El Derecho de Petición en México

EL DERECHO DE PETICIN EN MXICO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 182 Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero Cuidado de edicin: Martha Eugenia Patraca Formacin en computadora: Ofelia Rivera Gonzlez
DAVID CIENFUEGOS SALGADO
Prlogo de JESS GONZLEZ PREZ
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO MXICO, 2004
CONTENIDO
Prlogo ..............................................................................................
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Nota preliminar .................................................................................. XIX CAPTULO PRIMERO Peticin y Constitucin ...................................................................... I. La aparicin del derecho de peticin en Mxico .................... II. Una aproximacin conceptual al derecho de peticin ............ III. Normas constitucionales mexicanas ....................................... 1. Constitucin federal ......................................................... 2. Los textos constitucionales estaduales ............................. IV. Instrumentos internacionales .................................................. V. Legislacin comparada ........................................................... VI. El estudio comparado ............................................................. CAPTULO SEGUNDO El artculo 8o. constitucional ............................................................. I. II. III. IV. V. VI. VII. Las garantas individuales ....................................................... Las garantas individuales como derechos pblicos subjetivos Las libertades individuales ..................................................... Los derechos fundamentales ................................................... Otras terminologas ................................................................. Derecho de peticin como derecho administrativo ................. Naturaleza jurdica y contenido ..............................................
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VIII. Clases de peticiones ................................................................ IX. Figuras afines al derecho de peticin ...................................... 1. Accin .............................................................................. 2. Recurso administrativo ..................................................... 3. Denuncia .......................................................................... 4. Iniciativa ciudadana ......................................................... 5. Queja ................................................................................ 6. Instancia ........................................................................... 7. Silencio administrativo ..................................................... 8. Negativa ficta ...................................................................
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CAPTULO TERCERO El derecho de peticin ....................................................................... 101 I. La peticin debe ser formulada por escrito ............................. 1. En idioma espaol ............................................................ 2. En forma clara .................................................................. 3. En duplicado para acuse de recibo ................................... 4. Con la cita de hechos ........................................................ 5. Entrega de documentos .................................................... 6. Dirigida a un rgano o servidor pblicos ......................... 7. Firmada por el peticionario .............................................. 8. Sealando domicilio para notificaciones.......................... 9. Aportar datos personales .................................................. 10. No expresar amenazas u ofensas ...................................... 11. En cualquier momento ..................................................... 12. Solicitud de reserva .......................................................... II. La peticin deber ser formulada de manera pacfica y respetuosa ............................................................................... III. Excepciones al requisito de escritura ...................................... 1. Por mandato legal ............................................................. 2. En situaciones de emergencia .......................................... 3. Por existencia de formularios ........................................... IV. El inters jurdico en la peticin ............................................. V. Buena fe y derecho de peticin ............................................... 1. La buena fe de las instituciones........................................ 2. La conducta de buena fe ................................................... 104 105 112 114 115 116 119 126 130 132 134 134 135 135 138 138 139 140 145 150 151 152
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VI. La ciudadana y el derecho de peticin ................................... 155 VII. La peticin hecha por correo electrnico ................................ 164 VIII. La pgina web de la presidencia de la Repblica ................... 168
CAPTULO CUARTO El derecho de respuesta ..................................................................... 173 I. Acuerdo escrito ....................................................................... 1. Sentido del acuerdo y respuesta ....................................... 2. Congruencia con la peticin ............................................. 3. Competencia del rgano o servidor pblico ..................... 4. Estilo del acuerdo y respuesta .......................................... 5. Firma del servidor pblico ............................................... 6. Plazo para acordar ............................................................ 7. Acuerdo por cada una de las peticiones hechas ............... II. Notificacin al peticionario .................................................... 1. Notificacin por escrito .................................................... 2. Notificacin hecha por autoridad distinta ........................ 3. En breve trmino .............................................................. 4. Notificaciones de trmites sucesivos ................................ 5. Aclaraciones a la respuesta obtenida ................................ III. Excepciones a la notificacin personal ................................... 1. Aceptacin tcita de la peticin ....................................... 2. Notificacin por medios electrnicos de comunicacin... IV. Derecho de peticin y proceso ................................................ 1. Averiguacin previa ......................................................... 2. Proceso penal ................................................................... 3. Contencioso administrativo .............................................. 174 175 180 183 184 187 189 191 193 195 197 198 202 203 204 205 205 210 211 213 214
CAPTULO QUINTO Violacin al derecho de peticin y juicio de amparo ........................ 217 I. II. III. IV. Plazo para iniciar el juicio de amparo ..................................... Legitimacin para interponer el juicio de amparo .................. Respuesta dada durante el juicio de amparo ........................... Derecho de reunin y derecho de peticin.............................. 222 224 226 228
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V. Concesin de la proteccin de la justicia federal .................... 230 VI. Derecho de respuesta y principio de legalidad ....................... 233 CAPTULO SEXTO Peticin y silencio administrativo ...................................................... 237 I. II. III. IV. El origen de la institucin ....................................................... Negativa ficta y derecho de peticin....................................... La positiva ficta ...................................................................... Naturaleza jurdica del silencio administrativo ...................... 239 245 251 253
CAPTULO SPTIMO Derecho de peticin de los miembros de las fuerzas armadas ........... 255 I. El rgimen especial de las fuerzas armadas ............................ 255 II. Peticin y fuerzas armadas: el caso espaol ........................... 256 III. Militares y derecho de peticin en Mxico ............................. 262 CAPTULO OCTAVO El derecho de peticin y la participacin poltica .............................. 267 I. II. III. IV. Participacin poltica y ciudadana ......................................... Los derechos polticos en Mxico .......................................... Posicin del Tribunal Electoral frente a los derechos polticos La titularidad de los derechos polticos y el derecho de peticin ................................................................................... 267 268 275 281
CONCLUSIONES .................................................................................. 283 I. El rgimen jurdico de los derechos de peticin y de respuesta 284 II. Perspectivas del derecho de peticin ...................................... 288 III. Los derechos fundamentales en Mxico ................................. 292 Bibliografa ........................................................................................ 297
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La importancia y trascendencia de los derechos, como las de todos los conceptos e instituciones presentes en un sistema jurdico, son relativas: dependen del modelo poltico en que surgen y se desarrollan, e incluso de la configuracin histrica del propio modelo. Pero en cualquier caso, los derechos representan los espacios de libertad reconocidos a la persona. De ah que su constante revisin y estudio sean necesarios para eliminar en la medida de lo posible la atrofia del sistema que garantiza su ejercicio y cumplimiento: un derecho que no se conoce no puede ejercerse. Esa es la premisa que se desprende en la actualidad, enfrentado el ciudadano a la complejidad normativa de la administracin pblica, en la cual no basta aquella frmula que consagraba en el Cdigo Civil espaol el principio de buena fe: Los derechos debern ejercitarse conforme a la exigencia de la buena fe. Ahora es preciso el conocimiento cabal de los lmites y alcances de esos derechos, dada la necesidad creciente de armonizar y coordinar con otros derechos e intereses de individuos o grupos sociales distintos. Y es precisamente en tal escenario que se presenta este trabajo sobre el derecho de peticin, el cual busca delimitar los perfiles que adquiere dentro del conjunto de instituciones que conforman el sistema jurdico mexicano. A pesar de tener un origen prcticamente comn, el derecho de peticin ha evolucionado de manera distinta en Mxico y en Espaa. En razn de ello me permito destacar ciertas circunstancias que, aunque son abordadas por el autor, requieren ser recalcadas para entender la trascendencia de la obra que tengo el placer de prologar. Tanto la Constitucin mexicana de 1917 como la espaola de 1978 reconocen el derecho de peticin dentro de lo que en la terminologa constitucionalista tradicional se denomina parte dogmtica. El constituyente mexicano ubic el derecho de peticin bajo la rbrica de garantas indiviIX
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duales, mientras que el espaol lo hizo bajo la de derechos y deberes fundamentales. Terminologas divergentes para una misma institucin que, aunque con rasgos peculiares a uno y otro lado del Atlntico, posibilita el necesario equilibrio entre la administracin y el ciudadano al permitir a ste dirigir peticiones a los distintos rganos del Estado y obligando a stos, a su vez, a resolver todas y cada una de las peticiones presentadas. Mientras que en Espaa el derecho de peticin ha tenido regulaciones especficas: en su momento la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, sobre el derecho de peticin y el Decreto de 18 de enero de 1962, sobre el derecho de peticin de miembros de las Fuerzas e Institutos Armados, y en la actualidad la Ley Orgnica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de peticin; en Mxico, eso no ha ocurrido, donde han sido los tribunales de la federacin los encargados de definir el perfil de este derecho fundamental. La consecuencia prctica de la experiencia normativa descrita se traduce en Espaa en una abundante literatura sobre el tema, contrario a lo que sucede en Mxico donde, salvo las referencias en los manuales de derecho constitucional, no exista hasta ahora ningn estudio monogrfico dedicado especficamente a este derecho fundamental. Una realidad fcilmente apreciable al revisar las fuentes consultadas por el autor y que bien pudo ser concluyente para decidirle a escribir este libro sobre los derechos de peticin y respuesta reconocidos en el artculo 8o. de la Constitucin mexicana. Esta notable diferencia bibliogrfica se da a pesar de que la constitucionalizacin del derecho de peticin aparece en las dos naciones de manera casi paralela en el tiempo. As, mientras en la Constitucin espaola de 1837 se reconoce en el artculo 3o. que todo espaol tiene derecho de dirigir peticiones por escrito a las Cortes y al Rey, como determinen las leyes, en Mxico ser diez aos despus, en 1847, cuando el Acta Constitutiva y de Reformas estableci este derecho, aunque limitado en exclusiva a los electores: es derecho de los ciudadanos... ejercer el de peticin. A partir de entonces tanto en el constitucionalismo espaol como en el mexicano, no pasara desapercibida su reiteracin. En Espaa, las Constituciones de 1845, 1869, 1876, 1931 y 1978 lo contemplan. En Mxico, las de 1857 y 1917 hacen lo propio. En otras palabras: luego de su reconocimiento constitucional, todos los textos fundamentales, hasta la actualidad, lo incluyen. Por qu encontramos entonces tal diferencia en el tratamiento doctrinal de esta institucin? Como seal al inicio, la importancia de las instituciones jurdicas es circunstancial. Ofrece buen ejemplo de ello el modelo jurdico-poltico que sirve de marco al ejercicio del derecho de peticin. La
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existencia de una estructura jurdico-poltica que permita la consolidacin de un Estado de derecho ser causa del desarrollo doctrinal y legislativo de los derechos fundamentales, como ha ocurrido con el de peticin. El Estado democrtico de derecho1 reconoce, como uno de sus elementos esenciales, la existencia de un conjunto de derechos fundamentales que son elevados al rango superior del ordenamiento jurdico. Este hecho tiene su explicacin en dos postulados concretos que subyacen en todos los derechos fundamentales: en primer trmino, como subray en mi trabajo La dignidad de la persona,2 que estos derechos son emanaciones de la personalidad, con lo cual constituyen facultades cuya falta de reconocimiento o respeto suponen un atentado contra la dignidad del individuo; en segundo lugar y derivado de lo anterior, que el reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales constituye un elemento de legitimacin del poder poltico, dado que la forma de organizacin poltica de una sociedad no puede considerarse legtima si no reconoce y respeta los derechos que se derivan de la personalidad de cada uno de sus miembros. En este sentido, se puede afirmar que los derechos fundamentales al mismo tiempo que son lmites al ejercicio del poder poltico y origen de su legitimidad, contienen una esfera mnima de libertades que garantizan la dignidad humana en el mbito de la convivencia social, tanto en la relacin administracin-administrado, como en el nivel horizontal en las relaciones entre particulares. Mientras en el caso espaol slo poco a poco se consolidaron mecanismos de tutela procesal principalmente de carcter administrativo para salvaguardar los derechos fundamentales, no ocurri lo mismo en Mxico donde, coincidiendo con la consagracin constitucional del derecho de peticin, se implant un sistema de tutela jurisdiccional de los derechos constitucionales: el clebre juicio de amparo. La configuracin de esta institucin, tal y como lo describe Fix Zamudio,3 fue incapaz de potenciar
Siguiendo la doctrina contempornea puede afirmarse que Estado de derecho es aqul en el que la actividad del Estado se encuentra sujeta a la Constitucin y a las normas sancionadas conforme a los procedimientos que la misma Constitucin establezca, que garantizan el funcionamiento responsable y controlado de los rganos del poder, as como el ejercicio de la autoridad conforme a disposiciones conocidas y no retroactivas en trminos perjudiciales, y la observancia de los derechos individuales, sociales, culturales y polticos. 2 Madrid, Civitas, 1986, en especial, pp. 94 y ss. 3 El eminente y querido profesor mexicano seala: Resulta una paradoja de nuestra legislacin de amparo que omite la regulacin expresa de la proteccin especfica de los derechos humanos de nuestro ordenamiento jurdico, ya que la mayora de sus disposicio-
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el respeto irrestricto de los derechos fundamentales al no ir acompaado de otros mecanismos de control de la arbitrariedad de la administracin, sea en su vertiente penal o en la administrativa. Ello provocara, con el tiempo, que al alejarse del debate doctrinal y legislativo, la definicin de los contornos del derecho de peticin quedara en manos de los tribunales encargados de interpretar el contenido de los derechos constitucionales, tal y como queda demostrado a lo largo del exhaustivo trabajo que el lector tiene ante s. La literatura jurdica espaola, a raz de la expedicin del texto reglamentario, se decant por el anlisis del derecho de peticin al considerar como manifestaciones de ste tanto a la accin, ejercida ante rganos jurisdiccionales, como a las distintas peticiones ante rganos administrativos, sea para provocar una primera decisin o para impugnar una existente, as como a las peticiones dirigidas a las cortes.4 Curiosamente la ley de 1960 sobrevivi ms de 20 aos despus de aprobada la Constitucin de 1978. Hoy podemos reconocer dos tipos distintos de manifestaciones del derecho de peticin: por un lado, el derecho a dirigirse a los rganos del Estado en materia de su competencia a travs de los cauces de los procedimientos legalmente establecidos; por otro, el derecho de peticin regulado en la Ley Orgnica 4/2001 del 12 de noviembre.5 Su estudio, y por ello la razn de su importancia doctrinal, qued as vinculado a los mbitos del derecho constitucional, procesal y administrativo (adems del derecho militar, dada la normativa especfica para los miembros de las fuerzas e institutos armados).
nes son prolijas en cuanto a la regulacin de otros sectores del derecho de amparo mexicano como son los relativos a la proteccin especfica de la libertad e integridad personales fuera de procedimiento judicial (habeas corpus o amparo de la libertad); el amparo contra disposiciones generales (amparo contra leyes); la impugnacin de las resoluciones judiciales por infracciones de legalidad (amparo casacin); la reclamacin contra actos y resoluciones administrativas (amparo administrativo); e inclusive un sector regulado en un libro especial respecto de los actos y resoluciones que afecten a los campesinos que constituyen los ncleos ejidales y comunales sujetos a la reforma agraria (amparo social agrario); pero fuera de esta escueta disposicin del artculo 84, fraccin I, de la Ley de Amparo no existe regulacin concreta de lo que debera ser la esencia de nuestro juicio de amparo. Apud FixZamudio, Hctor, Justicia administrativa en Mxico, Conferencias magistrales, Mxico, Poder Judicial de la Federacin, 2002, p. 102. 4 As lo seal en mi trabajo, Rgimen jurdico del derecho de peticin, Documentacin administrativa, Madrid, nm. 40, abril de 1961, p. 17. 5 Vase la parte relativa a la iniciacin del procedimiento administrativo a instancia de interesado en mi Manual de procedimiento administrativo, 2a. ed., Madrid, Civitas, 2002, pp. 295-299 y 350.
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En Mxico, en cambio, el anlisis del derecho de peticin qued restringido al mbito del derecho constitucional, y no precisamente por la elaboracin doctrinal cuyas escasas aportaciones son recogidas en este libro, sino por medio de la elaboracin de una doctrina jurisprudencial a cargo de los rganos del Poder Judicial de la Federacin. As, durante el siglo XIX y primeros aos del XX, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, cspide del sistema judicial mexicano, fue la encargada de elaborar el saber del referido derecho, mismo que habra de ser reelaborado a partir de 1917 cuando con motivo de la nueva Constitucin se inici la que es conocida como quinta poca de la jurisprudencia nacional. La revisin de los manuales de garantas individuales, incluso hoy da, dar cuenta de este aserto: la doctrina mexicana ha seguido fielmente la interpretacin hecha por los tribunales federales que, ahora en su novena poca de elaboracin jurisprudencial, han dictado innumerables resoluciones, dando lugar a las tesis sucesivas que han sido recopiladas pacientemente por el autor, antes de darles la original sistematizacin que se ofrece y que representa un gran aporte a la doctrina jurdica mexicana. La trascendencia de este trabajo se cimenta en la pertinencia con que aborda el anlisis de un derecho fundamental, el cual es fragmentado por el autor ya que destaca y presenta la existencia de dos derechos, ah donde la doctrina tradicional ha visto uno solo. El argumento utilizado se ajusta al contenido de muchas de las regulaciones constitucionales y legales del derecho de peticin alrededor del mundo, en donde no existe obligacin por parte de los rganos estatales para dar respuesta a las peticiones presentadas. Tal descomposicin sirve para mostrar en forma precisa los contornos de la institucin, cuya sistematizacin logra en forma encomiable David Cienfuegos Salgado. El desglose lo realiza desde la perspectiva del ciudadano, al estudiar los requisitos y presupuestos de la peticin, y desde la perspectiva de los rganos y servidores pblicos al explicitar las obligaciones de la respuesta. Como consecuencia, puede afirmarse que la obra que el lector tiene en sus manos viene a llenar un vaco existente en la literatura jurdica mexicana y lo hace cumpliendo con las exigencias que la dogmtica impone a los juristas. Cumple con creces la funcin de comprender, analizar y armonizar la institucin petitoria en Mxico. El autor demuestra lo fecundo de la aplicacin de este derecho fundamental, lo cual conlleva una mayor comprensin de la figura. As, podemos sealar que a partir de la lectura de esta obra puede decirse que sabemos y entendemos algo ms del derecho de
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peticin en Mxico. Esta afirmacin no es gratuita: la estructura con que el autor sistematiza su estudio autoriza a realizarla. El primer captulo se ocupa de revisar algunos aspectos bsicos del derecho que habremos de estudiar. Lugar central ocupa la evolucin del derecho de peticin en el imaginario jurdico de los ltimos siglos, desde su presunta aparicin en los siglos XII y XIII, hasta las discusiones que se dan en el mbito mexicano para incluirlo entre los derechos consagrados en la carta fundamental de 1857, as como en las Constituciones de las entidades federativas que conforman el pas. En este mismo apartado se analizan los instrumentos internacionales en los que escasamente aparece contemplado el derecho de peticin, asimismo se buscan referencias en documentos constitucionales extranjeros en los cuales este derecho se encuentra reconocido en la mayora de los apartados dogmticos con la variedad de redacciones y alcances propios de la diversidad de sistemas jurdicos. Busca dilucidar los conceptos y definiciones del derecho de peticin (ius petitionis) y del derecho de respuesta del peticionario (ius responsi ab petitionarius). En este apartado destaca el reconocimiento que se hace del modelo regulatorio del derecho de peticin en Espaa de reciente cuo luego de la expedicin en noviembre de 2001 de la ley orgnica que lo regula,6 y, en el mbito americano, del modelo colombiano que ha reglamentado con amplitud este derecho fundamental, destacando su adopcin en el ordenamiento contencioso administrativo y la expedicin de normativas especficas con ricos matices en otros preceptos administrativos. El segundo captulo es utilizado por el autor para analizar los conceptos de garanta individual, derecho subjetivo pblico y derecho fundamental, el primero expresamente atribuido a los derechos humanos reconocidos en el apartado dogmtico de la Constitucin federal mexicana. Se trata en sntesis de un resumen de los elementos que aparecen contenidos en la redaccin constitucional y que sern analizados en los subsecuentes apartados, dado que introduce la interpretacin del mximo tribunal nacional en relacin con el concepto mencionado. Como ya se ha sealado, la investigacin ha sido elaborada teniendo en cuenta las decisiones de los tribunales federales, que conforme al modelo vigente son los nicos encargados de la interpretacin del texto de la Constitucin federal. Esta circunstancia reviste especial importancia para el autor, pues lejos de admitir la correccin del
Gonzlez Navarro, Francisco y Alenza Garca, Jos Francisco, Derecho de peticin. Comentarios a la Ley 4/2001, de 12 de noviembre, Madrid, Civitas, 2002.
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empleo de la voz garanta individual para referirse a los derechos consagrados constitucionalmente, seala, con no poco acierto, que es tiempo de reconocer, junto con otros autores entre los que se destaca Hctor FixZamudio, que la redaccin constitucional mexicana es anacrnica y requiere ser modificada para que los derechos humanos sean llamados tales o incluso derechos fundamentales, como los reconoce el texto espaol. Podemos afirmar que aunque muchas veces dentro de las declaraciones constitucionales de derechos encontramos lo que propiamente son principios e incluso en ocasiones instituciones jurdicas, se puede afirmar que los derechos fundamentales son verdaderos derechos mientras impliquen un haz de facultades a favor de ciertas personas, es decir, siempre que configuren una verdadera y propia situacin de poder jurdico que engendre un deber correlativo en otro sujeto. La presente monografa analiza con acuciosidad y lucidez un verdadero derecho fundamental que se ha mantenido en el escenario constitucional y administrativo mexicano y cuya reforma nadie imagina siquiera, de ah que el autor aparezca preocupado por el trmino con que tradicionalmente se ha dotado a los derechos en la Constitucin y por extensin en la jurisprudencia y doctrina nacional. Como mencionamos, David Cienfuegos fragmenta el derecho de peticin en dos. El primero es el derecho a dirigir peticiones; el segundo, el derecho a que a toda peticin corresponda una respuesta. En tal sentido, el anlisis del derecho de peticin se acomete en el tercer captulo de la obra. En este apartado el autor se ocupa de exponer los presupuestos que pueden dibujarse en la institucin estudiada a partir de la exigencia constitucional de formular la peticin por escrito, en forma pacfica y respetuosa, sealando adems las que l considera excepciones al requisito formal de escritura. En este mismo apartado se ocupa del inters jurdico y de la materia poltica, as como de la influencia que tendrn las tecnologas modernas sobre la figura y la respuesta que puede dar, y en ocasiones ha dado ya, el ordenamiento jurdico a tal evento. Es un hecho evidente que en Mxico el derecho de peticin ha sido objeto de un detallado escrutinio en las resoluciones de los tribunales federales. Partiendo de esta realidad, gran parte de la labor de esta monografa ha consistido en la bsqueda y definicin de los perfiles particulares del derecho de peticin en la jurisprudencia. As, en este apartado encontramos una revisin exhaustiva de la interpretacin que los tribunales han hecho del derecho, interpretacin que es contrastada con la doctrina buscando llegar a interpretaciones extensivas, enfocando siempre hacia los tpicos que ms
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atencin han llamado a quienes han revisado el derecho de peticin y buscando soluciones a los problemas que plantea el ejercicio cotidiano del mismo. El segundo derecho de los comprendidos en el genrico de peticin esto es, el de respuesta se aborda en el cuarto apartado de la obra. En forma similar al tratamiento que en el tercer captulo se da al derecho de peticin, en este apartado se revisan los elementos que el autor considera presupuestos bsicos al cumplir con el mandato constitucional: desde el carcter escrito del acuerdo que resuelve la peticin, hasta los requisitos que deben cubrirse en el momento de notificacin al peticionario. Encontramos tambin, por supuesto, un anlisis de los casos de excepcin. Ocupa la atencin del lector, al llegar a esta altura del libro, lo relativo al derecho de peticin y su correlato, el de respuesta, en el mbito procesal. Un quinto captulo se dedica al instrumento protector por antonomasia de los derechos constitucionales en Mxico: el juicio de amparo. Revisa algunos puntos relacionados, desde el plazo y legitimacin para iniciar el juicio de garantas hasta algunos tpicos extra: los supuestos en que la respuesta es dada en el juicio de amparo y la vinculacin en el ordenamiento mexicano entre el principio de legalidad y el derecho de respuesta. Dos temas ms merecen sendos captulos: el del silencio administrativo y su relacin con el derecho de peticin, y el del rgimen del derecho de peticin en el caso de los miembros de fuerzas e institutos armados. Respecto de este ltimo, como advierte el autor, se trata de un tema que ha tenido diferentes respuestas en cada sistema jurdico y que a primera vista parece no estar plenamente fijado en el caso mexicano, razn por la cual se justifica analizar algunos supuestos para ofrecer una visin sobre su problemtica en el rgimen espaol. Finalmente, el autor se enfrenta con valenta a dos cuestiones primordiales: cul es la funcin que desempea el derecho de peticin en la actualidad?, para qu sirve este derecho? Y aunque no encuentra respuestas unvocas a tales preguntas, s reconoce que en los albores de la vida democrtica de la sociedad mexicana la figura del derecho de peticin adquiere mayor relevancia como mecanismo de solucin de las demandas ciudadanas, circunstancia que asume al convertirse en indicador de las necesidades de ndole administrativa, y en general jurdicas, de la misma sociedad. De esta forma, el derecho de peticin est llamado a jugar un papel fundamental en la sociedad mexicana del siglo XXI: su ejercicio ser uno de los factores ms importantes enfocados a que el poder pblico pueda cumplir con las funciones que se le han encomendado en el Estado de derecho.
