El MERCOSUR: una lectura federal

Por Andrea Carla Bianculli

Barcelona, junio de 2004

INDICE 1. Introduccin. 2. El federalismo frente a la globalizacin y la regionalizacin. 2.1. La idea federal: normas y modelos institucionales. 2.2. Cambio de paradigma? 3. El MERCOSUR: origen y desarrollo institucional. 3.1. Antecedentes. 3.2. El MERCOSUR hoy: de la innovacin a la crisis institucional. 4. El MERCOSUR y su agenda de institucionalizacin: una perspectiva federal. 4.1. Unidades parte: simetra vs. asimetra. 4.2. Centralizacin, descentralizacin o no centralizacin? 4.3. Las instituciones comunes: carcter y naturaleza. 4.4. El rol de las Cortes. 5. A modo de conclusin. 6. Anexo. 6.1. Organigrama del MERCOSUR. 7. Bibliografa.

1. INTRODUCCIN. La idea federal reconoce una larga tradicin terica, sobre la cual existe variada y profusa literatura. Inicialmente pensada en trminos del estado-nacin propio del sistema westfaliano, hoy esta idea se enfrenta al desafo de dar cuenta de otros procesos que exceden el marco estricto del estado. En efecto, los procesos de interconexin econmica, poltica y sociocultural transforman no slo la naturaleza del estado, sino tambin sus facultades y capacidades, al tiempo que redefinen las identidades polticas y culturales. Son varias las razones que subyacen a la erosin de las capacidades estatales y del concepto de estado soberano como representante exclusivo del inters general. Entre ellos, cabe mencionar la constitucin de nuevos centros de poder ms all del estado -regionalismos- y la consecuente dispersin de la autoridad a travs de distintos niveles: nacional, regional e internacional (OBrien et al., 2000; Woods, 2000; Held, 1997; Strange, 1996). En este sentido, y si bien el fenmeno de la regionalizacin no es nuevo, ste ha sufrido una fuerte expansin durante los ltimos veinte aos. As, en un contexto internacional marcado por la existencia de crecientes procesos de integracin, entre los cuales la Unin Europea (UE) aparece como un caso paradigmtico, el presente trabajo intenta dar cuenta de la iniciativa que desde 1991 llevan adelante los pases del Cono Sur: el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). El objetivo de este ensayo es analizar y debatir algunos de los instrumentos, contenidos y alcances del proceso de integracin dentro del MERCOSUR. En qu medida este bloque ha avanzado hacia un sistema confederal? A tal fin atenderemos, en primer lugar, a aquellos elementos que hacen a su diseo y operacin, y que incluyen la estructura orgnica, la distribucin de competencias, el proceso para la toma de decisiones, el sistema de incorporacin de las normas y decisiones dictadas por los rganos regionales a los ordenamientos jurdicos nacionales, los procedimientos para la resolucin de posibles controversias, entre otros caracteres institucionales relevantes. En segundo lugar, intentaremos elucidar qu elementos o factores estaran favoreciendo u obstaculizando el proceso de federalizacin (Friedrich, 1968, en Riker, 1975). Para responder a esta segunda pregunta, nos valdremos de las experiencias de integracin de la UE, e incluso de otros procesos o acuerdos de integracin en el marco del continente americano, principalmente el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y el proceso de negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). En este sentido, el MERCOSUR debe necesariamente reflejar o seguir el camino inaugurado por la UE hace ya ms de 40 aos? O debe seguir una trayectoria propia fundada en sus propias peculiaridades y especificidades? El trabajo se divide en tres partes, adems de esta introduccin. En la primera parte, se presenta el marco conceptual o terico: la denominada revolucin federalista (Elazar, 1996). La segunda parte se centra en el anlisis de la actual estructura y dinmica institucional del MERCOSUR, mientras que en la tercera parte, y a partir de una lectura federal, se esbozan algunas recomendaciones a la luz de las fortalezas y debilidades identificadas en la estructura del bloque. Finalmente, se plantean las principales conclusiones e incluso algunas ideas finales respecto de futuros y posibles escenarios, teniendo en cuenta tambin el contexto internacional y regional, y los desafos que stos le imponen al bloque.

2. EL FEDERALISMO FRENTE A LA GLOBALIZACIN Y LA REGIONALIZACIN. 2.1. La idea federal: normas y modelos institucionales. La idea federal constituye uno de los principios polticos ms recurrentes, cuyos orgenes se remontan incluso a las primeras tribus hebreas y a la Biblia misma, y la cual ha devenido un importante factor en la definicin de la accin poltica. Ahora bien, cmo definir este concepto, el cual parece encerrar multiplicidad de significantes? En efecto, el concepto presenta ciertas ambigedades, pero stas pueden ser dilucidadas por medio de un uso riguroso del trmino. As, siguiendo a William H. Riker (1975) el federalismo puede ser entendido como una organizacin poltica donde las actividades de gobierno se encuentran divididas entre dos niveles: por un lado, los gobiernos regionales, y, por otro, un gobierno central, y donde cada uno goza de competencias propias respecto de la toma de decisiones. De esta manera, las organizaciones federales pueden ser ubicadas en un continuum en funcin de sus distintos grados de centralizacin-descentralizacin. Por su parte, Ronald Watts (2001b, 1999, 1998) introduce una importante matizacin al distinguir entre el federalismo en tanto trmino normativo, y la idea de sistema poltico federal como un concepto descriptivo. En primer lugar, y en lo que hace al federalismo, ste se refiere a la bsqueda de un gobierno de mltiples niveles, donde se combinan elementos de shared-rule y regional self-rule. En tanto principio normativo, la esencia del federalismo es la perpetuacin simultnea de dos factores clave: la unin y la no-centralizacin. Su valor se basa entonces en la posibilidad de alcanzar la unidad, conservando al mismo tiempo, la diversidad por medio de la acomodacin, la preservacin, e incluso, la promocin de distintas identidades dentro de una unidad poltica ms amplia. En segundo lugar, el trmino sistemas polticos federales -de carcter netamente descriptivo- alude a una amplia categora de sistemas polticos. A diferencia de los sistemas unitarios donde la autoridad central procede de una nica fuente, en el marco de un sistema federal coexisten dos o ms niveles de gobierno, combinando as elementos de shared-rule a travs de las instituciones comunes, y competencias de self-rule respecto de los gobiernos miembros. Dado que estos dos principios pueden presentarse en mltiples combinaciones, los sistemas polticos federales pueden ser clasificados en uniones, uniones constitucionalmente descentralizadas, federaciones, confederaciones, federacies, estados asociados, condominios, ligas y autoridades funcionales conjuntas1. Dentro del amplio y variado rango de sistemas polticos federales, las federaciones constituyen un tipo especfico, es decir, un determinado patrn de relacin institucional. Las federaciones constituyen unidades polticas compuestas -compound polity- donde se articulan distintas partes o componentes, y un gobierno general. Cada uno de estos niveles posee poderes delegados por la ciudadana a travs de una constitucin, y se encuentran capacitados para vincularse directamente con los ciudadanos en ejercicio de su poder legislativo, administrativo y fiscal. Por otra parte, en la medida en que resultan del voto directo de los ciudadanos, las instituciones as establecidas son accountable ante los electores (Watts, 2001b, 1998; Elazar, 1987). Teniendo en cuenta estos elementos, en la actualidad existen ms de veinte federaciones en el mundo, que incluyen pases como Alemania, Brasil, India, Mxico, Sudfrica, entre otros, y las cuales varan en trminos del carcter de la estructura social subyacente, de la forma y de los procesos que hacen a las instituciones representativas comunes, del grado y del rol de las cortes en tanto jueces constitucionales, del tipo de relaciones intergubernamentales, as como en trminos de los procesos previstos para introducir cambios o dotar de mayor flexibilidad a la constitucin. Sin embargo, toda federacin presenta una caracterstica particular: la autoridad de cada nivel de gobierno no procede de otro gobierno, sino de una constitucin. En otras palabras, las federaciones se derivan de un acuerdo entre las distintas partes involucradas.

Ronald Watts (1998) retoma aqu la clasificacin introducida por Daniel J. Elazar (1987) en Exploring Federalism.

