Adoma: Rapport de La Cour Des Comptes

3 De la SONACOTRA Adoma : des drives corriges tardivement
_____________________ PRESENTATION ____________________ Depuis plus dun demi-sicle, des travailleurs migrants venus en France occuper un emploi ont t logs dans des foyers composs de petites chambres (souvent moins de 9 m) destines des clibataires et disposant despaces et de services communs. De nombreux oprateurs, le plus souvent associatifs, grent ces foyers qui se comptent par centaines sur le territoire national. Loprateur le plus important est une socit anonyme dconomie mixte, dnomme SONACOTRAL, puis SONACOTRA, et dsormais Adoma, dont ltat dtient la majorit du capital. Cre en 1957 pour proposer des logements adapts aux travailleurs algriens, sa mission a t largie aux migrants de tous pays partir des annes 1960. Au dbut des annes 1970, elle a t sollicite pour construire des cits de transit en vue de rsorber les bidonvilles. Adoma gre aujourdhui plus de 500 rsidences collectives, reprsentant plus de 60 % des places de ce type dhbergement, qui ont conserv le statut de foyers pour travailleurs migrants ou sont devenues des rsidences sociales ouvertes un public plus large. Au total, plus de 70 000 personnes occupent ces logements. La socit est implante sur tout le territoire national, principalement dans les rgions de vieille industrie. En 2011, le chiffre daffaires est de 321 M, et, mi-2012, les effectifs avaient t ramens 2 250 emplois. La Cour avait voqu en termes positifs laction de la SONACOTRA dans son rapport public particulier de 2004 sur Laccueil et lintgration des populations immigres . Cependant, elle soulignait dj les difficults de la socit, incite par les pouvoirs publics passer du statut de logeur des immigrs , en diminution dans lindustrie, celui de logeur des plus dmunis .
Cour des comptes Rapport public annuel 2013 fvrier 2013 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
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Lenqute conduite par la Cour en 2011 et 2012 montre que, si des russites ont t constates depuis 2003, il reste encore des chantiers considrables entreprendre pour transformer le bti des foyers. La diversification, parfois hasardeuse, opre dans le cadre des orientations donnes par la tutelle a non seulement dispers les nergies et les investissements, mais aussi donn lieu des drives de gestion. Une restructuration de la socit Adoma a t engage en 2011.
I - Une stratgie fluctuante aux dpens de la rnovation des foyers

A - Des objectifs disperss
Lexamen de la politique conduite par la socit au cours du dernier quart de sicle met en lumire les hsitations rcurrentes du conseil dadministration sur les priorits de son action et sur les perspectives de sa diversification. Depuis plus de trente ans, le cur de mtier de lentreprise a t concurrenc par des actions nouvelles qui se sont succd un rythme soutenu, au gr des urgences conjoncturelles portes par les tutelles.
1 - 1987-1998 : une premire tentative phmre de diversification

En 1987, constatant que le nombre dimmigrants temporaires tend se rarfier depuis larrt de limmigration de travail en 1974, la socit prend la dcision de principe dlargir sa clientle des tudiants et des retraits. En janvier 1991, le conseil dadministration officialise ce choix en crant de nouveaux produits : des "villas" pour les jeunes et des "maisonnes" pour les personnes vieillissantes. Plusieurs oprations en ralit avaient t lances, et mme ralises, avant que le conseil nen dlibre, notamment deux rsidences pour personnes ges et deux rsidences pour tudiants. Cette politique de diversification est abandonne ds mars 1992, aprs le vote des nouvelles orientations stratgiques. La socit recentre alors ses activits sur son cur de mtier.
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2 - 1999-2004 : une diversification volontariste

Sept ans aprs ce recentrage, le contrat dobjectifs sign avec ltat, en 1999, formalise un nouveau virage stratgique qui largit cette fois la cible des populations accueillir aux plus dmunis en gnral. La disparition progressive des foyers de travailleurs migrants est programme ; leur reconversion en rsidences sociales282 est dcide. Ds 1993, elle avait modifi ses statuts pour sadresser aux personnes ou familles, trangres ou franaises, disposant de ressources modestes283 parmi lesquelles des jeunes en formation professionnelle ou en apprentissage et des tudiants disposant de faibles ressources, etc. 284. En pratique, les plus importantes ralisations de la socit durant cette priode bnficient nanmoins aux publics lis limmigration : demandeurs dasile et migrants originaires dAfrique subsaharienne. La SONACOTRA grait ainsi, en 2004, 15 % des 12 000 places en centres daccueil des demandeurs dasile (CADA). A la demande expresse des pouvoirs publics, elle doit alors reprendre la proprit et la gestion de plusieurs foyers de migrants dorigine subsaharienne, sur-occups et en trs mauvais tat, qui ont t dlaisss par dautres oprateurs. Elle est en outre sollicite par ltat pour sengager dans des oprations ponctuelles de relogement dtrangers isols, mais surtout de familles trangres occupant des logements de faon illgale, notamment en rgion Ile-deFrance.
3 - 2005-2009 : un largissement continuel du champ des interventions

Tout en raffirmant la ncessit de poursuivre la rnovation des foyers, de les adapter un public vieillissant et den finir avec la suroccupation de certains sites, le contrat dobjectifs 2005-2010285 ouvre dautres priorits. La cration de deux tablissements pour personnes ges dpendantes est demande dans les deux ans suivant la signature du contrat. Dans le mme temps, 10 000 jeunes de moins de 25 ans doivent tre accueillis dans les rsidences. Pour lensemble des foyers, il est prvu
Les rsidences sociales se composent de logements temporaires meubls (principalement des studios et T2) destins aux familles peu nombreuses ayant des revenus limits ou des difficults se loger dans le parc immobilier traditionnel. 283 En lieu et place de : travailleurs franais ou trangers venant en France. 284 En 2006, lobjet social a t largi aux gens du voyages et aux demandeurs dasile. 285 Sign le 23 mars 2005.
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dtudier ladaptation des quipements et du mobilier destins aux personnes mobilit rduite et aux plus gs. La socit doit, en outre, rpondre lvolution des besoins par des programmes locatifs dont la typologie des logements rpondra aux besoins sociaux , y compris des familles nombreuses. Pour les demandeurs dasile, la socit doit conserver de faon permanente, hors centres daccueil existants, un contingent mobilisable de 1 000 2 000 places de cette nature , situes dans des foyers dont la rhabilitation nest pas prvue pendant la dure du contrat. Enfin, des actions doivent tre menes en faveur des gens du voyage. Alors que le contrat dobjectifs conclu pour cinq ans est peine sign, deux conventions viennent dfinir de nouvelles priorits. Lune, signe en dcembre 2006, prvoit un apport des actionnaires de 98 M, dont 50 M286 dapport en capital de ltat, afin de crer avant dcembre 2009 : 500 1 000 logements systme de construction rapide, vous disparatre aprs cinq ans, pour lhbergement temporaire des mnages quittant un logement insalubre, dangereux ou prcaire ou, en labsence dautre solution, des travailleurs migrants dont le foyer est rnov ; 2 000 2 500 places en rsidence sociale, maison relais287, rsidence htelire vocation sociale, centre dhbergement durgence288, marginalement en logement locatif social et exceptionnellement en centre daccueil des demandeurs dasile289, par rachat et rnovation dhtels meubls dgrads et dangereux ou de btiments anciens vtustes. La deuxime convention conclue en dcembre 2009, dans le cadre du plan de relance de lconomie, prvoit quAdoma, grce un apport de ltat de 37 M, doit raliser et grer de nouveaux dispositifs dhbergement en urgence de populations en difficults : construction de
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Assemble gnrale extraordinaire du 16 octobre 2006. Les maisons relais, conues en petites units de 15 25 logements, offrent des solutions durables des personnes en situation de grande exclusion et dont les perspectives dinsertion ou de retour lautonomie sont faibles. 288 Les centres dhbergement durgence sont chargs doffrir un accueil ponctuel et de courte dure aux personnes la rue, selon un principe de reconduction journalire de la prise en charge. 289 Les centres daccueil des demandeurs dasile sont des centres dhbergement et de rinsertion sociale qui accueillent les demandeurs dasile pendant toute la dure de la procdure dinstruction de leur demande dasile.
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maisons-relais (750 places), de centres de stabilisation290 (300 places), oprations de traitement de lhabitat indigne (logements de transition) et relogement temporaire de rsidents de foyers pour permettre leur rhabilitation. Ainsi la demande dune implication forte de la socit dans laccueil des jeunes, des demandeurs dasile, des gens du voyage, des hbergs durgence, conjugue la poursuite de linvestissement dans le logement social plus traditionnel pour reloger des familles en difficult, ont ncessit une mobilisation financire soutenue aux dpens de la mission traditionnelle de rnovation des foyers, dont un nombre important demeurait pourtant rhabiliter.
4 - 2010-2011 : un recentrage dcid par la nouvelle gouvernance

Le contrat dobjectifs de la socit nest pas encore arriv terme quil apparat quAdoma, ainsi renomme le 23 janvier 2007 parce que SONACOTRA est devenu un terme ponyme qui dsigne indiffremment tout foyer de travailleur migrant 291, risque de connatre des difficults, financires notamment, pour mener de front tous les chantiers qui lui ont t confis. Un rapport de la mission interministrielle dinspection du logement social (MIILOS) daot 2009 appelle lattention de la socit et de ltat sur les problmes dorganisation, ainsi que sur la qualit des procdures comptables et des informations financires. Ce rapport est pessimiste quant la soutenabilit des oprations engages et mme la solidit financire de la socit. Dans ce contexte, ltat, auquel la loi impose une participation majoritaire, dcide de se dsengager partiellement en ouvrant le capital dautres intervenants. La loi de finances rectificative du 30 dcembre 2009 prvoit292 que L'tat dtient une participation d'au moins un tiers du capital de la socit anonyme dnomme "Adoma". L'tat, les tablissements publics et les entreprises publiques dtiennent au moins la majorit du capital d'Adoma . Ces dispositions ont pour but le remplacement de ltat en tant quactionnaire majoritaire par la Caisse des dpts et
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Les centres de stabilisation sadressent un public trs dsocialis, la rue depuis plusieurs annes et en rupture avec les structures classiques. Ouverts 24 heures sur 24, accessibles sans limitation de dure, ils proposent un accompagnement social. 291 Contrat dobjectifs 2005-2010. 292 Article 116.
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consignations (CDC), via sa filiale 100 %, la Socit nationale immobilire (SNI). Il sagit de renforcer la synergie entre le parc dAdoma qui accueille une clientle ncessitant souvent un fort accompagnement social, et celui de la SNI, majoritairement constitu de logements sociaux de droit commun. Le projet prvoit lapport dun complment de nouveaux fonds propres pour poursuivre les travaux de transformation des foyers de travailleurs migrants (FTM) en rsidences sociales. Par un pacte dactionnaires, la gestion dAdoma est confie, compter de dcembre 2010, une nouvelle quipe dirigeante issue de la socit nationale immobilire293. Dans ce contexte, un nouveau recentrage, succdant celui de 1992, est opr par le conseil dadministration en 2010 : la dcision est prise de vendre le parc locatif social destin aux familles et de transformer en rsidences sociales les constructions destines aux tudiants. En 2011, un vaste plan dconomies, appuy sur une diminution des effectifs, est engag, afin dassainir lexploitation. Au terme de ces revirements successifs, un nouveau plan stratgique du patrimoine est approuv par le conseil dadministration et les administrations. Sa soutenabilit financire apparat encore fragile aujourdhui, malgr les perspectives favorables quouvre le redressement de lexcdent brut dexploitation. En effet, la rnovation des foyers a pris du retard, du fait du manque de fonds propres et surtout des difficults techniques inhrentes aux rhabilitations.
5 - Depuis 2011 : labsence dun cadre stratgique fdrateur