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Evidentemente, el autor parte del supuesto de que los individuos y grupos sociales sern cada vez ms participativos en la res publica, anhelo y aspiracin de cualquier sistema democrtico. La obra desmenuza los hallazgos de la revisin jurisprudencial y esboza el marco jurdico bsico de los derechos analizados, para despus explicitar algunas perspectivas a futuro. Y es que su autor resea algunos de los tpicos que considera necesario abordar para darle un nuevo perfil al derecho de peticin, enfrentado a las nuevas tecnologas, y sobre todo, reflexiona sobre el sistema jurdico mexicano y su respuesta a la decisin poltica fundamental que representa la asuncin de un federalismo ms pleno y gratificante a las inquietudes ciudadanas, as como el reto que representa el reconocimiento de la composicin pluricultural del Estado mexicano. El trabajo se complementa con el listado de fuentes consultadas, lo que ofrece al lector la posibilidad de atisbar en la diferencia doctrinal mencionada y a la vez contar con las referencias en las que podr revisar tpicos ms especficos y por supuesto, confrontar las interpretaciones personales del autor acerca de los datos presentados. Como pone de manifiesto el apartado de fuentes, la labor de David Cienfuegos es ante todo innovadora al permitirse elaborar libremente una doctrina a partir de la suma de hallazgos y reflexiones motivados, en primer lugar, por la revisin de una copiosa jurisprudencia nacional, y ms tarde por la lectura de las abrumadoras referencias espaolas que se permite anotar. Siendo lo anterior de gran trascendencia, el mrito principal de esta obra es indudablemente el hecho de que el anlisis de la doctrina y jurisprudencia mexicana busca presentar una visin integral de la institucin dentro del sistema jurdico mexicano. En efecto, si bien esta figura jurdica ha sido revisada por la doctrina, lo ha sido de manera irregular, ya que el anlisis se ha realizado en el mbito constitucional, quedando su faceta administrativa sin la atencin que debiera. As, el anlisis que propone el autor afirma la opinin de que esta obra viene a cubrir el considerable vaco que aquejaba a la produccin cientfica en Mxico en este mbito de estudio. Quisiera finalmente dejar constancia de que si hasta ahora se ha dicho poco del autor es porque se ha buscado resaltar las virtudes de la presente obra que por s sola merece ser destacada. Hemos enfatizado, por encima de todo, la trascendencia que tendr este estudio en la literatura jurdica mexicana por su especial atencin a un derecho fundamental tan utilizado en la praxis y tan olvidado en la teora. No es posible soslayar, sin embargo, el hecho de que David Cienfuegos Salgado es un joven, pero brillante y
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prometedor investigador, de excelente trayectoria acadmica al que conoc al inicio de sus estudios doctorales en la Universidad Complutense de Madrid, tiempo en el que ha sido fcil observar sus cualidades como investigador, tanto en el desarrollo de su tesis doctoral de la que soy director, como en los trabajos que corresponden a los periodos previos, como es el caso del presente estudio. En relacin con esto debo sealar que nos hallamos ante un trabajador esforzado, honesto, con tesn, y muy disciplinado, que sabe distinguir lo realmente importante de lo accesorio y que sorprende por su grado de madurez. David siempre ha manifestado un gran inters en todo lo relacionado con la enseanza e investigacin del derecho, y tiene, adems, la esperanza de poder orientar a su regreso a Mxico su carrera profesional en este mbito, para lo cual siempre ha recibido mis nimos. Estoy seguro que a su regreso a tierras americanas, la Universidad, en Mxico, se ver enriquecida con la incorporacin a sus cuadros docentes de quien ya podemos considerar un autntico maestro. JESS GONZLEZ PREZ Madrid, marzo de 2003
NOTA PRELIMINAR
1. El uso reiterado de los criterios dictados por los tribunales federales nos obliga a tratar de simplificar las citas a pie de pgina, por ello, en el caso de las abreviaturas ASJF (Apndice al Semanario Judicial de la Federacin), GSJF (Gaceta del Semanario Judicial de la Federacin), SJF (Semanario Judicial de la Federacin) y SJFG (Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta), se ha incorporado un nmero inmediatamente despus para significar la poca de que se trata. Por ejemplo: SJFG9 significa: [Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca]. Las pocas comprenden los siguientes periodos:1
Quinta poca: del 1 de junio de 1917 al 30 de junio de 1957. Se integra por 132 tomos. Su ordenacin se presenta en forma cronolgica. Al final de cada tomo aparece publicado su ndice. Sexta poca: del 1 de julio de 1957 al 15 de diciembre de 1968. Se integra por 138 volmenes numerados con cifras romanas. Los volmenes se componen de cinco partes editadas en cuadernos por separado (pleno y salas numerarias). Sptima poca: del 1 de enero de 1969 al 14 de enero de 1988. Se integra por 228 volmenes identificados con cifras arbigas. Por lo general los volmenes estn compuestos por siete partes y editados en cuadernos separados, correspondientes al pleno, salas (penal, administrativa, civil y laboral), Tribunales Colegiados y Sala Auxiliar. Octava poca: del 15 de enero de 1988 al 3 de febrero de 1995. Se integra por quince tomos identificados con nmeros romanos. Hasta el tomo VI la
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Los datos aqu expuestos aparecen bajo el rubro pocas en las ediciones de la novena poca del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. XIX
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NOTA PRELIMINAR
publicacin fue semestral, a partir del tomo VII la publicacin es mensual; cada tomo se integra con las publicaciones de un semestre. Novena poca: del 4 de febrero de 1995 a la fecha. La publicacin es mensual; se renen las publicaciones del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta.
Salvo casos excepcionales todas las citas fueron extradas de los sistemas de informacin IUS 2002 y IUS 2003 de jurisprudencia y tesis aisladas; tales documentos son publicados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. 2. En la transcripcin de textos o documentos extensos se utilizaron diagonales [//] intercaladas entre el texto para indicar la existencia de un salto de prrafo. 3. Cuando en la transcripcin de documentos se encontraron citas con informacin histrica o relevante para la comprensin del texto, se reprodujeron ntegras a pie de pgina con la anotacin Cita original. 4. En algunos casos se incluyeron referencias bibliohemerogrficas para mayor abundamiento de temas especficos, especialmente en el caso de la revisin constitucional comparada, sin embargo, en la mayora de los casos estos materiales no fueron consultados ni se tuvieron a la vista, por ello no se reflejan en el apartado de fuentes. 5. Respecto al uso de los trminos precedente, tesis, jurisprudencia y doctrina jurisprudencial, debe anotarse que hemos recurrido a una sinonimia inexacta entre tales expresiones, sin embargo, cada expresin corresponde con elementos particulares que explicitan su definicin. Para una excelente precisin conceptual remito al trabajo de Alejandro Nieto2 en el cual se ocupa de atribuir, en el contexto del derecho espaol, las siguientes definiciones:
Jurisprudencia: repertorio de resoluciones judiciales. Doctrina jurisprudencial: consiste en una proposicin jurdica afirmada en una o varias sentencias. Precedente judicial: es una resolucin judicial que ha resuelto ya un caso sustancialmente idntico al que se debate.
Nieto, Alejandro, Valor legal y alcance real de la jurisprudencia, Teora y realidad constitucional, nms. 8-9, 2o. semestre 2001-1er semestre 2002, pp. 103-116.
NOTA PRELIMINAR
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A pesar de lo mencionado, consideramos adecuada la referencia, atendiendo al hecho de que en la actualidad el uso de la expresin jurisprudencia en Mxico tiende a sealar un conjunto o recopilacin de las decisiones judiciales sostenidas, generalmente, por los tribunales federales. Debe recordarse, sin embargo, que por disposicin legal, la idea de jurisprudencia alude a las decisiones que cobran fuerza vinculante para los tribunales inferiores cuando se dictan cinco en el mismo sentido y ninguna en contrario. Cada una de estas decisiones, expresada en una tesis jurisprudencial, se consideraba como tesis aislada en tanto no alcanzaba el rango de jurisprudencia definida por los rganos competentes para ello. 6. Esta nota preliminar quedara incompleta si no incluyera mi agradecimiento a quienes fueron parte indispensable en este esfuerzo: Miguel Bonilla Lpez, Rafael Estrada Michel, Julio Csar Gamba Ladino y Carlos F. Nataren Nandayapa; sin sus observaciones derivadas de la lectura de este trabajo, y sin sus palabras de aliento, este proyecto difcilmente habra sido concluido. Por supuesto los errores son todos mos.
CAPTULO PRIMERO Peticin y Constitucin ................................................................ I. La aparicin del derecho de peticin en Mxico .................. II. Una aproximacin conceptual al derecho de peticin ........... III. Normas constitucionales mexicanas .................................... 1. Constitucin federal .................................................... 2. Los textos constitucionales estaduales ........................... IV. Instrumentos internacionales .............................................. V. Legislacin comparada ...................................................... VI. El estudio comparado ........................................................
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CAPTULO PRIMERO PETICIN Y CONSTITUCIN
El derecho de peticin es el derecho imprescriptible de todo hombre en sociedad. Los franceses gozaban de l antes de que os hubieseis reunido; los dspotas ms absolutos jams osaron rehusar formalmente este derecho a los que ellos llamaban sus sbditos. Robespierre3
La concepcin moderna del Estado de derecho, en el que encuentra cabida el respeto de los derechos de los gobernados, no es una bien lograda obra de arte. Es tan slo parte de una labor artesanal a la que los tribunales, en el caso mexicano el Poder Judicial de la Federacin, deben an hacer un modesto pero definitivo bordado de filigrana para tenerla a punto ante las aspiraciones de una sociedad cada vez ms urgida de satisfacer sus pretensiones, privadas y sociales, ante los encargados de administrar justicia. El papel de los tribunales en la consolidacin de un sistema democrtico queda resaltado precisamente por el carcter integrador de sus decisiones, y en tal
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Palabras pronunciadas por Robespierre en la sesin del 9 de mayo de 1791 en la Asamblea Constituyente. En aquella ocasin, con el vigor y la elocuencia que le caracterizaban, haba dicho: le droit de ptition est le droit imprescriptible de tout homme en socit. Les franais en jouissaient avant que vous foussiez assembls; les despotes les plus absolus nont jamais os contester formellement ce droit ce quils appallaint sujets. Plus un homme es faible et malheureux, plus il a besoin du droit de petition. Je crois donc qu titre de lgislateurs et de reprsentants de la nation, vous tes incomptents pour ter, une partie des citoyens, le droit imprescriptible de tout ter intelligent et sensible. Citado en Giocoli Nacci, Paolo, Il diritto di petizione negli ordinamienti dello stato e delle regioni, Npoles, Jovene, 1979. 1
sentido el recorrido que iniciaremos pondr en relieve la forma en que los tribunales federales han contribuido, en ejercicio de la garanta constitucional, a construir un corpus jurisprudencial sobre el contenido del artculo 8o. constitucional. El trabajo que ahora presentamos se ocupa de analizar, con presuncin de exhaustividad, esa labor tesonera de filigranaje hecha por los tribunales federales a dos derechos consagrados constitucionalmente: peticin y respuesta, y de revisar algunas figuras comnmente relacionadas con los mismos. Consideramos que tal anlisis no puede partir sino de los criterios sustentados por tales rganos para dilucidar las dudas que suscitan esas instituciones en el sistema jurdico mexicano. Siendo el texto constitucional el sustento jurdico de mltiples derechos de los ciudadanos, entre los que se cuentan el de peticin y el de respuesta, han sido los tribunales federales, en su labor de interpretacin, los que han dotado de sentido y coherencia a tales instituciones. Y la doctrina nacional, en esta ocasin poco imaginativa, se ha conformado con seguir la jurisprudencia dictada por aqullos. De ah que los ulteriores apartados de este trabajo son un compendio de los criterios y argumentos interpretativos sustentados por los tribunales federales, ordenados a partir de ciertas premisas que permitirn identificar los fundamentos constitucionales del derecho de peticin y de respuesta, as como los alcances, requisitos y obligaciones que generan tanto para el gobernado como para la autoridad, pero tambin son un espacio de reflexin sobre este derecho fundamental para la convivencia democrtica. Por supuesto, para cumplir con este ltimo objetivo, no podemos sino ampliar el horizonte de nuestra exposicin mediante la revisin histrica y comparada del derecho en estudio, as como el anlisis de temas que explicitan el carcter polivalente de la institucin en nuestro pas, y dado que se ha considerado el derecho de acudir a los tribunales para dilucidar controversias como una extensin del derecho de peticin, es preciso revisar las figuras afines al derecho de peticin. No hemos olvidado que muchas de las instancias tramitadas, tanto administrativa como judicialmente, buscan un fundamento en el artculo 8o. constitucional, por cierto de manera adecuada. Y dado que nuestro objetivo principal es mostrar el desarrollo jurisprudencial de la institucin, mal haramos si no dedicramos un espacio a la reflexin sobre la garanta constitucional por excelencia, el juicio de amparo y su vinculacin con el derecho de peticin. Asimismo nos referimos a las relaciones que se establecen con la figura del silencio administrativo, y a los regmenes especiales de la institucin, como suele ser, en otras latitu-
PETICIN Y CONSTITUCIN
des, el ejercicio de este derecho por miembros de las fuerzas armadas. Todo esto, y otras aristas ms, ha sido abordado por los tribunales federales tal y como queda demostrado con la ingente cantidad de decisiones, traducidas en tesis jurisprudenciales, que a lo largo de esta obra iremos citando. En esta vastedad jurisprudencial queda expresada la importancia del derecho de peticin en Mxico, a la vez que pone de relieve la necesidad de sistematizar tal acervo para que el ejercicio del derecho de peticin se realice dentro del marco bsico necesario para asegurar su efectivo cumplimiento, y en un sistema jurdico como el nuestro, el respeto al derecho de respuesta, ambos consagrados constitucionalmente. El mejor modo de prever la viabilidad de este derecho a futuro es, adems de su explicacin histrica, la exploracin de las inquietudes solventadas por los tribunales. En ellas se reflejan aspectos cruciales de la actuacin social en tratndose de participar en la vida poltica, as como de la promocin de intereses particulares. La opinin que pueda resultar de esta revisin seguramente servir a los fines de participacin que cada vez con mayor frecuencia caracterizan a la sociedad mexicana. El presente captulo est destinado a revisar la evolucin del derecho de peticin, as como su concepto y definicin, para posteriormente examinar la forma en que las distintas normas constitucionales estaduales y federal mexicanas y extranjeras lo han plasmado. Este examen servir para explicar algunos de los matices que conserva el derecho de peticin y permitir apreciar la amplitud del mismo en el sistema jurdico mexicano.
I. LA APARICIN DEL DERECHO DE PETICIN EN MXICO Elevar peticiones es uno de los actos ms comunes del ser humano dado que se encuentra basado en la urgente satisfaccin de las necesidades personales o de grupo que les son propias. Tal y como sugiere Harris esta expresin de solicitudes o favores se encuentra relacionada con la aparicin del poder entre los grupos humanos ms primitivos.4 Esta concepcin del poder como facultad para otorgar o quitar beneficios es la que habr de
Harris, Marvin, Nuestra especie, Madrid, Alianza Editorial, 1994, pp. 363 y ss. Este autor expresa que la peticin, entre las primeras expresiones de organizacin humana, se da en una suerte de reciprocidad toda vez que forma parte del intercambio de excedentes alimenticios por ropa, vasijas, canoas o viviendas.
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permear las culturas humanas, y ser precisamente la que permitir ms adelante la idealizacin del derecho de peticin como una expresin de quienes no tienen poder frente a quienes lo ejercen. Posteriormente, la aparicin de las religiones hizo que el hombre volviera la vista hacia sus dioses, o cualquier creacin omnipotente o salvadora, para solicitarles su participacin en la complacencia de sus carencias o privaciones. Como afirma Harris, la especie humana siempre ha esperado de los dioses y dems espritus beneficios de algn tipo.5 A pesar de tal dicotoma, el ser humano siempre encuentra mayor sentido de pertenencia social en las solicitudes hechas a quienes detentan el poder material. As, encontramos que en las monarquas asiticas de tipo tirnico, las peticiones aparecen ubicadas como una categora de las medidas benvolas y de carcter discrecional reservadas a los grandes seores, pero que tambin tienen cabida en los odores divinos. Los ruegos y splicas a las deidades se refuerzan con las solicitudes a los seores que mandan y gobiernan, e igual a la inversa. Puede entonces advertirse que durante un estadio histrico, el hombre en su condicin de miembro de un grupo social realiza actos petitorios a quienes considera superiores a l y que por tanto estn en condiciones de satisfacer las necesidades o solucionar los problemas que le aquejan. Tales peticiones se encuentran ya entre las primeras organizaciones humanas, hace cinco mil aos, y por supuesto no existe un texto legal que las avale. Algunos autores consideran que la raz comn latina de la denominacin del derecho de peticin, adoptada en los diversos sistemas jurdicos occidentales, sugiere un origen remoto, sea en el derecho romano, sea en el cannico, y que tal hiptesis encuentra apoyo en la presencia en ambos rdenes de los rescriptos que eran respuestas tanto imperiales como de autoridades eclesisticas, a peticiones, splicas o consultas de los sbditos o fieles.6 Y es que ser con el surgimiento del cristianismo cuando en el imaginario social empiezan a despuntar principios religiosos que tienen repercuEn la actualidad podemos observar comportamientos similares: recuperacin de la enfermedad, xito en las empresas comerciales, lluvias para regar los cultivos agostados, victoria en el campo de batalla, e incluso, peticiones de inmortalidad, resurreccin y dicha eterna. Ibidem, p. 395. 6 Sobre tal posicin vase Montiel Mrquez, Antonio, El derecho de peticin: instrumento de participacin directa de los ciudadanos o manifestacin de la funcin de control?, Cuadernos constitucionales de la Ctedra Fadrique Furio Ceriol, nms. 30/31, 2000, p. 139.
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sin en las conductas cotidianas. El principio de pedid y se os dar deja de ser referente para con la divinidad y empieza a ser desarrollado ante las autoridades sacerdotales primero y luego ante las autoridades militares o de gobierno. Colom Pastor seala que ya en los siglos VI y VII se encuentra en Europa la facultad de los sbditos de dirigirse al monarca en solicitud de gracias, y atribuye tal hecho a dos circunstancias: la primera consista en la idea de que el rey era la instancia judicial suprema del reino, y la segunda, derivada de la doctrina cristiana, en la idea de que el monarca deba ser virtuoso, y en tal tenor tena el deber de tratar con piedad, condescendencia y misericordia a sus sbditos. Sin embargo, la incorporacin de esta facultad en los textos jurdicos se dar, y en forma indirecta, en la carta magna impuesta al rey Juan sin Tierra en 1215. Se ha considerado que el artculo de la carta magna, en el que aparece la frase A nadie venderemos, a nadie negaremos o entorpeceremos el derecho o la justicia,7 es una admisin indirecta del derecho de peticin, dado que el rey se compromete de este modo a actuar equitativa y prontamente para que se expidieran autos originales cuando as lo solicitaban los sbditos agraviados. Aunque la forma ms conocida del ejercicio de este derecho ser la trascendental Petition of Rights de 1628, que el autor en cita no duda en calificar como uno de los textos fundamentales del rgimen poltico britnico, a travs del cual los ingleses impusieron a Carlos I el reconocimiento formal de sus libertades pblicas.8 A partir de este dato de inclusin dentro de un sistema de derechos ciudadanos hay muchos otros antecedentes del derecho en estudio.9 Sin embargo, debe atenderse al hecho de que stos quedan enmarcados por la pertenencia a un determinado modelo y tradicin jurdicos. En el caso mexicano siempre volvemos la vista a los moldes jurdicos que surgen y se estructuran a partir del derecho continental europeo, y pocas veces volvemos la vista al derecho anglosajn en el cual se aprecian abundantes muestras del desarrollo de tal institucin.10 Conviene traer a colacin la idea que
Nulli vendemus, nulli negabimus aut differemus rectum vel iustitiam. Colom Pastor, Bartomeu, El derecho de peticin, Madrid, Marcial Pons, Universitat de les Illes Balears, 1997, pp. 17-18. 9 Antonio Garca Cuadrado nos ofrece un amplio listado de fuentes sobre el derecho de peticin y esboza su evolucin en El derecho de peticin, Revista de Derecho Poltico, Madrid, nm. 32, 1991. 10 Comisin Interamericana de Derechos Humanos, El derecho de peticin (segundo informe), Washington, Secretara General de la Organizacin de Estados Americanos, 1970,
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Pablo Lucas Murillo de la Cueva expresa sobre la importancia de la experiencia inglesa en la evolucin del derecho de peticin, pues para l, la historia del derecho de peticin se entrelaza con la historia del derecho constitucional, y adems es all donde se crean los principios esenciales que inspiran an hoy su ejercicio y donde se ha producido mayor nmero de textos y decisiones sobre l.11 La declaracin de derechos de 1689, el Bill of Rights de 13 de febrero de aquel ao, marca ya la consagracin definitiva del derecho de peticin: Que es derecho del ciudadano dirigir una peticin al rey, y que todo encarcelamiento y enjuiciamiento como consecuencia de esa peticin son ilegtimos.12 Es pues, hasta el siglo XVII, que el derecho de peticin encuentra un espacio y mbito propios en el mundo jurdico, en este caso en el anglosajn. Debe apreciarse del dispositivo, que existe al fin un derecho y que se prev que su ejercicio no puede ser motivo de encarcelamiento o enjuiciamiento legtimo, con lo cual abre las puertas a un ejercicio irrestricto, aunque dentro de ciertos lmites que se dan por entendidos en la poca: respeto a la autoridad, veneracin al monarca, y dignidad del peticionario. A pesar de tal antecedente en la cultura jurdica anglosajona, el derecho de peticin no ser incluido en la Declaracin de Derechos del Buen Pue-
p. 134. Se transcribe una referencia que se ocupa del derecho espaol, la fuente citada es Valle Zazueta, Jess Octavio, El derecho de peticin, Mxico, 1960, pp. 20 y 21: Las Leyes de Estilo, de la monarqua espaola, que fueron confirmadas por las Cortes de Toro de 1371, establecen facultades para demandar a los miembros de la Corte, al igual que a cualquier persona, incluso al rey. Esta accin dada al pueblo espaol la vemos referida a la facultad de dirigirse a los tribunales de Espaa en demanda de justicia, aunque el opositor sea el mismo rey, pues ste poda ser demandado por cualquier sbdito, pero le estaba prohibido comparecer personalmente al juicio, para evitar que su presencia influyera en el juez, de tal manera queremos conciliar el respeto y la veneracin al monarca con la dignidad humana del vasallo, asentaba la vieja pragmtica que vena desde los godos. Para este caso, las leyes que se citan, as como muchas que se aplicaban en la poca, establecan que el rey sujeto a litigio deba atacar [sic] la decisin del tribunal. Adems de las leyes de Estilo, haban entonces cuatro instituciones que limitaban la voluntad del rey: las cortes, el consejo, los fueros (principalmente los fueros juzgos) y los municipios y, por otra parte, las leyes espaolas consagraban ciertos derechos individuales que el rey tena que respetar, y que por lo tanto constituan otras tantas restricciones a la voluntad del monarca, relativas a la vida y propiedad de los vasallos, que eran afectables slo en virtud de juicios y de acuerdo con la ley. 11 Nueva enciclopedia jurdica, Barcelona, Francisco Seix, 1989. En especfico la voz derecho de peticin, t. XIX, pp. 734-757 elaborada por Pablo Lucas Murillo de la Cueva. 12 It is the right of the subjects to petition the King and all commitments and prosecutions for such petitioning are illegal.
blo de Virginia en 1776, ni en la Declaracin francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Aunque s ser incluido en otro texto francs: en el artculo 32 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano del 24 de junio de 1793. All se seal: el derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pblica no puede ser, en ningn caso, prohibido, suspendido o limitado. En el mbito espaol, en la Novsima Recopilacin espaola, la Ley ttulo 6, libro 3, seala:
liberal se debe mostrar el rey en or peticiones y querellas a todos los que a su corte vinieren a pedir justicia; porque el rey, segn la significacin de su nombre, se dice regente o regidor, y su propio oficio es hacer juicio y justicia, porque la celestial majestad recibe el podero temporal: por ende ordenamos de nos asentar a juicio en pblico dos das en la semana con los del nuestro consejo y con los alcaldes de nuestra corte; y estos das sean lunes y viernes; el lunes a or peticiones y querellas de los oficiales de nuestra casa y otros, y cuando este da no nos pudiramos asentar por algn embargo que acaezca, asentarnos otro da de la semana en enmienda de ste; y los viernes a or los presos, segn que antiguamente est ordenado por los reyes nuestros predecesores.13
Todos estos antecedentes son el preludio de la aceptacin generalizada de la institucin del derecho de peticin. El tema ha sido abordado ms desde una perspectiva poltica que jurdica, y es que desde la aparicin del Estado moderno, la participacin de los ciudadanos en la vida pblica no quedaba limitada a las representaciones o solicitudes graciables, sino que adems de la adopcin de un corpus de derechos de carcter general aparecieron otros derechos, los de corte poltico, especialmente el derecho de participar en el gobierno mediante el sufragio con las subsecuentes posibilidades de elegir y ser elegido. El salto hacia la adopcin de un corpus de derecho en donde estuviera comprendido el de peticin, se da precisamente en el constitucionalismo francs, del que se habrn de reconocer muchos deudores de los constitucionalismos actuales. La concepcin francesa de los derechos del hombre, en especial de su posicin frente al poder, permeara las luchas independentistas americanas y sera, en muchos aspectos, combinado con la herencia espaola. No obstante, las fuertes pugnas ideolgicas internas orillaran, al menos en el caso mexicano, a que su adopcin no se verificara
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Colom Pastor, Bartomeu, op. cit., nota 8, p. 21.
en el primer texto constitucional una vez lograda la independencia, sino que fuera postergada para otros momentos, y ello bajo el matiz de ser considerado un derecho de los ciudadanos. A pesar de lo dicho, en Mxico14 encontramos claros antecedentes de la adopcin del derecho de peticin desde los primeros esbozos del constitucionalismo nacional. As, en la Constitucin de Apatzingn de octubre de 1814, el artculo 27 dispona que a ningn ciudadano deba coartarse la libertad o facultad de reclamar sus derechos ante los funcionarios de la autoridad pblica. A pesar de tal circunstancia, el derecho de peticin no encuentra lugar en la Constitucin de 1824. No pocas plumas dedicaron sus esfuerzos para implantar dentro del catlogo mexicano de derechos constitucionales, el derecho de peticin. As, en 1840, el diputado Jos Fernndez Ramrez, miembro de una comisin encargada de reformar la Constitucin, expres en su voto particular el derecho de peticin, aunque limitndolo al caso de iniciativa de leyes.15 Eran ya los primeros pasos. Ms tarde, en 1847, Mariano Otero suscribe un voto particular que permitir fijar de manera definitiva el derecho de peticin en el Acta Constitutiva y de Reformas del mismo ao.16 El texto con
14 Los datos que se consignan, en relacin con los antecedentes del derecho de peticin en Mxico, fueron tomados de los antecedentes constitucionales e histricos del artculo 8o. que aparecen en la obra Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, Mxico, Cmara de Diputados, LVII Legislatura, 2000, pp. 909-911. 15 En el citado voto particular seal: Todo ciudadano mexicano, en mi dictamen, puede dirigir sus proyectos y peticiones en derechura a la secretara de la Cmara de Diputados, para que sta los pase a la comisin que establece la segunda parte del artculo 29 de la tercera ley constitucional, que deber quedar para slo este fin. Las iniciativas hechas por los diputados, gobierno, corte de justicia en su caso, y juntas departamentales, debern quedar expeditas y libres de aquel trmite, y slo estarn sujetas al de que se oiga a la mencionada corte de justicia, cuando se hagan por los otros poderes, en asuntos pertenecientes a este ramo, as como tambin se oir a las juntas departamentales sobre cobro de contribuciones o impuestos. Montiel y Duarte, Isidro, Estudios sobre garantas individuales, Mxico, Porra, 1979, pp. 286 y 287. 16 En palabras de Mariano Otero: A mi juicio, en la Constitucin, despus de fijar la base, slo deben determinarse las prerrogativas inherentes a esa cualidad, y el artculo 2o. que yo propongo, establece que el derecho de ciudadana trae consigo el de votar en las elecciones populares, el de ejercer el de peticin, el de reunirse para discutir los negocios pblicos, y finalmente, el de pertenecer a la Guardia Nacional, todo conforme a las leyes. De estas tres ltimas prerrogativas no se haba hecho mencin en ninguna de nuestras anteriores Constituciones, y sin embargo son de la mayor importancia. Si toda la teora de la democracia representativa se redujera a llamar al pueblo un da para que eligiera sus mandatarios y les abandonara despus la direccin de los negocios, sera cierto, como algunos
que se consagra el derecho de peticin es limitante en tanto que nicamente puede ser ejercido por los ciudadanos, y aparece junto a otros derechos cvicos: votar en elecciones, asociarse o reunirse para discutir asuntos pblicos y pertenecer a la Guardia Nacional. En plena Revolucin de Ayutla, y como preludio ya de la reforma liberal, el Estatuto Orgnico provisional de la Repblica Mexicana sealara en su numeral 23: Son derechos de los ciudadanos: ejercer el de peticin... Este sera el parteaguas evidente. El proyecto de Constitucin de junio de 1856, sentara las bases para la incorporacin de este importante derecho al establecer:
Es inviolable el derecho de peticin ejercido por escrito de una manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica slo pueden ejercerlo los ciudadanos de la Repblica. En toda peticin debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido. Las que se eleven al Congreso federal sern tomadas en consideracin segn prevenga el reglamento de debates; pero cualquier diputado puede hacer conocer el objeto de ellas, y si fueren de la competencia del Congreso, pedir que se pasen a una Comisin o que se discutan desde luego. En todo caso se har conocer el resultado al peticionario.
El debate del proyecto de 1856 culmin con la adopcin de un texto que excluy las disposiciones relativas a las peticiones que se hicieran al cuerpo legislativo. Estamos en presencia, debe recalcarse, del predominio de la corriente liberal, y por ende, se soslayan las posiciones conservadoras que veran este dispositivo como un resquebrajamiento o ataque a la autoridad, considerada legtima, del Estado. Con ello se ampla el campo de accin del derecho de peticin, eliminando, al menos en el texto constitucional, el trmite de comisiones.
escritores pretenden, que el sistema representativo no haba podido reemplazar a las antiguas formas; mientras que dejando al pueblo la constante participacin y direccin de los negocios pblicos por los medios pacficos de la discusin, se coloca a los representantes bajo el influjo de sus propios comitentes, a los negocios bajo el poder de la opinin pblica; y de esta manera la accin tranquila y razonada del pueblo sustituye con mil ventajas al embate de las pasiones de la multitud, engaada en el foro por las intrigas de la ambicin o por la fascinadora elocuencia de los tribunos. An bajo los gobiernos monrquicos donde el elemento democrtico est sujeto a mil trabas, y subordinada a otros diversos poderes, se admira cmo la mayora, ayudada de estos resortes poderosos, llega a tomar la direccin de los negocios y avanza todos los das en grandeza y en poder. Estos medios son de esencia en el sistema representativo. Ibidem, p. 288.
