BIZU P/ AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL Ol Pessoal, Este o Bizu de Administrao Pblica.

. Nele, o objetivo rever os conceitos mais importantes do edital.

Quando falamos em modelos tericos de administrao pblica, estamos nos referindo basicamente a trs diferentes formas de se administrar o Estado: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo.
Patrimonialismo Tem origem nas sociedades patriarcais, em que a comunidade vivia ao redor do senhor e servia a este em troca de proteo. Esteve presente nas monarquias europeias absolutistas. O patrimnio pblico confundido com o particular. At 1850 Burocracia Desenvolve-se com o surgimento do capitalismo e da democracia. Defende a separao do pblico e do privado, impondo limites legais a atuao da administrao pblica. Entra em crise a partir da dcada de 1970, devido crise fiscal que teve origem nas duas crises do petrleo. 1850-1980 Gerencial aplicada inicialmente pelos governos Thatcher no Reino Unido e Reagan nos EUA, no incio dos anos 1980. Prega a reduo das atividades estatais e a autonomia do gestor pblico Defende a mudana no foco do controle, do processo para o resultado Depois de 1980

Para Bresser, so trs as caractersticas bsicas que traduzem o carter racional das burocracias. So sistemas sociais: (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais. Bresser afirma ainda que estes administradores tendem a control-los cada vez mais completamente. Com a maior complexidade e a burocratizao da sociedade moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos polticos. muito importante diferenciarmos a teoria burocrtica, que nasce voltada para a eficincia, de suas disfunes, que so os problemas que surgem de sua aplicao. Entre as disfunes temos: a centralizao excessiva do processo decisrio; o formalismo exagerado; a transformao da obedincia norma no prprio objetivo, esquecendo os resultados; a resistncia inovao e s mudanas; a despersonalizao do relacionamento. Podemos dividir a evoluo da Nova Gesto Pblica em trs momentos: 1 Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br

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Gerencialismo Puro Economia / eficincia produtividade Contribuintes Consumerism Public Service Orientation (PSO) Accountability / equidade Cidados

Efetividade / qualidade Clientes / consumidores

No incio, perodo do gerencialismo puro, o foco das reformas estava na busca pela eficincia. Em virtude das revoltas dos contribuintes que vinham acontecendo, pessoas insatisfeitas com a falta de resultados da burocracia e que no queriam mais pagar impostos, decidiu-se por privilegiar a conscincia de custos, o entendimento de que os recursos so do contribuinte e este quer v-los gastos com eficincia. Realizava-se a privatizao, desregulamentao, devoluo de atividades governamentais iniciativa privada ou comunidade. Num segundo momento, alm da valorizao do contribuinte, acrescenta-se a noo de que as pessoas so tambm clientes dos servios pblicos, por isso querem qualidade. O consumerism, que pode ser traduzido como satisfao do consumidor, introduziu a perspectiva da qualidade como uma estratgia voltada para a satisfao do consumidor, atravs de medidas que visavam tornar o poder pblico mais leve, gil e competitivo: descentralizao administrativa, criao de opes de atendimento, como incentivo competio entre organizaes pblicas e adoo de um novo modelo contratual. No terceiro momento, o foco muda do cliente para o cidado. O Public Service Orientation est baseado na noo de eqidade, de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao do dever social de prestao de contas (accountability). Os princpios da administrao gerencial so: descentralizao administrativa, descentralizao poltica, organizaes horizontalizadas, pressuposto da confiana limitada, controle por resultados, a posteriori, administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida. Na Evoluo da Administrao Pblica no Brasil, tambm observamos a passagem desses trs modelos. At 1930, vivamos com uma administrao patrimonialista, quando o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que significa governo de poucos. A este pequeno grupo que controlava o governo, Raymundo Faoro deu o nome de estamento burocrtico.

