

Arturo Herrera Verdugo, La cooperacin regional y la seguridad: exigencias presentes y futuras en el campo de la colaboracin policial en la regin. Encuentro regional de Seguridad Ciudadana, organizado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Santiago de Chile, noviembre de 2006.

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Grca 2 AL-PORCENtajE DE NO DENUNCIa (CIfRa NEgRa) DE DELItOs, sEgN Pas


100 90 80 Porcentaje de cifra negra 70 62.1 60 50 40 30 20 10 0 Mxico (2004) Chile (2005) Argentina (2004) Per (2005) Ecuador Costa Rica Panam (2003) (2004) (2004) Colombia Uruguay (2005) (2004) 75 61

60.3

60 51.1 48 41.5 39

Fuente: Encuestas nacionales.

Asimismo, es fundamental reconocer que muchos de los delitos que afectan a todos los ciudadanos tienen particularidades locales y que su solucin debe ser abordada desde los gobiernos municipales, e incluso reconocer que los delitos considerados trasnacionales como el narcotrfico, el comercio ilegal de armas, la trata de personas, el hurto de automotores, entre otros, terminan afectando a los ciudadanos en su vida cotidiana, como es el caso de la venta y consumo de drogas al menudeo, el comercio ilegal y el uso de armas de fuego en manos de los particulares, la difusin de la cultura mafiosa que se expresa en los estereotipos y en el uso indiscriminado de la violencia para resolver cualquier conflicto. Este planteamiento tiene su justificacin en que las problemticas de seguridad ciudadana, adems de ser multicausales, tienen diferentes formas de manifestarse de acuerdo con los lugares donde se presentan, por cuanto median en ellas caractersticas culturales, sociodemogrficas, condiciones econmicas y hasta en ciertas oportunidades condiciones geogrficas. Por otro lado, al tener las autoridades locales jurisdicciones

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sobre determinados territorios, tienen la posibilidad de intervenir en los problemas de seguridad con ms elementos de juicio y a tiempo. En este mismo sentido, cada vez es ms comn escuchar los reclamos y las interpelaciones que inician los ciudadanos comunes frente a las autoridades locales con el fin de recibir respuestas adecuadas para manejar las problemticas locales de convivencia y seguridad ciudadana, asimismo, son claros y explcitos los inters de los ciudadanos por organizarse y desarrollar estrategias que les permitan hacer frente a estas problemticas, experiencias como los Frentes Locales de Seguridad y los Frentes Empresariales de Seguridad en Colombia, as como programas como el Plan Cuadrante en Chile o procesos como los desarrollados en El Salvador mediante el Programa Sociedad sin Violencia y su Seminario Permanente sobre Violencia, promovido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), han contribuido desde hace varios aos a incluir en la agenda pblica local, en uno de sus primeros renglones, las problemticas de convivencia y seguridad ciudadana. Aunque existe una buena cantidad de experiencias exitosas en la regin en el manejo de ciertos aspectos de seguridad ciudadana, las cuales en algunas ocasiones han sido excelentemente documentadas, son muy pocos los procesos integrales en la materia que se han producido desde el mbito local. Los procesos desarrollados en la ciudad de Bogot-Colombia en el transcurso de nueve aos consecutivos durante tres administraciones, as como los avances de la ciudad de Quito-Ecuador en los ltimos cuatro aos, las acciones desarrolladas por la actual administracin de la ciudad de Medelln-Colombia, los intentos que actualmente est realizando la Repblica de El Salvador en compaa de una asesora especial por parte de PNUD, para empezar a manejar desde lo local las problemticas de seguridad ciudadana, as como, el ejercicio que est realizando en Colombia la Polica Nacional en compaa de los ministerios del Interior y la Justicia y de Defensa mediante el Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS), se constituyen en buenos ejemplos de lo que significa que la seguridad ciudadana sea asumida por las autoridades locales. Pese a la trascendencia de los anteriores planteamientos y a su pertinencia en cuanto al manejo de las problemticas de seguridad ciudadana, son muy pocas las administraciones locales que en Amrica Latina

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han liderado procesos en la materia con buenos resultados. De igual forma, son muy pocos los estados en los que la normatividad permite que sean las autoridades locales las responsables del tema de seguridad ciudadana.

COlOMBiA:

FUNDAMENTOS lEGAlES

E iNSTRUMENTOS DE GESTiN DE lA CONViVENCiA Y SEGURiDAD CiUDADANA

Con la promulgacin de la Constitucin de 1991, el concepto de orden pblico, que era utilizado para definir una serie de situaciones que atentaban contra la seguridad del Estado, se extendi a otros mbitos como la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana (artculo 213, CPC). As, apareci constitucionalmente el concepto de convivencia ciudadana que, junto con el de seguridad ciudadana, que no aparece en la Constitucin, reorientaron la mirada y accin del Estado hacia la tranquilidad y seguridad de los ciudadanos, y no exclusivamente hacia la seguridad de las instituciones. De acuerdo con lo anterior, la Constitucin estableci que los alcaldes y gobernadores deben conservar el orden pblico en el municipio y en departamento, respectivamente, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de la Repblica. Igualmente, determin que los alcaldes y gobernadores son las primeras autoridades de polica en sus jurisdicciones y que La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que imparta estos mandatarios por conducto del respectivo Comandante. De esta manera la Constitucin de 1991 le dio la amplitud al concepto de orden pblico y adems determin, de manera clara, que el presidente, los gobernadores y los alcaldes son los responsables del manejo del orden pblico en sus respectivas jurisdicciones, lo que incluye, desde luego, la seguridad de los ciudadanos frente a cualquier hecho que pueda afectar su vida, integridad, bienes y honra, tal como lo establecen los artculos 189, 296, 303, 315 y 330 y las leyes que existen para tal fin.
Constitucin Nacional, establece: Artculo 189. Corresponde al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: [] 3. Dirigir la fuerza pblica y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la Repblica.
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Estas facultades fueron desarrolladas posteriormente por la Ley 4 de 1991 y la Ley 62 de 1993, que estableci que los alcaldes y gobernadores debern disear y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad con la Polica Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdiccin. Esta Ley en su artculo 16 estable4. Conservar en todo el territorio el orden pblico y restablecerlo donde fuere turbado. 5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente. 6. Proveer a la seguridad exterior de la Repblica, defendiendo la independencia y la honra de la Nacin y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorizacin para repeler una agresin extranjera; y convenir y raticar los tratados de paz, de todo lo cual dar cuenta inmediata al Congreso. Artculo 296. Para la conservacin del orden pblico o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y rdenes del Presidente de la Repblica se aplicarn de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y rdenes de los gobernadores se aplicarn de igual manera y con los mismos efectos en relacin con los de los alcaldes. Artculo 303. En cada uno de los departamentos habr un gobernador que ser jefe de la administracin seccional y representante legal del Departamento; el gobernador ser agente del Presidente de la Repblica para el mantenimiento del orden pblico [] Artculo 315. Son atribuciones del alcalde: [] 2. Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de polica del municipio. La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. Artculo 330. De conformidad con la Constitucin y las leyes, los territorios indgenas estarn gobernados por consejos conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y ejercern las siguientes funciones: 7. Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional. La Ley 4 de 1991 en sus artculos 9o. y 12 establece que: Las rdenes y decretos del Alcalde en materia de polica, sern de aplicacin preferente e inmediata frente a las disposiciones y medidas que adopten los inspectores y dems autoridades de polica de su jurisdiccin (artculo 9o.). El alcalde, como jefe de Polica en el Municipio, puede revocar las decisiones tomadas por los Comandantes de Estacin o Subestacin, o quien haga sus veces en relacin con las contravenciones y dems decisiones de su competencia. cuando stas sean violatorias de la legalidad o cuando la conveniencia pblica lo exija para la conservacin y mantenimiento del orden pblico (artculo 12). En casos de perturbacin grave del orden pblico el alcalde amparndose en la ley 136 de 1994 puede a) Restringir y vigilar la circulacin de las personas por vas y lugares pblicos. b) Decretar el toque de queda. c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes. d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitucin y la Ley. e) Dictar dentro del rea de su competencia, los reglamentos de polica local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artculo 9o. del decreto 1355 de 1970 y dems disposiciones que lo modiquen o adicionen.

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ci las siguientes atribuciones y obligaciones de los de los gobernadores y alcaldes en relacin con los comandantes de polica. 1. Proponer medidas y reglamentos de polica, de conformidad con la Constitucin y la Ley, a las asambleas departamentales o a los consejos municipales, segn el caso, y garantizar su cumplimiento. 2. Impartir rdenes a la Polica Nacional atinentes al servicio, por conducto del respectivo comandante. 3. Disponer con el respectivo Comandante de la Polica, el servicio de vigilancia urbana y rural. 4. Promover en coordinacin con el Comandante de Polica programas y actividades encaminadas a fortalecer el respeto por los derechos humanos y los valores cvicos. 5. Solicitar al Comandante de Polica informes sobre las actividades cumplidas por la institucin en su jurisdiccin. 6. Emitir un concepto en forma peridica sobre el desempeo del Comandante de la Polica. 7. Convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o Municipal y desarrollar los planes de seguridad ciudadana y orden pblico que apruebe el respectivo Consejo. 8. Verificar el cumplimiento del Cdigo Nacional de Polica y en cuanto al conocimiento y correccin de contravenciones por parte de los Comandantes de Estacin. 9. Solicitar el cambio motivado del Comandante titular de la Polica que se halle en ejercicio de sus funciones. 10. Pedir a las instancias competentes que se investigue disciplinariamente a los oficiales, suboficiales y agentes que presten sus servicios en la respectiva jurisdiccin. 11. Analizar las necesidades de la Polica Nacional y promover ante la Asamblea Departamental o ante el Concejo Municipal, segn el caso, la destinacin de partidas presupuestales para el efecto. Para el cumplimiento de estas funciones, los alcaldes y gobernadores cuentan con instrumentos operativos que les permiten gestionar las polticas de convivencia y seguridad ciudadana, como son: los consejos de se-

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guridad y comits de orden pblico, municipal, metropolitano y regional, los fondos de seguridad, la elaboracin de los planes de seguridad y la participacin ciudadana.

CONSEJOS

DE SEGURiDAD

Los consejos de seguridad son espacios donde se renen y trabajan de manera coordinada las autoridades de seguridad y justicia, las reuniones se realizan mensualmente o de manera extraordinaria cuando las circunstancias lo ameritan, convocados y presididos por la primera autoridad en el nivel local o regional (gobernadores o alcaldes), al cual deben asistir obligatoriamente los comandantes de polica y dems fuerzas armadas, las organizaciones de justicia, el procurador o los organismos estatales que promuevan los derechos humanos. A travs de estos consejos, se busca que el alcalde o gobernador, junto con las autoridades armadas, de justicia y otros agentes pertinentes, dispongan de mecanismos para el anlisis de la violencia y la delincuencia, para asegurar el orden pblico, preservar la tranquilidad, la convivencia ciudadana y fortalecer las formas de coordinacin interinstitucional bajo los preceptos y directrices que imparta el alcalde. Es importante tener en cuenta que las autoridades municipales tienen la facultad de programar sesiones con la participacin de dirigentes cvicos, gremiales, representantes de organizaciones comunitarias, movimientos polticos, e igualmente llevar a cabo sesiones de trabajo en veredas, corregimientos, barrios, reas metropolitanas o regiones, con el fin de escuchar las inquietudes de los distintos sectores sociales sobre los problemas de seguridad, vinculndolos en este proceso a la solucin de dichas cuestiones, dentro de los planes locales de seguridad y estableciendo veeduras cvicas para su adecuado y cabal cumplimiento.

COMiTS

DE ORDEN PBliCO

Dentro de cada municipio funciona un comit de orden pblico, integrado por el alcalde y gobernador, quien lo preside, el comandante de las fuerzan

LOS gObERNAdORES Y LOS ALCALdES

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militares con jurisdiccin en cada territorio y el comandante del departamento de polica. Este comit se encuentra facultado para el empleo legtimo y proporcionado de la fuerza pblica y de los distintos organismos de seguridad y es el responsable de poner en ejecucin los planes de seguridad respectivos.

FONDOS

DE ViGilANCiA Y SEGURiDAD

De acuerdo con las normas vigentes dentro de cada municipio, se tiene la posibilidad de crear fondos de vigilancia y seguridad en el mbito local, con el objetivo de obtener recursos para financiar las distintas actividades que garanticen la convivencia y la seguridad ciudadana, adems de inversiones en bienestar social, convivencia pacifica, desarrollo comunitario y en general todas aquellas inversiones sociales que permitan una presencia real del Estado. Estos fondos se alimentan de una contribucin espacial, que es un porcentaje (5 por ciento) sobre el valor total de los contratos de obras pblicas.

PlANES

DE SEGURiDAD

Como ya se haca explcito anteriormente, hasta hace muy poco tiempo el orden pblico y la seguridad ciudadana, era de manejo exclusivo de los organismos de seguridad del Estado y su tratamiento era esencialmente coercitivo y fundamentado en el uso indiscriminado de la fuerza como mecanismo privilegiado en la proteccin de los derechos ciudadanos. Actualmente, no es suficiente enfrenar los fenmenos de seguridad y violencia por medio de la triloga polica-prisin-justicia, es necesario que las administraciones locales desarrollen una poltica de seguridad y convivencia de carcter integral que contemple tanto acciones preventivas como de control. En este orden de ideas, las administraciones locales desarrollan y ejecutan polticas de seguridad y convivencia ciudadana, bajo la responsabilidad de la primera autoridad en el nivel de estas jurisdicciones. Una pol-

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tica integral, que sin descuidar las acciones coercitivas frente al accionar delincuencial y los diversos hechos de violencia, fortalece las acciones preventivas, buscando consolidar relaciones sociales basadas en el respeto a la vida y los derechos humanos. Todos estos esquemas apuntan, de manera esencial, a retomar las obligaciones del Estado en cuanto garante de libertades y derechos individuales. Esta priorizacin est fundamentada en los altos ndices de violencia y en el lamentable proceso de banalizacin de la vida, que ha conllevado a asumir de manera natural el aumento progresivo de los homicidios, los hechos violentos trasmitidos en los medios de comunicacin y observados en el interior de la cotidianidad vivida en los hogares y las calles. Las administraciones locales estn en la obligacin de disear planes de seguridad y convivencia ciudadana, sustentados en el fortalecimiento de los mecanismos sociales y culturales de control frente a la trasgresin de las normas, la agresin, el apoyo a la convivencia pacfica y la resolucin pacfica de conflictos, buscando garantizar los bienes, la honra y la vida de las personas. Estos planes de convivencia y seguridad, se incorporan a los planes de desarrollo a nivel local, lo cual permite un mayor margen de maniobra en la asignacin de recursos para el tema, el fortalecimiento de los organismos de seguridad y hacer ms eficiente y efectiva la accin de la justicia. De forma especfica, los planes de seguridad y convivencia, articulados al plan de desarrollo local: Impulsan los mecanismos de participacin. Recuperan la convivencia ciudadana en zonas inseguras y preservan la seguridad en reas tranquilas. Establecen mecanismos extrajudiciales de gestin y tratamiento pacfico de conflictos. Promueven la defensa de los derechos humanos. Acompaan los distintos programas de un presupuesto para su financiacin. Fijan responsabilidades, metas y plazos para el cumplimiento de los planes establecidos.

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Deben evaluarse peridicamente. Crean canales amplios y confiables para que la ciudadana pueda ejercer una veedura sobre la marcha del mismo. El monitoreo e implementacin del plan est en cabeza de la Secretara de Gobierno o como se denomine en los municipios en departamentos, los cuales prestan todas las medidas jurdicas necesarias para la aplicacin obligatoria de los programas en cabeza de las autoridades municipales y departamentales (Decretos y resoluciones).

PARTiCiPACiN

COMUNiTARiA

En materia de seguridad y convivencia ciudadana, ninguno de los actores implicados, sean autoridades civiles, policiales, comunidad organizada o el ciudadana comn, puede estar al margen de la bsqueda de soluciones y el diseo de programas realistas, de fcil ejecucin y apropiados para cada problemtica de seguridad. La participacin ciudadana en asuntos de seguridad se desarrolla de acuerdo con las particularidades de la situacin que se pretende abordar y las caractersticas de las poblaciones afectadas. Los gobiernos locales promueven una nueva y positiva actitud ciudadana hacia los asuntos de seguridad ciudadana en general y hacia un uso de la fuerza legtimo, particularmente logrando que la ciudadana asuma su parte correspondiente en la compleja funcin policial. La cooperacin del conjunto de la sociedad con la funcin policial por medio de su activa y permanente participacin en diversas y creativas prcticas de prevencin y control del delito, con certeza contribuyen en gran medida a generar y mantener las condiciones de tranquilidad y seguridad que demanda el normal desarrollo de la vida colectiva. La solidaridad ciudadana, la colaboracin y el fortalecimiento de las redes comunitarias de los vecindarios y barrios, son decisivos a la hora de implementar los diferentes programas; logrando una alianza estratgica entre autoridades y ciudadana en el mbito local, se garantizar una reduccin en los factores de riesgo generadores de focos de inseguridad en los distintos municipios.

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PROGRAMA DEPARTAMENTOS Y MUNiCiPiOS SEGUROS (DMS):


HACE DE UNA EXPERiENCiA lOCAl UNA ESTRATEGiA NACiONAl DE SEGURiDAD CiUDADANA

Teniendo en cuenta los buenos resultados en materia de convivencia y seguridad ciudadana logrados en los ltimos aos en Bogot y de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales que responsabilizan a los gobernadores y alcaldes del manejo de la seguridad, la Polica Nacional, acompaada de otras instituciones del Estado y contando con la valiosa cooperacin tcnica y financiera de Agencia para el Desarrollo de la Embajada de Estados Unidos y de expertos de la Universidad de Georgetown, empez en marzo del ao 2004 a implementar el Programa DMS, el cual busc desde su inicio fortalecer la gestin de la seguridad ciudadana a nivel de los 1,098 municipios y de los 32 departamentos en que est dividido territorialmente el pas. El Programa parti de reconocer que no exista, de manera explcita, una poltica de seguridad ciudadana y de constatar como paralelo la creciente diversificacin e incremento de las manifestaciones de inseguridad e intranquilidad ciudadana, la mayora de los alcaldes y gobernadores haban declinado su responsabilidad esencial en la conduccin de los problemas relativos al orden pblico y a la convivencia y seguridad ciudadanas, delegndola en las autoridades armadas. Para su diseo y puesta en prctica, el Programa reconoci la diversidad de la sociedad colombiana, as como la complejidad de la violencia y la inseguridad en sus mltiples expresiones, que varan en intensidad y formas de expresin en cada regin y que se deben tener en cuenta a la hora de asumir y dar soluciones a los problemas de convivencia e inseguridad que hoy enfrentan la mayora de los ciudadanos.
Los alcaldes Antanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997), Enrique Pealosa (1998-2000) y Antanas Mockus (2001-2003), asumieron de manera directa el manejo de los problemas de seguridad y convivencia dando cumplimiento a lo establecido en la Constitucin y la legislacin vigente. Cabe destacar cmo desde el ao 1995, la administracin distrital elabor e implement un plan integral de seguridad y convivencia, que sin descuidar las funciones de control a las actividades delincuenciales a travs del uso legtimo de la coercin, ejecut una serie de proyectos y programas orientados a la prevencin y al mejoramiento de la convivencia ciudadana. Este plan dio como resultado la disminucin de los ndices de homicidios de una manera ejemplar, pasando de 4,352 homicidios comunes en 1993 a 1,582 en 2004.

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El objetivo de este Programa ha sido el de fortalecer el manejo de la convivencia y seguridad ciudadana en el nivel local, mediante acciones encaminadas a procurar la concurrencia de los esfuerzos interinstitucionales de los organismos de seguridad y justicia, las administraciones locales y las comunidades organizadas, para afrontar los problemas asociados a la violencia y la delincuencia. En este sentido, se ha venido capacitando a los alcaldes y gobernadores en seminarios-talleres en los siguientes temas: Legislacin existente para el manejo de la convivencia y la seguridad ciudadana. Responsabilidades que tienen los mandatarios locales en estas materias. Instrumentos para gestionar estos temas (consejos de seguridad, comits de orden y fondos de seguridad). Manejo de la informacin de violencia y delincuencia. Elaboracin de planes integrales de seguridad. Mecanismos de seguimiento y evaluacin de los planes de seguridad ciudadana y convivencia. Participacin ciudadana en materias de Convivencia y seguridad ciudadana. Manejo de crisis. Manejo y atencin de actor terroristas. De acuerdo con los temas de capacitacin, se han elaborado tres cartillas, la primera sobre las responsabilidades constitucionales y legales de los alcaldes y gobernadores, la segunda, sobre los instrumentos de gestin de la seguridad y la convivencia ciudadana, y la tercera un protocolo de manejo de eventos de terrorismo. Estas cartillas son utilizadas como herramientas prcticas en los seminarios-talleres. Asimismo, se han elaborado documentos de carcter interno dirigidos a comandantes de Polica de los departamentos y municipios con el fin de capacitarlos de manera especfica en la elaboracin de los planes de convivencia y seguridad, de tal forma, que identifiquen claramente las diferencias que existen entre estos planes, que resultan ms integrales y en

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los cuales se cuenta con la participacin de las autoridades territoriales y la comunidad en general y los planes de vigilancias, que son de carcter tcnico y que en algunas oportunidades se limitan a acciones que slo responden a la prevencin situacional de los delitos. Hasta la fecha se han realizado los siguientes eventos: 1. En marzo de 2004 el Primer Seminario Nacional de Gobernadores y Comandantes de Departamento orientado a capacitar a las autoridades en lo que se refiere a la normatividad para la gestin y manejo de la convivencia y la seguridad ciudadana. Al evento asistieron 28 gobernadores y 32 comandantes de polica departamentales. 2. Entre los meses de abril y mayo de 2004, se realizaron ocho talleres regionales sobre los mecanismos de gestin de la seguridad. A estos eventos asistieron 385 alcaldes, 123 secretarios de gobierno y 220 presidentes de concejos municipales. 3. En el mes de junio de 2004 se capacit en temas de gestin de la seguridad ciudadana y planeacin a 32 secretarios de gobierno y 32 comandantes operativos de los departamentos y a los jefes de gestin de los respectivos comandos. 4. Para la elaboracin de los planes locales de convivencia y seguridad ciudadana, entre junio y noviembre de 2004, se realizaron 26 talleres departamentales con la asistencia de 802 alcaldes municipales, 316 secretarios de Gobierno, 1,107 comandantes de Polica, 703 presidentes de Consejo y 236 invitados especiales. 5. Con el fin de evaluar los resultados del primer ao del Programa y de fortalecer las acciones que se haban desarrollado se realiz el Segundo Foro Nacional de Gobernadores, Alcaldes de Ciudades Capitales y Comandantes de Polica en el mes de enero de 2005. 6. Se realizaron 28 de 32 talleres departamentales durante los meses de marzo a mayo de 2005. El objetivo de estos talleres era elaborar de manera conjunta entre las autoridades territoriales de todos los departamentos y municipios del pas y la polica los planes locales de convivencia y seguridad ciudadana para el ao 2005 y parte del 2006. 7. A partir de finales del mes de julio de 2005 se realizaron ocho reuniones regionales, con la asistencia de los gobernadores, los coman-

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dantes departamentales, los comandantes de las regiones de Polica y las dems autoridades de seguridad y justicia del Estado, con el fin de fortalecer el trabajo interinstitucional para el manejo del orden pblico territorial. 8. Durante el desarrollo el Programa se dise y coloc en funcionamiento la pgina web del Programa (www.policia.gov.co), en la cual se puede consultar toda la informacin sobre el DMS. De igual forma, se inici la construccin de una base de datos sobre la normatividad que existe en todos los departamentos y municipios del pas sobre disposiciones en materia de convivencia y seguridad ciudadana, la cual se encuentra en permanente actualizacin y a disposicin de los interesados en la pgina web del Programa. La razn fundamental de esta accin es ir recopilando los avances normativos que se presentan en la materia, de tal forma que las autoridades de todo el pas encuentren all referentes tiles para su gestin y disposiciones que pueden replicar en sus territorios. 9. Se dise, elabor y distribuy una revista del Programa en el nivel nacional que permite divulgar las acciones del Programa y las acciones que en convivencia y seguridad ciudadana se estn produciendo en el mbito local. Al momento se han editado dos nmeros. 10. Con el fin de generar procesos de retroalimentacin se inicio desde comienzos de 2005 un proceso de distribucin de la informacin que genera el Programa en el medio de expertos nacionales e internacionales en el tema, de tal forma que se puede propiciar un espacio de sana discusin en el cual se enriquezcan no slo la experiencias de Colombia, sino las experiencias que se han desarrollado en otras naciones. 11. En la actualidad se est trabajando, de manera directa e intensiva, con cerca de 220 municipios, en los cuales existen serios problemas de violencia y delincuencia, con el objetivo de ayudarles a elaborar estrategias para enfrentar estas problemticas en el inmediato, mediado y largo plazo. 12. Se dise y aplic un diplomado de Gestin Municipal de la Convivencia y la Seguridad Ciudadana, dirigido a 58 municipios.

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Hasta el momento el Programa DMS ha logrado que la mayora de los alcaldes y gobernadores: 1. Asuman las funciones constitucionales y legales que tienen en el manejo de la seguridad y la convivencia ciudadana, como primeras autoridades de polica. 2. Diseen e implementen planes de seguridad y convivencia de acuerdo con los resultados de los diagnsticos elaborados por los organismos de seguridad y de justicia. 3. Destinen recursos presupuestales, especialmente travs de los fondos cuenta de seguridad y redireccionamiento de ciertas rentas locales, para el apoyo y desarrollo de los programas de seguridad, preventivos y coercitivos. 4. Creen o fortalezcan los sistemas de informacin de violencia y delincuencia. 5. Realicen las reformas necesarias para crear una estructura administrativa al interior de las secretaras de Gobierno que coordine, elabore y haga seguimiento de la poltica pblica de convivencia y seguridad ciudadana. 6. Integren a la comunidad a los procesos de diseo, implementacin y evaluacin de las polticas en materia de seguridad y convivencia ciudadana, buscando su vinculacin activa en las soluciones a los diferentes problemas. 7. Difundan los planes de seguridad y convivencia, de tal forma que cada autoridad o ciudadano se convierta en promotor y ejecutor de los programas. 8. Generen procesos de integracin con representantes del sector privado que les permitan desarrollar acciones con juntas en la materia. 9. Formalicen el funcionamiento mensual del Consejo de Seguridad, como escenario privilegiado de decisin, anlisis y toma de decisiones en materia de seguridad y convivencia. 10. Y, finalmente, se conviertan en lderes en la promocin de la convivencia y la seguridad ciudadana.

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Con base en el trabajo adelantado por el Programa DMS y los esfuerzos que las autoridades han realizado en el marco de la Poltica de Seguridad Democrtica, Colombia ha avanzado mucho, en los ltimos tres aos la violencia homicida se redujo en 38.5 por ciento, al pasar de 28,837 homicidios en 2002 a 17,728 en 2005, es decir se paso de una tasa de 64 homicidios por cada 100,000 habitantes en 2002 a 38 en 2005, como se puede ver en la siguiente grfica. Igualmente, es importante reconocer que los dems delitos han disminuido y que hoy es ms seguro recorrer el pas, pero hace falta mucho camino para considerar que Colombia es un pas seguro y por tanto competitivo.
Grca 3 tasas DE HOMICIDIOs. COLOMBIa, 1961-2005
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: Informacin Polica Nacional, Centro de Investigaciones Criminolgicas (CIC) y Medicina Legal, Colombia.
28 29 21 26 21 21 19 20 19 19 20 20 20 21 21 23 27 25 36 35 30 30 39 34 40 60 67 63 75 71 70 68 67 60 58 56 50 44 38 62 61 52

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REFlEXiONES

FiNAlES

Como lo demuestra el caso colombiano y el Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS), en los ltimos aos se ha producido un desplazamiento en la concepcin del manejo de la seguridad en el nivel local, dndole un sentido mucho ms integral y enfocado esencialmente hacia

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el ciudadano. Igualmente, se ha precisado que las diferentes instituciones del Estado tiene un papel que cumplir en la prevencin y el control de la violencia y la delincuencia, y en el incremento de la percepcin positiva frente a la situacin de seguridad, aspecto que no est a cargo exclusivamente de la polica y de los organismos de justicia. Indiscutiblemente, en Colombia con el Programa Departamento y Municipios Seguros (DMS) se ha presentando un avance muy importante en cuanto al manejo de las problemticas en materia de convivencia y seguridad ciudadana en el nivel local. Este avance ha permitido que se produzcan procesos de empoderamiento por parte de los gobernadores y alcaldes, que han redundando en mejores niveles de convivencia y seguridad ciudadana. Lo anterior ha sido posible en la medida en que en Colombia es clara la subordinacin que debe existir por parte de la polica frente a las autoridades civiles legtimamente elegidas, as como la claridad que existe en cuanto a los principios que deben regir los procesos de descentralizacin administrativa y territorial en las diferentes temticas, entre los cuales la coordinacin y la complementariedad son fundamentales. Esta subordinacin, la diferenciacin clara de las funciones y la mirada civilista que desde la polica se tiene respecto al tema de convivencia y seguridad ciudadana, sin desconocer en ningn momento las acciones que esta misma institucin desarrolla para hacer frente al conflicto armado interno, han permitido un accionar coherente por parte de las instituciones y han dado mayor integralidad a las polticas de seguridad. Pese a los anteriores avances, resulta claro que actualmente existe un vaco fundamental al momento de ejecutar planes y programas en materia de convivencia y seguridad ciudadanas, que es ms fuerte en el mbito local, como es la falta de recursos. En este orden de ideas, es fundamental continuar trabajando en el estudio y anlisis de diferentes opciones para destinar recursos a este importante punto de la agenda local y nacional. Para aumentar el pie de fuerza de la polica, fortalecerla y desarrollar programas preventivos y de justicia, se requieren recursos, no basta con poner un impuesto por una sola vez, como alguna vez se pens en Colombia; es necesario que se discuta con los ciudadanos y poderes legislativos alternativas de financiacin de la seguridad. Es importante tener en cuenta que actualmente los ciudadanos no son renuentes al pago de

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impuestos o gravmenes que vayan dirigidos a la seguridad, existen varias experiencias que as lo demuestran. Es importante resaltar que la especial condicin de Colombia debido a su conflicto armado interno, ha permitido que de manera tmida algunas administraciones territoriales reconozcan que las problemticas de seguridad ciudadana deben tener un tratamiento especial y diferente, frente a las dinmicas propias del conflicto armado interno y que este tratamiento especial, indiscutiblemente, debe continuar presentndose bajo dos supuestos; primero, la necesidad de que las autoridades locales asuman sus responsabilidades sobre el tema y, segundo, la necesidad de manejar las problemticas de seguridad ciudadana desde una perspectiva integral y civilista que garantice que los ciudadanos son el centro de la preocupacin en la materia y que slo atendiendo las necesidades y demandas de stos se lograrn altos niveles de institucionalizacin y eficiencia en materia de seguridad. Finalmente, no se puede negar que en algunos municipios de Colombia se ha reconocido que los delitos trasnacionales, como el narcotrfico, la trata de personas, el comercio ilegal de armas, el contrabando, entre otros, terminan afectando la seguridad de los ciudadanos en su diario vivir, motivo por el cual se han empezado a controlar desde lo local las actividades o manifestaciones de estos delitos.

BiBliOGRAFA
Centro de Investigaciones Criminolgicas (cic), Polica Nacional de Colombia. Fiscala General de la Nacin. Medicina Legal y Ciencias Forenses, Colombia. HERRERA VERDUGO, Arturo, La cooperacin regional y la seguridad: exigencias presentes y futuras en el campo de la colaboracin policial en la regin, Encuentro regional de Seguridad Ciudadana, organizado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Santiago de Chile, noviembre de 2006. Imprenta Nacional de Colombia, Diario Oficial, Constitucin Poltica de Colombia, 1991, Ley 4 de 1991 y Ley 62 de 1993. PNUD, Informe de Desarrollo Humano, 1994. , Programa Sociedad sin Violencia y su Seminario Permanente Sobre Violencia, El Salvador, 2004.
Quito,

Guayaquil, Medelln y Cartagena (impuesto a la telefona) y Pereira (impuesto al

comercio).

Azn Candina Polomer

Seguridad ciudadana y sociedad en Chile contemporneo. Delincuentes, polticas y sentidos de una sociedad

El

NUEVO DEliTO

En las novelas policiales, los crmenes son cometidos por individuos sagaces que elaboran complicados ardides para acabar con sus vctimas y escapar de la justicia. El ambiente del crimen suele ser refinado: villas campestres, balnearios de invierno o calles de ciudades famosas como Londres, Pars o Nueva York. Los policas son sabuesos que siguen metdicamente las pistas dejadas por los sospechosos. Finalmente, esos policas logran develar el misterio. El gato entre las palomas (como se titulaba una de las numerosas novelas de Agatha Christie) es atrapado, y todo vuelve a la coherente y segura normalidad. La versin televisiva de dichas historias no es muy diferente: los policas son arriesgados paladines que persiguen a psicpatas sangrientos o mafiosos millonarios. A veces el mafioso gana, pero no por mucho tiempo. Los malvados siempre son castigados. Al final, corresponden a un mundo dividido en buenos y malos; en personas decentes y pacficas (la mayora) y personas indecentes y violentas (la minora). Ese tipo de historias policiales parecen ser las favoritas del pblico masivo y global, y tambin de la prensa chilena. Los delitos cometidos por asesinos en serie, en la clase alta y/o entre la gente famosa son la primera prioridad de los editores periodsticos chilenos a la hora de publicar esas noticias. Como menciona un trabajo de Cecilia Dastres, un asalto en Las Condes recibe ms atencin periodstica que uno en Conchal, y si el robo ocurre a un personaje conocido, es ms noticia que a alguien desconocido. La violencia del asalto o el monto de lo robado son la segunda prioridad a la hora de informar.
Cecilia Dastres, Visiones personales, ideologa o mercado al momento de informar? Un anlisis de las noticias sobre inseguridad ciudadana desde el emisor, Santiago de Chile, cesc, Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile, noviembre de 2002 [Captulo vii].

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AZN CANdINA pOLOmER

Lamentablemente (para los editores) los delitos violentos y con resultados fatales son all poco frecuentes. La gran mayora de lo que el Ministerio de Interior chileno llama delitos de mayor connotacin social ocurre en las zonas cntricas y populares de las grandes ciudades. Sus actores son (tanto agresores como vctimas) las personas comunes y corrientes. En Chile, la mayor parte de los homicidios se producen entre hombres jvenes y bajo la influencia del alcohol o de otras drogas, tanto en el caso del agresor como de la vctima. Segn estadsticas de 1999 para el caso de los homicidios, 95 por ciento de los hechores eran hombres y 44 por ciento tenan entre 20 y 29 aos; 11 por ciento no haba estudiado nunca, 46 por ciento haba asistido parcial o totalmente a la educacin bsica y slo 8 por ciento tena alguna forma de educacin superior. De ellos, 58 por ciento tena antecedentes de delitos contra la propiedad. En torno al perfil de las vctimas de homicidio, era similar: 16 por ciento de las vctimas tenan entre 10 y 19 aos, y 44 por ciento, entre 20 y 29 aos. Es decir, 60 por ciento eran jvenes, hombres y presentaban bajos niveles educacionales. Los homicidios se cometan principalmente de noche; tres de cada cuatro homicidas se encontraba bajo los efectos del alcohol u otras drogas, y dos de cada tres vctimas tambin lo estaba.3 Asimismo, los estudios muestran que prcticamente todos los delincuentes profesionales (cogoteros, asaltantes, lanzas) recluidos en las crceles chilenas fueron nios abandonados, que desertaron pronto de la escuela y se iniciaron robando para comer. Asimismo, el enorme porcentaje de las denuncias por abuso policial se registra en contra de hombres jvenes de sectores populares; obreros, comerciantes ambulantes y jvenes en edad escolar. Nada de refinados y solitarios asesinos que matan por grandes herencias o para dominar el mundo, como vemos. Y nada de metdicos policas que descubren paso a paso la marca del gato entre las palomas. La situacin de Chile ni lejanamente es la peor de su contexto. Segn los clculos de Naciones Unidas, Amrica Latina es una de las regiones ms violentas del mundo en estos trminos. Las grandes ciudades latipor ello los homicidios, asaltos, violencia domstica, agresiones sexuales y robos con violencia contra la propiedad y las personas. 3Fundacin Paz Ciudadana, Caracterizacin del Homicidio en Chile, Santiago, 1999. Luis Barros, Planicacin de la actividad delictual en casos de robo con violencia o intimidacin, Santiago de Chile, cesc, Universidad de Chile, marzo de 2003 [Captulo I]. Claudio Fuentes, Denuncias por violencia policial el Chile, documento pdf, www.acso.cl
Entendindose

SEgURIdAd CIUdAdANA Y SOCIEdAd EN ChILE CONTEmpORNEO

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noamericanas ciudad de Mxico, Sao Paulo, Ro de Janeiro, Cali, Bogot estn entre las ciudades ms peligrosas del planeta. Segn los datos de las Naciones Unidas, en el periodo 1996-1999, 77 por ciento de los habitantes de Amrica Latina fue vctima de delitos comunes en los ltimos cinco aos, comparado con 45 por ciento en Asia y 61 por ciento en Europa Occidental, y slo cercano a 74 por ciento registrado en frica. Se considera que, segn las estadsticas, la criminalidad violenta aument sostenidamente en la regin desde la dcada de 1970 en adelante. Mencionando uno de los numerosos ejemplos acerca de cmo estos fenmenos han afectado la vida cotidiana de nuestros habitantes metropolitanos, en Brasil hace ya aos se convirti en un buen negocio vender muecos (bonecos) de tamao natural, imitando a un hombre que se instala en el asiento del copiloto y acompaa a las mujeres conductoras solas en Ro y Sao Paulo. Su precio poda alcanzar hasta los dos mil dlares, dependiendo de la sofisticacin de su hechura. En Amrica Latina, incluso crmenes cuyos blancos solan ser las personas ricas se han vuelto una amenaza para quienes tienen mucho menos, como el secuestro. El enrejado de calles y pasajes y la contratacin de guardias privados ya no es algo que hacen slo los ms adinerados. El delincuente, y en especial el delincuente urbano, se ha transformado en nuestro monstruo social. Puede atacar a cualquiera. Basta volver un poco tarde a casa, basta confiar en un desconocido para que ocurra. A veces, no es necesario nada; slo estar ah. Las personas no se detienen cuando uno de estos delitos est ocurriendo; es mejor seguir de largo. De todas maneras, no es mucho lo que se puede hacer, y no se sabe qu tan peligroso puede ser ese asaltante. El tringulo clsico de los estudios sobre el delito (agresor-oportunidad-vctima) parece engrosarse y estar en todos los lugares, en todos los horarios, en todas las facetas de la vida. Para el caso de Chile, como escriba Hugo Frhling en el ao 1999,
El crecimiento de la accin represiva del gobierno y de las actuaciones de los grupos armados concitan preocupacin y temor, pero provocan bajos ndices de incertidumbre. [] Lo mismo ocurre con las acciones terroristas, las que slo en contadas ocasiones afectan a terceros no involucrados
de la Encuesta de Victimizacin de Naciones Unidas, 2000. Sussekind, Los precios de la inseguridad, Boletn Polica y Sociedad Democrtica, ao i, nm. 1, ced, septiembre de 1998.
7Elizabeth Datos

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en el conicto poltico central. Algo distinto ocurre en la actualidad respecto del temor a la delincuencia.

Las encuestas actuales del Ministerio del Interior chileno muestran que, por ejemplo, en 1997, 12 por ciento de los encuestados haba sido objeto de robo en la calle; 80 por ciento de ellos consideraba que era bastante probable o muy probable que sera vctima de un delito igual en los prximos 12 meses. Con respecto a otro tipo de delitos contra las personas, aproximadamente 2 por ciento de los encuestados revelaron haber sido objeto de una agresin sexual o violacin, y 50 por ciento de los mismos pensaba que poda volver a ocurrirle en los prximos 12 meses. De tal manera, estas visiones contienen una paradoja. Mientras se asevera que la delincuencia s ha aumentado en Chile durante las ltimas dcadas y que los debates sobre la seguridad ciudadana son un tema nuevo en Chile, se afirma que esta delincuencia no es tan alta como parece, que los niveles de delito y violencia en Chile son mucho menores que en otros pases latinoamericanos y que la inseguridad subjetiva de los chilenos no tiene tanto que ver, en verdad, con ndices de criminalidad o violencia muy altos. Qu hay de cierto tras estas informaciones? Refirindose a las cifras del delito, el largo ensayo acusatorio de Ramos y Guzmn subraya que en el Chile de la dcada de 1990, las personas tuvieron ms posibilidades de perder su empleo que de sufrir un robo con violencia; de ser vctimas del abuso policial que de ser asesinadas; de que una empresa los engaara (vendindoles un producto defectuoso o aplicndoles intereses abusivos) que de ser vctimas de un hurto10 Asimismo, el estudio indica que si las denuncias por robo aumentaron en los ltimos 20 aos en 144 por ciento, la mayor parte del alza (100 por ciento) se produjo en la dcada de 1980 antes de la llegada de la democracia, indicando que las dos mayores alzas del periodo se reFrhling, Violencia e Inseguridad en el Chile Moderno, en Vivimos inseguros los chilenos?, Santiago de Chile, Cuadernos del Segundo Centenario, nm. 10, 2000, p. 77. Encuesta Nacional sobre Seguridad Humana, cep-pnud, 1997. 10Marcela Ramos y Juan A. Guzmn, La guerra y la paz ciudadana, Santiago de Chile, LOM Ediciones, 1999, p. 43. Los datos provienen de la Corporacin de Asistencia Judicial, el Ministerio del Interior y el Servicio Nacional del Consumidor.
Hugo

SEgURIdAd CIUdAdANA Y SOCIEdAd EN ChILE CONTEmpORNEO

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gistran coincidiendo con periodos de crisis econmica: 1982 y 1998. El hurto, otro delito definido como muy preocupante para los chilenos, tuvo dos grandes etapas de alza: 1982-1986 (50 por ciento) y 1992-1999 (70 por ciento). De hecho, el lapso entre 1991 y 1994 cuando se instala con mayor fuerza el discurso pblico de auge de la delincuencia las cifras de hurtos bajaron en el pas.11 Ahora, debe agregarse que desde 1994 hasta el ao 2000, las denuncias por robo, por ejemplo, aumentaron espectacularmente, sobrepasando los ndices de todo el periodo desde 1944 en adelante,12 como puede verse en el cuadro 1 y las grficas 1 y 2.13
Cuadro 1 DENUNCIas DE ROBOs Y HURtOs. FRECUENCIa Y tasa (X 100,000 HaBItaNtEs) Ao Poblacin pas Hurtos Tasa Robos Tasa

1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971
11Ramos 12Los

5854,715 5962,981 6081,931 6202,797 6332,409 6469,786 6613,955 6763,940 6920,390 7083,958 7253,666 7428,539 7607,600 7793,440 7986,710 8183,524 8379,998 8572,247 8760,948 8948,692 9134,462 9317,241 9496,014 9669,935

20,835 22,573 23,584 23,130 21,367 20,381 21,278 22,175 22,194 21,027 19,859 19,528 20,321 19,129 17,606 18,639 20,899 20,454 19,940 17,786 18,070 17,213 17,553 16,513

355.9 378.6 387.8 372.9 337.4 315.0 321.7 327.8 320.7 296.8 273.8 262.9 267.1 245.5 220.4 227.8 249.4 238.6 227.6 198.8 197.8 184.7 184.8 170.8

14,935 13,902 14,951 14,907 13,439 13,603 13,578 13,552 14,241 13,916 13,590 13,548 15,145 14,958 14,832 16,129 18,723 19,881 19,773 19,767 19,758 21,298 25,228 27,671

255.1 233.1 245.8 240.3 212.2 210.3 205.3 200.4 205.8 196.4 187.4 182.4 199.1 191.9 185.7 197.1 223.4 231.9 225.7 220.9 216.3 228.6 265.7 286.2

y Guzmn, op. cit., pp. 44-45. datos desde 1944 hasta 1994 fueron tomados de la investigacin realizada por Hugo Frhling. Desde 1994 a 2000, fueron recabados para este trabajo. 13Fuente: Anuario Estadstico de la Repblica de Chile, ine, 1948-1976. Anuario de Estadsticas Policiales de Carabineros de Chile, ine-Carabineros, 1977-2000. Estimaciones y Proyecciones de Poblacin 1950-2050, ine-Celade, 1996.