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El texto aprobado para el numeral octavo fue el siguiente:

Es inviolable el derecho de peticin ejercido por escrito, de una manera pacfica y respetuosa; pero en materias polticas slo pueden ejercerlo los ciudadanos de la Repblica. A toda peticin debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, y sta tiene la obligacin de hacer conocer el resultado al peticionario.17
Como advertimos, en el camino qued la segunda parte del proyecto, relativa a las peticiones dirigidas al Congreso federal y el trmite de las mismas.18 Durante la efmera vigencia del imperio mexicano de Maximi17 Sobre este texto seal Isidro Montiel y Duarte: El artculo constitucional contiene una regla general con su excepcin; y otra tambin general sin excepcin ninguna. La primera puede reducirse a estos trminos: todo hombre sea o no ciudadano, o sea nacional o extranjero, puede ejercer en todo el territorio mexicano el derecho de peticin, con tal de que no tenga por objeto ninguna materia poltica, y de que ste lo ejerza por escrito, de una manera pacfica y respetuosa. Quiere esto decir por ventura, que el derecho de peticin no puede ser ejercido de palabra? Evidentemente que s, y la razn de ser de esta prescripcin de forma puede comprenderse calculando los inconvenientes que tendra esta manera de ejercitar el derecho de peticin por una multitud ms o menos numerosa. De este modo por prescripcin constitucional no podemos presentar peticiones de palabra, ni colectiva ni individualmente por regla general. La excepcin de esta regla es que cuando el objeto de la peticin tenga un roce ntimo e inmediato con las materias polticas, entonces no puede ejercerlo sino el ciudadano mexicano; de modo que lo que antes era un derecho puramente poltico, vino a ser dividido por la Constitucin de 57 en dos clases de derechos: una es la del que se llama derecho natural de todo hombre, y es el que puede ser ejercido por cualquiera indistintamente en materia que no sea poltica; y otra la del que rigurosamente debe llamarse derecho poltico, y es el que slo puede ser ejercido en materia poltica por el ciudadano mexicano, con la calidad naturalmente de que la peticin sea por escrito y dirigida de una manera pacfica y respetuosa, ya sea uno, ya sean muchos los individuos que ejerciten tal derecho. La segunda regla general es que toda autoridad, sin distincin alguna, tiene el preciso deber de acoger las peticiones escritas que se le hagan, y de dictar sobre ellas una resolucin escrita, que tendr obligacin de hacer conocer al peticionario. Ibidem, pp. 289-290. 18 Isidro Montiel y Duarte apunta: Esta parte del proyecto de Constitucin fue reprobada por 61 votos contra 21; y como el artculo 65 de la Constitucin no da el derecho de iniciar leyes sino slo al presidente de la Unin, a los diputados al Congreso federal y a las legislaturas de los estados, parece conforme a su espritu que la segunda parte del artculo 8o. de la Constitucin no se entienda en el sentido de que cualquiera pueda dirigir iniciativas al Poder Legislativo. No se entienda por esto que el inters individual no puede hacer llegar sus quejas y gestiones al Poder Legislativo; muy por el contrario, los mircoles de cada semana estn destinados exclusivamente al despacho de los negocios de particulares, que a diferencia de los generales, tienen que pasar antes por el intermedio de la comisin de peticiones. Ibidem, pp. 290 y 291.
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liano de Habsburgo, el Estatuto Provisional del Imperio seal que todo mexicano tiene derecho para obtener audiencia del emperador y para presentarle sus peticiones y quejas. Al efecto ocurrir a su gabinete en la forma dispuesta por el reglamento respectivo. Puede advertirse que se hace remisin expresa a un ordenamiento secundario para poder cumplir con los requisitos exigidos para el ejercicio del derecho reconocido, el cual adems quedaba limitado a las peticiones que se hicieran al emperador. Afortunadamente las diversas vicisitudes europeas y la persistente resistencia mexicana culminaran con la desaparicin de todo el sistema jurdico imperial, desaparicin que queda sellada con el fusilamiento del espurio emperador en Quertaro. Con la desaparicin del ordenamiento imperial quedaba intocado el contenido de la carta constitucional de 1857, que haba consagrado el derecho de peticin. Sin embargo, quedaba pendiente la principal recomendacin para que el dispositivo constitucional se perfeccionara: una ley orgnica que marcara con precisin los trminos para hacer conocer al peticionario del acuerdo recado a su peticin, la pena en que se incurre cuando transcurre el plazo, sin que la autoridad hubiere acordado, entre otros tpicos relativos.19 Sin embargo, se trata de un pendiente con 155 aos de espera, pues ni el texto de 1857 ni el de 1917 han gozado de un reglamento para el derecho de peticin. Quiz no haya que buscar muchas razones, baste advertir que los criterios jurdicos que predominaron entre los polticos nacionales, y que incluso parecen operar hoy da en muchos de los operadores polticos del pas, conceban que la sola inclusin en el ordenamiento constitucional operaba mgicamente en el desarrollo de las instituciones. Por otra parte, puede advertirse la gran similitud que el texto de 1857 tiene con el vigente. No debe olvidarse que el proceso de reformas, que a la postre concluira con la promulgacin de una nueva Constitucin en 1917, utilizara en el texto del proyecto muchos de los contenidos de la entonces vigente Constitucin de 1857. En el caso del artculo 8o., el proyecto seal:
Artculo 8o. Los funcionarios y empleados pblicos respetarn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que sta se formule por escrito, de una manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica, slo podrn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica.
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Idem.
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A toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la que tiene obligacin de hacerlo conocer en breve trmino20 al peticionario.
El texto del proyecto, salvo tres pequeos detalles (que aparecen resaltados en el prrafo anterior), es el mismo que actualmente est vigente en nuestro pas, y al que, como veremos, los tribunales federales han dedicado una especial atencin. En cambio, la doctrina mexicana poco se ha ocupado de tal dispositivo, como no sea siguiendo la doctrina jurisprudencial, sin participar en la proposicin de un marco bsico que permita un ejercicio ms amplio. Hay que destacar que, en nuestro pas, la mayora de las referencias doctrinales se dan en el contexto constitucional, y sin embargo, acuden a elementos administrativos para explicitar la institucin, lo cual no deja de ser paradjico. La doctrina decimonnica abund en diversas ocasiones sobre el alcance del derecho contenido en el artculo 8o. constitucional. En 1906, Mariano Coronado, en la tercera edicin de sus Elementos de derecho constitucional mexicano, sealaba en relacin con el derecho de peticin:21
El hacer peticiones a las autoridades es derecho que se funda en la misma naturaleza del hombre y en los fines de la sociedad; si el poder pblico est instituido para beneficio de ella, claro es que sus miembros pueden y deben tener libertad para dirigir a los funcionarios pblicos splicas y quejas. Prohibir este derecho sera la exageracin del absolutismo, que no reconoce ms derechos que los que por va de gracia concede el que gobierna. Las peticiones pueden versar sobre todas las materias, aun extravagantes y absurdas, y dirigirse a cualesquiera autoridades, aun incompetentes. Pero son requisitos esenciales de aqullas que se hagan por escrito, a fin de dar forma a la peticin, de organizar el expediente, de llenar los trmites que marque la ley y de meditar la resolucin;22 y que se formulen de una manera pacfica y
La redaccin incluye en breve trmino para evitar el subterfugio de los funcionarios que afirmaban que oportunamente contestaran a una peticin presentada, sin que por ello hubiere violacin de garantas, porque no se fijaba trmino a su obligacin de contestar. Cabe destacar, sin embargo, que la Comisin reconoci que dada la variedad de supuestos que podan plantearse en una peticin, no resultaba adecuado fijar un trmino comn. Castro, Juventino V., Lecciones de garantas y amparo, Mxico, Porra, 1974, p. 104. 21 Coronado, Mariano, Elementos de derecho constitucional mexicano, 3a. ed., Mxico, Librera de Ch. Bouret, 1906, pp. 37 y 38. 22 Cita original: Como el timbre, segn la Constitucin, es renta federal, puede exigirse en el escrito en que la peticin se formule (ej. de 4 de febrero de 1893).
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respetuosa, pues no se ha de ejercer presin o violencia sobre la autoridad, ni hay necesidad de insultarla para pedirle justicia o gracia, hacindole perder su prestigio y el respeto de que debe estar rodeada. Opinan algunos autores que este artculo no comprende las peticiones en materia judicial, sino solamente las dirigidas a autoridades de carcter legislativo o administrativo; pero varios amparos admitidos y resueltos por los tribunales federales apoyan la opinin contraria.23 Es de creerse por lo mismo, que tambin se comprenden en el artculo presente las peticiones en materia judicial, slo que tienen que sujetarse a los trmites establecidos por las leyes de procedimientos para que sobre ellas recaiga una resolucin.24 El derecho de peticin en materias polticas, es decir, en las que se refieren a intereses puramente nacionales, a las formas de gobierno, a las instituciones polticas, nicamente puede ser ejercido por ciudadanos mexicanos. En este caso el derecho del hombre se convierte en derecho del ciudadano: el extranjero no es llamado a los puestos pblicos, no toma parte en los asuntos interiores del pas, en los cuales se le presume ignorante o poco interesado, y aun sera peligroso muchas veces, para la seguridad de la nacin, que los extranjeros ejerciesen derechos polticos al igual de los ciudadanos. La autoridad a quien se dirige una peticin debe ponerle acuerdo escrito, y hacer conocer el resultado al peticionario. No seala el artculo que examinamos plazo para contestar; pero se sobrentiende que ha de ser el racionalmente necesario para imponerse del negocio, allegar comprobantes y resolverlo en justicia.25 Este trmino ser ms o menos breve segn la naturaleza del asunto y el carcter de la autoridad; a veces habr que cumplir con trmites y requisitos que la ley exige, como en los negocios judiciales y en las peticiones a los cuerpos legislativos. La resolucin debe hacerse saber al peticionario, pero surte sus efectos cuando antes de ejecutarse la notificacin se manifiesta al interesado sabedor del acuerdo.26 La autoridad no est obligada a repetir el acuerdo si despus de contestada una solicitud el peticionario la reitera una o ms veces.27
En otras latitudes, la institucin tambin mostrara un fuerte desarrollo con el advenimiento de los modelos democrticos posteriores a la segunda
Cita original: Vase, entre otras, la ejecutoria de mayo 21 de 1881. Cita original: Se viola dicho artculo cuando se exige direccin de abogado en los negocios judiciales (ejs. de junio 23 y diciembre 14 de 1894). 25 Cita original: Ejecutoria de 3 de octubre de 1881. Las moratorias de un juez no ameritan amparo, por no ser hechos positivos que admiten reparacin (ej. de 26 de diciembre de 1895). 26 Cita original: Ejecutoria de 31 de agosto de 1881. (Amparo Moreno). 27 Cita original: Ejecutoria de 19 de noviembre de 1881. (Amparo Cano y Soriano).
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posguerra del siglo XX, y en especial con la aparicin de conceptos aceptados en forma unnime por la comunidad internacional como los de derechos humanos y Estado de derecho, que abran la puerta para que muchas de las facultades o prerrogativas no contempladas o reconocidas en los antiguos regmenes pudieran al fin ejercitarse. Esto ltimo con los variados matices que veremos cuando ms adelante examinemos los textos constitucionales de otros pases.
II. UNA APROXIMACIN CONCEPTUAL AL DERECHO DE PETICIN Se ha sealado reiteradamente que el derecho de peticin es un derecho inofensivo. Pero no se trata de una definicin autorizada que exprese el contenido mismo del derecho. Se trata de una apreciacin que han tenido los distintos regmenes para autorizar su ejercicio a los miembros de la sociedad, a los ciudadanos o a los distintos representantes de la sociedad, segn sea el caso. Podemos afirmar que este inofensivo derecho autoriza para dirigirse a los poderes pblicos solicitando gracia, reparacin de agravios o adopcin de medidas que satisfagan el inters del peticionario o los intereses generales. Llama la atencin en primer lugar que algunos autores sealen que el llamado derecho de peticin no existe, y que lo que consagra el artculo 8o. constitucional es un derecho a la respuesta. A tal posicin podra aducirse que en estricto sentido, el derecho de peticin s encuentra sustento constitucional, pues aun cuando se predica que es el artculo 8o. el que contiene tal derecho, encontramos que tambin existen otros dispositivos constitucionales que se ocupan de l. E incluso, es el mismo numeral 8o. constitucional el que explicita la existencia del derecho de peticin. Por ello nuestro marco conceptual debe ocuparse de dos voces: peticin y respuesta. Aunque adelantamos que lo hacemos por ser precisamente esas las expresiones que se han utilizado cotidianamente en la doctrina nacional.28 La voz peticin denota una solicitud (del latn petere, dirigirse hacia un lugar, solicitar) y se admiten diversas acepciones, lo cual evidencia un caEn el segundo captulo se ha dedicado un apartado a las clases de peticin, y en ella se hace referencia a otras expresiones utilizadas en otros sistemas jurdicos, e incluso, como sealaremos, el sistema jurdico mexicano incluye, bajo otras denominaciones, supuestos en que se trata del derecho de peticin.
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rcter plurvoco.29 Jurdicamente se entiende como un derecho relacionado con la obligacin que tiene el Estado de permitir al ciudadano elevar ante los diversos rganos de gobierno una solicitud. Por su parte, respuesta proviene de la voz respuesto, e implica la contestacin a una solicitud. Su utilizacin es de carcter plurvoco, similar al de la voz pedir.30 Jurdicamente, el derecho de peticin puede considerarse como el derecho que tienen los habitantes de nuestro pas de dirigir peticiones a cualquier rgano o servidor pblico.
29 La Enciclopedia Multimedia Micronet, edicin clsica 2001, seala entre los usos del vocablo los siguientes. 1. (tr.) Solicitar o rogar algo a una persona con la intencin de que lo realice: nos pidi por favor que furamos a recibir a su hija a la estacin. (. t. c. intr.: solicitar o rogar una pequea cantidad de dinero aqul que necesita ayuda econmica: un mendigo se sienta en la entrada de la iglesia y se dedica a pedir a todos los que pasan). 2. (tr.) [Por especializacin] Solicitar un hombre, mediante una ceremonia formal, casarse con una mujer ante los padres o la familia de ella: estaba muy nervioso el da en que pidi a su novia. 3. (tr.) [Derecho] Reclamar una persona ante un juez o tribunal superior un derecho que cree que le corresponde: ha pedido la custodia de los hijos nicamente por la pensin compensatoria. 4. (tr.) [Deportes] Solicitar al juez de una contienda deportiva, una determinada resolucin, generalmente beneficiosa, en un lance del juego: el delantero se tir a la piscina y luego tuvo la osada de pedir penalti. 5. (tr.) [Naipes] Solicitar un determinado nmero de cartas de la baraja para continuar el juego: pidi dos cartas y se plant. 6. (tr.) [Naipes] Obligar el jugador que echa primero a que los otros jugadores sirvan la carta del palo que se ha jugado: si yo estuviera en tu lugar pedira espadas en esta baza. 7. (tr.) Determinar el precio de venta de una mercanca: creo que si pides cuatro millones por tu piso lo podrs vender sin problemas. 8. (tr. terciopersonal) Necesitar o requerir algo: tu coche est pidiendo un buen lavado. 9. (tr.) Querer o desear algo: no busco un aumento de sueldo, tan slo pido que se nos trate a todos con igualdad. Sus sinnimos, dependiendo de la acepcin a utilizar, son: solicitar, reclamar, impetrar, rogar, suplicar, recabar, instar, recuestar, pretender, exigir, demandar, mendigar, limosnear, implorar, desear, querer, apetecer, ansiar, necesitar, requerir. 30 La citada Enciclopedia Multimedia Micronet, edicin clsica 2001, seala los siguientes usos: 1. Contestacin a una pregunta, duda o dificultad: gracias a Bob Dylan, sabemos que la respuesta est en el viento. 2. Contestacin al que llama a alguien o a una puerta: mucho le pesa a Aliatar, / pero Zaida dio respuesta / diciendo que puede entrar, / porque en tan solemne fiesta / nada se puede negar. (Nicols Fernndez de Moratn). 3. Accin de refutar o contradecir y argumento con que se refuta lo que otro dice: en respuesta a su planteamiento, le dir que un dualismo cartesiano tan estricto no se puede sostener a estas alturas del siglo XX. 4. Contestacin a una carta o cualquier tipo de envo: llevo meses esperando una respuesta al telegrama urgente que le envi a Venezuela. 5. Accin con que alguien corresponde a la de otro: es razonable que recibieras un puetazo como respuesta a tu insulto. 6. [Psicologa] Unidad de anlisis de la conducta que se relaciona con un estmulo previo: la esquizofrenia puede constituir una respuesta a factores ambientales an no determinados. Uno de los modismos que se citan en este soporte de informacin es:
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La definicin anterior no incluye elementos particulares que caracterizan al derecho de peticin en otros sistemas jurdicos. As, por ejemplo, en Espaa la doctrina ha definido el derecho de peticin como el derecho de los ciudadanos de dirigir peticiones a los poderes pblicos que sealen las leyes, sobre las materias de su competencia, cuando no son titulares de derechos subjetivos o de intereses legtimos.31 En Francia, Leon Duguit seal que el de peticin es el derecho que pertenece al individuo de dirigir a los rganos o agentes pblicos un escrito exponiendo opiniones, demandas o quejas.32 Adhemar Esmein lo concibe como el derecho de los individuos de dirigir quejas, reclamaciones u observaciones tanto a las autoridades encuadradas en el Poder Ejecutivo, cuanto a las asambleas legislativas. En Espaa, a inicios del siglo pasado, en 1916, se expona la siguiente definicin del derecho de peticin: La facultad que tiene todo espaol para dirigir peticiones individual o colectivamente al rey, a las cortes, y a las autoridades, conforme al artculo 13 de la Constitucin poltica del Estado.33 Una definicin mucho ms amplia la encontramos en el Reglamento de participacin ciudadana del municipio de Las Palmas de Gran Canaria, que en su numeral 19.3 seala: Se entiende por peticin toda propuesta que explcita o implcitamente se derive de la presentacin de sugerencias, iniciativas o peticiones sobre la mejora de la estructura, funcionamiento y personal de los servicios administrativos, as como de quejas y reclamaciones que se formulen sobre la irregularidad o anormalidad en la actuacin de cualquier rgano o servicio pblico.34 En este momento es apresurado adelantar los elementos que definen la institucin en nuestro sistema jurdico, algo que debe reservarse en todo
Comenzar por respuesta, como una expresin jurdica de uso anticuado, que significa contestar las demandas en los pleitos. Los sinnimos que le corresponden son: contestacin, satisfaccin, rplica, objecin, solucin, replicacin, replicato, fallo, contrarrplica, rectificacin, refutacin, contradiccin, aceptacin, conformidad, resolucin, dictamen, correspondencia, resultando, indicacin, argumentacin, argumento, alegato, evasiva, represalia. 31 Colom Pastor, Bartomeu, op. cit., nota 8, p. 39. 32 Duguit, Leon, Trait de droit constitutionel, Pars, Ancieene Librairie Fontemoing & Cie., 1925, p. 440. Citado en Nueva enciclopedia jurdica, t. XIX, p. 735. 33 Martnez-Alcubilla, Marcelo (dir.), Diccionario de la administracin espaola. Compilacin de la novsima legislacin de Espaa en todos los ramos de la administracin pblica, Madrid, 1916, t. V, p. 671, voz derecho de peticin. 34 lvarez Carreo, Santiago, El derecho de peticin. Estudio de los sistemas espaol, italiano, alemn, comunitario y estadounidense, Granada, Comares, 1999, pp. 590 y 591.
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caso al siguiente apartado y al de conclusiones. En cambio, s podemos adelantar que en el sistema constitucional mexicano, y en muchos otros, el derecho de peticin es entendido como un derecho que garantiza la proteccin de otros derechos. La peticin es un elemento clave en la proteccin de los dems derechos humanos que consagra el texto constitucional mexicano, y eso se advertir en las siguientes pginas. Frente a la exigencia de la doctrina en algunos pases de considerar que se trata del ejercicio del derecho de peticin cuando no son titulares de derechos subjetivos o de intereses legtimos, la posicin mexicana se adscribe en su generalidad a la doctrina francesa que slo pide que la solicitud sea dirigida a los rganos o agentes pblicos. El derecho a la peticin en Mxico llega hasta ese momento: dirigir una solicitud, peticin o queja, sin efectuar una valoracin sobre el contenido de la peticin. Y a partir de ah lo que sigue es el derecho de respuesta, es decir la exigencia legal de que a cada peticin recibida los rganos del poder pblico den respuesta. El derecho de respuesta se traduce en la facultad que tienen los ciudadanos de, una vez ejercitado el derecho de peticin, recibir una respuesta en los trminos legalmente reconocidos. Se trata, ni duda cabe, de temas interesantes que han sido abordados ya por los doctrinarios franceses, espaoles y estadounidenses. Y dicho sea de paso, un escrutinio de la doctrina mexicana nos ofrece un resultado descorazonador: se han dedicado escasas pginas a la institucin, siendo que, como lo afirmamos, sta se ha convertido en una figura clave al exigir la proteccin y cumplimiento de otros derechos. Esta falta de inters se refleja tambin en los pocos esfuerzos que se hacen incluso en las tesis de licenciatura. Estos derechos encuentran asiento en diversas disposiciones legales, entre las que destacan las de carcter constitucional, y que como hemos venido refiriendo, en el caso mexicano se trata del conocido texto del artculo 8o. de la Constitucin federal. En el mbito estatal tambin pueden encontrarse referencias constitucionales al derecho en estudio, aunque es ms frecuente una remisin genrica al texto federal.
III. NORMAS CONSTITUCIONALES MEXICANAS En la mayora de los sistemas jurdicos latinoamericanos existe la tendencia a eficientar las instituciones a partir de su constitucionalizacin. Se
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infiere en ocasiones que la elevacin a rango constitucional de determinadas normas o instituciones es per se la solucin a los problemas que pueden derivarse de su interpretacin y aplicacin, algo que permite apreciar la mitificacin que se hace de la Constitucin y el poco inters que despierta la labor judicial como labor creadora y por ende perfeccionadora de las instituciones jurdicas. En cualquier caso es patente ya que la situacin est cambiando, pues son precisamente los tribunales federales los que han hecho evolucionar con sus argumentaciones y decisiones los elementos de las distintas instituciones jurdicas, y ello ha sido ampliamente recogido por la doctrina que ha hecho de las recopilaciones jurisprudenciales el pan de cada da.35 En el caso mexicano puede parecer al observador ajeno cierta la aseveracin de que la inclusin constitucional eficientiza la institucin, sobre todo si observamos que el juicio de amparo pareciera que se encarga de proteger aquellos derechos consagrados constitucionalmente, dejando fuera los que no tienen tal categora. Algo que a todas luces es incorrecto, como veremos ms adelante cuando revisemos el captulo dedicado al juicio de amparo y su uso en los supuestos de violacin del derecho de peticin. En el mbito mexicano, y merced al modelo federal, podemos hacer referencia a dos tipos de ordenamientos constitucionales: el federal y los de las entidades federativas. Para efectos de este trabajo conviene revisar las disposiciones correspondientes tanto a la Constitucin federal como a las estaduales, para destacar el rgimen de la institucin en estudio. En pginas anteriores hemos adelantado la evolucin del derecho de peticin en los textos constitucionales federales mexicanos, por ello nos ocuparemos nicamente del texto
En los ltimos aos hemos asistido a una verdadera renovacin del inters por las instituciones judiciales, explicado por un sector de la doctrina como una normal evolucin en la presencia de las actividades estatales, representada en este caso por la clsica divisin tripartita: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Sobre el fenmeno de la mayor presencia del Poder Judicial en la actividad estatal, Luis Lpez Guerra seala: mientras el siglo XIX fue el siglo del Legislativo (que elabor, en los pases europeos, las grandes leyes del sistema: cdigos civiles, comerciales, de procedimiento) y la primera parte del siglo XX el del Ejecutivo (encargado de poner en prctica el sistema de prestaciones del Estado de bienestar), parece haberse avanzado hacia una fase en que le corresponde un esencial protagonismo al Poder Judicial, encargado de garantizar y proteger las situaciones creadas por la continua evolucin de los regmenes constitucionales. Esta situacin aparece reforzada por la innegable convergencia producida en las ltimas dcadas en las sociedades europeas en cuanto a los objetivos a perseguir por el Estado, lo cual lleva como consecuencia una mayor atencin hacia el cumplimiento de los derechos reconocidos por el ordenamiento y exigidos por los ciudadanos. Vase Lpez Guerra, Luis, La legitimidad democrtica del juez, Cuadernos de Derecho Pblico 1, mayo-agosto de 1987, p. 44.
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vigente. En el siguiente captulo desarrollaremos in extenso los conceptos pertinentes que se derivan del artculo 8o. constitucional. 1. Constitucin federal Son tres los artculos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que se ocupan de regular (o al menos mencionar) el ya referido derecho de peticin. El primero y ms conocido de los dispositivos constitucionales es el 8o.:
Artculo 8o. Los funcionarios y empleados pblicos respetarn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que sta se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica slo podrn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica. A toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligacin de hacerlo conocer en breve trmino al peticionario.
Prima facie se advierte que la primera parte del texto constitucional exige nicamente respeto al derecho de peticin de los gobernados, o de los ciudadanos mexicanos tratndose de materia poltica. Sin embargo, la segunda parte del artculo 8o. se ocupa del derecho de respuesta: una garanta otorgada al ciudadano en virtud de la cual se exige que la autoridad haga recaer un acuerdo escrito y que ste se d a conocer en breve trmino al peticionario. Puede ya advertirse la dicotoma constitucional en relacin con un derecho de peticin (primer prrafo) y otro de respuesta (segundo prrafo). A lo largo de este trabajo abordaremos tal dualidad. El artculo 9o. constitucional tambin se ocupa del derecho de peticin:
Artculo 9o. ... No se considerar ilegal, y no podr ser disuelta una asamblea o reunin que tenga por objeto hacer una peticin o presentar una protesta por algn acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra sta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.
Finalmente, el artculo 35 constitucional en su quinta fraccin se ocupa del derecho de peticin como una de las prerrogativas de los ciudadanos mexicanos: Artculo 35. Son prerrogativas del ciudadano: V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de peticin...
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En tal tesitura, es vlido afirmar que existen dos instituciones distintas reguladas ambas en el artculo 8o.: el derecho de los habitantes de la Repblica mexicana a hacer una peticin a las autoridades, y el derecho de los mismos a obtener una respuesta a sus peticiones. Ello conlleva dos obligaciones expresamente consignadas en el texto constitucional: por una parte, la obligacin de las autoridades para respetar el ejercicio de tal derecho de peticin, y por otra, la obligacin de dar respuesta a las peticiones formuladas por los ciudadanos. Los otros dos numerales se ocupan de definir, de manera accesoria, los lmites y alcances de la institucin en el sistema constitucional mexicano, pero sin contravenir o alterar los postulados del artculo 8o. sobre sus requisitos. En este momento no entraremos en detalle acerca de los requisitos exigidos para ejercer y cumplir con tales derechos y obligaciones. Baste afirmar que en el texto constitucional federal se prev la existencia de dos instituciones distintas: derecho de peticin y derecho de respuesta.