Adoma est reconnue comme un oprateur indispensable au titre de ses diffrentes missions : logement des immigrs, accueil des demandeurs dasile de droit commun et en urgence, logement adapt pour les personnes dfavorises (en rsidences sociales et en pensions de famille), hbergement durgence ou de stabilisation des personnes sans domicile. Pourtant, partir de 2011, sa stratgie ne fait plus lobjet dun nouveau contrat dobjectifs avec ltat. Aprs quun nouveau cahier des charges eut t prsent au conseil dadministration du 28 octobre 2010294, cest le principe dune
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Le poste de directeur gnral, prcdemment occup par le prsident du conseil dadministration, a t disjoint compter du 10 dcembre 2010 et confi un cadre issu de la SNI. 294 Sous la prsidence de M. Mirabaud ont t labors plusieurs projets de recentrage de lactivit, et dcide la vente des logements sociaux.
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ngociation bilatrale entre Adoma et les diffrents ministres concerns par ses activits qui a t retenu par ltat, en lieu et place dun nouveau contrat dobjectifs 2011-2015 que la direction de la socit aurait souhait. Ainsi, la fin de 2012, quatre conventions sectorielles ont t conclues ou sont en cours de ngociation : une convention spcifique entre Adoma et le ministre charg du logement, relative aux logements locatifs sociaux qui ont vocation tre vendus, a t signe le 3 mai 2012 ; un accord cadre national dcliner par rgion a t conclu en novembre 2011, entre le ministre de lintrieur et Adoma, pour lactivit asile ; un premier contrat pluriannuel dobjectifs et de moyens (CPOM) a t sign en septembre 2012 avec la rgion Rhne-Alpes ; une convention dutilit sociale (CUS) relative aux logementsfoyers a t ngocie avec la direction rgionale et interdpartementale de lhbergement et du logement, de la rgion Ile-de-France ; un contrat spcifique est en cours de prparation entre Adoma et la prfecture de la rgion Ile-de-France, au titre de lactivit hbergement durgence et dinsertion qui concerne principalement lIle-de-France. Pendant toute cette priode, ltat sest davantage comport en client aux priorits changeantes plutt quen actionnaire majoritaire veillant la poursuite, par la socit, des lignes directrices de ses missions et, notamment, de la transformation des foyers en rsidences sociales. La coordination interministrielle a t insuffisante ; elle na pas permis de prserver la socit des drives de gestion qui ont fragilis son activit et sa situation financire. Le choix de conventions bilatrales entre les diffrents ministres et Adoma napparat pas suffisant pour mobiliser la socit autour daxes stratgiques forts. Un document dorientation fdrateur prcisant les missions de service public de la socit est indispensable.
B - Des rsultats ingaux

La modernisation des foyers et leur transformation en rsidences sociales ne se sont pas faites sans difficults. Dautre part, les oprations de construction rcente de logements durgence sont fragilises en raison du recours des permis prcaires et de la mise disposition de terrains ou de biens pour un temps limit.
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Les capacits daccueil dAdoma de 2003 2010 Avant les dcisions prises en 2010-2011 de restructurer et de recentrer les activits, la socit avait fait passer son parc de foyers collectifs (foyers de travailleurs migrants, rsidences sociales, pensions de famille, autres foyers) de 435 500 (+ 15 %). Le nombre de places tait cependant en baisse, de 71 597 69 918 (- 2,3 %) du fait de laugmentation de la taille moyenne des chambres. La capacit daccueil pour les demandeurs dasile est en augmentation, passant de 4 765 places 6 863 (+ 44 %), mais certaines de ces places se situent dans des foyers de travailleurs migrants dj comptabiliss ci-dessus. Lhbergement durgence permet dsormais daccueillir 1 483 personnes. Les places en aires daccueil de gens du voyage sont au nombre de 1 431 alors quelles nexistaient pas au dbut de la priode. En revanche, la gestion de logements locatifs sociaux pour les grandes familles stagne, puisque le nombre dimmeubles sest accru de + 11,4 %, passant de 149 166, tandis que le nombre de places progressait de + 2,5 % seulement, passant de 1 748 1792. Le taux doccupation moyen de lensemble du parc est de 93,5 % mais il est plus lev en Ile-de-France (95,2 %) et dans le Sud Est (94,6 %).
1 - Des difficults dans la rhabilitation des foyers de travailleurs migrants

En dpit dun effort soutenu de la part de la socit, la transformation des foyers en rsidences sociales a pris du retard295 par rapport aux objectifs. Selon la direction dAdoma, la rhabilitation de ce patrimoine sest traduite, quel que soit le parti adopt (rhabilitation ou dmolition-reconstruction), par des pertes de capacit de lordre de 20 30 %, que laugmentation de la redevance perue aprs travaux ne compense pas. Le nombre de foyers est pass de 243 en 2005 (47 688 logements) 203 en 2010 (38 869 logements), tandis que le nombre de rsidences
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Initi par la commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI) partir de 1997, le plan national de traitement des foyers devrait tre prolong encore dans les 15 annes venir compte tenu du rythme de son excution.
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sociales progressait de 192 268. Dans le mme temps, le nombre des logements en rsidences sociales augmentait de prs de 50 %, passant de 21 018 30 084. Sur 61 300 logements avec quittance296, 19 % seulement sont autonomes, cest--dire dots de sanitaires et dquipements de cuisine dits LKWD , expression qui dsigne un ensemble constitu dun lavabo, dune kitchenette, dun WC et dune douche. 81 % dentre eux ne sont que des chambres, dont 39 % dune surface de 7,5 m et 24 % dune surface de 9 m. Certains foyers de travailleurs migrants ont donc t transforms en rsidences sociales sans que les lments de confort individuels indispensables aient pu tre installs. Il est parfois ncessaire en effet, pour agrandir les chambres, dintervenir sur la structure mme de limmeuble, et dans un certain nombre de cas, il est plus efficient de dtruire le foyer et de construire une rsidence neuve qui tienne compte de la rglementation imposant une accessibilit aux handicaps. Par ailleurs, la transformation des petites chambres en studios modernes a pris un retard considrable. La suppression des chambres de 9 m et moins est un objectif toujours raffirm, de contrat dobjectifs en plan stratgique de patrimoine, mais il est sans cesse repouss. Si le rythme actuel est maintenu, avec un investissement proche de 100 M par an, il resterait encore 21 914 chambres de 9 m, ou moins, dont 11 953 chambres de 7,5 m dans le parc, lhorizon 2020. Leur transformation court terme en studios de 20 m ncessiterait un effort dinvestissement supplmentaire denviron 1 Md. En outre, cette transformation ne peut tre intgralement compense par une augmentation proportionnelle des loyers et redevances pour les services. Malgr le versement de laide personnelle au logement (APL) dont peuvent bnficier les rsidents, Adoma a d prendre des engagements envers eux pour quen cas de relogement, le reste charge naugmente pas de faon excessive.
296 Les places dhbergement ou dasile sont subventionnes par ltat et ne font pas lobjet de quittance loccupant.
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Les redevances des rsidences sociales La plus grande partie du parc Adoma en rsidence sociale est constitue de chambres individuelles, dune capacit T1 de 16 20 m. Lenjeu principal de construction du logement trs social rside dans le nombre de T1, qui dfinit la capacit daccueil de publics ligibles laide personnelle au logement ayant un demi-SMIC de ressources. Le taux deffort de ces rsidents ne dpasse pas 30 % de la redevance297, soit 390 en 2010 (avec des variantes entre Paris et la province o les redevances sont infrieures). Le taux deffort dfinit le public auquel sadressent les programmes construits et financs sur fonds publics. En revanche, un travailleur clibataire travaillant temps plein et rmunr au SMIC, qui reprsente la clientle ouvrire initiale de la Sonacotra, nest plus ligible aujourdhui laide personnalise au logement (APL). Il doit acquitter sans aide la totalit de la redevance.
Dans les foyers qui nont pas encore t transforms, des places se sont libres du fait de la moindre attractivit conomique des rgions dimplantation ou du vieillissement des rsidents. Adoma y a augment son offre de places pour les demandeurs dasile en prvoyant lencadrement social prvu pour cette catgorie de population.
2 - Des logements durgence provisoires prenniser

Aprs la signature de la convention de 2006, Adoma a mis en uvre avec diligence et efficacit la mission qui lui avait t confie en matire dhbergement durgence, en construisant rapidement des logements provisoires ou en amnageant des locaux initialement rservs une autre destination. Adoma grait, en juin 2012, dix-neuf centres dhbergement de nuit (423 places), et dhbergement et de rinsertion sociale (87 places) ainsi que 13 centres de stabilisation (768 places) dans le cadre de son activit hbergement durgence. Pour certains de ces centres, Adoma a amnag des locaux existants, install des logements modulaires provisoires ou construit des logements neufs de qualit, en ayant recours des procdures durgence. Certains investissements ont ainsi t effectus sur le fondement de baux ou dautorisations doccupation des lieux prcaires et, parfois, pour une dure infrieure ou gale cinq ans. La rsidence sociale
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La redevance est tablie en tenant compte dun loyer, des charges compltes, des prestations (draps) et du mobilier.
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Fortifications de 272 places298 situe Paris 12me le long des boulevards des Marchaux, destine au relogement provisoire de rsidents de foyers en cours de restructuration, bien que construite aux normes de confort actuelles, a t installe sur un terrain mis disposition de faon prcaire. Les logements durgence construits dans le cadre de la convention de 2006 devaient tre raliss en quelques mois et avaient vocation tre ferms aprs quelques annes de fonctionnement (cinq ans en moyenne). Plusieurs mesures lgislatives et rglementaires ont facilit la ralisation de ce programme : permis de construire dlivrs par les prfets, parfois titre prcaire sur des terrains dlaisss de voirie ou des parcelles geles en attente doprations durbanisme. Le ministre de lgalit des territoires et du logement observe que ces solutions, initialement considres comme transitoires ont t retenues en 2006 pour des raisons pratiques et durgence299 . Sept tablissements ont bnfici dun tel permis pour une dure infrieure ou gale cinq ans. Plusieurs ont dj expir en 2012 (Paris) ou doivent expirer en 2013 et 2014 (Saint-Denis). Adoma devrait dmolir les constructions et remettre le terrain en l'tat ses frais et une date fixe, lorsque le permis le prvoit300. Or les btiments de plusieurs rsidences, construits en dur, sont en bon tat dusage et permettent de rpondre aux besoins reconnus par ltat comme par Adoma. Une destruction des installations serait difficilement comprhensible non seulement au regard de leur prix de revient mais aussi du manque de places dhbergement durgence en Ilede-France. Ainsi, la rsidence Fortifications , bien que de construction rapide et de conception simple, prsente des conditions de confort suprieures la plupart des tablissements visits pour un prix la place (34 000 ) qui reste dans la moyenne pour ce type de rsidence. A Chennevires-sur-Marne (Val-de-Marne), le constat est le mme quant la qualit du bti et des quipements, mais le cot est beaucoup plus lev (69 000 ). En Seine-Saint-Denis, les centres de Toussaint Louverture,
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Cette rsidence accueille galement des rsidents de foyers Coallia en cours de travaux. Elle est construite, aux normes de qualit et de dure dune rsidence sociale amortir en 40 ans, sur un terrain de la ville de Paris concd pour 5 ans seulement. 299 Le ministre note aussi que lapptence des communes pour accueillir sur leur territoire des centres dhbergement ou des rsidences sociales est parfois trs relative et le fait davoir prsent en 2006 ces solutions comme provisoires et non dfinitives a pu en faciliter lacceptation . 300 Article L. 433-3 du code de lurbanisme.
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Fort de lEst et Charles Michels Saint-Denis, sont galement bien conus et en bon tat gnral. Au total, le montant des constructions provisoires finances sur fonds propres301, au titre de la convention de 2006, atteint 40,99 M. La socit a d inscrire dans les comptes de lexercice 2010 un amortissement anticip de 23,15 M au titre des dprciations dactifs, qui se produiront, si la plupart des logements durgence sont dtruits lchance prvue ou si leur gestion ne peut squilibrer. Pour viter cette issue, des prolongations dexploitation devraient tre envisages, comme cela a dj t fait Ivry-sur-Seine (Val-deMarne) et Marseille (Bouches-du-Rhne), lorsque les terrains appartiennent ltat ou des collectivits publiques.
II - De graves dfaillances de gestion