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AZN CANdINA pOLOmER

Cuadro 1 (Continuacin) Ao Poblacin pas Hurtos Tasa Robos Tasa

1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

9839,683 10006,524 10171,727 10336,560 10449,098 10658,494 10817,638 10979,419 11146,726 11318,558 11492,991 11671,524 11855,655 12046,884 12246,720 12454,160 12666,946 12882,818 13099,513 13319,726 13544,964 13771,187 13994,355 14210,429 14418,864 14622,354 14821,714 15017,760 15211,308

17,845 17,952 15,848 18,157 17,825 15,705 16,100 15,295 15,514 13,927 14,292 16,979 18,052 21,690 22,082 22,961 19,802 17,685 19,118 18,205 15,457 16,102 17,576 19,769 25,088 24,940 27,559 33,889 40,391

181.4 179.4 155.8 175.7 170.6 147.3 148.8 139.3 139.2 123.0 124.4 145.5 152.3 180.0 180.3 184.4 156.3 137.3 145.9 136.7 114.1 116.9 125.6 139.1 174.0 170.6 185.9 225.7 265.5

31,597 27,630 21,706 28,698 29,351 26,901 27,765 29,449 31,679 29,398 38,570 45,648 51,747 63,814 71,215 67,831 61,719 61,082 76,719 81,804 74,182 74,779 72,058 72,544 81,694 82,183 87,792 108,494 110,672

321.1 276.1 213.4 277.6 280.9 252.4 256.7 268.2 284.2 259.7 335.6 391.1 436.5 529.7 581.5 544.6 487.2 474.1 585.7 614.2 547.7 543.0 514.9 510.5 566.6 562.0 592.3 722.4 727.6

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Grca 1 Tasa DE ROBOs


800.0 700.0 600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 0.0 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Grca 2 Tasa DE HURtOs


450.0 400.0 350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Sin embargo, estos datos siempre pueden cuestionarse; las denuncias no son los delitos. En ciertos delitos (asalto menor, robo de especies, o incluso delitos ms serios como las agresiones sexuales o las lesiones) las personas a menudo no denuncian los hechos por distintos motivos: el bajo valor de lo sustrado, evitarse engorrosos trmites judiciales o no confiar en que el sistema de justicia les ser de ayuda. En el caso del trfico de drogas, es un hecho reconocido pero muy poco medible cuantita-

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tivamente que en los lugares donde el trfico se concentra, los residentes tienen ms reticencia o temor a denunciarlo. Cabe resaltar tambin la situacin inversa: si hay un mejoramiento en la imagen y la eficiencia del sistema de justicia, polica y prevencin (en los niveles nacional o local) las denuncias tambin aumentaran; las personas empezaran a considerar que vale la pena denunciar los delitos, y la cifra negra disminuira considerablemente, con una aparente alza delictual que en realidad no es tal.14 Es por ello que, en el estudio comparado en el nivel internacional, el delito de homicidio es utilizado como uno de los ms confiables para acercarse a la realidad de violencia de un pas, dada su baja tasa de subnotificacin o subregistro. Hugo Frhling, en un trabajo publicado en el ao 2000, present las tasas de homicidios por cada 100,000 habitantes desde 1944 hasta 1994, basado en las rdenes de investigar de la Polica de Investigaciones de Chile, su relacin con el total de las rdenes de investigar por delitos y la poblacin del pas. La informacin entregada en un cuadro muestra que las tasas se mantienen relativamente estables durante 50 aos (una tasa que vara de 10 a seis cada 100,000 mil habitantes, aproximadamente). Los aos en que las tasas son ms altas son 1946 (10.22), 1947 (10.72) y 1970 (10.2). Se registra una baja durante 1990 a 1994. De hecho, los dos ltimos aos del periodo investigado (1993-1994) muestran la tasa ms baja de todo el periodo: 4.71 y 4.64 por cada 100 mil habitantes.15 En 1994-2000, segn la investigacin realizada para este trabajo, la tasa de homicidios no aument significativamente, e incluso estuvo por debajo del promedio histrico, como puede verse enseguida (cuadro 2 y grfica 3).16

hecho, en medios acadmicos y gubernamentales en el nivel internacional cada vez se expande ms la conviccin de que las encuestas de victimizacin y no las tasas de denuncia son una manera mucho ms precisa de medir los cambios en la frecuencia y volumen de la actividad delictual. 15Hugo Frhling, op. cit., pp. 84-85. 16Fuente: Anuario de Estadsticas Policiales de Investigaciones de Chile, ine-Polica de Investigaciones, 2000. Estimaciones y Proyecciones de Poblacin 1950-2050, ine-Celade, 1996. Elaboracin propia.

14De

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Cuadro 2 HOMICIDIOs. RDENEs DE INVEstIgaR Y tasa (X 100,000 HaBItaNtEs) rdenes de investigar homicidios

Ao

Poblacin pas

Tasa

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

13994,355 14210,429 14418,864 14622,354 14821,714 15017,760 15211,308


Grca 3 Tasa DE HOMICIDIOs

650 548 633 532 561 676 744

4.64 3.86 4.39 3.64 3.78 4.50 4.89

12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.0 1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

LOS

NUEVOS CONCEPTOS: lA SEGURIDAD COMO

UN ESTADO DE lA SOCiEDAD

Cmo llegamos a esta situacin? Parte de la respuesta slo puede buscarse seriamente en los antecedentes histrico-polticos recientes de dicho auge. Segn declaraciones del subsecretario del Interior hechas en el ao 2002,17 a comienzos de la dcada de 1990 el recin asumido gobierno
La Investigacin Acadmica y su Importancia para la Poltica del Gobierno en Materia de Seguridad Ciudadana, dictada en el Primer Seminario Internacional Sobre Nuevos Mtodos y Antiguos Desafos en la Investigacin sobre la Polica, Vera Institute of Justice y Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, 18 de noviembre de 2002.
17Conferencia

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democrtico chileno haba hecho planes para temas como la vivienda, la salud o la educacin pblica, pero haba un tema que no haba sido relevante en su agenda: el control del delito y la violencia, y de un trmino que entonces recin comenzaba a pronunciarse en nuestro medio poltico: la seguridad ciudadana. Sabemos que la mayor parte del discurso crtico a la dictadura y de los debates de los aos ochenta se haban centrado en otros temas de las arenas social, econmica y poltica: el problema de la marginalidad, el cmo y cundo se realizara la transicin a la democracia, las cuentas pendientes de abusos a los derechos humanos, o el modelo econmico que adoptara el Estado. Ni la oposicin ni la dictadura haban prestado especial atencin al problema del delito, ni siquiera en las propagandas electorales de los aos 1988 y 1990. En verdad, el primer tema asociado con seguridad ciudadana no fue la delincuencia comn ni su auge, sino las acciones armadas de grupos radicales de izquierda en los inicios del periodo democrtico. El actor que alz la voz contra la incapacidad del gobierno para contener las acciones de dichos grupos asaltos bancarios, asesinatos selectivos y secuestros fue precisamente la derecha poltica, que haba pasado a ser oposicin. El secuestro de Cristin Edwards y el asesinato del senador por la udi Jaime Guzmn Errzuriz,18 realizados por el fpmr19 en 1991, fueron los hechos ms relevantes en dicho posicionamiento. Era all, entonces, donde se situaba tambin el debate acadmico. En una publicacin hecha por la Corporacin de Investigacin para el Desarrollo (Cinde) en 1992 titulada Seguridad Ciudadana y que reuni artculos de Beltrn Urenda, Hugo Frhling, Augusto Varas, Roberto Durn y Guillermo Sunkel, entre otros, el tema transversal (y principal) era la gobernabilidad y estabilidad del Estado en la recin inaugurada democracia y el debate sobre cmo las acciones terroristas vulneraban la seguridad del Estado y la misma democracia. La delincuencia comn fue slo tangencialmente considerada en dichos trabajos, y como un hecho mucho menos grave que la violencia armada con objetivos polticos.20
18Cristin Edwards es hijo de uno de los empresarios ms importantes del pas en la prensa escrita, Agustn Edwards. Jaime Guzmn Errzuriz fue acaso el ms destacado intelectual que dio su apoyo a la dictadura. 19El Frente Patritico Manuel Rodrguez fue una organizacin de izquierda armada, nacida como brazo militar del Partido Comunista Chileno en la dcada de 1980. 20Cinde, Estado y seguridad ciudadana, Santiago de Chile, Cuadernos del Foro 90, Ediciones Cinde, nm. 3, 1992.

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Fue despus del virtual desmantelamiento de los grupos armados que seguan funcionando cuando el tema se redirigi hacia la delincuencia comn. La dupla seguridad ciudadana/terrorismo prcticamente no volvi a ser mencionada, ni por la oposicin ni por el gobierno. Actualmente, y aun si se revisa la bibliografa ms reciente, es como si nunca hubiese existido. La Fundacin Paz Ciudadana, creada por Agustn Edwards en 1992 y que reuna un directorio polticamente amplio recibi, evidentemente, una vasta difusin en los medios. Su sitio web entrega una versin de la historia donde aquel empujn inicial tambin est minimizado:
A comienzos de la dcada de 1990, la sociedad chilena enfrent un fenmeno inesperado de fuerte incremento de la delincuencia, tanto en nmero de delitos, como en diversificacin de sus formas y aumento de la violencia con que muchos de ellos eran perpetrados. Asimismo, se detectaron, en ciertos casos, formas diferentes de organizacin para la actividad delictiva. Incluso se registraron graves casos de delincuencia extremista que se haba supuesto que desaparecera con el restablecimiento de la plena democracia, en ese ao y sntomas de expansin de redes de narcotrfico hacia Chile. El pas no estaba preparado para ese fenmeno, ni en el plano psicolgico ni en el tcnico ni en el institucional. Sobrevino un largo periodo de debate pblico, que adquiri fuertes ribetes polticos en muchos momentos, en torno a las causas y responsabilidades por este aumento de la delincuencia.21

A partir de all, el tema de la seguridad asociada al incremento de los delitos se posicion como un asunto fuerte de la oposicin de derecha al gobierno democrtico, mientras el gobierno intentaba seguir el ritmo y cumplir el papel que se le demandaba. Las medidas, en lneas gruesas, han sido las siguientes. En primer lugar, el aumento de los recursos de las policas. El presupuesto de carabineros e investigaciones se ha duplicado en los ltimos 15 aos, y la dotacin de carabineros ha aumentado en 20 por ciento en el mismo periodo. En segundo trmino, el gobierno ha creado oficinas y programas dedicados al tema de la seguridad ciudadana, a fin de disear polticas en el nivel nacional y destinar fondos en el nivel local destinados a la prevencin y control del delito. Entre estos planes se
21(www.pazciudadana.cl).

Las cursivas son nuestras.

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pueden mencionar, en la actualidad, el Plan Comuna Segura/Compromiso Cien que libera fondos concursables para planes de prevencin del delito en el nivel local, el Programa Barrio Seguro cuyo objetivo es enfocar recursos en barrios populares fuertemente afectados por fenmenos de narcotrfico y violencia y el sig, sistema en el cual se ingresan los datos de denuncias de las policas y se construyen mapas digitalizados de la criminalidad en las mayores ciudades chilenas. Por ltimo y en trminos del sistema de justicia uno de los peor evaluados por los ciudadanos en cuanto a su efectividad contra la delincuencia Chile est implementando la reforma procesal penal: una reforma integral del procedimiento penal, cambiando un sistema inquisitivo por uno de carcter acusatorio, basado en los principios de la separacin de funciones, la oralidad y la inmediacin. Los principales elementos del proyecto son la existencia de un juicio oral a cargo de jueces letrados; la reformulacin del Ministerio Pblico, como elemento indispensable para la acusacin; la organizacin de la Defensora Pblica de los acusados, y las modificaciones orgnicas necesarias a cada reforma. En trminos generales, esta reforma busca separar las funciones de investigar y de juzgar, que hoy estn radicadas en una sola persona, el juez del Crimen, de modo que los procesos puedan dar garantas a todos. Est en marcha en todo el pas desde 2006. Debe decirse que tras estas medidas no ha existido un solo concepto de seguridad. Para Andrs Domnguez, asesor del director general de la Polica de Investigaciones y abogado conocido por su participacin en el movimiento de derechos humanos chileno, la seguridad no es lo opuesto a los derechos humanos, sino precisamente uno de ellos: el derecho a sentirse seguro, a confiar y a que se ofrezcan todas las garantas de vivir pacficamente. Para la derecha, la seguridad ciudadana a comienzos de la dcada de 1990 fuertemente ligada al control de los grupos armados de izquierda luego de su rpida neutralizacin ha derivado en aquello que, en las primeras publicaciones sobre el tema, era secundario; el alza de los delitos y la violencia asociada a ellos, la cual debe prevenirse (prevencin situacional y social) y reprimirse (sistema de justicia ms duro, eficiente y rpido). Existe tambin un concepto sociolgicamente ms complejo del problema de la seguridad ciudadana: se trata del concepto de Seguridad

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Humana, acuado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud). En resumidos trminos, plantea como hiptesis de trabajo que son las tensiones de la creciente modernizacin vivida por Chile las que han provocado tensiones que explican la contradiccin entre un pas en definitivo y sostenido crecimiento econmico, y el creciente malestar de los chilenos, que no sienten confianza en el futuro, han perdido lazos sociales y viven crecientes procesos de individuacin. En su informe de 1998, dice:
La Seguridad Humana consistira, entonces, en la existencia y disposicin de los mecanismos sociales que hagan posible la manutencin de la complementariedad (el equilibrio) entre esas tensiones en el caso chileno, podra argumentarse que la supremaca del cuadrante referido a la modernizacin de los sistemas, en especial de la economa, estara provocando desconexiones y asintonas entre todos los cuadrantes, afectando sobre todo la subjetividad individual y colectiva.22

La utilidad del concepto de seguridad humana para polticas basadas en el ajustede la realidad social a las realidades econmicas es clara. La seguridad humana permite tratar conflictos estructurales profundos (precarizacin del empleo, creciente desigualdad social, retirada de servicios sociales para todos) como problemas que en verdad no son tales; se trata slo de las tensiones provocadas por la modernizacin del pas, la cual es aceptada como un proceso sentado y como la nica modernizacin que podra haberse llevado a cabo. El auge de la delincuencia, el miedo ante el futuro, la vejez, la cesanta y la desconfianza en el Estado son los dolores de ese cambio. Como subray Carlos Ruiz en una detallada reflexin a ese respecto: La modernizacin, entendida como la expansin de la racionalidad instrumental al conjunto de la vida social, es lo que otorga a la vida social su eficiencia y dinamismo. Es, por lo tanto, inevitable. Al mismo tiempo, la persona debiera ser el eje y el sujeto de estas transformaciones. Pero esa exigencia choca con la expansin de la racionalidad instrumental.23 Esta contradiccin est presente incluso en textos crticos de la seguridad ciudadana como slo control y represin de la delincuencia. En
Las paradojas de la modernizacin, Santiago de Chile, p. 18. Ruiz, Seguridad y desarrollo. Notas sobre el Informe de Desarrollo Humano Chile 1998. Las paradojas de la modernizacin, en ced, Vivimos inseguros los chilenos?, Santiago de Chile, ced, p. 42.
23 Carlos 22 pnud,

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un trabajo de Patricia Arias, se reconoce que la seguridad es un tema multiforme, pero se afirma que:
Aun cuando la seguridad ciudadana puede extenderse hacia mbitos tan diversos como los accidentes de trnsito, las catstrofes naturales, la salud pblica, los atentados contra el medio ambiente, el desempleo, diversas formas de marginalidad, la delincuencia y otros, es evidente que el ncleo central al que se ha reducido en tanto causante del sentimiento de inseguridad de la poblacin y objeto de la misin urgente del Estado, lo constituye la delincuencia y la criminalidad.24

Si se examinan los programas de gobierno respecto de la seguridad ciudadana, este marco conceptual (y sus contradicciones) est claramente presente en sus anlisis. Ello es visible en dos aspectos. Primero, la seguridad ciudadana no es slo la lucha contra el delito; es una especie de estado de seguridad, que ha sido dividido por los estudios ms recientes en seguridad objetiva y subjetiva. Mientras la (in)seguridad objetiva es la posibilidad real de ser justamente objeto de un acto delictivo, la subjetiva es definida por el temor a esos riesgos, coincida o no con los datos de la realidad. Se arguye que la inseguridad subjetiva es tan daosa como la objetiva para la sociedad; provoca fragmentacin de los lazos sociales, desconfianza entre las personas y hacia las instituciones, prdida de plusvala de propiedades y zonas urbanas completas y gastos de seguridad privada que podran dedicarse a otras actividades.25 En segundo lugar, los delitos y comportamientos (los desrdenes sociales) que el gobierno ha decidido enfrentar como el problema central de la seguridad ciudadana son principalmente aqullos relacionados con los delitos directos contra la persona y la propiedad (hurtos, robos, asaltos, homicidios, delitos sexuales, violencia domstica y trfico de drogas). Junto a ello, lo que se busca combatir es la inseguridad subjetiva, el miedo a los Otros, que provocara individuacin y fragmentacin social, prdida de los lazos comunitarios y desconfianza en las instituciones. Debe destacarse aqu un hecho de la mayor importancia. La seguridad subjetiva
Arias, Democracia y seguridad ciudadana: una mirada humanista, Cuadernos del ced nm. 12, ced, Ediciones del Segundo Centenario, Santiago de Chile, 2000, p. 9. 25Tulio Kahn, Polica comunitaria. Evaluando una experiencia, Cuadernos del ced, rea Seguridad Ciudadana, ced, agosto de 2003.
24Patricia

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y objetiva no est ligada a otros delitos (o comportamientos) que calzaran bastante bien con las tensiones de la modernizacin propuestas por la seguridad humana. Delitos como la corrupcin, la estafa y la violencia institucional no son mayormente considerados en la rbita de estos estudios ni estas nuevas instituciones, al menos en el caso chileno. Las encuestas hechas por el gobierno o la oposicin no preguntan a las personas si junto a ser objeto de delitos (o temer delitos) como el asalto, la agresin sexual o el robo a sus casas, han sido objeto de estafas, usura o abusos por parte de las autoridades. Por motivos no explcitos, ellos no son considerados delitos de mayor connotacin social. Una y otra vez, a pesar de las declaraciones generales y abstractas que admiten que la (in)seguridad es un problema amplio y profundo, un hecho social y no un manojo de comportamientos aislados de mentes enfermas, en la prctica las polticas pblicas y la investigacin acadmica dedicada al tema vuelven a focalizarse en la prevencin y el control de ciertos delitos, en el sistema policial y de justicia, en los menores en riesgo y en la rehabilitacin de la poblacin reclusa, compuesta muy mayoritariamente por hombres y (en menor porcentaje) mujeres de los sectores populares de las grandes ciudades. El contexto internacional Junto a ello, debe mencionarse en esta nueva seguridad ciudadana la fuerte influencia internacional en la definicin de los problemas de la seguridad: qu es, cmo debe enfrentarse y hasta dnde hay que realizar reformas en dicho sentido. La mayor parte de las iniciativas hoy al uso y del vocabulario para hablar del tema de la seguridad desde el medio acadmico hasta la prensa se han poblado de trminos antes desconocidos y de teoras nuevas, y ninguna de ellas ha sido elaborada en la realidad latinoamericana. La polica comunitaria (community policing), las estrategias de Tolerancia Cero (Zero Tolerance), las estrategias de resolucin de problemas (problem solving) y otras, han venido no slo a Chile, sino a Amrica Latina como un alimento al problema al parecer insoluble desde el interior del delito y su auge. Han sido elaboradas e importadas principalmente en pases del hemisferio norte, como Estados Unidos, Canad, el Reino Unido y Espaa.

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De hecho, la similitud en cuanto a lenguaje e iniciativas de todos los nuevos programas de seguridad en el nivel hemisfrico es notable. Sus objetivos suelen resumirse en los siguientes puntos: el aumento de la seguridad objetiva y subjetiva; la reduccin de delitos como narcotrfico, homicidio, robo violento a la propiedad y las personas, violencia domstica y delitos sexuales; y en la reforma de las instituciones existentes (especialmente las policas y el sistema de justicia). Para ello, en prcticamente todos los pases se han creado reparticiones gubernamentales especficamente dedicadas al tema de la seguridad (generalmente dependientes de los ministerios del Interior o de Justicia o de instancias locales similares en los municipios o gobernaciones) y se ha estimulado la participacin ciudadana a partir de consejos de seguridad o juntas vecinales de seguridad. Se busca que estos consejos sean un espacio de encuentro entre vecinos, funcionarios pblicos y policas para lograr el gran objetivo de que las personas participen y colaboren en la prevencin del delito y aumenten su confianza en la polica y el sistema de justicia. Asimismo, la informatizacin y el mapeamiento digitalizado de los delitos se ha convertido en una tcnica reputada como muy valiosa para poder contar con datos duros para combatir el delito en el nivel urbano, y en particular de las grandes ciudades latinoamericanas. Un buen ejemplo de esa influencia internacional y de cmo antiguas instituciones han puesto a la seguridad ciudadana entre sus objetivos estratgicos en Amrica Latina y Chile, es el comportamiento del bid en los aos ms recientes. El Banco Interamericano del Desarrollo (bid o idb, por sus siglas en ingls) es una institucin que se cre en 1956 para colaborar a acelerar el desarrollo econmico y social en Amrica Latina y el Caribe. Originalmente creado como una institucin de apoyo al desarrollo industrial y agrcola es decir, con prstamos dedicados al desarrollo productivo de los pases latinoamericanos el bid ha mantenido una larga relacin con Chile, apoyando proyectos de la Corporacin de Fomento de la Produccin (Corfo) y en el periodo 1974-1989, otorgando prstamos que se dedicaron principalmente al desarrollo de las centrales hidroelctricas chilenas, Todos los importantes proyectos hidroelctricos realizados en el periodo (Antuco, Colbn-Machicura, Alfalfal, Canutillar y Pehuenche) recibieron aporte financiero del Banco, el que alcanz en total 794.3 millones de dlares.26
26www.idbd.org

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La misma pgina del Banco informa que, a partir de la dcada de 1990, la situacin fue algo diferente. Los prstamos concedidos por el Banco se focalizaron, a travs del gobierno, en proyectos locales y fueron canalizados a travs de instituciones bancarias privadas. El sitio web de la institucin informa que,
el bid fue un socio clave del gobierno en sus esfuerzos por estimular el desarrollo del pas y apoyar sus proyectos de inversin. Chile recibi tres prstamos que sumaron ms de US$530 millones para apoyar el desarrollo de la pequea y mediana empresa. El Programa Multisectorial, ejecutado por la Corporacin de Fomento de la Produccin (Corfo), fue canalizado, a travs del sistema nanciero, en forma de crditos a mediano y largo plazo a empresas privadas para inversiones en todos los sectores de la economa, a excepcin de vivienda y desarrollo urbano. Debido a que Corfo us la modalidad de intermediacin nanciera a travs de bancos y empresas de leasing en lugar de la colocacin directa de recursos a los sujetos del crdito este Programa adicionalmente favoreci el desarrollo del mercado de capitales del pas.

Aunque el bid mantiene como uno de sus principios que su ayuda busca producir cambios significativos en el largo plazo, tambin acepta que hay condiciones a corto y mediano plazo donde su papel es importante, a travs de la asesora tcnica y tambin del prstamo de fondos. En una entrevista publicada en su sitio institucional, Ricardo Santiago27 puntualiz que,
especcamente en trminos de reformas institucionales, el bid busca impulsar la creacin de las denominadas redes de seguridad que son sistemas que ayudan a los ms pobres en circunstancias de crisis de la actividad econmica y social. Son dos cosas distintas que el Banco tiene que hacer: una de largo plazo, tratar de crecer, fomentar la competitividad, promover una distribucin ms equitativa del ingreso, y en lo ms inmediato con relacin a las crisis es tratar de defender a las poblaciones ms vulnerables.

Es en ese contexto del mediano plazo donde el bid ha ingresado en el tema de la seguridad ciudadana. All se enmarca, por ejemplo, el Proyecto
Santiago es el gerente de la Regin 1 del bid, y supervisa todos los proyectos del Banco en Brasil, Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay y Bolivia.
27Ricardo

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de apoyo al Programa Barrio Seguro, que se ejecuta bajo la tutela de la Divisin de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior de Chile. Segn la descripcin institucional, el prstamo aprobado por el bid involucra la realizacin de un Programa de Prevencin de la Violencia en Barrios Vulnerables, por un total de 15 millones de dlares, de los cuales cinco son el aporte local y 10 corresponderan a un prstamo del bid. La propuesta del bid es, en resumidos trminos, intervenir directamente en dichas zonas a travs de lo que se ha denominado Enfoque Integral, Enfoque Participativo, Enfoque Territorial y Enfoque Intersectorial. Ello quiere decir, en la prctica, focalizar la intervencin en la elevacin de la autoestima de las personas y el estmulo a sus propias capacidades, estimular la organizacin y participacin barrial en el programa, identificar la historia propia y las relaciones particulares de los barrios e integrar en el nivel local los programas sociales de ministerios y servicios pblicos que apoyen a los habitantes (pobladores) de estos barrios, especialmente en las reas de educacin, salud, vivienda, recreacin y deportes. Iniciativas no iguales a la anterior, pero basadas en los mismos principios, podemos encontrarlas en otros pases de Amrica Latina. Una polica ms cercana a la comunidad; estmulo a la organizacin ciudadana para que acepte el tema de la seguridad como un asunto que le es propio y en el que debe participar; financiamiento internacional dedicado a proyectos de corto y mediano plazo, coordinado con los gobiernos, para disminuir la inseguridad o la mala evaluacin ciudadana de la seguridad. Como expres el bid en una publicacin de fines de los noventa: no es posible, tal vez, enfrentar las causas profundas de la delincuencia para solucionarla; sin embargo, el catastrofismo sera lo peor que podra pasarnos: hay que trabajar en planes y medidas concretas que puedan paliar un poco las situaciones de violencia y temor que vivimos.
bid

El

COMPORTAMiENTO HiSTRiCO DE lA SEGURiDAD

CiUDADANA COMO TEMA DE DEBATE EN lA SOCiEDAD CHilENA

Sin embargo, la caracterizacin anterior suele adolecer de una omisin importante: el anlisis singular y pormenorizado de lo que ha sido el discurso hacia el delito, su prevencin y control antes de que la seguridad

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ciudadana se transformara en una de las vedettes de nuestra chilena cotidianeidad, es decir, cuando delincuentes y penas eran un tema de criminlogos y asistentes sociales, cuando se albergaban en la trasera crnica roja de los peridicos, y no en la portada dominical ni en los cinco minutos iniciales del noticiero. Postulamos aqu que profundizar en esa realidad es de la mayor importancia en el contexto actual, tanto para comprender el xito de la instalacin actual de la seguridad ciudadana como para pensar en las rutas posibles que el tema puede seguir ms adelante. Si retrocedemos a la dcada de 1930, parece haber dos ejes o conductos de entrada bsicos para entender las visiones sobre la seguridad y la delincuencia en el Chile de la poca; la idea de que la vagancia y la pobreza aumentan, y que los modelos tradicionales de familia y moralidad estn en decadencia. En el decenio 1930-1940, las grandes causas apuntadas de la criminalidad son tres: las causas morales, de larga data en la explicacin de la criminalidad popular chilena,28 las causas mdicas, cuyas enfermedades endmicas y hereditarias predisponen al delito, y las causas sociales, que apuntan al ambiente negativo que arrastra a la criminalidad en los sectores populares. Las causas morales del delito son casi las mismas que se apuntaban a fines del siglo XiX y comienzos del XX; el medio ambiente vicioso y pervertido en que vive un porcentaje importante del bajo pueblo chileno, donde no recibe una formacin moral: familias mal constituidas, con hijos ilegtimos, padres alcohlicos, madres de dudosa moralidad sexual y nios explotados. Salvador Allende los ve como la vastsima zona de la poblacin mal adaptada a la vida social; los malvivientes, quienes son una etapa de transicin entre la honestidad y el delito.29 Junto a las anteriores e indisolublemente ligadas a ellas pues unas provocan las otras las razones de herencia anormal, las llamadas razones mdicas; enfermedades venreas, alcoholismo, epilepsia y tuberculosis,30 que destruyen al bajo pueblo. Ellas influyen en producir individuos enfermos y predispuestos al delito.
Gabriel Salazar, Ser nio huacho en la historia de Chile (siglo XiX), en Revista Proposiciones, nm. 19, Ediciones sur, Santiago de Chile, 1990, Captulo III, pp. 67 y ss. All se analiza en detalle la poltica del Estado chileno decimonnico y del Centenario en relacin con la delincuencia; es un fenmeno de las clases bajas, que debe ser controlado mediante la reclusin y represin de vagos, huachos y mujeres de vida libre. 29Salvador Allende, Higiene mental y delincuencia, Resumen de tesis de grado para optar por el ttulo de mdico cirujano, Universidad de Chile, 1933, p. 16. 30Salvador Allende, op. cit., tercera parte.
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Finalmente, las causas sociales y econmicas, tambin estrechamente relacionadas con lo anterior. Se apunta principalmente a dos de ellas: el industrialismo, que destruye a la familia tradicional y hace que los delitos aumenten en el medio urbano, y la crisis econmica de la dcada de 1930, que hizo aumentar la vagancia y la migracin de grupos pobres a los sectores urbanos de la Zona Central, concentrndose en Santiago. Para 1940, Abraham Meerson calcula 4,000 mendigos adultos para la ciudad de Santiago, y 6,000 individuos que vagan por la ciudad sin actividad fija.31 En opinin de hombres como Meerson, los vagabundos son ms perversos y viciosos que el delincuente mismo.32 Se considera que la lucha contra estos flagelos se traducir de inmediato en una disminucin de la delincuencia.33 El aumento de la delincuencia especialmente de los delitos de vagancia, ebriedad, robos y homicidios alarma a las elites sociales e intelectuales; a fines de los aos treinta, Chile se encuentra en una situacin crtica, donde todos los ndices de criminalidad y reclusin han aumentado:
Ello {la falta de bienestar} se debe a que nuestros trabajadores carecen por lo general de sensatez para emplear sus salarios; les gusta comprar, y no saben comprar. Esto, cuando no desperdician malamente el dinero, bebiendo o jugando. Es indispensable guiarlos; conocer la vida del trabajador y su familia; aconsejarlos sobre sus gastos; intervenir en las adquisiciones, y facilitarles la compra de lo que realmente necesitan[] entonces, y solo entonces, se habr terminado con la miseria, y a la vez con el peor factor de la delincuencia chilena.34

Quienes reflexionan y estudian el tema de la criminalidad y la seguridad son, en su mayora, mdicos (desde el punto de vista de las anormalidades patolgicas del criminal) como el caso de Salvador Allende, y estudiantes de derecho y abogados. Tambin se hacen presentes las informaciones venidas de las visitadoras sociales. Al respecto, es interesante mencionar que en la dcada de 1930 comienza en Chile la labor de serviMeerson, Factores sociales de la delincuencia en Chile, tesis para optar al grado de licenciado en Ciencias Jurdicas, Santiago, Universidad de Chile, 1940, p. 29. 32Abraham Meerson, op. cit., p. 31. 33 Ibidem, p. 32. 34Adolfo Ibez, Contribucin al estudio del aumento de la delincuencia en Chile, Santiago, 1940, p. 36.
31Abraham

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cio social profesional, y su asistencia al Poder Judicial y las prisiones. Segn la memoria de prueba de Renato Fuentealba, la primera escuela de Servicio Social chilena se cre en 1925, bajo la influencia de profesionales belgas.35 En 1930 se cre Servicio Social de Prisiones, cuya tarea era colaborar con el poder judicial.36 All su tarea ser, por una parte, colaborar en la readaptacin del reo, y por otra, ayudar a las familias de los reos y a las vctimas de delitos. Ello a travs de encuestas, elaboracin de diagnsticos y redaccin de informes para presentar al juez.37 Es una poca donde la sociologa como ciencia social an no ingresa y donde los grandes referentes intelectuales son los estudios europeos de criminologa, en las escuelas de Lombroso (ya algo pasada de moda, pero an citada), Ingenieros y Tarde. Las alternativas de solucin que se plantean tambin apuntan a los mbitos de la educacin para la moralidad y la salud. Se considera que el vnculo matrimonial, los buenos valores familiares y la ocupacin decrementan exitosamente la criminalidad. Abraham Meerson apunta al valor del matrimonio, como una alternativa que si no soluciona, al menos disminuye el impulso delictivo. El matrimonio, aunque no funciona de manera definitiva, es un buen elemento para detener la perversin pues obra como elemento inhibitorio en la delincuencia en general38 y sta es la repugnancia que tienen todos los delincuentes por el matrimonio; stos, en su vida llena de azares, prefieren estar libres de todo lazo familiar.39 Tambin va para el caso de las mujeres solteras; su vida ms libre, especialmente si trabajan en fbricas y talleres, las aproxima al alcohol y el delito.40 Por ejemplo, afirma, la viuda se distingue en los delitos econmicos; eso se explica por su situacin desvalida y su necesidad de mantener el hogar.41 Tambin el alcoholismo recibi una fuerte atencin. Junto al vago, el ebrio pobre y urbano es la otra gran amenaza de la vida y la seguridad. En el Chile de los aos treinta, haba una cantina por cada 193 habitan35Renato Fuentealba, El servicio social ante las ciencias penales, memoria de prueba para optar al grado de licenciado en la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de Chile, 1942, p. 27. 36Renato Fuentealba, op. cit, p. 28. 37 Ibidem, pp. 66 y ss. 38Abraham Meerson, op. cit., p. 47. 39 Ibidem, p. 48. 40 Ibidem, p. 49. 41 Ibidem, pp. 52-53.

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tes, y se destac que la mayor parte de los delitos de sangre, como homicidios, uxoricidios y parricidios, se cometan bajo la influencia del alcohol. Tambin la violencia entre conocidos y en el interior de la familia lo que hoy llamaramos la violencia domstica tena en la ebriedad su principal causa.42 Estas interpretaciones estuvieron en la base de las polticas privadas y pblicas para enfrentar el delito desde 1940 en adelante. Mientras el enfoque psicopatolgico del delito pierde importancia hasta prcticamente desaparecer, lo que podramos llamar una interpretacin socialdisciplinaria cobra cada vez mayor fuerza. Aunque no se refieren especficamente al tema de la inseguridad y la delincuencia, los estudios de Karin Rosemblatt sobre la poltica familiar del llamado Estado de Compromiso son altamente coherentes con las denuncias y visiones que hemos tratado aqu. El matrimonio y la familia constituida formalmente son vistos como una manera de estabilizar la muy alta movilidad del obrero soltero, y de disminuir su tendencia a los vicios que, para las compaas mineras, era tan amenazante laboralmente, como lo era para quienes teman sus delitos:
las compaas sintieron la necesidad de inculcarle al hombre un sentido de responsabilidad por su familia e intentaron apartarlo de vicios, como el alcohol y el juego, que lo alejaban de sus familiares y lo hacan malgastar su jornal. Para esta tarea, las empresas contrataron visitadoras sociales, cuya misin moralizadora empezaba en la familia y terminaba por formar un trabajador disciplinado.43

Asimismo, el Estado tambin asumi esa postura moralizadora y represiva en relacin con los grupos populares, especialmente obreros. El mdico Salvador Allende, como ministro de Salubridad, Previsin y Asistencia Social del gobierno de Pedro Aguirre Cerda, fue uno de los principales promotores de la poltica de incorporacin y bienestar de los sectores populares del Frente Popular. En su obra ms conocida sobre el tema, Allende se refiere a la mortalidad infantil, la ilegitimidad y las enfermedades como una traba importantsima al desarrollo y la integracin
42 Ibidem, p. 54. Vanse tambin los trabajos de Julio Pea y de la Revista Chilena de Ciencias Penitenciarias, tomo I, 1950. 43Karin Rosemblatt, Masculinidad y trabajo: el salario familiar y el estado de compromiso, 1930-1950, en Revista Proposiciones, nm. 26, Santiago de Chile, Ediciones sur, 1995, p. 76.

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a la vida ciudadana de los ms pobres.44 Como apunta Rosemblatt, el problema de la salud era para Allende un problema de seguridad nacional, y el razonamiento de Allende era parte del sentido comn de la poca y, por lo tanto, es difcil determinar si l fue el autor inicial de esa formulacin.45 Tambin, debido a la alarma producida por el delito, veremos proponer medidas de castigo que intentan soluciones ms acordes con el enfoque social-disciplinario ya mencionado. Adolfo Ibez, por ejemplo, propone en 1940 medidas como las siguientes:
Justicia severa y rpida. Prisin siempre con trabajo, aconsejando entregar a los reos a una seccin del Ejrcito, que los vigile, los distribuya, los haga trabajar disciplinadamente y los controle en reclusin severa, pero sin crueldad ni envilecimiento. Control efectivo, estricto, del juego y la crnica roja. Trabajo patronal para estabilizar a los obreros, atencin a nios abandonados y una educacin slida.46

La lucha contra la delincuencia es una lucha contra los factores econmicos y culturales que la hacen aumentar en los sectores ms pobres. Y, en una continuidad muy relevante con el presente, el problema de la criminalidad es mayoritariamente el problema de las clases populares urbanas. Tal como en la actualidad, se subraya muy poco un fenmeno paralelo al anterior; se trata de la impunidad de las clases altas, expresada en la sensacin de que los criminales ricos (aun los ms violentos) no son castigados en Chile. Tambin como hoy, dichos casos (escasos) tuvieron una amplia repercusin meditica. Desde comienzos de siglo hasta los aos treinta, se registraron en Chile sonados casos de homicidios, y especialmente uxoricidios, cometidos por hombres de la oligarqua. La prensa les dio una amplia cobertura, y se trasformaron, en importante medida, en casos uti44Salvador Allende, La realidad mdico social chilena, Santiago, 1939, citado por Karin Rosemblatt, Por un hogar bien constitudo. El Estado y su poltica familiar en los Frentes Populares, en Disciplina y desacato, construccin e indentidad en Chile, siglos XiX y XX, Coleccin Investigadores Jvenes, Santiago de Chile, Ediciones sur cedem, 1995, p. 16. 45Karin Rosemblatt, Por un hogar bien constitudo, El Estado y su poltica familiar en los Frentes Populares, en Disciplina y desacato, construccin de identidad en Chile, siglos XiX y XX, Santiago de Chile, Coleccin Investigadores Jvenes, Ediciones sur cedem, 1995, p. 214. 46Adolfo Ibez, op. cit, pp. 37-41.

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lizados polticamente, que denunciaran las marcadas diferencias sociales en Chile. Varios casos47 fueron polmicos en el ms preciso sentido del trmino; levantaron encendidas proclamas a favor y en contra de los culpables en los peridicos, los magazines, los partidos polticos, los grupos de avanzada social como las primeras asociaciones feministas y la Iglesia. En especial, hay que mencionar el asesinato de Rebeca Larran Echeverra, a manos de su esposo Roberto Barcel. El hechor era un destacado gentleman y miembro de la milicia republicana alessandrista. El crimen desat una fuerte campaa pblica, donde el eco de los casos anteriores y la intervencin de la escritora Ins Echeverra (Iris), madre de la vctima (y feminista y alessandrista reconocida) pesaron en una decisin sin precedentes en la historia de Chile; en 1936, Roberto Barcel fue condenado a muerte y fusilado. Por primera y acaso ltima vez en la historia reciente, un miembro de la oligarqua nacional reciba la pena de muerte por un delito comn. El hecho caus estupor en la sociedad chilena, y estuvo sometido a una fuerte incredulidad:
segn el Heraldos de Reformacin, folleto del Servicio de Prisiones que cuenta los fusilamientos de la Penitenciara, cost calmar a los presos despus de la ejecucin, pues, segn ellos, se haba llevado a cabo un simulacro en que se usaron slo balas de fogueo, y que Barcel se haba hecho el muerto, que lo haban colocado en un atad mal cerrado y llevado al extranjero, pues l era hombre pudiente y slo a los humildes se les fusilaba.48

Hay que indicar que estos casos fueron una bandera de lucha para dos denuncias centrales: la corrupcin y decadencia de la aristocracia decimonnica chilena, y la ineficacia de los aparatos de justicia, que castigan al pobre y dejan en la impunidad a los poderosos. En todos esos casos, los culpables fueron productos negativos de las rancias familias chilenas: jvenes calaveras, dispendiosos y de baja moralidad, que cometieron crmenes violentos contra vctimas indefensas. No fue una casualidad que
en Mnica Echeverra Yez, Agona de una irreverente, Santiago de Chile, Sudamericana, 1996, pp. 203 y ss. All se relatan, por ejemplo, los casos del Crimen del Boldo (1914), donde Gustavo Toro Concha degoll a su esposa Zulema Morand y aleg un suicidio que nadie crey, y ms adelante, el de Marcial Espnola, que asesin a su esposa Mercedes Garca Huidobro bajo una muy dudosa acusacin de adulterio, que los sectores alessandristas y feministas no creyeron. 48Mnica Echeverra Yez, op. cit., p. 278.
47Vase

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el fusilamiento de Barcel ocurriese en el gobierno de Alessandri. Y si en las dcadas futuras la denuncia a la aristocracia en decadencia disminuy, la percepcin de que la justicia no castiga a las clases altas sigui vigente. La idea de que la transformacin de Chile en una sociedad urbana y de las desigualdades y desconfianzas que estimularan un alza de los delitos fue desarrollada por Jorge Ahumada y otros intelectuales. Complejizaban as las opiniones previas. Para Ahumada, Chile era un pas an lleno de resabios feudales, donde el pueblo est acostumbrado a que los poderosos manejen la ley a su arbitrio y, por lo tanto, donde los ciudadanos estn siempre dispuestos a burlar la ley a su favor:
Chile no se caracteriza por el respeto a las normas de conducta social establecidas en leyes, reglamentos y tradiciones. El sometimiento al mandato envuelto en todas estas expresiones de la voluntad de la mayora parece ser, segn el entender de cada cual, algo a lo que slo los dems estn obligados. La nocin de ser privilegiado frente a la ley de la que se provee cada chileno, la facilidad con que se evaden los castigos a que estn sujetos los infractores, la losofa caritativa que inspir a los legisladores y la total despreocupacin por la formacin de una tica cvica en la escuela, el liceo y la universidad, constituyen explicaciones satisfactorias de por qu las transgresiones se registran con la misma frecuencia en cosas importantes de la vida que en las cosas nimias.49

Por otra parte, y dentro de la misma crtica, se involucra a la prensa; Israel Drapkin, destacado criminlogo de la poca, se doli de la inexactitud de la prensa, que alarmaba a la poblacin con su crnica roja sensacionalista y editoriales sin mayor fundamento sobre la delincuencia. Para l, la prensa era uno de los principales fundamentos de la democracia y la educacin ciudadana, pero qu ocurre si la prensa escribe y opina con poca seriedad? En su obra Prensa y criminalidad, Drapkin da ejemplos de esa situacin:
con relativa frecuencia se citan en los editoriales las cifras referentes al volumen de nuestra criminalidad. Ello no tendra nada de particular y hasta resultara til, si no se modicara el sentido de las cifras que se comentan. Sabemos que estadsticamente se ha establecido que durante el ao 1953
49Jorge

Ahumada, op. cit., p. 26.

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fueron detenidos en el pas 477,482 ciudadanos [] [lo que equivala a un 7.76 por ciento de la poblacin chilena] []Basados en estas cifras hubo editoriales que clamaban por un mayor rigor en la aplicacin de medidas represivas, en atencin al tremendo nmero de delincuentes que indican estas estadsticas. En brillante pirotecnia se dilataban estos editoriales en argumentaciones sobre la impunidad del delito, la necesidad de mayor severidad en las penas e incrementar las fuerzas policiales. Con esto se logra crear un clima de alarma y desconcierto que en forma alguna contribuye a la solucin racional del problema.

