Manual Politicas Cap 4 Aspectos Operativos RD Gomez

Manual Gestin de polticas pblicas y salud
CAPITULO 4 ASPECTOS OPERATIVOS

Rubn Daro Gmez Arias MD, MSP, DSP Profesor Facultad Nacional de Salud Pblica Secretario Ejecutivo Red Colombiana de Investigacin en Polticas y sistemas de salud
____________________________________________ Con el apoyo de la Facultad Nacional de Salud Pblica
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Manual: Gestin de polticas pblicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION ___________________________________________________________________________________________
POLTICAS PBLICAS ASPECTOS OPERATIVOS ............................................................................................... 56 4.1 INTRODUCCIN. ................................................................................................................................................ 56 4.2 POLTICA PBLICA: UNA DEFINICIN OPERATIVA. ..................................................................................................... 57 4.3 EXPRESIONES FORMALES DE UNA POLTICA PBLICA. ................................................................................................. 57 4.3.1 Disposiciones legales y jurdicas. .......................................................................................................... 57 4.3.2 Dispositivos administrativos. ................................................................................................................ 58
4.3.2.1 4.3.2.2 Los sistemas de planificacin como herramientas de gestin de polticas. ...................................................... 58 El soporte burocrtico como requisito para la aplicacin de la poltica. ........................................................... 59
4.3.3
4.3.3.1 4.3.3.2
Dispositivos de control ideolgico. ....................................................................................................... 60