Esto implica una importante distincin respecto de las confederaciones: stas surgen de la unin de distintas unidades polticas ya preexistentes, y que deciden formar un gobierno comn a fin de alcanzar determinados y limitados objetivos. Generalmente, las confederaciones tienen como objetivo atender a cuestiones econmicas, de defensa, o a temas vinculados a las relaciones exteriores. Aqu, las instituciones comunes dependen directamente de los gobiernos miembros de manera tal que stas se apoyan en una base fiscal y electoral indirecta. Por otra parte, y a diferencia de lo que sucede en el marco de las federaciones donde cada gobierno opera directamente sobre los ciudadanos, en una confederacin, los gobiernos parte actan como intermediarios entre aqullos y las instituciones comunes. En la actualidad, existen tambin distintas confederaciones, entre las cuales cabe mencionar, entre otras, a la UE -si bien sta ha ido incorporando, como veremos ms adelante, rasgos propios de una federacin- y el Mercado Comn y la Comunidad del Caribe (Caribbean Common Market and Community - CARICOM). Estas distinciones cobran relevancia hoy en da. Ciertamente, y ante las presiones que se observan en el mundo tanto hacia una mayor integracin -a fin de alcanzar un mayor desarrollo econmico- como hacia una progresiva disgregacin -y constituir as unidades ms pequeas y ms permeables a las demandas de los ciudadanos e intereses regionales-, el debate en torno de la idea federal cobra creciente notoriedad. Cules son los lmites de este debate? En qu medida cabe aplicar estos conceptos y marcos conceptuales a los procesos de integracin que buscan desarrollar mercados comunes o incluso procesos ms profundos? 2.2. Cambio de paradigma? Tras la finalizacin de la Segunda Guerra Mundial, y luego con mayor amplitud y profundidad hacia fines de la dcada de 1970, se produce un cambio de paradigma: un trnsito desde un mundo de estados soberanos a otro caracterizado por una limitada o restringida soberana estatal y mayores relaciones interestatales de carcter federal (Watts, 1999, 1998; Elazar, 1996, 1991). Qu factores explican entonces la relevancia del federalismo en los aos 90? Bsicamente, y como lo seala Elazar (1987), en un mundo atravesado por presiones que apuntan tanto hacia una mayor integracin como hacia una creciente desintegracin, la idea federal ofrece un mecanismo institucional a travs del cual es posible combinar elementos de shared rule con otras instancias de accin autnoma por parte de las unidades parte, las cuales conservan de esta manera sus identidades y particularidades. Distintas transformaciones en el plano econmico, poltico y social subyacen a este proceso. En primer lugar, en trminos econmicos y productivos, la expansin de los mercados y la formacin de redes transnacionales a nivel de la produccin, las finanzas y el comercio desafan las tradicionales nociones de estado y de soberana estatal en la medida en que el estado pierde auto-suficiencia e incluso capacidad de accin frente a demandas como la seguridad en el trabajo o la mejora en los niveles de vida de sus ciudadanos. En segundo lugar, y desde el punto de vista social, destacan los cambios en los medios de comunicacin, en los transportes, los nuevos desarrollos tecnolgicos e incluso las nuevas formas de organizacin industrial -basadas en jerarquas descentralizadas y horizontales, y en la existencia de redes-. De alguna manera, estos procesos generan ciudadanos activos y crecientemente participativos, e incentivan demandas de progreso, de una mayor calidad de vida y de justicia social. Finalmente, y en tercer lugar, asistimos a importantes transformaciones polticas. Hacia el interior de los estados, se genera un movimiento hacia lo local, hacia gobiernos ms pequeos a fin de que stos sean ms sensibles a las demandas ciudadanas y que expresen adecuadamente aquellos elementos que hacen a los lazos primarios: la cultura, la lengua, la religin, las tradiciones y las prcticas sociales comunitarias. Por otra parte, y a nivel global, los estados deben enfrentar no slo una mayor competencia en trminos estrictamente econmico-productivos, sino que tambin requieren de la cooperacin a fin de atender a las denominadas nuevas cuestiones globales derechos humanos, medio ambiente, terrorismo, crimen organizado, entre otros-. Dado que estas cuestiones

representan problemas intermsticos, cuya resolucin exceden sus capacidades individuales, los estados necesitan de la concertacin, del dilogo y la cooperacin. De esta manera, se produce una importante transformacin en la tradicional nocin westfaliana del estadonacin y el sistema estatal adquiere una nueva dimensin: los estados se ven crecientemente envueltos en redes y acuerdos de regulacin y colaboracin, los cuales exceden en muchos casos los trminos econmicos y militares, e implican incluso, en algunos casos, obligaciones constitucionales (Woods, 2000; Elazar, 1996; Strange, 1996; Zacher, 1992). En otras palabras, se produce una revolucin federalista: mientras antes los estados defendan y bregaban por la soberana y la auto-suficiencia, hoy, en cambio, deben reconocer su interdependencia y la necesidad de conformar redes multicntricas. En este sentido, los distintos procesos de integracin de mercados y de conformacin de bloques econmicos, han revitalizado el inters por los arreglos federales, los cuales reconocen un primer antecedente en la experiencia de la actual UE, la cual aparece como un paradigma de regionalizacin en el imaginario colectivo. Sin embargo, sta puede ser considerada, en realidad, como un caso singular y excepcional ya que se trata no slo de un proceso de larga duracin -cuyos orgenes se remontan a la firma del Tratado de Roma en 1957, a travs del cual se crea la Comunidad Econmica Europea (CEE)-, sino tambin de un proceso profundo en trminos de los objetivos propuestos as como de sus motivaciones ideolgicas, polticas y econmicas (Botto, 2002). A partir de los aos 90, los procesos de integracin y de conformacin de bloques aparecen como las opciones ms viables para los estados a fin de participar e integrarse efectivamente dentro del sistema econmico internacional. La constitucin del MERCOSUR se inserta en esta tendencia. Ahora bien, en qu medida la experiencia del MERCOSUR o de otros procesos similares, es asimilable a antecedentes como el de la UE? En este punto cabe entonces recordar dos elementos caractersticos de la idea federal. En primer lugar, en su aplicacin, los sistemas polticos federales asumen una gran variedad de formas. En segundo lugar, la idea federal no constituye un patrn nico o esttico. Por el contrario, el federalismo constituye bsicamente el proceso de federalizar (Friedrich, 1968, citado en Riker, 1975). De lo dicho se desprende entonces que esquemas como el de la UE pueden ser tomados como ejemplos de variedades en la aplicacin de la idea federal, pero no como los nicos ni como tipos ideales a los cuales deben aproximarse otros procesos de integracin. A partir de estas premisas intentaremos explicar en qu medida la estructura institucional del MERCOSUR se corresponde con algn esquema de acuerdo federal.

3. EL MERCOSUR: ORIGEN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL. 3.1. Antecedentes. Los procesos de integracin regional no constituyen un fenmeno nuevo. En lo que hace a Amrica Latina, esto es especialmente vlido dado que antes de la constitucin del MERCOSUR, fueron muchos los intentos por construir bloques. Ya a partir de 1960 surgen en la regin distintas iniciativas, siguiendo las recomendaciones que la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) propusiera en la dcada del 50. En efecto, a partir de la constatacin del deterioro de los trminos del intercambio -deterioro que se explica por la creciente brecha en el precio de los productos primarios y los secundarios-, la CEPAL, a travs de la voz de su Director Ejecutivo, Ral Prebisch, promueve activamente la necesidad de emprender un proceso de industrializacin a fin de sustituir las importaciones. Posteriormente, este mismo organismo propone la integracin como una estrategia necesaria a fin vencer el obstculo de mercados relativamente estrechos: la expansin del comercio entre los pases de Amrica Latina no slo ampliara los mercados sino que tambin llevara a una reduccin de los costos y permitira afrontar la competencia con el resto del mundo. En otras palabras, la integracin es concebida entonces como un instrumento de las polticas de desarrollo, tendiente a superar, por medio del comercio, la desigualdad en la insercin de estos pases en la economa mundial. Estos ideales y recomendaciones de poltica dan lugar a distintos procesos de integracin a partir de los aos 602. Sin embargo, en un contexto marcado por un fuerte proteccionismo, este modelo de integracin -basado en el otorgamiento de preferencias a los restantes socios, y en la coordinacin de la planificacin industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero- fracasa. Las negociaciones se hacen crecientemente lentas y engorrosas, e incluso, algunos gobiernos deciden interrumpir de manera unilateral los compromisos y acuerdos establecidos previamente de comn acuerdo. De esta manera, se acentan los problemas derivados de la falta de complementariedad y de las asimetras existentes entre los distintos pases de la regin, as como aquellos vinculados con la inestabilidad macroeconmica. Hacia mediados de los aos 80, tras el fracaso del modelo de desarrollo hacia adentro, la crisis de la deuda y el inicio del proceso de democratizacin, el regionalismo parece resurgir en la regin. En 1982, Canad, Estados Unidos y Mxico firman el TCLAN, con el objetivo de eliminar las barreras comerciales, promover las condiciones para una competencia justa, incrementar las oportunidades de inversin y fomentar la cooperacin trilateral, regional y multilateral, entre otras acciones. Esta tendencia culmina en 1994 con el ALCA. Promovido por Estados Unidos, y retomando de alguna manera la Iniciativa para las Amricas propuesta por el presidente George Bush en 1991, el ALCA rene a todos los pases de la regin -con la nica excepcin de Cuba- con el objetivo de liberalizar el comercio y las inversiones, y crear as un mercado potencial de 800 millones de consumidores desde Alaska hasta Tierra del Fuego en 2005. Durante la dcada del 90, todos los pases latinoamericanos -excepto Cuba- forman parte de algn bloque regional: el MERCOSUR, el TLCAN, la CAN, el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), formado por