2. Los textos constitucionales estaduales Respecto a las Constituciones locales, encontramos que muchas de ellas carecen de un apartado dogmtico y hacen un reenvo a los derechos consagrados en la Constitucin federal. Por encima de tal apreciacin debe estarse al principio de supremaca constitucional que anima el modelo constitucional federal, y en el que las entidades federativas siempre toman como referencia el texto federal para establecer el mnimo de derechos a consagrar en sus textos constitucionales. As, como veremos, el que una Constitucin estadual obvie la figura del derecho de peticin, no significa que el ciudadano no encuentre proteccin ante la vulneracin de tal prerrogativa por los rganos o servidores pblicos de la entidad federativa en cuestin. Y por el contrario, las Constituciones estaduales pueden establecer o precisar las obligaciones de los funcionarios y servidores en atencin al cumplimiento del mandato federal. De una somera revisin encontramos que son pocas las Constituciones locales que se ocupan expresamente del derecho de peticin, sobre todo ampliando el espectro del texto federal, entre ellas las de Coahuila, Jalisco, Nuevo Len, Oaxaca, Quintana Roo, Tlaxcala y Veracruz, de las que nos ocuparemos a continuacin.
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Coahuila En la Constitucin Poltica del Estado de Coahuila de Zaragoza, en el ttulo primero Del estado y sus habitantes, encontramos que en el captulo dedicado a las obligaciones y derechos de los habitantes, el artculo 17 establece:
Los habitantes del estado tienen, adems de los derechos concedidos en el captulo I de la Constitucin General de la Repblica, los siguientes: ... III. A ejercer el derecho de peticin ante las autoridades del estado debiendo stas contestar dentro de un plazo mximo de 15 das, contados desde la fecha en que se recibe la peticin, siempre que se hagan conforme a la ley y cuando sta no marque trmino.
Es interesante recalcar la obligacin constitucional para las autoridades locales de contestar en un plazo mximo de quince das, disposicin que contrasta con el indefinido breve trmino sealado en el texto federal. Sin embargo, debe estarse tambin a dos circunstancias para que se verifique el supuesto: que la peticin se haga conforme a la ley, y que la ley no establezca un trmino a la autoridad para efectuar la contestacin. Cabe destacar que tales normativas son correctas constitucionalmente pues no contradicen el mandato fundamental, limitndose a sealar las exigencias necesarias para la concrecin fctica de la institucin. Dado que la misma Constitucin remite a una ley, debe advertirse que esto no implica la necesaria existencia de un cuerpo normativo especial, sino que la mencin debe entenderse en abstracto; se trata de una referencia a cualquier legislacin que establezca un procedimiento, de carcter generalmente administrativo, aunque puede ser tambin procesal, en el que se incluya el ejercicio del derecho de peticin. Jalisco En la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco no encontramos ningn precepto que se refiera especficamente a los derechos que estudiamos, sin embargo, el artculo 4o. hace una remisin al texto constitucional federal y a derechos consagrados en instrumentos internacionales:
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Artculo 4o. Toda persona, por el solo hecho de encontrarse en el territorio del estado de Jalisco, gozar de los derechos que establece esta Constitucin, siendo obligacin fundamental de las autoridades salvaguardar su cumplimiento. Se reconocen como derechos de los individuos que se encuentren en el territorio del estado de Jalisco, los que se enuncian en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como los contenidos en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas y en los tratados, convenciones o acuerdos internacionales que el gobierno federal haya firmado o de los que celebre o forme parte.
Resulta importante destacar la amplitud de derechos reconocidos por la Constitucin jalisciense, y abundando sobre ello sealaremos que la falta de este reconocimiento por parte de las dems Constituciones estatales no implica la ineficacia de los instrumentos internacionales suscritos por el Estado mexicano, pues aunque no se mencionen, como por ejemplo los que no aparecen en el listado del texto constitucional estatal, merced el principio de supremaca constitucional siguen siendo ley suprema de observancia irrestricta en el territorio nacional. Nuevo Len En el caso de la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, en el ttulo I denominado De los derechos del hombre, encontramos una redaccin similar a la de los artculos 8o. y 9o. del texto de la Constitucin federal:
Artculo 8o. Es inviolable el derecho de peticin ejercido por escrito de una manera pacfica y respetuosa; pero en materias polticas slo pueden ejercerlo los ciudadanos del estado. A toda peticin debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, y sta tiene la obligacin de hacer saber en breve trmino el resultado al peticionario. Artculo 9o. A nadie se le puede coartar el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con cualquier objeto lcito; pero solamente los ciudadanos mexicanos pueden hacerlo para tomar parte en los asuntos polticos del estado. Ninguna reunin armada tiene derecho a deliberar. No se considerar ilegal y no podr ser disuelta una asamblea o reunin que tenga por objeto hacer peticiones o presentar protestas por actos de al-
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guna autoridad, si no se profieren injurias contra sta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desea.
Vale la pena reiterar que en todo caso debe interpretarse que el texto constitucional federal expresa los mnimos a que debern sujetarse los constituyentes locales al momento de dar una nueva Constitucin, misma que podr mejorar los derechos establecidos a nivel federal. As, aqu podemos advertir que el constituyente local ha incluido la calidad de inviolable respecto del derecho de peticin. Oaxaca Llama la atencin, por la redaccin empleada y por los plazos que seala, el artculo 13 de la Constitucin de Oaxaca del 4 de abril de 1922, que es del siguiente tenor:
Ninguna ley ni autoridad podr limitar el derecho de peticin, con tal que sta se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa. En asuntos polticos, slo podrn ejercerlo los ciudadanos de la Repblica. La autoridad a quien se dirija la peticin tiene la obligacin de contestarla por escrito en el trmino de diez das, cuando la ley no fije otro, y hacer llegar desde luego su respuesta al peticionario.
A semejanza de la redaccin constitucional de Coahuila, encontramos que hay un trmino preciso de diez das para responder a la peticin, siempre que concurran dos circunstancias: que la peticin respete los extremos constitucionales y que no haya otro trmino establecido legalmente. Cabe mencionar que el texto no aparece tan claro: La autoridad a quien se dirija la peticin tiene la obligacin de contestarla por escrito en el trmino de diez das, cuando la ley no fije otro, y hacer llegar desde luego su respuesta al peticionario. La obligacin de contestar la peticin y el de hacer llegar la respuesta al peticionario aparecen como dos momentos distintos, con lo cual el plazo de diez das no se entiende como plazo para hacer del conocimiento al peticionario del resultado. Conviene por ejemplo distinguir el uso de la voz contestarla, que se utiliza ms como un sinnimo errneo de acordarla, y de la voz respuesta que tambin corresponde a un mal uso de acuerdo. En tal sentido el texto
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puede leerse como: (La autoridad a quien se dirija la peticin tiene la obligacin de acordarla por escrito en el trmino de diez das, cuando la ley no fije otro y hacer llegar desde luego su acuerdo al peticionario).36 Quintana Roo La Constitucin Poltica del Estado de Quintana Roo, en el ttulo segundo De las garantas individuales y sociales, captulo I De las garantas individuales, consigna en los artculos 17 y 18 los derechos de peticin y de respuesta:
Artculo 17. Los servidores y empleados pblicos, estatales o municipales, acatarn el derecho de peticin, cuando se ejercite por escrito, respetuosa y pacficamente. En materia poltica slo los ciudadanos mexicanos usarn de esta prerrogativa. A toda peticin recaer en breve trmino contestacin al interesado. Artculo 18. El derecho de asociarse o reunirse pacficamente con objeto lcito, no est sujeto a restricciones. La disposicin de esta facultad es exclusiva del ciudadano mexicano en asuntos polticos. Ninguna reunin armada puede deliberar. No se reputar ilegal ni podr ser disuelta una asamblea o reunin cuyo objeto sea formular peticiones o presentar protesta por actos de autoridad, a condicin de no proferir injurias contra sta, ni de acudir a violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en determinado sentido.
Conviene preguntarse el sentido que el constituyente local da al vocablo acatarn, puesto que el texto federal emplea respetarn, y es evidente que aunque hay cierta sinonimia sta no es absoluta. Por otra parte, es laudable la redaccin sobre el derecho de respuesta que expresa una accin en un solo momento, benfica para el peticionario.
Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, contestar y responder son sinnimos; as contestar tiene el sentido de responder a lo que se pregunta, se habla o se escribe (p. 431), mientras que responder es contestar, satisfacer a lo que se pregunta o propone, o satisfacer al argumento, duda, dificultad o demanda (p. 1330).
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Tlaxcala La Constitucin Poltica del Estado de Tlaxcala, en su ttulo I Del estado, su soberana y su forma de gobierno, establece en el artculo 12 el derecho de peticin con una remisin a la Constitucin federal, pero limitndolo a la posesin de la calidad de ciudadano:
Artculo 12. Son prerrogativas del ciudadano tlaxcalteca: ... IV. Ejercer ante las autoridades estatales y municipales, el derecho de peticin; en los trminos y condiciones establecidas en el artculo 8o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ello no implica en ningn momento una restriccin a quienes no posean la calidad de ciudadano, pues merced al texto constitucional federal, en especial el artculo 1o., el summum de derechos constitucionales se hace extensivo a todos los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos. Veracruz La Constitucin Poltica del Estado de Veracruz del 3 de febrero de 2000 se ocupa de los derechos de peticin y de respuesta en el artculo 7o., ubicado en el captulo II, denominado De los derechos humanos:
Artculo 7o. Toda persona podr ejercer el derecho de peticin ante las autoridades del estado, de los municipios, as como de los organismos autnomos, los cuales estarn obligados a dar respuesta escrita, motivada y fundada, en un plazo no mayor de cuarenta y cinco das hbiles. La ley regular los casos en los que, ante el silencio de la autoridad administrativa, la respuesta a la peticin se considere en sentido afirmativo.
El texto constitucional presenta la novedad de considerar expresamente como derechos humanos al tradicional apartado de garantas individuales o constitucionales, que es el nombre ms aceptado y conocido por la doctrina mexicana. Asimismo, es de destacar la vinculacin constitucional respecto de los organismos autnomos, dado que en muchas ocasiones se ha considerado que los empleados de tales entes no estaban constreidos al cumplimiento de las directrices constitucionales.
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A pesar de las variantes que pudiramos encontrar, lo cierto es que debe entenderse que tales matices otorgan mayores derechos, dado que por un principio de supremaca constitucional las Constituciones estaduales no pueden limitar los derechos consagrados en el texto federal. As, la Constitucin de Coahuila impone a la autoridad el deber de responder en quince das; la de Veracruz en un mximo de 45 das, pero adems en este ltimo caso, la respuesta deber ser escrita, fundada y motivada. Un tema sobre el que los tribunales federales ya se haban pronunciado, como veremos en el cuarto captulo de esta obra. Con tal disposicin, se garantiza un derecho de respuesta que no contrare el principio de legalidad. En las Constituciones estaduales puede apreciarse que hay pocas expresiones que se ocupan del derecho de peticin, y por cuanto hace a los plazos que tienen las autoridades para contestar, slo tres se preocupan del tema dentro del marco constitucional: Coahuila, Oaxaca y Veracruz. Se entiende que las disposiciones particulares que regulan esta y otras cuestiones relativas al control administrativo (en los tres mbitos de competencia del poder pblico), en materia del derecho de peticin se encuentran reservadas a la legislacin secundaria.
Estado Coahuila Oaxaca Veracruz
Plazo 15 das 10 das no ms de 45 das
Caractersticas Todas las autoridades y siempre que la ley no marque otro trmino. Todas las autoridades y siempre que la ley no marque otro trmino. Todas las autoridades.
En el caso de la Constitucin veracruzana, llama la atencin la remisin a una ley que regule el silencio de la autoridad administrativa, dado que es el primer texto constitucional que se ocupa de tal detalle. Y llama la atencin porque establece, variando la regla general, un silencio positivo (positiva ficta) con las caractersticas que veremos en el ltimo captulo de este trabajo, dedicado a la relacin que guarda el derecho de peticin con el silencio administrativo. En todo caso no podemos sino advertir que aun sin una mencin especfica hay un reconocimiento a la dualidad presente en el tradicional derecho
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de peticin: por un lado el derecho de presentar peticiones, y al extremo de tener derecho a una respuesta a las peticiones planteadas.
IV. INSTRUMENTOS INTERNACIONALES Dado que lneas atrs hemos adelantado que el derecho de peticin encuentra antecedentes que por mucho se remontan a pocas anteriores a la de las organizaciones sociales ms avanzadas, con mayor razn se entender que es considerado como un derecho propio del ser humano, casi connatural a su existencia y pertenencia al interior de un grupo social jerrquicamente ordenado. Como advierte Anaya en sus Lecciones de elocuencia forense: el derecho de acudir a los poderes soberanos est hoy expresamente consignado en la Constitucin; pero aun cuando no hubiese tenido lugar en el texto de nuestra ley poltica, no por eso dejara de ser necesario, sagrado, imprescriptible. Dervase natural e indispensablemente de la idea esencial del gobierno y no es posible por lo tanto que exista alguno en donde no se le reconozca y se le use. Desde que hay relaciones de superioridad e inferioridad, desde que se encuentran las cualidades de soberano y sbdito, la razn dice que al primero ha de tocarle en suerte el poder, que el segundo ha de gozar el derecho de peticin... Qu puede haber tan natural como que el inferior pida y suplique al que est constituido en ms elevada esfera? Por ventura no es para esto superior?, no es para esto autoridad?, no es para esto gobierno?37 Podr presumirse entonces que, si es entendido como un derecho humano, es bastante seguro que el derecho de peticin habr de encontrar asiento entre los que aparecen consagrados en los diversos textos internacionales. Algo que paradjicamente no es totalmente cierto. Antes de analizar la presencia de este derecho en el mbito de los tratados y dems textos internacionales, hemos de recordar que en virtud del artculo 133 constitucional, los tratados internacionales aprobados conforme al procedimiento constitucional forman parte de nuestro derecho interno, sin embargo, para efectos acadmicos siempre es conveniente distinguirlos como normas de derecho internacional.
Anaya, Lecciones de elocuencia forense, t. IV, p. 282. Citado en Martnez-Alcubilla, Marcelo, op. cit., nota 33, p. 671.
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Dada la existencia de las figuras en estudio en la legislacin constitucional mexicana quiz resulte ocioso el estudio en las fuentes de derecho internacional, sin embargo, es preciso revisar, aunque sea someramente, tales dispositivos por una razn de peso: la redaccin, requisitos y alcances de tales instituciones acaso ofrecen variantes que pueden ser exigidas por los gobernados o autoridades en aquellos casos en que la redaccin constitucional no sea precisa o clara. Esta revisin se estima ms necesaria si atendemos al hecho de que en el proyecto de Ley de Amparo38 se recogen cinco instrumentos de corte internacional: la Declaracin Universal de Derechos Humanos (10 de diciembre de 1948), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (19 de diciembre de 1966), el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (aprobada por la Novena Conferencia Internacional Americana, en Bogot del 30 de marzo al 2 de mayo de 1948) y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969). Asimismo debe advertirse que algunas Constituciones estatales mexicanas, por ejemplo la de Jalisco que ya hemos revisado, hacen ya una remisin a los derechos consagrados en los tratados, convenciones y acuerdos internacionales suscritos por el Estado mexicano. A pesar de todas las previsiones, en los documentos mencionados no aparece ninguna mencin al derecho de peticin salvo en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. En este instrumento internacional, el artculo 24 seala que toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de inters general o de inters particular, y el de obtener pronta resolucin. Es evidente que con el texto consagrado quedan reconocidos tanto el derecho de peticin como el de respuesta. Llama la atencin que este derecho no se encuentra consagrado ni en el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos (4 de noviembre de 1950) y de las Libertades, ni en la recientemente aprobada Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea (7 de diciembre de 2000). Adems de la mencionada Declaracin Americana, son pocos los instrumentos que incluyen la expresin del derecho a presentar peticiones. De
38 Proyecto de ley de amparo reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2000.
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los casos que podemos mencionar estn la Convencin de los Derechos de Nios,39 las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos,40 y el Conjunto de Principios para la Proteccin de todas las Personas Sometidas a cualquier forma de Detencin o Prisin.41
En sus numerales 10.1. y 26.2 encontramos la mencin de las peticiones. Entendemos que se trata de un reconocimiento tcito del derecho de los menores a presentar peticiones: Artculo 10.1. De conformidad con la obligacin que incumbe a los Estados partes a tenor de lo dispuesto en el prrafo 1 del artculo 9o., toda solicitud hecha por un nio o por sus padres para entrar en un Estado parte o para salir de l a los efectos de la reunin de la familia ser atendida por los Estados partes de manera positiva, humanitaria y expeditiva. Los Estados partes garantizarn, adems, que la presentacin de tal peticin no traer consecuencias desfavorables para los peticionarios ni para sus familiares. Artculo 26.2. Las prestaciones deberan concederse, cuando corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la situacin del nio y de las personas que sean responsables del mantenimiento del nio, as como cualquier otra consideracin pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el nio o en su nombre. 40 Estas reglas fueron adoptadas en Ginebra en 1955, y en el artculo 35, concerniente a la informacin y derecho de queja de los reclusos, encontramos referencias expresas al derecho de peticin de los reclusos: Artculo 35. 1) Todo recluso deber tener en cada da laborable la oportunidad de presentar peticiones o quejas al director del establecimiento o al funcionario autorizado para representarle. 2) Las peticiones o quejas podrn ser presentadas al inspector de prisiones durante su inspeccin. El recluso podr hablar con el inspector o con cualquier otro funcionario encargado de inspeccionar, sin que el director o cualquier otro recluso miembro del personal del establecimiento se hallen presentes. 3) Todo recluso estar autorizado para dirigir por la va prescrita sin censura en cuanto al fondo, pero en debida forma, una peticin o queja a la administracin penitenciaria central, a la autoridad judicial o a cualquier otra autoridad competente. 4) A menos que una solicitud o queja sea evidentemente temeraria o desprovista de fundamento, la misma deber ser examinada sin demora, dndose respuesta al recluso en su debido tiempo. 41 Estos principios adoptados en diciembre de 1988 por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolucin 43/173, tambin incluyen referencia al derecho de los reclusos a presentar peticiones. Destaca el principio 33 que establece: 1. La persona detenida o presa o su abogado tendr derecho a presentar a las autoridades encargadas de la administracin del lugar de detencin y a las autoridades superiores y, de ser necesario, a las autoridades competentes que tengan atribuciones fiscalizadoras o correctivas una peticin o un recurso por el trato de que haya sido objeto, en particular en caso de tortura u otros tratos crueles, inhumanos o degradantes. 2. Los derechos que confiere el prrafo I del presente principio podrn ser ejercidos por un familiar de la persona presa o detenida o por otra persona que tenga conocimiento del caso cuando ni la persona presa o detenida ni su abogado tengan posibilidades de ejercerlos. 3. La peticin o recurso sern confidenciales si as lo pidiere el recurrente. 4. Toda peticin o recurso sern examinados sin dilacin y contestados sin demora injustificada. Si la peticin o recurso fueren rechazados o hubiere un retraso excesivo, el recurrente tendr derecho a presentar una peticin o recurso ante un juez u otra autoridad. Ni las personas detenidas o presas ni los recurrentes sufrirn perjuicios por haber presentado una peticin o recurso de conformidad con el prrafo I del presente principio.
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La revisin de los textos internacionales no ha arrojado las luces que pudieran pensarse sobre el derecho de peticin. Y en alguna forma se entiende esto y merece explicarse: las circunstancias han variado desde que se plante el reconocimiento de ciertos derechos a los hombres en tanto hombres, el caso de los derechos humanos. Si al triunfo de la revolucin francesa era insoslayable la expresin normativa de los derechos que se pretendan inherentes al hombre y al ciudadano, la aceptacin institucional posterior de tales derechos condujo a que empezaran a eliminarse referencias precisas. Valga el ejemplo de la esclavitud: en la parte final del siglo XIX, y a principios del siglo pasado, la mayora de las Constituciones del mundo establecan que estaba prohibida la esclavitud, y ello era algo necesario pues en ese momento era una realidad lacerante que afectaba a miles de personas en todo el mundo. Recordemos que incluso algunos sistemas jurdicos habran de eliminar tal institucin hasta mediados del siglo XX. Hoy, las nuevas Constituciones no incorporan la prohibicin de la esclavitud, es ms, a veces no aaden ni el aseguramiento de la libertad personal. Y es que hoy, la libertad del hombre, en el sentido que se utiliza, no es sino un presupuesto indispensable. El Estado de derecho moderno, creacin de la cultura occidental que ha sentado sus reales en todo el mundo, gira en torno a la concepcin de un hombre libre que, aunque limitado en sus libertades por las normas legales y morales, no puede equipararse en su concepcin al hombre libre de siglos anteriores. Ello hace innecesaria la mencin de prohibicin de la esclavitud. Otro tanto est pasando a nivel internacional con el derecho de peticin, dado que los sistemas nacionales incorporan un gran acervo de derechos que hace innecesaria la peticin de gracias o favores a los gobernantes, quedando solamente contemplados los mecanismos para exigir el cumplimiento de los derechos reconocidos. No ocurre lo mismo con los ordenamientos constitucionales nacionales, que siguen explicitando el derecho de peticin entre los contenidos esenciales reconocidos a sus habitantes y ciudadanos, como veremos a continuacin.
V. LEGISLACIN COMPARADA El derecho de peticin que ayer era un derecho imprescindible en las relaciones gobernante-gobernado, es ahora entendido como un mecanismo natural de convivencia entre gobierno y ciudadanos o habitantes. Esta ltima dicotoma se explica mejor al analizar el rgimen al que se encuentra
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sometido este derecho en algunos ordenamientos extranjeros. Una revisin somera nos arrojar luces sobre la forma en que se ha configurado el rgimen constitucional del derecho de peticin en algunos pases; al final, dedicamos unas lneas al caso de la Unin Europea. Alemania El ordenamiento constitucional germano reconoce en el numeral 17 el derecho de peticin en los siguientes trminos: Todos tendrn derecho individualmente o en grupo a dirigir peticiones o quejas por escrito a las autoridades competentes y a la representacin del pueblo.42 En el apartado a del mismo artculo 17 se prev que las leyes sobre el servicio militar y el servicio sustitutivo limiten a los miembros de las fuerzas armadas el ejercicio del derecho de peticin, siempre que quede a salvo el derecho de presentar ruegos o quejas en grupo. Encontramos en este caso el reconocimiento constitucional al ejercicio universal del derecho de peticin, pues como veremos, al utilizar la frmula todos, el legislador germano se separa de aquellos preceptos que limitan el ejercicio de este derecho slo a los ciudadanos. Por otra parte, al ocuparse de los institutos armados prefiere la peticin grupal a la individual, es decir, prima el inters que se considera colectivo sobre el de carcter individual o particular de los miembros de tales instituciones. En el mbito estadual tambin reconocen el derecho de peticin, por ejemplo la Constitucin de Baviera (Bayern). En su artculo 115 seala que todos los habitantes de Baviera tienen el derecho de presentar por escrito peticiones o reclamaciones a las autoridades competentes, o al Landtag y que los derechos del Landtag para la comprobacin de las reclamaciones se regularn mediante ley. Argentina En la Constitucin argentina encontramos regulado el derecho de peticin en el artculo 14. En el citado numeral se dispone que todos los habitantes de la nacin gozan del derecho de peticionar a las autoridades.
Como referencia del tema aparecen: Korinek, Karl, Das petitionsrecht im demokratischen rechsstaat, Tubingen, J. C. B. Mohr, 1977; Seidel, Harald, Das petitionsrecht. Grundlagen, Verfahren, Reformen, Frankfurt am Main, Alfred Metzner, 1972; Rosseger, Petitionen, Bitten und Beschwerden, Berln, 1929.
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Desde el siglo pasado, el texto constitucional argentino hace la declaracin formal de que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitucin, y que toda fuerza armada o reunin de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de ste, comete delito de sedicin.43 Los ordenamientos provinciales tambin contemplan el derecho de peticin. As, la Constitucin de Mendoza seala en su numeral 10 el derecho de todos los habitantes para peticionar individual o colectivamente, ante todas y cada una de las autoridades, sea para solicitar gracia o justicia, sea para instruir a sus representantes o para pedir la reparacin de agravios, pero ninguna reunin podr atribuirse la representacin ni los derechos del pueblo. Asimismo, se establece que
el derecho de peticin no podr ejercerse colectivamente por ninguna clase de fuerza armada, ni individualmente por los que formen parte de ella, sino con arreglo a las leyes. Cualquier disposicin adoptada por las autoridades en presencia o a requisicin de fuerza armada o de una reunin sediciosa que se atribuya los derechos del pueblo, es nula y jams podr tener efecto.44
Blgica45 La Constitucin belga46 se encarga de consagrar el derecho de peticin, ubicndolo entre el derecho de asociacin y la inviolabilidad de la correspondencia. El artculo 28 seala que todos tienen derecho a dirigir cartas a las autoridades pblicas.
Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, p. 292. En similares trminos est redactado el artculo 22 de la Constitucin argentina vigente, que seala: El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitucin. Toda fuerza armada o reunin de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de ste, comete delito de sedicin. 44 http://www.losandes.com.ar/2001/0906/especiales/constitucionmendoza 45 Respecto de la redaccin utilizada en el siglo XIX, Montiel y Duarte escribi: La Blgica, cuyo derecho pblico se parece tanto al de la Francia, sin embargo no imit servilmente en este punto a sta, pues no dijo como ella que el derecho de peticin es del ciudadano, sino que cada uno, es decir, todo hombre tiene el derecho de dirigir a las autoridades pblicas peticiones firmadas por una o por muchas personas; y agreg, que nicamente las autoridades constituidas tienen el derecho de dirigir peticiones en nombre colectivo. Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, p. 295. 46 Tomado de http://www.fed-parl.be/gwuk0002.htm#E11E2. El texto es: Everyone has the right to address petitions signed by one or more persons to the public authorities. Constituted bodies are alone able to address petitions in a collective name.
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Bolivia La Constitucin boliviana dedica el artculo 7o. a explicitar los derechos fundamentales a que tiene derecho toda persona. El apartado h seala que se tiene derecho a formular peticiones individual y colectivamente. Brasil La Constitucin brasilea de 1946 sealaba en su artculo 141 que se aseguraba a los brasileos y extranjeros residentes en el pas la inviolabilidad de los derechos concernientes a la vida, libertad, seguridad individual y propiedad, conforme a una serie de lineamientos. El punto 37 estableca que se garantizaba a todos el derecho de presentacin, mediante peticin dirigida a los poderes pblicos, contra abusos de las autoridades y para promover la responsabilidad de las mismas. El artculo 5o. de la vigente Constitucin brasilea se ocupa de reconocer el derecho de peticin ante los poderes pblicos en defensa de derechos o contra la ilegalidad o el abuso de poder. Esto se traduce adems en la obtencin de certificados en las reparticiones pblicas para la defensa de sus derechos y al esclarecimiento de situaciones de inters personal. En estos casos, no debe ser cobrada ninguna tasa por algn rgano pblico. Asimismo, son garantizados, gratuitamente, a los comprobadamente carentes, el registro civil de nacimiento y certificados de bito de sus parientes. Se prev que a travs de este derecho los ciudadanos puedan proponer una accin popular para proteger el patrimonio pblico o de una entidad de la cual el gobierno participe y para proteger la moral administrativa, el medio ambiente, y el patrimonio histrico y cultural.47 Durante la vigencia del imperio brasileo, el texto constitucional garantizaba tal derecho al establecer que todo ciudadano puede presentar por escrito, a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, reclamaciones, quejas o peticiones, y denunciar cualquier infraccin de la Constitucin, pidiendo ante la competente autoridad que se haga efectiva la responsabilidad de los infractores.48
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http://www.pr.gov.br/celepar/ouvidor/espanhol/escart03.html Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, p. 292.