Drapkin apunta que de ellos, slo 37,452 sujetos fueron detenidos por crmenes y simples delitos, lo que equivale a 7.84 por ciento del nmero total de aprehendidos. Es as como algunos diarios entienden la tan defendida libertad de prensa?50 Asimismo, se refiere a los continuos editoriales en contra de la libertad condicional; deseamos mencionar como en casi todos ellos se combate esta institucin penal con un entusiasmo y una perseverancia que slo encuentran parangn en la carencia de documentacin seria y la apriorstica argumentacin que esgrimen sus redactores. Jams recordamos haber encontrado la cita de una sola cifra estadstica o la opinin de un magistrado, de un penalista u otro experto.51 Julio Pea, abogado del Servicio de Prisiones, tambin hizo nfasis en dicho punto: las contradicciones en cuanto a la opinin sobre la delincuencia, que es ndice de la falta de estudios sistemticos: no existe todava en la realidad chilena un conocimiento exacto del problema, sostena don Julio Phillippi al inaugurar las Cuartas Jornadas de Ciencias Penales, que organizara el Instituto de Ciencias Penales. Y agregaba: ello ha conducido a que, en no pocas ocasiones, a presentar un cuadro deformado de esa realidad al exagerarse su gravedad o al no concederle la importancia que corresponda.52 Para autores como Drapkin y Ahumada, as como para los especialistas en el tema de la delincuencia infantil que veremos en el punto siguiente, la solucin est en la educacin del pueblo, en disminuir las penas carcelarias y crear otro tipo de castigos, como los trabajos obligatorios.
50Israel Drapkin, Prensa y criminalidad, Santiago de Chile, Ediciones Anuario de la Universidad de Chile, 1958, p. 123. 51Israel Drapkin, op. cit., p. 125. 52Julio Pea, Asistencia al menor delincuente, en Revista Ciencias Penitenciarias, tomo i, 1960, p. 9.

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La dcada de 1950 fue, adems, un periodo en que se estructuraron legislaciones expresas de control hacia los grupos y no slo los individuos considerados de alta peligrosidad social. La Ley Nm. 11.625 de Estados Antisociales, aprobada el 4 de octubre de 1954, naci como iniciativa en el gobierno de Gabriel Gonzlez Videla (1946-1952), y fue aprobada en el segundo gobierno de Carlos Ibez del Campo (1952-1958). Es un excelente reflejo de una cpula gobernante que ha decidido tomar medidas ms directas y acordes con el pensamiento de la poca al respecto. En vista a detener el delito del robo con violencia en las personas,53 se tomaron medidas contra grupos que, tarde o temprano, estaran condenados a incurrir en delito. Se aborda por primera vez en Chile y de manera integral el tema de los estados antisociales, entendidos como situaciones por las que atraviesan determinadas personas, que constituyen, realmente, un peligro para la sociedad y que son, por as decirlo, el caldo de cultivo de delincuentes, de gente que ms tarde ha de cometer delitos.54 Los penalizados fueron los homosexuales, los toxicmanos, los vagos, los ebrios, los que falseaban su identidad y aquellos ya condenados y que se encontraban en situaciones sospechosas, como poseer bienes que no podan justificar claramente. Adems, la ley contiene reformas al proceso penal que agilizan la condena de los culpables. Esta ley recoge las ideas que ya circulaban en las elites de la poca; ms que recluidos en las crceles tradicionales, este tipo de infractores deben ser condenados a trabajos forzados o a ausentarse de sus lugares de residencia habitual. El artculo 3o. describe las medidas de seguridad, que corresponden a:
Internacin en casa de trabajo agrcola, que no exceda los cinco aos. Internacin curativa en establecimientos adecuados por tiempo absolutamente indeterminado. Obligacin de declarar domicilio o de residir obligatoriamente en un lugar determinado por un tiempo que no podr exceder a cinco aos. Prohibicin de residir en lugar o regin determinados por un plazo no superior a cinco aos.
el senador Pedro lvarez, Se convoc a una comisin integrada por magistrados y especialistas en materia penal, casi todos miembros del Instituto de Ciencias Penales, para que estudiara las reformas pertinentes para el delito de robos y asaltos con violencia en las personas, conocido como el cogoterismo, que se ha hecho muy frecuente, y que ha producido verdadera alarma pblica, Libro de Sesiones Ordinarias del Senado, junio de 1954, tomo i, p. 294. 54 Idem.
53Segn

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Sujecin a vigilancia del Patronato de Reos por un tiempo no superior a cinco aos. Caucin de conducta por un tiempo que no podr exceder a cinco aos. Multa de 500 a 50 mil pesos e incautacin de dinero y efectos.

Por lo tanto, la Ley de Estados Antisociales tena dos objetivos: prevenir penalizando aquellas conductas sociales que se consideran de hecho como un delito, y por otro, agilizar la denuncia y el castigo del robo callejero con violencia, que alarma a la opinin pblica: as no volver a suceder lo que muchas veces hemos visto: que los transentes no se atreven a oponerse al que est cometiendo estos delitos, por no caer en alguna responsabilidad penal. Se castiga como delito consumado la tentativa de estos atentados contra las personas.55 Es decir, la ley norma claramente que el Estado chileno ha decidido tomar una posicin dura contra los grupos de peligrosidad social; homosexuales, adictos, vagos y reincidentes son as considerados delincuentes per se, aunque no se los sorprenda en comisin flagrante de delito. Esta ley, derogada formalmente slo en 1994,56 es quizs el mejor ejemplo de la mezcla de moralizacin y temor, de represin e intento de modernizacin que caracteriza la preocupacin por la seguridad ciudadana en el periodo. El reemplazo por la violencia poltica Qu ocurri despus de los aos cincuenta? En el nivel exploratorio y en una hiptesis que debe investigarse con mayor acuciosidad y profundidad, entre las dcadas de 1960 y 1980 la delincuencia pura parece haber pasado a un remoto segundo plano. Hablar de seguridad se transform, para los sectores derechistas y luego de los partidarios de la dictadura, en hablar de seguridad interior del Estado, es decir, de la amenaza y el necesario control a los elementos subversivos. Asimismo, hablar de seguridad para los sectores de izquierda y centro los opositores a la dictadura se refiri a la represin contra los sectores populares y de izquierda. La delincuencia aparentemente no fue para los chilenos una de sus grandes
55 Ibidem, 56Ley

p. 295. 19.313, del 21 de julio de 1994.

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preocupaciones. Pareci haber en Chile, durante muy largo tiempo, situaciones y personas mucho peores y ms peligrosas que los asaltantes, los borrachos o los nios vagos que robaban en las calles. En estas pginas no profundizaremos en el carcter especficamente poltico de este tipo de violencia, es decir, en las coyunturas o continuos histrico-polticos de fondo que la han provocado; ello excedera y desbordara nuestro tema. La violencia poltica nos interesa aqu como problema que progresivamente afect al sentimiento de seguridad de una sociedad, sino como una emergencia ms del miedo a las multitudes desbordadas y a los pobres, y como percepcin de un gobierno ineficiente a la hora de manejar esos peligros generales. Cuando esa seguridad y ese debate perdi fuerza, la violencia delictual reapareci recin como un tema acadmica y polticamente importante. Lentamente, de manera subyacente en estudios cuyo sujeto de estudio central no era la delincuencia ni su alza (ni baja), empezaron a aparecer los delincuentes o potenciales delincuentes populares como una amenaza creciente. Dentro de estos estudios es en especial destacable el trabajo realizado por sur Profesionales, con sus textos sobre la violencia en Chile desde 1947 hasta la dcada de los ochenta. El trabajo de Gabriel Salazar, basado en la teora de la emergencia o estallidos de violencia popular continuos en la vida poltica chilena,57 es un compendio de los hechos de violencia poltica popular (vpp) en dicho periodo. Asimismo, el trabajo de Martnez, Tironi y Weinstein revisa la discusin en torno al origen de la violencia popular en Chile, especialmente en el caso de Santiago. En un trabajo de encuesta, detectaron que los ndices de agresividad contenida y expresada por los sectores pobres eran altos. Respecto a comportamientos delictuales, se destaca que:
Ms de un tercio de los encuestados se mostr parcial o totalmente de acuerdo con la armacin de que cuando uno no tiene a quien recurrir, no queda otra que hacerse justicia con las propias manos; vale decir, se mostr partidario del uso de la fuerza en situaciones de impotencia. A su vez, tambin un tercio se proyect favorablemente a su empleo (yo estoy contra la violencia, pero comprendo a los jvenes que la usan) [] Llama la atencin tambin que, ante una pregunta donde se pide a los encuestados denirse expresamente ante la legitimidad de un padre para asaltar un
57Gabriel

Salazar, op. cit., Introduccin.

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supermercado en da de protesta con el n de alimentar a sus hijos, slo un quinto juzga esa situacin como delictual, ms de la mitad la estima una conducta comprensible, y ms del 16 por ciento de los encuestados declara que ese acto corresponde a un imperativo moral (es lo que todo padre debe hacer).58

Junto a ello, el joven delincuente, como amenaza a la paz social, empez a perfilarse con fuerza como un interesante (y antes abandonado) sujeto de estudio sociolgico en el Chile que se asomaba dificultosamente a la democracia. No nos encontramos ya con la definicin slo de menores en situacin irregular, con el nio vago y en peligro como ocurra en dcadas pasadas; el joven delincuente se transform en un personaje bastante ms definido y perturbador. Mencionar los estudios al respecto es una labor que rebasara ampliamente este trabajo, pero en resumen, podemos afirmar que se manej un enfoque y una imagen comn a la mayora de ellos: se trataba de un joven escptico ante la poltica, la ley y el respeto a la autoridad. Vena de las poblaciones marginales, no tena o no crea tener un futuro auspicioso y muy a menudo consuma drogas; especialmente una droga nueva, la pasta base de cocana, lo que lo volva impredecible y violento con suma facilidad. Se trataba, para algunos intelectuales, de los hijos bastardos y no amados de la dictadura:
La sociedad chilena post autoritaria ha comenzado a tomar conciencia de que la realidad juvenil, sobre todo en las reas urbanas marginalizadas, se ha vuelto problemtica. Y con el agravante de que son las reas ms populosas y de mayor crecimiento. La delincuencia, el alcoholismo y la drogadiccin han sido la seal de alarma para que el conjunto de la sociedad, o mejor dicho los adultos, reparen en la existencia del mundo traumatizado de los jvenes. Naturalmente, stos han sido percibidos ms como una amenaza que como una llaga social. Sin embargo, son el sntoma de una realidad ms compleja, que apunta hacia responsabilidades de otro tipo.59

Son, para quienes se han ocupado de tratar de explicarlos, el producto de casi dos dcadas de represin violenta contra sus poblaciones y villas, del
Tironi y Weistein, Personas y escenarios de la violencia colectiva, La violencia en Chile, vol. ii, p. 152. 59Andrs Opazo, Escuchando a la juventud poblacional, Santiago de Chile, Ediciones ced, 1991, p. 5. Las cursivas son nuestras.
58Martnez,

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retroceso de las polticas sociales de salud y educacin, de la inestabilidad laboral de sus padres y del abandono de sus madres. Son, a su vez, principales actores de una delincuencia considerada sin sentido, debido a las magras ganancias que obtienen de delitos sumamente violentos. Ya en esas citas est presente el otro gran fenmeno nuevo de las dcadas de 1980 y 1990; el aumento del narcotrfico y sus redes de corrupcin anexas como un problema serio en el pas. Durante aos, el problema del narcotrfico fue considerado un punto lejano, una realidad de otras realidades, como la peruana y la colombiana, hablando de Amrica Latina, y la norteamericana, saliendo de nuestro subcontinente. Al parecer, Chile mantuvo su percepcin de pas a salvo de esos flagelos. Desde fines de la dcada de 1980 dicha percepcin cambi. Dentro de ello, el aumento del consumo de drogas ms duras, como la pasta base (pbc) y la cocana fue visto como el ms preocupante. Dice un estudio que:
Segn antecedentes aportados por la Brigada de Narcticos, habra evidencia de trco de pbc desde 1983 (Mass y Kirkberg, 1990). Segn un estudio realizado por estos autores desde el punto de vista del sector salud, en 1984 no exista en Iquique y Arica mayor preocupacin por el consumo de pbc. Sera a nes de 1985 cuando los encargados de salud mental y otros organismos de la ciudad de Arica se alertaron por los primeros indicios locales de lo que sera esta epidemia.

Siguiendo a estos autores, a fines de 1987 se habran detectado numerosos casos de txico-adiccin en Iquique, mientras que en Arica el consumo masivo se consolidaba con forma epidmica. Desde esa fecha, el consumo se extendera al resto del pas.60 Como caracterstica tal vez ms preocupante de este problema, est la angustia generada por el consumo de pbc. La pbc produce una satisfaccin breve, seguida por estados de depresin y violenta necesidad de la droga, donde cualquier cosa es posible con tal de conseguir una nueva dosis. El pastero se transforma en un inadaptado permanente, hostil incluso a su propio medio espacial y social:
En la localidad del enganchado se disputa cierta legitimidad del consumo frente a otras identidades populares que lo sanciona y lo marginan. Es un
autores, Futuro y angustia. La juventud popular y la pasta base de cocana en Chile, Santiago de Chile, Ediciones sur, 1997, p. 30.
60Varios

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medio social penetrado tambin por la amenaza policial y carcelaria. En tal contexto, la penalizacin pena. La sancin social asla. Mejor no hablar de lo que es mejor no hablar. En un espacio social, urbano y popular tambin marcado por una historia de alzada, los pastabaseros guran como identidades al margen extraviadas en el limbo de la drogadiccin. Totalmente dismiles a sectores con conciencia crtica que en los ochenta desplegaron comportamientos colectivos contestatarios a condiciones de vida espantosas61

Se habl tambin de la formacin de carteles poblacionales, donde a la delincuencia habitual chilena, de robo, asalto y cogoteo, se sum el trfico y las pandillas de adictos. En el estudio ya mencionado, encontramos el estudio antropolgico titulado Historia de vida de un vendedor de pasta base.62 En l, se transcribe el testimonio de vida de este poblador de 52 aos. Despus de una temporada en la crcel por otros delitos se integr al circuito de vendedores de droga, donde la tensin es enorme y la tarea, un producto de las necesidades cotidianas:
As me met en el trco. Unos cuados mos de La Legua me alumbraron, que convena y yo, que no quera salir ms a la calle, no me qued otra. As es que empec a vender marihuana hace varios aos, tambin algunas pepas, hasta que sali la pasta base. Mi seora tampoco quera, pero tuvimos que meternos; nosotros tenemos cuatro hijos63

Ha crecido tambin la idea de calles ms peligrosas, especialmente en las grandes ciudades como Santiago. En este rengln, el comercio informal callejero creciente tiene importancia. El comerciante ambulante es visto como un ladrn en potencia, en permanente conflicto con el gobierno municipal y los carabineros. Un buen ejemplo de este tipo de percepciones se encuentra en el Informe sobre la Decencia, publicado en 1996. A partir de un trabajo de recopilacin y anlisis de testimonios de hombres y mujeres que trabajan de manera formal e informal en el Gran Santiago, se plantea la hiptesis de una cultura de la pobreza y una cultura de la decencia; esta ltima diferenciara dentro de los mismos
61 Ibidem, 62 Ibidem,

p. 114. pp. 199 y ss. 63 Ibidem, p. 208.

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sectores pobres a aquellos que se consideran no marginales, sino miembros honestos y respetables de la sociedad. El estudio planta que, dentro de grupos como los comerciantes ambulantes, la represin de que son objeto llevara a que rpidamente sean tentados a dejar de ser decentes; son tratados como delincuentes por la polica y por la municipalidad. Entre ellos, es poderosa la denuncia de ser mal vistos por la sociedad, ser confundidos con los delincuentes y ser perseguidos por las autoridades:
El principal problema de esta imagen que la sociedad tiene de ellos es el de la represin consecuente, y personican ambas dimensiones claramente en el alcalde de Santiago. No lo ven como un problema legislativo nacional, sino local. A su vez, su relacin cotidiana de lucha con la sociedad se expresa en el lenguaje de violencia con que describen su relacin con la polica: debido al maltrato que han recibido de carabineros, arman odiarlos, y cuentan que se alegran cuando uno de ellos muere en un atentado. No es solamente el hecho de que los lleven presos les cobren multas, sino que los golpeen hasta dejarlos con hematomas, coimeen, o bien que los carguen con mercadera que no les pertenecen.64

Tampoco confan en los beneficios estatales. Se acumulan los testimonios en contra del manejo de los subsidios habitacionales, nico beneficio considerado realmente importante. En todo caso, afirman, slo van a obtener beneficios los que se mueven: si no, de ningn modo se consigue la ayuda.65 En resumen, podemos advertir en esta somera revisin que es la gente de la calle y los adictos de diverso tipo quienes han sido la suma de los miedos y el objeto de las polticas de seguridad en las ciudades chilenas del siglo XX. Las causas y las soluciones han variado; desde el diagnstico moral al diagnstico sociolgico, desde la crisis provocada por la misma urbanizacin a la crisis provocada por la dictadura, y luego por la democracia y sus faltas de sentido. Como una constante, la hiptesis de vctimas/victimarios ha seguido vigente.

64Martnez 65 Ibidem,

y Palacios, p. 94. p. 99.

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LA

SEGURiDAD REViSiTADA: lA PERSPECTiVA GlOBAl

Y lA TURBUlENCiA lOCAl DE lOS ENFOQUES ACTUAlES

En 1994, Martin Hopenhayn vea el crecimiento de la violencia delictual urbana como una de las posibilidades de la instalacin de estructuras laborales y de convivencia neoliberales en Amrica Latina. Esta violencia delictual vendra de aquellos que no son ni apocalpticos ni integrados, y adems son jvenes y pobres; no odian al sistema, realmente, no desprecian a la sociedad de consumo ni su brillo seductor, sino que desesperan y delinquen justamente porque no tienen acceso a ella por medios legales. En ese ao, Hopenhayn escriba:
El drama de la inseguridad ciudadana se extender hacia ciudades de tradicin pacca como ya lo est haciendo en Buenos Aires y Santiago de Chile y dar un fundamento muy concreto a la paranoia general. [] Lo privado se har cada vez ms pblico y lo pblico cada vez ms policiaco. La muerte por agresin fsica rondar como fantasma los sueos de la gente. A la reaccin desde abajo frente a la violencia institucionalizada o la violencia implcita en la injusta distribucin de la riqueza, sobreviene una nueva contra-reaccin desde arriba, mucho ms despiadada.66

Su profeca no parece estar errada. Y la opinin de Hopenhayn no es aislada; la mayor parte de los estudios crticos a la instalacin de la globalizacin neoliberal postula una relacin directa entre modernizacin/globalizacin y aumento de la criminalidad violenta. Autores que hacen una dura crtica a la globalizacin manejada desde las instituciones financieras internacionales, como Joseph Stiglitz, atribuyen el aumento de los ndices de delitos a las brutales medidas de ajuste econmico impuestas a los pases ms pobres por poderosas instituciones como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional.67 Zygmunt Bauman, crtico bastante feroz de las polticas thatcherianas y de Reagan durante los ochenta en Inglaterra y Estados Unidos, hace la misma relacin: es el retroceso del Estado de Bienestar, de las polticas de empleo, salud y vivienda para todos lo que ha hecho estallar la criminalidad, y abarrotar
66Martin Hopenhayn, Ni apocalpticos ni integrados. Aventuras de la modernidad en Amrica Latina, Santiago de Chile, Fondo de Cultura Econmica (fce), 1994, p. 52. Destacado en el original. 67Joseph Stiglitz, Globalization and its discontents, Nueva York, Norton & Co., 2002 [Captulo I].

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las crceles de condenados por delitos violentos contra las personas, y tambin ha logrado que todos aquellos que no pueden pagar servicios privados sean vistos como una injustificable carga social por aquellos que s pueden hacerlo.68 Nuestras sociedades se han convertido, como deca Beck a fines del siglo XX, en sociedades que han pasado de la solidaridad de la miseria a la solidaridad del miedo; de la sociedad de clases cuyo sistema axiolgico era la sociedad desigual, a la sociedad del riesgo, cuyo sistema axiolgico es el de la sociedad insegura. Sus fines no son positivos, como en la anterior; la utopa de la seguridad es negativa y defensiva. Ya no se trata de lograr lo mejor para todos, sino slo de evitar lo peor. El sueo de la sociedad de clases es que todos quieren y deben participar del pastel. El objetivo de la sociedad del riesgo es que todos han de ser protegidos del veneno.69 Cerrando el crculo de lo ya tratado, vale la pena examinar los motivos del xito de ese discurso. En primer lugar, hay que mencionar que la gran capacidad amedrentadora de la delincuencia ha sido poderosamente explotada en nuestra sociedad. Los especialistas pueden insistir una y otra vez como hicieron en dcadas pasadas que los asaltos sangrientos ocurren poco y que la prensa no es seria ni precisa al tratar estos temas. Pero no es necesario que se cometa un homicidio diario en nuestra calle para temerlo; basta saber que hay asesinos sueltos. Tampoco consolar a la mayora el hecho de que muchos delincuentes violentos tienen historias difciles y hasta conmovedoras. En qu incidir, al temer que alguien amenace a mi familia con un arma de fuego, que yo entienda que el delincuente es producto de una sociedad de desigualdades? En segundo trmino, se trata de un tema coherente con la visin de la instalacin del neoliberalismo, la globalizacin de la economa y los problemas asociados como una suerte de glaciacin; es decir, como un fenmeno natural e inevitable, que no puede ser cuestionado por nosotros desde nuestras capacidades humanas: no podemos cambiar el clima, como no podemos cambiar la rotacin y traslacin del planeta. Tampoco podemos cambiar la crisis y el fracaso del socialismo y el Estado de bienestar, el avance de la tecnologa y la astucia del mercado. No nos queda
68Zygmunt Bauman, Trabajo, consumismo y nuevos pobres, Barcelona, Gedisa, 2000 [primera edicin en ingls, 1998]. 69Ulrich Beck, La sociedad del riesgo, Barcelona, Paids, 1998, p. 55. Destacado en el original.

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ms que adaptarnos, y tratar, sin cuestionar las situaciones de fondo que los producen, de resistir sus embates de la mejor manera posible. Frente al tema de la delincuencia no hay otro camino que apostar a medidas de modernizacin de la gestin penal y policial, intentar que los individuos se sientan comunidad para enfrentar el delito y esperar que, con suerte, esas medidas disminuyan los ndices criminales. Luego, debe reconocerse que esta instalacin encontr en Chile un terreno histricamente frtil. En Chile ha existido una larga tradicin que como hemos visto se ha movido de lo social/disciplinario a lo legal/represivo, pero nunca ha dejado que la delincuencia como hecho social (y no como anormalidad individual) gane la batalla en las polticas pblicas ni las leyes; es decir, generando estudios no slo sobre cmo y cundo prevenir y reprimir conductas concretas, sino reflexionado e investigando sobre la delincuencia como una de las maneras en que nos reproducimos y vivimos colectivamente. El comercio informal es un buen ejemplo de lo anterior; un comerciante ambulante informal es alguien que rompe la ley. Se instala en las calles sin permiso, no paga impuestos y a menudo su misma mercanca puede ser ilegal como en el caso de libros y discos compactos piratas. De tal manera, son perseguidos, detenidos, multados y a veces fsicamente maltratados. Sin embargo, probablemente decenas de distribuidoras venden mercanca a los comerciantes de la calle, y miles de personas (decentes y legales) compran sus productos cada da. Quizs podramos decir lo mismo de un desvalijador de casas, de un asaltante del centro de Santiago o de un traficante de drogas. Sus productos tienen un mercado entre la gente decente; de no haberlo, su arriesgada actividad no tendra sentido alguno. Por ltimo, los sectores crticos a las polticas represivas no han sido, al mismo tiempo, ricos en producir modelos alternativos a los triunfantes. Los organismos del law enforcement no han sido precisamente sus sujetos de estudio favoritos, salvo para denunciarlos como el brazo ejecutor de las polticas represivas de los gobiernos. Tenemos en Chile numerosos estudios sobre la represin a individuos y grupos rebeldes, revoltosos y malentretenidos; sabemos tambin cmo la represin y el disciplinamiento han cado sobre ellos y los ha encerrado en las crceles, los ha exiliado a regiones lejanas del pas y los ha empujado incluso a huir de l. Lo que nos falta son investigaciones acerca de cmo se constituyen los

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organismos que disean y ejercen el control de los delitos y la violencia, cul ha sido la aceptacin social de los mismos y, lo ms importante, cmo generar otras propuestas de trabajo a ese respecto. Implcitamente, los sectores ms crticos han parecido aceptar sin mayores discusiones que haciendo desaparecer la justicia de clase desaparecera el abuso de la autoridad, y que la delincuencia es y ser un tema menor que tambin, casi mecnicamente, se volvera an ms pequeo si aumentan el acceso a las oportunidades y la seguridad social. Estas omisiones han contribuido a la instalacin hegemnica de los enfoques reduccionistas actuales. En la actualidad, ningn Estado y ningn gobierno puede minimizar (sin un alto costo poltico) el problema del delito, y particularmente del delito violento. Aunque se entienda a los delincuentes como parte de la sociedad, aunque se reconozca que los fenmenos y cambios estructurales de la sociedad tienen una incidencia sobre el carcter y crecimiento de la delincuencia y la violencia asociada a ella, ningn Estado de derecho y prcticamente ninguna sociedad humana organizada ha dejado de castigar (de alguna manera) los hechos considerados delitos dentro de ella ni de construir mecanismos para disminuir y reprimir la violencia que considera ilegtima. El concepto de que hay comportamientos que pueden ser explicados socialmente, pero que no pueden permitirse ni dejarse al libre arbitrio de los individuos, atraviesa a las sociedades humanas. Sectores progresistas pueden declararse contra la pena de muerte, la disminucin de la edad penal de los inculpados o el aumento de recintos carcelarios, entendiendo dichas medidas como penalizaciones exageradas e inoperantes. Al mismo tiempo, esos sectores pueden estar de acuerdo con la tipificacin como delitos de la violencia domstica, el acoso sexual o la emisin de gases contaminantes; es decir, con penalizar legalmente comportamientos que hasta hace no mucho tiempo eran considerados normales en nuestras sociedades. En esa lnea, el adulterio (condenado por siglos como delito en distintas culturas) puede ser considerado una situacin privada donde la ley no tiene por qu intervenir, y a la vez puede juzgarse que golpear a una esposa es un verdadero crimen que debe denunciarse y castigarse. Pero, por qu agredir fsicamente a un cnyuge es merecedor de castigo, y no lo es evadir el compromiso de la exclusividad sexual? El objetivo de estas observaciones no es responder a esas preguntas, sino subrayar esa mencionada carac-

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terstica de las sociedades; lo que consideramos legalmente punible cambia. En el tema de la seguridad ciudadana y el control ejercido por las instituciones que esgrimen la fuerza, esta paradoja es constante y relevante. Al mismo tiempo, cualquier persona que alguna vez haya ejercido alguna autoridad, sabe lo difcil que es conciliar la lnea entre el castigo de los (cambiantes) comportamientos reprobados y el mantenimiento de los derechos individuales y ciudadanos de todas las personas. Particularmente, si consideramos que no vivimos en pequeas y homogneas comunidades (si tal portento existe) sino en estados, regiones y megaciudades donde conviven millones de habitantes en muy distintas situaciones socioeconmicas, y con distintas creencias, modos de vida y opiniones sobre qu es delito, qu es violencia y en qu debe dejar que la ley y sus herramientas intervengan en sus vidas. Probablemente se es el problema de fondo del tema de la seguridad en el Chile de nuestros das. Por una parte, se ha instalado una propuesta hbrida de la seguridad, donde los componentes tradicionales (ms policas, ms penas, ms crceles) se combinan con componentes venidos de la modernizacin de la gestin y la lucha por la legitimidad de los regmenes polticos (pedagoga a la comunidad, elaboracin de indicadores de gestin, fondos concursables) sobre una base de anlisis situacionales y de amedrentamiento creciente a partir de la prensa, que insiste en mostrar la situacin delictual como un boom incontrolable y que se centra en determinado tipo de delitos y de violencia, como los delitos callejeros cometidos por los jvenes ms pobres, dejando en lugar secundario los llamados delitos de cuello blanco y la violencia institucional. El tema de la seguridad ciudadana, a diferencia de sus antepasados (la doctrina de la seguridad nacional) o de sus parientes fuera de las fronteras (la seguridad hemisfrica, la seguridad global) es de gobernabilidad interna. Es difcil presentarse al mundo como una zona segura para la inversin y el crecimiento cuando la violencia delictual se descontrola, cuando las ciudades se vuelven locas, cuando las encuestas de Naciones Unidas muestran a Amrica Latina como un territorio peligroso y las guas tursticas indican a los viajeros que no se alejen de los hoteles ni porten sus pertenencias de valor. Y cuando nosotros, los ciudadanos, empezamos a ser convencidos una y otra vez de que los asaltos, robos y homicidios son uno de los problemas ms graves de nuestra cotidianeidad: peor que la violen-

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cia institucional, que la corrupcin, que la miseria, que la contaminacin del aire, la comida y el agua. Y cuando se nos convence, adems, de que el problema es nuevo, y que antes no vivamos de esta manera. El papel pendiente de los cientistas sociales en estos temas es enorme. Es muy poco lo que sabemos de cmo, en la particularidad de nuestra historia reciente, los delincuentes esos aparentes antisociales han sido parte activa e integrada de nuestra sociedad. Es muy poco lo que sabemos tambin de cmo quienes trabajan directamente con ellos han intentado hacer su trabajo, y con qu recursos, y bajo qu formacin y apoyo de la ciudadana. Es muy poco tambin lo que hemos reflexionado acerca de cmo enfrentar eficientemente el tema del delito, ms all de fruncir nuestros ilustrados ceos frente a las polticas crudamente represivas y los desmadres de la prensa sensacionalista. La respuesta no slo crtica, sino tambin propositiva y viable ante la marejada de la instalacin neoliberal, aqu tambin est pendiente.

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Experiencias sobre seguridad ciudadana: el caso del municipio de Villa Nueva, en Guatemala

INTRODUCCiN
Como en casi todos los pases centroamericanos, en Guatemala el incremento regular de la criminalidad en especial de los delitos violentos y del sentimiento de inseguridad de la poblacin ante este fenmeno y una percepcin generalizada sobre la ineficacia de los organismos estatales encargados de enfrentarlo han ocasionado una prdida de credibilidad de las instituciones de justicia penal y dado lugar a que los ciudadanos recurran a ciertas medidas de proteccin privada (por ejemplo, la instalacin de mecanismos de seguridad tales como rejas o sistemas de alarma, la contratacin de guardias o la organizacin de vecinos) y exijan de las autoridades pblicas una mayor severidad en su intervencin (otorgamiento de ms poderes y recursos para la polica, sentencias judiciales ms rigurosas, incremento de las penas). En algunos pases del rea y sobre todo en los ltimos aos, estas exigencias se han traducido en la intervencin de las fuerzas armadas en la lucha contra la delincuencia y la organizacin de operativos policiales de limpieza social, as como en el recurso a una justicia de propia mano. Estas tendencias y prcticas eminentemente represivas, impropias de un Estado de derecho, lejos de garantizar soluciones efectivas y sostenibles en el largo plazo, agravan la situacin, ya que no slo tienden a postergar la articulacin de respuestas de naturaleza integral y preventiva, sino que contribuyen a exacerbar los conflictos sociales, poniendo de esta manera en riesgo los an jvenes procesos de consolidacin democrtica y gobernabilidad en la regin.

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En este contexto se sitan dos importantes proyectos que seguidamente se analizan. El primero, la experiencia piloto llevada a cabo en el municipio de Villa Nueva desde principios de 1998 hasta junio del 2000, en el marco de un proyecto titulado Seguridad Ciudadana en Centroamrica, subvencionado por el gobierno de la Repblica de China-Taiwn y auspiciado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (iidh). El segundo, el proyecto Prevencin del Delito en el Plano Local, uno de los ejes temticos del Programa de Justicia usaid/Guatemala, Fortalecimiento y Reforma Institucional, que se aplic desde enero hasta diciembre de 2004, tambin como experiencia piloto, en cinco municipios seleccionados donde existan centros de justicia (uno de ellos Villa Nueva); sin embargo, debido a la finalizacin de tal programa, el proyecto termin al menos oficialmente cuando ya se haba realizado un diagnstico sobre la situacin y establecido un plan de accin, pero antes de su aplicacin. El presente ensayo contiene los resultados de la evaluacin realizada sobre ambos proyectos a partir de dos fuentes de informacin: 1) documentos de tales proyectos (diagnsticos, encuestas, informes de labores, etctera), la mayor parte de ellos incluidos en las referencias bibliogrficas antes indicadas, y 2) en el caso del estudio centroamericano auspiciado por el iidh, entrevistas con personas ligadas a su ejecucin y representantes de diversos sectores de Villa Nueva llevadas a cabo por la autora de este ensayo en agosto de 2001 en el marco de una consultora para el Banco Interamericano de Desarrollo. Se divide en cinco partes: los antecedentes de los dos proyectos; la descripcin de sus objetivos y etapas: los mecanismos de participacin ciudadana promovidos en materia de seguridad; la presentacin de sus resultados a partir de los objetivos previstos; los principales obstculos enfrentados a lo largo del proceso y las lecciones aprendidas de las experiencias realizadas. Conviene sealar que, pese a tratarse de dos proyectos llevados a cabo en diferentes fechas aunque en la misma localidad, su metodologa es similar por haber sido diseados y dirigidos por un mismo consultor internacional.

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ANTECEDENTES
Principales caractersticas de la zona Teniendo en cuenta el carcter novedoso de los dos proyectos, la complejidad de la problemtica y la metodologa seguida en otros pases, la seleccin de la zona de aplicacin deba efectuarse segn la opinin de los expertos con base en criterios tales como el nmero de residentes, la existencia de instrumentos para medir la criminalidad, la presencia de una comisara de polica y organismos de la sociedad civil, y no considerar zonas sin problemas o con problemas demasiado graves. Sin embargo, estos parmetros no fueron tomados totalmente en cuenta por las mximas autoridades de los ministerios de Seguridad o de Gobernacin de algunos pases, quienes en general decidieron seleccionar dicha zona en funcin de otros criterios, generalmente poltico-electorales. En el caso de Guatemala, las ms altas autoridades del Ministerio de Gobernacin privilegiaron fundamentalmente dos aspectos en la seleccin de la zona: la alta concentracin poblacional y los altos niveles de alarma ciudadana frente al delito. El municipio de Villa Nueva, con una extensin aproximada de 75 kilmetros (114 en 2004), pertenece al Departamento de Guatemala, donde se ubica la capital del pas. En 1994 su poblacin se estimaba en unos 192,000 habitantes (10.6 por ciento de la poblacin del Departamento de Guatemala y 2.4 por ciento de la poblacin total del pas): 48 por ciento del sexo masculino y 52 por ciento del femenino, con solamente 5.3 por ciento pertenecientes al sector indgena (7.6 por ciento en 2002); 53 por ciento de sus habitantes residen en zonas urbanas (84.8 por ciento en 2002) y 47 por ciento en zonas rurales. La poblacin econmicamente activa (pea) representaba en 1994 34 por ciento de la poblacin y, en 2002, la tasa de alfabetizacin era de casi 90 por ciento). Villa Nueva parece haber experimentado cambios importantes en los ltimos 10 aos. De un municipio fundamentalmente dedicado a la actividad agrcola, ha pasado a constituir una zona con importante presencia de industrias y comercios. Esta situacin ha generado una importante explosin demogrfica en el municipio, el cual pas de tener 120 poblados en 1994 a 317 en 1998. Este crecimiento poblacional se expli-

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ca fundamentalmente por movimientos migratorios internos (por su cercana a la capital, Villa Nueva se ha ido transformando en una ciudad dormitorio, ya que numerosas familias residentes trabajan en la capital). Contexto general Despus de 36 aos de guerra civil, que dejaron cerca de 200,000 muertos y ms de un milln de desaparecidos y desplazados, las partes beligerantes en el conflicto firmaron en diciembre de 1996 los Acuerdos de Paz, uno de cuyos aspectos ms importantes se relacionaba con la seguridad pblica, sector histricamente a cargo de instituciones de naturaleza militar tales como la Polica Militar Ambulante, la Polica Nacional y la Guardia de Hacienda, todas ellas acusadas de corrupcin, violaciones de derechos humanos y desconocimiento de las normas mnimas de un Estado de derecho. Entre las reformas propuestas se encontraban las siguientes: a) una redefinicin en el nivel constitucional del papel de las Fuerzas Armadas en las tareas de seguridad interna; b) la abolicin de los antiguos cuerpos de seguridad de naturaleza militar; c) el establecimiento de una Polica Nacional Civil (en adelante pnc) y un crecimiento en su personal (de 12,000 a 20,000 miembros); d) la creacin de una nueva Academia de Polica que garantizara una capacitacin bsica de seis meses a los nuevos reclutas; e) la diversificacin de la composicin de la polica, de manera tal que reflejara la composicin tnica de la sociedad guatemalteca, y f) la promulgacin de una legislacin dirigida a regular el funcionamiento de la seguridad privada y el uso de armas de fuego. Si bien se logr desmantelar las viejas instituciones de seguridad y crear un nuevo cuerpo de polica dependiente del Ministerio de Gobernacin, mediante la aprobacin de la Ley de la Polica Nacional Civil, promulgada en 1997, an prevalecen diversos problemas que han limitado el alcance de los acuerdos en materia de seguridad pblica. En primer trmino, no se consigui reformar la Constitucin de 1985, la cual asignaba a las Fuerzas Armadas responsabilidad en materia de seguridad interna, lo que ha permitido que los gobiernos hagan uso frecuente de personal militar en tareas de patrullaje policial y de prevencin del

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delito. Segn declaraciones hechas por el Ministro de la Defensa en diciembre de 1998, unos 12,000 militares estaban colaborando ese ao con la pnc en diversos operativos policiales; posteriormente, en enero y junio de 2000, el Congreso de la Repblica autoriz de manera expresa, mediante legislacin, que el ejrcito podra asistir a la pnc sin ningn tipo de limitaciones. En segundo lugar, la ejecucin de los acuerdos de paz y la reforma de la seguridad pblica se dieron en un contexto de creciente criminalidad y alarma social frente a este fenmeno. Aunque resulta imposible determinar con cierto grado de precisin su nivel en el pas, dada la inexistencia de estadsticas confiables sobre el particular, la mayora de los anlisis admiten un deterioro de la misma y ubican a Guatemala entre los pases con mayores tasas de homicidio y de secuestro en el mundo. Esta situacin se ve agravada con la tendencia observada en la poblacin de tomarse la justicia por mano propia, lo que explica la comisin de un promedio anual de 100 linchamientos populares de presuntos delincuentes. Finalmente, la constitucin de la nueva pnc se enfrent con diversos obstculos tales como el ingreso a la misma de un nmero significativo del personal de los viejos cuerpos de seguridad estimado para finales de 1998 en un 75 por ciento de su personal; las restricciones financieras para alcanzar las metas establecidas en cuanto al nmero de personal con que debera contar la polica, que tambin afectaba los aspectos de equipamiento y logstica de la institucin; la baja representacin de grupos tnicos dentro de la misma; una muy deficiente capacidad en materia de investigacin criminal, y ausencia de coordinacin entre la polica y las otras agencias del sistema penal. Con el fin de aplacar los problemas delictivos que vive el pas, la pnc impuls la constitucin de Juntas Locales de Seguridad Ciudadana, cuya finalidad era movilizar a los ciudadanos para que prestaran apoyo e informacin a la polica y as favorecer el acercamiento entre la institucin y la comunidad. Las juntas estn coordinadas por el jefe de la Oficina de Relaciones e Informacin de la pnc (Oris), son impulsadas por los jefes de las estaciones y subestaciones policiales y estn conformadas por representantes de los distintos sectores de la localidad (gobierno local, servicio de bomberos, centros de enseanza, asociaciones, comits de

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vecinos, comerciantes, empresarios, Organismo Judicial y Ministerio Pblico). Segn algunos anlisis sobre el funcionamiento de las juntas, en comunidades de clase media o clase alta, el modelo ha sido funcional, habindose establecido lazos de confianza y cooperacin entre ciudadanos y polica; sin embargo, en regiones ms deprimidas econmicamente, con problemas ms graves de criminalidad, o donde hubo fuerte presencia de organizaciones paramilitares durante el conflicto armado, el modelo no ha funcionado, puesto que no ha logrado restituir la confianza entre las fuerzas de seguridad y la poblacin.

CARACTERSTiCAS
Objetivos Adems de su objetivo general consistente en iniciar, mediante la utilizacin del enfoque resolucin de problemas y como experiencias piloto por ser replicadas en otras zonas, acciones encaminadas a aportar soluciones sostenibles a los problemas de criminalidad e inseguridad ciudadana, los dos proyectos analizados perseguan los siguientes objetivos especficos: 1. Identificar los principales problemas de la comunidad, en particular los relacionados con la criminalidad y el sentimiento de inseguridad, as como posibles soluciones sostenibles frente a los mismos. 2. Disminuir las formas ms graves y frecuentes de delincuencia y el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos. 3. Mejorar la imagen de la polica y del sistema penal. 4. Favorecer y promover la participacin activa de la sociedad civil en la solucin del problema de la criminalidad y la inseguridad ciudadana. 5. Contribuir a la coordinacin interinstitucional en la materia, y 6. Sentar las bases para el establecimiento de polticas integrales en el sector.

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Etapas Ambos proyectos se estructuraron en cuatro etapas, con actividades diferenciadas para cada una de ellas: 1. actividades preparatorias y diagnstico; 2. elaboracin y aprobacin de un plan de accin, 3. ejecucin del mismo, y 4. seguimiento y evaluacin.
Actividades preparatorias y diagnstico

En una primera fase, se llevaron a cabo una serie de actividades lideradas por la cooperacin internacional. Entre ellas merecen destacarse las siguientes: reuniones con representantes de diversos organismos estatales y de la sociedad civil involucrados en la problemtica para aprobar los principales lineamientos del programa y lograr consenso en torno a ellos; identificacin y organizacin de los actores participantes y seleccin de responsables, y determinacin de la zona geogrfica en donde se ejecutara el proyecto. Una vez seleccionada la zona, se realiz un diagnstico que incluy la compilacin y anlisis de la informacin pertinente sobre las principales caractersticas de la zona (entre ellas la criminalidad) y la realizacin de una primera encuesta de opinin pblica destinada, entre otras cosas, a conseguir datos sobre la victimizacin y la percepcin ciudadana sobre la delincuencia, el sentimiento de inseguridad y la intervencin estatal oficial. Sus resultados fueron analizados en seminarios, con la participacin de unas 60 personas que representaban a las principales instituciones involucradas y a la sociedad civil.
Elaboracin y aprobacin de un plan de accin

En los seminarios, los participantes procedieron tambin a la elaboracin de un plan de accin. Para la determinacin de las acciones por emprender se insisti en privilegiar estrategias que atendieran los siguientes lineamientos: a) corresponder a los objetivos del proyecto; b) permitir resultados concretos, debidamente identificados; c) sealar los indicadores de xito del plan adoptado; d) determinar los recursos humanos, materiales y financieros indispensables para su adecuada aplicacin;

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e) identificar a las instituciones, organismos, grupos y personas participantes; f) tener en cuenta los resultados a corto, mediano y largo plazo; g) apoyar o completar actividades en curso; h) permitir su continuidad, una vez concluido el proyecto, asegurando su autofinanciamiento o la utilizacin de los recursos locales o nacionales; i) estar centradas en la prevencin del delito ms que en su represin; j) estar orientadas hacia los jvenes; k) contribuir, o bien a desarrollar la capacidad actual de los organismos de la sociedad civil involucrados en el tema, o bien a crearla, y l) establecer un cronograma para su puesta en prctica. Teniendo en cuenta estos parmetros, los planes de accin de los dos proyectos comprendieron las siguientes actividades, que deban llevarse a cabo bajo la responsabilidad de los organismos encargados de su ejecucin, que asimismo se indican:
Creacin de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana (cmsc). Este Consejo, conformado por representantes de todas las instituciones y organismos involucrados e interesados en el tema, tendra por objetivo coordinar las diferentes acciones que en adelante se ejecutaran en el municipio. Dada la amplitud de su conformacin, los integrantes del mismo designaron un Comit Ejecutivo encargado de la ejecucin de las acciones acordadas. Vigilancia y patrullaje en las zonas de mayor incidencia delictiva. Con base en el primer diagnstico realizado en 1998, se decidi intensificar la presencia policial en ciertas reas seleccionadas en la Zona Central por el cmsc, especialmente en los lugares cercanos a escuelas y colegios, puesto que en ellos se reportaban muchas incidencias criminales. En el 2004, se mantuvo esta zona de vigilancia y patrullaje, amplindola a todo el Parque Central y a los lugares frecuentados por las maras. Control de y sancin a ciertos negocios cercanos a escuelas y parques. El propsito de esta actividad (realizada de manera conjunta por la polica, el Municipio y los directores de escuelas y colegios) era detectar y sancionar la venta ilegal de bebidas alcohlicas y drogas, as como regular el ejercicio de la prostitucin. Reuniones peridicas entre policas, fiscales, jueces y abogados defensores. Desde el inicio, se consider esta accin como uno de los ms importantes componentes del plan de trabajo. Se procuraba as solventar los problemas de

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coordinacin entre los diferentes agentes estatales encargados de la seguridad ciudadana en la zona, crucial para una mayor eficiencia de las acciones a emprender. Campaas de educacin y sensibilizacin. Este componente inclua actividades relacionadas con la elaboracin y ejecucin de programas de educacin legal y campaas publicitarias dirigidas a los ciudadanos para procurar su colaboracin con las autoridades policiales en la denuncia de delitos y la bsqueda de informacin relevante para la investigacin de ciertos casos. Participaron en estas campaas representantes de la pnc, el Ministerio Pblico y los medios de comunicacin. Inicio de contactos con lderes de pandillas juveniles. Con esta actividad, en la que participaron lderes comunitarios, maestros y miembros de la pnc, se pretenda sentar las bases para la recuperacin social de los componentes de bandas juveniles implicados en hechos delictivos. Programas artsticos y culturales para nios y jvenes. Esta actividad tena como finalidad combinar estos programas con estrategias de educacin legal y prevencin del delito, y deba llevarse a cabo con la participacin de representantes de los ministerios de Educacin y Familia, la pnc y diversos sectores culturales de la zona. Mejora de la infraestructura. Se programaron actividades relacionadas con la instalacin de telfonos pblicos conectados con la delegacin policial y la mejora del alumbrado pblico en las zonas de mayor peligrosidad. Devolucin a la comunidad de los resultados del proyecto. Con esta actividad se pretenda transmitir a la comunidad, en forma pedaggicamente clara y sencilla, los principales resultados del proyecto, considerndose que esta informacin poda ser un valioso recurso para el necesario trabajo conjunto entre las instituciones pblicas y la sociedad civil. Durante esta etapa, aunque la presencia de la cooperacin del iidh fue siempre importante brindando asistencia tcnica en el diseo de programas especficos, no lo fue tanto como en la etapa de diagnstico: a partir de la constitucin de la cmss y su Comit Ejecutivo, los representantes locales adquirieron mayor preeminencia en la conduccin del proyecto y en el establecimiento de lineamientos y prioridades.