Pendant la priode 2005-2010, la situation financire dAdoma sest dtriore, sous leffet de lexcessive diversification de ses activits et derreurs de gestion doubles dun certain nombre dirrgularits. Toutefois, le rsultat dexploitation est rest positif, le rsultat courant la t jusquen 2007 et le rsultat net jusquen 2008. En 2010, est enregistre une perte de 26,5 M, due notamment linscription dans les comptes, par la nouvelle direction, de provisions supplmentaires ainsi que dun amortissement anticip des logements durgence voqus cidessus. Ce nest quen 2011 que les efforts de redressement commencent porter leurs fruits. Cette anne-l, le rsultat dexploitation progresse de 10,6 M et atteint 25 M. Le bnfice slve 17,8 M.
A - Les ressources humaines et les achats

1 - Une forte augmentation des charges de personnel
Au cours des dix dernires annes, les dpenses de personnel ont pris une part croissante dans les charges de la socit. Laugmentation des effectifs, passs de 1 450 en 2000 2 665 en 2010, sexplique en particulier par le recrutement dintervenants en accompagnement social, dont la prsence est obligatoire dans les centres
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Laugmentation de capital consentie par ltat en 2006 devait, par convention, tre consacre ces constructions transitoires.
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daccueil des demandeurs dasile et dans les pensions de famille. Dautres recrutements ont aussi t effectus pour renforcer le rseau dconcentr, en application des orientations du contrat dobjectifs, y compris dans des zones o la socit possdait peu de patrimoine. Lvolution des effectifs nexplique pas elle seule laugmentation des charges de personnel, puisque ces dernires ont cr de 72 % entre 2003 et 2010 alors que les effectifs progressaient, pendant la mme priode, de 50 %. En outre, en 2011, alors mme que les effectifs commenaient dcrotre, la hausse sest poursuivie du fait des indemnits de dpart verses dans le cadre du plan social. La restructuration en cours doit conduire rorganiser la socit sur la base de directions interrgionales plus resserres, diminuer les effectifs de certaines directions du sige et mettre en uvre un plan de dparts volontaires pour plus de 400 personnes.
2 - Loctroi de logements gratuits de nombreux salaris

la cration de la SONACOTRAL et jusquen 1990, le logement de fonction tait un complment au contrat de travail des directeurs de foyers et des ouvriers de maintenance, tenus rsidence en contrepartie. Un accord dentreprise pass en 1990 a distendu le lien entre le logement et lobligation de rsidence, autorisant les salaris bnficier dun logement pour assurer une prsence dans les tablissements et contribuer lamlioration de la scurit . Il sagissait de loger des responsables de foyer dans limmeuble, ou proximit immdiate, mais aussi dautres salaris assurant une fonction dans le patrimoine qui devaient en contrepartie, intervenir selon le processus appropri en cas dincident . Un nouvel accord a prvu que les salaris qui en ont le plus besoin , ayant au moins deux ans danciennet dlai ramen ensuite un an par avenant , puissent bnficier dun logement dentreprise dans des conditions sociales et transparentes . Laccord stipule que les logements sont attribus par une commission au sein du comit dentreprise. Les bnficiaires ne paient ni loyer, ni taxe dhabitation, ni charges locatives. Lattribution du logement nest lie aucune contrepartie professionnelle en termes dastreinte ou dobligation de prsence. Le logement est donc un avantage en nature sur lequel Adoma acquitte des charges sociales et que le bnficiaire doit dclarer dans ses revenus imposables. Au 31 dcembre 2010, prs de 300 salaris bnficiaient dun logement gratuit au titre de lun ou lautre de ces deux accords. Ces
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logements taient en majorit attribus des ouvriers de maintenance et des agents daccueil ainsi qu certains responsables de rsidence. Plusieurs cadres en bnficiaient galement, dont un directeur territorial, un directeur dagence, quatre directeurs de rsidence, un responsable coordination entretien et maintenance et un auditeur. En outre, plusieurs logements taient au dbut de lanne 2011 occups par des salaris ayant quitt Adoma, contrairement aux stipulations des conventions. Au total, la perte de recettes annuelle correspondant ces 300 logements attribus des salaris ou anciens salaris slevait encore 1,9 M en 2010, selon la direction dAdoma. Laccord octroyant ces logements a t dnonc en 2011 mais les syndicats majoritaires nont pas accept le nouvel accord qui prvoyait la signature dun bail pour chaque logement. Seuls les salaris qui avaient quitt lentreprise et conserv leur logement gratuit y ont t contraints. Il subsiste encore 201 logements gratuits au dernier trimestre 2012.
3 - Un accord de participation irrgulier sign en 2007

En octobre 2007, un accord de participation des salaris aux bnfices de lentreprise a t ngoci et sign avec les organisations syndicales reprsentatives, puis dpos auprs de la direction dpartementale du travail de Paris. Il ne semble pas avoir suscit de critiques de la part de cette administration. Pourtant, Adoma ne fait pas partie des entreprises publiques autorises302, par dcret, conclure un tel accord et distribuer une participation ses salaris. La direction de lpoque dAdoma affirme avoir inform, en fvrier 2007, la commission interministrielle daudit salarial du secteur public de son intention de ngocier un tel accord. Ce nest toutefois quaprs signature de laccord que la commission lui a notifi la ncessit de modifier le dcret. Elle sest alors inquite de la situation et en a inform le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, le 28 janvier 2008, pour demander la rvision du texte. Le ministre charg du budget a rpondu que cet accord de participation aurait d tre soumis la modification pralable du dcret mais que
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Dcret n 87-948 du 26 novembre 1987, modifi le 27 dcembre 2005, dterminant les tablissements publics et entreprises publiques soumis aux dispositions concernant la participation de lordonnance n 86-1134 du 21 octobre 1986 relative lintressement et la participation des salaris aux rsultats de lentreprise et lactionnariat des salaris, ainsi que les conditions dans lesquelles les dispositions de cette ordonnance leur sont applicables.
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compte tenu des enjeux sociaux reprsents par laccord, il avait le plaisir de () donner, titre drogatoire et exceptionnel, (son) accord de principe pour sa mise en uvre ds lexercice 2007 , si les autres ministres de tutelle formulaient galement leur accord. Or il nexiste aucune trace de saisine des autres ministres. En tout tat de cause, le dcret na pas t modifi, ce qui na pas empch la direction dAdoma denregistrer laccord, sans attendre, auprs de la direction dpartementale du travail. En juillet 2008, le montant de la participation, 1,63 M, a t vers tous les salaris, alors mme que laccord prvoyait quil devait tre plac en pargne pendant cinq ans. La direction intrimaire sest appuye sur la loi du 8 fvrier 2008 pour le pouvoir dachat, alors que ce texte autorisait le versement des sommes affectes la rserve spciale de participation aux rsultats de lentreprise au plus tard le 31 dcembre 2007 ; il a t fait une application rtroactive de la loi, ce qui constitue une anomalie. Cette situation est ensuite reste en ltat, la commission interministrielle daudit salarial du secteur public ne formulant aucune observation loccasion de son examen, en 2009, de la politique de ressources humaines dAdoma. Laccord a t dnonc par la nouvelle direction en mars 2012. Cependant, le bnfice consquent dont font tat les comptes pour lanne 2011 ont incit des organisations syndicales assigner la socit en justice pour non-versement de participation sur les bnfices de 2011. La dnonciation de laccord intervenue en mars 2012 ne pouvait empcher son application aux rsultats de lexercice prcdent. Les quipes de direction successives ont donc laiss perdurer une situation prsentant des risques srieux tant sur le plan juridique que pour le climat social de lentreprise. A tout le moins, il conviendrait que ce risque soit provisionn.
4 - Des prestations commandes sans mise en concurrence

Une organisation largement dconcentre a longtemps encourag le recours des fournisseurs de proximit. En 2006, une direction dlgue aux achats a t cre dans le but de mettre en place des procdures transparentes et de regrouper les prestations de services en ayant recours, si besoin, des allotissements gographiques. Un guide de procdure sur la passation des marchs a t publi en 2009. En dpit de cette clarification, un audit livr en 2011 a montr la persistance de commandes sans mise en concurrence, pour des
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prestations de gardiennage (2 M), dinterprtariat (0,4 M) et de serrurerie (0,5 M). Il relevait que 30 % des prestations de nettoyage taient commandes hors contrat. Les prestations de services de la socit de gardiennage, onzime fournisseur dAdoma, ont reprsent un montant total de 2,14 M en 2010. Aucune procdure de march na t mise en uvre alors mme que ce fournisseur a reu des commandes rcurrentes, par le mme ordonnateur, pour des montants largement suprieurs aux seuils rglementaires. En outre, ces prestations ont fait lobjet dun suivi pour le moins erratique. Il a ainsi t constat, en dcembre 2009, un encours de factures pr-enregistres de 0,54 M, certaines datant de 2003, sans que la totalit de ce montant soit justifi par des factures. En novembre 2010, un protocole transactionnel a t sign entre Adoma et cette socit qui rclamait un montant darrirs de factures de 1,17 M portant sur les exercices 2003 2009. Finalement, Adoma a vers ce titre 0,96 M TTC la socit. La situation a t rgularise en 2011. Un appel doffres ouvert europen du 19 octobre 2010, sous lautorit du directeur dtablissement, a permis de slectionner un autre prestataire de gardiennage.
B - Les acquisitions immobilires