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Canad La Constitucin canadiense49 consagra en amplitud el derecho de peticin en su numeral 20. Debe destacarse que el problema lingstico derivado de la existencia de poblaciones francfona y anglfona, ha sido recogido en el texto constitucional, adems de una abundante literatura sobre el particular desde el siglo XIX. Chile La Constitucin Poltica de Chile,50 que data de 1980, reconoce a los chilenos, en su artculo 14, el derecho de presentar peticiones a la autoridad sobre cualquier asunto de inters pblico o privado, sin otra limitacin que la de proceder en trminos respetuosos y convenientes. El texto constitucional de 1925 presentaba una redaccin similar salvo por el hecho de que en aqulla, en su numeral 10.6, adjetivaba a la autoridad como constituida. En el siglo XIX la Constitucin de la Repblica de Chile garantizaba el derecho de presentar peticiones a todas las autoridades constituidas, ya sea por motivos de inters general del Estado o de inters individual; y agregaba que ninguna persona o reunin de personas puede tomar el ttulo o representacin del pueblo, abrogarse sus derechos ni hacer peticiones a su nombre, y como calificacin sancionadora estableca que la infraccin de tal disposicin era sediciosa.51
49 Tomado de http://www.solon.org/Constitutions/Canada/English/ca_1982.html. El texto es el siguiente: 20. (1) Any member of the public of Canada has the right to communicate with, and to receive available services from, any head or central office of an institution of the Parliament or government of Canada in English or French, and has the same right with respect to any other office of any such institution where (a) there is significant demand for communications with and services from that office in such language; or (b) due to the nature of the office, it is reasonable that communications with and services from that office be available in both English and French. (2) Any member of the public in New Brunswick has the right to communicate with, and to receive available services from, any office of an institution of the legislature or government of New Brunswick in English or French. 50 Tomado de http://www.congreso.cl/biblioteca/leyes/aa1.htm. 51 Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, pp. 293 y 294.
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China Conforme al texto constitucional chino,52 slo los ciudadanos disfrutan del derecho de peticin. El artculo 16 seala: Los ciudadanos tienen los derechos de presentar peticiones, formular quejas o entablar procedimientos judiciales. Colombia En la Constitucin colombiana de 1991, encontramos en el numeral 23 lo relativo al derecho de peticin: Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inters general o particular y a obtener pronta resolucin. El legislador podr reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Salvo la segunda oracin, es el mismo texto que contemplaba la Constitucin de 1886. Anterior a sta, en la Constitucin de los Estados Unidos de Colombia se sealaba que es base esencial e invariable de la Unin entre los Estados, el derecho de obtener pronta resolucin en las peticiones que por escrito dirijan a las corporaciones, autoridades o funcionarios pblicos, sobre cualquier asunto de inters general o particular.53 La legislacin colombiana ha desarrollado en extenso la institucin a travs de disposiciones precisas en el Cdigo Contencioso Administrativo y en la Ley 57 de 1985. La doctrina, por lo mismo, ha sido capaz de dar enorme difusin a estas instituciones.54 Adems de las disposiciones de carcter administrativo, debemos recordar que existe la peticin en el contexto penal.55 Aunque lo mismo ocurre en el nivel judicial, legislativo e incluso universitario.
Tomado de http://www.gio.gov.tw/info/nation/sp/const/index.html. Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, p. 293. 54 Gonzlez Rodrguez, Miguel, Derecho procesal administrativo. Actuacin administrativa y va gubernativa, Bogot, Librera Jurdica Wilches, 1995. 55 Esta connotacin, de cuo corriente en la mayora de pases latinoamericanos, ha quedado fijada en el caso colombiano por Ley 81 de 1993, en la redaccin de los artculos 29 y 33 del Cdigo de Procedimiento Penal: Artculo 33. Condiciones de procesabilidad,
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Costa Rica La Constitucin costarricense56 reconoce el derecho de peticin en su numeral 27, en los siguientes trminos: Se garantiza la libertad de peticin, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario pblico o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolucin. En el artculo 4o. del mismo texto constitucional encontramos la conocida prohibicin de asumir la representacin del pueblo para presentar peticiones: Ninguna persona o reunin de personas puede asumir la representacin del pueblo, arrogarse sus derechos, o hacer peticiones a su nombre. La infraccin a este artculo ser sedicin. Cuba La Constitucin de la Repblica de Cuba,57 que data de 1976, seala en su numeral 63: Todo ciudadano tiene derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades y a recibir la atencin o respuestas pertinentes y en plazo adecuado, conforme a la ley. El texto constitucional de 1959 sealaba en su numeral 36:
Toda persona tiene derecho a dirigir peticiones a las autoridades y a que le sean atendidas y resueltas en trmino no mayor de cuarenta y cinco das, comunicndosele lo resuelto. Transcurrido el plazo de la ley o el indicado anteriormente, el interesado podr recurrir en la forma que la ley lo autorice, como si su peticin hubiese sido denegada.
querella y peticin. La querella y la peticin son condiciones de procesabilidad de la accin penal. Cuando la ley exija querella o peticin especial para iniciar el proceso, bastar que quien tenga derecho a presentarlas formule la respectiva denuncia ante autoridad competente, con las mismas formalidades y facultades establecidas en el artculo 27. Cuando el delito que requiera querella afecte el inters pblico, el Ministerio Pblico podr formularla. Cuando sea el Estado el sujeto pasivo del hecho punible que requiera peticin especial, sta deber ser presentada por el Procurador General de la Nacin. Slo podr iniciarse proceso penal por los hechos punibles que requieran declaratoria de quiebra cuando dicha decisin est debidamente ejecutoriada; Artculo 33. Delitos que requieren querella de parte. Para iniciar la accin penal ser necesario querella o peticin de parte en los siguientes delitos:.... Diario Oficial, ao CXXIX, nm. 41098 del 2 de noviembre de 1993, p. 1. 56 Tomado de http://www.nexos.co.cr/cesdepu/nbdp/copol2.htm. 57 Tomado de http://www.exilio.com/CubaPLey/1992ConF.html.
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Se advierte en el texto anterior el reconocimiento de la figura de la negativa ficta, lo cual permite referir lo avanzado de la legislacin cubana en los momentos previos al triunfo del actual rgimen de gobierno. Ecuador La Constitucin de este pas sudamericano seala en su numeral 19, que sin perjuicio de otros derechos necesarios para el pleno desenvolvimiento moral y material que se deriva de la naturaleza de la persona, el Estado garantiza: 10. El derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, pero en ningn caso a nombre del pueblo; y a recibir la atencin o respuestas pertinentes y en el plazo adecuado, conforme a la ley. En el texto constitucional de 1946, el artculo 187 dispona que se garantizaba a los habitantes de Ecuador: 12) La libertad de peticin por escrito, individual o colectiva, ante cualquier autoridad o corporacin, con derecho a obtener la resolucin correspondiente. Y para el caso de los ecuatorianos, el artculo 188 estableca una serie de garantas especiales, entre las que destacaba: 2) El derecho de peticin ante los mandatarios, de manera oral y colectiva, en desfiles u otras manifestaciones pblicas, pacficas y sin armas, previo permiso de la autoridad correspondiente. El Salvador En la Constitucin vigente de este pas centroamericano encontramos la referencia al derecho de peticin en el numeral 18, en los siguientes trminos: Toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de manera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas; a que se les resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto. Esta redaccin corresponde ntegramente con la de la Constitucin salvadorea de 1962, en la cual se estableca, en su numeral 162, que toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de manera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas; a que se le resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto. Al respecto se ha hecho una interpretacin que consideramos errnea al sealar: La garanta del derecho de peticin significa que toda persona interesada en dirigirse a las autoridades, puede hacer las preguntas que de-
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see, y que stas al ser resueltas, le sean notificadas.58 Es evidente que el peticionar implica una actividad ms amplia que la que representa el preguntar. Qu bien, para el gobierno, para la administracin, que todo se redujera a poder preguntarles y que ellos slo respondieran por preguntas! Espaa El pas ibrico presenta un rgimen jurdico del derecho de peticin que podemos calificar como exhaustivo. Pues adems de la remisin constitucional, se da la circunstancia de que las normas secundarias se ocupan de reglar con amplitud la institucin. El artculo 29 de la Constitucin espaola seala:
1. Todos los espaoles tendrn el derecho de peticin individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley. 2. Los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los cuerpos sometidos a disciplina militar podrn ejercer este derecho slo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislacin especfica.
Si en el caso mexicano observbamos que el ejercicio del derecho es universal, con la limitacin en materia poltica, en el caso espaol es evidente que la Constitucin limita su ejercicio a la calidad de espaoles. Sin embargo, esta afirmacin merece un matiz: la propia Constitucin establece que los extranjeros gozarn de los derechos consagrados a los espaoles (siempre que no se trate de cuestiones de relevancia poltica). Debe atenderse la existencia de un ordenamiento de carcter preconstitucional, la Ley 92/1960, del 22 de diciembre, que regulaba el derecho de peticin.59 Este ordenamiento sealaba que la facultad de dirigirse a los poderes pblicos puede llevarse a cabo por escrito y sin exigencia de mayores formalidades, salvo la firma, nombre y domicilio del peticionario. En el escrito deber constar la peticin concreta de que se trate y la autoridad a quien va dirigida est obligada a acusar recibo de la misma. Para el supuesto de que la peticin se considere fundada se adoptarn las medidas que correspondan y, en cualquier caso, la resolucin que se adopte ser notificada al interesado.
http://www.infocentros.org.sv/gobierno/conceptos/centro.htm. A la fecha se encuentra vigente la Ley Orgnica 4/2001 del 12 de noviembre, publicada en el Boletn Oficial del Estado, nm. 272, del 13 de noviembre de 2001.
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El artculo 1o. de esta ley estableca que el derecho de peticin es la facultad de los espaoles para dirigirse a los poderes pblicos en solicitud de actos o decisiones sobre materia de su competencia. En la actualidad, la vigente Ley 4/2001, reguladora del derecho de peticin, concibe una titularidad universal, sin perjuicio en tanto no se incurra en falta o delito al ejercitarlo. Aunque hoy nos parezca innecesario, ya la citada ley de 1960 expresaba que del ejercicio del derecho de peticin no derivara ningn perjuicio para el peticionario, agregndose que tampoco habra sancin disciplinaria cuando el peticionario tuviera el carcter de funcionario. Disposicin que mantiene la Ley 4/2001 aunque eliminando la referencia especfica de los funcionarios. Tambin resulta interesante destacar que la doctrina espaola considera que las peticiones que regula el 29 constitucional son entendidas como peticiones graciables, es decir, aqullas que no estn fundadas en un derecho subjetivo o en una norma previa habilitante, que es lo que las distingue del derecho de instancia contemplado en la Ley 30/1992, del 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.60 La ley vigente, la 4/2001, en forma expresa menciona en el artculo 3o. que su objeto excluye a aquellas solicitudes, quejas o sugerencias que tengan un procedimiento especfico. Llama la atencin esta distincin, toda vez que dependiendo de tal carcter la peticin originar el deber de contestar a la administracin o nicamente el derecho del ciudadano de recibir el acuse de recibo. Y en esto encontramos una gran diferencia con el caso mexicano, pues la Constitucin mexicana obliga a que a la peticin recaiga un acuerdo y que ste sea notificado al peticionario, siempre, y no limitndolo a determinados supuestos. La normativa vigente se ocupa de muchos aspectos: desde la posibilidad de confidencialidad de los datos del peticionario hasta el reconocimiento de las lenguas cooficiales; desde la posibilidad de entrega de la peticin en cualquier registro o dependencia estatal hasta los procedimientos de inadmisibilidad; desde los plazos para contestar hasta los mecanismos de proteccin jurisdiccional, incluyendo los regmenes especiales. El anlisis de esta legislacin merece trabajo aparte que valdr la pena realizar a futuro para vincular sus soluciones al caso mexicano.
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Martn Rebollo, Luis, Leyes administrativas, Elcano, Aranzadi, 2000, pp. 79 y 80.
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Estados Unidos de Amrica En el continente americano, ser el texto constitucional estadounidense el primero en incorporar el derecho de los ciudadanos, en este caso bajo la denominacin de el pueblo, a acudir ante el gobierno a pedir o solicitarle la reparacin de agravios. Se ha destacado que al contrario de lo que ocurra en las colonias espaolas o francesas, los ciudadanos de las colonias inglesas tenan los mismos derechos que los ciudadanos de la metrpoli, y de tal forma pas a las cartas otorgadas: las de Virginia (1606) y Massachusetts (1629) son ejemplo de tal afirmacin. D. L. Smith seal que la disolucin de los cuerpos legislativos de las colonias por su propensin a ejercer el derecho de peticin para la reparacin de agravios y el hecho de que el desprecio ingls por dichas peticiones se convirtiera por s mismo en un agravio, demuestra que el derecho de peticin fue una de las causas precipitadoras de la Declaracin de Independencia. En tal tenor se observa que en la misma declaracin, al enumerar las causas que justifican la independencia de los Estados Unidos respecto del Reino Unido, se argumenta entre ellas la omisin de las peticiones constitucionales.61 La mayora de las declaraciones de derechos dictadas despus contendran el derecho de peticin: Pensilvania (1776), Delaware (1776), Maryland (1776), Vermont (1777), Massachusetts (1779), New Hamspshire (1783)... Casi todas reconoceran este derecho como un mtodo para que los ciudadanos participaran en la accin de gobierno, permitindoseles expresar sus puntos de vista.62 Es de destacar que el ms conocido texto de derechos, la Declaracin de Virginia (1776), no reconoce el derecho de peticin e incluso no aparecera en el texto constitucional de 1787, siendo incluido hasta 1791 con la aprobacin de las primeras enmiendas que incorporan un catlogo de derechos. La primera enmienda constitucional estableci entre otros el derecho de peticin, en los siguientes trminos:
61 The right to petition for redress of grievances: constitutional development and interpretations, Texas, 1971, p. 114. Citado por Rebollo Delgado, Lucrecio, El derecho de peticin, Revista de Derecho Poltico, nm. 53, 2002, p. 113. 62 Spanbauer, Julie M., The first amendment right to petition government for a redress of grievances: cut from a different cloth, Hastings Constitutional Law Quaterly, San Francisco, Universidad de California, Hastings College of Law, vol. 21, nm. 1, otoo 1993, p. 28.
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El Congreso no dictar (aprobar) ninguna ley que establezca una religin como oficial, o (que) prohba el libre ejercicio de ella; o que coarte el derecho de expresin (de palabra) o de imprenta (prensa), o el derecho del pueblo para reunirse pacficamente, y para pedir al (solicitar del) gobierno la reparacin de agravios.63
Sobre esta disposicin y su categora constitucional, a finales del siglo XIX la Corte Suprema estadounidense opin:
se encuentra dondequiera que existe la civilizacin. Por tanto, no fue un derecho conferido al pueblo por la Constitucin. Cuando el gobierno de los Estados Unidos se estableci, ya exista ese derecho, y el gobierno tena la obligacin de protegerlo... El derecho del pueblo a reunirse pacficamente y a solicitar del gobierno la reparacin de agravios o cualquier otra cosa relacionada con los poderes o atribuciones del gobierno nacional, es atributo de la ciudadana nacional y, como tal, est bajo la proteccin y garanta de los Estados Unidos. El propio concepto de un gobierno de forma republicana, implica el derecho de sus ciudadanos a reunirse pacficamente para deliberar sobre asuntos oficiales, y para solicitar la reparacin de agravios [92 US 542, 551 (1875)].
El juez Story refrendara tal posicin al afirmar sobre la facultad de dirigir peticiones:
Parecera innecesario tener que prever sta en un gobierno republicano, ya que emana de la propia naturaleza de su estructura e instituciones. Es imposible que pueda negarse sistemticamente hasta que el espritu de la libertad haya desaparecido totalmente y el pueblo se haya convertido en tan servil y depravado que no merezca disfrutar de ninguno de los privilegios de los hombres libres.64
Puede advertirse que, desde su aprobacin, el derecho de peticin aparece como un mecanismo de participacin cvica, por cuanto garantizaba al ciudadano su acceso a la accin de gobierno. Rebollo Delgado seala que
El texto de la enmienda es el siguiente: Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise whereof; or abridging the freedom of speech, or the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for redress of grievances. 64 Story, Joseph, Commentaries on the Constitution of the United States, Boston, Little, Brown & Co., 1873, p. 373.
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durante el siglo XIX, el derecho de peticin se utiliz, entre otros objetivos, para la derogacin de la Ley Federal sobre el Comercio de Esclavos de 1794, as como en las controversias polticas sobre extranjera, sedicin y segregacin. Su uso en el primer asunto orill al Congreso estadounidense a aprobar el 8 de febrero de 1836 la siguiente resolucin: Todas las peticiones, memoriales, proposiciones o documentos relativos a cualquier forma o en cualquier punto al tema de la esclavitud o al de la abolicin de la misma sern rechazadas sin ser impresas ni remitidas, y no se realizar ningn tipo de actividad en relacin a las mismas.65 Hasta hoy da el derecho de peticin, consagrado en la primera enmienda constitucional, carece de un perfil definido por los tribunales federales, pues el mismo Tribunal Supremo se ha resistido a afirmar o negar que el derecho abarque un nico tipo de actividades. A pesar de ello, puede predicarse, dada su estrecha relacin con los derechos de asociacin y expresin, que el derecho de peticin tiene un evidente carcter poltico, de ah que se le suela mencionar por la doctrina constitucional como un mecanismo de participacin ciudadana en la vida poltica. Esto, no obstante la doctrina elaborada en los sesenta por la Corte Suprema, mejor conocida como doctrina Noerr-Pennington que da al derecho de peticin una vertiente econmica o comercial, conforme a la cual encuentra proteccin constitucional.
el coordinarse con otros con la finalidad de influir en las decisiones de los rganos que integran el poder pblico. La citada doctrina presenta dos graves deficiencias en el ejercicio del derecho de peticin. La primera y ms relevante es que la doctrina establece una inmunidad para el ejercicio del derecho de peticin aun cuando se presenta la consecucin de una actuacin ilegtima por parte de los poderes pblicos. La segunda, es que otorga inmunidad aunque se causen daos innecesarios al principio de libre competencia econmica. Pese a esta vertiente tan mercantilista del derecho de peticin, no puede olvidarse que este derecho goza en Estados Unidos de un considerable uso, a la vez que est dotado de los mecanismos jurisdiccionales adecuados para su efectividad.66
Como colofn al caso estadounidense, por ser el pas donde aparece el derecho constitucional propiamente dicho, debe mencionarse que aunque hubo necesidad de hacer enmiendas para agregar un mnimo elenco de de65 66
Rebollo Delgado, Lucrecio, op. cit., nota 61, p. 114. Ibidem, p. 115.
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rechos a la Constitucin de 1787, que es por supuesto el texto pionero del desarrollo constitucional en el mundo, hoy da el constitucionalismo moderno no puede entenderse sin el reconocimiento expreso de los derechos fundamentales, bajo ciertos principios que garantizan su cumplimiento y adecuacin a la realidad social. Francia En el caso francs encontramos que la Constitucin vigente es omisa en el reconocimiento de un derecho de peticin. Sin embargo, tambin es cierto que el texto constitucional hace una remisin a las declaraciones de derechos que resultaron del movimiento revolucionario de fines del siglo XVIII.67 En el caso de rganos especficos, tenemos que el Reglamento de la Asamblea Nacional68 dedica el captulo VII a regular las peticiones, comprendiendo los artculos 147 a 151. Conforme al numeral 147, las peticiones se dirigi-
67 Isidro Montiel y Duarte dedica las siguientes reflexiones al sistema jurdico francs en el siglo XIX: El derecho constitucional de Francia de 1791 dice lo siguiente: La Constitucin garantiza a los ciudadanos la libertad de dirigir a las autoridades peticiones formadas individualmente. Dos aos despus la misma legislacin hizo la siguiente declaracin: El derecho de presentar peticiones a los depositarios de la autoridad pblica, en ningn caso ser prohibido, suspendido ni limitado (artculo 32. Declaracin de los derechos del hombre). Dos aos despus el mismo derecho estableci la enseanza siguiente: Todos los ciudadanos tienen libertad de dirigir a las autoridades pblicas peticiones; pero stas debern ser individuales; ninguna asociacin puede presentarlas colectivas, si no son las autoridades constituidas, y slo para objetos propios de su institucin. Los peticionarios no deben olvidar jams el respeto debido a las autoridades constituidas. En la Constitucin dada cuatro aos despus se dijo: Todo individuo tiene derecho de dirigir peticiones individuales a toda autoridad y especialmente al tribunal. 1814. La Constitucin francesa dijo en el ao sealado al margen (1814) lo siguiente: Ninguna peticin podr ser presentada a ninguna de las dos cmaras, sino por escrito. La ley prohbe llevarla en persona a la barra. Un ao despus en el acta adicional del imperio se dijo: Que se garantizaba a todos los ciudadanos el derecho de peticin; que toda peticin es individual; que estas peticiones pueden ser dirigidas ya al gobierno o ya a las dos cmaras, y que deben ser presentadas a las cmaras bajo la garanta de un miembro que haga suya la peticin; que deben ser ledas pblicamente, y si las cmaras las toman en consideracin, seran elevadas al emperador por el presidente. Quince aos despus vino a hacerse la declaracin importante de que toda peticin dirigida a las cmaras no puede ser hecha sino por escrito, ni presentada por el mismo interesado en la barra. En el ao de 1848 se declar que los ciudadanos tenan el derecho de peticin, y que este derecho no tena ms lmites que el respeto debido a los derechos o a la libertad de otro y a la seguridad pblica. Op. cit., nota 15, pp. 294 y 295. 68 Tomado de http://www.assemblee-nationale.fr/espanol/8bc.asp.
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rn al presidente de la asamblea. Podrn igualmente ser entregadas por un diputado, el cual har constar al margen el acto de la entrega y firmar la mencin. Y adems, algo que llama la atencin, se expresa que:
2. No podr ser recibida por el presidente ni entregada a la mesa peticin alguna trada o transmitida por una manifestacin de personas reunida en la va pblica. 3. Toda peticin indicar el domicilio del peticionario e ir firmada por ste.
En el artculo 148 se seala que habr una lista en la que se inscribirn las peticiones segn su orden de entrada y se notificar a los peticionarios el nmero de orden de su peticin. Ser el presidente de la Asamblea Nacional quien enviar cada peticin a la comisin competente para su examen. La comisin designar un ponente que dictar conclusiones sobre la solicitud, odas las cuales la comisin podr acordar segn los casos: archivar pura y simplemente la peticin o enviarla a otra comisin permanente de la Asamblea o remitirla a un ministro, o bien someterla al pleno, acuerdo que ser notificado en todo caso al peticionario. En el segundo supuesto, si enviara una peticin a otra comisin permanente de la Asamblea, se prev que sta acuerde: archivar, enviar a un ministro o someterla al pleno de lo cual se dar conocimiento en todo caso al peticionario. Si se enviara a un ministro se comunicar al peticionario la respuesta del ministro. Si el ministro no hubiera contestado en un plazo de tres meses a la peticin enviada por una comisin, sta podr acordar que sea sometida a la Asamblea en pleno. Por cuanto hace al sometimiento al pleno, se prev en tales casos que se deposite en la mesa de la Asamblea un informe que reproducir el texto ntegro de aqulla y que ser impreso y distribuido. En el artculo 149 se seala que se repartir peridicamente a los miembros de la Asamblea un boletn con indicacin sucinta de las peticiones y de los acuerdos referentes a ellas. Tal publicacin tiene por objeto que en cualquier caso los diputados puedan pedir al presidente de la Asamblea que una peticin sea sometida al pleno. El modelo francs del derecho de peticin, el original del siglo XVIII, es el que se adopt en la mayora de las Constituciones modernas y que aparece en las contemporneas.69
Sobre el tema del derecho de peticin en Francia tenemos como referencia: Richard, Marcel, Le droit de petitin: une institution transpose du milieu national dans le milieu
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Guatemala La Constitucin de 1945 estableci en su numeral 30:

Los habitantes de la Repblica tienen el derecho de dirigir, individual o colectivamente, sus peticiones a la autoridad que est obligada a resolverlas de conformidad con la ley y sin demora, y a comunicar las resoluciones a los interesados. La fuerza armada no puede deliberar ni ejercer los derechos de peticin y sufragio.
En el artculo 137 de la Constitucin se prev que el derecho de peticin tratndose de materia poltica, corresponde en exclusiva a los guatemaltecos. Asimismo se establece que toda peticin en materia poltica deber ser resuelta y notificada, en un trmino que no exceda de ocho das. Para los supuestos en que la autoridad no resuelva en tal trmino, se tendr por denegada la peticin y el interesado podr interponer los recursos de ley.70 La segunda oracin del texto constitucional transcrito es demasiado ambigua, pero puede considerarse que se trata de una prohibicin para que los miembros de la fuerza armada peticionen de manera colectiva, aceptndose las peticiones individuales. Sin embargo, al negar el sufragio, que es por antonomasia un derecho individual, puede tambin implicar la negacin de la peticin de carcter individual. En todo caso la negativa para el ejercicio de tales derechos se vincula con la posibilidad deliberatoria del instituto armado, pues como se afirm por la doctrina del siglo XIX, poco puede pedir quien tiene la fuerza para exigir. Hait En la Constitucin de Hait71 encontramos la referencia al derecho de peticin en el artculo 29. En tal numeral se seala que el derecho de petiinternational: tude de droit public interne et de droit international public, Pars, Recueil Sirey, 1932; Polos van Amstel, G. J., Le droit de petition, Informations constitutionnelles et parlementaires, nm. 118, 1979; Beaut, Jean, Le droit de ptition dans les territoires sous tutelle, Pars, Librairie Genrale de Droit et de Jurisprudence, 1962. 70 http://www.guatemala-embassy.org/eg0501-13.asp 71 http://www.haitifocus.com/consti/titre03.htm#secC. El texto del referido artculo es: 29. Le droit de ptition est reconnu. Il est exerc personnellement par un, une ou plusieurs citoyens mais jamais au nom dun Corps. 29.1. Toute ptition adresse au Pouvoir Lgislatif doit donner lieu procdure rglementaire permettant de statuer sur son objet.
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cin est reconocido y se ejerce personalmente por los ciudadanos, en forma individual o colectiva, pero no a nombre de un cuerpo, es decir, se exige la total identificacin de los peticionarios. Aunque no menciona la obligacin de las autoridades a responder tal peticin, el primer apartado del citado artculo seala que tratndose de peticiones dirigidas al Poder Legislativo, darn lugar a un procedimiento reglamentario que permita conocer sobre su objeto. Al respecto debe recordarse que aun cuando en lo personal uno pueda preguntarse, extraado, sobre el objeto de la existencia de un derecho de peticin sin el correlativo derecho a obtener una respuesta, algunos sistemas jurdicos an insisten en la consideracin de que la emisin de una respuesta al peticionario no es obligatoria sino potestativa. Honduras La Constitucin de la Repblica de Honduras,72 que data de 1982, seala en su numeral 80: Toda persona o asociacin de personas tiene el derecho de presentar peticiones a las autoridades ya sea por motivos de inters particular o general y de obtener pronta respuesta en el plazo legal. Asimismo se limita el derecho de peticin en el segundo numeral constitucional para que sean slo los ciudadanos los que puedan solicitar la responsabilidad en los casos de suplantacin de la soberana popular y la usurpacin de los poderes constituidos. Tales actos se tipifican como delitos de traicin a la patria en el mismo artculo 2o. La Constitucin de 1957 sealaba en su artculo 80: Toda persona o grupo de personas tienen el derecho a dirigir peticiones a las autoridades legalmente constituidas, las que debern resolverlas y hacer conocer las decisiones respectivas. Italia La Constitucin italiana seala en su numeral 50 que Todos los ciudadanos podrn dirigir peticiones a las cmaras para pedir se dicten disposiciones legislativas o exponer necesidades de ndole comn.73
http://www.honduras.net/honduras_constitution.html. Como referencia vase: Orru, Romano, La petizione al pubblico potere tra diritto e libert: evoluzione storica e profili comparatisci, Turn, G. Giappichelli, 1996; Giocoli
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El procedimiento previsto consiste en que las cmaras deciden en comisin si las peticiones han de tenerse en cuenta, archivarse o integrarse en proyectos de ley que ya estn en el orden del da. Las cmaras pueden tambin pedir al gobierno que presente propuestas de ley pertinentes al caso. En cualquier caso, el derecho de peticin puede ejercitarlo un particular o un grupo independientemente del nmero de sus componentes, si bien la peticin debe referirse, no obstante, a un inters pblico. Las peticiones no requieren ninguna formalidad y pueden ocuparse de cualquier tema. En el marco de la seguridad social, los ciudadanos estn facultados para dirigirse directamente a las administraciones o a los institutos de seguridad social que deben darles respuesta en los plazos previstos por la ley.74 Nicaragua En la Constitucin nicaragense75 encontramos que el reconocimiento del derecho de peticin se encuentra en el captulo dedicado a los derechos polticos. El artculo 52 seala el rgimen de tal derecho: Los ciudadanos tienen derecho de hacer peticiones, denunciar anomalas y hacer crticas constructivas, en forma individual o colectiva, a los poderes del Estado o cualquier autoridad; de obtener una pronta resolucin o respuesta y de que se les comunique lo resuelto en los plazos que la ley establezca. En forma ms amplia se expresaba la Constitucin de 1950, que en su numeral 117 sealaba: Toda persona tiene derecho a dirigir por escrito peticiones o reclamaciones a los poderes pblicos y a las autoridades. stos estn obligados a resolver las peticiones o reclamaciones y a comunicar lo resuelto. Panam En el artculo 41 de la Constitucin panamea encontramos el rgimen del derecho de peticin en los siguientes trminos:
Nacci, Paolo, op. cit., nota 3; Ciaurro, Luigi, Petizione colletiva e conflitti di atribuzione, Rassegna Parlamentare, nm. 2, abril-junio de 1998. 74 http://europa.eu.int/scadplus/citizens/es/it/00193.htm. 75 http://www.asamblea.gob.ni/constitucion/constitu.htm.