La educacin como dispositivo de control social .............................................................................................. 60 La propaganda. .................................................................................................................................................. 60
4.3.4 Los contratos como instrumentos de gestin de lo pblico. ................................................................. 61 4.4 TIPOS DE POLTICAS PBLICAS............................................................................................................................... 62 4.4.1 Polticas promotoras. ............................................................................................................................ 62 4.4.2 Polticas protectoras de un bien considerado de inters pblico. ......................................................... 62 4.4.3 Polticas reguladoras de intereses en conflicto. .................................................................................... 62 4.4.4 Polticas reparadoras de un dao. ........................................................................................................ 63 4.4.5 Polticas sancionadoras. ....................................................................................................................... 63 4.5 ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS .......................................................................................................................... 63 4.6 FORMULACIN DE UNA POLTICA PBLICA............................................................................................................... 57 4.6.1 Formulacin y visibilizacin del problema como asunto de inters pblico. ........................................ 57
4.6.1.1 4.6.1.2 4.6.1.3 Fundamentacin de la argumentacin. ............................................................................................................. 57 Anlisis de involucrados. ................................................................................................................................... 57 Diseo de estrategias de abogaca (advocacy) y cabildeo (lobby)..................................................................... 57
4.6.2 4.6.3 4.6.4 4.6.5 4.6.1
Definicin del objeto de la poltica........................................................................................................ 58 Definicin de los principios y fundamentos de la intervencin. ............................................................ 59 Formulacin de los objetivos de la poltica ........................................................................................... 59 Formulacin de las estrategias ............................................................................................................. 59 Definicin de los aspectos formales y operativos ................................................................................. 60
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4 POLTICAS PBLICAS ASPECTOS OPERATIVOS
Rubn Daro Gmez Arias MD, MSP, DSP Profesor Facultad Nacional de Salud Pblica
4.1
Introduccin.
En este captulo nos centraremos en los aspectos operativos involucrados en la formulacin y en el anlisis de las polticas pblicas. Tal como se analiz en pginas anteriores, las polticas pblicas son dispositivos de control social desa1 rrollados por los Estados modernos, aunque slo a mediados del siglo XX se las reconoce con este nom2 3 4 bre. De acuerdo con la concepcin del mundo y de la organizacin social promovida en Europa por la Ilustracin y la Modernidad, una poltica pblica es una directriz que el Estado, considerado autoridad legtima del sistema social, impone al colectivo como manera de proceder frente a un asunto especfico que ha sido reconocido como de inters pblico. A consecuencia de las guerras napolenicas, esta concepcin poltica se expandi por casi todo el mundo occidental y fue adoptada por las democracias liberales que se formaron en Europa y Amrica durante el siglo XIX. La mayor parte de los pases han adoptado estos principios y han conformado Estados de Derecho, regidos por los principios jurdicos y filosficos 56 7 de la Modernidad. En los Estados Sociales regulados por el derecho, que surgen a partir de la revolucin francesa y americana, se considera que las directrices que hoy reconocemos como polticas pblicas deben cumplir con las siguientes condiciones: a) slo pueden ser fijadas por las instituciones estatales en calidad de autoridad legtima, b) son taxativas para toda la sociedad, no solamente para los gobernados sino tambin para los gobernantes, c) deben realizarse con participacin de los involucrados, d) deben ajustarse a la normatividad jurdica, y e) deben privilegiar el bien comn. En tal sentido, el tr56
mino poltica pblica hace referencia a las acciones del Estado, a las relaciones entre ste y los dems miembros de la sociedad y al modo en que se ejerce el gobierno. Los conceptos incluidos en el presente captulo se ajustan a los principios mencionados; es necesario anotar, sin embargo, que desde mediados de 1980 se viene dando en el mbito internacional una amplia controversia relacionada con el papel que 8 9 se asigna al Estado en los regmenes neoliberales.
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El curso de las polticas pblicas se ha descrito como un proceso poltico complejo y dinmico que obedece a los intereses de los actores sociales, que involucra con frecuencia eventos imprevisibles y que rara vez ocurre de manera secuencial. Ms que un proceso tcnicamente dirigido, las polticas son el producto de mltiples maniobras dirigidas a controlar los recursos. Algunas de ellas son socialmente aceptables desde los valores democrticos, pero otras pueden ser ilcitas e inmorales. Prcticas como el soborno, el chantaje, el espionaje, el clientelismo, la difamacin de los oponentes y la asignacin amaada de contratos pblicos, son ampliamente utilizadas en el mundo, an en aquellos pases que se precian de contar con democracias transparentes, como lo han puesto en evidencia las filtraciones publicadas 14 por WikiLeaks. La corrupcin, entendida como la cooptacin del Estado y de los bienes pblicos por parte de grupos privados, ha ampliado su repertorio de mecanismos de control poltico, y avanza a pasos agigantados en la medida en que se expande el modelo neoliberal, tal como se desprende de los informes anuales publicados por organismos internacio15 16 nales La corrupcin se ha propagado tambin con fuerza en el campo de la salud, asociada con la expansin de los mercados de servicios, seguros, 17 medicamentos y otros insumos. Los informes publi-
cados insisten en la necesidad de fortalecer la transparencia, las veeduras sociales y la participacin ciudadana en los procesos que involucren el inters 18 19 pblico, como requisitos para sostener la democracia y responder a los fines sociales del Estado. A presar de lo anterior, se considera que, all donde el contexto poltico es favorable, la formulacin y puesta en marcha de las polticas (policymaking) es tambin susceptible de responder a tcnicas administrativas dirigidas a garantizar la racionalidad de las decisiones, reducir la incertidumbre y asegurar los fundamentos del orden social. Desde la perspectiva filosfica y conceptual de los Estados modernos, influenciados por el racionalismo, se considera que los gobiernos no pueden obrar de forma caprichosa cuando formulan y ponen en marcha sus polticas y que, por el contrario, deben sujetarse a los principios generales de la administracin, el derecho y la tica pblica. De todos modos, ninguna tcnica administrativa garantizar el desarrollo exitoso de una poltica mientras sta no logre el suficiente respaldo poltico. De ello se desprende que varias de las tcnicas administrativas involucradas en la gestin de las polticas pblicas se enfoquen en el manejo de los actores, de sus intereses y de su capacidad para influenciar las decisiones de manera explcita y transparente.
d) Deben desarrollarse de forma democrtica con participacin efectiva de los involucrados. e) Deben privilegiar el bien comn por encima de los intereses de grupos particulares.
4.3
Expresiones formales de una poltica pblica. Desde la perspectiva tcnica, las polticas pblicas son sistemas complejos de decisin y control que, en la prctica, se expresan de cuatro formas complementarias: Normas jurdicas Disposiciones administrativas Dispositivos de control ideolgico y Contratos sobre asuntos pblicos.
La importancia de que estas diferentes modalidades se articulen de manera coherente y sinrgica debe ser tenida en cuenta, tanto al evaluar una poltica como al formularla.
4.3.1
Disposiciones legales y jurdicas.
4.2
Poltica pblica: Una definicin operativa.
No existe un consenso sobre la definicin de las pol20 ticas pblicas ni sobre la manera de administrarlas. 21 22 23 En trminos operativos, las polticas pblicas pueden definirse como directrices obligatorias fijadas por el Estado con el propsito de regular un asunto particular considerado de inters pblico, que de otra forma no se resolvera espontneamente. En los pases que han asumido la forma de Estado Social de Derecho, las polticas pblicas presentan las siguientes caractersticas: a) Son potestad del Estado legtimamente constituido. Ningn otro actor social puede definirlas sin recurrir a esta instancia. b) Son taxativas tanto para gobernantes como para gobernados c) Deben ajustarse al ordenamiento jurdico vigente 57