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BIZU P/ AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL A partir da dcada de 1930 tem incio o desenvolvimento industrial do pas. Segundo o Plano Diretor: A implantao da administrao pblica burocrtica uma conseqncia clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas. iniciado um amplo processo de criao de estatutos e normas para as reas fundamentais da administrao pblica, principalmente em trs reas que so consideradas o trip da implantao da administrao burocrtica no pas: administrao de materiais, de pessoal e financeira. O Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) foi o grande rgo responsvel por modernizar a administrao pblica. Criado no incio do Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava fora, nasce com o objetivo de realizar a revoluo modernizadora do pas, industrializ-lo, e valorizar a competncia tcnica. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a Administrao para o Desenvolvimento, consubstanciada no Plano de Metas. Trata-se de um conjunto de idias que defendia que era necessrio reformar o sistema administrativo para transform-lo em instrumento de modernizao da sociedade. A sua aplicao no Brasil, tanto no governo de JK quanto na ditadura, resultou no crescimento exagerado da administrao indireta, com vistas a fugir da burocracia da direta. A estratgia de JK direciona-se ento para as estruturas paralelas, dotadas de maior autonomia. Ganha vulto a autarquizao de rgos da administrao direta, mediante a criao de vrias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais geis e flexveis. Com o incio da Ditadura em 1964, h um aprofundamento da busca pela flexibilizao. Para Bresser, em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a administrao pblica atravs da utilizao de instrumentos gerenciais de gesto utilizados pela iniciativa privada. O decreto estabelece cinco princpios fundamentais que iro estruturar a administrao pblica: Planejamento, Descentralizao, Delegao de autoridade, Coordenao e Controle. No entanto, segundo Bresser, o aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a desconcentrao (sic) para a administrao indireta, particularmente para as fundaes de direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e as empresas de economia mista, alm das 3 Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br

BIZU P/ AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL autarquias, que j existiam desde 1938. A estratgia de descentralizao do governo autoritrio possua semelhana com a criao da administrao paralela de JK. A criao e expanso da administrao indireta foi uma tentativa de escapar dos rgos centralizados para que se instalassem novos princpios de uma nova onda de eficincia no setor pblico. Como reao ao loteamento de cargos aps a redemocratizao e por considerar que o excesso de flexibilizao concedido administrao indireta era uma das causas da crise fiscal do Estado, a CF88 d um passo atrs na caminhada rumo administrao gerencial, representando um retrocesso, trazendo de volta a rigidez burocrtica. Segundo Bresser Pereira: A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, ir criticar esta burocratizao excessiva promovida pela CF88 e ir novamente tentar a administrao gerencial no pas. O PDRAE identificou quatro segmentos de organizao do Estado, formas de relacionamento com a sociedade, no que concerne distribuio de responsabilidades. O Plano previa: a valorizao do servidor pblico e o fortalecimento do ncleo estratgico; a qualificao de autarquias e fundaes que exeram atividades exclusivas em agncias executivas; a publicizao dos servios no exclusivos com a transformao de fundaes pblicas em organizaes sociais; e a privatizao da produo de bens e servios para o mercado. Accountability um conceito muito importante para a Administrao Pblica. Esse termo abrange pelo menos trs aspectos:
Elementos do Conceito de Accountability Obrigao em prestar contas Responsabilizao pelos atos e resultados Responsividade

Essas mesmas trs dimenses esto nas Normas de Auditoria do TCU:

Esse conceito de accountability fundamental para a compreenso da prtica da boa governana e da auditoria governamental. Ele envolve, no contexto das relaes que se estabelecem entre os administradores pblicos, o Parlamento e a

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sociedade, pelo menos trs dimenses informao, justificao e sano como formas bsicas pelas quais se pode prevenir o abuso de poder.

O termo accountability abrange a relao entre o administrador pblico, encarregado da gerncia dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como ele administra bens pertencentes a terceiros, deve prestar contas desta administrao. O segundo aspecto a responsabilizao do administrador pblico pelos seus atos e pelos resultados alcanados. J a responsividade refere-se sensibilidade dos representantes vontade dos representados, ou seja, a disposio de adotar as polticas preferidas por seus governados. A accountability pode ser classificada em trs tipos: vertical, horizontal e societal. Uma definio de accountability horizontal a de Guillhermo ODonnell:
A existncia de agncias estatais que esto legalmente capacitadas e autorizadas, e realmente dispostas e aptas, a tomar aes que ultrapassem da vigilncia rotineira a sano criminal ou impedimento em relao s aes ou omisses por outros agentes ou agncias do estado que podem ser qualificadas como ilegais.

Em suma, seriam agncias estatais funcionando rotineiramente com poderes de superviso, punindo aes ou omisses do Estado, consideradas ilegais. o controle exercido por instituies como o TCU, CGU, entre outras. J a accountability vertical pressupe uma ao entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrtico (de cima para baixo). A accountability vertical , principalmente, embora de forma no exclusiva, a dimenso eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleies. No entanto, ela abrange tambm o controle exercido por instituies de hierarquia superior. Por fim, mais recentemente ganhou importncia o conceito de accountability societal, que surgiu para propiciar uma participao mais ativa da sociedade nas decises governamentais, uma participao direta. Este conceito surgiu da insatisfao em relao s duas outras formas, que no estavam permitindo uma participao real da sociedade nas decises governamentais. A accountability societal pode ser definida como:
Um mecanismo de controle no eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e no institucionais (aes legais, participao em instncias de monitoramento, denncias na mdia etc.), que se baseia na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos, ou mdia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos.