Ejecucin del plan de accin En agosto de 1999 se inici la ejecucin del plan de accin del primer proyecto, el cual cont con la asistencia tcnica del iidh hasta junio de 2000. A partir de entonces, ha venido funcionando exclusivamente con los

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recursos de las instituciones locales y nacionales involucradas en el mismo. Durante esta etapa, el apoyo brindado consisti fundamentalmente, adems de la asesora tcnica, en el financiamiento para la adquisicin de algn equipo para la polica y la presencia permanente en el Comit Ejecutivo del cmss de una persona que facilitara los procesos de coordinacin y convocatoria. A continuacin se detallan algunos aspectos especficos que caracterizaron la puesta en marcha del plan de accin del proyecto auspiciado por el iidh.
Recursos policiales asignados

En 1998 Villa Nueva contaba con una Subestacin de Polica, que al inicio del proyecto centroamericano estaba conformada por 117 efectivos. Durante su ejecucin, y con base en las recomendaciones emitidas en el diagnstico, se asignaron en dos fases 80 oficiales de polica a los efectivos ya existentes (casi todos ellos reciclados de la anterior Polica Nacional), con el compromiso de no trasladarlos; sin embargo, en el transcurso del proyecto hubo varias veces traslados de funcionarios policiales que participaron activamente en la elaboracin y ejecucin del programa (entre ellos, comisarios, jefes y subjefes y oficiales de nivel intermedio), lo que oblig a la continua sensibilizacin y capacitacin del nuevo personal sobre los objetivos del proyecto y el plan de accin, motivando as retrasos en la ejecucin del programa. En agosto de 2001, el total de efectivos asignados era de 127. En marzo de 2004, en el departamento de Guatemala, la Comisara nmero 15 ejerca su jurisdiccin sobre Villa Nueva y otros tres municipios (Amatitln, Villa Canales y San Miguel Petapa). La configuraban tres estaciones (una de ellas en Villa Nueva), nueve subestaciones y siete subestaciones mviles; sin embargo, algunos sectores del municipio estaban bajo la jurisdiccin de las comisaras nmero 14 y 16. Respecto a los efectivos policiales de la Comisara 15, aunque la plantilla deba disponer de 922 policas, en la fecha antes indicada su nmero era de 740, de ellos 588 en activo, estando los dems de vacaciones (59), suspendidos (26), en situacin especial (26), con destino temporal en otra unidad (14) o ausentes por otras diversas razones. El patrullaje se haca a pie, en moto o en autopatrullas, no existiendo an en esa fecha en la zona patrullas conjuntas con el Ejrcito.

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La tasa de encuadramiento policial de Villa Nueva siempre ha sido bastante inferior a la tasa nacional. En la primera etapa del proyecto del iidh enero a agosto de 1998 era de aproximadamente un polica por cada 1,770 habitantes; para el ao 2000 se increment a un polica por cada 1,052 habitantes y en 2001 la tasa volvi a bajar a un polica por cada 1,630 habitantes. Mientras tanto, en el plano nacional la tasa para 1998 era de 720 y en 2001 de 586; sin embargo, debe reconocerse un incremento en el nmero de policas asignados a la zona a lo largo de la ejecucin del proyecto.
Seleccin y capacitacin

Aunque en 1998 la Subestacin contaba con personal reciclado de los antiguos cuerpos de polica, la mayor parte de los policas asignados para participar ms activamente en el programa fueron seleccionados entre los agentes de nuevo ingreso que haban seguido con xito el curso de seis meses dictado en la Academia de la pnc. Para este efecto, tambin se tuvo en cuenta su capacidad para relacionarse con la comunidad, habiendo intervenido en el proceso, aunque de manera ocasional, el cmsc; sin embargo, una de las principales quejas que plantearon los entrevistados se refera a las altas tasas de rotacin del personal y a la dificultad que esto supuso, no slo en trminos de garantizar una adecuada seleccin de personal, sino de sostener los esfuerzos de capacitacin. Como parte de las actividades, se realiz un programa de capacitacin sistemtica y permanente de todo el personal de la pnc incluyendo los niveles superiores del municipio. Durante las jornadas de capacitacin se abordaron temas de educacin legal, derecho procesal penal, tcnicas policiales y relaciones de la polica con la comunidad. Todos los cursos y talleres de discusin sobre problemas coyunturales fueron impartidos por ciudadanos y funcionarios de diversas instituciones aportados en el distrito, mereciendo destacarse los ofrecidos por abogados y profesionales en diferentes disciplinas, as como los dictados por la Fiscala de Villa Nueva sobre las actividades policiales durante las primeras diligencias en materia penal y las dems etapas procesales. En todos ellos, se enfatiz en la relacin de la polica con el resto de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Adems, en el marco de la cooperacin brindada por el iidh, se impartieron cursos especiales con invitados extranjeros, entre ellos en materia

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de derechos humanos, mtodos alternos de solucin de conflictos, solidaridad y polica comunitaria. Asimismo, conviene mencionar la capacitacin ofrecida durante una semana, en febrero de 2000, por oficiales del Departamento de Polica de Miami-Dade, quienes acompaaron a los policas asignados a la zona seleccionada, instruyndolos sobre la forma de actuar en el marco del nuevo modelo de polica comunitaria. Despus de la finalizacin de la cooperacin prestada por el iidh, las actividades de capacitacin sufrieron un decaimiento aunque, segn indicaron diversas personas entrevistadas, minugua planeaba contratar a profesionales ligados al proyecto para la preparacin de un manual y un curso especializado en polica comunitaria, que sera impartido por la Academia de Polica.
Equipamiento

Al inicio del proyecto del iidh, la Subestacin de Villa Nueva slo contaba con cinco pick-ups de doble cabina, dos autopatrullas y ocho motocicletas en buen estado. En materia de comunicaciones, dispona de una lnea telefnica y un equipo de fax, as como de una base de radio con algunas terminales, exclusivamente destinadas a jefes y encargados. Con la excepcin de los conductores de los autopatrullas, los agentes no contaban con terminal de radio. En cuanto a armas y uniformes, la situacin era precaria, y en lo que respecta a la infraestructura, mobiliario y equipo, la Subestacin adoleca de serias deficiencias. Tampoco contaba con informe de labores, manuales de procedimientos o sistemas fiables de estadsticas. En el marco de aplicacin del proyecto, el Ministerio de Gobernacin aport 65 motocicletas adicionales y mejor las condiciones de la infraestructura. Gracias a la intervencin del sector empresarial, se adquirieron abrigos para distribuirlos entre los agentes que carecan de esta prenda. Finalmente, con fondos del iidh, se compraron 18 radiotransmisores y un equipo mnimo de cmputo para el registro de la criminalidad en la zona, se adquirieron dos nuevas lneas telefnicas y se financiaron varias becas para oficiales en cursos de computacin. Como puede advertirse, el programa supuso el incremento en los costos tanto fijos como recurrentes, puesto que se increment la inversin en equipamiento y la mejora de infraestructura y se aument el

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personal asignado a la zona. Adicionalmente, dadas las limitaciones de personal, se tuvo que recurrir a modificaciones en la jornada laboral de los policas, lo cuales pasaron de trabajar en turnos de ocho horas a hacerlo en turnos de 12 horas. Esta jornada, junto con el hecho de tener que patrullar de manera ms intensa, la mayor de las veces a pie, gener quejas entre los policas, para quienes el modelo de polica comunitaria signific ms trabajo con casi los mismos recursos. En marzo de 2004, la Comisara dispona de un total de 143 vehculos, 96 de ellos fuera de circulacin por su mal estado: 35 pick-up (28 inservibles), seis paneles (uno fuera de circulacin), 20 automviles (15) y 83 motocicletas (52) y, en materia de comunicaciones, de 114 telfonos mviles.
Despliegue policial y actividades con la comunidad

Tal como se rese, el plan de trabajo inclua un conjunto de actividades en las cuales fue importante la participacin de la polica: reuniones con la comunidad; actividades conjuntas con funcionarios de la administracin de justicia; aplicacin de medidas de control conjuntamente con las autoridades municipales y escolares en bares aledaos a los centros de enseanza; participacin en campaas de sensibilizacin; etctera. El trabajo sistemtico de la polica con otros sectores de la comunidad en el anlisis, planificacin y ejecucin de actividades para la prevencin y control de la criminalidad constituy un aspecto novedoso para un cuerpo tradicionalmente alejado de la ciudadana y acostumbrado a acudir al encuentro con la comunidad exclusivamente para la atencin de denuncias sobre hechos consumados. De manera particular deben destacarse los nuevos esquemas de patrullaje tanto motorizado como de a pie implementados en el casco central de Villa Nueva, los cuales procuraron una mejor cobertura geogrfica del municipio y una ms efectiva asignacin del personal a las zonas de mayor conflictividad, las cuales fueron definidas de manera conjunta por la polica y el Comit Ejecutivo. Esta actividad, sin embargo, se vio afectada en sus alcances debido a las constantes rotaciones de personal que se efectuaron. La inestabilidad de los cuadros policiales impact negativamente la capacitacin del personal y la actitud de los mismos frente a esquemas de mayor interaccin con la comunidad.

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Seguimiento y evaluacin La aplicacin en Villa Nueva del plan de accin fue monitoreada cada dos meses en forma conjunta por el equipo de expertos del iidh y el Comit Ejecutivo del proyecto, lo que permiti hacer diversos ajustes e incorporar al plan actividades no previstas inicialmente. Asimismo, el iidh llev a cabo, entre marzo y mayo del 2000, una evaluacin general del conjunto del proyecto. Los instrumentos utilizados para esta evaluacin fueron los datos (cuantitativos y cualitativos) obtenidos fundamentalmente a partir de encuestas de opinin y victimizacin llevadas a cabo en la zona y entrevistas con personas clave de las instituciones oficiales involucradas en el tema y de la sociedad civil. Respecto a este ltimo instrumento, conviene indicar que las opiniones emitidas por los integrantes de los grupos focales presentan el sesgo metodolgico inherente al hecho de que la gran mayora de tales personas participaron a menudo muy activamente en la elaboracin y ejecucin de diversas acciones del proyecto. Estos datos, que se analizan ms adelante, permitieron determinar el grado de cumplimiento de las actividades programadas y su correspondencia con sus objetivos, comparando la situacin inicial con la existente varios meses despus; sin embargo, despus de la practicada por el iidh, no se registra evaluacin posterior alguna. Esta ltima situacin pone de relieve el alto grado de dependencia del proyecto, en algunos de sus componentes, del aporte financiero de la cooperacin internacional.

MECANiSMOS

DE PARTiCiPACiN CiUDADANA

Uno de los objetivos especficos del proyecto del iidh consista en promover la participacin activa de la sociedad civil en la solucin del problema de la criminalidad y de la inseguridad ciudadana. Entre las actividades previstas para su consecucin cabe destacar la creacin de un Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y de un Comit Ejecutivo, y la celebracin de reuniones peridicas entre la pnc y la comunidad, que seguidamente se analizan. Previamente, conviene indicar que las iniciativas procedentes de la sociedad civil, aunque numerosas en otras reas, suelen ser muy escasas

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en materia de seguridad ciudadana. Las entrevistas a personas clave de la comunidad mostraron, en efecto, que con la excepcin de diversos acuerdos verbales entre los vecinos de ciertas calles, auspiciados por la pnc con la finalidad de establecer sistemas de vigilancia por turnos o construir obstculos mviles para mantener cerrados sus accesos, no haba organizaciones comunitarias en materia familiar (proteccin y servicio a menores, violencia domstica, por ejemplo) o de drogas. Fue el proyecto el que contribuy a ampliar este campo la accin de los organismos existentes o a crear nuevas estructuras. Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y su Comit Ejecutivo El principal mecanismo para promover la participacin ciudadana en el programa fue asegurado gracias a la creacin del Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y de su Comit Ejecutivo. Con la creacin del primero se pretenda ir ms all de la concepcin de las Juntas Locales de Seguridad Ciudadana que el gobierno vena implementando en otras zonas del pas y, sobre todo, de las anteriores Patrullas de Autodefensa Civil y Comisionados Militares. Esta circunstancia impuso un difcil trabajo de sensibilizacin sobre las orientaciones del proyecto, tan diferentes de las vehiculadas por las dems experiencias. En el proyecto del iidh, el Consejo se conform en marzo de 1999 con representantes de los distintos sectores de la comunidad de Villa Nueva y se reuni en promedio una vez al mes. Estaba compuesto por funcionarios estatales provenientes de las agencias de control social policas, jueces, fiscales, defensores pblicos, funcionarios municipales, directores y profesores de escuelas y colegios pblicos y privados, representantes de la Iglesia catlica, periodistas y comerciantes. Para la ms gil direccin y ejecucin de las acciones previstas, el Consejo constituy un Comit Ejecutivo, integrado originalmente por un presidente (uno de los jueces del Tribunal de Sentencia), una representante de los directores de educacin y el jefe de la Subestacin de la pnc. Poco tiempo despus, fue ampliando su composicin para fines especficos con un representante de otros sectores (religioso, empresarial, medios de comunicacin y municipalidad). El Comit Ejecutivo se reuni por lo

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menos una vez a la semana hasta finales del ao 2000, adems del tiempo que le dedicaron sus miembros a la ejecucin de cada una de las diferentes actividades previstas en el plan de accin. El Comit se constituy adems en un gestor de cooperacin entre los mismos miembros del Consejo, as como con empresas privadas e instituciones gubernamentales; en este sentido, cabe destacar diversas solicitudes para el fortalecimiento de la pnc en las temporadas de alto riesgo, as como la dotacin de alimentacin para los efectivos asignados en esas pocas. Ambos rganos contribuyeron adems a la coordinacin interinstitucional, que al da de hoy ha permitido generar numerosas soluciones concretas y expeditas a problemas comunes (por ejemplo, la coordinacin entre los miembros del sistema de justicia penal de Villa Nueva). En general, puede sostenerse que esta actividad se aplic en forma satisfactoria, aunque, con la finalizacin de la cooperacin brindada por el iidh, disminuy de manera notoria la frecuencia de las reuniones del Consejo y del Comit. Uno de los factores explicativos de esta situacin es que no se logr consolidar un liderazgo local con suficiente capacidad de convocatoria dentro de dichas instancias. Encuentros polica-comunidad Los encuentros entre la pnc y la comunidad se efectuaron de varias maneras: 1. Mediante la amplia participacin policial en el Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y su Comit Ejecutivo, donde se analizaron y decidieron las diversas actividades que la pnc deba llevar a cabo en el marco del plan de accin. 2. En la campaa de control de los negocios cercanos a escuelas y parques que vendan ilegalmente bebidas alcohlicas y permitan la prostitucin. Para estos efectos, se disearon una estrategia de apoyo y una va de comunicacin expedita entre policas y educadores destinadas a poder clausurar dichos establecimientos y a fiscalizar tales negocios, con la participacin directa de padres de familia, directores de centros educativos y la Oficina de Servicios Pblicos de la municipalidad.

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3. A travs de la participacin de los miembros de la pnc que formaban parte del Comit Ejecutivo en los programas de educacin y sensibilizacin sobre el tema de la criminalidad, llevados a cabo en dos canales televisivos y en diversos centros educativos. Segn reconocieron diversos sectores, el papel de los medios de comunicacin fue vital para canalizar la informacin procedente de los ciudadanos hacia la polica, que le ayud en las pesquisas y en la resolucin de ciertas investigaciones. 4. Gracias al trabajo conjunto llevado a cabo en los asentamientos y colonias interesados en crear una Junta Local de Seguridad Ciudadana con la finalidad de explicar los principales lineamientos del proyecto ejecutado en Villa Nueva. 5. Finalmente, con ocasin de los programas de devolucin a la comunidad de los resultados del proyecto y de contactos con pandillas juveniles, materializados en la realizacin de una serie de cuatro cursos en los cuales particip la pnc. Actualmente, la mayor parte de estas actividades se siguen manteniendo, habindose debilitado slo la colaboracin entre polica y medios de comunicacin para la solucin de cierto tipo de investigaciones; las razones aducidas son fundamentalmente de ndole econmica, no pudiendo los medios sostener la contribucin de espacios televisivos para campaas de seguridad. Es importante destacar que la encuesta realizada en marzo del 2000 ofreci valiosa informacin sobre el potencial participativo de la sociedad civil en acciones orientadas a la prevencin de la delincuencia en su barrio y a las modalidades de la misma. As, casi la mitad (47.5 por ciento) de las personas entrevistadas manifestaron su disponibilidad para participar en dichas acciones, sobre todo en aquellas que tuvieran por finalidad la organizacin entre vecinos, las reuniones peridicas con el Consejo Municipal, la realizacin de charlas sobre la prevencin del delito, la vigilancia nocturna y los patrullajes conjuntos con la polica. En cuanto al tiempo que dichas personas estaran dispuestos a dedicar a tales actividades, una cuarta parte de los encuestados indicaron entre una y dos horas semanales, y 10.8 por ciento entre tres y cuatro horas.

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Los datos presentados en el prrafo anterior ponen de manifiesto que, pese a los obstculos que para este tipo de proyectos suponen los bajos niveles de cultura democrtica en pases como Guatemala, los ciudadanos estn dispuestos a participar en acciones relacionadas con la seguridad si se les ofrecen las oportunidades adecuadas para hacerlo. Esta actitud positiva alienta la implementacin de proyectos de polica comunitaria y ofrece una gran oportunidad para intentar revertir tanto la tradicional desconfianza que ha prevalecido en estos pases entre polica y comunidad como ciertas tendencias represivas de la polica y la poblacin. Respecto a este ltimo punto, merece sealarse que las encuestas de opinin pblica muestran un cambio en la actitud de la gente entre 1998 y el 2000, ms favorable hacia las soluciones preventivas (mejorar la situacin econmica, ampliar los programas de prevencin y rehabilitacin) que hacia las represivas.

RESUlTADOS
Seguidamente se exponen los resultados obtenidos en el proyecto del iidh en cuanto al cumplimiento de los objetivos especficos del programa, a partir del anlisis del comportamiento de diversas variables para determinarlo. Disminucin de las formas ms graves y preocupantes de la criminalidad Pese a las crticas de que son objeto los mecanismos e instrumentos oficiales destinados a la compilacin y tratamiento de datos sobre la delincuencia, las estadsticas sobre la criminalidad elaboradas por la pnc, completadas con los resultados de las encuestas de opinin pblica y las entrevistas con grupos focales o personas clave de las instituciones involucradas y la sociedad civil, permiten una primera aproximacin de las principales formas de criminalidad en el pas y en las zonas de aplicacin de los proyectos analizados.

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Informacin estadstica

Respecto a la informacin estadstica, conviene sin embargo distinguir entre el mtodo utilizado durante el primer proyecto y el segundo. Hasta el ao 2000, la pnc compilaba manualmente las denuncias recibidas o los casos detectados por sus intervenciones. En ese ao, comenz a funcionar un sistema estadstico computarizado sobre criminalidad que, pese a haber uniformizado la informacin en todo el pas, merece las siguientes observaciones crticas: 1. No incluye todas las categoras delictivas previstas en la legislacin penal. 2. Entre los delitos contra la propiedad, los hurtos y los robos aparecen agrupados. 3. Contrariamente a los mtodos usuales en otros pases, ambas categoras se presentan en forma muy detallada. 4. El sistema de compilacin de datos no est unificado, reportando cada departamento a su manera. 5. Slo desde 2003 los datos son desglosados por municipios. Teniendo en cuenta lo anterior, la prudencia debe ser de rigor en el momento de comparar los datos procedentes de estas fuentes. Por ejemplo, segn las Notas de hechos delictivos de la Estacin de la Polica Nacional Civil de Villa Nueva, los delitos ms frecuentes registrados en este municipio entre enero y julio de 1998 fueron los robos con violencia sobre las personas y fuerza en las cosas (820), las lesiones (360), los homicidios (137), los robos de vehculos (113) y las violaciones (19). En cambio, los registrados en 2003 fueron los robos y hurtos de vehculos (260, o sea, 32.5 por ciento de un total de 799 infracciones), las lesiones (194: 24 por ciento), los homicidios (141: 17.6 por ciento), los robos y hurtos en residencias (58: 7 por ciento) y los robos y hurtos a personas (57: 7 por ciento). La situacin de Villa Nueva es relativamente favorable cuando se le compara con los delitos registrados en otros municipios del Departamento: en 2003, la mayora de ellos se cometieron en Ciudad de Guatemala (72 por ciento) y Mixco (15 por ciento), viniendo Villa Nueva en tercer lugar, con 4 por ciento. Estos porcentajes se dan tambin en cuanto a las diversas categoras delictivas.

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Encuestas y entrevistas

Los datos que acaban de presentarse deben, sin embargo, ser analizados teniendo en cuenta la existencia de un subregistro de los delitos efectivamente cometidos. En este sentido, las encuestas mostraron altos niveles de victimizacin en la zona: 34 por ciento al inicio del proyecto del iidh en 1998, pero 24 por ciento al final (segunda encuesta llevada a cabo en marzo del 2000), lo que representa una considerable mejora de la situacin, alterada por un importante crecimiento a ms de 59 por ciento a principios de 2004. La comparacin entre los datos procedentes de las estadsticas policiales y los arrojados por las encuestas indica, en segundo lugar, la existencia de importantes divergencias entre ambas fuentes. En efecto, segn la primera encuesta, los delitos de los que los residentes del municipio fueron vctimas en 1998 fueron sobre todo los asaltos en la calle para robar (21.7 por ciento), seguidos de lejos por los ataques con arma (7.3 por ciento), los robos en la propia vivienda y en el lugar de trabajo (1.3 por ciento), el homicidio y la estafa (1 por ciento ambos). Las encuestas y entrevistas muestran, en tercer lugar, la percepcin de los ciudadanos sobre la evolucin de la criminalidad. Aunque en los dos proyectos las encuestas indicaron, sobre todo en 2004, una importante tendencia a considerar que sta haba aumentado, tanto en el pas como en Villa Nueva, la realizada en marzo del 2000, que indica una baja considerable en esta percepcin, constituye una buena prueba del xito obtenido gracias al proyecto del iidh (cuadro 1). Las principales razones invocadas por quienes crean en un aumento de la delincuencia en la zona apenas variaron en los dos proyectos, siendo las ms significativas el uso de drogas, el desempleo, la pobreza, la ineficiencia policial y la prdida de los valores tradicionales.
Cuadro 1 PERCEPCIN CIUDaDaNa sOBRE La EVOLUCIN DE La CRIMINaLIDaD (Porcentajes) Septiembre de 1998 Pas Zona Marzo de 2000 Pas Zona Marzo de 2004 Pas Zona

Ha aumentado Sigue igual Ha disminuido

76.7 16.7 6.0

61.7 24.0 6.7

40.8 40.0 13.8

36.3 40.8 3.3

88.6 8.0 1.6

68.0 24.3 4.6

Nota: No se incluyen las respuestas NS/NR.

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Los resultados de algunas de las actividades previstas en el plan de accin del proyecto centroamericano parecen haber contribuido a los datos positivos relacionados con la victimizacin y la percepcin acerca de la evolucin de la criminalidad. Entre ellos pueden mencionarse el incremento de los efectivos policiales en la zona, la puesta en marcha de un plan de vigilancia y patrullaje policial (sobre todo en las cercanas de escuelas y colegios), el control policial de los negocios que vendan ilegalmente bebidas alcohlicas (sobre todo a menores), los programas iniciados en materia educativa sobre el problema de la criminalidad y de la inseguridad ciudadana y los contactos con los lderes de las pandillas juveniles. Se trata pues de un resultado satisfactorio, mitigado sin embargo por la imposibilidad de corroborarlo con evidencias derivadas de las estadsticas policiales. Tampoco result posible incorporar variables de control que permitieran atribuir la baja en las tasas de victimizacin y la percepcin positiva sobre la evolucin de la criminalidad a otros factores que no fueran la implementacin del programa de polica comunitaria ni corroborar el comportamiento de estas mismas variables en otras zonas en donde no se ejecut el programa. Denuncias a la pNc En el proyecto del iidh, el porcentaje de personas que, habiendo sido vctimas de un delito, denunci el hecho a alguna autoridad se increment levemente, pasando de 30.3 por ciento en 1998 a 31.5 por ciento en el 2000. Al mismo tiempo, entre las personas que haban denunciado el delito, disminuy la opinin de que las autoridades no hacan nada ante tales denuncias, pasando de 7 por ciento en 1998 a 4.8 por ciento en el 2000. De manera consistente con esta ltima percepcin, aument la opinin de que la polica haba hecho una investigacin (0.7 por ciento en 1998 y 1.8 por ciento en 2000). Disminucin del sentimiento de inseguridad En relacin con esta variable, las encuestas de opinin realizadas en el marco del proyecto centroamericano mostraron una situacin relativamente positiva: mientras que la criminalidad perda importancia entre

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las principales preocupaciones del ciudadano, pasando del primer puesto en 1998 al cuarto en el 2000, la percepcin sobre el grado de inseguridad en Villa Nueva y en el pas mejoraba. Sin embargo, en 2004, aunque la criminalidad volva a ser la principal preocupacin de los ciudadanos, las personas interrogadas se sentan de nuevo muy seguras y seguras en mayores proporciones que en el 2000 (cuadro 2).
Cuadro 2 PERCEPCIONEs sOBRE La INsEgURIDaD EN VILLa NUEVa (Porcentajes) Variables Septiembre de 1998 Marzo de 2000 Marzo de 2004

Principales problemas del pas Criminalidad Desempleo Pobreza Costo de la vida Corrupcin pblica
Grado de seguridad-inseguridad Pas

33.3 21.3 9.3 6.0 6.0


Zona Pas

8.8 16.9 14.8 11.3 3.4


Zona Pas Zona

Muy seguro y seguro Poco seguro Inseguro y muy inseguro

16.6 16.7 65.7

25.6 32.7 41.3

10.8 35.3 47.0

15.8 44.0 35.6

7.3 11.0 79.6

20.2 37.3 41.3

Violencia y abusos policiales En el proyecto del iidh, la opinin de los entrevistados en cuanto a las violaciones de los derechos humanos atribuidas a las actuaciones del servicio policial arroj un resultado ms bien negativo. En efecto, el porcentaje de quienes estimaron que la polica violaba siempre y casi siempre los derechos humanos pas de 25.3 por ciento en 1998 a 36.5 por ciento en el 2000, y el de las personas que opinaron que la institucin nunca y casi nunca violaba tales derechos baj de 41 por ciento a 13.6 por ciento. No obstante, los resultados de otras preguntas de las encuestas que pretendan indagar la opinin de la ciudadana acerca de las instituciones que ms violaban los derechos humanos mostraron que la polica haba experimentado una mejora, pasando del tercer lugar en 1998, despus del Ejrcito y el gobierno, al cuarto lugar en el 2000, despus del Poder Judicial, el gobierno y el Ejrcito.

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Las entrevistas llevadas a cabo en marzo de 2000 con personas clave de la comunidad reflejaron, sin embargo, una opinin bastante diferente sobre el servicio policial, ya que no pareca haberse observado violaciones de los derechos humanos imputables a los agentes asignados al programa. En las entrevistas realizadas en agosto de 2001, se mantuvo una percepcin relativamente positiva del desempeo policial en materia de abusos a los derechos humanos y del uso de la fuerza, especialmente por parte de personas ligadas a la administracin de justicia (fiscales y jueces); sin embargo, en marzo de 2004 la situacin se haba deteriorado considerablemente: 62.6 por ciento de las personas interrogadas opinaron que la pnc violaba siempre o casi siempre los derechos humanos, y slo 27 por ciento que no lo haca nunca o casi nunca. Grado de conanza en la polica Los residentes de Villa Nueva evaluaron en forma bastante negativa el servicio que la pnc prestaba en su barrio aun despus de implementado el proyecto (cuadro 3). As, mientras que en 1998 el 44.7 por ciento de ellos estim que dicho servicio era adecuado y muy adecuado, en el 2000 este porcentaje baj a 18.3 por ciento (y a 12.6 por ciento en 2004); en el mismo sentido, la proporcin de personas que opinaron que el servicio era poco o nada adecuado aument de 51.3 a 79.3 por ciento (85 por ciento en 2004). Los mismos resultados negativos se dieron en cuanto al patrullaje policial: en 1998, 49.3 por ciento opin que la polica patrull a menudo y muy a menudo su zona, mientras en el 2000 ese porcentaje baj a 23.8 por ciento (a 26 por ciento en 2004), y la opinin de que la presencia policial era muy poca o nula aument durante ese periodo (as lo estim en 1998 27 por ciento de los entrevistados, 37.1 por ciento en el 2000 y 58.3 por ciento en 2004). Finalmente, tampoco la polica representaba para los ciudadanos de Villa Nueva la institucin que les inspiraba una mayor confianza para su proteccin personal contra el crimen. En este sentido, no solamente la proporcin de quienes as la consideraron baj de 24.3 por ciento en 1998 a 16.5 por ciento en marzo de 2000, sino que 50 por ciento de la poblacin encuestada manifest su falta de confianza, tanto en ella como en el Ejrcito y los guardas privados (un incremento considerable frente al 34.7 por ciento registrado en 1998).

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Aunque en las entrevistas realizadas con representantes de las instituciones involucradas y de la comunidad en el marco del proyecto del iidh se destac un cambio radical de la imagen pblica del organismo policial, tambin se critic la prioridad acordada por la pnc a la proteccin de ciertas entidades (sobre todo los bancos), justificada por los representantes policiales por las rdenes emitidas por sus superiores. Esta situacin, junto con la concentracin que ha tenido el trabajo policial en algunas zonas sealadas como prioritarias como las escuelas, pueden haber afectado negativamente un despliegue policial de ms cobertura en trminos geogrficos y de cantidad de poblacin.
Cuadro 3 PERCEPCIN DE La POLICa (Porcentajes) Variables Septiembre de 1998 Marzo de 2000 Marzo de 2004

Servicio prestado Adecuado y muy adecuado Poco o nada adecuado Frecuencia de patrullas A menudo y muy a menudo Poca o nula

44.7 51.3 49.3 27.0

18.3 79.3 23.8 37.1

12.6 85.0 26.0 58.3

Estas percepciones negativas son difciles de justificar si se tienen en cuenta los esfuerzos desplegados en la zona para transformar a este organismo en una polica comunitaria e informar a los ciudadanos sobre el nuevo papel que el servicio policial debe desempear. En este sentido, se recomend un mayor nfasis en su reforma integral, particularmente en la capacitacin de su personal. Aceptacin del programa Las entrevistas realizadas en marzo del 2000 indicaron en forma unnime una valoracin positiva del proyecto, as como una elevada motivacin para continuarlo. En este sentido, el Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana expres su intencin de proseguirlo, habiendo tomado para ello importantes iniciativas, ya sealadas. Tambin la pnc, que de-

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sempe un importante papel en la elaboracin y aplicacin del plan de accin, manifest su firme intencin de continuarlo, tanto en Villa Nueva como en otras localidades del pas. Sin embargo, ms de un ao despus, las personas entrevistas en agosto de 2001 criticaron en forma unnime la falta de seguimiento del proyecto y su ostensible debilitamiento al finalizar la cooperacin prestada por el iidh. Tambin indicaron la falta de apoyo por parte de las ms altas autoridades de la pnc y de la Alcalda de la zona. Si desde entonces los programas del iidh y usaid siguen mantenindose, se debe a algunos esfuerzos individuales de quienes integraron el Comit Ejecutivo. Otros resultados relevantes Adems de los resultados que acaban de presentarse, merecen destacarse otros de naturaleza ms cualitativa, relacionados con los objetivos que perseguan los dos proyectos. En primer trmino, se consigui, mediante mtodos relativamente rigurosos, la identificacin de los principales problemas de la comunidad, en particular los relacionados con la criminalidad y el sentimiento de inseguridad, as como posibles respuestas frente a los mismos. Esto resulta significativo en un contexto caracterizado por la carencia de estadsticas confiables y de instrumentos cientficos que permitan la medicin de los problemas delictivos y la adecuada planificacin de las actividades policiales. En segundo lugar, los dos proyectos, pero sobre todo el auspiciado por el iidh, contribuyeron a la coordinacin interinstitucional. Respecto a este objetivo, la realizacin o al menos su inicio de algunas de las actividades previstas en el plan de accin (la constitucin del Consejo Municipal y de su Comit Ejecutivo, conformados por miembros procedentes de diversas reas; las reuniones peridicas entre policas, fiscales, jueces y defensores pblicos; los programas de educacin y sensibilizacin sobre temas relacionados con la materia, y los planes de mejora del alumbrado) permite sostener que dicho objetivo se cumpli. En las entrevistas efectuadas en marzo de 2000 se plante el problema de la colaboracin eficiente entre policas, fiscales y jueces. De acuerdo con la normativa vigente, la polica tiene la obligacin de some-

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ter en un plazo de seis horas ante la autoridad judicial competente a cualquier persona detenida, teniendo a su vez los jueces el deber de recibir su primera declaracin en un plazo de 24 horas. En el caso de Villa Nueva, pareca ser que los jueces no reciban tal declaracin en el plazo legalmente estipulado, por lo que numerosos indagados permanecan detenidos ilegalmente en las celdas insuficientes e inadecuadas de la pnc, lo cual le ocasionaba problemas a este organismo. No obstante lo anterior, la entrevista llevada a cabo en agosto de 2001 indic una notable mejora de las relaciones entre la pnc, el Ministerio Pblico y los jueces. Finalmente, se sentaron algunas bases para la elaboracin de una poltica integral sobre el tema, mediante la generacin de insumos y el establecimiento de mecanismos que permitieran un abordaje interinstitucional y ms equilibrado de la problemtica. En relacin con los insumos, las encuestas de opinin pblica ofrecieron algunos parmetros para la elaboracin en el pas de una poltica integral de seguridad ciudadana. A criterio de los encuestados, las acciones que debera impulsar el gobierno para combatir la delincuencia eran una variada combinacin de medidas preventivas y represivas: cerca del 30 por ciento de las personas consider necesario mejorar la situacin econmica y generar empleo, alrededor del 20 por ciento propuso incrementar la severidad de las penas, 18 por ciento aumentar el nmero de policas y alrededor del 5 por ciento construir ms crceles y ampliar los programas de prevencin del delito y de rehabilitacin de los reos. Sin embargo, la opinin de las personas encuestadas tambin destac medidas de corte ms extremo tales como la aplicacin de la pena de muerte para delitos graves (entre un 75.8 y 82 por ciento), y la actuacin de grupos armados fuera de la ley para enfrentar a los delincuentes (cerca de 40 por ciento).

DiFiCUlTADES

ENFRENTADAS

Pese a los logros obtenidos, los dos proyectos encontraron numerosas dificultades, algunas de ellas de carcter general, otras en materia policial.

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En el entorno poltico y social Entre las dificultades relacionadas con tal entorno pueden destacarse las siguientes: 1. La ausencia de una poltica nacional de seguridad ciudadana, y la escasa o casi nula tradicin de enfocar en forma cientfica e integral el tema de la criminalidad y de la reaccin oficial ante este fenmeno, privilegindose soluciones improvisadas, de corto plazo y ms bien destinadas a impresionar al electorado. 2. La existencia de tendencias represivas (demandas de mayores poderes para la polica y de sanciones ms severas, introduccin y aplicacin de la pena de muerte) que, pese a estar motivadas por fuertes incrementos de las tasas delictivas (sobre todo de los delitos violentos) y del sentimiento de inseguridad de los ciudadanos, constituyen una seria amenaza para una respuesta oficial al problema basada en el escrupuloso respeto a las garantas fundamentales de los ciudadanos. 3. La presencia de grupos armados incontrolados que pretenden resolver a su manera (incluso con linchamientos) el problema de la criminalidad y que condicionan una respuesta ms bien de naturaleza represiva por parte de la comunidad. 4. Los cambios de gobierno y por consiguiente de los titulares de los ministerios y organismos estatales involucrados ocurridos en 1999 y 2004 con ocasin de elecciones en los planos nacional y local, lo que supuso volver a iniciar contactos con las nuevas autoridades y gener importantes atrasos en la implementacin del proyecto. 5. Las reticencias iniciales observadas por los ms altos representantes de las principales instituciones gubernamentales directamente involucradas en la problemtica ante un programa caracterizado por su complejidad, el rigor de su planteamiento y la ruptura que supona respecto a las polticas tradicionales en la materia, as como las referentes a la necesaria concertacin, tanto entre diversos organismos estatales acostumbrados a actuar en forma separada como entre stos y la sociedad civil. 6. Las escasas iniciativas procedentes de la sociedad civil relacionadas con los temas de la criminalidad y la inseguridad ciudadana.

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En la pNc En cuanto a las dificultades observadas en la organizacin policial, las principales fueron: 1. Los cambios que desde una poca relativamente reciente se han estado dando en los servicios policiales (de Guatemala y otros pases centroamericanos), con la finalidad de transformar una polica militarizada en un organismo de corte civilista y que, pese a los avances experimentados, an no han logrado revertir las tradicionales caractersticas de estas instituciones: patrones de comportamiento rgidos y autoritarios en el personal policial, organizacin altamente concentrada y vertical, poca transparencia en el manejo de la informacin, dbiles mecanismos de control sobre la actuacin policial, etctera. 2. El continuo recurso al Ejrcito para la realizacin de operaciones conjuntas con la polica, lo que produce una contaminacin del proceso de reforma de esta institucin, cuya intervencin frente al problema criminal difiere drsticamente de aquella para la que estn preparadas las Fuerzas Armadas en el rea de la defensa nacional. 3. La carencia o la falta de fiabilidad de datos sobre el fenmeno criminal y el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos, la cual impide disponer de insumos indispensables para el diseo de programas, la planificacin de acciones en la materia y la evaluacin de las mismas. 4. Algunos problemas en el plano de las relaciones polica-sociedad civil para abordar el problema de la seguridad ciudadana, motivadas, entre otros factores, por la desconfianza que siempre ha caracterizado tales relaciones. 5. La frecuente rotacin del personal policial asignado a la Subestacin de Villa Nueva, entre ellos funcionarios policiales de alto rango que participaron activamente en la elaboracin y aplicacin del plan de accin en Villa Nueva y que fueron promovidos, lo que represent un serio inconveniente para la continuidad de algunos esfuerzos y la sostenibilidad del programa.

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6. Los escasos recursos (humanos, materiales y financieros) en materia policial, lo que, en una perspectiva de polica de proximidad, puede implicar costos elevados que posiblemente el pas no pueda asumir; adems, en varias ocasiones ante la ocurrencia de acontecimientos de particular trascendencia nacional, se solicit la movilizacin de la polica, interrumpindose el desarrollo del proyecto (por ejemplo, el asesinato de monseor Gerardi en abril de 1998, el huracn Mitch en septiembre de 1998; la fuga de 90 de los reos ms peligrosos en mayo de 2001, las protestas por el incremento en los impuestos en agosto de 2001, etctera). 7. La excesiva carga de trabajo que, debido a la falta de recursos humanos y a una mayor demanda de servicios e informacin por parte de los ciudadanos, implica la introduccin del nuevo modelo de polica comunitaria (los efectivos asignados a la zona deban cada da recorrerla a pie durante doce horas seguidas) y que genera una actitud de rechazo por parte de los policas hacia el modelo. 8. Finalmente, el modelo de polica comunitaria no ha sido incorporado a la reforma policial del pas, habindose limitado los esfuerzos al impulso de experiencias aisladas, la mayor parte de ellas inducidas, o bien por la comunidad, o bien por la cooperacin internacional; de hecho, la aplicacin del programa en Villa Nueva no supuso cambios organizativos en el servicio policial de la zona, sino que las transformaciones ms significativas respecto al sistema tradicional slo implicaron una actitud diferente frente a la comunidad y a los dems actores involucrados, al trabajo conjunto que deba llevarse a cabo y a la ampliacin de sus actividades a problemas que antes no formaban parte de sus funciones.