Aprs la conclusion du contrat dobjectifs 2005-2010, la direction de la socit a engag des oprations importantes pour dvelopper son parc immobilier. Elle a notamment achet des immeubles dans le parc ancien pour les transformer en pensions de famille ou rsidences sociales. Elle a aussi diversifi dans le domaine du logement tudiant, ce qui napparaissait pas prioritaire. La conduite de certaines oprations, spcialement dans la rgion Sud-Est, sest affranchie de nombreuses rgles de procdure.
1 - Une rsidence pour tudiants achete dans des conditions irrgulires en 2007
Adoma a acquis, en juillet 2006, la socit Pacagest, qui tait spcialise dans la gestion de rsidences tudiantes destines des jeunes en insertion professionnelle ou en apprentissage - clientle en adquation avec lobjet social de la socit rvis en 2006.
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Malgr cette opration dont lobjet tait clair, cest Adoma qui a acquis une rsidence tudiante Avignon, dans des conditions si douteuses quun dossier a t transmis la justice pnale en juin 2011 par la nouvelle direction de la socit, aprs un vote unanime du conseil dadministration. Cet immeuble compos de 139 logements avait t achet pour un montant de 6,6 M en janvier 2007 par une socit civile immobilire constitue par des professionnels de limmobilier de Lyon. Le 14 juin 2007, une agence immobilire lyonnaise signalait au directeur rgional Sud-Est dAdoma que limmeuble tait vendre pour 9,5 M. Le 18 juin 2007, la direction gnrale confirmait son intrt et demandait une consultation du service des domaines, cette expertise tant obligatoire conformment la rglementation303 qui sapplique aux achats dAdoma dpassant 75 000 . Dans le mme temps, le comit de dveloppement (CODEV) interne la socit, charg de donner un avis consultatif304, estimait, nanmoins, en labsence de toute expertise technique du bien, le prix lev. Il suggrait que des ngociations soient engages pour le faire baisser. Le 3 juillet, le vendeur pressait Adoma dacheter, mais consentait toutefois ramener le prix 9,3 M. Le conseil dadministration du 11 juillet 2007 tait saisi de cette opration en ordre du jour complmentaire , en raison de lurgence de lopration, du fait dun risque de vente la dcoupe. Une simulation conomique donnait un retour sur investissement de 23 ans au prix fix 9,3 M. Le 20 juillet parvenait lavis des domaines qui estimait la valeur du bien entre 7,44 M et 7,9 M et conseillait une nouvelle ngociation avec le vendeur compte tenu du prix initial () car les valeurs de march nont pas progress de 40,90 % en lespace de quelques mois . Le 27 juillet, un acte de vente tait sign sans nouvelle ngociation pour un prix de 9,3 M, sous condition suspensive d obtention dun avis des domaines conforme . Le 18 septembre 2007, un avenant lacte de vente ramenait le prix 8,69 M, soit lestimation haute du service des domaines augmente de 10 %. Aucun document ne permet dattester que ce service a t consult ni quil a donn son accord sur ce prix suprieur son estimation haute. Il et t ncessaire, ce stade, de saisir de nouveau le
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Dcret du 14 mars 1986, article 5. Les avis du comit de dveloppement taient transmis pour dcision, selon le montant de lopration, au directeur rgional (jusqu 1,5 M), au directeur gnral (de 1,5 4,5 M) ou au conseil dadministration (au-del de 4,5 M).
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conseil dadministration et, en cas daccord, dobtenir une dcision de passer outre. Lacte de vente dfinitif a t sign, pour le prix convenu, le 29 novembre 2007 ; le vendeur avait auparavant accept de prendre sa charge lindemnit de rupture verser lassociation charge jusqualors de la gestion locative. Pourtant, cette somme de 90 000 a finalement t acquitte par Adoma, qui a rgl une facture du mme montant mise par le vendeur, pour assistance et ngociation la rupture de bail , alors quaucune dcision ni stipulation contractuelle ne lavaient prvu. Il est ensuite apparu rapidement que ltat de la rsidence ne correspondait pas la prsentation qui en avait t faite par le vendeur et que des dsordres techniques divers ncessitaient des travaux. En 2008, le taux doccupation (annonc de prs de 100 % avant la vente) tait de 63 % ; il natteignait plus en septembre 2009 que 35 %. Lexploitation devenait structurellement dficitaire de 158 000 en 2009 et de 218 000 en 2010. Une revente a t envisage sur la base dune nouvelle valuation du service des domaines du 28 septembre 2009 qui donnait alors une fourchette comprise entre 5,52 M et 5,89 M. A la clture des comptes de 2010, une provision de 2,98 M tait passe pour dprciation dactif, et des travaux taient engags, en 2011, hauteur de 1,26 M. La direction dAdoma envisage dsormais de reconvertir limmeuble en rsidence sociale.
2 - Des immeubles anciens acquis dans lurgence et sans respect des procdures entre 2003 et 2007
Lexamen, par la Cour, de 102 dossiers dacquisition a permis de constater quun quart dentre eux avait t effectu des prix suprieurs lestimation des domaines. Ils ne sont certes pas tous entachs dirrgularits du type de celles voques prcdemment, mais ils prsentent parfois des aspects extrmement critiquables : Nice, ont t acquis, en 2003, pour 1,5 M une rsidence htelire et une maison, dans une urgence telle que le comit de dveloppement en a t inform postrieurement la vente, sans simulation conomique et avec une estimation des domaines de 758 000 , minore de faon injustifie selon la direction de lpoque dAdoma. Aprs lacquisition, il a fallu faire de tels travaux de rfection que le cot final a atteint 2,5 M, soit une moyenne de 110 000 par studio, le double du cot moyen des constructions neuves en rsidence sociale.
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Dans la mme ville, un immeuble a t acquis pour 2 M alors que les domaines lestimaient 1,3 M, sans avis du conseil dadministration ; Marseille, un projet consistant transformer un htel de 33 chambres en rsidence sociale de 22 logements T1 a t mis en uvre en 2006. Le prix dachat de 343 500 (frais de notaire et dviction compris) selon la note danalyse est pass finalement 390 000 , alors que lestimation des domaines tait de 260 000 . Les travaux estims 744 000 ont t ports 991 000 en 2008 aprs avoir tabli un diagnostic de la structure et de ltat du btiment , ce qui prouve que ce diagnostic navait pas t effectu avant lachat. Des pans de faade et des parties de toitures se sont effondrs au cours des travaux et la rsidence sociale na pu tre ouverte quen 2011, cinq ans aprs lachat ; Hyres, 20 logements ont t acquis en 2006 dans lancien quartier, en milieu diffus, pour un montant total de 1,64 M, soit un quart du total gr par Adoma dans cette ville. Dans deux pieds dimmeubles, lopration a aussi consist ouvrir des locaux destins exclusivement accueillir des activits dartisanat dart ou des ateliers dartistes , ce qui na aucun lien avec lobjet social dAdoma. Selon la direction, ces usages ont t dicts par des considrations durbanisme, des locaux en rez-de-chausse et faades ayant une vocation commerciale et ntant pas aptes en premire analyse, tre transforms en logements. Pourtant cette hypothse est dsormais envisage. Sans que des irrgularits aient t constates, dautres projets examins ont prsent des lacunes lies labsence de diagnostics techniques pralables et de projets damnagement dtaills. Certains dentre eux ont d tre totalement repris et, dans un cas, abandonn. En consquence, des dlais de ralisation parfois trs importants ont t constats et le total des dpenses a souvent t suprieur aux estimations initiales. La politique dacquisition et de dveloppement dAdoma, qui aura cot plus de 80 M entre 2003 et 2007, na pas toujours respect les procdures rglementaires ni les rgles internes. Dans trois cas, pour des oprations dun montant lev (de 2 9 M), le conseil dadministration na pas dispos des lments ncessaires une dlibration claire, voire na pas t saisi. Aujourdhui, les projets font lobjet dun suivi au niveau central. Cette mesure doit tre loccasion dune clarification et dune
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formalisation de la procdure, notamment lorsque le prix dachat est suprieur lestimation.
C - La souscription hasardeuse de contrats spculatifs