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Toda persona tiene derecho a presentar peticiones y quejas respetuosas a los servidores pblicos por motivos de inters social o particular, y el de obtener pronta resolucin. El servidor pblico ante quien se presente una peticin, consulta o queja, deber resolver dentro del trmino de treinta das. La ley sealar las sanciones que corresponden a la violacin de esta norma.
Paraguay La Constitucin de 1940 en su artculo 19 estableci: Todos los habitantes de la Repblica gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio: ... peticionar a las autoridades. En el siglo pasado el ordenamiento constitucional estableca: Todos los habitantes de la Repblica tienen derecho a ser odos de sus quejas por el supremo gobierno.76 Per En la Constitucin peruana77 est regulado el derecho de peticin dentro del primer captulo del primer ttulo. El artculo 1.20 reconoce el derecho A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Por cuanto hace a los miembros de las fuerzas armadas y de la Polica Nacional, se prev que slo pueden ejercer individualmente el derecho de peticin. Tambin es de destacar que, tratndose de un derecho a la informacin, se prev en el artculo 1.5 que existe un derecho a solicitar sin expresin de causa la informacin que requiera y a recibirla de cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. En el texto constitucional de 1953, el artculo 60 estableca que el derecho de peticin poda ejercerse individual o colectivamente. Expresamente
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Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, pp. 292 y 293. http://www.congreso.gob.pe/CCD/leyes/constitu/constit.htm
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se sealaba que no puede ejercerlo la fuerza armada. Aunque por la redaccin actual puede especularse que en forma individual se permita peticionar a los miembros de la institucin castrense. Portugal La Constitucin portuguesa78 de 1976, en su artculo 52 reconoce el derecho de peticin, limitando su ejercicio al menos formalmente, a los ciudadanos. El citado numeral prev adems el derecho de accin popular. Conforme al texto constitucional, todos los ciudadanos tienen derecho a presentar, de manera individual o colectiva, a los rganos de soberana o a cualquier autoridad, peticiones, representaciones, reclamaciones o quejas para defensa de sus derechos, de la Constitucin, de las leyes o del inters general. El mismo numeral reconoce el derecho de los ciudadanos de ser informados en un plazo razonable sobre el resultado de la valoracin realizada por el rgano. En el numeral 52.2 se garantiza que por ley se fijarn las condiciones en que las peticiones colectivas presentadas a la Asamblea de la Repblica sean valoradas por el pleno de la misma. Reino Unido En el caso ingls, como hemos mencionado en las primeras lneas, hay una larga tradicin respecto de este derecho. Prez Serrano ha resaltado su carcter fundamental en la creacin y consolidacin del sistema jurdico britnico al sealar que la historia constitucional inglesa es obra, en buena parte, del derecho de peticin, porque la condensacin de opiniones y el asenso de voluntades ha servido de acicate poderoso para las ms varias reformas.79
Tomado de http://www.parlamento.pt/frames/constitucionalismo_index.htm. El texto de la disposicin constitucional es el que sigue: Artigo 52. (Direito de petio e direito de aco popular) 1. Todos os cidados tm o direito de apresentar, individual ou colectivamente, aos rgos de soberania ou a quaisquer autoridades peties, representaes, reclamaes ou queixas para defesa dos seus direitos, da Constituio, das leis ou do interesse geral e bem assim o direito de serem informados, em prazo razovel, sobre o resultado da respectiva apreciao. 2. A lei fixa as condies em que as peties apresentadas colectivamente Assembleia da Repblica so apreciadas pelo Plenrio. 79 Prez Serrano, Nicols, Tratado de derecho poltico, 2a. ed., Madrid, Civitas, 1997, p. 670.
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En tal contexto no es de extraar que el derecho de peticin tenga un reconocimiento expreso en la carta magna de Juan sin Tierra (1215), cuyo numeral 38 seala: Nulli vendemus, nulli negabimus aut differemus rectum vel iustitiam, cuya importancia no decrece al paso de los aos, siendo que incluso Enrique IV asignaba dos das a la semana para dar atencin a las peticiones realizadas por sus sbditos. Seala Rebollo Delgado respecto de las Petition of Right de 1628 y 1689, que en el primer caso se trat de una reactualizacin del derecho de peticin, corregido parcialmente en 1661, fecha en la que se prohben las peticiones tumultuosas, y en 1689 se reconoce el derecho en forma precisa, al establecerse en el numeral quinto que es un derecho de los sbditos presentar peticiones al rey, siendo ilegal toda prisin o procesamiento de los peticionarios80 (that is the right of the subjects to petition the King, and all mommittiments and prosecutions for such petitioning are illegal). Repblica Dominicana La Constitucin de 1963 estableci en el artculo 83: Se reconoce a los ciudadanos y personas morales el derecho a dirigir peticiones a los poderes pblicos para solicitar medidas de inters pblico o particular. Los poderes pblicos tienen la obligacin de responder a dichas peticiones por medio de sus titulares o representantes en un trmino razonable que no deber ser mayor de treinta das. Rumania La Constitucin de este pas de Europa oriental seala en su numeral 47:
1. Los ciudadanos tienen derecho a dirigirse a las autoridades pblicas por peticiones formuladas nicamente en nombre de los firmantes. 2. Las organizaciones legalmente constituidas tienen derecho a dirigir peticiones exclusivamente en nombre de los colectivos que representan. 3. El ejercicio del derecho de peticin es exento de tasas. 4. Las autoridades pblicas han de responder a las peticiones dentro de los trminos y con las condiciones establecidas conforme a la ley.
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Rebollo Delgado, Lucrecio, op. cit., nota 61, p. 113.
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A diferencia de otros textos constitucionales, el rumano expresamente autoriza que los grupos, legalmente constituidos, puedan peticionar exclusivamente en nombre de los colectivos que representan, y es de los pocos que seala la exencin de tasas derivadas de su ejercicio. Rusia En el caso de la Constitucin de la Federacin Rusa,81 que data de 1993, el artculo 33 reconoce el derecho de los ciudadanos a presentar en forma personal o colectiva peticiones a los cuerpos estatales y a los cuerpos de autogobierno local. Uruguay En el caso de la carta magna uruguaya82 encontramos que el artculo 30 reconoce el derecho de peticin en los siguientes trminos: Todo habitante tiene derecho de peticin para ante todas y cualesquiera autoridades de la Repblica. Asimismo, el numeral 318 constitucional se ocupa de sealar la obligacin de toda autoridad administrativa a decidir sobre cualquier peticin que le formule el titular de un derecho subjetivo o de un inters legtimo en que se dicte o ejecute un determinado acto administrativo. La legislacin reglamentaria seala que la peticin debe presentarse ante la autoridad competente para decidir o proponer una decisin sobre lo pedido. Conforme a ello, la peticin debe contener los siguientes datos: a) nombre y domicilio del peticionario, con indicacin del lugar donde deben realizarse las notificaciones, dentro del radio de la ciudad, villa o pueblo donde tenga su asiento aquella autoridad. Asimismo se establece que si el escrito estuviese firmado por varios interesados, se establecer en l la persona con quien deben entenderse las actuaciones, b) los hechos y fundamentos de derecho en que se apoya, expuestos con claridad y precisin. Para ello el peticionario podr acompaar los documentos que se encuentren en su poder, copia fehaciente o fotocopia simple que certificar la administracin e indicar las pruebas que deben practicarse para acreditar lo que
81 http://www.departments.bucknell.edu/russian/const/constit.html. El texto es el siguiente: Article 33. Citizens of the Russian Federation shall have the right to turn personally to, and send individual and collective petitions to state bodies and bodies of local selfgovernment. 82 http://www.rau.edu.uy/uruguay/const97-1.6.htm
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estime pertinente. Si ofreciere prueba testimonial designar el nombre y domicilio de los testigos y acompaar el interrogatorio respectivo; c) la solicitud concreta que efecta, formulada con toda precisin. Se establece que si la peticin careciere de alguno de los requisitos sealados en los puntos a y b, o si del escrito no surgiere con claridad cul es la peticin efectuada, se requerir a quien la present para que en el plazo de diez das salve la omisin o efecte la aclaracin correspondiente, bajo apercibimiento de mandarla archivar, de lo que se dejar constancia en el escrito con la firma del peticionario. Venezuela En el cdigo fundamental venezolano83 encontramos que el artculo 67 dispone que todos tienen el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o funcionario pblico, sobre los asuntos que sean de la competencia de stos y a obtener oportuna respuesta. En el siglo pasado la carta fundamental de la Repblica de Venezuela garantizaba a los venezolanos la libertad de peticin, y el derecho de obtener resolucin. Se estableca que la peticin poda ser para ante cualquier funcionario, autoridad o corporacin. Si la peticin fuere de varios, los cinco primeros respondan por la autenticidad de las firmas, y todos por la verdad de los hechos.84 Cabe mencionar por los tintes especiales del caso, la sentencia 01279 dictada por la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Venezuela, en la que se ocupa de explicitar un caso particular sobre el derecho de peticin. La parte accionante aduce violacin al derecho a obtener una respuesta oportuna, toda vez que, formulada una denuncia en su contra, el rgano competente tard cuatro aos y seis meses en emitir un pronunciamiento sobre el fondo de lo debatido, vulnerando as el derecho alegado, a pesar de haber solicitado tal pronunciamiento la fiscal del Ministerio Pblico ante el mismo rgano competente. El rgano colegiado fall en la forma siguiente:
Respecto al argumento segn el cual el extinto Consejo de la Judicatura vulner el derecho de la accionante a obtener oportuna respuesta, funda83 84
http://www.csj.gov.ve/legislacion/crv.html Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, p. 293.
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mentado en la tardanza del rgano para emitir un pronunciamiento sobre el fondo de lo debatido, lo cual le llev un lapso de cuatro aos y seis meses; es menester sealar, en primer lugar, que el derecho de peticin y oportuna respuesta supone, que ante la peticin de un particular, la administracin se encuentra obligada a resolver el caso concreto o indicar las razones por las cuales se abstiene de tal actuacin. Dicho lo anterior, estima esta sala que el supuesto de hecho planteado en el presente caso no se corresponde con el criterio antes acotado, pues la accionante no acudi a la administracin a peticionar por su propia cuenta, sino que, por el contrario, fue el rgano disciplinario el ente que inici de oficio el procedimiento sancionatorio; motivo por el cual se desestima el argumento sealado.85
Puede apreciarse que hay una distincin que en el caso particular dilucid el rgano judicial venezolano y que incluye la reflexin del presupuesto mismo del derecho de respuesta. Aunque ser inusual un tratamiento similar en otras latitudes, conviene resaltar la decisin, y sobre todo, la argumentacin empleada. Unin Europea En el caso del derecho comunitario, encontramos que en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea se reconoce el derecho de peticin en el artculo 21, en los siguientes trminos:
Todo ciudadano de la Unin tendr el derecho de peticin ante el Parlamento, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 194.86 Todo ciudadano de la Unin podr dirigirse al Defensor del Pueblo instituido en virtud de lo dispuesto en el artculo 195.87
http://www.tsj.gov.ve/Decisiones/spa/Junio/01279-270601-15613.htm El 194 seala: Cualquier ciudadano de la Unin, as como cualquier persona fsica o jurdica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendr derecho a presentar al Parlamento Europeo, individualmente o asociado con otros ciudadanos o personas, una peticin sobre un asunto propio de los mbitos de actuacin de la comunidad que le afecte directamente. 87 En lo relativo seala el 195: 1. El Parlamento Europeo nombrar un Defensor del Pueblo, que estar facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unin o de cualquier persona fsica o jurdica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de mala administracin en la accin de las instituciones u rganos comunitarios, con exclusin del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
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Todo ciudadano de la Unin podr dirigirse por escrito a cualquiera de las instituciones y organismos contemplados en el presente artculo o en el artculo 7o. en una de las lenguas mencionadas en el artculo 314 y recibir una contestacin en esa misma lengua.88
A pesar del texto anterior, y en el caso por ejemplo del Parlamento Europeo, pueden presentar una peticin tanto los ciudadanos de la Unin Europea como los ciudadanos no comunitarios, siempre que sean residentes de un Estado miembro de la Unin Europea, asimismo puede hacerlo una persona jurdica o una asociacin con sede social en un Estado miembro.89 Respecto de los temas sobre los que puede versar la peticin ante el Parlamento Europeo, tenemos: a) solicitud que derive de una necesidad general, b) queja individual, y c) incitacin al Parlamento Europeo para que adopte una posicin con respecto a un mbito de inters pblico. Se hace nfasis en el hecho de que la peticin deber incidir en mbitos de actividades de la Unin Europea.90 Descrito en pocas palabras, el trmite ante el Parlamento Europeo inicia con la presentacin de la peticin, por escrito o va electrnica. El presidente del Parlamento Europeo transmite la solicitud a la Comisin de Peticiones que, en primer lugar, determina si el tema incide en el mbito de actividades de la Unin Europea. En caso afirmativo, la peticin se admite a trmite y se examina el fondo de la cuestin. A continuacin la Comisin de Peticiones decide el tipo de accin que debe llevarse a cabo. Se prev que la Comisin de Peticiones contestar y mantendr informado al peticionario o peticionarios de las decisiones que se adopten. Segn el caso, la comisin puede:
88 Las lenguas mencionadas son: alemn, francs, italiano, neerlands, dans, espaol, fins, griego, ingls, irlands, portugus y sueco. 89 En el Parlamento Europeo existe la Comisin de Peticiones que es el rgano encargado de darles trmite. Entre 1995-1999 esta comisin recibi aproximadamente 6,500 peticiones que, en conjunto, contaban con el apoyo de 10,000,000 de personas. Las peticiones se referan a asuntos dispares: en particular, cuestiones sociales relativas a los trabajadores migrantes, aspectos ambientales, la libre circulacin, el reconocimiento de diplomas (ttulos acadmicos), etctera. 90 Los principios y objetivos de la Unin Europea son: a) la libre circulacin de personas, mercancas, servicios y capitales; b) la no discriminacin por razones de nacionalidad; c) la igualdad de trato entre hombres y mujeres; d) la proteccin del medio ambiente; e) la armonizacin fiscal; f) el desarrollo de la investigacin y tecnologa; g) el derecho a la educacin, la formacin y la salud.
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Pedir a la Comisin Europea que le proporcione la informacin correspondiente desde el punto de vista del cumplimiento de la legislacin comunitaria en la materia. Transmitir la peticin a otras comisiones del Parlamento Europeo para que stas inicien una accin. Someter a votacin en el Parlamento Europeo un informe sobre el asunto de la peticin. Elaborar una opinin y solicitar al presidente del Parlamento que la transmita al Consejo y/o a la Comisin Europea para que se adopten las medidas pertinentes. Ahora bien, dado que el Parlamento no es una instancia judicial, debe advertirse que estas posibilidades de actuacin no entraan en ningn caso el dictado de una sentencia o la anulacin de una decisin judicial de los Estados miembros, facultades reservadas a otros rganos de la Unin Europea. En algunos supuestos, la Comisin de Peticiones puede sugerir al peticionario se dirija a otra instancia europea no comunitaria o nacional.91 VI. EL ESTUDIO COMPARADO Hemos realizado una revisin de legislaciones que en poco puede considerarse de derecho comparado, pero que al menos puede servir para sealar las directrices que el derecho de peticin ha conservado desde su formulacin ms remota. Esta labor no es novedosa en el mbito de la institucin que estamos estudiando. A finales del siglo XIX, un jurista nacional, Montiel y Duarte, que aqu ha sido multicitado, sealara despus de hacer un recorrido por las Constituciones de diversos pases en el siglo XIX: El estudio de legislacin comparada que acaba de hacerse, viene a fundar la muy saludable doctrina de que el derecho de peticin es un derecho natural de todo hombre, y que la conveniencia pblica exige que toda peticin revista la forma escrita, y nunca se haga en nombre colectivo, sino que precisamente se limite al inters propio de los signatarios.92
Vase tambin Baviera, Saverio, Les ptitions au Parlement Europen et le mdiateur europen, Revu du marche comn et de lUnion Europenne, nm. 45, febrero de 2001, pp. 129-135. 92 Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, p. 297.
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Este autor mexicano haba concluido tales principios aplicables a la institucin a partir del anlisis de casi una veintena de textos constitucionales. Ahora, de los ordenamientos constitucionales visitados puede advertirse que hay todava una dicotoma presente: derecho reconocido a ciudadanos y derecho reconocido universalmente, segn se trate de qu materia. Los textos constitucionales que se decantan por la primera solucin incluyen el derecho de peticin dentro de los derechos polticos y los de la segunda opcin lo hacen en el apartado de derechos individuales. Esta distincin, as como los dems principios advertidos por Montiel y Duarte, ser abordada brevemente ms adelante, en el tercer apartado dedicado a la interpretacin que han merecido las instituciones en comento por parte de los tribunales federales mexicanos.93 Finalmente no queremos dejar pasar la ocasin de mencionar el esfuerzo realizado en 1931 por Francesco Cosentini, entonces director del Instituto Americano de Derecho y de Legislacin Comparada, quien luego de efectuar un minucioso estudio en ms de 150 Constituciones elabor un proyecto de Constitucin para Latinoamrica. En el texto propuesto, el artculo 60 dedicado al derecho de peticin sealaba: Cada ciudadano tiene derecho a dirigir por escrito, individual o colectivamente, peticiones o quejas a la autoridad competente o al Congreso.94 Del mismo texto se desprende la existencia en 43 de las Constituciones consultadas de una referencia al derecho de peticin.95 Este recuento del
En el mbito espaol cabe mencionar un trabajo que aborda en forma compendiada y breve el tratamiento constitucional del derecho de peticin. Se trata del trabajo de Jos Mara Garca Escudero, un comentario al numeral 29 de la Constitucin de 1978, en Alzaga Villamil, scar (dir.), Comentarios a las leyes polticas, Constitucin espaola de 1978, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, Edersa, 1983, t. III, sin embargo, quedan pendientes los comentarios a la reciente Ley 4/2001 que seguramente suscitar abundantes reflexiones entre los doctrinarios ibricos. 94 Cosentini, Francesco, Constitucin tpica para Mxico y la Amrica Latina en 500 artculos. Ensayo de una base constitucional sobre bases comparativas, Mxico, Instituto Americano de Derecho y de Legislacin Comparada, 1932, p. 39. Son de destacar en este proyecto el reconocimiento del derecho de resistencia (artculo 61) y el de insurreccin (artculo 71), as como diversas disposiciones que en forma evidente se adelantan a la poca, por ejemplo: lo relativo a las minoras tnicas, a la libertad religiosa, entre muchas otras. 95 Debe matizarse este dato, pues el hecho de que no aparezca consignado en el texto constitucional no elimina la posibilidad de ejercicio, puesto que puede estar regulado en leyes especiales de carcter secundario, jerrquicamente inferiores al texto constitucional pero suficientes para el reconocimiento de su ejercicio, e incluso, cuando as se seale expresamente, para garantizarlo. En todo caso debe atenderse a la premisa que permite al
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reconocimiento constitucional del derecho en estudio permite advertir la importancia del mismo. Cosentini ubica el derecho de peticin en la parte tercera de su proyecto constitucional denominada Las obligaciones y las garantas del ciudadano y del Estado, dentro del primer apartado de Garantas y obligaciones personales y sociales, donde comparte lugar con el habeas corpus y el derecho de amparo. El autor seala que las autoridades de la Repblica estn obligadas a la tutela de las garantas, establecidas en esta Constitucin, ya de orden personal, y de orden social y nacional. Por otra parte, los ciudadanos estn obligados al respeto de todas las obligaciones implcitas en el ejercicio mismo de sus derechos (artculo 34), y conviene en que los derechos, las ventajas y las garantas particulares de los ciudadanos deben ser subordinados a los derechos y a las obligaciones que tienden a la acrecentacin del bien pblico, a la tutela del inters colectivo de la nacin, cuando hay entre ellos una oposicin manifiesta.96 Del ejercicio realizado hasta este momento, podemos afirmar que el estudio comparado ofrece muchos mbitos inexplorados a quienes se muestren interesados en el estudio de los derechos constitucionales, su ejercicio y sus mecanismos de defensa, especialmente por cuanto hace a derechos que como los que ahora abordamos no han merecido la atencin que les corresponde y que pueden perfilarse como indispensables en la configuracin de los Estados modernos en donde la sociedad se muestra cada vez ms participativa. As, el ejercicio de los derechos, en los nuevos escenarios planteados, se constituye en reto para los juristas, socilogos y dems estudiosos del comportamiento poltico-jurdico de las instituciones de participacin ciudadana. Con estas breves reflexiones terminamos el recorrido por algunos de los sistemas jurdicos, distintos del mexicano, en los que el derecho de peticin est expresamente regulado, y pasamos al anlisis formal de la institucin del derecho de peticin conforme a la configuracin adoptada en el artculo 8o. constitucional.
individuo todo lo no prohibido en el texto constitucional, a la vez que limita al Estado mediante la atribucin expresa de sus mbitos competenciales. 96 Cosentini, Franceso, op. cit., nota 94, p. 34.
CAPTULO SEGUNDO El artculo 8o. constitucional ......................................................... I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. Las garantas individuales ................................................... Las garantas individuales como derechos pblicos subjetivos .. Las libertades individuales .................................................. Los derechos fundamentales .............................................. Otras terminologas ............................................................ Derecho de peticin como derecho administrativo ................ Naturaleza jurdica y contenido ........................................... Clases de peticiones .......................................................... Figuras afines al derecho de peticin ................................... 1. Accin ........................................................................ 2. Recurso administrativo ................................................. 3. Denuncia .................................................................... 4. Iniciativa ciudadana ..................................................... 5. Queja ......................................................................... 6. Instancia ..................................................................... 7. Silencio administrativo .................................................. 8. Negativa ficta .............................................................
59 60 70 74 77 81 84 86 89 92 92 94 94 95 96 98 98 99
CAPTULO SEGUNDO EL ARTCULO 8o. CONSTITUCIONAL
Las libertades individuales sustantivas son aquellas consideradas, hasta cierto punto, como fines en s mismas; los derechos procesales guardan relacin con el modo en que el gobierno tiene que proceder al tratar con libertades sustantivas. Robert G. McCloskey
El derecho de peticin ha tenido una amplia evolucin en los ordenamientos constitucionales de los Estados modernos, tal y como se desprende del anlisis hecho en el captulo anterior. El tratamiento no ha sido homogneo, resultado de las particularidades que su propio ejercicio ha ido definiendo en cada Estado. Resultara demasiado complejo, y ajeno a los fines de este breve trabajo, analizar la teleologa intrnseca en los ordenamientos distintos del mexicano, dado que ese anlisis queda a veces incluso fuera del mbito jurdico y merece una revisin histrica que no podemos elaborar en tan pocas pginas. Por ello, y dado que en el captulo anterior nos hemos ocupado de revisar la evolucin que ha tenido el derecho en estudio dentro de los textos constitucionales mexicanos, nuestra intencin en este apartado es revisar la forma en que la doctrina y los tribunales nacionales han concebido el contenido del artculo 8o. constitucional dentro del sistema jurdico y compararlo, en trminos generales, con las nociones que en otros sistemas jurdicos se tiene sobre el particular, especialmente en lo que se refiere al tratamiento doctrinal tanto en Mxico como en otras latitudes. Nuestro primer acercamiento se refiere a la cualidad que el derecho de peticin tiene: volvemos a ocuparnos, brevemente, de la distincin que la
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doctrina ofrece entre los derechos y las garantas que trata el apartado dogmtico de la ley fundamental mexicana. Despus nos ocuparemos de explicitar las tipologas de derechos y de peticiones, y la ubicacin de los derechos concebidos a tenor del artculo 8o. constitucional, sede definitiva del derecho en estudio.