Las normas constitucionales, las leyes, los decretos y dems normativas de los organismos estatales, actan como dispositivos de control social que contribuyen a asegurar la legitimidad y sostenibilidad de la poltica y a promover su articulacin con el resto del sistema jurdico. En los Estados de derecho, toda poltica pblica debe respaldarse en la normatividad jurdica vigente para el pas. En tal sentido, al formular una poltica pblica puede ser necesario definir tambin normas especficas que aseguren su coherencia con el sistema jurdico vigente y soporten la legalidad de la directriz. La fundamentacin jurdica de la poltica puede ser indispensable para garantizar su viabilidad y legitimidad, pero por s misma es insuficiente para asegurar los resultados esperados. Las disposiciones que garanticen la coherencias jurdica son an ms importantes en los casos en que las polticas afecten los derechos de las personas, y cuando se contemplen sanciones para los infractores.
4.3.2
Dispositivos administrativos.
La puesta en marcha de una poltica pblica puede ser un proceso particularmente complejo, que difcilmente logre los fines previstos si no se apoya en 24 un esquema administrativo apropiado. El componente administrativo de una poltica pblica se refiere al conjunto de mecanismos y procedimientos tcnicos desarrollados por el sistema poltico para poner en marcha la directriz, en condiciones previsibles que reduzcan la incertidumbre de los resultados y aseguren el xito. Dichos mecanismos son de dos tipos: la planificacin y el soporte burocrtico.
grupo integrar sus esfuerzos y actuar ordenadamente en la direccin prevista con el menor esfuerzo y el mximo provecho. La revisin de la literatura revela que ningn modelo es por s mismo ms exitoso o mejor que otro, y que el resultado puede depender ms bien de la capacidad de liderazgo de las directivas, del clima generado en la institucin y del respaldo obtenido desde el entorno. Entre los enfoques de planificacin aplicados en salud se destacan: El enfoque normativo tradicional. Este modelo considera la planificacin como un esquema de toma de decisiones basado en reglas y principios fijos que todos los miembros de la organizacin deben cumplir. Los planes de las diferentes dependencias se formulan adaptando objetivos, metas y estrategias previamente definidas por la alta direccin. Este enfoque se apoya en matrices que las dependencias van llenando y que al final consolidarn el plan de la organizacin. Varios autores han criticado el carcter mecnico, conservador y rgido de estos enfoques, adems de su desconocimiento de los contextos. Los enfoques normativos de planificacin, sin embargo, suelen ser aun ampliamente utilizado en varios pases para controlar las inversiones y asegurar el cumplimiento de metas mnimas. El enfoque sistmico. Es un enfoque holstico que considera la realidad como una totalidad integrada por componentes y elementos diferentes, los cuales deben definirse e intervenirse siempre desde la perspectiva del todo. Los sistemas de salud se consideran sistemas complejos e integrados, que deben analizarse e intervenirse integralmente y donde el xito de las intervenciones radica en controlar las interacciones que ocurren entre sus diferentes componentes. Desde el enfoque sistmico existen mltiples tcnicas cuali y cuantitativas que modelan y simulan las situaciones con el fin de descubrir las mejores opciones para influenciar su desempe28 o. La rigurosidad de las tcnicas y conceptos desarrollados al interior del enfoque sistmico, han limitado sin embargo, su aplicacin a grupos de expertos. La planificacin estratgica situacional. Considera que las situaciones sociales son complejas,
4.3.2.1
Los sistemas de planificacin como herramientas de gestin de polticas.
En la prctica, las polticas pblicas se expresan tambin en los planes, programas y proyectos dirigidos o desarrollados directamente por el Estado, en los cuales el contenido de la directriz se despliega de forma detallada y sistemtica. A este respecto, los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, los proyectos estatales y los programas de gobierno, son mecanismos particularmente importantes para la puesta en marcha de polticas pblicas y constituyen factores crticos de su xito. De lo anterior se concluye la importancia de adoptar un modelo apropiado de planificacin que soporte la gestin de la poltica y que defina como mnimo los siguientes elementos nucleares de la directriz: Los objetivos o resultados esperados. Las estrategias que se aplicarn para lograrlos. Los recursos necesarios de tipo humano, tcnico y financiero. Los criterios de seguimiento y evaluacin.
En relacin con la planificacin de la salud se han propuesto mltiples enfoques. Algunos de ellos ha25 26 cen nfasis en las tcnicas y mtodos; otros dan ms importancia al estilo o la forma como se toman las decisiones en la organizacin, diferenciando los modelos autocrticos de los participativos y concer27 tados. A este respecto es conveniente precisar que el xito de la planificacin no depende de usar uno u otro modelo terico, sino de articular los recursos y las voluntades, organizndolas de la mejor manera posible alrededor de una intencionalidad. El mejor modelo de planificacin ser aquel que permita al 58
cambiantes, inciertas y slo parcialmente controlables. Por tal razn, los planes estratgicos se formulan con dos fines: anticipar una visin posible del futuro y servir de derrotero para ir organizando las acciones que permitan intervenirlo. Este enfoque supone que las decisiones deben basarse en un muy buen anlisis de la situacin y que de este anlisis se derivan propuestas de accin que deben ser inteligentes, giles y creativas. El anlisis de la situacin implica dar cuenta como mnimo de tres elementos: a) el problema que constituir el centro de los esfuerzos, b) sus causas y c) sus consecuencias. Existen dos vas para hacer un anlisis de la situacin: una global y otra especfica. La primera consiste en abordar una situacin general (problemtica o macroproblema) y luego descomponerla en problemas especficos organizados segn su prioridad; esta forma es la que enfrentan con frecuencia los gobiernos territoriales, es ms compleja y demanda mayores esfuerzos, pero a largo plazo puede ser la que asegure resultados mejores y sostenibles. La otra va consiste en centrar los esfuerzos en situaciones concretas (problemas especficos), y resolverlas progresivamente; esta va permite controlar problemas coyunturales y ofrece resultados parciales visibles a corto plazo, pero no siempre garantiza la efectividad, eficiencia o sostenibilidad de las intervenciones. Avanzando en su propuesta de Planificacin Estratgica Situacional, Matus desarroll un modelo de alta direccin (Mtodo Altadir de Planifica29 cin Popular MAPP) aplicable a planes de gobierno y con un fuerte componente de participacin social. Este enfoque de planificacin 30 comprende tres momentos: Un momento explicativo: destinado al anlisis y valoracin de una situacin de inters comn, donde los actores involucrados confrontan sus diferentes perspectivas e intereses. Un momento poltico/estratgico destinado a definir por consenso la situacinobjetivo y a tomar decisiones sobre las acciones posibles ms convenientes. Un tercer momento operativo donde se toman decisiones sobre recursos, responsabilidades y procedimientos. 59
Los enfoques de gestin por proyectos. Desde mediados de la dcada de 1980, se han propuesto enfoques y mtodos dirigidos a resolver problemas especficos cuya solucin se administra bajo la forma de proyectos. Los proyectos son sistemas de gestin relativamente ms simples que los planes pues se enfocan en un objeto definido. Con fines prcticos, un proyecto se define como un conjunto articulado y detallado de supuestos, decisiones y recursos interrelacionados y coordinados hacia un objetivo especfico. Se considera que los proyectos deben tener las siguientes caractersticas: objeto especfico, temporalidad definida (tienen fecha lmite), dependencia de los planes, flexibilidad, creatividad, singularidad e integralidad (consistencia interna). Varios enfoques de gestin por proyectos, entre ellos el enfoque de Marco L31 gico (conocido tambin como Administracin 32 de proyectos orientada por objetivos ZOPP ), coinciden con los postulados del MAPP, particularmente en lo que se refiere la necesidad de partir de una buena formulacin del problema y de fortalecer la participacin de los involucra33 34 dos. La gestin por proyectos puede ser de gran utilidad para resolver aspectos especficos de una poltica pblica, pero no sustituye a la planificacin y, por el contrario, puede fraccionar los esfuerzos si no existe un buen plan articulador.
4.3.2.2
El soporte burocrtico como requisito para la aplicacin de la poltica.
Este dispositivo administrativo se refiere a la previsin y puesta en marcha de las instancias organizativas y operativas responsables de aplicar la poltica y velar por su desarrollo exitoso. Consiste en prever las condiciones de operacin de la poltica, entre otras: qu instituciones o agentes estarn a cargo de su implementacin, qu actividades deben realizarse y con qu tipo de recurso humano, qu recursos tcnicos se requieren, cmo se financiar, quin y cmo velar por su cumplimiento, etc Segn el modelo de gestin de cada pas, el soporte burocrtico puede estar a cargo del Estado, de agentes privados que acten para el Estado o de agentes comunitarios. Cada una de estas opciones da lugar a procesos diferentes de gestin cuyos resultados son objeto de
controversia. En el caso de la salud, la privatizacin de los servicios ha dado lugar al fortalecimiento de las industrias de aseguramiento, medicamentos e insumos mdicos, pero tambin al aumento en el gasto de bolsillo, la creacin de barreras de acceso y el incremento en los costos de operacin de los ser35 36 37 38 39 40 vicios a expensas de la intermediacin. A la luz de estos debates, no puede aceptarse a priori que la gestin privada es mejor que la estatal (o viceversa) sin revisar las evidencias disponibles y sopesar los riesgos que la decisin implica en trminos del inters pblico. De todos modos, cuando la implementacin de la poltica est a cargo de agentes privados, los actos administrativos de delegacin debern garantizar que se privilegien los fines sociales del Estado y el bien comn por encima de los intereses particulares de quien asume la funcin.