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BIZU P/ AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL Governabilidade X Governana. Vamos ver as principais diferenas entre os dois conceitos:
Governabilidade Capacidade de governar, legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade; Condies sistmicas de exerccio do poder por parte do Estado em uma determinada sociedade. Somatria dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios polticos de execuo das metas definidas; Est relacionada com: a forma de governo, a relao Executivo-Legislativo, a composio, formao e dinmica do sistema partidrio, o sistema de intermediao de interesses, todo o conjunto das relaes Estado-sociedade; Condies substantivas/materiais de exerccio do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado. Autoridade poltica do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os mltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentarlhes um objetivo comum para os curto, mdio e longo prazos. Sua fonte so os cidados e a sociedade civil; Governana Capacidade financeira e administrativa de uma organizao de implementar polticas pblicas; Aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade. Capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas polticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e tcnica; O exerccio da autoridade, controle, administrao, poder de governo. a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos sociais e econmicos de um pas visando o desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar polticas e cumprir funes. Parte de sua legitimidade vem do processo, do entendimento de que, quando grupos especficos da populao quando participam da elaborao e implantao de uma poltica pblica, ela tem mais chances de ser bem sucedida. Sua fonte so os servidores pblicos e agentes do Estado;

O termo governana tem ganhado novas interpretaes, deixando de ser associado apenas com a dimenso da gesto. Ao invs de ser visto como uma capacidade gerencial e financeira de implementar polticas pblicas, ele passa a ser visto como uma capacidade de diferentes atores agirem de forma coordenada na busca de objetivos comuns, a capacidade do Estado, do mercado e do terceiro setor atuarem juntos na implementao das polticas pblicas. A 6 Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br

BIZU P/ AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL legitimidade, tradicionalmente associada com a governabilidade, tambm passar a ser discutida dentro da governana. As decises seriam legtimas porque contam com a participao da sociedade. Novas tecnologias gerenciais: Reengenharia o redesenho radical dos processos organizacionais, buscando melhorias drsticas. Ela busca redefinir os processos de forma a agregar valor ao cliente, mudando a forma departamentalizada para uma gesto por processos. Aqui importante separar a teoria da prtica. Muitas empresas usaram a reengenharia como desculpa para demitir pessoal, terceirizar. Mas a reengenharia redesenho de processos. No automatizao e enxugamento de pessoal, no terceirizao, privatizao, no reestruturao organizacional. O planejamento estratgico define os caminhos que a organizao deve seguir para alcanar a situao desejada. Ele volta-se para a organizao como um todo, para o longo prazo e de responsabilidade de alta cpula. As fases bsicas segundo Djalma de Oliveira so: diagnstico estratgico, definio da misso, definio dos instrumentos prescritivos e quantitativos e controle e avaliao. A Qualidade Total tem como princpios: a qualidade deve ser entendida como satisfao do cliente; deve ser um compromisso de toda a organizao; o controle deve ser feito de forma descentralizada e por equipes; a qualidade deve ser buscada continuamente; devem-se buscar custos menores e eliminao de desperdcio. O Balanced Scorecard focaliza o desempenho da organizao sob quatro perspectivas: financeira, clientes, processos internos e aprendizado e crescimento. Contudo, este modelo no obrigatrio, cada organizao pode desenvolver as suas prprias perspectivas. No setor pblico, a perspectiva financeira transforma-se em oramentria e vai para a base do mapa estratgico, j que dar suporte s demais. O Downsizing pode ser traduzido como achatamento e constitui a busca pela flexibilidade organizacional, eliminando nveis hierrquicos (delayering) ou terceirizando atividades acessrias (outsourcing). A SWOT uma ferramenta usada no diagnstico estratgico e sua sigla traz as variveis do ambiente interno foras e fraquezas e do ambiente externo oportunidades e ameaas. A diferena entre o ambiente interno e o externo que o primeiro refere-se aquilo que est sob o controle do gestor, o segundo traz variveis incontrolveis. 7 Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br

BIZU P/ AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL Todos os eventos do ciclo de gesto devem estar ligados a programas. O programa conceituado no PPA como:
Instrumento de organizao da atuao governamental com vistas ao enfrentamento de um problema. Articula um conjunto coerente de aes (oramentrias e no-oramentrias) que concorrem para objetivos setoriais preestabelecidos, constituindo uma unidade bsica de gesto com responsabilidade pelo desempenho e transparncia das aes de Governo.