I. LAS GARANTAS INDIVIDUALES Uno de los problemas medulares del anlisis de los derechos consagrados en el artculo 8o. constitucional reside en la naturaleza que adoptan y se le atribuye a tales preceptos en el conjunto del sistema jurdico nacional, as como la relacin y diferenciacin que encuentran frente a otras instituciones, que aunque con cierto parecido son al final distintas. El artculo 8o. se encuentra ubicado dentro del captulo primero denominado De las garantas individuales, en el ttulo primero de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Queda as comprendido en lo que la doctrina ha considerado como la parte dogmtica de la Constitucin, en oposicin a la parte orgnica. La parte dogmtica, en trminos generales, reconoce derechos a los ciudadanos y la parte orgnica establece la organizacin estatal, sin embargo ambas garantizan ciertos principios de libertad y seguridad jurdica que configuran parte importante del modelo de Estado de derecho que han adoptado los Estados contemporneos. Conviene sealar entonces que el numeral en cita se encuentra dentro del catlogo de derechos humanos reconocidos por el Estado mexicano a los habitantes del territorio nacional, derechos que se encuentran garantizados por el instrumento de proteccin constitucional: el juicio de amparo.97 Sin emNo es objeto de este breve exordio hacer referencia al uso terminolgico que se utiliza en nuestro sistema jurdico de la voz garanta como sinnimo de derecho. En todo caso apuntaremos que la jurisprudencia de los tribunales federales ha coincidido en utilizar tal concepto como sinnimo de derecho. Ms an, la doctrina mexicana se ha decantado por tal uso: la mayora de manuales que analizan el apartado dogmtico de la Constitucin utilizan ttulos como garantas individuales o garantas constitucionales. Al respecto, citaremos la explicacin que ofrece Ramn Rodrguez sobre la distincin entre derechos del hombre y garantas constitucionales: Hemos visto antes que el hombre ha recibido directamente de la naturaleza las facultades necesarias para cumplir las obligaciones que ella misma le ha impuesto, y que estas facultades constituyen lo que entendemos por derechos naturales del hombre, derechos de que todos deben gozar con entera igualdad, supuesto que la naturaleza no ha establecido distinciones entre los hombres. // Hemos visto tambin que
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EL ARTCULO 8o. CONSTITUCIONAL
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bargo, dado que los derechos humanos quedan consagrados en el captulo de las garantas individuales, pronto tal denominacin fue aceptada sin problema alguno dentro de la doctrina mexicana y adems incorporada en
stos son esencialmente sociables, y como para que la sociedad sea posible, es necesario que cada uno respete el derecho de los dems, todos estn igualmente interesados en hacer efectivo este respeto al derecho ajeno. // Mientras los hombres no sean perfectamente justos, y esto no se conseguir sino hasta que todos sean perfectamente ilustrados, es necesario que el conjunto de todos ellos reprima los atentados que cada uno pudiera cometer contra el derecho de otro, porque sin esta represin de la comunidad, cada uno tendra que defender sus derechos por medio de la fuerza, y en esta lucha triunfaran siempre los ms fuertes, desaparecera toda idea de justicia, y la sociedad, esencial para el hombre, sera imposible. // El conjunto de todos los que la forman no puede por s mismo y obrando en masa por decirlo as, ejercer en cada caso en que sea necesario la facultad de contener a cada uno en el lmite de sus deberes haciendo respetar el derecho ajeno. // De aqu nace la necesidad de legar este poder social en un nmero determinado de individuos. // Si esta delegacin fuera absoluta, sin lmites y sin condiciones, los pueblos sacrificaran al capricho y al antojo de unos cuantos los mismos derechos cuya conservacin, seguridad y libre ejercicio les mueve a sujetarse a la autoridad de sus delegados. // De aqu nace la necesidad de que a stos se les impongan todas las condiciones, limitaciones y restricciones que sean necesarias y convenientes para que al ejercer las facultades que se les delegan, no vulneren sin necesidad y sin razn los derechos de aquellos mismos que hacen tal delegacin, solamente con el objeto de conservarlos inclumes. // Estas condiciones que el pueblo impone a los individuos en quienes deposita el ejercicio del poder social, estas limitaciones en sus facultades, estas restricciones en el uso de ellas, son las que real y verdaderamente merecen el nombre de garantas, porque ellas son las que aseguran que los delegados del pueblo ejercern solamente las facultades que ste les concede, y las ejercern en el modo y trminos como se les hace la concesin. // Tales garantas tomarn el nombre de individuales porque su objeto es asegurar a cada individuo que los funcionarios pblicos no ejercern respecto de l ms facultades que las que expresamente se les han concedido, y se llaman tambin constitucionales porque se estipulan en el pacto que el pueblo celebra con sus delegados, cuyo pacto lleva el nombre de Constitucin. // Basta lo expuesto para percibir con claridad la diferencia que hay entre los derechos del hombre y las garantas individuales o constitucionales. Los primeros son las facultades que el hombre recibe directamente de la naturaleza. Las segundas, las condiciones bajo las cuales los funcionarios pblicos deben ejercer las facultades que el pueblo les concede para limitar el ejercicio de esos mismos derechos en los casos que l determina. // La consecuencia lgica e indeclinable que de esto se deduce, es la que en otro lugar hemos visto: que es innecesario e intil consignar en una Constitucin los derechos del hombre, bastando para su objeto determinar clara y explcitamente las facultades de los funcionarios pblicos y las terminantes condiciones bajo las cuales se les confieren. // Nuestra Constitucin hace una y otra cosa en la seccin 1a. del Ttulo I: consigna algunos derechos del hombre, como absolutamente inviolables y otros como restringibles en ciertos casos por el poder pblico y sin determinar con precisin las facultades que a ste se conceden para imponer leyes a la sociedad y estrechar a sus individuos a que las cumplan, establece las condiciones y restricciones bajo las cuales debe ejercer esas facultades que no determina expresamente. Rodrguez, Ramn, Derecho constitucional escrito para servir de texto a los alumnos del Colejio Militar, 2a. ed., Mxico, Imprenta en la Calle del Hospicio de San Nicols, nm. 18, 1875, pp. 410-413.
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las decisiones jurisprudenciales de la poca. Por supuesto, la adopcin del concepto no fue unnime, en distintos momentos hubo voces que se alzaron en contra de su utilizacin. A pesar de ello, podemos dar fe que el concepto termin por imponerse en los mbitos acadmicos y polticos, y ms tarde, durante la discusin del texto del artculo 1o., el diputado constituyente Rafael Martnez de Escobar habra de sealar en reiteracin del debate:
yo ms bien no le llamara a este conjunto de disposiciones que integran todos esos artculos, no le llamara garantas individuales, le llamara yo garantas constitucionales. En estos artculos est el principio de derecho social, sin discusin; son disposiciones que han determinado la libertad del individuo en la sociedad, en tanto que en esta sociedad as constituida vino a restringirse la libertad individual en provecho de la libertad social... porque en esta garanta constitucional que es genrica, concurren y coexisten dos clases de garantas: las garantas individuales y las garantas sociales. En esos artculos vemos en cada pensamiento una libertad palpitante; en algunos, todos enteros, vemos una limitacin completa al individuo en beneficio de la sociedad; ya es una garanta netamente social. Si, pues, la garanta constitucional es la garanta individual, es la garanta social, la palabra correcta sera garanta constitucional...98
La doctrina nacional, a pesar del tiempo transcurrido desde la promulgacin de la Constitucin de 1917, no se ha decantado por una sola interpretacin del concepto de garantas individuales, pero en todo caso es tambin evidente que, en forma mayoritaria, se suele utilizar el concepto para invocar los derechos humanos contenidos en el texto constitucional.99 Sobre el
Citado en Sayeg Hel, Jorge, Instituciones de derecho constitucional mexicano, Mxico, Porra, 1987, pp. 142-143. Curiosamente este autor no menciona el derecho de peticin al hacer referencia a las garantas de libertad, igualdad y seguridad. 99 Juventino V. Castro seala que es generalizada la idea de que las garantas individuales o garantas constitucionales no son otra cosa que el reconocimiento de las libertades del ser humano, a travs de un documento al ms alto nivel como lo es la Constitucin de un pas. Sin embargo, considera que deben distinguirse tres reas de normas que constituyen las garantas individuales: el rea de libertades (constituida por derechos fundamentales o limitaciones al poder pblico); el rea del orden jurdico general que permite el libre ejercicio de esos derechos, al amparo de una estructura dentro de la cual pueden ubicarse las libertades reconocidas; y finalmente, el rea de los procedimientos legales que por el texto en donde se establecen deben llamarse igualmente constitucionales, que permiten hacer valer los derechos libertarios cuando stos son desconocidos o contradichos. Y las tres reas son denominadas en forma genrica garantas constitucionales. Castro, Juventino
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particular, el maestro Fix Zamudio100 ha recordado que son los juristas italianos quienes, al desarrollar la teora de las garantas constitucionales, conceden carta de naturalizacin a un nuevo concepto: reciben el nombre antes indicado aquellos medios procesales establecidos con el objeto de otorgar al justiciable la tutela de sus derechos fundamentales. Es precisamente ste el sentido que debiera darse al concepto. Sin embargo, muchas de las remisiones doctrinales nacionales se refieren, por el contrario, a la idea de derechos, e incluso, como veremos, as ocurre en el acervo jurisprudencial del Poder Judicial de la Federacin. Tempranamente, en septiembre de 1917, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin seal que las garantas individuales no pueden ser otorgadas sino por una Constitucin o ley fundamental, y no se hacen eficaces y prcticas sino por el medio que establece la misma ley que las otorga.101 Y en el mismo asunto se consider que estn condicionadas a la vigencia de la Constitucin en que se consignan. De esta forma se refera a los derechos consagrados en el apartado dogmtico constitucional y quedaban per se constreidos a la vigencia del mismo texto fundamental. Y para justificar en trminos temporales la vigencia a partir del texto constitucional, el mismo pleno, en junio de 1917, resolvi que las garantas individuales estn en vigor desde el primero de mayo de mil novecientos diecisiete, en que se restableci el orden constitucional.102 En abril de 1918, el pleno del mximo rgano judicial mexicano confirm la importancia de lo que denominaba como garantas individuales al sealar que su respeto es un factor indispensable para la existencia del orden social;103 y en una resolucin de julio de 1919, la presidencia de la
V., Ensayos constitucionales, Mxico, Manuel Porra Librera, 1977, p. 18. Sobre la discusin acerca del contenido del concepto de garantas individuales puede consultarse, adems de los que aqu se citan, Martnez Bull-Goyri, Vctor M., Las garantas individuales en la Constitucin de 1917, Estudios jurdicos en torno a la Constitucin mexicana de 1917 en su septuagsimo quinto aniversario, Mxico, UNAM, 1992, pp. 1-18. 100 Fix-Zamudio, Hctor, Constitucin y proceso civil en Latinoamrica, Mxico, UNAM, 1974, p. 26. 101 SJF5, t. I, p. 337. Amparo penal en revisin, Montes Avelino, 26 de septiembre de 1917, mayora de siete votos, disidentes: Agustn de Valle, Enrique Garca Parra, Manuel E. Cruz y Victoriano Pimentel. La publicacin no menciona el nombre del ponente. 102 SJF5, t. I, p. 20. Queja en amparo penal, Santos Jos, 11 de junio de 1917, mayora de votos. La publicacin no menciona el nombre del ponente. 103 SJF5, t. II, p. 1193. Amparo administrativo, revisin del auto de suspensin, Hijos de ngel Daz Rubn, 18 de abril de 1918, mayora de nueve votos, disidentes: Alberto M. Gonzlez y Jos Mara Truchuelo. La publicacin no menciona el nombre del ponente.
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Suprema Corte seal tajante que las garantas individuales son propias de los individuos y no de la sociedad; sta, en su conjunto, no puede tener derechos particulares heridos y, por lo mismo, garantas violadas, por lo que el Ministerio Pblico, en su carcter de representante de la sociedad,104 no tiene derecho para pedir amparo.105 Con tales decisiones, la Suprema Corte nacional iniciaba la revisin e interpretacin judicial del apartado dogmtico de la Constitucin, y afianzaba, a la vez, el trmino de garantas individuales en la doctrina nacional. Aunque, justo es reconocer, no haca sino repetir una costumbre procedente de los siglos anteriores, conforme la cual se pretenda denominar garantas a los derechos consagrados constitucionalmente.106 Debe advertirse que el ttulo primero de la Constitucin de 1857 se titulaba De los derechos del
Fix Zamudio advierte que el Ministerio Pblico es una institucin de representacin social que tiene a su cargo, con diversos matices, varias funciones esenciales relacionadas con la actividad de los tribunales y que en su conjunto han sido comprendidas en el derecho mexicano bajo la denominacin de procuracin de justicia, aun cuando dicha expresin tambin comprende las atribuciones de otros organismos especializados que auxilian, colaboran o complementan la funcin jurisdiccional. Fix Zamudio, Hctor, Funcin constitucional del Ministerio Pblico. Tres ensayos y un eplogo, Mxico, UNAM, 2002, p. 130. 105 SJF5, t. V, p. 109. Amparo pedido por el agente del Ministerio Pblico, adscrito al Tribunal del Noveno Circuito, 8 de julio de 1919, resolutor: Ernesto Garza Prez. 106 Fix Zamudio, al ocuparse del origen del concepto, ha sealado: La idea tradicional de las garantas constitucionales surgi en las declaraciones francesas de derechos, en las cuales se les dio el significado de derechos del hombre consagrados en un documento constitucional, y por este motivo el artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 estableca en su parte conducente: Toda sociedad en la cual la garanta de los derechos no est asegurada... no tiene Constitucin, y por su parte, el ttulo I de la Constitucin revolucionaria de 1791 consagr los derechos fundamentales de la persona con denominacin significativa de Disposiciones fundamentales garantizadas por la Constitucin. Al respecto, el ilustre constitucionalista Len Duguit explicaba que los autores de la mayor parte de las Constituciones haban credo inscribir en el texto fundamental las garantas de los derechos que consisten en la obligacin del legislador ordinario de no violar los principios de la ley superior. // Los revolucionarios franceses en su exaltacin por descubrir los secretosslaci felicidad poltica universal, tuvieron la ingenuidad de creer que era suficiente inscribir en un texto constitucional aquellos derechos del hombre que consideraban esenciales para el respeto de la dignidad humana, exclusivamente en su aspecto individual, a fin de que los mismos fuesen conocidos y respetados por las autoridades, creencia que la realidad se encarg de desvirtuar muy poco tiempo despus de haberse consagrado. // Debido a esta influencia de carcter francs algunas Constituciones latinoamericanas todava en vigor, especialmente las promulgadas el siglo anterior o en las primeras dcadas del presente (siglo XX), conservan esta imagen tradicional de las garantas individuales como equivalentes de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente. Fix Zamudio, Hctor, La Constitucin y su defensa, La Constitucin y su defensa, Mxico, UNAM, 1984, pp. 42 y 43.
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hombre, sin embargo, la redaccin del primer numeral constitucional contribuy a crear una sinonimia respecto de la expresin de garanta: El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara, que todas las leyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga la presente Constitucin. La sinonimia se mantuvo a pesar de que de la lectura poda advertirse que se trataba de dos instituciones diferentes. A tal confusin contribuy la falta de cita de las garantas otorgadas por la Constitucin y la nica mencin de los derechos reconocidos.107 Es importante sealar que la admisin de tales criterios iba a delinear de manera tajante la concepcin, y por tanto limitaciones, que encontramos para los derechos reconocidos en la Constitucin, a saber, que son nicamente oponibles ante el poder pblico, dado que se considera que solamente ste puede vulnerarlos. Como veremos ms adelante, esta concepcin ha ido sufriendo un desgaste lgico ante la contundente participacin de entes privados en la vulneracin y ataque de estas garantas individuales, entre las que contamos al derecho de peticin. Poco a poco los tribunales perfilaran los alcances de la institucin de las garantas individuales dentro del sistema jurdico. En noviembre de 1931, la Primera Sala de la Suprema Corte seal:
GARANTAS INDIVIDUALES. Conforme a nuestra organizacin poltica, todo individuo que reside en Mxico, disfruta de las garantas individuales, que el Cdigo Fundamental de la Repblica otorga, y entre las cuales figuran, en primer trmino, la libertad, la propiedad y otras de menor entidad. La situacin jurdica de los individuos, en todo el pas, es el goce de tales derechos, y cuando alguna de las autoridades constituidas conforme a la propia Constitucin, dicta una orden o ejecuta un acto que afecte a cualquiera de dichas
107 Seala Carpizo, mientras que los derechos del hombre son ideas generales y abstractas, las garantas, que son su medida, son ideas individualizadas y concretas. Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, 3a. ed., Mxico, UNAM, 1979, p. 154. Ms acorde con esta idea de distinguir los derechos de las garantas, Fix Zamudio seala que prefiere la denominacin de garantas fundamentales para las normas fundamentales o instituciones pblicas... y garantas de la Constitucin, para los mtodos procesales, represivos y reparadores, que dan efectividad a los mandatos fundamentales, cuando son desconocidos, violados o existe incertidumbre respecto de su forma o contenido. Fix Zamudio, Hctor, El juicio de amparo, Mxico, Porra, 1974, p. 56. Citado por Armienta Caldern, Gonzalo, Los derechos fundamentales del hombre en el derecho mexicano, La Constitucin y su defensa, Mxico, UNAM, 1984, p. 497.
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garantas, como la persona objeto de ese acto, por su simple carcter de residente en la Repblica disfruta y tiene derecho a continuar disfrutando de ellas, debe presumirse que se comete, en su perjuicio, una violacin, porque se ataca el goce de tales derechos. Pero como la misma Constitucin establece restricciones a las mencionadas garantas y faculta a las autoridades para que, en ciertas condiciones, las afecten, estas facultades de la autoridad, o estas restricciones a las garantas, son verdaderas excepciones al goce de ellas, y no se realizan sino en determinados casos, cuando acontecen algunas circunstancias de hecho, previstas por la Constitucin. As es que las personas no tienen que probar que se encuentran disfrutando de la garanta violada, porque este es el estado natural y general de toda persona en Mxico; pero el acto que restringe o afecta a la garanta, y que es una excepcin a aquella regla general, s debe ser objeto de prueba, porque es menester hacer patente que se han realizado las condiciones que la Constitucin ha impuesto, para que una autoridad tenga facultades de hacer algo contrario a dicha garanta. La autoridad, por el simple hecho de serlo, no tiene facultad de restringirlas, por lo que es necesario que para ello existan determinadas circunstancias concretas, de las cuales derive esa facultad. Es pues necesaria la prueba de esas circunstancias, porque en juicio deben probarse los hechos que afecten un derecho o que ocasionen su ejercicio. Como el amparo es un verdadero juicio, en el que deben observarse las reglas fundamentales comunes a esta clase de contiendas, una de las cuales consiste en la igualdad, en el equilibrio de las partes, se llega a la conclusin de que en el juicio constitucional, el quejoso debe probar la existencia del acto que vulnera sus garantas individuales, y que su contraparte, la autoridad responsable, reporta la obligacin de justificar que el acto fue dictado y ejecutado dentro de los lmites y con los requisitos que la ley exige, para atacar tales garantas, ya que est colocada en el caso de excepcin; y el que destruye un estado jurdico, el que alega una excepcin, es el que debe probar los hechos. Si la autoridad responsable no rinde su informe justificado, no ha podido probar que la persona afectada, est en el caso de excepcin al goce de las garantas y no puede fallarse a su favor y negarse el amparo, sino que, por el contrario, ste debe concederse.108
En julio de 1935, la Primera Sala reiter que la autoridad, por el simple hecho de serlo, no tiene facultades de restringir las garantas individuales; por tanto, se necesita que pruebe que existan las circunstancias que la Cons108 SJF5, t. XXXIII, p. 1848. Amparo penal en revisin 2145/30, Flores, Joaqun, 4 de noviembre de 1931, mayora de cuatro votos, disidente: Francisco Barba. La publicacin no menciona el nombre del ponente.
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titucin prev para que la restriccin que imponga no sea considerada como violatoria de garantas.109 En noviembre de 1937, la Segunda Sala seal que en estricto sentido el artculo 1o. constitucional no consagraba ningn derecho especfico, por lo que su violacin slo puede ser resultado de la violacin a otro precepto que realmente establezca una garanta individual.110 Y la Tercera Sala seal en octubre de 1942 que las garantas individuales no son derechos pblicos reconocidos sin limitacin ninguna, por texto expreso de la Constitucin Poltica, su uso, restriccin y suspensin, se arreglan a los casos y a las condiciones que establece dicha Constitucin, dentro de los lmites que la misma seala.111 Extrapolado al caso del derecho de peticin quedaban claros los lmites que el artculo 8o. sealaba, pero a pesar de ello se segua, y sigue, extraando la norma reglamentaria. A pesar de todas estas aproximaciones, el rgano intrprete de la Constitucin an no poda dar por concluida la revisin del tema. Y pronto los tribunales federales, distintos de la corte, empezaron a hacer una labor interpretativa ms extensa y prolija de la materia. Por ejemplo, el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, en febrero de 1974, dio algunas directrices para entender la figura de las garantas individuales:
GARANTAS INDIVIDUALES, ALCANCES DE LAS. Las garantas constitucionales no deben tomarse como un catlogo rgido, invariante y limitativo de derechos concedidos a los gobernados, que deba interpretarse por los tribunales de amparo en forma rigorista, porque ello desvirtuara la esencia misma de dichas garantas. Ms bien debe estimarse que se trata de principios o lineamientos vivos y sujetos a la evolucin de las necesidades sociales, dentro del espritu que anim al Constituyente al establecerlos. De lo contrario, se desvirtuara la funcin esencial de las garantas constitucionales y del juicio de amparo, al entenderlas y aplicarlas en forma que hiciera sentir opresin a los gobernados, y limitacin en la defensa de sus derechos, en vez de hacer
SJF5, t. XLV, p. 1533. Amparo penal en revisin 459/34, Rosado Garca, Carlos, 25 de julio de 1935, unanimidad de cinco votos. La publicacin no menciona el nombre del ponente. 110 SJF5, t. LIV, p. 1846. Amparo administrativo en revisin 5187/37, Garca Ortega, Lorenzo, 16 de noviembre de 1937, unanimidad de cinco votos, relator: Agustn Gmez Campos. 111 SJF5, t. LXXIV, p. 2536. Amparo civil en revisin 7499/41, Pia, Magdalena, 28 de octubre de 1942, unanimidad de cinco votos, ponente: Emilio Pardo Aspe.
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sentir el ambiente de derecho y libertad que con dichas garantas se pretendi establecer en el pas. No sera posible aplicar en la actual complejidad poltica, econmica y social de un medio cambiante, rigorismos literales de normas que contienen principios e ideas generales, pero que no pudieron siempre prever necesariamente las consecuencias de dichos principios.112
En apretada sntesis, los tribunales federales fueron delineando la institucin y consagrando los derechos contenidos en el apartado dogmtico constitucional bajo el nombre de garantas individuales, tal y como la misma carta poltica lo haba hecho desde 1917. As, es comn que la doctrina nacional cuando se refiere a garantas en el contexto mexicano alude a los derechos consagrados constitucionalmente.113 Curiosamente no existe una visin limitativa, es decir, a tenor de la interpretacin hecha las garantas, en tanto derechos, no se encuentran nicamente contempladas en el apartado dogmtico de la Constitucin, pues de la misma manera se alude a los derechos consagrados en el artculo 123, relativos al mbito laboral. Una excepcin a lo explicitado lneas arriba, aunque en trminos particulares dado lo restringido de los numerales interpretados, es la tesis dictada por el Sexto Tribunal Colegiado en materia civil del Primer Circuito, que en septiembre de 1996 se pronunci en el siguiente sentido:
GARANTAS INDIVIDUALES. NO SON DERECHOS SUSTANTIVOS, SINO QUE CONSTITUYEN EL INSTRUMENTO CONSTITUCIONAL PARA SALVAGUARDAR STOS. Las garantas individuales que se encuentran consagradas en los artculos 14 y 16 constitucionales, como lo son la del debido proceso y la de fundamentacin y motivacin en todo acto de autoridad, como su nombre lo indica, garantizan
112 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 62 sexta parte, p. 39. Amparo en revisin 597/73, Cmara Nacional de la Industria de Transformacin, 11 de febrero de 1974, unanimidad de votos, ponente: Guillermo Guzmn Orozco. 113 Al respecto es de sealar la opinin de Porra Prez: El tema de los derechos de la persona humana, podra llamarse tambin de las garantas individuales. Esta denominacin la encontramos como un epgrafe de nuestra Constitucin Poltica. Es criticada por algunos autores esta expresin diciendo que garanta es una palabra que nos hace pensar inmediatamente en un sentido protector por parte del Estado y que, lgicamente, antes de que exista esa proteccin debe hacerse referencia a la existencia de los derechos que son objeto precisamente de la garanta. Estimamos ... (que la expresin garantas individuales) ya ha adquirido lo que podramos llamar carta de naturalizacin en nuestro rgimen jurdico y por garantas individuales debe entenderse tanto los derechos mismos de la persona como la proteccin que el Estado, a travs de las leyes, a travs de los actos de sus autoridades, concede a esos derechos fundamentales del hombre. Porra Prez, Francisco, Doctrina poltica de las garantas individuales, Mxico, Porra, 1961, p. 59.
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la aplicacin de la ley en cuanto a los procedimientos seguidos ante tribunales, con el objeto de proteger la integridad fsica, la libertad y los bienes, siendo stos, los derechos fundamentales del gobernado, entre otros; es decir, las garantas individuales, no son derechos sustantivos, sino que constituyen el instrumento constitucional establecido por la propia norma fundamental del pas, para salvaguardar tales derechos.114
A pesar de lo dicho, no puede menos que reiterarse que, tal y como lo han advertido ya insignes juristas, el concepto de garanta constitucional debe quedar reservado para los cauces procesales establecidos para la tutela de los derechos constitucionalmente reconocidos. En tal tesitura, el juicio de amparo o el juicio para la proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano seran ejemplo de garantas, por cuanto se encargan de tutelar ciertos derechos. Resulta deseable uniformar conceptualmente el derecho en Mxico, sobre todo en aspectos cruciales como el abordado en este apartado. Si lo que se desea es resaltar la naturaleza de los derechos agrupados bajo el rubro de garantas individuales en la Constitucin mexicana, debe tambin pugnarse por admitir el uso de nuevos conceptos, ejemplo de ello sera la utilizacin del concepto de derechos humanos, pues en tal sentido, y atendiendo al origen de la expresin garantas, no puede menos que reconocerse que el trmino, hoy ms difundido y utilizado, ha devenido anacrnico, y a la vez impropio. Debe quedar atribuida, al concepto garanta constitucional, una naturaleza procesal relacionada con la proteccin de los derechos fundamentales, y al concepto derechos humanos los derechos otrora reconocidos como garantas individuales. Otra opcin pudiera ser la utilizacin del trmino derechos fundamentales, empleado en diversos sentidos, pero que en el texto constitucional espaol alude, como veremos ms adelante, a los derechos configurados constitucionalmente que gozan de proteccin general y especfica, mediante la organizacin de un control difuso de la constitucionalidad. Ello nos llevara, de aceptar el anacronismo constitucional, a la modificacin terminolgica del captulo primero del primer ttulo constitucional,
Sexto Tribunal Colegiado en materia civil del Primer Ciruito, SJFG9, t. III, mayo de 1996, p. 603, tesis: XXII.10 K, improcedencia 1986/96, Irasema Guzmn Mendoza, 26 de septiembre de 1996, unanimidad de votos, ponente: Enrique R. Garca Vasco, secretario: Ramn Arturo Escobedo Ramrez; improcedencia 1960/96, Materiales Deschamps, S. A. de C. V., Irasema Guzmn Mendoza, 26 de septiembre de 1996, unanimidad de votos, ponente: Enrique R. Garca Vasco, secretario: Ramn Arturo Escobedo Ramrez.
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para que en lugar de referirse a las garantas individuales lo hiciera a los derechos fundamentales. No siendo el objetivo de este libro, dejamos sentada la idea de definir, mediante un empleo ms correcto, las variantes lxicas empleadas a lo largo de su historia por el tribunal supremo mexicano como consecuencia de la redaccin constitucional.
II. LAS GARANTAS INDIVIDUALES COMO DERECHOS

PBLICOS SUBJETIVOS
El derecho de peticin se debe concebir como una forma de la libertad de opinin y de la libertad en general. Leon Duguit, Trait de droit constitutionel.
La interpretacin de las garantas como derechos concedidos a los gobernados por el texto constitucional o por el Estado habra de cambiar pronto a la idea de derechos simplemente reconocidos en el texto constitucional. Se trataba de un paso decisivo en la consideracin de la naturaleza de los derechos humanos: dejaban de ser una concesin para convertirse en circunstancias inherentes, preexistentes, que eran reconocidas pero no otorgadas. Y este cambio de paradigma encontr en la teora de los derechos pblicos subjetivos un importante baluarte. El carcter de derecho pblico subjetivo, conferido al derecho de peticin, se entiende a partir de la decisin adoptada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia que en enero de 1953 seal:
el citado precepto legal (8o. constitucional), consecuente con el rgimen representativo y democrtico adoptado en el pas, ha consagrado como garanta individual, o sea, como derecho pblico subjetivo, la facultad de las personas para elevar solicitudes a las autoridades, y por lo mismo, de la propia disposicin constitucional dimana el inters jurdico del solicitante para reclamar la falta de acuerdo y respuesta a su peticin.115
115 Segunda Sala, SJF5, t. CXV, p. 116. Juicio de amparo 5099/51, Bravo Sandoval, Jorge y coags., 21 de enero de 1953, unanimidad de cinco votos. La publicacin no menciona el nombre del ponente, t. CXIV, p. 136. Amparo administrativo en revisin 5384/51, Murillo Gil, scar y coags., unanimidad de cinco votos, nota: esta tesis integra la jurisprudencia 208, del ASJF 1917-1985, octava parte, p. 353.
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Se advierte en la redaccin de la tesis citada, la igualdad establecida por la Segunda Sala y compartida por la mayora de autores nacionales: garanta individual = derecho pblico subjetivo116 Es conocida la idea que concibe los derechos contenidos en el apartado dogmtico constitucional como derechos de carcter subjetivo. En tal distincin, el carcter subjetivo alude a la contraposicin del derecho objetivo: ste es el conjunto de normas jurdicas generales, lo subjetivo en cambio es un poder concedido por el ordenamiento al individuo para la satisfaccin de intereses propios del titular.117 Al hacer esta referencia al mbito del derecho privado uno no puede evitar recordar que algunos doctrinarios se han decantado por considerar al derecho de peticin dentro de los derechos de la personalidad.118 Sin embargo, se hace tambin un llamado para dotarlos con el carcter de pblicos. Seala Castn Tobeas sobre el particular que el derecho pblico subjetivo es una moderna figura jurdica introducida como consecuencia de la concepcin del Estado de derecho, que obliga a considerar como relaciones jurdicas las relaciones entre el Estado y los particulares, sbditos suyos.119 Ms adelante, al revisar la naturaleza jurdica, explicitaremos tal concepcin.