Pour financer les importants investissements lis la construction de rsidences sociales ou la transformation des foyers, la socit a d recourir lemprunt, pour une partie importante auprs de la Caisse des dpts et consignations, au titre des prts au logement locatif social indexs sur le rendement du livret A, ainsi quauprs des collecteurs du 1% logement ou de banques, souvent taux fixe. Le taux du livret A, ressource de la Caisse des dpts et consignations pour les prts au logement social, est fix depuis juillet 2004 chaque semestre. Il est index la fois sur linflation en France et sur leuribor 3 mois305. La Banque de France, en cas de circonstances exceptionnelles, peut demander au comit de la rglementation bancaire et financire, de modifier ce taux. Comme les responsables de la trsorerie dAdoma anticipaient un risque de hausse de la rmunration du livret A et de volatilit des taux, la direction administrative et financire, sans contrle de la direction gnrale, leur a donn dlgation pour : conclure des contrats dchange de taux ( swaps ) taux fixes, qui constituent une charge financire sur le premier exercice mais permettent de se couvrir contre une hausse des taux ; variabiliser les emprunts sur un indice euribor afin de dgager immdiatement un produit financier. Ces contrats permettent lemprunteur dchanger le taux variable de son emprunt contre un taux fixe. Les cinq premiers contrats taux variables contre taux fixes, conclus en 2004, taient tous dficitaires en fin danne. La mme anne, quatorze contrats permettant quun taux fixe lev soit chang contre un taux variable index sur leuribor 3 mois ou 12 mois (plus faible) ont permis de dgager un bnfice financier sur lexercice.
Leuribor (European Interbank Offered Rate, taux interbancaire offert en euros ) est le taux moyen auquel un chantillon de 57 grandes banques tablies en Europe prtent d'autres grandes banques, pour diffrentes chances (une semaine douze mois). Cest sur leuribor que sont en gnral indexes les missions obligataires taux variable.
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Enfin, quatre contrats changeant le taux du livret A contre des intrts taux variables, ce qui scarte totalement de la doctrine initiale de couverture contre une hausse de taux, ont galement t conclus. Ils ont, eux aussi, dgag des rsultats positifs la premire anne. Ce type de contrat, spculatif et risqu, change un taux variable calcul dans des conditions rglementaires contre un autre taux variable fix dans des conditions parfois obscures, ou en rfrence des indices internationaux nayant aucun rapport avec le niveau de linflation en France ou les taux de marchs europens. Pourtant, les responsables financiers dAdoma, encourags par les premiers rsultats obtenus, ont gnralis, sans frein, ces contrats. Ils ont souscrit des contrats structurs de plus en plus complexes. A la fin de lanne 2006, les contrats dchange de taux couvraient 90 % de lencours de prts indexs sur le livret A (160 M) et 72 % de celui des prts taux fixes (165 M). Jusqu la clture de lexercice 2006, aucun risque na t signal par le commissaire aux comptes. Seul le reprsentant de la direction gnrale du Trsor au conseil dadministration a demand, en 2005, une runion dinformation pour faire la lumire sur cette politique de gestion active de la dette. Aucune suite na t donne jusquen 2007 : la tutelle sen est alors alarme. Cette anne-l, le commissaire aux comptes a aussi fait part de son inquitude, et une revue des contrats en cours a t effectue. Plusieurs contrats ont t estims spculatifs, gnrant une perte de 7 M. Le commissaire aux comptes soulignait les faiblesses des procdures internes : une qualification des contrats non formalise ds leur signature, contraire aux textes et, sagissant doprations complexes par nature et susceptibles de prsenter des risques significatifs , un dispositif de contrle interne insuffisant puisque le conseil dadministration aurait d tre saisi et un comit des risques mis en place.
Variation de taux et retournement de tendance Un contrat-type, conclu en 2005 avec une banque franaise, prvoit que le taux d par ADOMA se calcule de la faon suivante partir du Constant Maturity Swap (CMS) qui est un indice des taux pratiqus en moyenne sur un march : 1) 2,41 % jusquau 1er fvrier 2008 ; 2) si (CMS 10 ans) > (CMS 2 ans + 0,35 %) le taux reste de 2,41 % ; 3) sinon le taux est gal 8,15 % - 10 (CMS 10 ans CMS 2 ans).
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Alors que le CMS 10 ans tait toujours suprieur au CMS 2 ans depuis 1999, la situation sinverse en mai 2008 et le taux court devient suprieur au taux long, le taux d par Adoma devient alors la somme du diffrentiel et de 8,15 %.
En 2008, lampleur de la crise financire a boulevers lquilibre conomique de beaucoup des contrats souscrits. A la suite dun audit des commissaires aux comptes, le conseil dadministration, lors de sa sance du 25 mars 2008, a dcid de constituer un comit daudit charg dexaminer les comptes, linformation financire, la gestion de la dette et de la trsorerie ainsi que le plan daudit interne. En aot 2008, la trsorire tait licencie et en septembre de la mme anne, le prsident directeur gnral dAdoma, nouvellement nomm, ordonnait une analyse de la situation et une remise en ordre du dispositif. compter de cette date, le suivi technique des contrats dchange de taux devient hebdomadaire et linformation est documente par des donnes dtailles et une analyse des risques306. Des tableaux de synthse sont aussi produits pour les comits daudit : flux financiers par banque, par anne, cot comptable du contrat. partir daot 2008, seuls le prsident-directeur gnral et le directeur gnral dlgu ont t habilits traiter les oprations de swaps. Le dpartement trsorerie est rest linterlocuteur des banques pour prparer les restructurations, assurer le suivi financier et comptable jusquen 2010. Il disposait toutefois dune documentation succincte, lancienne responsable ayant fait disparatre ses archives son dpart Adoma d demander aux banques le double des contrats quelle avait souscrits. Depuis fin 2010, la socit, par une convention rglemente, bnficie de lappui technique de la socit nationale immobilire et notamment de son trsorier. Les rgles prudentielles ont t modifies dans un sens plus restrictif par le conseil dadministration du 4 mars 2011 et par le comit daudit du 14 septembre 2011. Si le portefeuille a t restructur une nouvelle fois en novembre 2011, avec laide de la socit nationale immobilire, le bilan densemble est ngatif, avec une perte dfinitive constate de 6,925 M et une provision de 2,87 M passe sur un contrat spculatif qui na encore pu tre dnou. Il reste encore des incertitudes sur des contrats dont lvolution ne sera lisible que dans plusieurs annes. Les moins-values latentes sur lencours de ces contrats sont aujourdhui estimes 57 M .
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Ces donnes sont elles-mmes progressivement enrichies compter de 2008.
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Ainsi, en labsence de procdures de suivi internes, Adoma sest engage au milieu des annes 2000 dans une activit spculative dangereuse dont elle na pas su matriser la complexit. _________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Au vu des actions conduites durant la priode 2003 2011, leffort consenti par Adoma en faveur du traitement des foyers de travailleurs migrants est significatif. Les retards constats par rapport aux prvisions sont souvent imputables des facteurs extrieurs, tels les difficults de matrise du foncier ou le poids des rglementations. La matrise technique des oprations de restructuration ou de construction de nouvelles rsidences sociales est relle, et la motivation du personnel de terrain reste forte. Adoma a su rpondre rapidement aux demandes de ltat par un essor de lactivit daccueil des demandeurs dasile et par laction positive mene dans le domaine de lhbergement durgence. Cette action na toutefois pas t suffisamment encadre par ltat, qui na pas t en mesure de rendre prennes des constructions finances sur fonds propres de la socit. Aprs la signature du contrat dobjectifs 2005 2010, la socit a dispers son activit sur des priorits trop nombreuses et mal assures. Des irrgularits et des graves dysfonctionnements ont entach sa gestion, notamment en matire dacquisition dimmobilier ancien. Dans le mme temps, elle souscrivait des contrats spculatifs dangereux qui ont entrain des pertes et des risques importants, alors mme quils taient destins scuriser son endettement. La restructuration et le recentrage impulss par les actionnaires partir de 2011 participent dune rupture devenue indispensable, mais qui intervient tardivement. La Cour recommande ltat actionnaire de : 1. prciser les missions de service public quil assigne la socit Adoma ; 2. encourager les synergies ncessaires avec la socit nationale immobilire, pour doter Adoma dun actionnariat stable, de fonds propres suffisants et dune gouvernance transparente ; 3. renforcer la coordination interministrielle et sassurer que les missions ponctuelles confies Adoma bnficient dun financement quilibr et permettent des ralisations durables ; 4. dterminer les priorits stratgiques sur une priode suffisamment longue pour obtenir des rsultats solides, et rattraper les retards
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pris dans la rhabilitation des foyers, notamment dans la suppression des petites chambres et lachvement de la transformation des foyers en rsidences sociales. La Cour recommande la socit Adoma de : 5. poursuivre la rationalisation de sa gestion et la scurisation de ses emprunts.
Sommaire des rponses
Rponse commune du ministre de lconomie et des finances, et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget Ministre des affaires sociales et de la sant Ministre de lgalit des territoires et du logement Ministre de lintrieur Prsident du conseil dadministration dAdoma Ancien prsident du conseil dadministration dAdoma (aot 2008-janvier 2011) Ancien prsident du conseil dadministration de la Sonacotra, et dAdoma (octobre 1998-aot 2008) Prsident du directoire du groupe SNI Rive de France
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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU, CHARG DU BUDGET
La Cour des comptes a ralis une tude approfondie de la gestion de la socit Adoma, majoritairement dtenue par l'tat et historiquement charge de 1'hbergement des travailleurs immigrs. Cette tude met en avant les russites de la socit dans l'accomplissement de ses missions de service public, ses enjeux en termes de remise niveau de son patrimoine et les limites de sa gestion sur la priode 2003-2010. Nous partageons 1essentiel des constats et des recommandations formuls par la Cour, notamment sur la ncessit d'une dfinition prcise des missions de service public et des priorits stratgiques d'Adoma, sur l'intrt des synergies avec le groupe Caisse des dpts et la Socit nationale immobilire (SNI), sur la priorit donner la rhabilitation et la modernisation des foyers et rsidences sociales et sur le rle de 1'tat et de ses orientations dfinies en coordination interministrielle. De manire plus prcise, le rapport de la Cour appelle de notre part les rflexions suivantes. Concernant la stratgie de l'entreprise, comme le souligne la Cour, les diffrentes activits dAdoma font l'objet de conventions sectorielles entre la socit et l'tat, dont l'objectif est de dfinir contractuellement et dans un cadre pluriannuel les attentes de l'tat. L'ensemble de ces conventions constitue un socle d'engagements forts rgissant pour chaque activit les relations entre 1'tat et Adoma. Ces conventions sectorielles s'inscrivent en cohrence avec plusieurs documents stratgiques d'ensemble, qui fixent les priorits de la socit pour les annes venir. Le premier de ces documents est le cahier des charges dfini par l'tat en 2011 et qui oriente l'activit d'Adoma dans tous ses secteurs d'activit et lui donne des objectifs quantitatifs pluriannuels. Ce cahier des charges a t dclin oprationnellement dans une programmation financire moyen terme (PMT) et dans un plan stratgique de patrimoine (PSP) qui ont t mis jour en 2012. L'ensemble de ces documents, prpars en concertation avec l'tat et approuvs par le conseil d'administration d'Adoma, fixent de manire prcise et complte les missions de service public, la stratgie et les priorits de la socit pour les prochaines annes. Concernant le rsultat de l'entreprise, la Cour met en avant juste titre la dtrioration de la situation financire d'Adoma sur la priode 2003-2010. C'est la raison pour laquelle l'tat a pris des mesures fortes ds 2010 pour assurer le redressement de la socit et consolider ses missions de service public au bnfice des populations fragiles qu'elle hberge. Ce redressement s'est appuy sur l'engagement de l'ensemble des acteurs de la
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socit : la nouvelle direction de l'entreprise, les salaris et le groupe Caisse des dpts travers sa filiale SNI, acteur majeur du logement social en France. De ce point de vue, il convient de souligner que les indicateurs conomiques de l'entreprise se redressent nettement l'issue de la priode sous revue par la Cour des comptes. L'excdent brut d'exploitation, le rsultat net et la capacit d'autofinancement s'amliorent fortement depuis 2011. En outre, les projections inscrites dans la PMT de l'entreprise montrent que cette trajectoire de redressement doit se poursuivre et s'affermir dans les prochaines annes. Ces efforts engags par Adoma depuis 2010 poursuivent deux objectifs essentiels : d'une part btir un socle de gestion solide prservant durablement les quilibres d'exploitation de la socit, d'autre part garantir Adoma une capacit d'investissement la hauteur des besoins de sa politique patrimoniale. Concernant l'administration de la socit, la Cour met en avant les limites de sa gestion sur la priode 2003-2010, notamment en termes de matrise des charges de personnel et d'application des rgles de la commande publique. L aussi, l'tat a pris la pleine mesure de ces difficults il y a plusieurs annes et a engag ds 2010, avec la nouvelle direction d'Adoma, les actions internes ncessaires pour amliorer la gestion de la socit. Un redimensionnement des effectifs en fonction des besoins a ainsi t mis en uvre et une remise plat de toute la politique d'achat a t dcide, avec des rsultats particulirement positifs. Au-del, une rflexion sur l'organisation du travail au sein de l'entreprise, particulirement pour les missions traditionnelles (foyers de travailleurs migrants, rsidences sociales,...), a t initie pour accompagner au mieux lvolution des publics accueillis par Adoma (travailleurs migrants gs, populations prcaires). Concernant la gestion de la dette, la Cour souligne avec raison les problmes poss par les choix retenus par la direction d'Adoma sur la priode 2003-2010. Le conseil d'administration, et particulirement les reprsentants du ministre des finances, avaient d'ailleurs point trs tt les risques potentiels de ces choix. Ds 2005, la politique de gestion de la dette a fait l'objet d'une attention des reprsentants de 1tat. Sur leur impulsion, des analyses de risque ont t rgulirement conduites et un comit d'audit a t cr pour contrler la bonne matrise des risques par la socit. Des mesures correctrices ont t inities ds 2007, avec pour objectif de procder, au mieux des intrts d'Adoma, au dsengagement des contrats pouvant tre qualifis de spculatifs et potentiellement toxiques . Grce aux efforts conduits sous limpulsion de l'tat, les charges financires sont aujourd'hui matrises par Adoma et l'amlioration de la gestion financire constitue dsormais une orientation prioritaire, suivie avec vigilance par l'tat. Concernant la conclusion d'un accord de participation au sein de la socit en 2007, nous vous prcisons que, selon nos informations, le prsident de la commission interministrielle d'audit salarial du secteur