O ciclo est baseado na tecnologia gerencial PDCA, cuja sigla se refere a: Planejar, Implementar, Avaliar e Agir Corretivamente. uma ferramenta que busca a melhoria contnua, alimentando o processo de planejamento com as informaes geradas pela avaliao e pela identificao de necessidades de melhorias. O Programa o ponto-chave do ciclo de gesto. o seu elemento central. Pode ser definido como instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos. Existem dois tipos de programas no PPA 2012-2015. O Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos Temas das Polticas Pblicas e orienta a ao governamental. Sua abrangncia deve ser a necessria para representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temtico se desdobra em Objetivos e Iniciativas. Os Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado so instrumentos do Plano que classificam um conjunto de aes destinadas ao apoio, gesto e manuteno da atuao governamental, bem como as aes no tratadas nos Programas Temticos por meio de suas Iniciativas. O Ciclo Oramentrio est dentro do ciclo de gesto, que maior, abrange um nmero maior de momentos. O ciclo oramentrio o perodo em que se processam as atividades peculiares do processo oramentrio. A iniciativa das leis do PPA, da LDO e da LOA do Poder Executivo. O Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A Lei de Diretrizes Oramentrias compreende as MP (metas e prioridades) para o exerccio subsequente e conter: (i) as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; (ii) a orientao para a elaborao da LOA; (iii) 8 Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br

BIZU P/ AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL alteraes na legislao tributria; (iv) Polticas para as agncias financeiras oficiais de fomento. A dimenso estratgica do corresponde Viso de Futuro, Valores e Macrodesafios. A dimenso ttica se refere aos programas e a operacional s aes, que no constam mais do PPA, ficam apenas na LOA. A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. Sero classificadas como receita oramentria, sob as rubricas prprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operaes de crdito, ainda que no previstas no Oramento. A caracterstica da receita oramentria o carter no devolutivo. Na lei oramentria, a discriminao da despesa, quanto sua natureza, farse-, no mnimo, por categoria econmica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicao.
Natureza da Despesa Categoria Econmica Grupo de Natureza de Despesa Modalidade de Aplicao Pergunta a ser respondida Qual o efeito econmico da realizao da despesa? Em qual classe de gasto ser realizada a despesa? Qual a estratgia para a realizao da despesa.

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Elemento da Despesa Quais os insumos que se pretende utilizar ou adquirir?

Num sentido amplo, tica e moral so sinnimos, abordam os padres de conduta que so aceitos em determinada comunidade. A diferena est no sentido restrito, em que a tica vista como o estudo da moral, ou seja, o estudo dos padres de conduta. Para ser eficaz, uma poltica de promoo da tica deve enfocar as seguintes questes: a fixao de regras claras de conduta geral, a serem observadas em toda a administrao; a identificao pormenorizada, por setor, rgo e funo, de quais so os padres ticos a serem observados pelos detentores de cargos de confiana e pelo corpo funcional de cada rgo de governo; o acompanhamento sistemtico, atravs de instrumentos prprios de auditoria, da observncia dessas regras de conduta; a criao de instrumentos institucionais pedaggicos de esclarecimento sobre o contedo de normas ticas; o estabelecimento de regras flexveis para correo de desvios verificados, principalmente quando se tratar de transgresses de menor potencial; a transparncia desses instrumentos, de tal forma que a opinio pblica possa acompanhar a evoluo dos trabalhos realizados. Para fins de apurao do comprometimento tico, entende-se por servidor pblico todo aquele que, por fora de lei, contrato ou de qualquer ato jurdico, preste servios de natureza permanente, temporria ou excepcional, ainda que sem retribuio financeira, desde que ligado direta ou indiretamente a qualquer rgo do poder estatal, como as autarquias, as fundaes pblicas, as entidades paraestatais, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevalea o interesse do Estado. No Controle da Administrao Pblica, o controle externo est a cargo do Poder Legislativo, que tem como rgo auxiliar o Tribunal de Contas da Unio, mas que independente, no estando subordinado ao Congresso. Alm disso, os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operaes de 10 Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br

BIZU P/ AUDITOR-FISCAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

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