2 En 1960 se constituye la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), integrada por Argentina, Brasil, Chile, Mxico. Paraguay, Per y Uruguay, y a la cual se suman posteriormente, Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela. Ante los escasos avances alcanzados a travs de esta iniciativa, en 1980 surge la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) con el objetivo de constituir un mercado comn en el marco ms amplio de un proceso de integracin orientado a la promocin del desarrollo econmico y social de la regin. Por otra parte, hacia fines de los 60, Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela suscriben el Acuerdo de Cartagena, que da lugar al Pacto Andino, antecedente directo de la actual Comunidad Andina (CAN). Finalmente, en Amrica Central, se firma el Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana entre El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, y al cual luego se adhieren Costa Rica y Venezuela. En 1965, se crea en el Caribe la Asociacin de Libre Comercio del Caribe (Caribbean Free Trade Association - CARIFTA), formada por Antigua, Barbados y Guyana, y que luego se transforma en el CARICOM, integrado por casi todos los estados del Caribe.

Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panam; el CARICOM y el Grupo de los Tres, integrado por Colombia, Mxico y Venezuela. El MERCOSUR se inscribe en esta nueva dinmica integracionista que se extiende a lo largo de toda la regin, y constituye una respuesta a la nueva realidad democrtica y de apertura econmica en Amrica Latina, por un lado, y a los desafos que imponen la globalizacin y la regionalizacin, por otro. Entre 1984 y 1989, los gobiernos de Argentina y Brasil manifiestan su inters y compromiso en avanzar en la conformacin de un bloque a travs de la firma de veinticuatro protocolos bilaterales. Los antecedentes ms inmediatos datan de 1985 y de 1990, cuando ambos pases firman la Declaracin de Foz de Iguaz y crean as una Comisin Mixta de Alto Nivel para la Integracin, y el Acuerdo de Complementacin Econmica, donde se sistematizan y profundizan los acuerdos comerciales bilaterales preexistentes. Finalmente, el 26 de marzo de 1991 se firma el Tratado de Asuncin, a travs del cual Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay se comprometen a crear un mercado comn. 3.2. El MERCOSUR hoy: de la innovacin a la crisis institucional. El MERCOSUR tiene como objetivo la creacin de un mercado comn basado en la libre circulacin de personas, bienes y capitales, y en la aplicacin de una poltica comercial comn, as como la coordinacin de las polticas macroeconmicas y la armonizacin de las legislaciones nacionales entre sus estados miembros. Si bien el objetivo explcito de su tratado fundacional es crear un mercado comn a fin de alcanzar una adecuada insercin internacional3, sus objetivos finales son el desarrollo econmico con justicia social y la introduccin de mejoras en la calidad de vida de sus ciudadanos. Son tres las caractersticas que nos interesa destacar respecto de dicho tratado. En primer lugar, el Tratado de Asuncin no debe ser considerado como un tratado final constitutivo del bloque, sino como un acuerdo marco, en tanto el grueso de la legislacin comunitaria ser de orden secundario. Si bien esta propuesta se acerca a la europea -Tratado de Roma-, a diferencia de sta, aqu no se definen ni adoptan los mecanismos o instrumentos comunitarios que impulsen el proceso, y tampoco se establecen las obligaciones a priori que comprometan a los estados en la produccin de este tipo de reglas. En otras palabras, si bien el MERCOSUR se propone desarrollar un proyecto de integracin profunda, paradjicamente, no se establecen reglas para la creacin de reglas. Lo dicho nos lleva a la segunda caracterstica: en funcin de sus objetivos, el Tratado de Asuncin es ambicioso, pero resulta econmico desde el punto de vista de los medios e instrumentos a movilizar a fin de alcanzar las metas propuestas, a diferencia del Tratado de Roma e incluso del TLCAN. En efecto, en tanto ste incluye disposiciones detalladas y reglas precisas a lo largo de sus 300 artculos, 22 captulos y anexos4, el Tratado de Roma, por su parte, an sin pretender ser un marco jurdico acabado, va mucho ms all que el Tratado de Asuncin en lo que hace al detalle de los compromisos asumidos, la naturaleza de los rganos de gobierno, las reglas de aplicacin de las normas y de las disciplinas all establecidas, e incluso respecto de los procedimientos para la toma de decisiones. Finalmente, y distancindose una vez ms de la UE5 e incluso de otros acuerdos de integracin, el Tratado de Asuncin contempla la salida de los estados, tanto de aqullos que hubieran sido parte en el acto de celebracin como de aquellos socios que se hubieran adherido con posterioridad. En este sentido, resulta ms flexible.