LECCiONES

APRENDiDAS

A. Los nuevos modelos y enfoques en materia de seguridad ciudadana, aunque exitosos en otros contextos, exigen importantes readecuaciones al aplicarse en realidades como la guatemalteca. Los proyectos analizados plantean la cuestin de la importacin de modelos forneos. En materia de seguridad ciudadana y polica co-

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munitaria, los principales lineamientos conceptuales, metodolgicos y estratgicos utilizados en el sector en Amrica Latina suelen inspirarse en experiencias exitosas llevadas a cabo en numerosos pases desarrollados (Estados Unidos, Canad, Europa, etctera), postulndose que, con las debidas adaptaciones a las caractersticas propias de otros, su aplicacin podra realizarse sin mayores problemas; sin embargo, los pases antes mencionados presentan importantes caractersticas que los distinguen de los centroamericanos, por ejemplo, datos estadsticos bastante fiables sobre la criminalidad, servicios policiales profesionales bien equipados y con numeroso personal, una ventajosa situacin socioeconmica y, pese a la existencia de una criminalidad organizada y violenta, una mayor preocupacin de la poblacin por la delincuencia mediana y pequea; sin embargo, las reflexiones hechas en ellos sobre el tema han permitido esclarecer diversos aspectos importantes sobre el significado y la naturaleza de tales modelos y enfoques, adems de inspirar la necesidad de evaluaciones sobre el particular. En los casos estudiados, diversos factores obstaculizaron una gil aplicacin de tales proyectos, lo que obliga a considerar estos impedimentos desde el proceso de diseo y a no minimizar las posibles diferencias entre contextos no necesariamente homogneos. B. La introduccin de un nuevo modelo policial en pases como Guatemala impone reconocer ciertas limitaciones de partida. 1. La primera se refiere al conocimiento y aceptacin por la institucin policial del nuevo modelo de polica comunitaria o de proximidad. Uno de los mayores obstculos respecto a este punto es que tal modelo es generalmente percibido como una accin aislada cuyo objetivo se limita a mejorar las relaciones pblicas de la institucin, y no como un elemento esencial en el proceso de reforma integral de las polticas y estrategias en materia de seguridad ciudadana, lo que implica cambios importantes relacionados con su filosofa de base, su organizacin y recursos, la capacitacin de su personal, su planificacin operativa y el despliegue policial. 2. La segunda, a la previsible generacin de mayores expectativas en la poblacin respecto al trabajo policial y el consiguiente incremento de los niveles de demanda sobre los servicios prestados por la institucin. Este aspecto fue constatado en el caso de la experiencia gua-

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temalteca. A criterio de algunos miembros de la polica que participaron de los nuevos esquemas de patrullaje, su mayor cercana a la ciudadana generaba un incremento en las demandas ciudadanas de seguridad y otro tipo de servicios. Una posible solucin a este problema podra consistir en el diseo de estrategias que permitan una fluida canalizacin de las nuevas demandas ciudadanas mediante el establecimiento de mejores mecanismos de coordinacin entre las instituciones policiales y otras agencias que provean servicios de naturaleza social. Igualmente importante es considerar la intensificacin en las demandas ciudadanas para introducir mejoras laborales que compensen los mayores niveles de esfuerzo en que incurrira el personal policial. C. El incierto papel de la comunidad en materia de seguridad ciudadana. Aunque unnimemente se reconoce la importancia de la participacin de la sociedad civil en materia de seguridad ciudadana, as como el meritorio y eficiente trabajo llevado a cabo en Villa Nueva por el Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana y, sobre todo, de su Comit Ejecutivo, subsisten numerosos problemas en cuanto a la eficacia del aporte procedente de la comunidad: relacin de desconfianza histricamente justificada con la polica, posibilidad de explotacin poltica de la experiencia; peligro inherente a las tendencias represivas de la poblacin ante el delito; ausencia de una cultura cvica para la organizacin de experiencias en el nivel comunitario; falta de estabilidad de los miembros que conforman el Consejo; creacin indebida de expectativas; cierto abandono del Estado de sus atribuciones tradicionales en materia de proteccin social y expansin incontrolada de ong. A estos inconvenientes puede aadirse el carcter novedoso de una tarea hasta hace poco reservada a las diversas agencias que conforman el sistema penal. Por ello, una de las principales y primeras estrategias de una poltica integral de seguridad ciudadana debe consistir en sensibilizar y capacitar sobre el tema a los organismos, asociaciones y grupos de la sociedad civil interesados en la problemtica, y asistirlos y dotarlos de recursos para su eficiente y duradera organizacin, factores clave para la institucionalizacin de su funcionamiento. Estas actividades podran llevarse a cabo mediante foros pblicos y campaas publicitarias.

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D. Pese a las dificultades enfrentadas por este tipo de proyectos, constituyen una gran oportunidad para generar efectos demostrativos que, entre otros aspectos, ayuden a elaborar una poltica pblica integral en materia de seguridad ciudadana. En efecto, de no haberse implementado en Guatemala se corra el riesgo casi seguro de una agravacin de la criminalidad y de la sensacin de inseguridad y de una acentuacin de las tendencias represivas en una zona geogrfica en la cual, salvo raras excepciones, se pretende, entre otras cosas, la democratizacin de sus instituciones fundamentales, tradicionalmente orientadas hacia polticas y prcticas contrarias a las caractersticas bsicas de un Estado de derecho. Considerando lo anterior, y partiendo de una gran dosis de realismo, los proyectos slo pretendan ser experiencias piloto destinadas, entre otras cosas, a identificar las posibilidades reales de introducir en el pas los nuevos modelos de seguridad ciudadana y polica comunitaria. En este sentido, los resultados obtenidos en Villa Nueva muestran que, en un corto periodo, se pueden empezar a revertir las formas tradicionales de actuacin de la pnc y orientar este organismo hacia nuevas vas ms eficientes y respetuosas de las garantas fundamentales de los ciudadanos. Algunos efectos inmediatos resultantes de estos proyectos estn asociados a la percepcin ciudadana sobre los problemas de criminalidad y a una mayor disposicin de las personas a colaborar con los servicios de polica. Otro efecto positivo fue la influencia ejercida sobre oficiales de polica, que posteriormente fueron ascendidos y, desde sus nuevas posiciones, apoyaron iniciativas dentro de la filosofa de polica de proximidad; tal fue por ejemplo el caso, en el marco del proyecto del iidh, de quien fuera oficial de operaciones de la Subestacin de Villa Nueva, posteriormente asignado a la Subdireccin General de Operaciones de la pnc, posicin desde la cual impuls las llamadas Subestaciones Mviles de Polica Comunitaria. E. Aunque la cooperacin internacional puede jugar un importante papel impulsando este tipo de experiencias, se deben tomar medidas que garanticen su continuidad al finalizar los recursos aportados por ella.

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En los casos analizados, los proyectos mostraron su mayor dinamismo en trminos de las actividades promovidas y de los recursos asignados por las autoridades mientras se cont con la asistencia tcnica y financiera de la cooperacin internacional. Una vez que sta termin, su ritmo disminuy. As, en el proyecto centroamericano, esta ausencia signific la casi paralizacin del Comit Municipal de Seguridad Ciudadana con la excepcin de algunos encuentros del Comit Ejecutivo y una reduccin del personal policial asignado a la zona. En cuanto al proyecto auspiciado por el Programa de Justicia usaid-Guatemala, pese a que el diagnstico realizado a principios de 2004 mostraba un serio deterioro de la situacin en numerosos aspectos (la criminalidad considerada como el problema cada vez ms preocupante y en alza constante, mayores ndices de victimizacin, percepcin negativa de inseguridad ms acentuada, impresin ms negativa de la intervencin policial, imagen ms deteriorada del sistema penal y una opinin ms rigurosa de que dicho sistema protege ms a los infractores que a las vctimas), su suspensin no slo impidi tomar medidas adecuadas para, con los resultados del plan de accin aplicado unos aos antes, mejorar la situacin, sino que sta se ha agravado considerablemente hasta el momento de redactar este ensayo; recurdese, adems, que el actual Programa Estado de Derecho decidi abandonar la metodologa aplicada en los proyectos anteriores, limitando los planes de prevencin aplicados en 15 municipios a un solo delito meta, de criticable determinacin, en cada uno de ellos. La asistencia brindada por la cooperacin internacional, aunque deseable por lo novedoso de la propuesta en Amrica Latina y por la capacidad de convocar a diversos sectores, requiere del diseo paralelo de una estrategia que haga sostenible el esfuerzo emprendido. Esto implica considerar aspectos tales como: a) tomar previsiones para garantizar que los proyectos de seguridad ciudadana no constituyan una experiencia aislada, sino que se incorporen dentro de una estrategia de reforma integral en el sector; b) prever un periodo ms extenso para la fase preparatoria que considere, entre otros aspectos, el apoyo poltico de las altas autoridades de los organismos involucrados; c) desarrollar una capacidad de liderazgo en los niveles local y de los miembros de la comunidad mediante la capacitacin en la gestin de este tipo de proyectos, y

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d) disear estrategias que permitan el financiamiento sostenido del proyecto por parte de las contrapartes locales.

BiBliOGRAFA
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Luca Dammert

Prevencin comunitaria del delito en Amrica Latina discurso o posibilidad?

INTRODUCCiN
La prevencin del delito es enarbolada como una de las tareas primordiales en las polticas pblicas de seguridad ciudadana. En esta materia se ha consolidado, adems, una perspectiva que enfatiza el involucramiento de la ciudadana en las iniciativas por desarrollar en el nivel local, lo que trae aparejado un significativo nmero de polticas de prevencin comunitaria desarrolladas en Amrica Latina. Sin embargo, existen an reas grises en la definicin y conceptualizacin misma de la prevencin y la comunidad. Esta ltima, por ejemplo, puede entenderse como los representantes de los individuos organizados, o bien directamente como los individuos. Estas diferencias, que pueden parecer menores, impactan fuertemente el diseo de polticas de prevencin del delito, pues involucran enfoques y modelos de intervencin muy dismiles que deben ser abordados de manera ms reflexiva. Lamentablemente, es posible afirmar que el inters por la prevencin de la violencia y el delito tiene ms de retrica que de realidad. Esta afirmacin se ratifica cuando se observan las prioridades de inversin pblica, el debate presupuestario y los escasos recursos humanos dedicados a estas tareas. Otra de las principales razones para esta brecha entre discurso y prctica es la carencia de informacin emprica que muestre los beneficios de intervenciones preventivas con participacin de la poblacin. As, la definicin misma de sistemas eficientes en la evaluacin debe instalarse en centro del debate sobre la prevencin. Ahora bien, el problema no son los polticos (o las polticas), sino en muchos casos las personas a cargo de los programas que no desarrollan sistemas de evaluaVan Dijk, Crime prevention: current and future challenges. Presentacin en la Conferencia Internacional sobre Prevencin del Crimen desarrollada en Hungra, 20 de octubre de 2003.
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Jean

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LUCA dAmmERT

cin, indicadores, lneas base de anlisis. En este sentido incluso los programas europeos han sido dbiles en la evaluacin de estas iniciativas, centrndolas mayormente en el proceso que en el impacto sobre los objetivos propuestos. Por otro lado, el taln de Aquiles de la prevencin comunitaria es la tendencia hacia la exclusin, creando un otro amenazante, estigmatizado como peligroso y supuestamente legitimado por la comunidad. Este problema, que se presenta en prcticamente todas las iniciativas en desarrollo en Amrica Latina, debe ser tomado en consideracin en el diseo e implementacin de las polticas de prevencin comunitaria. Tomando en cuenta lo anterior, el presente artculo se divide en cuatro secciones. En primer lugar se busca reiterar la importancia de la prevencin entendida como una accin que complementa las iniciativas de control destinadas a disminuir el impacto de la violencia y el delito. As, una vez enfatizada la necesidad de superar aquella visin errnea que pone nfasis en una aparente dicotoma existente entre estas acciones, se reflexiona sobre el rol de la comunidad en las iniciativas de prevencin de la violencia y la criminalidad. A partir de este marco interpretativo claro se propone en la tercera seccin una breve presentacin de algunas iniciativas desarrolladas en Amrica Latina en prevencin comunitaria del delito, si bien existe una amplia gama de programas y polticas, se ha optado por analizar aquellas que presentan elementos indispensables para la obtencin de los objetivos propuestos en el presente documento. Cabe destacar que estas iniciativas tienen carcter disperso y de ninguna manera conforman un modelo de intervencin. Por el contrario, en la mayora de casos se fundan en iniciativas desarrolladas en pases europeos o en Estados Unidos. Finalmente, se establecen los principales desafos que se requiere enfrentar para poder responder a la interrogante que se plantea en el ttulo mismo del artculo. A saber, s se puede disminuir la brecha existente en la actualidad entre discurso y prctica de la prevencin comunitaria de la violencia y el delito.

El

FAlSO DilEMA ENTRE CONTROl Y PREVENCiN

Dado que la violencia y el delito son fenmenos sociales complejos que no pueden ser enfrentados con una sola estrategia de poltica pblica,

pREvENCIN COmUNITARIA dEL dELITO EN AmRICA LATINA

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sino que requieren un diseo que incluya iniciativas dirigidas a los diversos factores causales, al hablar de factores vinculados al aumento de la violencia y la criminalidad encontramos enfoques que hacen hincapi en la importancia de alguno de ellos, pero que reconocen la necesidad de una estrategia combinada para lograr efectos tangibles y sostenibles en el tiempo. Pero, a pesar de este aparente consenso sobre la necesidad de polticas diversas, el debate poltico de la ltima dcada ha estado centrado en una aparente disputa entre las polticas de mayor control y represin, y aquellas que se focalizan en la prevencin. Las iniciativas centradas en el control y la represin ponen nfasis en las acciones del sistema de justicia criminal que permiten detectar al individuo que ha cometido un delito y utilizar los mecanismos legales para establecer su responsabilidad penal. En lneas generales, las instituciones encargadas del control son la polica y el sistema judicial. La primera cuenta con facultades para utilizar la fuerza del Estado como una de sus herramientas principales en el control de la criminalidad, situando a la sociedad democrtica ante el dilema del potencial uso de la fuerza traducido en violaciones de los derechos humanos.3 A su vez, el sistema judicial es el encargado de establecer las responsabilidades penales de los imputados de algn delito y de imponer las sanciones correspondientes. Paradjicamente, la justicia aparece hoy desprovista de legitimidad social en la mayor parte de la regin y en el imaginario ciudadano se ha instalado la sensacin de que ella no es igual para todos y de que los delincuentes no son castigados. En Chile esta situacin no es distinta; recientes estudios confirman que los tribunales cuentan con escasos niveles de confianza por parte de la ciudadana. Las polticas de control abarcan un abanico de iniciativas que van desde el mejoramiento del servicio policial mediante el patrullaje aleatorio y una mayor rapidez de reaccin ante los llamados del pblico, hasta propuestas legislativas de endurecimiento de las sanciones para los victimarios o que buscan restringir los beneficios intrapenitenciarios
Justice without trial, Nueva York, Wiley, 1966, p. 1. Chile estos casos son menores a los evidenciados en otros pases de la regin pero no dejan de estar presentes. Para mayor detalle vase Claudio Fuentes, Denuncias de actos de violencia policial, Santiago de Chile, Flacso-Chile, 2001. Luca Dammert y Alejandra Lunecke, Victimizacin y temor en Chile: revisin terico-emprica en doce comunas del pas [Serie Estudios], Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile, 2002.
3En Skolnick,

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de la poblacin carcelaria. Cada una de ellas tiene por objetivo disminuir la criminalidad mediante la deteccin, disuasin e incapacitacin de los victimarios, y enfatizan la capacidad del Estado para disminuir estos problemas. Por otro lado, existen polticas de carcter preventivo de la criminalidad orientadas a actuar sobre los factores que potencialmente podran incitar a los individuos a utilizar la violencia o a cometer delitos. En esa tarea, dichas polticas involucran a nuevos actores y crean nuevos escenarios de accin, lo que implica una serie de aristas y dimensiones que sern analizadas a continuacin; sin embargo, no es nuestro propsito establecer que estos enfoques (control y prevencin) sean mutuamente excluyentes, sino que pueden actuar de manera complementaria. Por tanto, la prevencin se puede identificar no necesariamente por las soluciones que implica, sino por los efectos que tiene en conductas futuras.

El

ROl DE lA COMUNiDAD EN lA PREVENCiN

En las ltimas dcadas se ha evidenciado un cambio en la forma como se aborda la prevencin del delito en el mundo. Es as como en la actualidad el control del delito no es visto como una tarea nica y exclusiva de las instituciones pblicas destinadas a ello, sino ms bien se ha convertido en una tarea difusa y fragmentada en manos de diversas instituciones pblicas, organizaciones no gubernamentales y la comunidad en general. De esta manera, la responsabilidad del problema del crimen ha empezado un lento proceso de traslado de la esfera gubernamental hacia la esfera pblica. En el centro de este cambio Crawford encuentra tres conceptos sobre los que las principales polticas pblicas han sido construidas: prevencin, comunidad y asociacin (partnerships). Estos conceptos son tambin centrales en la definicin de las polticas de seguridad en Amrica Latina pero, a pesar de su importancia, carecen de una definicin conLawrence Sherman, Thinking about crime prevention, en Lawrence Sherman (ed.), Preventing crime. What works, what doesnt, whats promising, Report to the US Congress prepared for the National Institute of Justice, 1998. Adam Crawford, The local governance of crime: appeals to community and partnerships, Oxford, Londres, Clarendon Press, 1997.

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ceptual clara, lo que permite su utilizacin en estrategias diversas que involucran perspectivas sociales e ideolgicas distintas. A continuacin se presenta un breve debate sobre las caractersticas principales de estos conceptos en polticas pblicas de prevencin del delito. En primer lugar la prevencin definida como las polticas, medidas y tcnicas, fuera de los lmites de sistema de justicia penal, dirigidas a la reduccin de las diversas clases de daos producidos por actos definidos por el Estado, lnea que se ha consolidado como una estrategia eficaz y eficiente en la disminucin del delito. El reconocimiento de la importancia de la prevencin ha ido de la mano con el desarrollo de interpretaciones de la criminalidad que ponen nfasis en los factores de riesgo. De esta manera, las medidas que buscan prevenir el incremento de dichos factores (por ejemplo, consumo de alcohol y portacin de armas) son consideradas centrales en la disminucin no slo de los delitos, sino tambin de la sensacin de inseguridad ciudadana; sin embargo, como se mencion, subsiste una mirada de sospecha frente a las iniciativas de prevencin por parte de aquellos que postulan al control como mecanismo fundante de las polticas de seguridad. En segundo trmino, el concepto de comunidad se ha convertido en uno de los ms utilizados en poltica pblica. Especialmente en el rea de la prevencin del delito, el inters por la comunidad se puede comprender a partir de las diversas posturas que interpretan la relacin entre delito y comunidad. As, por ejemplo, la consolidacin de la comunidad puede ser entendida como un proceso ligado a la disminucin del delito y de las oportunidades para cometerlos, o como un mecanismo de defensa frente a los extraos, o como posibilitadora de la formacin de un espacio social homogneo y por ende seguro. Esta amplitud en su conceptualizacin debilita su utilizacin en programas concretos, obstaculizando tambin la definicin y evaluacin del impacto que puede tener en la disminucin de la criminalidad; sin embargo, estas debilidades no deben desdear su importancia y centralidad en las polticas pblicas ni desconocer su profunda vinculacin con la prevencin del delito.
Jean van Dijk, Crime prevention policy: Current state and prospects, en G. Kaiser y H. Albrecht, Crime and criminal policy in Europe. Criminological Research Report, vol. 43, Max Planck Institute Freiburg, 1990, pp. 205-220. Luca Dammert, Participacin comunitaria en la prevencin del delito en Amrica Latina. De qu participacin hablamos?, Santiago de Chile, Cuadernos del Centro de Estudios del Desarrollo, 2001. G. de Roux, Ciudad y violencia en Amrica Latina, en F. Carrin y A. Concha (eds.), Ciudad y violencias en Amrica Latina, Quito, Programa de Gestin Urbana, 1994.

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Finalmente, la asociacin se presenta como una estrategia de accin necesaria para poder enfrentar el delito. La literatura pone nfasis en la formacin de asociaciones entre diversas agencias estatales y en las funciones que esta asociacin puede tener, considerando adems sus consecuencias sobre el delito. Asimismo, es tambin relevante analizar la asociacin entre la comunidad y los organismos pblicos en la bsqueda de mejoras al problema delictual, de esta forma se involucra directamente a la comunidad en el diseo y desarrollo de las iniciativas preventivas. Este llamado a la participacin de la comunidad en tareas de prevencin y en la formacin de asociaciones de trabajo se ha hecho especialmente evidente en dos estrategias gubernamentales aplicadas en Amrica Latina y especficamente en Chile: reforma policial y consolidacin de espacios de participacin comunitaria. La participacin de la comunidad en la implementacin de polticas no se reduce a las polticas de seguridad, por el contrario, en Amrica Latina existe una importante experiencia de participacin comunitaria vinculada con iniciativas sociales de educacin, salud, vivienda, entre otras. Lamentablemente, aquellas iniciativas desarrolladas en el tema de la seguridad no han sido convincentes ni duraderas.10

INiCiATiVAS

EN DESARROllO

En Amrica Latina, a partir de la dcada de los noventa, se desarrollaron diversas iniciativas vinculadas con la prevencin comunitaria del delito. Basados en las experiencias desarrolladas en Europa y Estados Unidos, as como por la reivindicacin del rol ciudadano en la prevencin (y en algunos casos del control) del delito, los actores pblicos disearon intervenciones similares a las desarrolladas en otros contextos. Paradjicamente, diversos estudios resaltan la falta de claridad sobre el impacto de este tipo de iniciativas en el delito. Dos de los ensayos ms destacados sobre esta temtica resaltan que hay poco xito sostenible
Adam 10Jos

Crawford, 1997. Mara Rico y Laura Chinchilla, Seguridad ciudadana en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI,

2002.

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de estas iniciativas11 y que no hay programas que evidencien xito comprobado.12 Esta situacin se vincula con la falta de claridad original sobre los indicadores que pueden ser utilizados para cuantificar el impacto de estas medidas; es decir, no existe una identificacin precisa de aquellos indicadores que pueden estar relacionados con la disminucin de los delitos, como tampoco de aqullos vinculados con la sensacin de inseguridad de la poblacin, con la desconfianza ciudadana en las instituciones policiales, y/o con el aumento del involucramiento de la poblacin en acciones comunitarias. Paradjicamente, a pesar de esta debilidad en el diseo de las iniciativas de prevencin comunitaria del delito en los pases desarrollados, el proceso de importacin de polticas pblicas hacia Amrica Latina no lo tom en cuenta. Por ende, hoy se enfrentan los mismos problemas, dudas e incertidumbre sobre su impacto. Adems, en el contexto latinoamericano estas iniciativas se caracterizan por su novedad, pero tambin por su parcialidad, corta duracin y en algunos casos su desaparicin del escenario poltico sin haber terminado el proceso de implementacin. Si bien su origen responde a una reaccin estatal ante las crticas a los servicios policiales, a la desconfianza sobre la eficiencia estatal en la disminucin del delito e incluso a la necesidad de responsabilizar a la comunidad en esta temtica, los planes nacionales elaborados constituyen ms bien operaciones con fines polticos y electorales.13 Esta situacin de limitado diseo y evaluacin de las iniciativas desarrolladas, aunada a la insuficiencia de recursos materiales y humanos, de estudios en la temtica, y a una participacin restringida de la poblacin, ha generado una multiplicidad de crticas al involucramiento de la comunidad en la prevencin; sin embargo, es necesario destacar que en la mayora de los pases de la regin el consenso sobre la importancia de la prevencin y de la participacin de la comunidad se ha quedado generalmente en el nivel discursivo. As, los principales presupuestos en la materia estn destinados al aumento de la dotacin policial, infraestructura penitenciaria o reforma del sistema de justicia. De
1998, p. 155. Sherman, Trust and condence in criminal justice, National Institute of Justice Journal, 22-31, 2002. 13Jos Mara Rico y Laura Chinchilla, op. cit., p. 83.
12Lawrence 11Crawford,

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igual forma, son limitadas las definiciones de poltica que ponen nfasis en la prevencin como mtodo reconocidamente ms eficaz y eficiente que el control, para disminuir el incremento de la violencia y la criminalidad. A pesar de lo anterior, diversas experiencias de prevencin comunitaria llevadas a cabo en Amrica Latina parecen tener incidencia significativa sobre la sensacin de inseguridad y en algunos casos sobre la percepcin de la polica.14 Si bien la gama de intervenciones realizadas abarca prcticamente todos los pases de la regin, e involucra temticas que van desde la organizacin barrial de comits de vigilancia hasta iniciativas de prevencin social, todas comparten la carencia de evaluaciones efectivas de su impacto sobre el delito. A pesar de las limitaciones definidas previamente, a continuacin se muestran algunos ejemplos de intervenciones que se presentan como prometedoras en la prevencin de la violencia, la delincuencia y el temor. En primer trmino, el xito obtenido por la ciudad de Bogot en la disminucin de las tasas de homicidio y de muertos en accidentes de trnsito se vincula con una intervencin gubernamental que puso nfasis en la prevencin como mecanismo educativo, metodolgico y de gestin. El Programa de Convivencia en Bogot En el marco del programa de reduccin de la violencia y la delincuencia desarrollado en esta ciudad en el periodo 1994-2002 se definieron iniciativas especialmente dirigidas a vincular a las comunidades con el tema de la inseguridad. Una de ellas es la creacin de las Escuelas de Seguridad Ciudadana donde se capacit a la comunidad (con apoyo de la Polica Metropolitana) en temas de seguridad y convivencia con el objetivo de mejorar los comportamientos ciudadanos e incentivar que los lderes capacitados orienten a sus comunidades para que apoyen a las autoridades en la prevencin. De igual forma, se impuls la creacin de los Frentes Locales de Seguridad que son organizaciones de carcter comunitario que integran a vecinos por cuadras para que combatan el miedo, la apata, la indiferencia y la falta de solidaridad frente a los actos violentos. Asimismo, en el ao 1999 se impuls la implementacin de la
14Tulio

Kahn, Polica comunitria: avaliando a experiencia, Brasilia, ilanud, 2000.

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Polica Comunitaria, cuyo objetivo fue acercar al polica a la comunidad y propiciar una cultura de seguridad ciudadana en el barrio. Finalmente, en 2001 con el apoyo de la Cmara de Comercio de Bogot se dio inicio al programa Zonas Seguras, que defini sectores de la ciudad donde la alta presencia ciudadana y de lugares comerciales ofreca mayores oportunidades para la realizacin de actos delictuales. En estos espacios se potenci la colaboracin entre policas y la comunidad organizada, as como su presencia permanente en los espacios pblicos.15 Esta experiencia destaca la importancia de un liderazgo personal e institucional fuerte ejemplificado en la figura del alcalde Antanas Mockus que dirigi personalmente la mayora de las intervenciones, particip de los diseos de poltica y logr establecer un discurso que puso de relieve la necesidad de encarar la violencia y la criminalidad desde una perspectiva diferente. De igual forma, la continuidad de los diseos de poltica es un aspecto central en la bsqueda de resultados favorables de las intervenciones implementadas. Por ende, la necesidad de un cierto consenso poltico sobre los programas implementados puede ayudar a establecer una imagen de seriedad frente a la comunidad que es convocada a participar. En el otro lado del espectro se encuentra la experiencia de una organizacin no gubernamental fundada con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las poblaciones ms vulnerables de Ro de Janeiro. Esta experiencia muestra las oportunidades de colaboracin y asociacin entre la comunidad, sus organizaciones y el sector pblico, as como la importancia de mecanismos de accountability social por parte de la sociedad civil. Viva Ro. Una experiencia desde las organizaciones no gubernamentales Esta ong fue creada en medio de una ola de tensiones y crisis de violencia en la ciudad de Ro de Janeiro. Sus actividades principales estn vinculadas con la juventud, considerada el grupo ms vulnerable ante la violencia y los factores de riesgo. Esta ong trabaja en ms de 350 favelas y otras comunidades de bajos ingresos para superar la violencia y la
15Fuente:

Secretara de Gobierno, Alcalda Mayor de Bogot.

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exclusin social. Algunos ejemplos de los proyectos que llevan a cabo se describen a continuacin: Jardinerios do Bairro, que capacita a adolescentes en trabajos de jardinera, mantenimiento de espacios pblicos, servicios particulares y formacin en educacin ambiental en los colegios del barrio. Luta pela Paz es una academia de box donde entrenan jvenes entre 12 y 25 aos que reciben entrenamiento deportivo, as como elementos de ciudadana y de resolucin pacfica de conflictos. Villa-Lobinhos es un programa de formacin de jvenes talentos en aspectos musicales que viven en barrios de bajo nivel socioeconmico. De igual forma, Viva Ro desarrolla campaas constantes en temas vinculados con la violencia como Brasil sem Armas, que incorpor una serie de caminatas ciudadanas por la recoleccin de armas, as como por la aprobacin de leyes que limiten la capacidad de porte de armas en el pas.16 El compromiso con los jvenes de los sectores populares de la ciudad demuestra la focalizacin de las intervenciones desarrolladas, as como la identificacin de los principales factores vinculados con el aumento de la violencia y la delincuencia. En este sentido, la experiencia de esta organizacin incluye iniciativas diversas que tienden a enfrentar situaciones de extrema magnitud en la poblacin juvenil, sin por esto descuidar temticas macro en debate en los niveles estatal y nacional. La importancia de los equipos locales de trabajo en prevencin es pilar en la iniciativa desarrollada en la ciudad de Medelln. Si bien las caractersticas de las violencias presentes en esta ciudad limitan su comparacin con otros contextos en la regin, es interesante observar que la participacin de la comunidad es posible aun en contextos tan violentos. Comits vecinales para la convivencia en Medelln Esta ciudad, azotada por la violencia, defini una estrategia que incluye la movilizacin comunitaria para planificar, coordinar, manejar y realizar un seguimiento en un marco de promocin de la paz, a travs de la creacin de estos comits. En estos espacios se generaron iniciativas de formacin de promotores e inspectores sociales con el objeto de formar
16Fuente:

Vivaro.org.br

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lderes que encabecen los esfuerzos de cada barrio. La estructura de los comits consiste en un lder comunitario, un inspector (enlace entre la comunidad y los organismos no gubernamentales), un promotor social (enlace entre comunidad y municipio), un sacerdote (apoyo espiritual) y ong de la comunidad. Adems del trabajo realizado en cada uno de los barrios, se conforma una red de comits que facilita el intercambio de experiencias, sistematiza la informacin y coordina las actividades entre las comunidades. Adems, se crea un Centro para Mediacin y Resolucin de Conflictos encargado del trabajo con los grupos armados, as como las campaas de desarme y difusin con la juventud. Finalmente, se generan unidades de apoyo productivo cuyo objetivo es optimizar la asignacin de recursos entre los barrios y proporcionar recursos a las comunidades comprometidas que carecen de stos.17 La consolidacin de los recursos humanos en los gobiernos municipales es uno de los elementos comunes en muchas de las experiencias analizadas, como es el caso de la experiencia de los comits de Medelln. Otra experiencia que se vincula con esta iniciativa es la que se enmarca dentro del Programa Comuna Segura desarrollado en ms de 50 comunas del pas, la cual avanza en esta direccin mediante la contratacin de un secretario tcnico que aporta en la elaboracin de un diagnstico y plan de trabajo en el nivel local, integrando a la comunidad en estas tareas. De igual forma, este Programa reconoce la necesidad de comprometer recursos pblicos que permitan la financiacin de los proyectos comunitarios. Programa Comuna Segura en Chile Este Programa de prevencin comunitaria del delito tiene componentes diversos, entre los que se destaca la conformacin de un Consejo de Seguridad Ciudadana en el nivel local. En relacin con la participacin de la comunidad, el principal mecanismo generado para este fin es el financiamiento de proyectos de prevencin propuestos, elaborados e implementados por las instituciones y organizaciones de la comunidad (juntas de vecinos, clubes de adultos mayores, clubes deportivos, entre otros). En cada una de las comunas elegidas para participar en el ProGua didctica para Municipios: Prevencin de la delincuencia y la violencia a nivel comunitario en las ciudades de Amrica Latina, Banco Mundial, 2003.
17Fuente:

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grama, se elabora un diagnstico que permite identificar las necesidades y prioridades de inversin en seguridad; especialmente se ha vinculado con iniciativas de prevencin situacional (mejora, remodelacin y apropiacin del espacio pblico, as como instalacin de mecanismos de vigilancia barrial), y en menos medida con prevencin social. Los proyectos se financian por un periodo de un ao y se buscan mecanismos de asociacin con organizaciones pblicas y privadas para lograr su posterior sostenibilidad.18 El desarrollo de diagnsticos y planes de seguridad en el nivel local es la herramienta fundamental para la implementacin de iniciativas eficientes en la prevencin de la violencia y la criminalidad; sin embargo, en muchos casos los problemas de acceso a informacin de calidad son el principal escollo que deben enfrentar las polticas de prevencin que, comnmente, se basan en hiptesis interpretativas ms que en anlisis de la realidad. Reconociendo esta situacin, la ciudad de Quito desarroll un Observatorio de la Seguridad que permite mejorar la calidad de la informacin y por ende de la eficiencia de las polticas desarrolladas. El Observatorio Metropolitano de Quito El municipio de Quito, apoyado por la Flacso-Ecuador y la Organizacin Panamericana de la Salud, cre el observatorio con el objetivo de recopilar, analizar, intercambiar y difundir informacin sistemtica y actualizada sobre las diferentes formas de muerte violenta, la incidencia de los delitos contra las personas y los domicilios, la violencia intrafamiliar y de gnero, considerndolos como algunos de los principales problemas que afectan la seguridad y los derechos de la ciudadana.19 El anlisis de las diversas iniciativas desarrolladas en los ltimos aos en la regin muestra que ms all de los problemas conceptuales desarrollados previamente, en el nivel de la poltica pblica se han diseado e implementado iniciativas diversas y en algunos casos contradictorias que apelan a la participacin de la ciudadana. En este sentido, si bien la definicin de la participacin como crucial en la prevencin del delito y la violencia es un consenso general, las diferencias se plantean
Ministerio del Interior de Chile, 2004. Daniel Pontn, Polticas pblicas de seguridad ciudadana: el caso de Quito, en Luca Dammert (ed.), Seguridad ciudadana: experiencias y desafos, Valparaso, Programa urbal, 2004.
19Cfr. 18Fuente:

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en la forma como se articula esta participacin y el rol de la ciudadana en cada uno de los esquemas. A continuacin se presenta un breve resumen de los principales desafos que tiene la prevencin comunitaria para convertirse en un elemento eficaz y eficiente en la disminucin de la violencia y la criminalidad en la regin.

DESAFOS
La prevencin es una tarea fundamental para lograr la disminucin de la violencia y la criminalidad en Amrica Latina. Muchos son los avances alcanzados: el reconocimiento de su importancia y de la convergencia con iniciativas de control, consideradas previamente como antagnicas, Esto mismo ha llevado a su incorporacin en el discurso poltico que reconoce la necesidad de avanzar con medidas preventivas y sobre todo incorporar a la comunidad en stas. Esta aceptacin del rol ciudadano se ha visto incluso desarrollada en las instituciones policiales de algunos pases de la regin que estn incorporando programas de polica comunitaria o de proximidad; sin embargo, es evidente que estos avances no son suficientes. Por el contrario, la ligereza con la que en algunos casos se ha tomado la implementacin de polticas preventivas de participacin comunitaria puede poner en riesgo su eficiencia, generando as una percepcin pblica e institucional contraria, o por lo menos de sospecha, sobre los alcances reales de la prevencin y especficamente de la prevencin comunitaria. En este contexto es necesario establecer los desafos centrales a los que se enfrentan las polticas de prevencin en Amrica Latina. Financiamiento a pesar del riesgo La prioridad definida en el discurso sobre la prevencin no se cristaliza en una inversin pblica que ponga nfasis en estas iniciativas. Por el contrario, en la mayora de pases de la regin es evidente el nfasis colocado en aumentar y mejorar la dotacin e infraestructura policial, la ampliacin de los sistemas penitenciarios, y en algunos casos la reforma a los procesos penales.

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La carencia de evidencia emprica sobre la efectividad de las medidas preventivas, as como la falta de visibilidad pblica de estas inversiones, limita la capacidad de definicin a la hora del debate presupuestario. Es as como se instala una brecha entre el discurso y la realidad en trminos de prevencin, estando muy presente en lo primero y limitado en la implementacin de iniciativas. Por todo lo anterior es necesario construir consenso en el gobierno de la necesidad de financiar estas iniciativas, desarrollando mecanismos de evaluacin, estructuras pblicas en las que se apoyen y mecanismos de coordinacin interinstitucional. En este sentido, es tal vez necesario enfatizar que la mayora de buenas prcticas en prevencin de la violencia y el delito desarrolladas en Estados Unidos y Europa han iniciado con un decidido apoyo gubernamental que permite su sostenibilidad en el tiempo. Finalmente, es vital avanzar en mecanismos de financiamiento del tipo asociativo con el sector privado y las organizaciones no gubernamentales que permitan financiar aquellas iniciativas consideradas relevantes para todas las partes. Sostenibilidad poltica La definicin de una prioridad de Estado para la prevencin es un desafo en la mayora de los pases de la regin, donde las iniciativas han surgido de forma indistinta y muchas veces descoordinada. Si bien en algunos casos se plantea la necesidad de una planificacin centralizada de las iniciativas de poltica, para de esta forma evitar problemas polticos e institucionales, es evidente que las iniciativas deben florecer en el espacio local. De las experiencias analizadas se desprende tambin la necesidad de contar con apoyo gubernamental de los organismos de mayor jerarqua en el pas. De esta forma, el reconocimiento de su importancia permitir aminorar los problemas de implementacin en el nivel local. An ms, es necesario la presencia y liderazgo permanente de los principales representantes del Estado para avalar esta perspectiva as como generar una mayor probabilidad de sostenibilidad.

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Sin embargo, es evidente que la particularidad de la temtica de la seguridad ciudadana permite y requiere un nfasis local en la formulacin e implementacin de polticas comunitarias. Si bien los contextos de incremento de la criminalidad y de sensacin de inseguridad son similares en diversos pases, es evidente que los motivos de esta situacin son diversos y multidimensionales en cada ciudad o barrio. De esta manera, los gobiernos locales deben asumir un rol protagnico no slo en las polticas nacionales o estaduales de prevencin, sino tambin en la formulacin misma de polticas locales. Esta estrategia tiene el potencial para influir directamente sobre los problemas locales, as como para captar mayor atencin de la comunidad que se siente parte del problema y de sus soluciones. Reforma policial y judicial La desconfianza en el accionar de la justicia y las instituciones policiales se ubican en el centro de la desconfianza ciudadana hacia las polticas de seguridad. Este problema se enfrenta en prcticamente todos los pases de la regin aunque con magnitudes diversas. Es evidente que una poltica que se plantea la necesidad de participacin y colaboracin con la ciudadana requiere de niveles de confianza con las principales instituciones del sistema de justicia criminal. En el caso de la justicia, algunos pases han avanzado con reformas a la calidad del procedimiento penal, generando una justicia ms cercana, rpida y preocupada por las vctimas; sin embargo, la percepcin general de la ciudadana la vincula con la metfora de la puerta giratoria, donde los delincuentes no son castigados. En este punto se evidencia la necesidad de cambios en la eficiencia y efectividad de los sistemas de justicia, as como un mayor acercamiento con la comunidad. Por otro lado, la probabilidad de xito de las polticas de participacin para la prevencin tiene una estrecha relacin con el rol de la polica en dichas estrategias. La realizacin de cambios institucionales es central para lograr una mayor independencia en la toma de decisiones de los mandos locales: independencia que puede incentivar a los jefes de comisaras a implementar propuestas locales, ya que evita trmites burocrticos lentos y complicados. En una institucin jerrquica y a menudo

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autoritaria como la polica, el cambio suele ser un proceso de largo plazo: por ende, se requiere una buena planificacin de las reas involucradas, as como de los objetivos que se desean lograr. El cambio de la cultura institucional debe estar entre las primeras prioridades, ya que la literatura analizada en pases desarrollados concluye que la resistencia de la polica al cambio y la cultura institucional (jerrquica, militarizada y autnoma) son justamente los principales obstculos para lograr polticas exitosas de prevencin y participacin. Asimismo, es necesario implementar un currculo de capacitacin de los miembros de la polica que incluya trabajo con la comunidad, solucin de problemas, mediacin de conflictos y desarrollo de proyectos, para abrir el abanico de acciones a las que se puede responder en situaciones crticas. Igualmente, es necesario definir la relacin que la polica entabla con las organizaciones comunitarias. La implementacin de estrategias policiales con nfasis en la participacin comunitaria ha puesto en evidencia la carencia de un marco de accin entre ambos miembros del binomio polica-comunidad. Integracin y coordinacin interinstitucional Uno de los mayores riesgos que enfrentan estas polticas es el desnimo y desconfianza de la poblacin, que puede no estar dispuesta a participar sin ver una pronta solucin de sus problemas comunitarios. Igualmente, la falta de compromiso real de las instituciones pblicas para apoyar estas estrategias genera una disminucin de la participacin y desconfianza hacia los intentos pblicos por articularla. En este sentido, es prioritario generar una red interinstitucional de coordinacin de estas polticas que disminuya la duplicacin de actividades y coordine iniciativas de diversos organismos pblicos en el tema. Si no se pone en marcha una verdadera transformacin de los servicios por parte del Estado en este caso, una mejora palpable en la atencin al ciudadano en las comisaras, juzgados y dems organismos relacionados con la seguridad ser muy difcil lograr el compromiso de la comunidad, a menudo debilitado por deficientes experiencias de participacin previas.

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Ampliacin del papel ciudadano Las iniciativas analizadas son un excelente punto de partida para impulsar la participacin ciudadana en una variedad de temas que involucran la seguridad: el uso de los espacios pblicos, las redes de contencin para jvenes, la gestin de proyectos y la formulacin de polticas pblicas. Es necesario profundizar la participacin en ellas, permitiendo la sumatoria de actores y lderes comunitarios de diversos mbitos y de la comunidad en general. Esta apertura debe ir ligada a una flexibilizacin de los reglamentos establecidos para cada una de las experiencias de participacin. Evidentemente, la bsqueda de financiamiento propio suma un notable problema en aquellas comunidades empobrecidas en las que sus habitantes colaboran con su tiempo como recurso principal. De esta manera, el Estado debe garantizar los fondos necesarios para que estas iniciativas tengan asegurado su desarrollo en el tiempo. Finalmente, es preciso desalentar la estigmatizacin del otro, del delincuente, del extrao, ya que el problema de la seguridad ciudadana es un tema que involucra a todos y donde no se puede estimular la divisin y la estigmatizacin social. De esta manera, es importante alentar la participacin de los considerados diferentes, cuya visin de las necesidades y problemas de la comunidad es esencial para la definicin de polticas pblicas exitosas. En sntesis, las asociaciones comunitarias necesitan asegurar su representatividad al incorporar organizaciones e individuos interesados en la temtica. En este sentido se convierte en accin central el desarrollo de estructuras y procesos que aseguren la participacin total de la comunidad. Minimizando el discurso ciudadano autoritario Las polticas de participacin en prevencin tienen un lado oscuro, caracterizado por la tendencia represiva de la poblacin, que ha llegado a convertirlas en mecanismos de justicia por mano propia, ejemplarizada en los linchamientos ocurridos en Per, Mxico, Bolivia y otros pases de la regin. El reconocimiento de la prevencin como mecanismo efectivo para disminuir la violencia y el delito est presente en la poblacin; sin embargo,

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la ocurrencia de actos violentos en una determinada comunidad desata enfrentamientos ciudadanos que pueden tener resultados an ms complejos. Es por esto que se hace necesario el reconocimiento de la necesidad de plazos especficos definidos con la ciudadana para el logro de los objetivos propuestos, as como un dilogo constante con las instituciones policiales. De igual manera, estas iniciativas pueden acentuar un proceso estigmatizador y segregador de la comunidad que parte por identificar al otro culpable de los problemas de inseguridad de un determinado lugar. Este proceso puede motivar la construccin de barreras fsicas (muros, alarmas), o incluso la instalacin de seguridad privada que limite la presencia de personas ajenas al barrio. En este sentido, el desafo principal es establecer mecanismos de participacin que tiendan a limitar el desarrollo de un discurso autoritario y estigmatizador en la poblacin, as como la utilizacin de estas iniciativas para aumentar la magnitud de estos procesos. Evaluacin y monitoreo El anlisis de las iniciativas de prevencin en general pone nfasis en la necesidad de generar mecanismos de evaluacin de stas, contando con indicadores no slo del proceso, sino tambin del impacto que tienen sobre los principales temas de preocupacin local. As, es necesario avanzar en el mejoramiento de los equipos tcnicos locales y nacionales, as como en su estabilidad para permitir el anlisis de mediano y largo plazo. Es tambin necesario hacer hincapi en el proceso de retroalimentacin con los ejecutores de los proyectos en el nivel local ya que, en muchas de las iniciativas desarrolladas, la sistematizacin y monitoreo estn limitados a equipos centrales que de forma espordica transmiten o dialogan con aquellos que estn implementando las iniciativas en el nivel local. Intercambio de experiencias Finalmente, una de los principales limitantes para el mejoramiento de las iniciativas en prevencin comunitaria es la carencia casi completa de intercambio de informacin. Notablemente, en algunos casos se des-

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cubre varias veces la misma solucin para el aumento de la violencia y la criminalidad en un determinado lugar debido a la carencia de sistematizaciones de la experiencia local y de todos sus procesos. En este sentido, los cambios de gobierno e incluso de los funcionarios encargados de la temtica, presentan en muchos casos un retroceso casi completo de lo avanzado por las administraciones previas. Esta situacin en el nivel nacional se magnifica en el continente, donde se encuentran esfuerzos limitados y aislados por compartir informacin de prcticas buenas o prometedoras en la prevencin de la violencia y el delito. Esta situacin abre paso a la repeticin de los mismos problemas en iniciativas de diversos contextos, restringiendo las posibilidades de aprendizaje y, por ende, el mejoramiento de las iniciativas. En este sentido queda an pendiente un debate ms profundo sobre los impactos que se presentan cuando el Estado pierde o comparte el monopolio de la violencia y regula diversamente el problema de la seguridad incorporando nuevos actores como el sector privado y la comunidad. Sin duda, ste se convierte en uno de los desafos centrales para poder analizar las iniciativas de prevencin comunitaria del delito.