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public (CIASSP) n'a t saisi de cet accord, pour autorisation pralable avant signature par les dirigeants et organisations syndicales d'Adoma, que le 15 novembre 2007, soit environ trois semaines aprs la conclusion effective de l'accord en question (26 octobre 2007). En rponse cette saisine, le prsident de la CIASSP a indiqu ds le 19 novembre suivant, puis par courrier du 18 dcembre 2007, qu'Adoma ne pouvait conclure un tel accord sans figurer au pralable sur la liste des entreprises publiques autorises recourir la participation en application de larticle 4 du dcret n 87-948 du 26 novembre 1987. En outre, il convient de souligner que le courrier par lequel le ministre du budget donnait son accord de principe, face la situation de fait constate en avril 2008 et titre drogatoire et exceptionnel , la mise en uvre de l'accord de participation ngoci en septembre 2007, rappelait qu'il appartenait la socit de solliciter par ailleurs 1accord des autres ministres de tutelle (ministres chargs de l'intrieur, de l'conomie, du logement et de la ville, des relations sociales et de la solidarits), ce qui n'a pas t fait. Telles sont les remarques que nous tenions porter la connaissance de la Cour des comptes, que nous remercions d'enrichir et renforcer, par la pertinence de ses analyses et recommandations, l'action dtermine mene par l'tat en faveur du redressement de la socit Adoma.
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RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANT
Je vous informe que ce rapport n'appelle pas, de ma part, d'observations particulires.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DE LA MINISTRE DE LGALIT DES TERRITOIRES ET DU LOGEMENT
Dans son rapport, la Cour reconnat l'effort significatif consenti par Adoma en faveur du traitement des foyers de travailleurs migrants et la ractivit de la socit aux demandes des diffrents ministres. La Cour relve galement certaines dfaillances sur la priode contrle ainsi que des difficults lies la diversification de ses activits la demande de l'tat. L'ensemble des observations de la Cour appelle de ma part les rponses suivantes. Tout d'abord, la Cour constate qu'Adoma a su rpondre rapidement aux demandes de sa tutelle par un essor de l'activit d'accueil des demandeurs d'asile et par l'action positive mene dans le secteur de l'hbergement d'urgence. Elle souligne nanmoins que cette action n'a pas t suffisamment encadre par l'tat, et recommande d'envisager la prolongation d'exploitation d'un certain nombre de sites. S'agissant de l'hbergement d'urgence, le Gouvernement a eu rcemment l'occasion d'affirmer plusieurs reprises sa volont de prenniser et crer des places d'hbergement d'urgence. En effet, la politique d'hbergement et d'accs au logement des personnes sans abri ou mal loges mise en uvre par le Gouvernement a pour finalit de permettre l'accs au logement, tout en garantissant une rponse aux situations d'urgence, la plus adapte aux besoins. En ce sens, en clture de la Confrence contre la pauvret et pour l'inclusion sociale, qui s'est droule les 10 et 11 dcembre 2012, le Premier ministre a formul l'ambition de marquer un changement majeur dans l'approche des questions de pauvret et d'exclusion dans notre pays en dveloppant une politique d'amlioration et de structuration de l'offre d'hbergement. Il convient dans ce cadre d'tudier les possibilits pour poursuivre l'activit de centres d'hbergement d'urgence grs par Adoma, lorsque les conditions d'accueil et de fonctionnement sont satisfaisantes. La Cour a relev des irrgularits et des dysfonctionnements qui ont entach la gestion d'Adoma. En ce qui concerne la gestion de l'entreprise et les avantages confrs certains personnels, il convient de rappeler que ces dcisions relvent de la comptence de sa direction gnrale et que l'ancienne direction n'avait pas prsent au Conseil d'administration de bilan sur ces sujets et notamment sur l'octroi des logements gratuits.
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Il en est de mme pour les acquisitions immobilires pour lesquelles, comme le souligne la Cour, le conseil d'administration n'a pas dispos des lments ncessaires une dlibration claire, voire n'a pas t saisi . Enfin, en ce qui concerne la souscription des contrats spculatifs ou la conclusion d'un accord de participation irrgulier, sujets qui relvent plus particulirement du contrle conomique et financier, je ne peux que rappeler, comme la Cour l'indique elle-mme, le fait que les commissaires aux comptes n'ont signal aucun risque jusqu' la clture de l'exercice 2006 alors que les contrats en question avaient t signs en 2004. Comme le recommande la Cour, la socit a engag plusieurs actions dans le cadre du plan de redressement, telle que la refonte des procdures d'attribution des marchs, qui vont contribuer l'amlioration du contrle des risques. La Cour relve que la socit a dispers son activit sur des priorits trop nombreuses et mal assures. S'agissant des axes de diversification dans les foyers, il semble qu'ils rpondaient une logique de gestionnaire de rsidences. En effet, d'une part, l'entreprise connat depuis longtemps la fragilit de son modle conomique li aux foyers de travailleurs migrants. D'autre part la tendance au vieillissement des occupants et la typologie du parc, essentiellement compos de foyers, ne pouvait conduire envisager une diversification que vers les tablissements hbergeant des personnes ges et/ou vers des foyers hbergeant des personnes seules, donc plutt des jeunes. C'est pourquoi, et plusieurs reprises, ces axes de diversification sont apparus comme les plus cohrents avec le savoir-faire et le parc de logements-foyers de l'entreprise. Si ADOMA a renonc tre un acteur du logement des personnes ges (autrement qu'en faveur de celles rsidant dj dans son parc), la socit envisage d'ouvrir ses rsidences au logement des jeunes, notamment actifs, fortement encourage en cela par son actionnaire Action Logement qui a sign en 2011 l'accord national interprofessionnel pour le logement des jeunes.
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En ce qui concerne par ailleurs les demandes expresses et urgentes de l'tat sur divers sujets d'intrt gnral307, les diffrents ministres se sont tourns vers le seul oprateur mme de rpondre ces demandes sociales dans des dlais aussi brefs. Comme le constate la Cour, cette pression exerce sur un unique oprateur a indniablement contribu la fragilisation de la socit en mobilisant une partie de ses capacits de matrise d'ouvrage et de gestion sur d'autres objets que la rnovation des foyers de travailleurs migrants. De ce constat, il faut tirer deux consquences. Tout d'abord, les ministres concerns doivent se coordonner pour amliorer la prvision et la gestion de ce type de crises ncessitant des actions d'investissement dans le moyen-long terme. De plus, l'tat doit s'organiser afin d'tre en mesure de s'appuyer sur d'autres oprateurs d'envergure nationale capables de rpondre ces missions d'intrt gnral. Dans tous les cas, l'horizon temporel de ces missions doit tre parfaitement explicite ds la demande et celles-ci doivent pouvoir tre financirement quilibres sur cette dure. Enfin, la Cour recommande l'tat actionnaire une meilleure coordination interministrielle, une dfinition des priorits stratgiques ainsi que la poursuite de la rhabilitation des foyers de travailleurs migrants et leur transformation en rsidence sociale. Du point de vue de mon ministre, principal co-financeur des investissements de la socit travers les aides directes et indirectes l'investissement et les aides personnelles au logement bnficiant aux rsidents, la convention d'utilit sociale de 6 ans qui s'appuie sur un plan stratgique de patrimoine prvu sur 10 ans prendra en compte sur une dure suffisamment longue les priorits stratgiques que le ministre fixe la socit. Cette convention d'utilit sociale permet de planifier l'avance du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants appartenant ADOMA un rythme la fois soutenable par la socit et dont le financement parat durablement et raisonnablement quilibr. Pour autant, s'il apparaissait possible de mobiliser des moyens supplmentaires pour acclrer le traitement des foyers et, notamment, les chambres de 7,5 m, j'y serais tout fait favorable.
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accueil des mineurs trangers isols, ralisation de structures ou de logements provisoires pour accueillir des victimes de catastrophes naturelles ou technologiques ou hberger des mnages pendant les travaux sur des logements insalubres ou des foyers en restructuration lourde, en particulier lorsque les foyers concerns sont suroccups, transformation de locaux pour augmenter dans des dlais trs brefs la capacit d'hbergement d'urgence, acqurir des logements suffisamment grands pour accueillir de grandes familles, grer les nouvelles aires d'accueil des gens du voyage prvues par la loi du 5 juillet 2000, etc.
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Il me parat en outre ncessaire de rflchir concomitamment une meilleure prise en compte des consquences de la transformation des foyers en rsidences sociales, notamment quant aux volutions des publics accueillis et la ncessit de renforcer les moyens consacrs l'accompagnement social. En ce sens, je rejoins la prconisation de la Cour sur la ncessit pour l'tat de dfinir, de manire interministrielle, un vritable cadre stratgique fdrateur prcisant les missions de service public de la socit, partant des volutions des besoins constats ou qui peuvent tre anticips. Ce travail me parat tre un pralable pour envisager de manire pertinente les enjeux en termes d'actionnariat et de gouvernance auxquels l'tat doit rpondre. Il doit permettre de mieux dfinir les priorits pour ADOMA sur le long terme, dans un double objectif d'assurer sa prennit financire et de renforcer son rle social.
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RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR
J'ai dj exprim mes observations sur les aspects relevant de ma comptence dans le cadre de la discussion sur le relev d'observations provisoires de la Cour conscutif au contrle des comptes et de la gestion d'Adoma pour les exercices 2003 2010. Je souhaite, en outre, nuancer les propos de la Cour sur le point relatif aux pertes de capacit d'hbergement lies au traitement des foyers de travailleurs migrants (FTM). En effet, la Cour relve que Selon la direction d'Adoma (...) ces pertes de capacit lies la mise en uvre du plan de traitement des FTM, sont de l'ordre de 20 30 % . II est difficilement vitable que la production de logements individuels autonomes de superficie sensiblement plus importante (15 19 m) que les chambres existant auparavant (7 10 m) se traduise, dans la trs grande majorit des cas, par une baisse de capacit de la rsidence sociale produite sur le site de l'ancien FTM et, ce, malgr la rutilisation, dans le cadre des rhabilitations, des parties collectives des anciennes units de vie afin de les transformer en logements. Toutefois, la baisse de capacit souligne par la Cour doit tre analyse, tant dans son ampleur que dans sa porte, au regard des trois considrations suivantes. La baisse moyenne de capacit estime depuis 1997 pour l'ensemble des oprations de traitement, quels que soient les oprateurs, est de l'ordre de 15 20 % et non pas de 20 30 %. Elle varie sensiblement selon la nature des oprations et surtout selon le contexte local : sur des territoires hors des grandes agglomrations (hors de l'Ile-de-France notamment), nombre de petites chambres taient dj vacantes avant le traitement du FTM. La baisse de capacit n'est alors qu'une adaptation du parc au niveau de la demande de logements en rsidence sociale qui est et restera infrieure la capacit initiale des FTM conus en fonction des besoins locaux en main d'uvre pour les annes 60-70. La baisse de capacit moyenne est limite en Ile-de-France ; elle est et sera forte, voire trs forte, sur un territoire tel que la Lorraine.
Sur le site de l'ancien FTM, cette baisse peut tre compense par
la production de sites dits de desserrement : la fonction de ces sites est bien de limiter la baisse de capacit sur site et, dans quelques cas, peu nombreux il est vrai, de maintenir cette
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capacit. De 1997 fin 2012, pour l'ensemble des oprateurs et pour le traitement de 255 FTM, la production de 45 rsidences
sociales de desserrement a ainsi t valide, notamment pour Adoma.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DADOMA
En premier lieu, comme le relve fort justement le rapport de la Cour, lissue de la phase de redressement cest--dire ds 2013, la mobilisation des quipes dAdoma autour dun ambitieux projet dentreprise va ncessiter : au-del dun Plan Stratgique de Patrimoine (PSP) et dun Plan Moyen Terme (PMT), la finalisation dune feuille de route par les actionnaires sur lensemble des missions dIntrt Gnral confies par lEtat Adoma, une visibilit rapide sur lvolution moyen terme dun actionnariat stable. Nous ne pouvons donc que partager les recommandations de la Cour sur ces points stratgiques. Nous avons galement not lintrt que porte la Cour ce que les investissements raliss sur des fonds publics et sur des terrains appartenant lEtat ou des Collectivits locales dans le cadre de la Convention Logement dUrgence ne laient pas t fonds perdus. Nous porterons la connaissance des services de lEtat et des collectivits concerns cette position pour essayer de prenniser ces investissements l o cest techniquement possible (Paris Fortifications et Saint Denis notamment). La Direction dAdoma veillera par ailleurs poursuivre les efforts sur la rationalisation de sa gestion et sur la scurisation du cot des SWAP. Sagissant du premier point, les documents fournis la Cour sur la gestion des achats pour la priode post-contrle (2011 et 2012) dmontrent que lamlioration de la gestion va au-del de la seule matrise de la masse salariale. Ainsi, par lamlioration des conditions de mise en concurrence, notamment, sagissant des prestations de nettoyage, dentretien des ascenseurs, dachat de mobilier, Adoma a pu obtenir des conomies annuelles de 4 Millions dEuros en anne pleine. Lappel doffres relatif la serrurerie, intervenu tout rcemment, permet une conomie de lordre de 50 %. Par ailleurs la Cour a pu relever lamlioration du Taux dOccupation des Foyers intervenu ds 2010, et qui atteint un niveau en 2012 qui confirme son redressement durable. En ce qui concerne len cours des SWAP : il na plus vocation voluer en volume, la dette tant relativement stable. Le risque principal qui subsiste porte sur deux SWAP contracts auprs de RBS qui ont t
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neutraliss jusquen 2016 et 2018 et restent sous observation pour finaliser leur restructuration (jusquen 2021). Lensemble de ces mesures de matrise des charges na pas impact les conditions de travail des salaris ni dgrad la qualit des prestations fournies nos rsidents. Les rsultats de lenqute de satisfaction ralise en 2012 le dmontrent. Il nous parat opportun de faire un premier point sur lavancement du redressement, ainsi lobservation en page 5 sur le rapport de la Miilos pessimiste sur la soutenabilit des oprations engages et mme sur la solidit financire de la socit portait explicitement sur une impasse financire de 200 M. Sans redressement des capacits dautofinancement, Adoma aurait t condamne faire appel de faon rcurrente ses actionnaires. Les mesures prises avec notamment 50 M dapport de capitaux permanents, des cessions dactifs portant sur des trsoreries nettes de cessions de plus de 30 M (dont la moiti est dores et dj ralise fin 2012) et une amlioration annuelle de lExcdent Brut dExploitation de plus de 20 M en 2 ans semblent la hauteur de lenjeu. En effet, si Adoma a pris du retard du fait du manque de fonds propres et des difficults techniques inhrentes aux rhabilitations, il apparat surtout quAdoma a pris du retard du fait des drives pointes par le rapport de la Cour et qui ont grev son autofinancement. Aujourdhui, Adoma a prsent ses actionnaires, qui lont approuv lors du Conseil dAdministration de juin 2012, un programme ambitieux de rhabilitations compatible avec le niveau actuel des fonds propres et avec les financements de droit commun bnficiant aux organismes de logements sociaux pour raliser ces travaux. Par ailleurs, le Directeur Gnral et moi-mme souhaitons porter votre connaissance des observations ou prcisions relatives aux donnes prsentes dans le rapport :
1 - Impact des rhabilitations sur le chiffre daffaires