En el Tratado de Asuncin se definen los objetivos, principios, instrumentos y la estructura orgnica del MERCOSUR, mientras que en cinco anexos se establecen un programa automtico, lineal y generalizado de eliminacin de aranceles; un rgimen general de origen; un mecanismo transitorio de salvaguardias para el comercio intra-regional; un plazo para la implementacin de un mecanismo de solucin de controversias; y diez grupos de trabajo encargados de promover la coordinacin de las polticas macroeconmicas y sectoriales. 4 El alto grado de detalle y precisin del TLCAN se basa en la idea de que una comprehensiva negociacin ex ante reduce los costos de negociaciones posteriores entre los gobiernos parte. El tratado incorpora entonces un alto grado de precisin y obligacin, pero resulta moderado en trminos de la delegacin de poder para la toma de decisiones (Abbott, 2000). 5 El proyecto de Carta Magna que fuera aprobada por los veinticinco jefes de Estado y de Gobierno de la UE en Bruselas el pasado 18 de junio, contempla la posibilidad de retirada de la UE: todo estado interesado en abandonar el bloque, deber negociar su salida.
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En trminos de la estructura institucional, son dos los tratados a considerar: el Protocolo de Brasilia para Solucin de Controversias, a partir de la intervencin de tribunales arbitrales ad hoc (diciembre de 1991), y el Protocolo sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR, tambin denominado Protocolo de Ouro Preto (diciembre de 1994). Este ltimo introduce modificaciones en las instituciones del bloque: crea nuevos rganos y asigna nuevas y ms precisas responsabilidades a los ya existentes, otorga personalidad jurdica al MERCOSUR, y establece un mecanismo para la toma de decisiones y la implementacin de acuerdos. Asimismo, define las fuentes legales del bloque, y refina el mecanismo de solucin de controversias. A la luz de estas disposiciones, son tres las principales caractersticas que presentan las formas institucionales adoptadas por el bloque: el sesgo intergubernamental de sus rganos decisorios, el carcter incompleto de sus actos legales, y la ausencia de un rgano jurisdiccional autnomo. La primera de estas caractersticas, el sesgo intergubernamental de los rganos de decisin, se debe a que ni el Tratado de Asuncin ni el Protocolo de Ouro Preto contemplan una cesin de soberana legislativa o judicial por parte de los estados miembros hacia el sistema institucional del bloque. Esto se constata claramente en el diseo del Consejo del Mercado Comn, del Grupo Mercado Comn y de la Comisin de Comercio del MERCOSUR, donde el poder de decisin descansa exclusivamente en funcionarios nacionales (ver Organigrama en Anexo I). El Consejo del Mercado Comn (CMC) representa la mxima autoridad poltica y de toma de decisiones, y es tambin el rgano responsable de la implementacin del mercado comn. Integrado por los ministros de Economa y Relaciones Exteriores, el CMC tiene autoridad para crear, modificar o eliminar rganos y para desarrollar reglas e instituciones cuando esto sea necesario6. Asimismo, las competencias del CMC incluyen la negociacin y la firma de acuerdos con terceros pases y organismos internacionales en nombre del MERCOSUR. Por su parte, el Grupo Mercado Comn (GMC), integrado por cuatro funcionarios nacionales -y cuatro alternos- pertenecientes a los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Economa y del Banco Central, funciona a la manera de un rgano ejecutivo con capacidad de iniciativa. Tiene a su cargo la implementacin de las Decisiones del CMC, el desarrollo y la supervisin del trabajo tcnico necesario para promover el proceso de integracin entre los socios, la emisin de Resoluciones en sus mbitos de competencia y la formulacin de recomendaciones al CMC. A fin de cumplir con sus objetivos tcnicos, el GMC ha creado distintos Subgrupos de Trabajo (SGT)7, as como foros tcnico-negociadores, que incluyen reuniones especializadas, grupos ad hoc, grupos, comits, comisiones y grupos de trabajo, configurando de esta manera una compleja red de rganos auxiliares. En 1994, el Protocolo de Ouro Preto crea tres nuevos rganos con el objetivo de complementar la labor del CMC y del GMC: la Comisin de Comercio, la Comisin Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Econmico y Social. Sin embargo, slo la Comisin de Comercio (CMC) cuenta con responsabilidades decisorias, y mantiene el carcter netamente intergubernamental de los rganos ya existentes. Integrada por ocho funcionarios de cada estado parte -cuatro titulares y cuatro suplentes-, sus responsabilidades incluyen, entre otras, la implementacin de las polticas comerciales comunes y la administracin de los temas vinculados al comercio intra-regional. La CMC ha constituido diez Comits Tcnicos (CT), encargados de asesorar en todo lo relacionado con el diseo y la implementacin de los instrumentos de poltica comercial comn, y de administrar los asuntos comerciales intra-regionales.

Hasta el momento, el CMC ha dispuesto la creacin de reuniones de ministros de Economa y presidentes de Bancos Centrales, Educacin, Justicia, Trabajo, Agricultura, Cultura, Salud, Interior, Industria, Minera y Energa, Desarrollo Social y Transporte. Asimismo, en diciembre de 1998, se establece el Foro de Consulta y Concertacin Poltica integrado por altos funcionarios de las cancilleras de los cuatro pases miembros, a fin de coordinar la agenda poltica y externa del bloque regional. 7 Los SGT fueron concebidos como rganos responsables de las tareas cotidianas de cooperacin, necesarias a fin de cumplir con los objetivos y plazos definidos por los rganos superiores; y tambin como los vehculos institucionales a travs de los cuales involucrar a las burocracias nacionales en el proceso de implementacin, buscando as asentar las negociaciones y el trabajo tcnico en las agencias nacionales con competencia en cada una de las reas.
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Los dos rganos restantes son de carcter exclusivamente consultivo y de asesoramiento. El Foro Consultivo Econmico y Social (FCES) busca promover la participacin de los actores no gubernamentales. Se encuentra integrado por representantes de las empresas, de los trabajadores y de los consumidores de los cuatro pases, y su plenario se rene anualmente a fin de elaborar y proponer Recomendaciones no vinculantes a los rganos decisorios, sea por iniciativa propia o bien en respuesta a consultas formuladas por el GMC u otros rganos del MERCOSUR. Por su parte, la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC) est formada por ocho congresistas de cada estado parte, los cuales son elegidos por cada Legislatura de acuerdo con sus normas y procedimientos internos. En algn sentido, su funcin es la de actuar como vaso comunicante entre el bloque y los correspondientes poderes legislativos, e incluso como nexo entre el MERCOSUR y los ciudadanos. Finalmente, las actividades de la Secretara Administrativa (SAM) se limitan a brindar apoyo operacional a todos los rganos del MERCOSUR, a asistir en todo lo relacionado con la logstica en las reuniones de los rganos del bloque, y en tanto depositaria de toda la documentacin del proceso de integracin, tambin tiene a su cargo la publicacin y diseminacin de las normativas. Cabe aqu sealar que la SAM es el nico rgano que cuenta con un reducido staff full-time y con un presupuesto propio, financiado mediante contribuciones iguales de los estados miembros. Una segunda caracterstica de la estructura institucional del MERCOSUR refiere al carcter incompleto de los actos legales que emanan de sus rganos: si bien las Decisiones, Resoluciones y Directivas son obligatorias para los estados parte, stas no generan directamente derechos ni obligaciones sobre las personas fsicas y jurdicas residentes en el rea del MERCOSUR. En otras palabras, los actos jurdicos derivados de los rganos regionales deben ser incorporados por los ordenamientos jurdicos nacionales por medio de los procedimientos previstos a nivel domstico. Al carecer de aplicacin inmediata y de efectos directos, stos pueden ser entendidos como actos legales incompletos, asimilables, aunque no idnticos, a un acuerdo internacional firmado pero an no ratificado (Bouzas y Soltz, 2002). Si bien luego el Protocolo de Ouro Preto, as como distintas iniciativas y propuestas buscan mejorar y asegurar la internalizacin de las reglas y decisiones comunitarias, hasta el momento los resultados han sido muy modestos8. En otras palabras, dada la precariedad de los mecanismos existentes, el proceso de internalizacin ha sido lento, desigual y demasiado vulnerable a la buena voluntad, las presiones sectoriales y las dificultades legales, administrativas, e incluso constitucionales, que debe enfrentar cada gobierno en el proceso de implementacin de las Decisiones, Resoluciones o Directivas del MERCOSUR (Bouzas, da Motta Veiga y Torrent, 2002; Garnelo, 1998). Finalmente, y como tercer y ltimo rasgo, destaca la ausencia de un rgano jurisdiccional autnomo. En efecto, hasta el momento el bloque carece de un mecanismo permanente de solucin de controversias: en febrero de 2002 los estados parte suscriben el Protocolo de Olivos sobre el Sistema de Solucin de Controversias en el MERCOSUR, y se comprometen a revisar el sistema actual a fin de adoptar un mecanismo permanente antes de 2006. Hasta el momento, el sistema cuenta con dos importantes elementos. En primer lugar, establece la posibilidad de elegir el foro para dirimir la controversia -MERCOSUR, Organizacin Mundial del Comercio u otros esquemas preferenciales de comercio de los que formen parte los pases socios. En segundo lugar, cuenta con un tribunal permanente de revisin, lo cual favorece la construccin de una jurisprudencia de facto y garantiza una interpretacin, una aplicacin y un cumplimiento ms uniforme de la normativa vigente.
8 El Protocolo de Ouro Preto introduce tres novedades respecto de la implementacin de la normativa MERCOSUR: 1. los gobiernos se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar la aplicacin domstica de las Decisiones, Resoluciones y Directivas incluyendo, cuando fuera necesario, su incorporacin mediante los procedimientos previstos por cada legislacin nacional; 2. se establece que la normativa MERCOSUR es obligatoria, y se crea un procedimiento para asegurar la implementacin simultnea de las normas en todos los estados parte; 3. se estipulan claramente las fuentes legales del bloque: el Tratado de Asuncin, sus protocolos e instrumentos relacionados; los acuerdos alcanzados dentro del marco del Tratado de Asuncin y otros instrumentos vinculados; y las Decisiones, Resoluciones y Directivas emanadas de los rganos competentes.