BiBliOGRAFA
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Manuel Aquiles Garro Chacn

Polticas de seguridad de los habitantes y mecanismos de participacin ciudadana*

INTRODUCCiN
Har en primer trmino una referencia al contexto y las razones que a nuestro entender avalan una creciente sensacin de inseguridad en nuestros ciudadanos. En segundo lugar, desarrollaremos algunos ejes sobre los que a nuestro juicio debe edificarse una estrategia de seguridad pblica. En tercer trmino, y una vez demarcado el campo de competencias que nuestros gobiernos municipales tienen sobre el tema que nos ocupa, desarrollaremos algunos aspectos relevantes donde la accin municipal juega un papel importante en la preservacin de la seguridad de sus ciudadanos. En particular habremos de extendernos en dos de ellos: el de las estrechas relaciones entre seguridad ciudadana y participacin social, y tambin la preeminencia que las polticas sociales adquieren en un enfoque preventivo de la seguridad pblica. Finalmente, haremos algunos comentarios sobre las acciones que nuestro gobierno local realiza en pro de participar en la construccin de una poltica de Estado en materia de seguridad ciudadana. Desde nuestro punto de vista el de un gobierno de signo progresista el modelo econmico dominante en nuestro continente ha provocado una grave segmentacin social, consolidando procesos de exclusin con sus inevitables secuelas en el plano de la violencia y el delito. A los ya elevados niveles de pobreza estructural en nuestro continente, se agreg el incremento de los llamados pobres recientes, quienes fueron los principales damnificados de las polticas de ajuste estructural que sufrieron nuestras economas en la dcada de los noventa; ello como
*Conferencia presentada en el Primer Congreso Internacional de Seguridad Ciudadana, Naucalpan, Mxico, agosto de 2005.
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consecuencia del endeudamiento externo generado por nuestros pases en la aciaga dcada anterior, tambin conocida como la dcada perdida. Lo anterior ha supuesto que el continente no haya logrado reducir la pobreza, sino que sta asciende hoy a casi el 50 por ciento del total de la poblacin de la regin. La nota de la inseguridad generada por estos fenmenos se aade a los producidos por las profundas transformaciones en el mundo del trabajo y en el mbito de la familia, provocando sensaciones y realidades de desamparo e incertidumbre inusualmente agobiantes. Los cambios en las formas de organizacin internacional del trabajo, entre otras consecuencias, han trado una segmentacin de los mercados laborales. Existe hoy un mercado en expansin centrado en las profesiones ms dinmicas, pero como contrapartida surge un mercado de trabajo para los pobres, caracterizado por una creciente precarizacin, informalizacin y estrechamiento de la oferta de mano de obra. Por su parte, la familia tradicional nuclear, ha sido sustituida crecientemente por las familias extendidas y compuestas, donde sus integrantes establecen nuevos ncleos familiares intentando generar estrategias de supervivencia. Estos cambios en agentes de socializacin tan importantes generan un clima general de incertidumbre y, sobre todo, la incapacidad de definir e implementar proyectos de vida en el mediano y largo plazo. Resulta necesario, antes de ingresar de lleno en el tema que nos ocupa, explicar brevemente algunos ejes centrales del enfoque que a nuestro juicio debe orientar el diseo de una poltica de seguridad pblica adecuada a los requerimientos de la gente: Debe concebirse e implantarse como poltica de Estado a travs de consensos que aseguren la continuidad de las grandes lneas matrices. Los derechos humanos son el objetivo por ser protegido y no una limitante para la accin y efectividad de las polticas. El bien por tutelar son los derechos humanos. Debe estructurarse por medio de fuertes mecanismos de coordinacin y articulacin institucional, tanto pblico-pblico como pblico-privado.

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Debe potenciar el sistema de administracin de justicia incrementando su capacidad de respuesta en tiempo y forma, abatiendo los ndices de impunidad. Debe modernizar y consustanciar al instituto policial con una lgica democrtica, civilista y ciudadana, y sobre todo descentralizada, potenciando el modelo de servicio. Debe involucrar a la ciudadana en los asuntos de la seguridad pblica, promoviendo modalidades participativas en el diseo y la implantacin de las estrategias definidas. Es importante precisar ahora que en el marco legal y constitucional de Costa Rica los gobiernos municipales no tienen competencia en materia de seguridad pblica, por lo menos en lo que hace al enfoque ms tradicional del concepto. Sin perjuicio de ello, son mltiples y significativos los aportes que desde los municipios se pueden y deben realizar a la hora de construir polticas de seguridad ciudadana integradas y efectivas. Cul es entonces el rol de los municipios? Qu papel le cabe a los gobiernos locales? Qu funcin desempea la descentralizacin y la participacin vecinal en materia de seguridad pblica? Las preocupaciones y los conceptos que relacionan la planificacin y la gestin de las ciudades con sus posibles efectos en la seguridad ciudadana no son nuevas. Vamos a comenzar reconociendo algunos aspectos que tocan la esencia de nuestros gobiernos municipales y que guardan una relacin indisociable con una poltica de seguridad pblica: En primer trmino, la propia preservacin y optimizacin del espacio pblico como lugar de encuentro, confluencia e integracin de las ms variadas expresiones sociales en una perspectiva democrtica de abierto antagonismo con las tendencias a la segmentacin y exclusin en curso. Una segunda dimensin relevante se vincula con los trazados urbanos. La relacin de este aspecto con una poltica de seguridad pblica resulta sumamente visible: si existen zonas de la ciudad, barrios o asentamientos en los que no es posible o es extremadamente difcil circular porque el ancho de una senda no permite que tenga acceso una ambulancia o un patrullero o una dotacin de bomberos, obviamente la seguridad pblica aparece severamente vulnerada.

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Como tercer aspecto por considerar, remarcamos por su creciente incidencia en estos tiempos la situacin de las zonas en las que se afinca demogrficamente la exclusin social. El gobierno central no ha podido detener el avance de los cinturones urbanos de la pobreza y la marginacin, natural caldo de cultivo para la violencia, el crimen y el delito. Es necesario afirmar de manera enftica que el logro de este objetivo trasciende largamente la rbita de los municipios y su competencia. Por tanto, su abordaje y solucin requiere necesariamente de polticas econmicas y sociales nacionales acordes con la meta planteada. Naturalmente, hay un aspecto muy relacionado con el tema que nos convoca y muy especfico de los municipios: nos estamos refiriendo al alumbrado pblico y zonas de inters colectivo. En nuestras mediciones de opinin pblica hemos detectado que en los distritos perifricos que funcionan en el territorio de la ciudad de San Jos, las encuestas de opinin revelan una muy alta prioridad entre las demandas vecinales del reclamo de alumbrado pblico. Es clara la identificacin que se establece entre la oscuridad y el terreno frtil para la comisin de delitos. En todos estos aspectos inherentes a la gestin y obras municipales que guardan relacin con la seguridad pblica, nosotros estimamos que los gobiernos nacionales debieran proceder a una exoneracin impositiva a efectos de liberar de cargas tributarias a aquellas iniciativas privadas que contribuyan con la seguridad de sus habitantes (mejoramiento de espacios pblicos, parques, juegos para nios, canchas multiuso, etctera). Por ltimo, queremos remarcar la relacin estrecha que observamos entre participacin social y seguridad ciudadana. A travs de una presencia activa y de un involucramiento real de los vecinos, se logra acorralar mejor y combatir en forma ms eficiente las situaciones de inseguridad. Construir polticas de la seguridad ciudadana comporta segn se expres anteriormente varias dimensiones. En primer lugar, fomentar la participacin ciudadana es una condicin necesaria para la afirmacin de la democracia. La existencia de ciudadanos protagnicos que se

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desempean en las cuestiones de la comunidad, de pie a que el espacio pblico adopte una nueva fisonoma. La participacin ciudadana permite que se restablezcan lazos de socialidad entre las personas en el espacio urbano; en barrios que se han visto crecientemente amenazados por la inseguridad, la violencia y la marginalidad. La presencia de ciudadanos activos trabajando en y por la comunidad, refuerza la identidad y el sentido de pertenencia al territorio, y lo resignifica como un espacio pblico donde cotidianamente se construye la solidaridad, en oposicin a una alternativa donde la ausencia de actores alienta fenmenos de privatizacin de dicho espacio, debido a la retraccin de los ciudadanos en la intimidad y seguridad de sus hogares. La participacin social, la presencia activa de los vecinos, su involucramiento y poder de decisin en las cuestiones pblicas relacionadas con la gestin urbana, y con la ciudad en general, son el mejor antdoto a las situaciones de inseguridad. El gobierno local de la ciudad de San Jos, fiel a su compromiso con la profundizacin de la democracia, defini como uno de los ejes vertebradores de su estrategia el desarrollo de un proceso de descentralizacin poltica, que tal como lo hemos entendido, va mucho ms all de la mera desconcentracin o descentralizacin de servicios sociales; es un camino que apuesta al protagonismo vecinal, a la realizacin en forma participativa del presupuesto, a la desconcentracin de servicios y la descentralizacin de las decisiones, a la autogestin y a la cogestin de lneas de poltica social y de servicios municipales. Esta apuesta del gobierno de la ciudad que asumiera por primera vez en el ao 1999 represent un doble esfuerzo, en un pas que como el de Costa Rica tiene una larga tradicin centralista la mitad de la poblacin vive en la Provincia de San Jos y ms de un milln transitan diariamente por la ciudad capital. Esto ha dado como iniciativa que desde la Alcalda de San Jos exista hoy en da el llamado Consejo Social de la Ciudad, formado por el alcalde, ministros de Gobierno, presidentes ejecutivos de instituciones estatales, que tratan de elaborar polticas y estrategias sobre la marginacin social, nios deambulantes, jvenes con problemas de adiccin, indigencia, etctera. Este proceso de descentralizacin poltica ha supuesto por un lado la creacin de una nueva institucionalidad. La ciudad intenta aproximar a la gente las diferentes acciones que el gobierno desarrolla. Por otra parte,

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se han constituido los llamados Foros Vecinales de Seguridad, conformadas por ciudadanos y ciudadanas que son conscientes de la problemtica y se esfuerzan para que en conjunto se den soluciones; tienen funciones de control, propositivas, y canalizacin de demandas, encuentran su fundamento en la Ley de Polica. Asimismo, una autoridad poltica los ediles localesque tienen a su cargo de manera colegiada la Comisin de Polica y Seguridad Ciudadana, dicho cuerpo es pluripartidista y su designacin es efectuada por el presidente municipal, a propuesta de los diferentes partidos con representacin en el Legislativo de la ciudad. A guisa de comentario general, debemos expresar que al margen de los lgicos problemas que una estrategia de reingeniera social de esta naturaleza comporta, los avances en la afirmacin de la participacin ciudadana, de la profundizacin de la democracia en la ciudad, y del aumento de la eficiencia en la gestin, son sin duda de un alto valor estratgico para el proyecto progresista que estamos impulsando. Ahora bien, cul es la contribucin que las instancias de participacin vecinal puede hacer a la seguridad ciudadana? Cmo pueden estas instancias de participacin crear, consolidar o profundizar modos democrticos, ajustados a derecho y razonables de operar en cuestiones de seguridad? Cmo evitar que cualquier conflicto social se transforme ahora en un problema de seguridad, criminalizando el disenso con el orden establecido y las luchas legtimas? Cmo hacer que estas instancias de participacin social salven con xito el facilsimo, la simplificacin, la demagogia, tan frtil cuando campea la sensacin de inseguridad? En nuestro pas, en el marco del Programa de Polica de Proximidad, hemos odo con frecuencia a grupos de vecinos plantearle con fuerza al ministro de Seguridad Pblica: Los derechos humanos no son para los delincuentes Cmo evitar entonces que los mecanismos de participacin comunitaria potencian las peores ideas y prcticas a travs de la legitimacin popular? No hay respuestas simples para esta dificultad y es importante que los gobernantes de ideas democrticas cumplan tambin un rol pedaggico en esta direccin; sin embargo, la contribucin que un gobierno municipal puede hacer al mejoramiento de la seguridad ciudadana, no se agota en el desarrollo de mecanismos de participacin eficaces. Nuestro gobierno ha aprovechado este proceso de descentralizacin como plataforma para el desarrollo en profundidad de polticas sociales.

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Por las razones que antes se han esgrimido, desarrollar polticas sociales que apunten al mejoramiento de la calidad de vida de nuestros vecinos, sobre todo de aquellos que atraviesan situaciones de exclusin social y cultural, constituye un gran esfuerzo puesto en la prevencin de situaciones de inseguridad y violencia ciudadanas. En este sentido, la Alcalda de la Ciudad de San Jos, desarrolla una amplia gama de polticas sociales focalizadas que tienen los siguientes ejes rectores:
Priorizar la inversin social en los sectores excluidos. Articular las polticas sectoriales (salud, empleo, vivienda, educacin) a travs de los cortes de generacin y de gnero. Para ello se han creado la oficina de la mujer, mejoramiento de barrios, atencin de adultos indigentes, de niez en explotacin sexual, Polica Municipal, etctera. Tambin est presente el tratamiento cada vez ms amplio de un sector de ciudadanos con capacidades diferentes. Priorizar la implementacin por medio de la estructura descentralizada ya referida. Promover la participacin de la sociedad civil en todas las fases de la implementacin de las mismas.

Ahora bien, si las polticas de seguridad ciudadana deben ser a nuestro entender polticas de Estado, es necesario asumir que el trabajo en la dimensin municipal o local no puede ser unilateral, sino que debe ser parte integrante de una estrategia que el pas debe consensuar entre todos sus actores institucionales y sociales. En el nivel nacional, y con la ayuda de gobiernos amigos, el gobierno central de Costa Rica, viene desarrollando un Programa de Seguridad Ciudadana, desde la rbita del Ministerio de Seguridad Pblica. Al margen de los debates que ha suscitado en la sociedad civil el hecho de que determinadas polticas sociales que intentan prevenir la violencia y el delito se desarrollen desde un ministerio que tradicionalmente ha ejercido la labor de represin, el gobierno de la ciudad de San Jos entiende que dicho Programa de Seguridad Ciudadana ha desarrollado una serie de acciones que sin lugar a dudas coadyuvan positivamente en este esfuerzo por mejorar la seguridad de nuestros ciudadanos.

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Por ltimo, nos parece oportuno sealar que hemos dado algunos pasos en la necesaria articulacin de acciones entre el gobierno nacional y la Alcalda Municipal de San Jos. La Ley General de Polica, en su artculo 39, establece la creacin de comisiones de seguridad para desarrollar acciones de prevencin. Dichas comisiones son presididas por los municipios respectivos, y se integran con representantes de los vecinos, barrios o caseros. Esto representa un esfuerzo importante de todos, en el dejar de lado nuestras diferencias que por cierto tenemos en el entendido de que los problemas que nuestras sociedades atraviesan requieren un compromiso que vaya ms all de las fronteras partidarias. Antes de concluir, voy a expresar mi adhesin a un concepto elaborado por Gustavo Palmieri del Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina, que me gustara compartir con ustedes:
Si es importante, necesario y hasta podra decirse enriquecedor incorporar al debate pblico la perspectiva de la seguridad ciudadana antes ausente una hegemona fuerte de este punto de vista puede resultar empobrecedora y ofrecer un lugar muy limitado desde donde abordar cuestiones como el uso de la va pblica, la educacin, el trabajo, el deporte, la familia, etctera. En contextos pobres esta cuestin es fundamental, dado que ya en lugar de incluir la perspectiva de la seguridad como goce de los derechos se termina condicionando su ejercicio, asignacin y desarrollo desde la perspectiva de la seguridad.

Queremos concluir reafirmando dos conceptos que a nuestro juicio resultan centrales. El primero se refiere a la idoneidad de la descentralizacin para realizar aportes en esta materia. Ningn aparato central, por eficiente que sea, dispone de la capacidad de deteccin de problemas y de diseo de soluciones que la descentralizacin provee a los gobiernos municipales para la toma de decisiones en relacin a la seguridad pblica. Slo los rganos de gobierno local, a travs de los aportes de la gente, conocedora de sus barrios, sus zonas, sus fortalezas y debilidades, pueden discernir con eficiencia si en tal o cual lugar las inversiones prioritarias para reforzar la seguridad ciudadana pasan por multiplicar la iluminacin, combatir la pobreza, incrementar las polticas sociales, mejorar el trazado urbano, potenciar espacios pblicos de carcter integrador o aumentar el patrullaje o la vigilancia policial.

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El segundo concepto tiene relacin con la prioridad que en nuestra opinin debe asignarse a los enfoques preventivos sobre los represivos en esta materia. Esto sin adherir a ninguna visin ingenua que desconozca la necesidad de disponer de mecanismos eficaces de represin del delito, siempre que sea necesario. Se trata justamente de superar viejas dicotomas imputables a izquierdas y derechas, para pasar a trabajar en un plano conceptual que bien podra sintetizarse en una idea-fuerza de Tony Blair: Hay que ser duros con el crimen, y duros con las causas del crimen. A mi juicio, el Estado sufre una esclerosis crnica cuando se trata de elaborar polticas pblicas de participacin social en la seguridad; histricamente se han atribuido labores represivas a la polica, considerndose como parte esencial de la accin policiaca la tradicional forma de concebir el mantenimiento del orden pblico. Debemos recordar aquella frase de Csar Becaria cuando seal:
Es mejor evitar los delitos que castigarlos, he aqu que el n de toda buena legislacin, que es el arte de conducir a los hombres al punto mayor de felicidad o a la menor infelicidad posible, queris evitar los delitos?[] haced que las leyes sean claras y simples y que toda la fuerza de la nacin est empleada en defenderlas, ninguna en destruirlas.3

Es decir, circunscribe la prevencin del delito a toda la sociedad y no slo al gobierno, y sta es precisamente la concepcin moderna de la prevencin del delito. De esta manera, estimo que debemos dar un paso trascendental en la evolucin de la cultura de la prevencin del delito, y con ello afianzar bases definitivas para lograr que nuestras ciudades vuelvan a ser espacios de paz, desarrollo, seguridad, solidaridad y alegra. Estamos firmemente convencidos de que un gobierno progresista debe caminar en esta direccin, de ensanchar el enfoque y la prctica de las acciones en pro de la seguridad ciudadana fortaleciendo la construccin de solidaridad sobre el retraimiento individualista. Estamos convencidos de que una comunidad protagonista es una comunidad ms segura, comprometida con la gestin de su propio hbitat.
Tony Blair, Hay que ser duros con el crimen, y duros con las causas del crimen, en New York Times, septiembre de 2004. 3Csar Becaria, De los delitos y las penas, 1762.

Luis Gonzlez Placencia

Administracin del delito y percepcin de inseguridad en la Ciudad de Mxico: 2000-2005

ANTECEDENTES

Y OBJETiVOS

Hacia mediados de los aos noventa, la Ciudad de Mxico experiment un fuerte incremento en las denuncias presentadas por la comisin de delitos ante la Procuradura General de Justicia local (pgjdf). Eran tiempos de transicin entre, por una parte, un rgimen agotado en el que titular del entonces Departamento del Distrito Federal era designado directamente por el presidente de la Repblica y, por la otra, el recin inaugurado gobierno democrtico que por primera vez en la historia de la capital nacional fue resultado de una eleccin libre. Los aos de ese primer periodo democrtico, entre 1997 y 2000, fueron precedidos por el ascenso y consolidacin en Mxico de un discurso centrado en la seguridad pblica, que al menos desde 1995 se enfoc de diversos modos en la delincuencia comn y en el descontento que, en apreciacin de las autoridades y algunos sectores sociales, sta produca en los habitantes de los centros urbanos del pas. La campaa poltica en el Distrito Federal de 1997, como la presidencial de 1994, se vio fuertemente influida por la necesidad de ofrecer, dentro de la plataforma poltica de los partidos polticos contendientes, un programa especfico destinado a la reduccin de la inseguridad y al control del delito. Aun cuando los datos oficiales del gobierno capitalino reportaron un descenso en las denuncias entre 1997 y 2000 para el primer semestre
en sentido estricto la demarcacin de la Ciudad de Mxico no corresponde vis a vis con los lmites geopolticos del Distrito Federal en tanto que la primera incluye a las zonas conurbadas del vecino Estado de Mxico e incluso, segn algunos analistas, excluye las zonas no urbanas del Distrito Federal para los nes de este texto utilizo como sinnimos ambas denominaciones, entendiendo que toda referencia a la Ciudad de Mxico corresponde nicamente al territorio poltico del Distrito Federal.
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Aunque

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de ese ao, escenario de una nueva campaa presidencial y otra paralela por la jefatura de gobierno de la Ciudad de Mxico, el discurso de la inseguridad estaba ya plenamente instalado en el debate poltico y formaba parte de los criterios de evaluacin que, objetivamente o no, se realizaban para denostar a las administraciones salientes, o bien para articular nuevas promesas de atencin privilegiada frente al fenmeno. La eleccin de 2000 la gan el Partido Accin Nacional (pan) en el nivel federal, y en la ciudad capital, el Partido de la Revolucin Democrtica (prd) volvi a triunfar con un amplio margen para su candidato Andrs Manuel Lpez Obrador. El nuevo jefe de Gobierno lleg al poder con amplios niveles de aceptacin entre los ciudadanos, mismos que mantuvo en ascenso hasta el 31 de julio de 2005, da en el que dej su cargo para convertirse en candidato a la presidencia de la Repblica. No obstante ello, el tema de la seguridad pblica sigue siendo ampliamente debatido. Para la oposicin, las cifras a la baja que continuamente dan a conocer tanto la pgjdf como la Secretara de Seguridad Pblica (sspdf) no son reales, la ciudad es ms insegura que antes y los niveles de incompetencia policial son por lo menos tan malos como los de las viejas administraciones pristas. De ah que el objetivo del presente documento sea el de realizar una valoracin de la administracin de la Ciudad de Mxico en materia de control del delito y percepcin de seguridad a lo largo de estos ltimos cinco aos. La idea de centrarse en el periodo gobernado por Lpez Obrador se funda en las siguientes razones: la primera tiene que ver con una pretensin de continuidad al menos en torno a la unidad de criterios sobre el problema que para la ciudad representa el delito y sobre la forma de combatirlo que puede esperarse del primer gobierno electo para un sexenio completo,3 lo que en efecto se ha reflejado en una planeacin integral de las polticas pblicas en torno al tema, no obstante los cambios de titulares ocurridos en la sspdf. La otra razn radica en que es en este periodo en el que ms y mejores datos se han producido sobre el fenmeno delictivo en la ciudad. La tercera es que, de acuerdo con las encuestas realizadas recientemente sobre la popularidad del gobierno
este punto remito a Gonzlez Placencia 2000a y 2000b. recordar que el periodo previo dur solamente tres aos, durante los cuales hubo dos jefes de Gobierno: el electo Cuauhtmoc Crdenas, y la secretaria general de Gobierno, Rosario Robles Berlanga, quien qued en funciones de jefa de Gobierno una vez que el primero renunci para ser candidato a la Presidencia de la Repblica.
3Cabe Sobre

AdmINISTRACIN dEL dELITO Y pERCEpCIN dE INSEgURIdAd

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del Distrito Federal, el encabezado por Andrs Manuel ha sido, sin duda, de los mejor evaluados en la historia reciente del pas, lo que plantea un contexto poltico que podra estarse reflejando en la percepcin generalizada de la inseguridad y de las polticas de control del delito. As, la intencin de este anlisis es la de constituirse en un documento que aporte evidencia destinada a establecer, con parmetros ms o menos objetivos, lo siguiente: 1) si en efecto la frecuencia delictiva se ha movido desde el ao 2000 a la fecha y en qu sentido lo ha hecho; 2) si ello ha tenido influencia en la percepcin de inseguridad, y 3) qu hiptesis pueden construirse para explicar estos cambios.

MTODO,

ESTRUCTURA Y lMiTES

Desafortunadamente, una de las carencias ms importantes en el anlisis de polticas pblicas en Mxico radica en la ausencia de datos que, en forma sistemtica, sealen el estado que guardan los fenmenos que constituyen la cotidianeidad nacional. Aun con claras deficiencias, esta situacin ha venido cambiando y, al menos para el Distrito Federal, hoy contamos con indicadores que permiten hacerse una idea aproximada de la situacin que presenta la inseguridad relacionada con el delito. En aras de hacer una evaluacin fundada en argumentos empricamente constrastables acerca de la gestin de Andrs Manuel Lpez Obrador en el Distrito Federal, se decidi tomar como lnea base la informacin que sobre la seguridad pblica presentaba la ciudad en diciembre del ao 2000 momento en el que tom posesin y compararla con el que dej en julio de 2005, cuando renunci al cargo. Con esa finalidad se ech mano de dos indicadores: por una parte, el registro oficial de denuncias que diariamente capta la Procuradura de Justicia del Distrito Federal; por la otra, y en contraste, los datos arrojados por las encuestas realizadas trimestralmente en la capital por uno de los diarios de mayor circulacin en el pas, el peridico Reforma, que ofrece una visin bastante certera de los niveles de victimizacin en la ciudad, de la percepcin de los ciudadanos sobre la inseguridad, as como de otras variables de inters para este anlisis. Adems, siempre que fue posible hacerlo, los datos del periodo en estudio se compararon con otros registrados previamente para establecer comparaciones intra series.

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En este orden de ideas, esta colaboracin se estructura del siguiente modo: se expone primero una imagen de la seguridad pblica en el ao 2000, en la que se evidencia el promedio diario de denuncias recibidas en la pgjdf, as como los niveles de victimizacin y de percepcin de inseguridad para ese momento. Se presentan enseguida las estrategias que puso en marcha el gobierno de Lpez Obrador en materia de seguridad pblica y justicia penal. Posteriormente, se presenta un anlisis comparativo que tiene en cuenta los mismos indicadores considerados para el ao 2000, as como algunos otros que ofrecen informacin relevante para la evaluacin. Finalmente, se ensayan algunas reflexiones conclusivas, tendientes a plantear explicaciones para los resultados encontrados. Cabe sealar que la evaluacin que aqu se presenta se limita a una descripcin de las frecuencias registradas en cada uno de los indicadores que son analizados, y que est sujeta, por lo tanto, a la validez de los datos que le sirven de fuente. Como se ha dicho, para los efectos de este documento, por seguridad pblica se entiende el estado de cosas que en relacin con el delito se presenta, en funcin de los niveles de denuncia oficialmente registrados, as como de los niveles de victimizacin y percepcin de inseguridad detectados.

MARCO

DE REFERENCiA

Lnea base: el estado de la inseguridad en diciembre de 2000 De acuerdo con sus propios registros, en el momento en el que Andrs Manuel Lpez Obrador tom posesin de la Jefatura de Gobierno, la pgjdf estaba recibiendo un total de 483 denuncias diarias; de ellas, casi una cuarta parte correspondieron a vehculos reportados como robados, una dcima parte la constituyen denuncias por robo a transente y otro 10 por ciento ms a lesiones dolosas. Delitos como la violacin, del que se sabe comporta niveles importantes de subregistro, fueron denunciados, en promedio, cuatro por da, y de homicidio, del que se tienen niveles muy bajos de cifra oscura, se estaban recibiendo dos denuncias diarias (cuadro 1). Cabe hacer notar que, para entonces, el registro de denuncias haba iniciado ya una tendencia al descenso, despus de que se registr el ms importante aumento del periodo en 1997.

AdmINISTRACIN dEL dELITO Y pERCEpCIN dE INSEgURIdAd

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Cuadro 1 SItUaCIN DE La INsEgURIDaD EN 2000 (Cifra ocial)

Denuncias diarias Robo a transente Robo a casa habitacin Lesiones dolosas Robo a transporte Robo a negocio Violacin

483 67 17 52 32 34 4

Desde luego, el nmero de denuncias que se presentan ante la pgjdf puede ser tomado en cuenta slo como un indicador relativo del movimiento oficial de la criminalidad, dados los elevados niveles de cifra oscura que no permiten considerar este dato, por s solo, como confiable; de hecho, es posible que el nivel de denuncia seale con ms claridad otras variables, tales como el grado de confianza entre quienes sufren delitos para acercarse al Ministerio Pblico, o bien los niveles de actividad de la institucin, en funcin de la poltica criminal puesta en marcha. Por esa razn, es indispensable allegarse otros datos. No obstante que el acceso a informacin confiable representa un problema, la Encuesta trimestral sobre inseguridad que levanta el peridico nacional Reforma se ha convertido en una importante fuente de cifras que, en tanto que obtenidas de forma sistemtica desde 1999, constituyen hoy en da la ms importante serie de tiempo que existe sobre temas relacionados con la inseguridad en el Distrito Federal. De acuerdo con el levantamiento realizado en diciembre de 2000, el nivel de la victimizacin promedio indica que al menos 15 de cada 100 personas sufri un delito en el ltimo trimestre del ao; que de esas personas 23 por ciento present denuncia (3 por ciento respecto del total de la muestra); que al menos una de cada dos personas tena una opinin mala o muy mala de la polica, y que aproximadamente dos de cada 10 personas perciba la ciudad como insegura (cuadro 2).

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Cuadro 2 VICtIMIZaCIN, DENUNCIa Y PERCEPCIN DE INsEgURIDaD (Porcentaje)

Victimizacin en promedio en el ao Nivel de denuncia Opinin sobre la polica Muy mala/mala Regular Buena/muy buena Percepcin de inseguridad

15.5 23 52 26 17 21.5

Como puede observarse, a juzgar por los datos oficiales, as como por los arrojados por las encuestas del peridico Reforma, la inseguridad se presentaba ya en el ao 2000 como una situacin preocupante, y aunque hay evidencia de que haba una mejora respecto de 1997, se sabe tambin que los niveles registrados, de manera oficial y por la va de las encuestas, eran superiores a los de la dcada anterior. Estrategias de la Jefatura de Gobierno contra el problema Con toda claridad, la estrategia contra la inseguridad en el gobierno de Andrs Manuel Lpez Obrador seala dos periodos: el primero, entre su toma de posesin y febrero de 2002, cuando se perciben acciones ms bien desarticuladas intra e inter los diversos rganos encargados del tema en la ciudad; despus, otro periodo mejor sistematizado, a partir de febrero de 2002 en el que se advierte la intencin de hacer converger, en lo que se denomin el Gabinete de Gobierno y de Seguridad Pblica, los esfuerzos de la Secretara de Seguridad Pblica (ssp), la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal (pgjdf) e incluso de los juzgados cvicos de la capital, en un proyecto comn destinado a mejorar la eficacia en el control del delito y a reducir la inseguridad. El primero de estos periodos
Un anlisis de la situacin de la inseguridad en el Distrito Federal previa al ao 2000 puede hallarse en J.C. Kala (2003). De acuerdo con su Estatuto de Gobierno, el Distrito Federal mexicano cuenta con rganos similares a los de un estado libre y soberano de la Repblica: una Asamblea Legislativa, un Tribunal Superior de Justicia (tsjdf) y un jefe de Gobierno. El sistema de justicia penal se compone por rganos de jurisdiccin local para la procuracin de justicia (la pgjdf), para la administracin e imparticin de justicia (juzgados penales y la sala penal del tsjdf), para la ejecucin de penas, as como por un sistema de leyes penales locales que incluyen un Cdigo Penal, un Cdigo Procesal y una Ley de Ejecucin de Sanciones. Adems, para las funciones de polica preventiva y trnsito, el Go-

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seala pocos cambios significativos; el segundo, a partir de febrero de 2002 y hasta la fecha, es por el contrario, cuando se advierte el giro ms importante en la estrategia del Gobierno del Distrito Federal en materia de seguridad y reduccin de delitos. De hecho, puede afirmarse, el enfoque preventivo cambia, desde una perspectiva que oscila entre la prevencin social en el discurso enfoque privilegiado durante la campaa y polticas de prevencin situacional en los hechos, hacia una visin ms apegada a los programas preventivos de ley y orden. Despus de una consulta con los ex alcaldes de Palermo, Bogot y Nueva York, as como de expertos de otros pases, el Gobierno del Distrito Federal decidi contratar al despacho de Rudolph Guiliani, ex titular del gobierno neoyorkino, para realizar un diagnstico y emitir recomendaciones. A partir de ese diagnstico, el desarrollo programtico de las recomendaciones de Giuliani dio forma, desde mediados de 2003, a una redefinicin de la estrategia contra la inseguridad centrada en los objetivos sugeridos por dicho reporte: 
Modernizacin de la polica. Mejoramiento de la calidad de vida en las calles de la ciudad. Reformas al Sistema de Justicia Penal, y Mejoras en la relacin con la comunidad.
bierno del Distrito Federal cuenta con la Secretara de Seguridad Pblica. A su vez, el Distrito Federal se divide en 16 delegaciones polticas equivalentes a municipios, aunque sin autonoma en los que se cuenta con un jefe delegacional electo, un cabildo y un sistema de juzgados cvicos donde se juzgan las contravenciones a la Ley de Cultura Cvica, bando gubernativo de carcter administrativo que regula conductas que, no siendo delitos, constituyen infracciones castigadas con multas, arrestos menores y otras sanciones de carcter restaurativo. Cabe distinguir dos momentos en este segundo periodo: el primero, entre febrero de 2002 y diciembre de 2004, cuando el cargo de secretario de Seguridad Pblica lo ocup Marcelo Ebrard, y el segundo, de entonces a la fecha, en el que dicha Secretara ha estado bajo el mando de Joel Ortega, nombrado en el cargo tras la destitucin de Ebrard con motivo de un linchamiento ocurrido en la delegacin Tlhuac del Distrito Federal en noviembre de 2004. Sobre las caractersticas que permiten diferenciar las tcticas urbanas de prevencin en sociales, situacionales y comunitarias puede verse el texto de M. Sozzo (2000). El diagnstico tom la forma de 146 recomendaciones que tienen por nalidad incidir en cuatro rubros especcos: 1) modernizacin de la polica (111 recomendaciones); 2) calidad de vida (17 recomendaciones); 3) revisin del sistema de justicia penal (ocho recomendaciones), y 4) comunidad (10 recomendaciones). El reporte se hizo llegar a diputados de la aldf y otros funcionarios del gobierno local a travs de una versin impresa por la propia Secretara de Seguridad Pblica con el ttulo Reporte Giuliani-ssp, fechado el 7 de agosto de 2003. El texto del mismo est disponible en http://www.policia.df.gob.mx/htmls/ssp_sec_informe_giuliani_i.html. Desafortunadamente, los avances en el cumplimiento de las recomendaciones no han sido publicados.

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LUIS gONZLEZ pLACENCIA

Con base en las recomendaciones de Giuliani, la mayor parte de estas medidas se destin al reordenamiento de la polica, a la generacin de controles sobre sus agentes, as como a la necesidad de dotarla de mayor transparencia y mejores apoyos tecnolgicos, especialmente mediante el funcionamiento del sistema Compsat, un recurso tecnolgico a travs del cual se recolectan, analizan y difunden los datos sobre el delito en la ciudad. Este primer grupo de recomendaciones ha buscado optimizar los recursos tecnolgicos, las polticas y los procedimientos de la Secretara de Seguridad Pblica, con los recursos humanos para mejorar el desempeo policial, particularmente frente al robo. Las medidas que se han venido implementando incluyen la identificacin de zonas delictivas, el reordenamiento del espacio pblico, el uso de fotografas y retratos hablados de sospechosos en patrullas y otros sectores, la instalacin de cmaras en el Metro, el registro de choferes y vehculos destinados al transporte, la eliminacin de taxis pirata es decir, no legalmente registrados, as como la instalacin de dispositivos de pnico en los microbuses. No sin dificultades derivadas de conflictos para trasladar el pago de la vigilancia bancaria a los propios banqueros, la polica metropolitana tambin se ha venido ocupando de establecer medidas para disminuir los robos a bancos y cuentahabientes. Asimismo, ha venido implementando programas para reducir el robo de vehculos, a travs del fomento a la vigilancia ciudadana sobre los propios automviles, del uso de localizadores satelitales y de la instalacin de cmaras de circuito cerrado de televisin en puntos crticos de la ciudad para la recuperacin de autos robados; sin embargo, los rubros ms significativos en trminos de la orientacin ideolgica del enfoque Giuliani, los constituyen los destinados a mejorar la calidad de vida en la ciudad, as como la reforma al sistema de justicia penal local. En el primer caso, es claro el contenido cosmtico de medidas tendentes a generar orden y limpieza en las vialidades con recomendaciones destinadas a buscar que se respeten las seales de trnsito, la efectividad de las multas por infracciones viales, la utilizacin de inmovilizadotes vehiculares, as como al establecimiento de estrategias de educacin vial, pero sobre todo en lo referente al control y reduccin del grafitti, del consumo de alcohol a travs de alcoholmetros, de la prostitucin, as como de los franeleros (personas que ren-

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tan espacios pblicos para estacionamiento), los limpiaparabrisas y los nios de la calle. En lo que se refiere al sistema de justicia penal, destaca la recomendacin de reformas legales que otorguen mayores facultades a la polica, que establezcan juicios sumarios en casos de flagrancia y que hagan obligatorio el trabajo y el estudio en las prisiones. La naturaleza de las recomendaciones de Giuliani hace evidente que su orientacin est destinada a aumentar el costo relativo de delinquir, lo que significa aumentar la capacidad real de sancin del sistema y reducir la impunidad, o en otras palabras, incrementar el nmero de arrestos, de consignaciones y de reclusin, con la intencin de aislar al mayor nmero de delincuentes y de mantenerlos el mayor tiempo posible privados de la libertad. Este proceso de articulacin se materializ, en febrero de 2004, en el Plan de Acciones de Seguridad, Procuracin de Justicia y Gobierno 2004-2006, vigente a la fecha, en el que se reconoce como objetivo general la reduccin del ndice delictivo de impacto social as como afirmar la percepcin de que se est actuando contra el crimen.10 Se trata de un conjunto de acciones coordinadas entre las instituciones que configuran el Gabinete de Gobierno y Seguridad Pblica de la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, cuyas principales metas son las siguientes:
Reducir el ndice delictivo. Mejorar la coordinacin interinstitucional. Vincular a las delegaciones polticas en las tareas de prevencin. Aumentar las remisiones a juzgados cvicos, al Ministerio Pblico y a los juzgados penales. Priorizar la investigacin relacionada con la delincuencia organizada, relacionada con robo de vehculos, robo en casa habitacin, secuestro y homicidio. Hacer efectivas las rdenes de aprehensin pendientes por delitos graves y en zonas de mayor criminalidad. Supervisar a los agentes del Ministerio Pblico para mejorar los servicios a la ciudadana. Dar seguimiento a procesos ante el Poder Judicial para evitar la libertad de delincuentes peligrosos.
Vase 10 Ibidem,

http://www.comsoc.df.gob.mx/documentos/programassp.pdf 3.

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Establecer un sistema de informacin integral entre las reas responsables de la seguridad, la procuracin de justicia, los reclusorios y los juzgados cvicos. Establecer un sistema de registro y consulta de antecedentes penales en los juzgados cvicos. Mantener la gobernabilidad en reclusorios, evitando la comunicacin con el exterior con fines delictivos. Reducir las preliberaciones, evitar la libertad de reincidentes o quienes cometieron delitos graves. Continuar el mejoramiento de la infraestructura penitenciaria. Prevenir y resolver conflictos sociales y polticos mediante el dilogo y evitar la represin. Evaluar el desempeo de jefes de sector, ministerios pblicos, fiscales, comandantes, jueces cvicos y representantes del jefe de Gobierno. Continuar con el sistema de reconocimiento a los buenos servidores pblicos y promover ascensos. Cambiar la percepcin ciudadana sobre la inseguridad.

Para cada una de estas metas fueron planteadas acciones concretas que explican el enfoque del plan y que muestran que su base se centra en la bsqueda de ms detenciones, ms consignaciones, ms sentencias condenatorias y menos preliberaciones. Esta frmula se acompaa adems de mecanismos de reforzamiento de la confianza de los agentes policiales en su labor, as como del establecimiento de medidas tendientes a la proteccin jurdica e institucional de quienes, en el cumplimiento del deber, se vean involucrados en la comisin de ilcitos. Tambin se prevn apoyos para el reconocimiento de mritos a quienes realizan sobresalientemente su trabajo, y controles para vigilar el adecuado funcionamiento de mandos y personal operativo de las instituciones involucradas en el Plan. Como es posible observar, el papel de la Secretara de Seguridad Pblica en el cumplimiento del Plan es prioritario; en convergencia con la orientacin Giuliani, es prcticamente de la polica de la que depende el xito de la estrategia.

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EViDENCiAS
Hacer una valoracin objetiva de los resultados que en materia de seguridad presenta el Gobierno del Distrito Federal en el periodo sealado requiere parmetros contra los cuales hacer vlida una comparacin. Tales parmetros pueden ser construidos al menos con dos tipos de cifras: por una parte, con los registros que ofrece la pgjdf que, en tanto se remontan a 1993, permiten ubicar los movimientos del periodo 2000-2005 en el contexto de los ltimos 12 aos.11 Por otra parte, con los datos que provienen de las encuestas realizadas por el peridico Reforma, que proveen importantes datos acerca de la victimizacin y la percepcin sobre la inseguridad y las autoridades de la capital. La criminalidad denunciada en los ltimos 12 aos De acuerdo con los datos que arroja la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, la inseguridad en el Distrito Federal, medida con base en el ndice delictivo, pas de un promedio diario de 366.35 delitos denunciados en 1993, a 443.95 en 2005, segn se advierte en la siguiente grfica.
Grca 1
800 700 600 500 400 300 200 100 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

11El periodo no es regular debido a que la pgjdf no proporciona los datos completos, especialmente los referidos al nal de la serie, que a veces concluye en 2004 y otras en 2005. Cfr. http://www. pgjdf.gob.mx/estadisticas

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Como puede advertirse, la tendencia a la baja de los ndices delictivos se observa a partir de 1998, cuando el promedio diario de denuncias de 1997 disminuy de 700.09 (el ndice delictivo ms alto que se ha observado en los ltimos 12 aos) a 652.51. Luego hay un nuevo incremento en 2002 a 487.92 denuncias por da, para llegar finalmente a 421.91 en 2005.
Cuadro 3 COMPaRatIVO, 2000-2005 Indicador 2000 2005 Variacin

Denuncias diarias Robo a transente Robo a casa habitacin Lesiones dolosas Robo a transporte Robo a negocio Violacin Robo de vehculos Homicidio doloso Promedio principales por delitos

483 67 17 52 32 34 4 119 2 329

442 53 18 37 15 32 3 77 1 257

41 14 1 15 13 2 1 42 1 72

En otras palabras, desde la administracin de scar Espinosa Villarreal (1994-1997) los datos no se han vuelto a incrementar de modo significativo e incluso han reportado una tendencia a la baja. As, mientras que en la administracin de Cuauhtmoc Crdenas/Rosario Robles (1997-2000) disminuy con respecto a la administracin anterior un 10 por ciento el nmero del promedio diario de denuncias, durante el gobierno de Andrs Manuel Lpez Obrador se observ una baja de 28 por ciento respecto a la administracin de Espinosa Villarreal y de 20 por ciento respecto a la de Crdenas y Robles. De acuerdo con las cifras oficiales dadas a conocer por la pgjdf los nmeros de los ltimos 12 aos en torno a la denuncia de los principales delitos son los siguientes:

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Robo a transente

De acuerdo con la pgjdf, el robo a transente alcanz su mximo histrico en el ao de 1999, con un promedio diario de denuncias por este ilcito de 135.60; a partir de ah la frecuencia de denuncias fue a la baja, aunque en 2003 se registr un incremento, hasta reportarse en el 2004 un promedio diario de denuncias por este delito de 55.86.
Grca 2
160 140 120 100 80 60 40 20 0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Robo a casa habitacin

En este caso, el mximo histrico se registr en 1996, pero como es notorio, el robo a casa habitacin s report un incremento en el promedio diario de denuncia, respecto a los cuatro aos anteriores, siendo en el 2000 de 17.31 y en 2004 del 18.98 (grfica 3).
Lesiones dolosas

El promedio diario de denuncias por el delito de lesiones dolosas tuvo un decremento de casi 50 por ciento en el ao 2004 respecto al ndice reportado en 1998, cuando alcanz un promedio diario de 67.11 denuncias (grfica 4).

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Grca 3
25

20

15

10

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Grca 4
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Robo a transporte pblico

El robo a transporte pblico alcanz el mximo de denuncias en 1996, con un promedio diario de 78.11, a partir de entonces la tendencia fue a la baja hasta casi regresar a las cifras reportadas en 1993. As, en los ltimos cuatro aos se pas de un promedio diario de 43.94 denuncias en 1999 a 17.10 en 2004.