ser diferentes a los que se dan en la infancia, y aseguran que las personas se vayan ajustando a las exigencias sociales. El reconocimiento de que las personas siguen aprendiendo continuamente despus de la niez, ha dado lugar a enfoques y desarrollos pedaggicos orientados a la formacin de los adultos en mbitos sociales no institucionalizados. Los avances tericos y tecnolgicos en pedagoga han puesto en evidencia que la informacin por s misma no es suficiente para cambiar los comportamientos de la gente de forma sostenible y que suele ser necesario aplicar otras estrategias complementarias. Las tres modalidades de educacin (formal, no formal e informal) pueden constituir herramientas claves para el xito de una poltica pblica, y a este respecto ser necesario contar con el apoyo de expertos en educacin al momento de disear las estrategias pedaggicas pertinentes.
41
4.3.3
Dispositivos de control ideolgico. 4.3.3.2 La propaganda.
Para asegurar que la poltica se cumpla exitosamente no basta con formular normas jurdicas o dispositivos administrativos. Es necesario que la directriz sea conocida, aceptada y adoptada por los actores sociales. Ello puede lograrse mediante dispositivos de control ideolgico y bsicamente de dos de ellos: la educacin y la propaganda.
4.3.3.1
La educacin como dispositivo de control social
En trminos generales, la educacin se refiere al proceso mediante el cual una sociedad forma y moldea el comportamiento de sus integrantes; en tal sentido, constituye un potente dispositivo de control social que se presenta de diferentes formas: la educacin formal o escolarizada y la educacin info rmal; adicionalmente algunos autores hablan de educacin no formal para referirse a programas de capacitacin no conducentes a ttulo acadmico. La educacin informal comprende un amplio conjunto de procesos sociales incorporados a las interacciones cotidianas que nos forman desde la niez reforzando comportamientos aceptables por el grupo y sancionando aquellos que no encajan dentro de los valores vigentes; este proceso de adaptacin y cambio contina a lo largo de toda la vida, si bien ocurre gracias a mecanismos variados que pueden 60
Este dispositivo se refiere al conjunto de mensajes que buscan influir en el sistema de valores de las personas y modificar su conducta. La propaganda se ha definido como una forma intencional y sistemtica de persuasin con fines ideolgicos, polticos o comerciales, realizada con el intento de influir en las opiniones, emociones, actitudes, y acciones de los grupos de destinatarios especficos mediante la transmisin controlada de informacin parcial (que puede o no basarse en hechos reales) principalmente a travs de los medios de comunicacin masiva y 42 directa; en tal sentido, la propaganda se considera un poderoso mecanismo de control social y poltico. En el caso de las polticas pblicas, la propaganda involucra el conjunto de acciones realizadas por actores polticos con el fin de impulsar la adhesin a un sistema de normas y asegurar su aprobacin y cumplimiento por parte de la poblacin. A lo largo de la historia la propaganda ha estado frecuentemente marcada por tergiversaciones de los hechos, por el fortalecimiento de prejuicios y por llamamientos a actuar de forma apasionada e irreflexiva; por tal razn suele considerarse como falsa, engaosa y maliciosa; sin embargo, tal como ocurre con otros dispositivos polticos, la propaganda no es por s misma buena ni mala pues sus atributos dependen tanto de los fines que se persiguen como de la manera como se realiza. Algunos enfoques han propuesto que el objetivo de la propaganda no es informar sino
convencer y que en tal sentido no debe sujetarse a la verdad sino persuadir y lograr el control de un comportamiento del sujeto; este asunto es tambin objeto de debate. En el caso de las polticas pblicas la propaganda debe sujetarse a los principios jurdicos y ticos vigentes en cada pas, en particular a la veracidad, la oportunidad, la imparcialidad y el respeto por los derechos de las personas. Adicionalmente, al disear el sistema de propaganda requerido para poner en marcha la poltica, se debern tener en cuenta los aspectos tcnicos relacionados con el resultado esperado, las caractersticas de las poblaciones objeto, el tipo de mensaje considerado ms apropiado y los mejores medios para lograrlo. A diferencia de la propaganda que se interesa en cambiar las creencias y valores de la gente, la publicidad se ha desarrollado en el contexto de los mercados, donde se entiende como el conjunto de acciones dirigidas e informar al pblico sobre un producto o servicio a travs de los medios de comunicacin (bien sea masivos o directos), con la finalidad de motivarlo hacia el consumo. Sin embargo las tcnicas desarrolladas por la publicidad se han aplicado tambin al cambio de valores y a la adhesin de la gente a ciertos esquemas de comportamiento; por esta razn algunos autores consideran que no hay una diferencia sustancial entre la propaganda y la publicidad. En todo caso, modificar los comportamientos de las personas no es algo sencillo; esto lo saben bien los expertos en propaganda y publicidad, reas donde se han logrado desarrollos tecnolgicos importantes y con frecuencia altamente especializados. Teniendo en cuenta este aspecto, deber preverse la participacin de expertos en estas reas al momento de disear las estrategias para poner en marcha la poltica.
blica que es objeto de controversia. En los pases que han recibido la influencia neoliberal, el Estado se retrae de los asuntos pblicos y las grandes decisiones polticas relacionadas con asuntos de inters colectivo vienen siendo definidas por los grupos econmicos ms poderosos mediante prcticas, tratados y acuerdos comerciales que se imponen a los gobiernos y los particulares. En los pases donde se imponen estos valores, el Estado pierde protagonismo como responsable de los asuntos pblicos, la normatividad jurdica se debilita excepto en lo contractual, los mecanismos administrativos derivan hacia la gerencia de utilidades econmicas, la propaganda se centra en la publicidad de bienes y servicios, y los derechos ciudadanos se convierten en derechos del consumidor que cada persona resuelve con un proveedor privado mediante contrato. En el marco del modelo econmico y social impulsado por las corrientes neoliberales, la gestin de los asuntos pblicos cambia notablemente. El Estado ya no se considera responsable directo de resolver las necesidades de las personas, quienes se ven obligadas a establecer contratos con empresas privadas proveedoras bienes y servicios de atencin en salud, educacin, agua potable, energa, sanidad, comunicaciones, seguridad, etc. Por su parte, las empresas responsables de atender las necesidades de sus usuarios se consideran obligadas a respetan los derechos de estos ltimos mientras se mantenga el pago. En este contexto la nocin de derechos ciudadanos se va debilitando y abandonando progresivamente para dar lugar a lo que algunos autores denominan der echos programticos cuya legitimidad se considera supeditada a la capacidad de pago y financiacin de 43 44 cada persona. La expansin del modelo neoliberal en el campo de la administracin de los asuntos pblicos ha dado origen a la nueva gestin pblica (New Public Ma45 46 47 nagement NPM) que propone resolver los problemas sociales en los mercados, y cuyos efectos en el campo de la salud han sido objeto de profun48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 dos cuestionamientos. Formalmente el NPM propone, entre otros principios: a) adoptar para la gestin de los asuntos pblicos los principios y teoras del mercado, b) separar los aspectos polticos de los administrativos, c) restaurar el poder de los individuos sobre el Estado, d) descentralizar las instituciones estatales y reorganizar su autoridad mediante la delegacin de competencias, e) reducir las jerarquas, f) centrar la administracin en la generacin de recursos y utilidades, y g) re 61
4.3.4
Los tratados, acuerdo y contratos como instrumentos de gestin de lo pblico.
Los tres tipos de dispositivos que se mencionaron en los prrafos anteriores, han predominado en los Estados capitalistas de corte keynesiano y tambin en los Estados socialistas. Actualmente, y en seguimiento de los principios de la Modernidad, siguen siendo aplicados por la mayora de los pases democrticos del mundo. Sin embargo, desde 1980 se viene imponiendo un nuevo modelo de gestin p-
enderezar el Estado hasta llevarlo a sus proporciones ptimas. De todos modos, en aquellos pases donde se haya delegado en el sector privado la gestin de un servicio o un bien pblico, se deber velar porque los contratos garanticen el cumplimiento de los fines sociales del Estado y aseguren los intereses pblicos por encima de los intereses econmicos de los agentes privados. A este respecto en la medida en que la poltica involucre la gestin de agentes privados ser necesario fortalecer mecanismos giles y efectivos de interventora, contralora y veedura social.
4.4.2
Polticas protectoras de un bien considerado de inters pblico.
4.4
Tipos de polticas pblicas Las polticas pblicas pueden calificarse segn la intencionalidad predominante, en las siguientes categoras no excluyentes entre s:
4.4.1
Polticas promotoras.
Este calificativo se aplica a aquellas directrices que promueven en la poblacin un tipo especfico de actuacin considerado conveniente para resolver el problema de inters pblico. Ej.: la promocin de la lactancia materna, del buen trato en la escuela, de la separacin de basuras en la fuente, de las buenas prcticas en un sector, de las veeduras sociales, o de algn tipo particular de consumo (uso racional de medicamentos, actividad fsica). Las polticas promotoras suelen apoyarse en dispositivos ideolgicos (propaganda, educacin, informacin masiva). Estas estrategias, sin embargo, pueden ser insuficientes para lograr o mantener el cambio de comportamiento deseado, pues los individuos no siempre son completamente libres para asumir sus decisiones; por ello puede ser necesario realizar intervenciones complementarias modificando el entorno de las personas, apoyando el cambio de comportamiento con el acceso a los recursos necesarios, creando incentivos, y poniendo en marcha otras medidas 59 administrativas o jurdicas.