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Ahora bien, cul es el balance tras doce aos de existencia del MERCOSUR? En primer lugar, cabe reconocer que la constitucin del bloque representa una ruptura con la historia de los fracasados esfuerzos de integracin en la regin, y especialmente en Amrica del Sur (da Motta Veiga, 2003). A partir de un esquema de liberalizacin basado en un cronograma universal, automtico y lineal de eliminacin de las barreras arancelarias, el MERCOSUR se distancia de anteriores experiencias donde se privilegia el intercambio de concesiones arancelarias bilaterales y por sector, ralentizando as el proceso de liberalizacin. A lo dicho se contrapone, en segundo lugar, lo que muchos autores califican de dficit de institucionalidad (da Motta Veiga, 2003, Bouzas y Soltz, 2002, Torrent, 2000). En efecto, en una primera etapa el proyecto se articula a partir de un acuerdo marco regido por los principios de gradualidad, flexibilidad, simetra y equilibrio, dando lugar as a una estructura institucional orgnica que se ha ido constituyendo a travs de distintas etapas, por medio de modificaciones, de fusiones, as como de la creacin y supresin de rganos auxiliares tanto en el marco del GMC como de la CCM. Sin embargo, una vez que se supera el perodo de transicin a la unin aduanera (1991-1994), la agenda interna del bloque se desplaza hacia temas no directamente vinculados con el comercio de bienes y la circulacin de mercancas: cultura, justicia, educacin y seguridad. Estas cuestiones implican polticas consideradas internas por los estados miembros, y que se pretende preservar como tales, dificultando entonces los avances en estas reas. De todas maneras, y si bien las negociaciones no se detienen, el esquema institucional original parece mostrar ahora rendimientos decrecientes. Esta situacin lleva, en junio de 2000, a la Agenda de Relanzamiento del MERCOSUR, la cual busca superar los conflictos y establecer nuevas reglas y disciplinas, proponiendo una agenda positiva. Sin embargo, la iniciativa no logra revertir el deterioro institucional ni esta marcada tendencia a una efectividad decreciente. Cmo explicar entonces estas caractersticas del MERCOSUR? Qu elementos pueden estar favoreciendo u obstaculizando una mayor institucionalizacin, y consecuentemente una posible evolucin hacia una estructura confederal?

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4. EL MERCOSUR Y SU AGENDA DE INSTITUCIONALIZACIN: UNA PERSPECTIVA FEDERAL. El diseo institucional del MERCOSUR ha resultado altamente efectivo durante los primeros aos del proceso de integracin, cuando la interdependencia econmica era an baja, y el nivel de compromiso poltico, por el contrario, muy alto. En efecto, este tipo de estructura donde se enfatiza la negociacin, la flexibilidad y la adaptabilidad, le ha permitido a los estados parte ejercer un alto grado de control sobre la toma de decisiones y su implementacin. Sin embargo, una vez superada la transicin a la unin aduanera, finalmente concretada el 1 de enero de 1995, el bloque muestra un estancamiento: al cambio del foco de su agenda hacia temas propios de todo proceso profundo de integracin, se suma una brecha creciente en la implementacin de las medidas acordadas. En otras palabras, los requisitos de institucionalizacin aumentan, pero los policy makers no logran dar respuestas adecuadas a estos nuevos desafos, generndose as una crisis de credibilidad en los mecanismos institucionales, e incluso en el mismo proceso de integracin. Ahora bien, a la luz del anlisis presentado en qu medida constituye el MERCOSUR un acuerdo confederal? Qu elementos lo explican? Cules son los obstculos a superar? A fin de intentar dar respuesta a estos interrogantes, resulta necesario atender no slo a la estructura institucional o constitucional, sino tambin a las prcticas polticas y a sus implicancias en trminos de la formulacin e implementacin de las polticas; en este caso, la constitucin y evolucin del proceso de integracin. A continuacin analizamos el MERCOSUR a partir de cuatro elementos que entendemos hacen a su diseo, y que afectan su funcionamiento (Watts, 2001b, 1999, 1998). 4.1. Unidades parte: simetra vs. asimetra. Siguiendo a Watts (1998), la asimetra o asimetra de las unidades se deriva de la existencia de diferencias en trminos econmicos y poblacionales, las cuales inciden directamente sobre el poder poltico relativo y sobre la capacidad de influencia de los distintos actores parte. En el caso del MERCOSUR, queda claro que existen fuertes asimetras estructurales entre los socios tanto desde el punto de vista econmico como social, lo cual no slo limita los potenciales beneficios econmicos del bloque, sino que tambin dificulta la posibilidad de que los estados parte asuman algn tipo de compromiso en pos de la resolucin de problemas de crecimiento econmico y de equidad social en el marco de la regin. En este sentido, y si bien las asimetras constituyen un obstculo para la profundizacin del proceso de integracin, dichas diferencias podran compensarse por medio de polticas o de mecanismos que promuevan una distribucin ms equitativa de los beneficios de la integracin, o que permitan, por lo menos, paliar los costos que dicho proceso implica para ciertos actores o sectores socio-econmicos. Sin embargo, en el MERCOSUR, a diferencia de la metodologa de transicin asistida desarrollada en la UE a travs de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesin (Pea, 2004), hasta el momento no se ha contemplado la implementacin de iniciativas de este tipo. En este sentido, el bloque parece seguir la tendencia inaugurada en los aos 90 con la firma de acuerdos comerciales donde priman las motivaciones predominantemente econmicas, y donde no se prevn mecanismos de compensacin o ayudas financieras que permitan equilibrar dichas asimetras. Con el tiempo, dichos acuerdos -como el TLCAN y el proceso de negociacin del ALCA9- pueden ampliar la brecha entre los pases socios. En relacin al MERCOSUR, la ausencia de polticas de compensacin resulta llamativa dada su aspiracin de alcanzar una integracin profunda, y confirma que, en los hechos, el bloque no ha logrado superar los alcances de una zona de libre comercio.

Hasta el momento, el proceso de negociacin del ALCA ha implementado el Programa de Cooperacin Hemisfrica, con el objetivo de fortalecer las capacidades de los pases menos desarrollados a fin de que stos puedan participar plenamente en las negociaciones. Sin embargo, dicho programa resulta sumamente limitado en trminos de su alcance, de los beneficiarios y del presupuesto.