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Grca 5
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Robo a negocio

El robo a negocio mostr tambin un decremento del promedio diario de denuncias. Desde 1996, en el que reportaron en promedio 56.28 denuncias por da, hasta 2004, que registr un promedio diario de denuncias correspondiente al 35.80; cabe mencionar que en 2001 hubo un incremento en las denuncias por este delito respecto al ao anterior, que marca una tendencia a alza hacia 2004.
Grca 6
60 50 40 30 20 10 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Violacin

Acerca del delito de violacin se puede decir, de acuerdo con los datos proporcionados por la Procuradura, que es un ilcito que no ha presentado cambio en los ltimos 12 aos, mantenindose en una media de

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3.5 delitos denunciados diariamente, lo que refleja que han sido los delitos patrimoniales los que han observado una variacin mayor a partir de 1994. Pero cabe sealar que siguiendo la tendencia a la baja del numero de denuncias, tambin el delito de violacin ha disminuido en razn del promedio diario de denuncias a partir del incremento de 4.13 en el 2000 (el ms alto en 12 aos) a 3.36 en 2004.
Grca 7
5 4 3 2 1 0

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Robo de vehculos

En el robo de vehculos, podemos observar la misma tendencia a la baja a partir del severo incremento en el promedio diario de denuncias observado desde 1997, cuando se registraron 160.22 hasta llegar a 85.37 denuncias diarias en 2004.
Grca 8
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

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Homicidio

El homicidio doloso registr en 1995 un incremento notable en el nmero de denuncias diarias (2.68); sin embargo, desde entonces este ndice ha tendido a la baja y no se ha elevado en la misma proporcin que los delitos patrimoniales. Pero se observa que en la actual administracin se elevaron las denuncias diarias en 2001, llegando a 2.22 y luego empez a reducirse para registrarse en 2004, 1.94 denuncias diarias.
Grca 9
3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Como puede advertirse, a juzgar por los datos presentados, puede afirmarse que en efecto, salvo algunos repuntes en los aos 2002 y 2003 en algunos delitos, esta variable ha mostrado una tendencia al descenso. Anlisis de las encuestas de inseguridad del peridico Reforma A juzgar por los datos ofrecidos por la propia pgjdf, no obstante que hay, en efecto, una reduccin de la denuncia de delitos en la ltima dcada, hay ciertos ilcitos que han permanecido sin cambios notables, o bien que han aumentado. Entre los primeros estn las violaciones y el homicidio; entre los ltimos estn el robo a negocio y el robo a casa habitacin. Con la finalidad de contrastar esta informacin, es posible recurrir, como se ha dicho, a los datos que para todo el periodo ha aportado la encuesta trimestral de inseguridad realizada por el peridico Reforma. Cabe hacer notar que, dado que sus fuentes son diversas, las cifras aportadas por Reforma no se corresponden vis a vis con las de la pgjdf, pero en tanto que son el producto de levantamientos hechos casa por casa en muestras

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representativas de habitantes de ambos sexos en la ciudad, representan una aproximacin ms verosmil sobre el fenmeno de la inseguridad y de la que es posible, incluso, esperar mayor validez debido a que el error muestral permanece controlado. Estas encuestas miden diversas variables, pero para los fines de este reporte se tienen en cuenta las siguientes: el nivel de victimizacin, elaborado a partir de una pregunta directa al pblico para saber si ha sido o no victima de algn delito en los ltimos tres meses; los niveles de denuncia, inquiridos a quienes reportaron ser vctimas; la percepcin sobre la inseguridad, que se mide pidiendo a las personas que evalen comparativamente si sta ha mejorado o empeorado. Tambin se ha considerado importante consignar los datos de percepcin sobre el desempeo de la polica y los relativos a la aprobacin de la poltica de Lpez Obrador en materia de seguridad.
Victimizacin

De acuerdo con los datos de Reforma, en promedio, el nivel de personas por cada 100 que reportan haber sido vctimas de algn delito ha descendido dos puntos porcentuales desde diciembre de 2000 y hasta agosto de 2005. Aunque al principio de la administracin se registr un repunte de la victimizacin hasta alcanzar 21 por ciento en 2002, los aos siguientes esta variable volvi a los niveles en los que estaba en el ao 2000.
Grca 10 PORCENtajE DE VICtIMIZaCIN
25 20 15 10 5 0 15 21 18 15 15 13

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Como puede observarse, a primera vista estos datos confirman que la criminalidad en efecto ha descendido; el anlisis del registro trimestral de los datos permite observar con mayor detalle el movimiento de la victimizacin.

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Grca 11 VICtIMIZaCIN (REgIstRO tRIMEstRaL)


25 23 20 17 15 10 5 0 16 19 19 18 20 21 20 16 14 16 16 15 12 14 16 13

14 14

Noviembre 01

Febrero 02

12.12.00

13.02.01

Mayo 01

Agosto 01

Mayo 02

Agosto 02

13.11.02

06.02.03

16.05.03

11.08.03

13.11.03

16.02.04

19.05.04

16.08.04

08.11.04

14.02.05

09.05.05

Segn se observa en la grfica anterior, la criminalidad se fue incrementando paulatinamente hasta alcanzar el 23 por ciento en el mes de febrero de 2002; desde all fue bajando para situarse en 14 por ciento un ao ms tarde. Nuevamente, el registro se eleva en los dos trimestres siguientes para luego llegar a su nivel ms bajo en todo el periodo, en febrero de 2004, donde la magnitud de la victimizacin es de 12 por ciento. Si se toma como referencia este movimiento anual, se ver que, de entonces a la fecha, se registra un nuevo incremento que seala un crecimiento ms rpido de la delincuencia en los nueve meses siguientes, luego un decrecimiento en febrero de 2005, que no obstante marca una victimizacin un punto porcentual mayor respecto del mismo mes de 2004; posteriormente, hay un crecimiento ms lento hasta alcanzar 14 por ciento de victimas en los ltimos seis meses de 2005. Lo que se sigue de lo anterior es que, aun cuando en efecto la criminalidad est hoy dos puntos abajo respecto del inicio del sexenio, se encuentra dos puntos arriba respecto del registro ms bajo, obtenido hace un ao y medio.

09.08.05

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LUIS gONZLEZ pLACENCIA

Grca 12 tENDENCIa DE La VICtIMIZaCIN EN EL LtIMO aO Y MEDIO


17 16 15 14 13 12 11 16.05.04 19.05.04 16.08.04 08.11.04 14.02.05 09.05.05 09.08.05

Movimiento de los delitos

Desafortunadamente no es posible contar con el registro trimestral de los delitos que sufrieron las vctimas reportadas en las encuestas realizadas entre diciembre de 2000 y agosto de 2005; sin embargo, los datos permiten conocer los promedios que se registraron al inicio de la gestin y los ltimos que se reportan. Como se ve en la grfica 13, el asalto a personas descendi de 78 a 61 por ciento, pero el robo de vehculos se increment de 13 a 16 por ciento. Las personas que dicen haber sufrido asaltos en sus casas y secuestros express se mantienen sin cambio, al igual que el resto de los delitos considerados bajo el rubro otros. Si bien resulta imposible por ahora conocer las fluctuaciones, tomando en cuenta el punto de partida de la gestin, es claro que el nico avance obtenido fue el de la disminucin de asaltos a personas.
Grca 13 FRECUENCIa DE VICtIMIZaCIN POR DELItO
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Asalto a personas Robo vehculos 13 16 8 8 2 Asalto a casa 2 Otros Secuestro express 11 11 2000 2005 61 78

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Niveles de denuncia y cifra oscura de la criminalidad

Otro indicador importante en el anlisis de la inseguridad lo constituye el movimiento en los niveles de denuncia. Estos niveles dan cuenta del nivel de confianza que las personas tienen en las autoridades y permiten conocer tambin cuntos delitos no se registran en el sistema. Como se ve en la grfica 14, los niveles de denuncia se incrementaron a lo largo del periodo, aunque todava representan porcentajes muy bajos. La lnea punteada en gris seala el porcentaje de personas que s denunciaron el delito del que fueron vctimas. A juzgar por la informacin de la grfica, los niveles de denuncia han pasado de 20 a 28 por ciento en todo el periodo y presentan una tendencia a la alza. Por su parte, el porcentaje de personas que no denuncia tambin se ha incrementado. La lnea punteada negra representa el nivel de no denuncia y, como es posible observar, tambin registra un incremento entre diciembre de 2000, cuando el registro era de 84 por ciento, y agosto de 2005 en el que el porcentaje alcanz los 96 puntos. El rea gris claro que se ubica entre las dos lneas punteadas expresa grficamente la cifra oscura de la criminalidad a lo largo del periodo. De hecho, la diferencia entre los porcentajes de denuncia y no denuncia ofrece una idea de la magnitud que sta presenta. Segn se advierte en la grfica 15, la cifra oscura descendi a su nivel ms bajo en febrero de
Grca 14 NIVELES DE DENUNCIA
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Noviembre 02 12.12.00 13.02.01 Mayo 01 Agosto 02 Febrero 02 Agosto 02 06.02.03 16.05.03 11.08.03 13.11.03 16.02.04 19.05.04 16.08.04 08.11.04 14.02.05 09.05.05 Mayo 02 09.08.05

No

Si

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2002 y, a partir de entonces, inici un crecimiento que alcanza los 69 puntos un ao mas tarde, en febrero de 2003. De esa fecha y hasta agosto de 2005 el crecimiento ha sido menor, con notorias depresiones en agosto de 2004 y mayo de 2005.
Grca 15 MOVIMIENtO DE La CIfRa OsCURa
70 65 60 55 50 Noviembre 01 Febrero 02 12.12.00 13.02.01 Mayo 01 Agosto 01 Mayo 02 Agosto 02 13.11.02 06.02.03 16.05.03 11.08.03 13.11.03 16.02.04 19.05.04 16.08.04 08.11.04 14.02.05 09.05.05 09.08.05 45 Cifra oscura Promedio

Percepcin de inseguridad

No obstante que la percepcin de inseguridad plantea algunas dificultades de medicin, Reforma ha optado por un sistema de preguntas que ha utilizado sistemticamente de modo que las mediciones trimestrales resultan comparables. Los resultados en este rubro se muestran en la grfica 16.
Grca 16 PERCEPCIN DE INsEgURIDaD
60 53 50 44 40 30 20 10 0 33 23 29 21 25 21 26 22 49 53 50 Mejor Igual Empeor 54

26 18

21

2000

2001

2002

2003

2004

2005

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El porcentaje de personas que opina que la situacin no ha mejorado, pero tampoco empeorado es el mayoritario en todos los casos. La proporcin permite afirmar que al menos uno de cada dos capitalinos no observa cambios en la situacin de la inseguridad entre 2000 y 2005. Las otras dos variables muestran tambin decrementos; quienes ven mejoras pasaron de 21 a 18 por ciento, cifra esta ltima que representa el valor ms bajo de todo el periodo. Por su parte, quienes opinan que la situacin ha empeorado pasaron de 33 por ciento al inicio del periodo a 26 por ciento en agosto de 2005; sin embargo, cabe hacer notar que esta variable muestra porcentajes superiores prcticamente en todos los registros. En consecuencia, si consideramos slo a quienes han percibido cambios, es mayora la de los que perciben peores condiciones de seguridad en la ciudad. Una situacin similar se observa en la percepcin que los capitalinos han tenido de la polica (grfica 17). Como puede advertirse, el porcentaje de personas que opina que la labor policial ha empeorado aument cuatro puntos porcentuales, de 28 por ciento en 2002 a 32 por ciento en agosto de 2005; por su parte, quienes consideran que mejor pasaron de 39 por ciento al inicio del periodo a 31 por ciento al final. Si bien en 2002 haba ms personas que perciban cambios positivos en la polica, de entonces hasta hoy la proporcin se invirti y a juzgar por la tendencia la diferencia podra incrementarse a favor de quienes tienen una percepcin negativa en el futuro prximo.
Grca 17 PERCEPCIN DE La POLICa
50 40 30 20 10 0 39

37 33 33 32 32 34 Mejor Empeor

28

2002

2003

2004

2005

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Finalmente, los datos aportados por Reforma ofrecen una idea de la percepcin que los capitalinos tienen respecto de la labor realizada por Lpez Obrador durante su gestin en materia de seguridad pblica.
Grca 18 PERCEPCIN sOBRE EL tRaBajO DE aMLO EN sEgURIDaD PBLICa
80 60 40 20 0 47 45 58 49 45 37 54 38 56 38

De acuerdo Desacuerdo

2001

2002

2003

2004

2005

Como se ve en la grfica 18, la opinin de los capitalinos en este rubro ha mejorado en los ltimos cuatro aos; de hecho, puede afirmarse que uno de cada dos personas aprueba lo realizado en materia de seguridad pblica en su gestin.

ANliSiS

DE RESUlTADOS

Los datos evidencian que, a lo largo del periodo y en trminos generales, mientras que la criminalidad est descendiendo y los niveles de denuncia tienden a la alza, la percepcin de seguridad y los niveles de aprobacin de la polica estn en decremento. No resulta fcil ofrecer una explicacin para estas tendencias; sin embargo, un anlisis ms detallado de algunas de estas variables sugiere algunas hiptesis. Si se analiza el registro trimestral de los niveles de victimizacin es posible observar que el periodo que seal un primer repunte que llev los niveles de victimizacin a 23 por ciento, slo un punto por debajo el registro histrico ms alto desde 1998. Desde all, la tendencia a la baja ha sido relativamente constante. De acuerdo con los registros, hay tres repuntes notorios: el primero, un incremento de dos puntos porcentuales entre marzo y agosto de 2003, el segundo, un incremento de 4 por

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ciento que comenz a gestarse en febrero de 2004 y que se detuvo en agosto de ese mismo ao, y el tercero, entre febrero de 2005 y mayo del mismo ao, periodo en el que la victimizacin pas de 13 a 14 por ciento que an se mantiene. El ritmo que presenta la serie es interesante por los periodos en los que se dan los incrementos. El primer periodo se corresponde con la gestin de Leonel Godoy y es evidentemente que registra el incremento ms importante en los niveles de victimizacin de todo el sexenio lopezobradorista, pues pas de 16 por ciento con el que comenz la gestin del nuevo gobierno en diciembre de 2000, a 23 por ciento en el momento en el que Godoy abandon el cargo. En otras palabras, la criminalidad se increment en su periodo un 7 por ciento. Por su parte, el primer ao en que Marcelo Ebrard ocup el cargo de secretario de Seguridad se registr un descenso muy importante en la victimizacin, que baj de los 23 puntos cuando asumi la titularidad de la ssp, a 14 por ciento en febrero de 2003. De hecho, puede decirse, el nivel de victimizacin descendi dos puntos por debajo del que se present en diciembre de 2000. Justo en febrero de 2003, se inicia un nuevo incremento en los niveles de victimizacin que se detiene a mediados del mismo ao. Cabe observar que en esas fechas se opera el cambio de estrategia sugerido por la consultora de Rudolph Giuliani y que se materializa, entre otras cosas, en una reforma al Cdigo Penal del Distrito Federal que agrava distintos delitos, entre ellos, varias hiptesis de robo; a partir de ese momento, comienza un nuevo descenso hasta febrero de 2004, momento en el que se registra el mnimo histrico en todo el periodo, que es de 12 por ciento. Es de hacer notar que en febrero de 2004 fue cuando se articul la estrategia integral de combate a la inseguridad en el Plan de Acciones de Seguridad, Procuracin de Justicia y Gobierno 2004-2006 y que, a partir de ese momento, se registr, en el semestre posterior, un incremento que elev el nivel de victimizacin a 16 por ciento. El ltimo periodo, entre noviembre de 2004 y febrero de 2005, la victimizacin volvi a descender, para aumentar desde esa fecha al nivel que presenta hasta agosto de 2005, que es de 14 por ciento, es decir, dos puntos debajo de aquel con el que se inici la gestin. Cabe comentar que el inicio de este periodo coincide con tres eventos importantes ocurridos en la ltima parte de 2004: un lamentable linchamiento de policas fede-

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rales en la delegacin Tlhuac del Distrito Federal el 23 de noviembre; la consecuente destitucin de Marcelo Ebrard como secretario de Seguridad Pblica de la capital el 6 diciembre, y el nombramiento de Joel Ortega para sustituirlo, siete das ms tarde, el 13 de diciembre del mismo ao. Estas fluctuaciones dan cuenta de que la discontinuidad en el mando de la Secretara de Seguridad Pblica y los cambios en las polticas de seguridad podran tener alguna relacin con los niveles de victimizacin. Como la poltica criminal no ha sido uniforme en todo el periodo, es difcil asegurar que el movimiento de la victimizacin se debe a la incidencia de estas polticas, aunque hay evidencia de que en el periodo de Marcelo Ebrard, con el Plan de Acciones en marcha, la estabilidad funcion bien en lo que a la reduccin del delito se refiere, sin embargo, ello no explica el que la percepcin que tienen los ciudadanos respecto de la polica, as como de la seguridad pblica, no slo no ha mejorado, sino que incluso muestra descensos importantes. En lo que se refiere a la polica, de agosto de 2002 a agosto de 2005 el porcentaje de personas que piensa que la polica ha mejorado cay de 44 a 29 por ciento, es decir, que dos de cada 10 personas dejaron de percibir mejoras, mientras que entre los que piensan que empeor el nmero de cada 10 subi de uno a tres. Si se observa la grfica siguiente, puede apreciarse con ms detalle el registro trimestral de la percepcin en torno a la polica.
Grca 19 PERCEPCIN sOBRE La POLICa (REgIstRO tRIMEstRaL)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 Mayo-02 19.05.04 16.08.04 08.11.04 14.02.05 13.11.02 06.02.03 16.05.03 11.08.03 13.11.03 Agosto-02 16.02.04 09.05.05 0 Mejor Empeor

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Como puede observarse se advierten en este caso, tambin, tres periodos: en el primer periodo, quienes piensan que la polica empeor pasaron de 12 por ciento en mayo de 2002 a 38 por ciento en agosto de 2003; de ah el porcentaje baja a 28 por ciento en febrero de 2004, para volver a subir hasta 35 por ciento en mayo de 2004. El tercer periodo comienza con ese registro para finalmente mantenerse por encima de los 30 puntos porcentuales hasta mayo de 2005. De estos datos puede observarse que el nmero de personas con una imagen negativa de la polica se increment en 18 por ciento en slo tres aos, de los cuales, la mayor parte corresponde a la administracin de Marcelo Ebrard, quien dej el cargo con un porcentaje de desacuerdo con el trabajo de la polica de 32 puntos. Aun cuando en los primeros meses de la administracin de Joel Ortega este porcentaje subi dos puntos ms hacia mayo de 2005, para agosto del mismo ao este dato present un descenso a 30 por ciento, nivel que Ebrard logr tener slo dos veces en su gestin: al principio de la cada de este dato en la serie en agosto y noviembre de 2002, y luego como un repunte en febrero de 2004. Por su parte, quienes piensan que la polica mejor alcanzaron el porcentaje ms elevado de todo el periodo en agosto de 2002, con 44 puntos porcentuales. A partir de entonces, el nmero de personas ha venido descendiendo hasta llega a 29 por ciento en mayo de 2005. Nuevamente es el periodo de Ebrard cuando el nmero de personas que piensan que la polica ha mejorado descendi de manera ms notoria, aunque a diferencia de lo reportado entre las personas con actitud negativa, en este caso el descenso es ms lineal y presenta una tendencia a la baja continua entre las tres administraciones. En lo que se refiere a la percepcin de inseguridad, la grfica 20 muestra el registro trimestral de esta variable. Como puede observarse, innegablemente la percepcin es mucho mejor despus de diciembre del ao 2000, pero tomando este registro como inicio de la serie, se ven de nuevo tres periodos ms o menos claros: el primero, de diciembre de 2000 a febrero de 2002, en el que se registra un aumento que parte de 19 y llega a los 34 puntos porcentuales entre quienes perciben un empeoramiento en la seguridad pblica; cabe hacer notar que durante este primer periodo, en febrero de 2001, se obtuvo el nivel ms bajo entre quienes perciben empeoramiento en la inseguridad de la ciudad, con un porcentaje de 13

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por ciento. El siguiente periodo marca una tendencia descendente entre febrero de 2003 y hasta febrero de 2004, cuando la cifra de percepcin negativa correspondi a 21 por ciento. El ltimo periodo es ms inestable, pero sin duda expresa un incremento en el descontento por la seguridad que tiene dos picos, el primero en agosto de 2004 (32 por ciento) y el segundo un aos despus en agosto de 2005, en el que se alcanzaron los 34 puntos porcentuales de percepcin negativa. Lo que se advierte aqu es un empeoramiento de la percepcin durante el periodo de Leonel Godoy al mando de la ssp, luego un periodo de mejoramiento en la percepcin durante la gestin de Marcelo Ebrard, que sin embargo no logr remontar el nivel al del inicio del sexenio, y finalmente, un nuevo ascenso de las percepciones negativas que comenz en agosto de 2004 y que, aun con fluctuaciones de cerca de 10 por ciento, en un semestre, cay 13 por ciento en los tres ltimos meses de la serie.
Grca 20 PERCEPCIN DE INsEgURIDaD (REsgIstRO tRIMEstRaL)
60 50 40 30 20 10 0

Mejor Empeor

Por su parte, como era de esperarse, una imagen convergente seala el nivel de quienes opinan que la inseguridad ha mejorado, cuyos porcentajes se mantuvieron por encima de 20 por ciento en promedio durante la gestin de Ebrard, para caer en el ltimo periodo de la serie tres puntos por debajo de 20 por ciento.

09.03.98 Junio-98 04.09.98 7.12.98 12.03.99 14.06.99 13.09.99 20.12.99 17.03.00 junio-00 06.09.00 12.12.00 13.02.01 Mayo-01 Agosto-01 Noviembre-01 Febrero-02 Mayo-02 Agosto-02 13.11.02 06.02.03 16.05.03 11.08.03 13.11.03 16.02.04 19.05.04 16.08.04 08.11.04 14.02.05 09.05.05 09.08.05

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DiSCUSiN

Y CONClUSiONES

Como se ha dicho, al final de la gestin de Andrs Manuel Lpez Obrador todos los datos disponibles dan cuenta de que, en efecto, la criminalidad ha disminuido y los niveles de denuncia se han incrementado; no obstante lo anterior, la percepcin de inseguridad presenta una tendencia que va en aumento, al igual que la actitud negativa hacia la polica. En este contexto, es notorio que estas actitudes negativas distinguen la aplicacin concreta de la poltica de seguridad, del rol ms general jugado por el ex jefe de Gobierno a quien, no obstante, califican positivamente en su labor contra la inseguridad. Aunque parece contradictorio, los datos dan cuenta de que la ciudadana aprueba el enfoque general que sobre el tema ha asumido pblicamente Lpez Obrador, pero reprueba su aplicacin en los hechos, especialmente reprueba a la polica y, aun cuando en realidad se cometen cada vez menos delitos, los ciudadanos se niegan a aceptarlo y, al parecer, esta actitud negativa se debe menos a la conciencia real sobre la fenomenologa delictiva que a la desaprobacin de las polticas que en materia de seguridad han puesto en marcha las autoridades de la ciudad. De estos resultados emergen dos hiptesis: la primera sugiere que este comportamiento de los ciudadanos puede hallarse en el hecho de que el propio Lpez Obrador nunca asumi pblicamente un discurso de endurecimiento de la poltica pblica contra el delito; por el contrario, ha sostenido que desde su perspectiva, la delincuencia tiene un origen social y est ms bien asociada con la pobreza, de modo que, en lo que a l se refiere, publicit mucho ms su poltica social que la relativa a la seguridad. Ese aspecto lo dej en manos del secretario de Seguridad Pblica y, en menor medida, del procurador general de Justicia. Quiz ello gener una actitud diferenciada en el ciudadano entre el discurso del titular del gobierno y su manifestacin concreta en las polticas de seguridad puestas en marcha por el Gabinete de Gobierno y Seguridad Pblica. La segunda hiptesis conjetura que, si se tiene en cuenta que esas polticas han correspondido en los hechos de modo predominante a la ssp, cabe considerar la posibilidad de que la percepcin de inseguridad y la mala opinin de la polica est ms bien asociada con prcticas policiales concretas que con la experiencia ciudadana frente al delito sea sta directa, indirecta o meditica.

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La materializacin objetiva de las tareas de la ssp para mejorar la situacin de inseguridad en la ciudad ha buscado expresarse, sin lugar a dudas, en lo que a su juicio representa la reduccin del ndice delictivo, en particular de aquellos delitos que, desde el punto de vista de la institucin, tienen un mayor impacto en el patrimonio e integridad de la ciudadana. De ah que esta institucin haya dirigido su actuar de forma especial contra el delito de robo; sin embargo, es un hecho que si existiera una relacin entre el nmero de remisiones que los agentes policiales realizan ante el Ministerio Pblico y las averiguaciones que consecuentemente se seguiran de estas remisiones, los datos relativos al ndice delictivo oficial se habran incrementado, entre otras razones porque es de suponer que, a los niveles de delitos registrados en promedio en los aos previos al sexenio de Lpez Obrador, se habran aadido los derivados de las remisiones que, segn se afirma, realiza cada vez con mayor frecuencia la polica. ste es un dato interesente porque es de suponerse que a mayor eficiencia de una polica que trabaja reactivamente, dado un universo de delitos que se compone del nmero total de eventos criminalizables ocurridos en un periodo determinado, los registros oficiales de delitos tenderan a aumentar y no al revs como se ha reportado que sucede. Lo que disminuira, en todo caso sera la cifra oscura. Un modelo eficiente de labor policial, para expresarlo grficamente, tendra que ofrecer una imagen como la que se observa en cualquiera de las siguientes:
Grca 21 MODELO REaCtIVO EfICIENtE
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 ao 1

ao 2

ao 3

ao 4

ao 5 Delitos

ao 6

Denuncias

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Grca 21 MODELO IDEaL DE La RELaCIN ENtRE DENUNCIas Y DELItOs


90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 ao 1

ao 2

Delitos ao 3 ao 4 ao 5 Denuncias ao 6

La grfica 21 muestra un modelo policial reactivo eficiente. Tericamente, la simple actividad reactiva no influye necesariamente en el nmero de delitos que se comete, cuya tendencia puede darse a la alza o a la baja debido a factores ajenos a la accin policial; pero en todo caso, la accin de la polica, centrada en un nmero cada vez mayor de remisiones que inician averiguaciones en el Ministerio Pblico, debera tender al incremento en el nmero de delitos registrados y a la disminucin de la cifra oscura, que est representada en la grfica por el rea en magenta. La grfica 22 presenta una opcin en la que la combinacin eficiente de polticas proactivas y reactivas a cargo de la polica podra tener una influencia positiva en la reduccin de la victimizacin, en el incremento de la criminalidad registrada y, por tanto, en la reduccin de la cifra oscura, idealmente hasta un punto de equilibrio. Lo que tenemos, segn los datos oficiales es, sin embargo, una situacin en la que la polica reporta una gran cantidad de remisiones y la pgjdf una disminucin de los delitos registrados, lo cual resulta incongruente. Naturalmente, parte de la explicacin se encuentra en que hasta ahora, y dado el mbito natural de accin de la polica preventiva, un nmero mayoritario de las remisiones no llegan al Ministerio Pblico, sino al juez cvico, sin embargo, es necesario hacer notar que, de acuerdo con el Plan de Acciones de Seguridad, Procuracin de Justicia y Gobierno 2004-2006, y en congruencia con la lgica de los modelos de ley y orden, la orientacin de las polticas policiales se ha centrado en la remisin como el criterio principal de eficiencia policial, y que esas mismas polticas sealan la

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LUIS gONZLEZ pLACENCIA

necesidad de incrementar la proporcin de remisiones que van al Ministerio Pblico y de reducir las que llegan al juzgado cvico.12 Resulta obvio que esta orientacin en la poltica policial debe estarse expresando en un mayor nmero de contactos entre la polica preventiva y los ciudadanos, especialmente en aquellos contactos que pueden derivar en remisiones al Ministerio Pblico. En tanto que la remisin es un criterio de eficiencia policial, el nmero bruto de detenciones y remisiones constituye el indicador ms recurrido para evaluar los logros de la polica. Quiz por ello no sorprende que el mando policial haya incluso trazado como meta la detencin de un nmero cada vez mayor de personas ni que haya ofrecido estmulos y recompensas a los agentes policiales que son responsables del mayor nmero de estas detenciones.13 Ante este panorama, como se puede inferir, debe haberse producido un crecimiento importante en las detenciones y remisiones de personas de algn modo involucradas en situaciones percibidas por la polica como infractoras de la ley, en especial de la ley penal y ello, a su vez, debe tener alguna expresin en el incremento de las posibilidades de maltrato y abuso de poder por parte de la polica que es percibida directa, indirecta o mediticamente por la ciudadana. Sobre este punto, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal report en su informe de 2003 que las denuncias recibidas que sealan a distintos servidores pblicos de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal fueron 651 y, aunque esto representa el 0.2 por ciento de posibles violaciones imputadas a la Secretara en ese periodo, ello evidenci un incremento de 6 por ciento en relacin con 2002. Los tipos de violacin que se denunciaron ante la cdhdf estuvieron relacionados con posibles casos de detenciones arbitrarias, extorsin, tratos crueles, inhumanos y degradantes, abuso de autoridad y del ejercicio pblico, entre otros. Para 2004, la cdhdf reporta haber recibido por parte de la ciudadana quejas que incluyeron 835 menciones en contra de servidores pblicos encargados de la seguridad pblica, lo que significa un incremento de 28 por ciento respecto a 2003.
12De hecho, segn sus propios reportes, el nmero de remisiones al mp creci 10 puntos porcentuales en los ltimos tres aos. 13En el informe de la ssp de 2003, por ejemplo, se plante como objetivo por alcanzar durante el ao siguiente, la detencin de 22,000 personas, cifra que fue superada en 36 por ciento en septiembre de 2004 con 30,039 presuntos delincuentes. En 2004 se registr un crecimiento de 18.1 por ciento con relacin al 2003 en remisiones de los principales delitos.

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A mayor abundamiento, un reciente estudio de la organizacin Fundar, realizado en una muestra representativa en la Ciudad de Mxico entre los meses de noviembre de 2003 y octubre de 2004 destinado a medir los niveles de abuso policial y del Ministerio Pblico contra la poblacin de la capital, report que la polica est involucrada en dos tercios del total de los abusos que se cometen en el Distrito Federal, que estos abusos tienen lugar como resultado de contactos de la polica con la poblacin debidos a infracciones de trnsito y revisiones, y que los lugares donde con ms frecuencia se cometen son la calle y durante los traslados en patrullas y otros vehculos. Segn el estudio, en 24 por ciento de los contactos en los que se reporta algn abuso, ste es realizado por agentes de la Polica Preventiva, corporacin a cuyos agentes corresponde a su vez, 40 por ciento de los casos en los que una autoridad amenaza con levantar cargos al ciudadano y 33 por ciento de los casos de humillaciones, insultos, as como diversas medidas de presin y agresin.14 En sntesis, la evidencia sugiere que la polica del Distrito Federal est utilizando una red demasiado amplia en la que, dado lo cerrado de sus nudos, caen por supuesto ms presuntos delincuentes, con un alto costo en detenciones arbitrarias, en contactos en los que se cometen abusos y otras molestias que afectan no slo a quien es un presunto delincuente, sino a la poblacin en general. De ah que pueda inferirse que la percepcin de inseguridad y la mala opinin sobre la polica estn relacionadas y que esa opinin deriva de que la polica, en efecto, est deteniendo a ms personas, aun cuando en la mayora de los casos ello no tenga como corolario un proceso en el sistema penal. Si a ello se aaden las continuas revisiones a taxistas, la aplicacin indiscriminada del alcoholmetro y la psima actuacin de la polica frente a conflictos sociales, parece razonable que las personas que perciben estas prcticas sostengan una actitud negativa frente a la polica en lo particular, y frente a la seguridad en lo general. Ello explicara por qu, no obstante la eficacia de las polticas de ley y orden en la reduccin del delito, la percepcin de inseguridad no slo no disminuye, sino que por el contrario, se incrementa. En conclusin, puede afirmarse que, en el caso de la ciudad de Mxico al menos, la aplicacin del modelo de ley y orden evidencia que el costo mismo de
14Cfr.

Naval y Salgado (2006).

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la reduccin del delito puede serlo, paradjicamente, la produccin de inseguridad. Ello confirmara lo que es ampliamente sabido: que la seguridad objetiva no se corresponde con la inseguridad subjetiva, pues esta ltima tiene en sus fundamentos mucho ms que la sola base de la frecuencia delictiva; ms bien, como lo sugiere este breve anlisis, la inseguridad subjetiva contiene tambin un componente poltico que juzga con severidad las prcticas policiales y a sus responsables y que no debera ser soslayado en la construccin de polticas pblicas ms integrales.

BiBliOGRAFA
Gobierno del Distrito Federal, Plan de Acciones de Seguridad, Procuracin de Justicia y Gobierno 2004-2006, disponible en http://www.comsoc.df. gob. mx/documentos/programassp.pdf, 2004. , Procuradura General de Justicia del Distrito Federal, Estadsticas delictivas, disponibles en http://www.pgjdf.gob.mx/estadisticas GONZLEZ PLACENCIA, L., La concepcin sistmica de la seguridad en Mxico (o la secreta adscripcin del discurso preventivo a la razn de Estado), en Nueva Sociedad, 167, mayo-junio de 2000, pp. 87-98. El modelo de la seguridad: contra el sistema de justicia penal, en Dilogo y Debate, ao 3, nm. 12, abril-junio de 2000, pp. 53-75. KALA, J., Fenomenologa de la delincuencia. Ciudades seguras, vol. v, Mxico, FCE, 2003. NAvAL, C. y J. Salgado, Irregularidades, abusos de poder y maltratos en el Distrito Federal. La relacin de los agentes policiales y del Ministerio Pblico con la poblacin, Mxico, Fundar, disponible en www.fundar.org.mx, 2006. Reporte Giuliani-SSP, disponible en: http://www.policia.df.gob.mx/htmls/ssp_ sec_informe_giuliani_i.html, 2003. SOZZO, M., Seguridad urbana y tcticas de prevencin del delito, en L. Damert (ed.), Seguridad ciudadana: experiencias y desafos, Valparaso, Universidad de Valparaso, 2000.

Gabriel Prado Ramos

Juzgados de paz letrados y comisaras. Una alternativa a la impunidad

INTRODUCCiN
El acceso a la justicia es una construccin jurdica que acompaa a todo individuo que busca garanta y vigencia de sus derechos o para resolver conflictos originados por su afectacin. La proteccin se desenvuelve tericamente en condiciones de igualdad, sin barreras culturales, de gnero, econmicas, lingsticas, geogrficas o de otra ndole; sin embargo, el Per adeuda la incorporacin de mecanismos y reformas que faciliten el acceso igualitario a mtodos heterocompositivos de resolucin de conflictos, sobre todo en lo referente a un acceso para todos y todas y en la accesibilidad de quienes menos tienen. Las razones de la inaccesibilidad a la justicia son multidimensionales. Pero anotaremos dos enfoques como constantes rmoras en el arribo a la anhelada justicia. En primer lugar, es inevitable resaltar las limitaciones cuantitativas y cualitativas de los recursos humanos y econmicos con los que se cuenta. Los lmites cuantitativos son alarmantes: existen slo 304 defensores de oficio para una sociedad con ms de 10 millones de habitantes en condiciones de pobreza. Doscientos diez y seis (216) encargados de casos penales y tan slo ochenta y ocho (88) especializados en casos de familia. Colaboran los centros gratuitos de conciliacin, que segn cifras del Ministerio de Justicia suman 33 en el nivel nacional, concentrando la gran mayora en Lima y dejando slo 15 para provincias. El Estado responde al centralismo poblacional y olvida que distritos judiciales completos carecen de centros gratuitos de conciliacin. Tal distribucin no se reedita dramticamente, aunque no resulta suficiente, con los cincuenta y nueve (59) consultorios jurdicos gratuitos de los cuales treinta y cinco (35) se ubican en provincias.
173

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gAbRIEL pRAdO RAmOS

En el nivel cualitativo existen serios problemas en la calidad de las resoluciones impartidas. En septiembre de 2006, una encuesta elaborada por Apoyo, Opinin y Mercado, 74 por ciento de personas interrogadas en 16 ciudades importantes del pas desaprobaron la labor del Poder Judicial y 94 por ciento de los encuestados demand una reforma inmediata. La situacin no es nueva y actualmente se debate la actuacin de los agentes del sistema de justicia, considerando obviamente a la polica como eslabn inicial en materia de seguridad ciudadana. Como objeto en nuestros constantes anlisis la polica no se encuentra al margen de similar percepcin. En una encuesta realizada por Apoyo, Opinin y Mercado, en octubre de 2005, a pedido del Instituto de Defensa Legal, se hizo la siguiente pregunta: de cada diez policas, cuntos cree que son honestos? El promedio no super el 2.8 en ninguno de los lugares donde la encuesta fue realizada. En segundo lugar, la instrumentalizacin no ha resultado del todo eficiente. Los procedimientos antiguos, resguardados por reformas inconclusas, han hecho inflexible e ineficiente al sistema de justicia. Esta situacin finalmente redunda en la carga procesal que tena en el ao 2000 a 810,324 de expedientes pendientes de ser tramitados o resueltos, y para el ao 2005, la sobrecarga aument en ms de un milln, alcanzando 1804,033 procesos. Resulta evidente que la solucin no es aislada, que la acelerada finalizacin de los procesos judiciales no resuelve los problemas en el cumplimiento de la pena ni aleja al inocente de volver a los tribunales por su condicin estigmatizada. Como anotamos al comenzar, las entradas al estudio del problema son multidimensionales. En este escenario, y en el marco de la seguridad ciudadana que es la que nos ocupa, las cognitivas trabas formales hacen tortuosa la actividad interinstitucional y apartan a los actores involucrados de su necesaria participacin en el sistema de justicia. Se piensa que las actuales herramientas normativas no han resultado suficientes en un estado an burocratizado. En ese sentido, las interrelaciones entre los distintos actores del sistema de justicia no es idnea, pero principalmente por la ausencia de liderazgo e iniciativa en la formacin de canales de trabajo conjunto y oportuno. El acceso a la justicia, en materia de seguridad ciudadana, particularmente en lo relacionado a faltas, se ve impedido por trabas formales, ma-

JUZgAdOS dE pAZ LETRAdOS Y COmISARAS

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teriales y cognitivas; estas ltimas manifestadas desde aquella persona que hereda la costumbre de denunciar o no dar aviso al Estado, a travs del polica, de algn dao o afectacin en sus derechos. En una sociedad donde felizmente la presencia de homicidios es secundaria, son la propiedad y el cuerpo los bienes jurdicos que ms demandan proteccin de parte del Estado. As lo entiende un ciudadano que fue (o se siente) vctima de ver disminuida su propiedad y que encuentra en el Estado la continuacin de su mala suerte. La tipicidad no ser relevante para la vctima o el ciudadano que camina (in)tranquilo en Lima, o que es separado de su cartera, celular o que sufre el despojo de las autopartes de su vehculo. stos son daos que jurdicamente no son considerados iguales al ponderarse, de acuerdo con su gravedad, como faltas o delitos. En todo caso, se encuentran en el Poder Judicial y ah se igualaron por la demora en sus resultados. Segn el Ministerio de Justicia, en 2004, 60 por ciento de las infracciones penales cometidas en Lima fueron faltas. La situacin no ha variado. Las deficiencias observadas en el acceso a la justicia redundan en su impunidad y devuelven al linchamiento como rplica social. En las siguientes pginas explicaremos de manera sucinta las modificaciones normativas emprendidas por el Estado con la intencin de revertir la impunidad ante la comisin de faltas. El nuevo procedimiento en el caso de faltas, recientemente introducido, concatenado con el plan piloto de jueces de paz despachando en el interior de las comisaras busca dinamizar el trabajo interinstitucional, acercando el armatoste judicial a la comunidad local. Analizaremos, entonces, el marco normativo que regula la funcin de los jueces de paz letrados y las faltas, haciendo hincapi, luego, en la importancia que tienen stas en nuestro ordenamiento. En segundo lugar, describiremos la nueva normativa que fue expedida en el ao 2003, as como los objetivos con los que se aprob el Plan Piloto. Finalizaremos con una evaluacin de tres las experiencias que, hasta la fecha, han tenido lugar.

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LOS

JUECES DE PAZ lETRADOS, lAS FAlTAS

Y SU iMPORTANCiA PARA lA SEGURiDAD CiUDADANA

Los jueces de paz letrados Los jueces de paz letrados forman parte del Poder Judicial, siendo uno de los rganos jurisdiccionales que lo conforman. En concreto, se trata de los jueces de menor jerarqua dentro del aparato judicial, lo que supone que tengan a su cargo las materias de menor complejidad pero, ciertamente, muchas de gran relevancia para el correcto acceso a la justicia, la mejora de la seguridad ciudadana y la paz social. Cabe aclarar que en el Per existen tambin jueces de paz no letrados. stos no se encuentran dentro de la jerarqua jurisdiccional del Poder Judicial, aun cuando, por mandato constitucional, pueden impartir justicia mediante los usos y costumbres de las comunidades en las que desempean su labor y en materias relacionadas con problemas de familia, por mencionar un ejemplo importante. No tienen necesariamente que ser abogados y trabajan en comunidades alejadas, siendo elegidos por los pobladores cada dos aos. Para evitar discriminacin dentro de la estructura de justicia se ha pretendido evitar la diferenciacin entre letrados y no letrados, siendo todos ellos jueces de paz. Sin embargo, los jueces de paz letrados, de acuerdo con el Decreto Supremo 017-93-JUS, norma que regula la estructura y funciones de los distintos rganos del Poder Judicial, algunas de las materias sometidas a su competencia han sido: a) en materia civil: de las acciones derivadas de actos o contratos civiles o comerciales, incluso las acciones interdictales, posesorias o de propiedad de bienes muebles o inmuebles, siempre que estn dentro de la cuanta sealada por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; de las acciones de desahucio y de aviso de despedida conforme a la cuanta que establece el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; de las acciones relativas al Derecho Alimentario, con la cuanta y los requisitos sealados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; entre otras, b) en materia laboral: de los procesos de pago de remuneraciones, compensaciones y derechos similares que sean de obligacin del empleador y tengan expresin monetaria lquida hasta un monto mximo fijado por la ley; de las impugnaciones de las sanciones disciplinarias impuestas por el

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empleador durante la vigencia de la relacin laboral, y c) en materia penal los jueces de paz letrados tienen competencia para sancionar las faltas. Nos centraremos en esta ltima competencia por ser materia del proyecto que comentaremos en el presente artculo. Las faltas y su importancia Las faltas son infracciones a la ley penal que no revisten de la gravedad de un delito ya sea porque no causan daos serios a la persona o porque no suponen una afectacin cuantiosa al patrimonio. Su caracterizacin no ha sido obstculo para que este conjunto de infracciones tengan lugar con gran frecuencia y que generen, por tanto, un fuerte sentimiento de inseguridad y de falta de acceso a la justicia en la poblacin. Antes de demostrar la afirmacin anterior mediante algunos cuadros estadsticos, es preciso conocer cules son las faltas y qu sanciones ha previsto el ordenamiento peruano para castigarlas. Las faltas se encuentran reguladas en el Libro Tercero del Cdigo Penal de 1991, modificado por la Ley nm. 28726 de mayo de 2006. A continuacin mostramos una lista de algunas de las faltas ms recurrentes en nuestro pas: 1. Cuando uno con intencin causa a otra persona una lesin que requiere hasta diez das de asistencia o descanso puede ser castigado con 40 a 60 jornadas de trabajo comunitario. 2. Arrojar a otro objetos de cualquier clase, sin causarle dao. Es sancionado con prestacin de servicio comunitario de 10 a 15 jornadas. 3. Hurtar o daar un bien ajeno, cuando su valor no sobrepase una remuneracin mnima vital (S/. 500). La sancin es la prestacin de servicios comunitarios de 40 a 80 jornadas o con 60 a 120 dasmulta, sin perjuicio de la obligacin de restituir el bien sustrado o daado. 4a) Apoderarse, para su consumo inmediato, de comestibles o bebidas de escaso valor o en pequea cantidad. 4b) Hacer servir alimentos o bebidas en un restaurante, con el designio de no pagar o sabiendo que no poda hacerlo.