Il est indiqu que, du fait des baisses de capacits, laugmentation des redevances unitaires ne compense pas la baisse de chiffre daffaires. Ce 2 point tait avr lors des transformations de chambres de 4,5 M o la perte de capacit tait consquente. Lors des dernires rhabilitations, la perte de capacit est moindre et le maintien ou lamlioration du chiffre daffaires est obtenu.
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2 - Plan stratgique du patrimoine

Sur le cot du plan de traitement, il est indiqu quil subsistera un effort supplmentaire de 1 Milliard deuros pour finaliser la transformation du patrimoine lissue du PSP. Cet ordre de grandeur impliquerait une restructuration de lintgralit des chambres non traites lissue du plan, la politique dAdoma daffecter une part significative des chambres non restructures lHbergement devrait notablement faire diminuer ce montant (ces chambres ne seront pas restructures, mais simplement rnoves pour tre maintenues en bon tat dentretien, pour des montants significativement moindres).Par ailleurs le prix unitaire des rhabilitations est dsormais contenu et les ratios unitaires devraient samliorer.
3 - quilibres conomiques
Sur les quilibres conomiques, il nous parait clairant de complter les commentaires de la Cour par le tableau ci-aprs, retraant les lments constitutifs des rsultats :
Rsultat ex. 2003 ex. 2004 ex. 2005* ex. 2006 ex. 2007 ex. 2008 ex. 2009 ex. 2010 ex. 2011
Exploitation Financier Sous-total Rsultat courant Exceptionnel TOTAL Rsultat net
7 535 - 11 693
9 338 - 7 719
22 276 - 7 221
17 953 - 8 194
30 401
16 343
13 128
14 326
24 916 - 9 685
- 18 949 - 17 538 - 18 630 - 17 425
- 4 158 4 707 549
1 619 7 511 9 130
15 055 924 15 979
9 759 3 351 13 110
11 452 2 072 13 524
- 1 195 2 094 899
- 5 502 5 119 - 383
- 3 099 - 23 388 - 26 487
15 231 2 601 17 832
Tableau en K source : comptes Adoma * (Nota : impact en 2005 du reclassement des Grosses Rparations en Investissement et non en charges)
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4 - volution de la masse salariale

Le rapport fait tat de la poursuite en 2011 de la hausse de la masse salariale. Ce sont les lments caractre exceptionnel (indemnits de dpart dans le cadre du PSE, activation des clauses parachutes sur les contrats de certains cadres) qui expliquent cette hausse. Hors ces montants non reconductibles, la baisse est de lordre de 5 %. En 2012, la baisse de la masse salariale courante samplifie.
5 - Logements dentreprise
Depuis 2011, la majorit des cadres qui occupaient un logement dentreprise se sont vus proposer et ont volontairement accept, de rgulariser leur situation. Ce sujet est dsormais gr au fil de leau loccasion des rhabilitations des immeubles et loccasion des dparts ou changements daffectation des collaborateurs. Il subsiste ce jour 187 logements non rgulariss.
6 - Accord irrgulier de participation