Protegen a un sector de la sociedad frente a una amenaza definida y previamente detectada que puede prevenir de la naturaleza o de otro grupo. Ej.: proteccin de grupos en condiciones de riesgo, proteccin de los derechos a la salud, la vida, la honra, la libertad y la propiedad, proteccin de la industria nacional, proteccin del consumidor, y tambin la proteccin de los bienes patrimoniales, de las reservas naturales, y de los bienes pblicos en general, sean estos materiales o inmateriales El xito de estas polticas puede depender de la capacidad del Estado para caracterizar y neutralizar la fuente de amenaza; este hecho no siempre es sencillo cuando la amenaza proviene de grupos militar, econmica o polticamente fuertes. En tal sentido las polticas protectoras de un bien pblico pueden ser particularmente controversiales y conflictivas. La clave para enfrentar el conflicto puede radicar en el grado de respaldo poltico, jurdico y social que pueda lograr el grupo interesado en el cambio. La poltica puede respaldarse tambin en los fundamentos jurdicos y ticos vigentes, en los principios constitucionales y en los consensos internacionales. La gestin de este tipo de polticas involucra el desarrollo de medidas de legitimacin jurdica, implantacin de mecanismos fuertes y efectivos de vigilancia y control, dispositivos sancionatorios, procesos administrativos, acciones educativas, y desarrollo de investigaciones sobre la naturaleza del problema y sobre las formas de enfrentarlo. En ocasiones la clave puede radicar en la movilizacin social por la defensa del derecho amenazado, hecho que se considera legtimo en la mayora de las democracias del mundo.
4.4.3
Polticas reguladoras de intereses en conflicto.
A diferencia de las anteriores, donde la directriz tomaba partido por la parte afectada, las polticas reguladoras enfrentan conflictos donde dos o ms grupos tienen intereses divergentes pero presumiblemente legtimos frente a un asunto de inters pblico. Ej.: Polticas de precios, polticas de fijacin de impuestos, polticas de propiedad intelectual, polticas de reordenamiento urbano En este caso la poltica debe ajustarse a principios de justicia y equi62
dad. Estas polticas demandan tambin una cuidadosa y apropiada fundamentacin tica y jurdica, y su gestin comprende la aplicacin de diferentes estrategias: realizacin de estudios de impacto potencial, aplicacin de tcnicas de negociacin, formulacin de reglas claras y transparentes, y puesta en marcha de mecanismos efectivos de vigilancia, control y sancin para los infractores.
4.4.4
Polticas reparadoras de un dao.
Pretenden revertir los efectos de un dao que ha sido considerado de inters pblico. Por ej.: Inclusin social de desplazados y refugiados, indemnizaciones por perjuicios, y reparacin de vctimas. La gestin de este tipo de polticas puede demandar varias estrategias complementarias: el desarrollo de una normatividad jurdica que legitime la reparacin; la previsin de mecanismos administrativos de generacin y aplicacin de recursos para el resarcimiento y la re-socializacin de los afectados, y la definicin de instancias de control. Adicionalmente deben incluir medidas dirigidas a evitar nuevas apariciones del dao y dispositivos para prevenir y sancionar aquellas acciones consideradas potencialmente lesivas para el bien comn, entre ellos: sanciones econmicas, publicidad dirigida a visibilizar el dao, medidas policivas, y otros mecanismos de sancin social. Estas polticas demandan tambin el desarrollo de una adecuada fundamentacin jurdica, acciones educativas y sistemas de vigilancia dirigidos a detectar y controlar oportunamente la amenaza.
la prevencin y control de las infracciones. El trmino sancin social se refiere a las expresiones de rechazo manifestadas por la gente como reaccin ante ciertos comportamientos considerados contrarios a los valores vigentes. La sancin social puede contribuir a prevenir las infracciones a la norma; sin embargo, suele ser el producto de otros mecanismos de control social ms que la causa de cambios en la escala de valores del grupo. Debido a la influencia de la educacin, la propaganda y los medios de comunicacin, las personas van adaptando sus valores a la ideologa vigente y actan con base en estereotipos y prejuicios. En tal sentido la sancin social puede ser dbil frente las infracciones e inclusive convertirse en un mecanismo de injusticia o exclusin. De lo anterior se concluye la importancia de administrar con cuidado este tipo de prcticas, previendo su impacto sobre el resto de los valores vigentes.
4.5
Anlisis de polticas pblicas
Una poltica pblica es un dispositivo poltico complejo y dinmico que involucra mltiples esquemas de decisin como se observa en la figura 1. En tal sentido, al analizar y evaluar una poltica deber darse cuenta, como mnimo, de los siguientes ele60 mentos . a) El contenido. El anlisis del contenido de una poltica pblica da cuenta de la norma, su objeto (manera de definir el problema), sus principios, su objetivo y sus estrategias. Se centra en los aspectos formales y suele apoyarse en tcnicas de anlisis del discurso; resalta los aspectos ms relevantes de la directriz, sus inconsistencias y sus vacos. El problema con los anlisis formales de una poltica es que sus contenidos explcitos no siempre coinciden con la situacin real; en tal sentido, los analistas deben tener un criterio externo de referencia que permita valorar los enunciados de la poltica. b) Los actores involucrados. Al analizar este componente es importante dar cuenta de las diferentes personas, grupos e instituciones involucrados tanto en el problema como en la solucin. Particular inters reviste el anlisis de los actores que participaron en la formulacin y aplicacin de la poltica. El anlisis incluye una caracterizacin de los 63
4.4.5
Polticas sancionadoras.
Pretenden desestimular un determinado tipo de comportamiento o de prctica considerada contraria a los intereses pblicos y corregir el desequilibrio producido por la vulneracin de la norma. Ej.: polticas anti-corrupcin, sanciones para el control de la conduccin bajo los efectos del licor, o medidas contra la violencia domstica. La sancin puede considerarse un acto necesario pero no deseado, en el sentido de que se le aplica para asegurar la norma cuando no se ha logrado evitar la infraccin por otros medios. La poltica puede incluir mecanismos jurdicos sancionatorios de la infraccin como la reclusin o la multa; sin embargo existen tambin mecanismos de sancin social que juegan un papel importante en
involucrados, sus necesidades, sus intereses, sus mecanismos de organizacin, sus interacciones y su capacidad poltica para influenciar la decisin. c) El contexto. El anlisis de este componente da cuenta de las condiciones sociales, econmicas, culturales y administrativas en que se genera el problema y se formula la poltica. d) El proceso. Este anlisis se centra en la forma como se desarroll la poltica desde la construccin del problema hasta la evaluacin de sus efectos. Se interesa por aspectos como la participacin, la transparencia, la solucin de conflictos, las estrategias utilizadas por los involucrados para imponer sus
intereses y el papel asumido por los actores (la academia, los gremios, los grupos econmicos, los polticos, los funcionarios pblicos, los medios de comunicacin). e) Los resultados. Este anlisis se enfoca en los efectos, tanto favorables como desfavorables, generados por la poltica sobre el problema que constituye su objeto (resultados directos) y sobre otros sectores (resultados indirectos). En los anlisis de impacto es necesario demostrar que los cambios observados obedecen a la poltica y no a otra condicin; ello no siempre es posible en la medida en que los problemas objeto de poltica suelen responder a dinmicas complejas.
Figura 1: Elementos involucrados en el anlisis de una poltica pblica
Intereses Necesidades Alianzas Conflictos Poderes hegemnicos
Contenido
Objeto Objetivo Efecto esperado Poblacin blanco mbito espacio temporal Recursos Sapote normativo
Proceso Actores
Contexto
Efectos
Cmo se tom la decisin Cabildeo y presiones Acuerdos y alianzas Exclusiones Implantacin Costo Entorno ecolgico Tendencias econmicas Marco normativo Patrones culturales Patrones culturales Tendencias de las estructuras sociales Historia del grupo
Directos Indirectos Favorables Desfavorables
64
4.6
Formulacin de una poltica pblica
Los problemas sociales llegan a la agenda poltica por diferentes vas, no siempre predecibles ni gobernables. En ocasiones se vuelven asuntos pblicos por un proceso acumulativo de presiones, tensiones e insatisfacciones previas que redundan en la estabilidad del sistema poltico y demandan solucin por parte de los grupos en el poder; otras veces surgen como resultado de procesos coyunturales que captan el inters pblico; tambin puede ocurrir que ya
exista una poltica pblica pero nuevas condiciones afecten a los grupos en el poder y demandan el ajuste de la directriz. En todos los casos, para que se desencadene el proceso de formulacin de la poltica, la situacin debe ser percibida como problema por parte de los polticos y tomadores de decisio61 nes. Lograr que estos actores asuman el problema como propio y decidan resolverlo por la va de una poltica pblica explcita no siempre es una tarea sencilla. La figura 2 presenta los principales procesos involucrados en la formulacin de una poltica pblica.
Figura 2. Procesos involucrados en la formulacin de una poltica pblica
Gestin de polticas pblicas