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En estos casos, la sancin es la prestacin de servicio comunitario de diez a veinte jornadas. 5. Penetrar, por breve trmino, en terreno cercado, sin permiso del dueo. La sancin es de 20 a 60 das-multa. 6. El encargado de la custodia de ganado o de animal domstico que lo introduce o lo deja entrar en inmueble ajeno sin causar dao, no teniendo derecho o permiso para ello. La sancin es de hasta 20 das-multa. 7. Organizar o participar en juegos prohibidos por la ley. La sancin es de hasta 60 das-multa. 8. Perturbar, en lugares pblicos, la tranquilidad de las personas o poner en peligro la seguridad propia o ajena, en estado de ebriedad o drogadiccin. La sancin es de hasta 60 das-multa. 9a) Hacer a un tercero, en lugar pblico, proposiciones inmorales o deshonestas. 9b) Suministrar, en establecimientos pblicos o en lugares abiertos al pblico bebidas alcohlicas o tabaco a menores de edad. 9c) Obsequiar, vender o consumir en establecimientos pblicos o en lugares abiertos bebidas alcohlicas en los das u horas prohibidos. 9d) Destruir las plantas que adornan jardines, alamedas, parques y avenidas. Todas estas conductas tienen una sancin de prestacin de servicio comunitario de 10 a 30 jornadas. 10. Cometer actos de crueldad contra un animal, someterlo a trabajos manifiestamente excesivos o lo maltratarlo. La sancin es de hasta 60 das-multa. Si el animal muriera a consecuencia de los maltratos sufridos, la sancin es de 120 a 360 das-multa. 11a) Descuidar la vigilancia que corresponde sobre un insano mental, si la omisin constituye un peligro para el enfermo o para los dems; o no dar aviso a la autoridad cuando se sustraiga de su custodia.

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11b) El que, habiendo dejado escombros materiales u otros objetos o habiendo hecho pozos o excavaciones, en un lugar de trnsito pblico, omite las precauciones necesarias para prevenir a los transentes respecto a la existencia de un posible peligro. 11c) Descuidar, no obstante el requerimiento de la autoridad, hacer la demolicin o reparacin de una construccin que amenaza ruina y constituye peligro para la seguridad. 11d) Inutilizar, arbitrariamente, el sistema de un grifo de agua contra incendio. 11e) Conducir vehculo o animal a excesiva velocidad, de modo que importe peligro para la seguridad pblica o confa su conduccin a un menor de edad o persona inexperta. 11f) Arrojar basura a la calle o a un predio de propiedad ajena o quemar de manera que el humo ocasione molestias a las personas. Todas estas conductas son sancionadas con prestacin de servicio comunitario de 15 a 30 jornadas o hasta con 180 das-multa. Faltas: su importancia para la seguridad ciudadana y para el acceso a la justicia Como hemos adelantado, la inseguridad que se siente y vive en el pas por la constante comisin de faltas es, tal vez, el principal problema para la poblacin, especialmente en los sectores de menos recursos econmicos, sea porque que no cuentan con los medios para dotarse autnomamente de proteccin, como ocurre en otros sectores, o porque viven en zonas donde la preocupacin y los servicios del Estado para la seguridad son menores o inexistentes. A su vez, la falta de sancin frente a las faltas genera una sensacin y una realidad de falta de acceso a la justicia, percepcin que tambin se expresa claramente en las encuestas de percepcin y victimizacin. De ah que la demanda por seguridad y justicia es cada vez ms intensa y apremiante en el pas. Demanda que se expresa a travs de encuestas, movilizaciones contra las autoridades, reclamos explcitos a travs de pliegos petitorios a las autoridades y hasta actos de violencia, como es el caso de protestas violentas o linchamientos.

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Otra prueba de que hay una intensa demanda en ese sentido se manifest en las ltimas campaas electorales, tanto en las presidenciales, regionales y municipales el tema de la inseguridad ciudadana fue uno de constante demanda de la ciudadana. A contracorriente de la demanda ciudadana por mejores niveles de seguridad los partidos polticos en general muestran falencias en el enfoque; las medidas inmediatistas han acompaado buena parte del discurso y la prctica poltica. A continuacin presentamos algunos cuadros que grafican la importancia de las faltas y su vinculacin con la inseguridad ciudadana. El primero da cuenta de la alta cantidad de faltas que se cometen en nuestro pas y los siguientes corresponden a las repercusiones que generan en la gente dichas faltas.
Cuadro 1 EVaLUaCIN aNUaL POR tIPO DE faLta, 2000-2004
Contra la familia y la persona Contra la seguridad pblica Contra la tranquilidad pblica Contra las buenas costumbres

Ao

Contra el patrimonio

Otros

Total anual

2000 86,217 56,553 2001 91,296 51,649 2002 94,855 51,800 2003 100,622 49,813 2004 101,573 48,946 Total falta 474,563 258,761

227 534 322 390 414 1,937

2,690 2,248 2,729 1,966 1,832 11,465

1,809 1,380 1,222 1,334 1,137 6,882

3,356 5,106 9,066 10,834 20,730 49,092

150,902 152,213 159,994 164,959 174,632

Fuente: http://www.inei.gob.pe/Sisd/aplic/consulta.asp, Ministerio del Interior, Ocina Sectorial de Planicacin, Polica Nacional del Per.

Cuadro 2 PRINCIPaLEs PROBLEMas DE INsEgURIDaD CIUDaDaNa EN LIMa MEtROPOLItaNa

Delitos Media/alta

Masculino Femenino

18 a 24 25 a 34 35 aos aos aos o ms

Baja inferior

Baja superior

Casco urbano

Cono Norte

Cono Sur

Cono Este Callao

32.4 27.3 21.1 17.6 1.2 0.4 1.6 0.4 2.0 0.6 0.6 0.4 1.9 1.8 14.2 1.6 14.2 1.9 15.9 2.2 11.0 3.3 19.3 0.5 23.6 28.3 27.1 23.9 28.2 18.9 23.8 31.9 28.5 22.7 29.3 2.2 14.1 2.2

30.1

30.7

29.7

32.6

27.6

27.1

48.9

41.5 24.5 6.8 23.1 2.0

25.2 24.4 31.1 27.8 35.7 32.2 19.4 18.5 32.2 28.9 28.2 25.9 4.3 0.9 5.6 16.5 27.8 5.6 1.0

26.1 24.5

Robos en la calle Robos en los hogares Pandillaje Comercializacin de drogas Violencia familiar Funcionamiento ilegal de locales nocturnos Asesinatos No responde

12.3 2.8

0.8 0.4 0.8

0.5 1.0 2.2 1.0 1.0 2.0 1.1 1.0 1.0 1.0 3.3 1.7 1.9

Fuente: Percepciones, victimizacin, respuesta de la sociedad y actuacin del Estado, Carlos Basombro, IDL 2005.

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Cuadro 3 PERCEPCIN CIUDaDaNa sOBRE EL PROBLEMa PRINCIPaL DE La VIDa DIaRIa EN LIMa (SaN JUaN DE LURIgaNCHO) Problema Total Hombres Mujeres 18 a 24 25 a 34 35 o ms

Delincuencia Pandillaje Desempleo Limpieza/basura Drogadiccin Pobreza Pistas/veredas Agua/desage Deciencia policial Otros problemas No responde Total de entrevistas

22.5 21.6 12.3 9.0 8.5 7.8 5.2 5.0 2.1 5.2 0.7 423

26.5 21.1 11.8 7.4 9.3 8.8 3.4 2.9 2.0 6.4 0.5 205

18.8 22.0 12.8 10.6 7.8 6.9 6.9 6.9 2.3 4.1 0.9 218

19.8 19.8 14.3 9.9 6.6 9.9 4.4 6.6 2.2 6.6 91

25.4 22.1 10.7 7.4 8.2 8.2 4.9 4.9 1.6 5.7 0.8 122

22.0 22.0 12.4 9.6 9.6 6.7 5.7 4.3 2.4 4.3 1.0 210

Cuadro 4 DENUNCIa DE ROBO O INtENtO DE ROBO aNtE aLgUNa aUtORIDaD O INstItUCIN (SLO a QUIENEs fUERON VCtIMas DE ROBO O INtENtO DE ROBO) Denunci? Total Hombres Mujeres 18 a 24 25 a 35 35 a ms

S No Nmero de casos

9.5 90.5 147

10.2 89.8 88

8.5 91.5 59

2.4 97.6 42

12.8 87.2 39

12.1 87.9 66

Cuadro 5 OPININ sOBRE LINCHaMIENtOs Y jUstICIa POR PROPIa MaNO Opinin Total Hombres Mujeres 18 a 24 25 a 34 35 a ms

Aprueban Desaprueban No responde Total de entrevistas

56.5 36.4 7.1 423

54.6 37.6 7.8 205

58.3 35.3 6.4 218

44.0 47.3 8.8 91

50.0 37.7 12.3 122

65.7 31.0 3.3 210

Fuente: Instituto de Defensa Legal. rea de seguridad ciudadana, 2005.

De los datos anteriores se sigue que los delitos contra el patrimonio superan a cualquier otro problema delincuencial. Robos en las calles y en los hogares, sumados, dan cuenta de casi 60 por ciento de las respuestas; por su parte, la falta de empleo ha sido desplazada por el temor a la delincuencia y el pandillaje, de lejos los principales problemas de los

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vecinos del distrito ms grande del Per. Finalmente, los datos de la no denuncia son abrumadores, menos de 10 por ciento de las vctimas acudi a una comisara a denunciar el hecho. Ntese que como delincuencia o robo, la afectacin al patrimonio ha resultado ser una preocupacin primordial, justificada por la tendencia creciente que el Instituto Nacional Penitenciario (Inpe) registra de las faltas contra el patrimonio. Entre el ao 2000 y el 2004, se ha crecido a razn de 3,700 faltas por ao. Su cada vez ms slida presencia, sumada a la prdida de fe en la administracin estatal de justicia, 90.5 por ciento de personas, del distrito de SJL, afectadas en el patrimonio decide no denunciar, deviene en una calidad de vida inferior, insegura, de no acceso a la justicia y legitima localmente la resolucin violenta o la violenta llegada de la justicia. Como refleja el ltimo cuadro, en el distrito ms grande de Lima, ms de la mitad de las personas encuestadas aprueban los linchamientos. Se acerca el Estado al individuo al introducir juzgados de paz letrados en comisaras? sta sera una afirmacin no del todo cierta, pues su simple instalacin no moviliza al Estado en la atencin de la vctima en los casos arriba mencionados; sin embargo, es un paso importante que no se agota en su constitucin. A continuacin veremos cmo operaron los cambios en el procedimiento de sancin de faltas, as como la normativa que facult la insercin de los mencionados juzgados en las comisaras. Realizada esta labor, pasaremos a efectuar un anlisis de los beneficios y problemas que estas innovaciones han ocasionado.

El

NUEVO PROCEDiMiENTO PARA SANCiONAR

lAS FAlTAS Y lA CREACiN DE JUZGADOS EN COMiSARAS

La Ley Nm. 27939, de febrero de 2003, introdujo dos cambios en lo que respecta al tratamiento de las faltas en el ordenamiento jurdico peruano: a) modifica el procedimiento a seguir para sancionar las faltas; y, b) establece la necesidad de elaborar un Plan Piloto para introducir jueces de paz letrados en comisaras.

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Autoridades involucradas
Ministerio Pblico

En el nivel del Ministerio Pblico intervienen:


Polica Nacional (PNP)

La polica nacional se ubica dentro de la estructura orgnica del Ministerio del Interior, es decir, forma parte del Poder Ejecutivo. De acuerdo con la Ley Nm. 27238, la Polica Nacional del Per es una institucin del Estado creada para garantizar el orden interno, el libre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades ciudadanas. Con tal finalidad, cuenta con la facultad de detener a una persona por la comisin de una falta o de un delito; de manera directa, si la persona es descubierta in fraganti, o en cumplimiento de una orden judicial, si no existe flagrancia. En lo que respecta a su papel dentro del Proyecto, las comisaras en las que se reciben las denuncias por faltas y donde deben funcionar los juzgados de paz letrados, dependen de la Polica Nacional. Asimismo, la polica hace las primeras investigaciones que en muchas situaciones son determinantes para que el caso pase al juez de paz letrado como falta.
Mdicos legistas

Los mdicos legistas dependen del Instituto de Medicina Legal del Per Leonidas Avendao, siendo un organismo pblico descentralizado del Sector Justicia. Dicho Instituto tiene como fines: a) Emitir dictamen pericial cientfico y tcnico especializado al Poder Judicial y al Ministerio Pblico, cuando le sea requerido, y b) colaborar con las facultades de Medicina y de Derecho en la informacin integral especializada y desarrollar actividades de investigacin. En cuanto al Proyecto, su funcin radica en realizar las pericias en los casos de faltas por lesiones, principalmente en los casos de violencia familiar. En ese sentido, juegan un rol central en el futuro de cada uno de los casos.

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Poder Judicial (jueces de paz letrados)

Los jueces de paz letrados forman parte del Poder Judicial, siendo una de los rganos jurisdiccionales que lo conforman. Son elegidos por el Consejo Nacional de la Magistratura mediante concurso pblico y es el Presidente de la Corte Superior, correspondiente a cada distrito judicial, la autoridad que puede destacar concretamente a un juez de paz letrado a una determinada comisara. De acuerdo con el Decreto Supremo, algunas de las materias sometidas a su competencia son: a) En materia civil: de las acciones derivadas de actos o contratos civiles o comerciales, incluso las acciones interdictales, posesorias o de propiedad de bienes muebles o inmuebles, siempre que estn dentro de la cuanta sealada por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; de las acciones de desahucio y de aviso de despedida conforme a la cuanta que establece el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; de las acciones relativas al Derecho Alimentario, con la cuanta y los requisitos sealados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial; entre otras, b) En materia laboral: de los procesos de pago de remuneraciones, compensaciones y derechos similares que sean de obligacin del empleador y tengan expresin monetaria lquida hasta un monto mximo fijado por la ley; de las impugnaciones de las sanciones disciplinarias impuestas por el empleador durante la vigencia de la relacin laboral. Es de suma importancia resaltar que, de acuerdo con el Decreto Supremo, los jueces de paz letrados tienen competencia para sancionar las faltas en materia penal.
Ministerio de Justicia

En el nivel del Ministerio de Justicia intervienen:


Abogados de ocio

La defensa de oficio est a cargo del Servicio Nacional de la Defensa de Oficio, el cual se ubica dentro de la estructura orgnica del Ministerio de Justicia, dependiente de la Direccin Nacional de Justicia. El servicio se brinda ante los organismos policiales, fiscales y jurisdiccionales del pas; especficamente, la defensa se brinda en el rea penal y de derecho de familia. Pueden acceder a la defensa de oficio las personas de bajos recursos, entendiendo por tales a quienes para pagar un abogado tuvieran que

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poner en riesgo su supervivencia. En lo que respecta al Proyecto, es importante sealar que los abogados de oficio son requeridos para que asesoren a las personas de bajos recursos en el juzgamiento y condena de las faltas. De modo que son actores de fundamental importancia.
Instituto Nacional Penitenciario (Inpe)

El Instituto Nacional Penitenciario (Inpe) es un Organismo Pblico Descentralizado del Sector Justicia, rector del Sistema Penitenciario Nacional. Es misin del Inpe dirigir y controlar tcnica y administrativamente el Sistema Penitenciario Nacional, asegurando: a) La reeducacin, rehabilitacin y reincorporacin del interno a la sociedad, b) el establecimiento y mantenimiento de la infraestructura penitenciaria, as como el marco de seguridad necesario. En lo referido al Proyecto, es importante anotar que el Inpe tiene por funcin determinar dnde los sentenciados por faltas deben cumplir los servicios comunitarios. Asimismo, es la autoridad a cargo de supervisar el cumplimiento de los servicios comunitarios.
Autoridades municipales

Las municipalidades, de acuerdo con la Ley mencionada, representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin. En lo atinente al Proyecto, estn llamadas a cumplir el papel fundamental en cuanto a unidad receptora para el cumplimiento de los servicios comunitarios de faltas.
Comit Distrital de Seguridad Ciudadana

De acuerdo con la Ley, los comits distritales son los encargados de formular los planes, programas, proyectos y directivas de seguridad ciudadana, as como ejecutar los mismos en sus jurisdicciones, en el marco de la poltica nacional diseado por el conasec. Igualmente, supervisan y evalan su ejecucin. El Comit Distrital de Seguridad Ciudadana es presidido por el alcalde de su respectiva jurisdiccin e integrado por los siguientes miembros:
La autoridad poltica de mayor nivel de la localidad. El comisario de la Polica Nacional a cuya jurisdiccin pertenece el distrito.

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Un representante del Poder Judicial. Dos alcaldes de centros poblados menores. Un representante de las juntas vecinales. Un representante de las rondas campesinas.

Los miembros del Comit Distrital, con base en la realidad particular de sus respectivos distritos, debern incorporar a otras autoridades del Estado o representantes de las instituciones civiles que consideren conveniente. Inicio del procedimiento El juez de paz letrado tiene el deber de examinar lo actuado por la autoridad policial. En los casos de flagrancia que originen la detencin del agente por presumirse la comisin del delito, la Polica Nacional tiene el deber de comunicar de inmediato el hecho al juez de paz letrado correspondiente, as como de poner al detenido a su disposicin, con el respectivo parte de remisin, tan pronto aqul se constituya en la dependencia policial. En caso de que considere que ha existido una falta el juez referido dictar el auto de apertura de instruccin.
JUZGADOS DE PAZ LETRADOS EN COMISARAS Qu articip an en cionn am ien d el ien Q ues ien p es p articip an enel el fu fu n n cio am ien toto d el Quines participan en el funcionamiento del juzgado? zg ad o? ? juju zg ad o
PERSONAL P E R S O N A L POLICIAL P O L IC IA L Y C O M IS A R A S YC COMISARAS Y O M IS A R A S
P E R S O N A L P O L IC IA L

M IN IS T E R IO MINISTERIO P B L IC O M DM IC O IN IS T E R IO PBLICO MDICO L E G IS T A P B L IC O M D IC O LEGISTA L E G IS T A M U N IC IP A L ID A D E S MUNICIPALIDADES P R O V IN C IA L E S Y PROVINCIALES D IS T R IT A L E S

D M IN IS TDEL EE RLIO IN TE D E LR IO R INTERIOR IN T E R IO R

M IN IS T E R IO MINISTERIO M IN IS T E R IO D E JU S T IC IA MINISTERIO

ABO G ADO ABOGADO D E FA EN OG RA DD BS O OE DEFENSOR O F IC IO

M IN IS T E R IO D E DE JUJUSTICIA S T IC IA

P R OPROFESIONALES FE IO N ALES O FS IC IO D E L IN P E

DEF ENSOR DE OFICIO

DE

M U N IC IP A LY IDDISTRITALES ADES P R O V IN C IA L E S Y A C O N D IC IO N A M IE N T O D IS T R ITY AE LQ E US IP A M IE N T O acondicionamiento


A C O N D IC IO N A M IE N T O Y E Q U IP A M IE N T O

JU Z G A D O D EA P AZ Z D E P A JUZ Z G D O DE PAZ JU G A D O L E T R A D O LE TP RA AD D ELETRADO ZO


JUJUZGADO ZG ADO

DE INPE P R O F E S IO N A L E S D E L IN P E

y equipamiento

DE PAZ LE ET TR RA AD DO O L

CO RTE SUPREM A CORTE SUPREMA JU S T IC IA DE JUSTICIA

JU TS IC IAY M A G IS T R AS DO MAGISTRADOS A U X IL IA R E S AUXILIARES J U RY IS D IC C IO N A L E S

CO RTE SUPREM A

JURISDICCIONALES M A G IS T R A D O S Y A U X IL IA R E S J U R IS D IC C IO N A L E S

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Desarrollo de la audiencia En la audiencia a realizarse en un solo acto y sin interrupcin alguna, salvo causas de fuerza mayor, se escucha al agraviado y al procesado. Si el procesado reconoce espontneamente su responsabilidad y no se estima necesaria la actuacin de otras diligencias, el juez dicta de inmediato la sentencia que corresponda, sealando la pena y la reparacin civil. Cuando el procesado no reconozca su responsabilidad, o fueren necesarias otras diligencias, el juez de paz letrado actuar la prueba ofrecida de inmediato; recibidos los alegatos y sin ms dilacin ser dictada la sentencia. En el caso de que en el proceso sea necesaria la realizacin de otras diligencias, la instruccin no puede exceder de 20 das, salvo prrroga excepcional hasta de 10 das adicionales. Al trmino de estos plazos se citar al imputado para que se apersone a la audiencia de lectura de sentencia. En ambos casos, el juez notificar al procesado para que comparezca en la fecha que seale, bajo apercibimiento de ser conducido de grado o fuerza.
LA DENUNCIA COMISARA

CASO NO FLAGRANCIA AGRAVIADO O SU ABOGADO

ORAL O ESCRITA

JUZGADO DE PAZ LETRADO COMISARA CONDUCIDO DIRECTAMENTE AL JUZGADO

CASO FLAGRANCIA AGRAVIADO Y PRESUNTO AUTOR

JUZGADO DE PAZ LETRADO

JU ZG AD O D E PA Z LETR AD O
JUZgAdOS dE pAZ LETRAdOS Y COmISARAS

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JUZGADO DE PAZ LETRADO

APERTUR A DEL P APERTURA ROCESO


DEL (J PROCESO UEZ) (JUEZ)
M IN IS T E R IO P B L IC O (R M L )
MINISTERIO PBLICO (RML) POL IC A (IN V E S T IG A C I N ) POLICA (INVESTIGACIN)

AAUDIENCIA U D IE N C IA
ABOGADO DEFENSOR DE OFICIO *A B O G A D O D E F E N S O R D E O F IC IO S E N TESENTENCIA N C IA (OPCIONAL) ABSOLUTORIA (O P C IO N A L ) AB S O L U TO R IA ESPECIALISTA LEGAL SENTENCIA S E N TE N C IA CONDENATORIA C O N D E N AT O R IA

A A G G R R A A V V II A A D D O O

* E S P E C IA L IS T A L E G A L

I NI CN C UU LL PP A AD DO O

Procedimiento de apelacin La sentencia es susceptible de apelacin dentro del plazo de un da de efectuada la lectura de sentencia. Los autos sern elevados en el da al juez especializado en lo penal correspondiente. Recibida la apelacin, el juez especializado en lo penal sealar la fecha para la vista de la causa dentro de los cinco das de recibidos los autos. Los abogados defensores presentarn por escrito los alegatos que estimen convenientes, sin perjuicio del informe oral que puedan realizar en la vista de la causa. Realizada la vista de la causa, el juez resolver en el plazo improrrogable de tres das. Creacin de juzgados de paz letrados en comisaras En las disposiciones finales de la norma que hemos descrito lneas arriba se establece que El Poder Judicial, en coordinacin con el Ministerio del Interior, disear un plan piloto destinado a ubicar jueces de paz letrados en las comisaras de Lima Metropolitana, en un plazo no mayor de 45 das tiles. Asimismo, se menciona que excepcionalmente, en los

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lugares donde no exista juez de paz letrado, el procedimiento a que se refiere esta ley ser realizado por el juez de paz. Los objetivos de esta medida son: a) Impulso de procesos judiciales con celeridad para los casos de las faltas. b) Fomento de una cultura de denuncia ciudadana de los ilcitos menores, los cuales, si bien no causan graves daos a la sociedad, generan una percepcin de inseguridad pblica. c) Lucha contra la impunidad en los casos de faltas, mediante la ejecucin efectiva de las penas de prestacin de servicios a la comunidad. d) Impulso de la integracin de los organismos pblicos que conforman el sistema de justicia penal en materia de faltas (Polica Nacional del Per, Poder Judicial, Instituto Nacional Penitenciario, Ministerio Pblico y Ministerio de Justicia); funcionamiento sistmico en beneficio de la comunidad. e) Contribucin a la identificacin de asuntos de naturaleza legal, administrativa o de coordinacin que vienen limitando un servicio de justicia eficiente en materia de faltas. f) Sistematizacin e integracin de la estadstica de la Polica Nacional y del Poder Judicial sobre faltas, con la finalidad de contar con informacin confiable y actualizada sobre el funcionamiento de los juzgados de Paz Letrados en el nivel nacional. g) Fomento de una cultura de conciliacin y de respeto al sistema de justicia formal por parte de los ciudadanos y ciudadanas. La coincidencia con los objetivos es mayoritaria; sin embargo, es relevante distinguir que la normativa no asegura ni intenta revertir el 90 por ciento de ciudadanos de San Juan de Lurigancho que no denuncia en caso de ser vctima de robo. Si la reflexin de una cultura de denuncia ciudadana es por el futuro impacto social de que las faltas se sancionen y se cumplan, depender del sistema de cumplimiento de penas y no del proceso de faltas. Por esa razn, se aade la integracin de organismos pblicos parte del sistema de justicia penal en materia de faltas. Una verdad indispensable.

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La ejecucin de las sanciones Otro cambio importante fue el de la legislacin que regul la ejecucin de las sanciones. Como hemos visto, aun cuando un caso llegar a ser sentenciado no exista seguridad de que lo resuelto tuviera correlato en la realidad. Para ello fue modificada la Ley Nm. 27030, de diciembre de 1998, por la Ley Nm. 27935 de enero de 2003. A continuacin resumimos cmo qued diseado el marco normativo para la ejecucin de las sanciones. Las sanciones de prestaciones de servicio se cumplen en entidades receptoras, es decir, por toda institucin pblica o privada, registrada como tal en el Instituto Nacional Penitenciario (Inpe), que recibe al sentenciado para que preste servicios en forma gratuita, en cumplimiento de la pena de prestacin de servicios a la comunidad. Cambio fundamental fue, en este punto, incluir la posibilidad de que entidades privadas sean receptoras, toda vez que antes las nicas facultadas eran las del sector pblico. Como hemos dicho, el Inpe es el organismo responsable de la ejecucin de las sanciones. Para tal efecto se encarga de: a) Coordinar con las entidades receptoras para la prestacin de los servicios o para el apoyo en tareas educativas en el caso de limitacin de das libres. b) Evaluar al sentenciado. c) Designar la entidad en la que se va a realizar la prestacin de servicios o la encargada de dar apoyo en tareas educativas. d) Supervisar el cumplimiento de las penas. e) Informar al rgano jurisdiccional y al Ministerio Pblico sobre la ejecucin de la pena. f) Llevar un registro de entidades receptoras, sujetas al plan de prestacin de servicios y de apoyo educativo. En las provincias, distritos y localidades, donde el Inpe no cuente con oficinas de ejecucin de penas limitativas de derechos, la ejecucin de las penas alternativas estar a cargo de las municipalidades y la Polica Nacional. Para estos efectos, el Inpe celebrar convenios con los representantes de dichas instituciones. En el caso de la Polica Nacional el conve-

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nio se celebrar con el Ministerio del Interior. El procedimiento de ejecucin de las sentencias es el siguiente: a) El rgano jurisdiccional competente remite copia certificada de la sentencia consentida y ejecutoriada al Inpe, indicando el domicilio del sentenciado. b) El sentenciado debe firmar un Acta de Compromiso con el Inpe para el cumplimiento de la sancin impuesta. c) En caso de inasistencia, en la prestacin de servicios a la comunidad y limitacin de das libres, el sentenciado debe justificar su falta, en forma oportuna con documentos probatorios para continuar con el cumplimiento de la sentencia impuesta. El Jefe del rgano Tcnico debe: 1. Disponer la evaluacin del sentenciado por los profesionales que conforman el equipo multidisciplinario de tratamiento, para la colocacin laboral o tarea educativa que debe cumplir de acuerdo a la sentencia, coordinando con las entidades receptoras a efectos de conocer sus necesidades para la asignacin de sentenciados a trabajos gratuitos. 2. Realizar visitas inopinadas a las entidades receptoras donde se viene ejecutando la prestacin de servicios. 3. Disponer el control de la asistencia de los sentenciados a limitacin de das libres, debiendo stos registrar su concurrencia en el Libro de Control. Firmar y estampar su huella digital en la planilla individual. 4. Dar cuenta al juez correspondiente del cumplimiento de la sentencia impuesta, solicitando la rehabilitacin del sentenciado a prestaciones de servicios a la comunidad y limitacin de das libres. Para la evaluacin y asignacin a las entidades receptoras, el juez notifica al sentenciado para que se apersone a las oficinas del Inpe, bajo apercibimiento de ser conducido de grado o fuerza, en el plazo improrrogable de tres das de notificado.

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En el caso de que el Inpe cuente con oficinas en la sede del Juzgado de Paz Letrado, el sentenciado deber presentarse inmediatamente despus de leda la sentencia, bajo responsabilidad del juez, quien ordenar que sea conducido con el auxilio de la Polica Nacional. Cuando el sentenciado no se presente a las autoridades del Inpe, dentro del plazo sealado, el juez modificar su sentencia y convertir la condena en pena privativa de libertad. De igual manera, en el caso de que el sentenciado por delito no asista injustificadamente a ms de tres jornadas consecutivas o a ms de cuatro jornadas no consecutivas, se le revocar la pena de prestacin de servicios a la comunidad o de limitacin de das libres, por la de pena privativa de libertad segn las reglas del Cdigo Penal. ste es, pues, el marco normativo que se expidi para solucionar el problema de la impunidad por la comisin de faltas. A continuacin mostramos una breve evaluacin de su trabajo.
EjECUCIN DE Las PENas LIMItatIVas DE DERECHO-INPE
Entrevista con el sentenciado Designacin de la entidad receptora Comunicacin del inicio de JPSC al juez

Notifica al sentenciado

epld-inpe

Comunicacin sobre el cumplimiento de JPSC

Municipalidad (comedores, maestranza, parques y jardnes) Centros educativos

Comunicacin sobre el cumplimiento de JPSC al Juez

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HACiA

UNA EVAlUACiN

El Proyecto Piloto de Juzgados de Paz en comisaras se lleva a cabo en los siguientes distritos y comisaras del pas:
Distritos Comisaras

Independencia-Lima Independencia Lima-Lima Cercado Trujillo-La Libertad Ayacucho Sapi-Cusco Sapi San Juan de Lurigancho-Lima Zarate San Juan de Miraores-Lima San Juan de Miraores La Victoria-Lima La Victoria Arequipa-Arequipa Palacio Viejo Chilca-Junn Chilca Leonardo Ortiz-Lambayeque Leonardo Ortiz Ferreafe-Lambayeque Ferreafe Huamanga-Ayacucho Huamanga Carmen Alto Huamanga

Los resultados de la evaluacin todava son incipientes. Se cuenta con datos parciales de algunas de las experiencias en marcha. Benecios encontrados a) El procedimiento y el dictamen de sentencia se hace con mayor rapidez. b) Ms de la mitad de los casos remitidos han sido concluidos. c) La prestacin de servicios a la comunidad y el pago de los das multa son una alternativa al encarcelamiento. Disminuye la carga al sistema penal (las faltas no se sancionan con crcel). d) Las faltas, aunque sea menores, reciben una sancin. Esto es una forma de alerta a los ciudadanos para no cometer actos de mayor gravedad. e) Algunos sentenciados que prestan servicio a la comunidad aprenden o perfeccionan un oficio. f) En el Juzgado de Alfonso Ugarte, dependiendo del comportamiento y del cumplimiento de la jornada, algunos sentenciados pueden ser

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ubicados en centros de trabajo: galeras, supermercados, empresas, etctera. g) En el caso de Zrate, las estadsticas muestran que la mayora de los casos no concluyen por condena, sino se recurre mucho a la conciliacin, desistimiento, transaccin, entre otros. Asimismo, en los casos que concluyen con sancin, sta se cumple en su gran mayora. Problemas encontrados a) Poca capacitacin del cuerpo policial para enfrentar el procedimiento en los casos de faltas. b) Poca articulacin de los organismos que participan en el funcionamiento del Juzgado de Paz Letrado. c) Un juez atiende los casos que llegan a dos o tres comisaras, lamentablemente no hay coordinacin entre stas y la informacin no es procesada de la misma manera. Esto dificulta una correcta labor del juez. d) No se cuenta con cifras actualizadas y la falta de informacin desagregada no permite que algunos casos puedan atenderse de manera efectiva. Por ejemplo, los casos de violencia familiar. e) Problema en las notificaciones por falta de informacin o acreditacin de pruebas, lo que dificulta la atencin de los casos. f) Dificultad en el cumplimento de los das-multa y de las jornadas de Prestacin de Servicios a la Comunidad. g) Poco conocimiento de la poblacin acerca de la existencia, funcin y objetivos de los juzgados de paz letrados en comisaras. h) Problema logstico y falta de personal. Algunos aspectos por mejorar De lo dicho hasta el momento podemos concluir que estamos ante una experiencia novedosa que ha dado algunos frutos, pero que an puede ser mejorada sustancialmente. Perfeccionarla sera un paso en el propsito de acercar la justicia a la ciudadana y, con esto, hacia disminuir las brechas en el acceso a la justicia que tanto afectan a los ciudadanos pe-

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ruanos; olvidar el proyecto y sus posibilidades sera darle la espalda a dichas necesidades. Algunos de los aspectos para fortalecer la experiencia son: a) Mayor capacitacin a las autoridades involucradas. En definitiva, aun cuando la estructura del procedimiento y los cambios en general son positivos, los operadores muchas veces continan con serias falencias cualitativas. b) Incrementar las entidades que podran estar a cargo de organizar, o de ser unidades receptoras o de supervisar el cumplimiento de todo lo relacionado con los servicios comunitarios como sancin impuesta frente a faltas. Hasta ahora, el cumplimiento de los servicios comunitarios est muy centrado en las municipalidades distritales y en las mismas comisaras. Potenciar la participacin de entidades privadas se muestra, entonces, como una posibilidad que debe ser tomada en cuenta. c) Crear mecanismos de coordinacin permanente entre todas las autoridades involucradas en la aplicacin del sistema en cada comisara. Y es que aun cuando estamos en reas geogrficamente comunes, existen problemas en la interrelacin entre los diversos agentes. d) Hacer que los comits distritales de seguridad, y especialmente las juntas vecinales, en el interior de ellos, participen mucho ms en la aplicacin de esta experiencia. La finalidad es hacer que la sociedad civil tambin participe, de modo que puede existir mayor fiscalizacin. e) Mayor difusin de la existencia de este sistema de sancin de faltas por medio de servicios comunitarios y de sus resultados. Hasta ahora hay gran desconocimiento en cuanto a la existencia misma de la experiencia y de sus resultados, parciales pero positivos. f) Mayores posibilidades de participacin y de defensa de la vctima, la que, por ejemplo, a diferencia del agresor responsable de la falta, no cuenta con asistencia legal.

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g) Contemplar la posibilidad de que existan mdicos legistas itinerantes, por lo necesario que son por la gran frecuencia de faltas denunciadas que implican la comisin de una lesin. h) Creacin de mecanismos de transparencia y de participacin de la sociedad civil. i) Incorporacin de una labor frente al agresor o responsable de la falta, encaminada a la rehabilitacin y resocializacin.

BiBliOGRAFA
BASOMbRO IGLESiAS, Carlos, Manuel Boluarte, Leonardo Caparros, Enrique Castro, Gino Costa, Mara Jess Gamarra, Adolfo Gazzo, Miguel Huerta, Gabriel Prado, Fernando Rospigliosi, Ricardo Valds, Rubn Vargas, Dante Vera y Susana Villarn, Manejo y gestin de la seguridad. De la reforma al inmovilismo, diciembre de 2004. , Percepciones, victimizacin, respuesta de la sociedad y actuacin del estado. Evolucin de las tendencias de opinin pblica en lima metropolitana 2001-2005, agosto de 2005. , Seguridad ciudadana. Diagnstico del problema y estrategias de solucin, noviembre de 2005. Constitucin Poltica del Per de 1993. Decreto Legislativo 635, Cdigo Penal de 1991. Decreto Legislativo Nm. 767, Ley Orgnica del Poder Judicial. Encuesta de Percepcin y Victimizacin, rea de Seguridad Ciudadana de Instituto de Defensa Legal, abril de 2005. Encuesta realizada por Apoyo Opinin y Mercado a pedido del Instituto de defensa legal sobre administracin de justicia, octubre de 2005. Instituto de Defensa Legal, Seguridad y Sociedad, La hora de la polica comunitaria, agosto de 2005. Instituto de Defensa Legal, Seguridad y sociedad. Manejo civil de la Ley Nm. 24128, Ley que regula las funciones de los mdicos legistas. Ley Nm. 25993, Ley que regula las funciones del Instituto Nacional Penitenciario. Ley Nm. 27019, Ley que regula a las funciones de la Defensora de Oficio. Ley Nm. 27030, Ley que regula el procedimiento de ejecucin de faltas. Ley Nm. 27238, Ley que regula las funciones de la Polica Nacional del Per. Ley Nm. 27933, Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Ley Nm. 27939, Ley que crea el nuevo procedimiento de faltas. Ley Nm. 27972, Ley que regulas las funciones de las municipalidades.

Nota bibliogrfica de los colaboradores

HUGO ACERO VELSQUEZ es consultor internacional de PNUD en los temas de convivencia y seguridad ciudadana, y asesor y coordinador del Programa Departamentos y Municipios Seguros liderado por la Polica Nacional de Colombia. AZN CANDINA PALOMER es licenciada y magister en Historia de Chile por la Universidad de Chile. Acadmica del Departamento de Ciencias Histricas e investigadora del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la misma universidad. Entre sus publicaciones destaca Participacin ciudadana y reformas a la polica en Amrica del Sur, editado en conjunto con Hugo Frhling (2004). LAURA ChINChILLLA es maestra en polticas pblicas por la Universidad de Georgetown (Estados Unidos). Fue ministra de Seguridad Pblica de Costa Rica y actualmente es vicepresidenta de la Repblica y ministra de Justicia en ese mismo pas. Ha dirigido proyectos sobre administracin de justicia en diversos pases latinoamericanos. Es tambin consultora de los principales organismos internacionales involucrados en la problemtica de la seguridad ciudadana y la reforma policial, y es autora de varios libros y artculos relacionados con estos temas. LUCA DAMMERT es sociloga, y tiene un master en Desarrollo Urbano Regional. Ha trabajado en instituciones acadmicas en Estados Unidos, Argentina, y en la actualidad se desempea como coordinadora del Programa Seguridad y Ciudadana de Flacso en Chile. Ha publicado artculos y libros sobre participacin comunitaria, seguridad ciudadana y temas urbanos en revistas nacionales e internacionales. Entre sus ltimas publicaciones se encuentra Seguridad ciudadana: experiencias y desafos (URb-AL, Valparaso, 2004), y Prevencin comunitaria del delito en Chile.
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NOTA bIbLIOgRFICA

Una visin desde la comunidad (Universidad de Chile, Santiago, 2004). En el plano de la gestin pblica ha participado de programas de seguridad ciudadana en Argentina y fue asesora de la Divisin de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior. Se desempea tambin como asesora experta en seguridad ciudadana de la Red 14 del Programa URb-AL de la Comisin Europea. MANUEL AQUILES GARRO ChACN es licenciado y doctor en Derecho, y tiene adems un master en Derecho Constitucional y un diploma en Administracin Pblica con nfasis en municipalidades. Ha sido expositor de la Unin de Ciudades Iberoamericanas UCCI, en diversos temas de Seguridad Ciudadana y Violencia, expositor del Instituto Latinoamericano para la Prevencin del Delito, Naciones Unidas, as como expositor del Parlamento Latinoamericano. Es autor de diversos ensayos sobre polica municipal como cuerpo de polica comunitario, el poder de polica municipal y el principio constitucional de autonoma municipal. Actualmente se desempea como director de Polica Municipal de la ciudad de San Jos en Costa Rica. LUIS GONZLEZ PLACENCIA es psiclogo y socilogo del Derecho. Es doctor en Poltica Criminal por el Instituto Nacional de Ciencias Penales de Mxico y master in law por el International Institute for the Sociology of Law, con sede en Oati, Espaa. Es autor de diversos libros y artculos relacionados con la poltica criminal y los derechos humanos. Es reconocido por el Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa como Investigador Nacional, nivel 2. Actualmente es investigador asociado de tiempo completo en el Centro de Estudios Jurdicos y Polticos de la Universidad Autnoma de Tlaxcala, Mxico. GAbRIEL PRADO RAMOS estudi Ciencias Sociales en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Es presidente de la Asociacin Warma, investigador del Instituto para la Seguridad Ciudadana y Reforma Policial, coordinador de la Red Desarme Per y miembro de la Coalicin Latinoamericana contra la Violencia Armada.

ndice

PRLOGO Baltazar Vilches Hinojosa. ........................................................ 5 PRESENTACIN Luis Gonzlez Placencia............................................................ 7 LOS
GObERNADORES y LOS ALCALDES DEbEN RESPONDER

POR LA SEGURIDAD DE LOS CIUDADANOS.

PROGRAMA DEPARTAMENTO y MUNICIPIOS SEGUROS (DMS). COLOMbIA Hugo Acero Velsquez.............................................................. 11 Introduccin. . ................................................................... 11 Las autoridades locales deben gestionar la seguridad de los ciudadanos. . .......................................... 14 Colombia: fundamentos legales e instrumentos de gestin de la convivencia y seguridad ciudadana................. 17 Consejos de seguridad. . ....................................................... 20 Comits de orden pblico.................................................... 20 Fondos de vigilancia y seguridad........................................... 21 Planes de seguridad............................................................ 21 Participacin comunitaria.. .................................................. 23 Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS): hace de una experiencia local una estrategia nacional de seguridad ciudadana..................................................... 24 Reexiones nales.............................................................. 29 Bibliografa...................................................................... 31

SEGURIDAD CIUDADANA y SOCIEDAD EN ChILE CONTEMPORNEO. DELINCUENTES, POLTICAS y SENTIDOS DE UNA SOCIEDAD Azn Candina Polomer............................................................ 33 El nuevo delito................................................................... 33 Los nuevos conceptos: la seguridad como un estado de la sociedad............................................ 41 El comportamiento histrico de la seguridad ciudadana como tema de debate en la sociedad chilena........................... 50 La seguridad revisitada: la perspectiva global y la turbulencia local de los enfoques actuales....................... 66 Bibliografa...................................................................... 71 EXPERIENCIAS
SObRE SEGURIDAD CIUDADANA:

VILLA NUEvA, EN GUATEMALA Laura Chinchilla M................................................................ 75


EL CASO DEL MUNICIPIO DE

Introduccin. . ................................................................... 75 Antecedentes. . ................................................................... 77 Caractersticas. . ................................................................. 80 Mecanismos de participacin ciudadana................................. 88 Resultados. . ...................................................................... 92 Dicultades enfrentadas.................................................... 100 Lecciones aprendidas........................................................ 103 Bibliografa.................................................................... 108 PREvENCIN COMUNITARIA DEL DELITO EN AMRICA LATINA DISCURSO O POSIbILIDAD? Luca Dammert................................................................... 109 Introduccin. . ................................................................. 109 El falso dilema entre control y prevencin............................. 110 El rol de la comunidad en la prevencin. . .............................. 112 Iniciativas en desarrollo.................................................... 114 Desafos. . ....................................................................... 121 Bibliografa.................................................................... 127

POLTICAS

DE SEGURIDAD DE LOS hAbITANTES

y MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Manuel Aquiles Garro Chacn.................................................... 129 Introduccin. . ................................................................. 129 ADMINISTRACIN DEL DELITO y PERCEPCIN DE INSEGURIDAD EN LA CIUDAD DE MXICO: 2000-2005 Luis Gonzlez Placencia......................................................... 139 Antecedentes y objetivos................................................... 139 Mtodo, estructura y lmites. . ............................................ 141 Marco de referencia.......................................................... 142 Evidencias...................................................................... 149 Anlisis de resultados....................................................... 162 Discusin y conclusiones.................................................. 167 Bibliografa.................................................................... 172 JUZGADOS DE PAZ LETRADOS y COMISARAS. UNA ALTERNATIvA A LA IMPUNIDAD Gabriel Prado Ramos. ........................................................... 173 Introduccin. . ................................................................. 173 Los jueces de paz letrados, las faltas y su importancia para la seguridad ciudadana..................... 176 El nuevo procedimiento para sancionar las faltas y la creacin de juzgados en comisaras................. 183 Hacia una evaluacin....................................................... 194 Bibliografa.................................................................... 197 NOTA
bIbLIOGRFICA DE LOS COLAbORADORES...................................

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