Sur laccord de participation le dernier paragraphe nous semble en contradiction avec le prcdent. Il pourrait tre rappel que parmi les quipes de directions successives, lune a sign un accord irrgulier, une autre la laiss perdurer, une troisime la dnonc. Il fallait rgler dfinitivement le sujet. Ceci est acquis aujourdhui : le Conseil dAdministration de dcembre 2012 a approuv lunanimit la proposition faite de payer la participation au titre de 2011, aprs le constat quen cas de litige au fond, la signature initiale de laccord risquait dtre cratrice de droits, et ce, malgr lirrgularit de laccord.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DADOMA (AOUT 2008-JANVIER 2011)
Le rapport public annuel de la Cour des Comptes intitul De la Sonacotra Adoma : des drives corriges tardivement appelle de ma part la rponse suivante. Jai assur la prsidence dAdoma de lt 2008 au dbut 2011. A ce titre jen ai t le directeur gnral du 1er aot 2008 au 16 dcembre 2010. Le rapport me parat correspondre pour lessentiel ce que jai constat : une efficacit certaine dans la ralisation des missions, lie des difficults de gestion. Toutefois il mentionne dans sa conclusion une rupture devenue indispensable mais qui intervient tardivement que la Cour date de larrive en dcembre 2010 de la nouvelle gouvernance issue des accords passs entre ltat et la SNI. Je souhaite rappeler que nombre de dcisions conformes aux recommandations de la Cour avaient t prises ds la priode 2008-2010. Il en est ainsi notamment : - du recentrage thmatique et gographique des activits figurant dans les orientations stratgiques votes au conseil dadministration de septembre 2009. Il sagit de la vente du locatif social ordinaire dcide au conseil dadministration du 17 mai 2010, du renoncement au dveloppement de CHRS (arrt de la gestion de celui du Havre), EHPAD (avec la dcision de confier la gestion de celui construit par Adoma une association spcialise), de rsidences htelires vocation sociale (avec la vente dun des htels acquis et la transformation du second en rsidence sociale). De mme ce recentrage a conduit mettre fin lacquisition de petits immeubles, jugs trop onreux grer et concentrer le dveloppement des rsidences sociales et pensions de famille dans les agglomrations dans lesquelles le besoin est avr et o Adoma est dj prsent afin de mutualiser les charges. - du refus pour la convention de 2009 de construire sur du foncier non matris par lentreprise, et de la volont pour les constructions temporaires de la convention de 2006 de ngocier des prolongations voire dacqurir le foncier ; - de lengagement avec ltat de ngociations pour obtenir la juste couverture des charges lies laccueil des demandeurs dasile ; - de la recherche dune plus grande matrise des contrats de couverture des risques de taux dintrts des emprunts par un suivi renforc et une transparence totale lgard du conseil dadministration, une centralisation des dcisions la direction gnrale, lacquisition en externe
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dune expertise indisponible dans lentreprise, des ngociations avec les banques pour rduire le risque ou mettre fin aux contrats de faon anticipe ; - des efforts pour matriser la masse salariale. La totalit de la progression des effectifs de 2008 2010 est due au dveloppement des activits finances par ltat (asile, hbergement, pensions de famille). Une procdure centralise avait t mise en place pour valider tout remplacement de partants. Des premires restructurations du rseau avaient t ralises ; - de linstallation doutils de gestion modernes : logiciel Agora de gestion des relations clients dans toutes ses composantes, ralisation dun projet de plan stratgique du patrimoine, mise en place de nouvelles procdures de passation de la commande et des marchs. Sil est patent que le rapprochement avec la SNI a permis dacclrer les efforts de restructuration, il me parat ncessaire de rappeler que la direction prcdente, consciente des difficults de lentreprise, avait engag de nombreuses actions pour redresser la situation.
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RPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DE LA SONACOTRA, ET DADOMA (OCTOBRE 1998-AOUT 2008)
La Cour me parat avoir fait une analyse relativement pertinente de l'volution de la socit depuis 2003 et des difficults auxquelles celle-ci a d faire face pour remplir les nombreuses missions qui lui ont t assignes par ses autorits de tutelle dans les deux contrats d'objectifs successifs. Cependant, il nest pas exact de dire que toutes les erreurs releves constituent des dfaillances de gestion ni que celles-ci aient contribu dtriorer la situation financire dAdoma au point de ncessiter un changement de gouvernance. L'augmentation des charges de personnels est due, en grande partie l'augmentation des effectifs justifie, comme le note la Cour, par les contraintes rglementaires inhrentes la gestion de la demande d'asile et l'hbergement d'urgence ainsi que par le besoin d'assurer un maillage rgional et dpartemental pour parfaire l'implantation locale conformment aux prescriptions du contrat d'objectifs (2.2). Il n'est pas possible, pour une socit qui n'est pas adosse un grand groupe, de s'inscrire dans les politiques publiques locales sans disposer de l'encadrement ncessaire. Mais l'accroissement des effectifs est d galement, en partie, l'augmentation du nombre de rsidences (+ 15 %) qui ncessitent, mme si elles sont de taille modeste, la prsence de gestionnaires et d'ouvriers d'entretien. Les augmentations salariales reprsentent 22 % (72 % d'augmentation de charges - 50% d'augmentation d'effectifs) pour la priode 2003-2010 soit moins de 3 % par an ce qui est peine suprieur l'inflation. Elles incluent les effets dune rforme des classifications intervenue au cours de la priode. Malgr cette volution favorable, les rmunrations ne sont pas suprieures, bien au contraire, celles des secteurs similaires et la Cour lavait dailleurs not dans son relev dobservations provisoires308. La masse salariale a t globalement bien matrise ; elle a t parfaitement compatible avec les ressources de l'entreprise et adapte sa mission sociale et aux ncessits de son dveloppement. Au demeurant, la politique salariale a t conduite sous le contrle vigilant de la Commission d'Audit des Salaires du Secteur Public (CIASSP) qui, anne aprs anne, a valid les augmentations de salaires consenties par Adoma.
308
RC 64234 page 60 Le personnel dAdoma est soumis un statut spcifique construit par des accords dentreprises successifs Il forme un ensemble qui nest pas plus favorable que celui appliqu par les autres oprateurs du secteur. Les salaires de base dans lentreprise ne paraissent pas particulirement attractif et un certain nombre dagents jeunes la quittent pour poursuivre ailleurs leur carrire.
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L'octroi de logements gratuits certains salaris. Comme la Cour la not lexistence de logements de fonction remonte aux origines de la Sonacotra. Les drives auxquelles avaient donn lieu laccord de 1990 et les observations de la MIILOS signalant en 2002 que ces logements constituaient une astreinte de fait incompatible avec le droit du Travail ont conduit le remplacer en 2003. Mais les avantages acquis perdurent car, avant laccord de 2003, le logement tait un lment du contrat de travail ce qui peut expliquer que certains salaris, devenus cadres auraient continu en bnficier. La direction gnrale chiffre 1,9M la perte de recette induite par l'existence de ces logements. Mais encore faudrait-il justifier cette somme qui reprsente un loyer mensuel moyen de 530, quivalent au loyer plafond pour un logement HLM de 100m en zone I, et suppose un taux d'occupation de 100% , loin d'tre acquis compte tenu de la localisation de la plupart des appartements en question. Personnellement, je regrette que la nouvelle direction remette en cause cet avantage qui permettait d'amliorer le lien social dans des rsidences difficiles et qui correspondait un souhait des partenaires d'Adoma. Un accord de participation irrgulier. La Cour considre que l'accord de participation sign en octobre 2007 tait irrgulier car la Sonacotra n'tait pas au nombre des entreprises publiques autorises par le dcret de 1987 distribuer une participation. Comme la not la Cour, lorsque la direction a t informe de la ncessit dune drogation, elle a demand et obtenu laccord du ministre de lconomie et des finances, le ministre de la cohsion sociale qui, dans la structure gouvernementale de l'poque, avait galement autorit sur le logement ayant suivi ds lorigine de la prparation et de la signature de cet accord. La direction ne saurait tre tenue pour responsable de l'inaction ultrieure des ministres qui taient seuls comptents pour modifier un texte rglementaire. Sur le fond, il n'est pas anormal qu'une entreprise publique devenue durablement bnficiaire verse une participation ses salaris. Les rsultats largement positifs de 2011 justifieraient que ce fameux dcret de 1987 soit modifi et que la participation soit verse dautant que les tribunaux judiciaires ont depuis valid cet accord309. Des prestations commandes sans mise en concurrence. J'observe qu'au terme d'un audit, assurment exhaustif et sans complaisance, conduit par la nouvelle direction, il apparat que seules trois prestations ont chapp la politique d'achat rigoureuse et respectueuse des textes mise en place
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Ordonnance de rfr du 1/10/2012 du prsident du TGI de Lyon.
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dans lentreprise. C'est infiniment regrettable mais ces errements limits nont pas t de nature aggraver la situation financire d'Adoma. Les contrats de SWAP. La souscription de swaps taux fixes et la gestion dynamique de la dette qui ont permis, pendant quelques annes, de dgager des rsultats financiers intressants (+ 6,9 M entre 2004 et 2006) ont bien t valides par le Conseil d'Administration. Le reprsentant de la direction du Trsor a obtenu, lors dune runion tenue en 2005 au ministre des Finances, tous les renseignements demands et n'a pas soulev d'objection. Dans le contexte de l'poque, ce type de contrats tait rgulirement propos par les banques et ne suscitait pas alors d'inquitude particulire. Lorsquil est apparu que des contrats spculatifs avaient t souscrits, dans un second temps par le responsable de la gestion de la trsorerie sans son aval, la direction gnrale a immdiatement ragi en proposant la cration dun comit daudit et en procdant la rvision de tous les contrats La politique d'acquisitions immobilires La Cour a bien not que la rhabilitation des foyers en transformant les petites chambres en appartements, se traduit inluctablement par des pertes de capacits et donc des pertes de recettes. La compensation de ces pertes par la cration de nouveaux logements est ds lors inluctable. Mais ce dveloppement est rendu particulirement difficile. En effet, la problmatique commune tous les bailleurs sociaux (chert du foncier, concurrence des programmes privs) sajoute pour Adoma la rticence de nombreux lus locaux face ce qui reste, pour beaucoup dentre eux, des foyers dimmigrs. Malgr tous les efforts entrepris laugmentation de 15 % du nombre des rsidences na pas permis dviter une chute de 2,3 % du nombre des places. Cest dans ce contexte que doit tre replace la politique dacquisition immobilire. Le souci de faire, et de faire vite, celui de profiter des rares opportunits, a pu amener une direction rgionale, au demeurant la plus dynamique en matire de dveloppement, commettre des erreurs. A posteriori, on peut regretter que la dconcentration des dcisions, impose par les contrats dobjectifs dans le but de mieux inscrire lentreprise dans les politiques locales de lhabitat, nait pas permis dviter ce risque, malgr la mise en place de procdures daudit et de contrle valides par la certification ISO 2001 dlivre par lAFAQ en 2003 et renouvele en 2006. S'agissant de l'acquisition de l'immeuble "Le Tintoret", la Cour suggre que cette acquisition aurait d tre effectue par la SA PACAGEST. C'est mconnatre le fait que cette filiale avait essentiellement pour vocation la gestion d'immeubles proprits de tiers, son patrimoine propre tant limit. En outre, elle ne disposait pas des fonds propres ncessaires une telle acquisition et n'avait ni la surface financire suffisante pour emprunter
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ni, contrairement Adoma, la possibilit statutaire d'accder aux financements spcialiss (CDC, 1 % Logement). Le Conseil d'Administration a t pleinement inform du modle consistant disposer dune socit de gestion adosse une structure - Adoma - ayant vocation devenir - terme propritaire des immeubles grs. Sans excuser la faon dont la direction rgionale Sud-Est, a men cette opration, je persiste penser que, dans le contexte de l'poque, l'acquisition de 139 logements Avignon pour un prix unitaire de 70 k n'tait pas un si mauvais investissement. Il faut en effet avoir prsent l'esprit qu'Adoma est, dans l'immobilier, soumis la concurrence de promoteurs privs qui ne s'embarrassent pas de l'avis des domaines. Il faut encore prciser que l'acquisition d'immeubles - et notamment d'htels - en centre-ville tait expressment demande par le contrat d'objectifs sign en 1999310 (2.3) et n'avait pas t remise en cause en 2005. Or, il s'agit d'une politique difficile mettre en application ; l'tat des immeubles ne peut pas toujours tre connu avec certitude, les travaux peuvent s'avrer plus complexes que prvu. Ceci explique que bien des bailleurs sociaux y renoncent et qu'Adoma ait pu tre bien accueillie, sur ce secteur, par les municipalits. La rgion Sud-Est s'est lance avec plus de dtermination que les autres dans cette activit. Elle y a connu des succs et malheureusement des checs que plus de rigueur administrative et technique aurait, peut-tre, permis d'viter. S'agissant plus prcisment de la ville d'Hyres, les deux "pieds d'immeubles" stigmatiss par la Cour ont bnfici d'une subvention municipale. Ils sont marginaux au regard du partenariat institutionnel fort nou avec la ville, qui a permis Adoma d'acqurir ou de construire au total 81 logements. Ce faisant Adoma se conformait son objet social et la demande de ses tutelles en logeant en centre-ville, une population dmunie souvent issue de l'immigration. Tous les bailleurs sociaux, et Adoma n'chappe pas la rgle, possdent en pied dimmeubles des locaux commerciaux ou associatifs. Au final, travers l'analyse de situations effectivement anormales, mais localises pour l'essentiel dans une seule direction rgionale, la Cour semble dire que la politique de dveloppement a aggrav les difficults de l'entreprise hauteur de 80 M, ce qui, l'vidence, n'est pas le cas. Les 80 M consacrs la cration de nouvelles places ont au contraire permis de faire progresser le chiffre daffaires sans dtrioration du rsultat et les oprations ont dans lensemble t ralises conformment aux rgles administratives et aux pratiques professionnelles.
310
"En application de la loi de lutte contre les exclusions, la Sonacotra pourra tre sollicite pour acqurir des htels meubls afin de les transformer en rsidences sociales."
478
COUR DES COMPTES
En conclusion, il n'apparat pas que les dysfonctionnements relevs par la Cour - dont tous ne sont pas avrs - aient srieusement aggrav les difficults d'Adoma. Ces difficults sont dues au choix, fait par ltat, dimposer Adoma de crer sur ses fonds propres, dcupls grce laugmentation du capital, des logements durgence et dinsertion bnficiant de permis de construire prcaires et qui ont d, de ce fait, faire lobjet damortissements acclrs. Elles sont dues aussi la problmatique pose par la transformation dun parc immobilier datant pour lessentiel des annes 70 et compos de petites chambres sans confort individuel. Je rappellerai pour mmoire qu'en 1998 la Sonacotra portait son bilan 38 M de reports nouveau ngatifs. De 1998 2007 le rsultat dexploitation et le rsultat net ont t constamment positifs de sorte quen 2008 Adoma disposait de 41 M de rserves. Cette situation navait alors pas t juge catastrophique par la SNI qui a tout tent, en vain, en 2007 pour prendre le contrle de lentreprise.
479
RPONSE DU PRSIDENT DU DIRECTOIRE DU GROUPE SNI
Je vous informe que ce texte nappelle pas de ma part dobservation particulire.

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3 De la SONACOTRA Adoma : des drives corriges tardivement

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I - Une stratgie fluctuante aux dpens de la rnovation des foyers

1 - 1987-1998 : une premire tentative phmre de diversification

2 - 1999-2004 : une diversification volontariste

3 - 2005-2009 : un largissement continuel du champ des interventions

COUR DES COMPTES

4 - 2010-2011 : un recentrage dcid par la nouvelle gouvernance

COUR DES COMPTES

5 - Depuis 2011 : labsence dun cadre stratgique fdrateur

B - Des rsultats ingaux

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1 - Des difficults dans la rhabilitation des foyers de travailleurs migrants

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2 - Des logements durgence provisoires prenniser

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II - De graves dfaillances de gestion

A - Les ressources humaines et les achats

2 - Loctroi de logements gratuits de nombreux salaris

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3 - Un accord de participation irrgulier sign en 2007

4 - Des prestations commandes sans mise en concurrence

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B - Les acquisitions immobilires

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formalisation de la procdure, notamment lorsque le prix dachat est suprieur lestimation.

C - La souscription hasardeuse de contrats spculatifs

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Ces donnes sont elles-mmes progressivement enrichies compter de 2008.

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Sommaire des rponses

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RPONSE DE LA MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES ET DE LA SANT

Je vous informe que ce rapport n'appelle pas, de ma part, d'observations particulires.

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RPONSE DE LA MINISTRE DE LGALIT DES TERRITOIRES ET DU LOGEMENT

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RPONSE DU MINISTRE DE LINTRIEUR

sociales de desserrement a ainsi t valide, notamment pour Adoma.

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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DADOMA

1 - Impact des rhabilitations sur le chiffre daffaires

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2 - Plan stratgique du patrimoine

Exploitation Financier Sous-total Rsultat courant Exceptionnel TOTAL Rsultat net

- 18 949 - 17 538 - 18 630 - 17 425

- 4 158 4 707 549

1 619 7 511 9 130

15 055 924 15 979

9 759 3 351 13 110

11 452 2 072 13 524

- 1 195 2 094 899

- 5 502 5 119 - 383

- 3 099 - 23 388 - 26 487

15 231 2 601 17 832

4 - volution de la masse salariale

6 - Accord irrgulier de participation

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RPONSE DE LANCIEN PRSIDENT DU CONSEIL DADMINISTRATION DADOMA (AOUT 2008-JANVIER 2011)