No
Fortalecer el grupo de inters
Una situacin especfica afecta el inters pblico
Existe voluntad poltica para resolverlo
S
Conformar el grupo gestor
Anlisis de involucrados Estrategias de abogaca Formular los principios Formular el problema (objeto)
Fundamentar la argumentacin
Fundamentar la argumentacin
Anlisis de involucrados
Estrategias de abogaca
Posicionamiento del problema en la agenda
Formular los objetivos Formular las estrategias

Definir los aspectos formales Legitimar las propuestas
Evaluar el resultado
57
Desde una perspectiva tcnica, la formulacin de una poltica pblica puede involucrar las siguientes acciones, estrechamente relacionadas entre s (Anexo 5): 4.6.1 Formulacin y visibilizacin del problema como asunto de inters pblico.
. Este es uno de los componentes ms complejos del proceso pues involucra mltiples situaciones, actores e intereses que se relacionan entre s de forma incierta. Entre las condiciones que influyen en el posicionamiento de un asunto en la agenda pblica revisten especial importancia: a) los intereses particulares de los gobernantes, b) los intereses de los diferentes grupos econmicos, polticos y sociales capaces de ejercer presin sobre los gobiernos, c) las presiones que ejercen sobre el sistema poltico los organismos 62 internacionales, y d) Los medios de comunicacin. A lo largo del proceso de reconocimiento, definicin y valoracin de una problemtica como asunto prioritario, cada uno de estos grupos aplicar los recursos a su alcance para imponer sus intereses en la decisin, mediante tcnicas de presin que no siempre son conocidas por los dems actores, ni susceptibles de manejo tcnico. Uno de los recursos ms importantes tiene que ver con el acceso y control de 63 los medios masivos de comunicacin. Como resultado de este complejo proceso de confrontacin de intereses, el grupo con mayor poder decidir no solamente cules problemas incluir en la agenda sino tambin la forma de interpretarlos y presentarlos pblicamente. Durante esta fase los dems grupos interesados en el asunto pueden tambin afectar la decisin utilizando los mecanismos pertinentes: abogaca, cabildeo, difusin de evidencias, propaganda y movilizacin social. El posicionamiento del problema en la agenda no ocurre de forma pasiva ni al azar; en la prctica suele ser el producto de un grupo de inters que logra influenciar a los tomadores de decisiones y cuyo xito est ligado a su grado de organizacin, a su disponibilidad de recursos y a sus nexos con el aparato poltico. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que los Gobiernos no siempre representan un inters homogneo y que en ocasiones son el espacio de confluencia de diferentes grupos de poder inspirados con frecuencia por intereses en conflicto. 57
La legitimidad de los Gobiernos puede ser muy variable, al igual que su capacidad para controlar las agendas. Adicionalmente y al impulso de los modelos neoliberales, la soberana de los Estados se viene limitando a marcos cada vez ms restringidos impuestos por la banca internacional y los tratados comerciales. En resumen, los ncleos de poder y los reales tomadores de decisiones no siempre estn en el Gobierno, y esto debe quedar claro para los dems actores sociales al momento de disear sus estrategias. La capacidad de un grupo de inters para llegar a la agenda poltica e influenciar las decisiones puede depender de las siguientes acciones: 4.6.1.1 Fundamentacin de la argumentacin.
Implica recopilar y sistematizar la informacin sobre la situacin que se pretende regular, precisando: a) su definicin en trminos operativos que sean susceptibles de intervencin, b) sus causas; c) sus consecuencias; d) su tendencia; e) su impacto social, poltico y econmico; y f) su significado para la opinin pblica. Durante esta fase es particularmente importante buscar, revisar, valorar e interpretar la evidencia, entendida como la mejor informacin 64 encontrada entre las fuentes disponibles. En relacin con las polticas pblicas en salud la literatura ha acuado el concepto de salud pblica basada en la evidencia, entendida como el desarrollo, implementacin y evaluacin de intervenciones para promover y proteger la salud mediante la aplicacin de los 65 66 principios del razonamiento cientfico. La revisin de la evidencia debe cubrir de manera ordenada y exhaustiva, no solamente la informacin cientfica publicada sino tambin el saber popular y el conocimiento adquirido por el grupo con base en sus expe67 68 riencias. Al fundamentar la argumentacin se deber tener presente que el dato por s mismo no da cuenta de la situacin si no ha sido apropiadamente valorado desde perspectivas tcnicas (validez, confiabilidad, vigencia) y morales (segn los cdigos ticos, jurdicos y culturales vigentes). 4.6.1.2 Anlisis de involucrados.
El trmino anlisis de involucrados (denominado por algunos mapeo de actores), se refi ere a la
caracterizacin de los agentes sociales actual y potencialmente afectados por la situacin, e interesa69 dos en los resultados de la poltica. Los involucrados constituyen un grupo heterogneo y dinmico que incluye a las personas e instituciones afectadas negativa o positivamente por el problema, a los interesados en mantener o en cambiar la situacin y a quienes pudieran influir sobre la decisin: sectores especficos de la poblacin, gremios, grupos econmicos, acadmicos, organismos internacionales, partidos polticos, funcionarios pblicos, gobernantes y, muy especialmente, medios de comunicacin. Cada uno de los involucrados puede tener su propia visin del problema, derivada de sus intereses particulares. El anlisis de involucrados se refiere a la identificacin temprana, sistemtica y permanente, de los intereses que se entrecruzan en relacin con el problema y con las posibles soluciones, y a la valoracin de las fuerzas resultantes de esta interac70 cin. Para ello es fundamental tener en cuenta a cada una de las personas y agencias interesadas, tanto en el problema como en las posibles soluciones, caracterizando la funcin o actividad que asume dicho actor, sus intereses, sus potencialidades y sus limitaciones, y por ltimo, las implicaciones de su papel para el proyecto. Desde una perspectiva tcnica, el anlisis de involucrados comprende tres grupos de acciones complementarias: a) identificacin y caracterizacin de los involucrados, b) valoracin de la capacidad de influencia de los involucrados y c) definicin de estrategias dirigidas a incorporarlos al 71 proceso de solucin. Un buen anlisis de involucrados debe aportar informacin suficiente y til como para formular estrategias especficas de cabildeo dirigidas a cada audiencia segn sus caractersticas. Un anlisis superficial de los involucrados puede llevar a desconocer la fuerza de actores que finalmente terminarn imponiendo sus intereses en la poltica. Existen mltiples tcnicas que facilitan el anlisis de involucrados (Anexos 1 y 2); de todos modos la idea no consiste solo en documentar los anlisis sino en utilizar esta informacin para definir las estrategias de cabildeo ms apropiadas en cada caso. 4.6.1.3 Diseo de estrategias de abogaca (advocacy) y cabildeo (lobby).
miento, la obra de Maquiavelo puso en evidencia el amplio repertorio de estrategias utilizadas por los polticos y gobernantes para conseguir el poder y mantenerse en l, entre las cuales se incluyen: la manipulacin, la mentira, la trampa, el engao, la traicin, el chantaje, la intimidacin y el homicidio. Los medios de comunicacin han puesto en evidencia que varias de estas prcticas siguen aplicndose en la actualidad en diferentes pases, y que forman parte de las agendas secretas de los gobiernos, an de aquellos que se precian de sus fundamentos de72 mocrticos. Frente a estas prcticas se levantan los principios ticos y jurdicos que han dado origen a los Estados Modernos y que son defendidos desde los 73 acuerdos y agencias internacionales. Dichos principios asumen que la participacin de los ciudadanos y los diferentes grupos de inters debe ser transparente y ajustarse estrictamente a los fundamentos jurdicos y ticos que rigen para los estados democrticos de Derecho. Entre las modalidades de participacin en polticas pblicas se destacan la abogaca y el cabildeo. La abogaca se define como el proceso dirigido a influenciar los actores sociales para obtener su respaldo en una decisin poltica. El trmino cabildeo suele aplicarse a una forma de abogaca realizada directamente sobre los gobernantes y legisladores por un grupo encargado especficamente de esta actividad; se define como la actividad sistemtica de persuasin realizada sobre personas o instituciones con poder de decisin o presin en un campo de la vida social, para asegurar su apoyo a cierto tipo de argumentos o puntos de vista en torno a un asunto controversial. Entre las formas de abogaca compatibles con los lineamientos ticos de agencias internacionales y los principios de los Estados de Derecho, figuran las siguientes: Estrategias de medios: comunicados a la opinin pblica y ruedas de prensa, programas radiales y televisivos, programas informativos y acciones de publicidad y propaganda. Estrategias de movilizacin social: marchas y manifestaciones pblicas. Actos acadmicos de debate, anlisis y difusin de argumentos y evidencias. Establecimiento de alianzas segn los resultados del anlisis de involucrados.
57
En apartes anteriores se ha insistido en que las polticas pblicas son el resultado de procesos de interaccin social donde los grupos con mayor poder imponen su voluntad a los dems. Desde el Renaci-
Cabildeo directo.
El cabildeo se ha desarrollado notablemente desde fines de 1970 impulsado por grupos de activistas, organizaciones sin nimo de lucro y por empresas privadas en defensa de sus intereses econmicos. Desde mediados de 1990 el cabildeo ha venido configurando un rea profesional especializada y en 74 algunos casos una industria de la intermediacin. Ambos procesos, abogaca y cabildeo, son particularmente delicados desde la tica pblica, y sus mtodos y alcances son materia de preocupacin y debate internacional, particularmente en relacin con la capacidad de algunos grupos de imponer su voluntad por cualquier medio, cooptar el Estado en defensa de intereses minoritarios y restringir los 75 76 77 intereses pblicos. 4.6.2 Definicin del objeto de la poltica.