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Por otra parte, esta asimetra se ve reflejada tambin en el liderazgo asumido por Argentina y Brasil en el inicio del proceso de conformacin del bloque, y luego en el proceso de toma de decisiones: al interior de los distintos rganos intergubernamentales las decisiones se elaboran a partir del principio del consenso. Si bien, en base a la experiencia de la UE10, se ha propuesto adoptar el principio de la mayora como un medio a travs del cual dotar de mayor agilidad y dinamismo al proceso de toma de decisiones, en la prctica, dicha propuesta implicara dos elementos importantes. En primer lugar, adoptar algn grado de supranacionalidad, ya que la norma decidida por mayora debera ser aceptada e implementada incluso por aquellos gobiernos que se hubieran opuesto a la misma. En segundo lugar, tambin exigira definir reglas precisas sobre qurum, mayoras calificadas y abstenciones. De todas maneras, y dadas las asimetras existentes entre los cuatro socios, una reforma de este tipo debera enfrentar las resistencias de los socios mayores. En efecto, en el caso de Brasil, es de prever que este pas rechace un sistema de toma de decisiones por mayora, donde no se consideren las diferencias de tamao (Bouzas y Soltz, 2002). Finalmente, esta diferencia de poder entre los socios se ha hecho evidente en la llamada diplomacia presidencial: la intervencin regular de los jefes de estado en la resolucin de disputas comerciales y polticas ha sido de utilidad para destrabar las negociaciones, para limitar el conflicto o reducir la tensin en momentos crticos. Sin embargo, este mecanismo ha sido un recurso bilateral tpico de los dos socios mayores, y eventualmente sujeto a la ratificacin de los miembros menores. A la luz de estos distintos elementos, la asimetra se presenta como un obstculo en la profundizacin del proceso de integracin, pudiendo incluso erosionar su legitimidad de no ser correctamente abordadas las diferencias econmicas y de desarrollo entre los socios. 4.2. Centralizacin, descentralizacin o no centralizacin? Los sistemas federales implican la existencia de fuertes razones para que los estados parte opten por asociarse para el desarrollo de ciertos objetivos, pero conservando al mismo tiempo competencias propias del autogobierno. En otras palabras, se asegura la autonoma de los distintos miembros en el desarrollo de sus competencias. Ahora bien, el grado de descentralizacin o autonoma a nivel de cada uno de los gobiernos miembros vara enormemente en trminos de sus poderes y responsabilidades, as como de los recursos asignados (Watts, 1998). En el caso del MERCOSUR, en la medida en que los socios han optado por ejercer un control directo sobre el proceso de integracin, hasta el momento no se ha avanzado hacia ningn tipo de descentralizacin. De hecho, generalmente aquellos acuerdos que involucran un nmero reducido de pases alcanzan elevados niveles de centralizacin. Esto se constata en el MERCOSUR, donde al reducido nmero de socios se suma adems la asimetra entre stos en trminos de su poder relativo, con lo cual el grado de centralizacin depender en mayor medida del acuerdo entre Argentina y Brasil (Oddone Pars, 2002). Lo dicho contrasta fuertemente con la experiencia de la UE, donde el debate en torno del grado de centralizacindescentralizacin de los procesos de toma de decisin ha llevado a la implementacin del principio de subsidiariedad, el cual supone que las decisiones deben tomarse en el nivel prctico ms prximo al ciudadano. En este sentido, y an cuando el concepto resulta difcil de traducir en trminos legales, y deja en manos de la ms alta autoridad la definicin respecto de a qu nivel deben tomarse las decisiones, el principio de subsidiariedad ha dado lugar a un creciente inters por un federalismo centrado en el ciudadano (Watts, 1999). Hasta el momento, esta idea se encuentra totalmente ausente en el MERCOSUR, donde el proceso de
10 Luego de la aprobacin del Tratado de Niza (2001), y tras el fracaso de la Conferencia Intergubernamental de Roma (octubre de 2003), el sistema se rige por tres principios: la mayora calificada, la mayora de estados y una mayora calificada de la poblacin. De esta manera, el tratado vigente no slo dificulta la toma de decisiones y la posibilidad de modificar el status quo, sino que tambin otorga mayor poder de decisin al Consejo, aumentando de esta manera el poder de la rama judicial y de las burocracias ( Tsebelis, 2004). Hoy, la Constitucin aprobada introduce modificaciones en este sentido, si bien su entrada en vigencia est an supeditada a su ratificacin por parte de los veinticinco socios.

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decisiones reconoce como actores exclusivos a los estados parte, y donde a la nula participacin de los gobiernos locales y provinciales en dicho proceso, se suman los limitados alcances de la CPC y el FCES, como veremos ms adelante. 4.3. Las instituciones comunes: carcter y naturaleza. Un importante aspecto dentro de todo sistema federal, y que hace a su capacidad para gestionar y reconciliar la diversidad, tiene que ver con el tipo de representacin y de distribucin de poder que se establece en las instituciones comunes, bsicamente en trminos de la relacin entre las ramas legislativas y ejecutivas. La estructura institucional del MERCOSUR es tpicamente intergubernamental. A diferencia de esquemas supranacionales como el de la UE, los estados parte conservan su soberana legislativa y judicial. Esto contrasta por un lado, con el Tratado de Roma, donde se prevn instituciones comunitarias y no slo intergubernamentales, al mismo tiempo que se crea una estructura institucional acordndole funciones legislativas y jurisdiccionales (Rimoldi de Ladmann, 1996), y por otro, con el TLCAN. Si bien dicho acuerdo no se propone la creacin de instituciones supranacionales o intergubernamentales, sino tan solo la apertura comercial y financiera entre pases de muy desigual desarrollo econmico y social -como lo son Estados Unidos y Canad, respecto de Mxico-, la presin de las organizaciones de la sociedad civil (OSC), principalmente laborales y medioambientales ha obligado a los gobiernos a incluir temas e instituciones no previstas en el diseo inicial11. Por el contrario, en el mbito del MERCOSUR ni el Tratado de Asuncin ni el posterior Protocolo de Ouro Preto contemplan la creacin de un orden comunitario a travs de la cesin de soberana legislativa o judicial por parte de los estados miembros. A qu se debe este marcado sesgo intergubernamental? Bsicamente, y teniendo en cuenta las anteriores experiencias de integracin en Amrica Latina, los socios optan por una estructura institucional laxa a fin de evitar la constitucin de burocracias de la integracin: burocracias aisladas de los niveles de decisin nacionales, encargados de la implementacin de las polticas comunes, y consecuentemente difcilmente controlables (da Motta Veiga, 2003). En trminos de Tsebelis y Garrett (2001), podramos entonces inferir que, enfrentados al problema de la delegacin, es decir, ante el temor de que los agentes a quienes se delega el poder de decisin se comporten de manera totalmente autnoma respecto de sus intereses e intenciones, los gobiernos optan por una marcada intergubernamentalidad. Pero al inters de los gobiernos por controlar el proceso de toma de decisiones y su implementacin, cabe aadir las grandes desconfianzas de Brasil respecto de la supranacionalidad (da Motta Veiga, 2003; Bouzas y Soltz, 2001; de la Balze, 2000; Sabsay, 1999). Lo dicho nos lleva a considerar a continuacin otro elemento que puede obstaculizar la profundizacin del proceso de integracin y el establecimiento de rganos supranacionales: la falta de armona en trminos de los regmenes constitucionales de los cuatros socios. En este sentido, siguiendo a Sabsay (1999), cabe distinguir dos grupos de pases. El primer grupo incluye a Argentina y Paraguay, pases cuyas leyes fundamentales establecen la primaca del tratado internacional sobre la ley nacional, y postulan tambin disposiciones especiales a fin de facilitar los procesos de integracin regional. El segundo grupo se encuentra integrado por Brasil y Uruguay, pases cuyas constituciones no prevn dicha supremaca. Adems, en el caso de Brasil, su ordenamiento jurdico establece la explcita sumisin de los tratados internacionales al control de constitucionalidad. En otras palabras, estas diferencias generan un piso constitucional no compartido, el cual comporta otra asimetra al interior del MERCOSUR.
11 De esta manera, el TLCAN inaugura una institucionalidad indita para los tratados de libre comercio: se acuerda un marco a travs del cual los gobiernos se ven obligados a hacer cumplir sus propias leyes nacionales en temas de proteccin laboral y medioambiental, bajo apercibimiento de una sancin comercial en caso de su violacin; se crean una Comisin para la Cooperacin Laboral, una Comisin para la Cooperacin Ambiental -donde se incluye tambin la participacin y el monitoreo de organizaciones no gubernamentales (ONG) y de acadmicos-, y una Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza. Por ltimo, se establece el Banco de Desarrollo de Amrica del Norte con el objetivo de promover la inversin y la cooperacin tcnica en proyectos de infraestructura ambiental en el rea de frontera entre Estados Unidos y Mxico (Botto y Tussie, 2003).