nes lo valoran. Valoramos como problema aquello que no encaja en nuestras intencionalidades y la importancia de los problemas es proporcional a la magnitud de nuestros intereses. La diversidad de experiencias e intereses hace que las personas tengamos una concepcin y valoracin diferente de los problemas. Por consiguiente, la caracterizacin y valoracin de los problemas tiene un componente subjetivo esencial muy importante que surgir inevitablemente en los procesos de formulacin de la poltica. En el caso de las polticas pblicas, formular el obj eto implica definir el problema que origina y justifica la intervencin y que articula el resto de componentes de la directriz. Estrictamente hablando, las polticas pblicas tienen sentido en la medida en que contribuyan a resolver problemas de inters pblico. Por esta razn, no puede esperarse mucho de una poltica que no haya precisado adecuadamente su objeto; ste puede ser el caso en varios pases de la regin donde con frecuencia se piensa en aplicar soluciones an antes de comprender la situacin que se quiere regular. No siempre es fcil hacer converger los intereses, necesidades y requerimientos de la poblacin en un planteamiento uniforme. Diferentes enfoques administrativos han propuesto modelos y tcnicas tiles 78 para analizar y formular problemas, varias de la cuales podran ser especialmente importantes al momento de definir el asunto de inters pblico que ser objeto de intervencin. El Enfoque de Marco Lgico, uno de los mtodos ms extendidos en Amrica latina para administrar proyectos, propone varias tcnicas relativamente sencillas para formular y caracterizar operativamente un problema. Es claro que una poltica pblica es algo ms que un proyecto; sin embargo, cuando el contexto poltico lo permite, la formulacin de una poltica s puede administrase como tal, y en este sentido las tcnicas administrativas tradicionales pueden ser de gran ayuda. (Anexo 3) La formulacin tcnica de una situacin como problema de inters pblico implica varias acciones complementarias: La descripcin, caracterizacin y valoracin de la problemtica general en que se inscribe el problema. Un buen anlisis debe dar cuenta del
Tericamente, las polticas pblicas deben estar orientadas a resolver problemas de inters pblico. El objeto de una poltica es el asunto que se percibe como problema y que ser objeto de la regulacin. Formular el objeto de la poltica implica definir y caracterizar una situacin desde la perspectiva del bien comn, expresndola como el problema de un grupo que afecta simultneamente los intereses de los dems, y que en tal sentido se considera un asunto de inters pblico. Formalmente el objeto de la poltica puede expresarse como un problema existente o como una necesidad no resuelta. Precisar el problema no siempre es fcil. La dificultad de este anlisis radica en que los problemas no existen por si mismos, sino solamente cuando las personas valoran una situacin como contraria a sus intereses y por ello la califican de problema. A lo largo de la vida los seres humanos van configurando intencionalidades o intereses que surgen de sus condiciones biolgicas, su historia personal y sus interacciones sociales; en la vida diaria las personas van valorando sus experiencias a la luz de estos intereses y aquellas experiencias que chocan con ellos se valoran como problemas. En tal sentido, un problema no es ms que la distancia existente entre la forma como las personas experimentan una situacin dada y la forma como estas mismas personas esperan o requieren que ocurra. La clave para juzgar una situacin como problema radica en los intereses de quie58
comportamiento que ha tenido la problemtica en la regin en los ltimos aos y de sus manifestaciones. El anlisis de la problemtica implica tambin descomponerla en problemas especficos que pudieran analizarse y evaluarse ms fcilmente por separado. La seleccin y definicin de los problemas especficos que sern el objeto de inters para la poltica. Aunque existan recursos, la poltica no puede dispersar sus esfuerzos. A este respecto puede ser necesario realizar procedimientos de priorizacin que concentren los esfuerzos en los aspectos valorados como ms importantes. El anlisis etiolgico del problema. Es un conjunto de actividades dirigidas a explicar por qu se est produciendo el problema seleccionado. Comprende la identificacin, caracterizacin y valoracin de las causas que producen el problema y de sus consecuencias para los involucrados.
te importante al momento de resolver problemas complejos que sean objeto de debate. En relacin con la salud, los organismos internaciona79 80 les han propuesto algunos objetivos que constituyen principios generales de toda poltica pblica: Reducir las desigualdades de salud Mejorar el estado de salud Mejorar la respuesta del sistema de salud a las legtimas expectativas de la poblacin Proteger a las personas de un modo equitativo de las consecuencias financieras derivadas del cuidado de la salud Formulacin de los objetivos de la poltica
4.6.4
Las actividades de formulacin tcnica del problema deben fundamentarse en una buena revisin y evaluacin crtica de la mejor informacin disponible, tanto en la literatura publicada como en las experiencias de los actores. 4.6.3 Definicin de los principios y fundamentos de la intervencin.
Una poltica pblica debe tener objetivos explcitos bien definidos. Los objetivos son la expresin anticipada de los resultados esperados y suelen formularse como la descripcin de una situacin futura favorable y observable, donde el problema se ha despojado de su carga negativa; algunos objetivos pueden cuantificarse en el tiempo y reciben el nombre de metas. Existen diferentes enfoques para la formulacin de 81 objetivos. Tcnicamente, el objetivo debe definir claramente el resultado esperado, describindolo como una situacin observable y alcanzable. Un error frecuente al formular objetivos consiste en confundir el resultado esperado (el qu) con el medio para lograrlo (el cmo). Esta confusin suele afectar la efectividad de las intervenciones desviando la atencin hacia los esfuerzos ms que a los productos; por ejemplo, el objetivo de una poltica de salud debera ser el mejoramiento en una condicin o indicador de salud, ms que el aumento en coberturas de aseguramiento o el consumo de servicios mdicos; stos ltimos pueden ser importantes como medios, pero no como fines y su realizacin no garantiza por s misma que mejore la salud. 4.6.5 Formulacin de las estrategias
Las polticas pblicas deben ser legtimas. El trmino legitimidad se refiere al grado de respaldo social con que cuenta la directriz y se relaciona con la capacidad del poder para lograr obediencia sin necesidad de recurrir a la intimidacin o la coercin fsica. Desde la concepcin moderna, las polticas no deben fundamentarse en la violencia ni la arbitrariedad, sino en razonamientos que fundamenten y den sentido y viabilidad a la directriz. En los Estados de Derecho, la legitimidad de una poltica se fundamenta en su coherencia con la plataforma jurdica y con los valores ticos propios de la organizacin social. La formulacin de una poltica pblica implica asegurar su legitimidad. Para ello ser necesario definir los principios de la intervencin. Los principios son enunciados explcitos de tipo jurdico, moral y tcnico que revisten de legitimidad la directriz y le otorgan el carcter de norma obligatoria. Contar con principios que orienten la decisin es particularmen59
Una vez fijados los objetivos, la poltica debe definir tambin la forma de alcanzarlos. Para lograr un objetivo pueden existir mltiples formas; algunas ms efectivas, ms simples, ms seguras o menos costosas que otras. Al examinar las diferentes alternativas que pudieran conducir a los objetivos, es posible
identificar alguna que parezca ms ventajosa que las dems porque garantiza los resultados mejores con el mnimo de prdidas. Una estrategia es aquel principio de accin que ofrezca la mxima ventaja frente al objetivo previsto. La seleccin de las estrategias no debe ser un acto mecnico, sino el producto de un anlisis juicioso e inteligente; en trminos generales se deberan examinar y comparar sistemticamente varias alternativas de accin antes de seleccionar la opcin estratgica, sopesando los resultados, los esfuerzos y los daos potenciales. A este respecto puede ser importante revisar quines, cmo y cundo han aplicado las estrategias analizadas y qu resultados han obtenido con ellas. Las estrategias son entonces medios y no fines, y pierden su valor si se les separa del objetivo. Por eso no tiene sentido disear estrategias y reglas sin definir previamente los objetivos. Formalmente las estrategias pueden expresarse como esquemas generales de accin dirigidas de manera especfica a lograr un resultado; adicionalmente, deben ser viables, factibles, evaluables y legtimas, y debern incorporarse de manera clara y explcita en la poltica. Algunos autores proponen expresar las estrategias como 82 gerundios, para enfatizar su carcter de medios; por ej.: Fortaleciendo la capacidad investigativa de las universidades, desarrollando un sistema de informacin, redistribuyendo el sistema de impuestos, eliminando las barreras de acceso administrativas Como lneas generales de accin, no se espera que las estrategias se describan de forma detallada; esto se har posteriormente durante la fase de planeacin, al descomponerlas en unidades de accin ms simples como procesos, procedimientos, actividades y acciones. Los objetivos y las estrategias constituyen el ncleo de la poltica. 4.6.1 Definicin de los aspectos formales y operativos
Definidos los objetivos y las estrategias, ser necesario definir los mecanismos jurdicos y administrativos requeridos para ponerla en marcha. Dichos mecanismos varan para cada caso y dependen de las caractersticas de la poltica y de sus componentes, e incluyen los siguientes:
Proyectos jurdicos y legales. Implica formular y gestionar proyectos de Ley, decretos u otras normativas. No todas las disposiciones de la poltica deben asumir la forma de norma jurdica, pero esta figura puede ser indispensable cuando la directriz afecta normas previas, particularmente en materia de recursos con destinacin especfica o derechos y prerrogativas de alguno de los actores, cuando entre los actores sociales se presentan intereses en conflicto, o cuando un gobierno de turno quiere convertir sus programas y directrices (polticas de gobierno) en polticas permanentes (polticas de Estado). Planes, programas y proyectos. Los planes de desarrollo constituyen un excelente medio para poner en marcha polticas pblicas, con la ventaja de que pueden articular los esfuerzos y resolver de manera sinrgica problemticas inicialmente aisladas. Las polticas y cada una de sus estrategias debern soportarse adecuadamente en el plan. Ms que duplicar procesos generando planes aislados o paralelos que fragmentan la gestin, los responsables de la poltica pblica podran aprovechar y fortalecer los sistemas de planificacin existentes. Al interior de los planes pueden definirse programas y proyectos que desarrollen los contenidos operativos de la poltica, precisando: actividades; metas; recursos; competencias y responsabilidades; mbitos de aplicacin; periodicidad; y sistemas de monitoreo y evaluacin. Dispositivos de vigilancia y control. En la medida en que diferentes actores participen en la ejecucin de la poltica y tengan responsabilidades a su cargo, ser necesario aplicar sistemas de vigilancia y control que garanticen el cumplimiento de la directriz y la proteccin del inters pblico, en el marco de los fines sociales del Estado. En cada pas pueden existir diferentes opciones para garantizar el cumplimiento de las polticas; en todo caso, las veeduras ciudadanas y los sistemas de rendicin de cuentas (accountability) constituyen herramientas propias de la 83 democracia que deberan fortalecerse. Adicionalmente debe preverse la efectividad de medidas anticorrupcin que aseguren la transparencia y legalidad de las acciones involucradas en el desarrollo de la poltica; entre ellas el fortalecimiento institucional y administrativo de las agencias estatales de control: fiscalas, contraloras, personeras y defensoras del pueblo.
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Manual Politicas Cap 4 Aspectos Operativos RD Gomez