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Ciertamente esto dificulta la vigencia de un ordenamiento jurdico supranacional, pero no lo hace imposible, como lo muestra la UE: el proceso de integracin europeo ha convivido con normas constitucionales nacionales, algunas de las cuales suponan un conflicto con el proceso de formacin de reglas comunitarias, pero slo muy recientemente se establece, a travs del Tribunal de Justicia Europeo (TJE), un mecanismo de coercin propio de una autoridad jurisdiccional nacional (Bouzas y Soltz, 2001). Del anlisis de la evolucin del MERCOSUR, surge que si bien la base intergubernamental ha sido clave para que el proceso se iniciara, hoy dificulta el avance hacia una integracin profunda. Por otra parte, es notoria la ausencia de otros actores en el proceso de toma de decisiones, tanto en lo que hace a las OSC como a los congresos nacionales y los gobiernos locales y provinciales. En trminos de Watts (1998), esto se explica por el carcter intergubernamental propio de las instituciones de toda confederacin, situacin que no se da en las federaciones dado que stas contemplan la eleccin de las autoridades a travs del voto ciudadano. Tal es el caso de la UE, donde el Tratado de Roma establece dos canales de participacin: uno de carcter corporativo, el Comit Econmico y Social Europeo (CESE), y otro, de representacin ciudadana, el Parlamento Europeo. Estos espacios se irn ampliando a medida que avance la integracin, y adquirirn mayor voz y representatividad. Desde 1979, los parlamentarios son elegidos directamente por la ciudadana; y en 1993, a travs del Tratado de Maastricht, se fortalece el carcter consultivo del CESE, otorgndole derecho de iniciativa, un presupuesto y una Secretara General propia, al tiempo que se crea el Consejo de las Regiones. Incluso el proceso de negociacin del ALCA, probablemente guiado por la idea de que en la medida en que los actores no gubernamentales son excluidos del momento de elaboracin de las normas y polticas, su presin puede darse cuando en el momento de su internalizacin o aplicacin a nivel domstico, retrasando de esta manera su implementacin efectiva, introduce una importante innovacin: el ALCA contempla la participacin de empresarios, sindicatos y ONG en el mismo momento en que se definen las reglas. De esta manera, las organizaciones sociales, entre ellas, empresarios, sindicatos y ONG, tienen la oportunidad de influir en la discusin intergubernamental e incluso, instalar el debate sobre nuevas agendas no previstas12. El MERCOSUR, sin embargo, parece haber dado slo pasos limitados a fin de paliar el dficit democrtico, tema que generara mucho debate en el marco de la UE, y que llevara a la institucionalizacin de la participacin de los actores de la sociedad civil en otros esquemas de integracin dentro de Amrica Latina13. De hecho, hasta el momento slo se han previsto dos instancias: la CPC, establecida con el objetivo de dar voz a los ciudadanos, por medio de sus representantes en el Congreso; y el FCES, creado para la representacin de los intereses organizados. Mientras la iniciativa de la CPC proviene de los gobiernos, el FCES resulta de una propuesta de las centrales sindicales de la regin, apoyada por los ministros de trabajo de los socios del MERCOSUR y aceptado por el GMC. De todas maneras, y ms all de estas diferencias de origen, ambas instancias evidencian deficiencias operativas y de representacin.

12 De todas maneras, dicha participacin no es equitativa dado que hasta el momento se ha reconocido e institucionalizado la inclusin de los actores empresarios -Red Empresarial para la Integracin Hemisfrica- a travs del Foro Empresarial de las Amricas, reconocimiento que no se ha hecho extensivo an a la Alianza Social Continental, red hemisfrica que incluye a los principales actores sindicales, medioambientales y de derechos humanos de la regin. 13 As, desde su misma fundacin, la CAN establece el Comit Asesor Econmico y Social y el Parlamento Andino; en 1983 ste es reemplazado por el Consejo Consultivo Empresarial Andino y el Consejo Consultivo Laboral Andino; y en 1997, de acuerdo con el Protocolo Adicional sobre Elecciones Directas y Universales de sus representantes, se establece un plazo de hasta cinco aos para que los miembros del Parlamento Andino sean elegidos directamente por los ciudadanos, mecanismo que Venezuela pone en prctica en noviembre de 1998. En la regin centroamericana, en cambio, la apertura ha sido reciente: desde 1993, el CARICOM cuenta con la Asamblea de Parlamentarios elegidos de manera indirecta, por los estados y los Parlamentos. Ese mismo ao, el Sistema de la Integracin Centroamericana tambin establece un Comit Consultivo permanente con la sociedad civil en el que participan organizaciones sindicales, empresariales, cooperativistas, universidades, pueblos indgenas, ONG, entre otros (Botto y Tussie, 2003; Ruiz Daz Labrano, 1996).

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En el caso de la CPC, sta ha sido pensada ms como un instrumento para promover la armonizacin de las decisiones regionales con las legislaciones nacionales que para promover el inters de la ciudadana en temas de carcter supranacional. De hecho, sus facultades son muy limitadas, y adems, sus miembros no resultan del voto directo de los ciudadanos. Respecto del FCES, destacan, por un lado, la escasa presencia de ONG, defensoras de bienes pblicos -medio ambiente, derechos del consumidor, entre otros-, vis--vis los empresarios o sindicatos en las distintas delegaciones nacionales; y por otro, su carcter no vinculante. Consecuentemente, las propuestas presentadas por las organizaciones sociales -protocolos en temas laborales, medioambientales y universitarios en pos de una mayor armonizacin y regulacin- han quedado como simples declaraciones de voluntades, en tanto los intereses sectoriales y/o regionales afectados por el proceso de integracin recurren a los parlamentos nacionales como ltima trinchera (Botto, 2001). 4.4. El rol de las Cortes. Dentro de los sistemas federales, especficamente, las federaciones, las Cortes juegan un rol clave en la interpretacin de la constitucin, as como en su reforma o adaptacin. La experiencia europea corrobora este principio. El proceso de toma de decisiones dentro de la UE responde al principio de separacin de poderes: existen tres rganos independientes y suficientemente equilibrados en cuanto a prerrogativas y controles recprocos; entre ellos, el TJE, cuyas potestades le permiten primar no slo sobre la jerarqua judicial de cada estado, sino tambin construir una jurisprudencia homognea de la normativa comunitaria. Sin embargo, el rol del TJE ha ido variando a lo largo del tiempo, de acuerdo con las transformaciones tanto en el proceso de toma de decisiones como en las relaciones entre las distintas instituciones supranacionales -Comisin Europea, TJE y Parlamento Europeo-, y entre stas y el Consejo de Ministros, el cual presenta un carcter intergubernamental. As, el TJE constituye la principal fuerza movilizadora del proceso de integracin durante la vigencia del Compromiso de Luxemburgo (1958-1987), mientras que a partir de la firma del Tratado de msterdam (1997), las cuatro instituciones cumplen un importante rol, siguiendo la estructura propia de un sistema de legislatura bicameral (Tsebelis y Garrett, 2001). Por el contrario, desde un punto de vista jurdico, el MERCOSUR carece de un rgano judicial, compuesto por expertos en Derecho, encargado de interpretar y aplicar los acuerdos alcanzados entre los estados parte, a lo que se aade la ausencia de dos importantes instrumentos o mecanismos. En primer lugar, el bloque no dispone de un sistema eficaz de solucin de controversias, ya que si bien las modificaciones introducidas a travs del Protocolo de Olivos implican un progreso, sus disposiciones conservan an un carcter transitorio. En segundo lugar, no se ha establecido un mecanismo gil y transparente para la incorporacin de las normas comunitarias en el mbito interno de los estados miembros, ni un sistema que asegure la jerarqua de las normas comunitarias sobre las disposiciones nacionales. De lo dicho se desprende que la normativa MERCOSUR carece an de la naturaleza propia del derecho comunitario y sus reglas pueden ser encuadradas dentro de las normas tpicas del derecho internacional pblico: una vez creadas y aprobadas en el marco de los rganos regionales, deben ser luego trasladadas al nivel nacional, por medio de actos legislativos o administrativos domsticos, y siguiendo los mecanismos y procedimientos establecidos por la legislacin local. En sntesis, el MERCOSUR muestra hoy un serio dficit legal, el cual dificulta la resolucin de los conflictos, agrava la incertidumbre y genera dilacin en el tratamiento y definicin de los problemas. Todo lo cual incide negativamente en la credibilidad y eficacia del proceso de integracin.

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5. A MODO DE CONCLUSIN. Dadas las caractersticas estructurales del MERCOSUR como bloque, cmo podemos calificarlo desde una perspectiva federal? De todas maneras, y tal como seala Watts (1998), el estudio emprico de los sistemas polticos federales no significa meramente calificar los distintos modelos y sub-modelos en funcin de sus estructuras institucionales, sino tambin examinar los procesos y dinmicas a travs de las cuales stas operan, y de las interrelaciones que se dan entre las instituciones polticas y el medio social, cultural y econmico. En este sentido, cabe pensar la idea federal como un proceso de federalizacin. Lejos de constituir procesos estticos, los sistemas federales son unidades en evolucin, y presentan distintas etapas a travs de las cuales se van transformando las instituciones comunes y las agendas. La misma experiencia europea evidencia una evolucin y un proceso continuo de diseo constitucional a partir del debate en torno del funcionamiento de sus instituciones polticas, y de la interaccin entre los factores sociales, econmicos y polticos. Respecto del MERCOSUR, queda claro que su estructura requiere hoy una institucionalidad que no era necesaria en sus orgenes. En un primer momento, y dado el bajo nivel de interdependencia econmica entre Argentina y Brasil, las instituciones buscan fundamentalmente promover el incremento en los vnculos comerciales y econmicos entre los socios mayores, y no contemplan la administracin de sus efectos ni la implementacin de agendas ampliadas. En otras palabras, el MERCOSUR se constituye como una confederacin, donde prevalecen las funciones econmicas compartidas o dirigidas hacia un objetivo consensuado: la constitucin de un mercado comn a fin de lograr una mejor insercin en el escenario internacional. Ahora bien, hoy, y a fin de alcanzar otro de los objetivos inicialmente propuestos -la promocin del desarrollo econmico con justicia social y la mejora en la calidad de vida de los ciudadanos-, esta estructura institucional resulta inadecuada. La ampliacin de la agenda hacia temas que exceden lo estrictamente econmico supone el desarrollo de mecanismos que permitan una adecuada gestin de cuestiones como la educacin, la cultura y la justicia, entre otras, y esto, en algn sentido, implica avanzar hacia otro tipo de acuerdo o sistema federal. Sin embargo, la direccin o el carcter que asuma a futuro no implica desarrollar un modelo tan complejo como el de la UE, ni ceirse a la estructura propuesta en el TLCAN o incluso en el ALCA. En realidad, en lugar de entender la UE y el TLCAN como experiencias nicas e incluso como opuestos dado que la primera contiene un compromiso hacia la unin poltica, y la otra no, cabe pensar ambos procesos como variaciones de una misma idea u objetivo -la integracin regional-, y los cuales implican distintos grados de institucionalizacin (OBrien, 1995). Por otra parte, en la medida en que no existe a priori ninguna presuncin de superioridad de un arreglo institucional determinado por sobre otro, y teniendo en cuenta que las instituciones buscan dar respuesta a las necesidades y objetivos propuestos dentro de cada esquema en particular, dicha transformacin responder a los antecedentes histricos del bloque, as como a su estructura socio-poltica y al grado de desarrollo de las economas de los cuatro socios. Evidentemente, esto requiere mucho ms que la simple rplica de un determinado modelo institucional, e impone un desafo: la experimentacin, el aprendizaje y la adaptacin institucional a fin de ajustar las diversas estructuras a los retos que imponen a nivel interregional la futura asociacin con la UE, y en el contexto regional, las negociaciones en torno del ALCA, donde el MERCOSUR ha encontrado dificultades para manifestarse con una nica voz. En este sentido, cabe aqu sealar que uno de los efectos inmediatos del proceso de negociacin hemisfrica, en caso de concretarse, implicar la desaparicin de los acuerdos preexistentes, los cuales quedaran subsumidos en el acuerdo mayor, salvo que los gobiernos miembros decidan avanzar ms all de la zona de libre comercio, coordinando su poltica comercial, externa y sectorial.

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En este sentido, la idea federal ofrece una interesante posibilidad en la medida que permite distintas y variadas opciones para la organizacin de la autoridad poltica y del poder. Su esencia no se encuentra en la existencia de una determinada estructura institucional, sino ms bien en la institucionalizacin de ciertas relaciones entre los actores polticos. As, dentro del amplio gnero de los sistemas polticos federales e incluso dentro del ms restringido grupo de las federaciones, existen muchas posibles aplicaciones de la denominada idea federal, pudiendo incluso dar lugar a la formacin de hbridos -como por ejemplo, la UE14-, ya que su aplicacin supone una aproximacin pragmtica a las cambiantes circunstancias en las cuales los sistemas federales deben operar. La cuestin de la institucionalizacin parece entonces exceder tambin el debate entre intergubernamentalismo vs. supranacionalismo, discusin donde se plantea una dicotoma entre ambos enfoques en tanto cada uno apela a una lgica diferente en la orientacin de los procesos de integracin. Este planteo puede esconder un aspecto fundamental en trminos del proceso de produccin de reglas: cun establecidos y crebles son los procedimientos para su creacin e implementacin. En efecto, el dotar de institucionalidad a un proceso no depende de la creacin de estructuras supranacionales, sino ms bien de asegurar la credibilidad y eficacia del sistema de produccin e implementacin de reglas y polticas en el mbito regional (Bouzas y Soltz, 2002; Torrent, 2000). En otras palabras, institucionalizar significa dotar de credibilidad. Ahora bien, a fin de alcanzar dicho objetivo son muchos los posibles caminos o estrategias a seguir. En el caso del MERCOSUR, la adopcin e implementacin de iniciativas tendientes a una mayor institucionalizacin, y consiguientemente hacia una creciente federalizacin, no progresarn en un ambiente de vaco poltico. Dependern del grado y de la naturaleza del compromiso poltico que los estados miembros asuman hacia el proyecto regional, y del papel que le atribuyan a dicho proceso en la formulacin e implementacin de sus polticas internas. Si bien frecuentemente el xito del proceso de integracin europea se explica a travs del carcter supranacional de sus instituciones, en la prctica, como lo muestra la literatura, el proceso de formacin de polticas y de adopcin de normas dentro de la UE ha estado dominado por los gobiernos nacionales. Cabe entonces extender esta afirmacin al MERCOSUR: en su evolucin resulta clave el compromiso poltico de los estados parte. A futuro son entonces mltiples los interrogantes que se plantean respecto de dicha evolucin. En primer lugar, el avance del MERCOSUR hacia un sistema federal depender de la disposicin de los gobiernos parte para construir instituciones que impliquen una reduccin en su capacidad de accin discrecional, disposicin que se encuentra directamente relacionada con los retornos que los lderes esperan obtener del proceso de integracin. En segundo lugar, otros actores tambin pueden cumplir un importante rol en este proceso, especialmente en la fase nacional de la elaboracin de decisiones, a fin de que el bloque regional refleje las preferencias e intereses concretos de cada sociedad. As, los congresos nacionales devienen un elemento clave en todo lo relacionado con la internalizacin de la normativa MERCOSUR. Su activa participacin ayudara a reducir el creciente gap de implementacin, y de alguna manera contribuira tambin a paliar el dficit democrtico si lograra articularse como un verdadero nexo entre el bloque regional y la ciudadana. Atendiendo el principio de subsidiariedad, los gobiernos locales y provinciales podran tambin paliar este dficit democrtico, promoviendo iniciativas como la red de MERCOCIUDADES, creada en 1995 y donde se nuclean los alcaldes, intendentes y prefectos de los grandes centros urbanos que participan del bloque regional con el objetivo de promover el fortalecimiento de las administraciones locales. Finalmente, y en lo que hace a la sociedad civil, una mayor participacin de las OSC
14 Inicialmente un acuerdo puramente confederal, la UE ha desarrollado durante los ltimos aos distintos elementos propios de una federacin, llegando a constituirse tras la firma del Tratado de Maastricht en una suerte de hbrido dado que incluye elementos que hacen tanto a una confederacin como a una federacin (Watts, 1999). De hecho, con la reciente aprobacin de la Carta Magna, la UE incorpora une elemento propio de una federacin.

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tambin contribuira en este sentido. Si bien la apertura a estos actores no garantiza en s misma una mayor democratizacin ni transparencia en los procesos de toma de decisiones, cabe pensar este canal como una ventana de oportunidad. Se requiere entonces de la capacidad de la sociedad civil organizada para construir una posicin inteligentemente crtica a fin de plantear una agenda alternativa y con propuestas concretas. Hasta el momento, existe un heterogneo conjunto de actores no gubernamentales que si bien no participan en la estructura orgnica del bloque, han articulado distintos foros en torno de sus reas de particular inters gnero, educacin universitaria, entre otras-, buscando as influir sobre la marcha del proceso o aprovechar las sinergias creadas por ste. Queda claro que desde el punto de vista de la integracin regional, la inclusin de otros actores -Congresos, gobiernos locales y provinciales, as como representantes de la sociedad civil- y su interaccin con los representantes gubernamentales, fortalece el proceso, contribuye a su legitimacin y promueve la ampliacin del debate en la medida en que estos actores introducen nuevas agendas no previstas inicialmente por los gobiernos. De todas maneras, y teniendo en cuenta la actual estructura del MERCOSUR, todo avance y profundizacin depender de la voluntad poltica de los estados parte para reconstruir el compromiso y el inters comn.

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6. ANEXO. 6.1. Organigrama del MERCOSUR.

7. BIBLIOGRAFA.
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