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Manual Gestin de polticas pblicas y salud

CAPITULO 4 ASPECTOS OPERATIVOS

____________________________________________ Con el apoyo de la Facultad Nacional de Salud Pblica

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Dispositivos de control ideolgico. ....................................................................................................... 60

4.6.2 4.6.3 4.6.4 4.6.5 4.6.1

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4 POLTICAS PBLICAS ASPECTOS OPERATIVOS

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Disposiciones legales y jurdicas.

Poltica pblica: Una definicin operativa.

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Los sistemas de planificacin como herramientas de gestin de polticas.

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El soporte burocrtico como requisito para la aplicacin de la poltica.

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Dispositivos de control ideolgico. 4.3.3.2 La propaganda.

La educacin como dispositivo de control social

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Los tratados, acuerdo y contratos como instrumentos de gestin de lo pblico.

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Polticas protectoras de un bien considerado de inters pblico.

Polticas reguladoras de intereses en conflicto.

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Polticas reparadoras de un dao.

Anlisis de polticas pblicas

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Figura 1: Elementos involucrados en el anlisis de una poltica pblica

Intereses Necesidades Alianzas Conflictos Poderes hegemnicos

Directos Indirectos Favorables Desfavorables

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Formulacin de una poltica pblica

Figura 2. Procesos involucrados en la formulacin de una poltica pblica

Gestin de polticas pblicas

Una situacin especfica afecta el inters pblico

Existe voluntad poltica para resolverlo

Posicionamiento del problema en la agenda

Formular los objetivos Formular las estrategias

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Transparencia Internacional. Informes http://www.transparency.org/publications/gcr

World Audit. http://www.worldaudit.org/corruption.htm

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Manual: Gestin de polticas pblicas y salud DOCUMENTO EN PREPARACION ___________________________________________________________________________________________

Habermas J Historia y crtica de la opinin pblica, Barcelona, Gustavo Gili, 1981.

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