Podramos afirmar que en un proceso de transformacin terminolgica, lo deseable es que se reconozca, como hemos mencionado supra, que garantas individuales es igual a derechos humanos (aunque a la inversa no pueda operar, en forma absoluta, tal asimilacin). 117 Carrasco Perera, ngel (dir.), Derecho civil, Madrid, Tecnos, 1996, p. 249. 118 El epgrafe que inicia el siguiente captulo de esta obra, se ocupa precisamente de tal concepcin. Gil Robles considera al derecho de peticin como un derecho inherente a la personalidad. Y en tal tesitura, Julin Gitrn Fuentevilla expone una visin personal en la que destaca, precisamente, la denominacin que utiliza para referirse a los comnmente llamados derechos de la personalidad: derechos humanos subjetivos fundamentales. Sostiene que tal nomenclatura es correcta: ya que la naturaleza jurdica de stos, consiste en que son derechos subjetivos, humanos, fundamentales de la persona fsica jurdica. Sin embargo, hemos de aclarar que este autor los divide en dos grupos: los de materia civil y los de carcter familiar. Los derechos humanos subjetivos fundamentales de la persona fsica jurdica, Medio siglo de la Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, Mxico, UNAM, 1991, pp. 635-664. Ahora bien, sin entrar al detalle en este tema que de suyo implica un tema distinto del que se trata, remito a la obra de Rogel Vide, Carlos, Bienes de la personalidad, derechos fundamentales y libertades pblicas, Zaragoza, Publicaciones del Real Colegio de Espaa, 1985, especialmente entre las pginas 24 a 49. 119 Castn Tobeas, Jos, Los derechos del hombre, 4a. ed., Madrid, Reus, 1992, p. 28. El mismo autor seala que la elaboracin de la teora de los derechos pblicos subjetivos
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Las garantas consagradas en el apartado dogmtico al ser consideradas como derechos pblicos subjetivos se separan momentneamente de la idea de los derechos humanos. Recordemos que ha sido comn la idea de que el apartado dogmtico constitucional lo que en realidad contiene es el conjunto de derechos humanos reconocidos por el ordenamiento a los habitantes del Estado. Sin embargo, esta solucin terminolgica no es correcta, atendiendo a dos supuestos que parten precisamente de la construccin terica de la categora de derechos pblicos subjetivos. En primer lugar ambas construcciones tericas presentan diferente contenido:
la estructura y contenido de los derechos humanos son distintos de los derechos pblicos subjetivos. Aqullos son derechos de la persona humana considerada como valor primario y que pueden ejercitarse frente a la entidad poltica estatal. Estos otros implican una relacin de subordinacin entre el Estado y sus sbditos, en la que puede ser sujeto el Estado o el ciudadano. As, aun cuando sean derechos pblicos subjetivos los derechos del ciudadano (derechos fundamentales o de libertad), hay, a su lado, otras especies de esta clase de derechos, en las que el titular es el Estado (aunque vayan entonces estos derechos englobados en el concepto de soberana) o los rganos del propio Estado.120
Esta distincin tiene bastante repercusin en la concepcin misma de los mecanismos de defensa con los que cuenta el gobernado. En tanto derechos humanos, los reconocidos en la Constitucin tendrn un carcter universal, y sern inherentes al ser humano por la nica razn de su existencia, de su nacimiento. Aqu la carta poltica no hace sino reconocerlos.
es debida, sobre todo a la literatura jurdica germnica, a partir de la obra, fundamentalsima de Jorge Jellinek, Systeme des subjetiven ffentlichen Rechte (Sistema de los derechos pblicos subjetivos). Quiroga Lavi seala al respecto: la idea que encuentra sustento en la defensa del concepto derecho pblico subjetivo est directamente referida a la necesidad de proteger al inters pblico como substractum del patrimonio social, a efectos de que la sociedad no se encuentre impedida de defender lo propio, frente a la accin daina o perjudicial de los gobernantes o de los propios integrantes de la sociedad. Es por ello que el derecho pblico subjetivo define su carcter por no ser slo un ius frente al Estado, sino una pretensin en defensa del inters social. Quiroga Lavi, Humberto, Actualizacin doctrinaria de la teora sobre los derechos pblicos, Estudios en homenaje al doctor Hctor Fix Zamudio en sus treinta aos como investigador de las ciencias jurdicas, t. I: Derecho constitucional, Mxico, UNAM, 1988, p. 623. 120 Castn Tobeas, Jos, op. cit., nota 119, p. 29.
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Como derechos pblicos subjetivos, el gobernado est a merced de una actitud graciable del gobernante que le otorga una determinada prerrogativa. La facultad de hacer o dejar de hacer algo no le pertenece al gobernado, le corresponde al poder pblico, que cede tales parcelas a los ciudadanos en un acto de buena voluntad. All hay reconocimiento de derechos previamente existentes; ac hay concesin graciosa de derechos que previamente se entiende no existan. Por supuesto, esta concepcin encuentra un elemento adicional; el reconocimiento opera no por parte del gobernante, sino por una entidad jurdica superior, en este caso, el Poder Constituyente, que, expresin del pueblo mismo, dicta un orden al que se someten tanto gobernantes como gobernados. Con esta adicin, el tema de la distincin entre derechos humanos y derechos subjetivos pblicos adquiere una dimensin que no ha sido totalmente tratada.121 Y por otra parte, la fundamentacin que apoya ambas concepciones tambin es diversa: La teora de los derechos del hombre ha tenido siempre, en su fondo, significacin iusnaturalista o racionalista. En cambio, la teora de los derechos pblicos subjetivos va acompaada de un fuerte sentido
121 Fix-Zamudio seala que esta posicin doctrinal aparece como cuestionamiento a la concepcin derivada del modelo garantista francs, y que, representada por Jorge Jellinek, se basa en el reconocimiento de las llamadas garantas de derecho pblico, es decir, los instrumentos de defensa de las normas fundamentales, divididas en tres sectores: sociales, polticas y jurdicas, concebidas como los medios establecidos por el Constituyente para preservar el ordenamiento supremo del Estado, abarcando as los instrumentos que hemos calificado como medios de proteccin de la ley fundamental; pero al analizar las garantas de carcter jurdico vislumbra ya la superacin de la idea tradicional, en cuanto expres que la extensin de la jurisdiccin al campo del derecho pblico se deba considerar como uno de los progresos ms importantes de la Constitucin del Estado en el curso del siglo XIX, en virtud de que, si bien en su poca la propia jurisdiccin se utilizaba para la proteccin del derecho objetivo, era eficaz, en particular, como garanta de los derechos pblicos subjetivos de los individuos y de las asociaciones. // En esta misma corriente, un paso adelante en la configuracin del concepto tcnico de las garantas constitucionales fue dado por el distinguido constitucionalista francs Len Duguit, quien dividi las propias garantas constitucionales en preventivas y represivas. Afirm que las primeras tienden a evitar las violaciones de las disposiciones fundamentales, pero cuando son insuficientes para impedir la ruptura del orden constitucional es necesario recurrir a las ltimas, que son las nicas que en determinados supuestos sirven de freno a la arbitrariedad del Estado, y agreg, de manera significativa, que dichas garantas represivas deban residir en una alta jurisdiccin de reconocida competencia, cuyo saber e imparcialidad estaran a cubierto de toda sospecha y ante cuyas decisiones se inclinara todo el mundo, gobernantes y gobernados y hasta el mismo legislador. Fix-Zamudio, Hctor, op. cit., nota 106, pp. 43 y 44.
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formalista y positivista. Naci precisamente esta teora, especialmente a travs de C. F. Gerber, como una reaccin contra las doctrinas iusnaturalistas.122 Volviendo al tema concreto de equiparar las garantas individuales con los derechos humanos y con los derechos pblicos subjetivos,123 vemos que esta adecuacin terminolgica no corresponde con la de otras latitudes. Incluso, en la doctrina nacional y extranjera encontramos que se han utilizado tipologas distintas de las hasta aqu reseadas para referirse al derecho de peticin, por ejemplo, los trminos de libertades individuales y libertades pblicas, e incluso el de derechos civiles.
III. LAS LIBERTADES INDIVIDUALES

La peticin... tiene un mucho de instrumento para la participacin ciudadana, aun cuando lo sea por la va de la sugerencia, y algo de ejercicio de la libertad de expresin como posibilidad de opinar.124
En la diversidad terminolgica con que puede conceptualizarse el derecho de peticin, aparece tambin la expresin libertad individual, desarrollada principalmente en el mbito del derecho estadounidense (y especialmente
Castn Tobeas, Jos, op. cit., nota 119, p. 29. Prez Luo seala que lo que para la ideologa del Estado liberal de derecho aparecan como derechos pblicos subjetivos, como esferas de actividad privada contrapuestas a la actividad pblica, o como libertades limitadoras del poder, pasa a ser considerado bajo el prisma del Estado social y democrtico de derecho, como momentos del ejercicio del poder, que no se contraponen a l, sino que le son coexistenciales. En este contexto, la nocin de derechos pblicos subjetivos, en cuanto autolimitacin del poder soberano del Estado, debe ser sustituida por la nocin de los derechos humanos fundamentales, entendidos como limitacin que la soberana popular impone a los rganos que dependen de ella. En el Estado social y democrtico... la soberana no debe ser considerada como patrimonio estatal, sino como atributo concreto de todos los ciudadanos. Delimitacin conceptual de los derechos humanos, Derechos humanos, Estado de derecho y Constitucin, Madrid, Tecnos, 1984, p. 34. 123 Quintana y Sabido seala que no pueden identificarse... las garantas individuales con los derechos del hombre o el derecho del gobernado, pues no es lo mismo el elemento que garantiza (garanta) a la materia garantizada (derecho humano). // En este sentido la potestad de reclamar al Estado y a sus autoridades estos derechos fundamentales por el sujeto pasivo (individuo) adquiere la naturaleza de un derecho subjetivo pblico. Quintana Roldn, Carlos y Sabido Peniche, Norma, Derechos humanos, Mxico, Porra, 1998, p. 42. 124 Tribunal Constitucional espaol, sentencia 242/1993, de 14 de julio, fundamento jurdico primero. Vase tambin la sentencia 161/1988.
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distinguida del concepto de derechos civiles, en tanto proteccin de las minoras). A pesar de la ambigedad del trmino, hay cierto consenso en considerar que tal denominacin se utiliza para referirse al conjunto de derechos y libertades personales que son o debieran ser respetados por el gobierno, y en trminos ms abiertos a todas las pretensiones jurdicas que implican un nexo legal, real o potencial, entre los individuos y el gobierno.125 McCloskey al ocuparse de este concepto ha elaborado un esquema descriptivo de las mismas, que nosotros trasladamos en sus trminos:
L i b e r t a d e s
DERECHOS
POSITIVOS
Frente a personas y grupos Frente al gobierno
Ingresos adecuados Servicios educacionales Servicios sanitarios Vivienda
Proteccin contra: Daos corporales Coaccin econmica Libelo Discriminacin Servidumbre involuntaria Sufragio activo y pasivo Expresin poltica Reunin y organizacin Peticin Propiedad y uso de la propiedad Empleo Comercio Contratacin Vida Libertad fsica Creencia y prctica religiosa Expresin artstica Investigacin y enseanza Intimidad
E i n d i v i d u a l e s
DERECHOS
NEGATIVOS
Derechos polticos Derechos econmicos Derechos privados
125 Voz derecho constitucional. III. Libertades individuales por Robert G. McCloskey, en Sills, David L. (dir), Enciclopedia internacional de las ciencias sociales, Madrid, Aguilar, 1977, vol. 3, pp. 546-549.
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En este esquema las libertades individuales corresponden a derechos positivos y derechos negativos. Conforme a tal distincin, la libertad individual puede ser concebida negativamente, como el derecho del individuo a que no se le haga algo, o de manera positiva, como el derecho a que se le haga algo.126 Dentro de los derechos positivos quedan comprendidos, entre otros, los ingresos adecuados, los servicios educacionales, la vivienda y los servicios sanitarios. Por otra parte, los derechos negativos se dividen en dos grupos: los que corresponden frente al gobierno, y frente a personas y grupos. En este segundo rubro se encuentra la proteccin contra daos corporales, la coaccin econmica, la discriminacin, el libelo y la servidumbre involuntaria. En el primer grupo, el de los derechos negativos frente al gobierno, se advierten tres grupos: derechos polticos, econmicos y privados.127 Cada grupo contiene derechos de carcter sustantivo y derechos de carcter procesal. En el subgrupo de derechos polticos y al lado de, entre otros, los derechos de sufragio, de expresin poltica, de reunin u organizacin, aparece el derecho de peticin. As, para McCloskey la peticin es una libertad individual sustantiva, ubicada dentro de los derechos negativos frente al gobierno, y es en especfico un derecho poltico. Estamos de nuevo ante la posicin doctrinal que concibe el derecho de peticin como una prerrogativa ciudadana. Esta distincin que ya hemos adelantado lneas atrs, en la prctica de la mayora
En el original Descripcin esquemtica de las libertades individuales, el autor seala: La enumeracin de derechos y libertades especficos en esta tabla es meramente indicativa, no exhaustiva. En el formato original, y conforme a las puntualizaciones del autor, tanto los derechos polticos, como los econmicos y privados tienen una divisin en sustantivos y procesales. Los que aparecen consignados en esta tabla son los sustantivos. Sobre los procesales se adverta: En general, los mismos derechos procesales son aplicables a las tres categoras de derechos sustantivos: seguridad contra la accin administrativa arbitraria (p. ej., detencin ilegal, confesin bajo coaccin, allanamiento y prisin arbitrarias, confiscacin de propiedad), seguridad contra procedimientos judiciales injustos (p. ej., citacin y vista inadecuadas, denegacin de abogados, autoincriminacin bajo compulsin, doble procesamiento, castigo cruel y fuera de lo ordinario) y seguridad contra prohibiciones legales imprecisas, leyes ex post ipso y leyes que imponen una pena sin juicio previo. Vase el epgrafe de este apartado. 127 De estas tres categoras el autor seala que son imperfectas, dado que no siempre se excluyen entre s (la libertad de expresin artstica, es un derecho privado, o se puede considerar relacionado indirectamente con el proceso poltico?), pero representan distinciones reales, segn han sido deslindadas en la teora y en la prctica y tienen por tanto, cierto valor pragmtico. McCloskey, Robert G., op. cit., nota 125, p. 546.
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de los pases no pasa de ser letra muerta. Ante los hechos concretos puede advertirse que su ejercicio no queda limitado a tales sujetos, sino que adquiere un tinte de universalidad, difcilmente opacable por algunos sectores de la doctrina, que se decantan por una interpretacin contraria.
IV. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Mencionamos supra la posibilidad de que, en una futura redaccin, se reconozca terminolgicamente que lo que la Constitucin mexicana seala como garantas individuales son derechos fundamentales. Esta idea parte de la redaccin de la Constitucin espaola, que engloba entre los artculos 15 y 29, lo que denomina derechos fundamentales y libertades pblicas.128 Por ello, al efecto mencionado en primer lugar, habr que hacer un breve recuento del concepto de derechos fundamentales en la doctrina espaola y en especial en relacin con su aceptacin como derechos constitucionalmente reconocidos. La Constitucin espaola ubica al derecho de peticin entre los derechos fundamentales. En el sistema espaol, los derechos fundamentales son esencialmente derecho del hombre individual y libre; valen frente al Estado, son anteriores y superiores a la comunidad poltica, y presuponen una esfera de libertad ilimitada, en que el Estado ha de abstenerse de intervenir.129 Esta concepcin incorpora, por una parte, los elementos del derecho subjetivo de defensa frente al Estado explicitados antes, y, por otra parte, las normas as definidas tienen el carcter de normas objetivas que expresan un determinado contenido axiolgico de validez universal. Al ser analizadas en su conjunto, estas normas objetivas dan origen a un sistema de valores. El trmino derechos fundamentales se utiliza en Espaa para diferenciarlo del trmino ms amplio de derechos humanos, dado que un sector
128 La Constitucin espaola fue aprobada por las Cortes Generales, en sesiones plenarias del Congreso de los Diputados y del Senado celebradas el 31 de octubre de 1978; luego ratificada por el pueblo espaol en referndum de 6 de diciembre, y finalmente sancionada por el rey Juan Carlos I ante las Cortes el 27 de diciembre. Su publicacin en el Boletn Oficial del Estado fue el da 29 de diciembre de 1978. Los artculos 15 a 29 se corresponden con la seccin 1a., De los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, del captulo II, Derechos y libertades, del ttulo I, De los derechos y deberes fundamentales de tal ordenamiento constitucional. 129 Prez Serrano, Nicols, op. cit., nota 79, p. 674.
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considera que los derechos fundamentales son una especie del gnero derechos humanos. A tal tenor el de los derechos fundamentales sera el subconjunto dentro del conjunto de los derechos humanos formado por aquellos elementos que han alcanzado el rasgo de derecho positivo.130 En esta definicin aparecen incorporados de manera clara los dos extremos que han sido sustentados en la doctrina espaola: por un lado, la reserva que se hace de la expresin derechos humanos para el aspecto moral de los derechos, es decir para referirse a todos los derechos desde la perspectiva iusnaturalista, y, por otro lado, la expresin derechos fundamentales, stricto sensu, para el mbito jurdico. Uno de los autores que ms ha desarrollado el tema de los derechos fundamentales es Gregorio Peces-Barba, quien hace una definicin dual de los derechos fundamentales: desde un punto de vista objetivo y otro subjetivo. Desde el punto de vista objetivo,
son el conjunto de normas de un ordenamiento jurdico, que forman un subsistema de ste, fundadas en la libertad, la igualdad, la seguridad y la solidaridad, expresin de la dignidad del hombre, que forman parte de la norma bsica material de identificacin del ordenamiento, y que constituyen un sector de la moralidad procedimental positivizada, que legitima al Estado social y democrtico de derecho.
Desde la perspectiva subjetiva, se trata de

aquellos derechos subjetivos, libertades, potestades o inmunidades que el ordenamiento positivo establece, de proteccin a la persona, en lo referente a su vida, a su libertad, a la igualdad y no discriminacin, a su participacin poltica y social, a su promocin, a su seguridad, o a cualquier otro aspecto fundamental que afecte a la libre eleccin de sus planes de vida (de su moralidad privada), basada en la moralidad de la libertad, la igualdad, la seguridad jurdica y la solidaridad, exigiendo el respeto, o la actividad positiva de los poderes pblicos o de las personas individuales o grupos sociales, con posibilidad de reclamar su cumplimiento coactivo en caso de desconocimiento o violacin.131
130 Barranco Avils, Ma. del Carmen, El discurso de los derechos. Del problema terminolgico al debate conceptual, Madrid, Universidad Carlos III de Madrid, Dykynson, 1996, p. 34. 131 Peces-Barba Martnez, Gregorio et al., Curso de derechos fundamentales. Teora general, Madrid, Universidad Carlos III de Madrid, Boletn Oficial del Estado, 1999,
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Ello no obsta para que, dentro de la doctrina espaola, haya expositores que conciben los derechos fundamentales, no como una expresin positivizada particular de los derechos humanos, sino por el contrario, con el trmino aluden a los propios derechos humanos. As, Fernndez Galiano seala que los derechos fundamentales son aquellos derechos de los que es titular el hombre no por graciosa concesin de las normas positivas, sino con anterioridad e independientemente de ellas y por el mero hecho de ser hombre, de participar de la naturaleza humana. Conforme a este autor, la fundamentalidad de los mismos se deriva de la afectacin que hacen a las dimensiones ms entraables de la personalidad, de modo que lo que con tal expresin queremos destacar es que se trata de unos derechos diferentes de otras facultades subjetivas que no ataen sino a circunstancias contingentes, particularizadas, de las personas, no debiendo por consiguiente ser atribuibles sin ms a todo hombre.132 En todo caso, los derechos fundamentales como expresin para designar a los derechos humanos consagrados constitucionalmente han merecido
pp. 468 y 469. Este autor aduce las siguientes razones para preferir la expresin derechos fundamentales a otras: es ms precisa que la expresin derechos humanos y carece del lastre de la ambigedad que sta supone. // b) Puede abarcar las dos dimensiones en las que aparecen los derechos humanos, sin incurrir en los reduccionismos iusnaturalista o positivista ... Los derechos fundamentales expresan tanto una moralidad bsica como una juridicidad fctica. // c) Es ms adecuado que los trminos derechos naturales o derechos morales que mutilan a los derechos humanos de su faceta jurdico-positiva, o dicho de otra forma, que formulan su concepto sin tener en cuenta su dimensin jurdico-positiva. Las tradiciones lingsticas de los juristas atribuyen al trmino derechos fundamentales esa dimensin vinculndola a su reconocimiento constitucional o legal. // d) Es ms adecuado que los trminos derechos pblicos subjetivos o libertades pblicas que pueden perder de vista la dimensin moral, y ceir la estipulacin del sentido a la faceta de la pertenencia al ordenamiento. // Su proximidad con el trmino derecho humanos, salvando su ambigedad, permite usar derechos fundamentales abierto a esa primera e imprescindible dimensin tica que se pierde con una excesiva orientacin constitucionalista o administrativista a la que se reducira la idea de los derechos con la terminologa libertades pblicas o derechos pblicos subjetivos. Ibidem, p. 37. 132 Barranco Avils, Ma. del Carmen, op. cit., nota 130, p. 40. La autora opina que la concepcin de Fernndez Galiano conlleva las contradicciones presentes en la defensa del derecho natural, por un lado afirma la necesaria vinculacin del legislador a sus principios y por otro la necesidad de positivacin para la eficacia de los derechos naturales. Por otra parte, considera el derecho natural como un orden superior, objetivo, que pueda ofrecer fundamento de carcter universal y al que, por consiguiente pueda apelarse en todo tiempo y lugar y al tiempo defiende el carcter histrico de los derechos y el relativismo moral. Esta opinin le merece toda vez que, desde la perspectiva de Barranco Avils, el iusnaturalismo carece de fundamentos suficientes para explicar el fenmeno jurdico. Ibidem, p. 41.
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detallado anlisis en la doctrina espaola, y en algunos autores es posible encontrar su divisin entre derechos del hombre y derechos del ciudadano, dependiendo de la titularidad atribuida, lo que confirma la discusin que merece el tema en el sistema hispano.133 El carcter ineludible de los derechos fundamentales es su positivacin. Jorge de Esteban seala que para el jurista, el concepto de derechos fundamentales ser nicamente vlido a partir del momento en que se positivizan y son reconocidos, en el mbito constitucional, mediante normas concretas que los regulan y garantizan. Y en tal tesitura, su contenido est dado por el objetivo de defender de forma institucionalizada los derechos de la persona humana contra los excesos del poder cometidos por los rganos del Estado y la de promover paralelamente el establecimiento de condiciones humanas de vida desde una perspectiva multidimensional.134 Dentro de este marco, an no incorporado en la doctrina mexicana, encontramos que la conceptualizacin final de los derechos que se consagran en la Constitucin toman el carcter de derechos fundamentales por cuanto incorporan el denominado deber de proteccin de los rganos estatales, al cual, entonces, en correspondencia, debe agregarse el derecho de proteccin de los particulares. Esta distincin permitira entonces que ante ese derecho de proteccin el Estado reaccionara no solamente abstenindose de causar cualquier lesin a los mismos, sino tambin cuando otro sujeto atente contra ellos. Este ltimo caso constituye el ncleo central de la tesis de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales o proteccin de los dere-
133 Sera el caso de Javier de Lucas, quien distingue derechos humanos y derechos fundamentales atendiendo a la universalidad de los mismos. As, los derechos humanos gozaran de tal caracterstica y en tal contexto los seala como exigencias que deben ser reconocidas a todos los seres humanos, mientras que los derechos fundamentales mantendran la nota de juridicidad a cambio de restringir su alcance; seran derechos en sentido estricto, aunque habra que reconocer que, precisamente por ello, esto es, por su definicin, no pueden ser universales. Ibidem, p. 77. 134 Esteban, Jorge de, Tratado de derecho constitucional, 3a. ed., Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 2001, t. I, p. 299. De acuerdo con el modelo constitucional espaol, seala que se reconocen tres tipos graduados de derechos fundamentales: los primeros son los derechos fundamentales bsicos, que l ubica entre los artculos 14 al 29 de la Constitucin espaola; seguiran los derechos fundamentales complementarios, entre los artculos 30 y 38, recogidos como derechos y deberes de los ciudadanos en el texto constitucional; y finalmente los derechos fundamentales informadores, entre los artculos 39 a 52, los llamados principios rectores de la poltica social y econmica. Ibidem, p. 310.
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chos en las relaciones entre particulares, un tema del que poco se ha controvertido en nuestro pas.135 V. OTRAS TERMINOLOGAS Adems de las que hemos anotado lneas atrs, la doctrina nacional ha utilizado otras denominaciones para ocuparse de los derechos consagrados en el texto del artculo 8o. constitucional. Bazdresch considera que la garanta del derecho de peticin es una garanta de orden social136 y Burgoa137 se refiere a una garanta de libertad.138 En este ltimo tenor, Juventino V. Castro la considera como garanta de libertad de accin.139
135 Sobre el particular seala Jorge de Esteban que para resolver la laguna que implicaba la falta de proteccin frente a las vulneraciones de los derechos por parte de particulares surgi en 1954 en Alemania la doctrina de la Drittwirkung der Grundrechte o eficacia de los derechos frente a terceros que lentamente ha sido admitida tambin finalmente por nuestro Tribunal (constitucional espaol). De esta manera, los derechos fundamentales, an siendo considerados como derechos pblicos subjetivos extienden tambin su eficacia a las relaciones entre particulares y as ha comenzado a entenderlo, aunque por una va sinuosa, el Tribunal Constitucional, a partir de su sentencia de 22 de junio de 1983. Por consiguiente, hay que concluir que ... nuestra Constitucin ... ampara tambin las violaciones de los derechos fundamentales por parte de los particulares y no slo de los poderes pblicos. Ibidem, p. 312. 136 Bazdresch, Luis, Garantas individuales, Mxico, Trillas, 1990, p. 123. 137 Burgoa, Ignacio, Las garantas individuales, 15a. ed., Mxico, Porra, 1981, p. 371. 138 Sin embargo, en cita de otros autores, se menciona tambin como una garanta de seguridad jurdica. Burgoa define las garantas de seguridad jurdica como el conjunto de modalidades jurdicas a que tiene que sujetarse un acto de cualquier autoridad para producir vlidamente, desde un punto de vista jurdico, la afectacin en la esfera del gobernado a los diversos derechos de ste, y que se traduce en una serie de requisitos, condiciones, elementos, etctera... (las garantas de seguridad jurdica) implican, en consecuencia, el conjunto general de condiciones, requisitos, elementos o circunstancias previas a que debe sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afectacin vlida de diferente ndole en la esfera del gobernado, integrada por el summum de sus derechos subjetivos. De ah que, conforme a la definicin planteada, Burgoa considere que un acto de autoridad que no observe dichos requisitos carece de validez jurdica para la afectacin del mbito jurdico particular de cualquier individuo. Burgoa, Ignacio, Diccionario de derecho constitucional, garantas y amparo, Mxico, Porra, 1984, p. 199. 139 Castro, Juventino V., op. cit., nota 20, p. 100. En sus Ensayos constitucionales (1977), este autor haba sealado las garantas de libertad pueden referirse a la proteccin a la vida humana, a la libertad de la persona, a la libertad de accin, a la libertad ideolgica y a la libertad econmica. Igualmente distingue entre libertad de querer y libertad de actuar: la libertad de querer es estar exento de una inclinacin necesaria a tomar una decisin. Es un fenmeno interno que corresponde propiamente a la libertad de eleccin, y que por lo tanto con mayor precisin se debe denominar libre arbitrio. Esta libertad estric-
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Al ocuparse de explicitar la institucin, Burgoa seala:

La potestad jurdica de peticin, cuyo titular es el gobernado en general, es decir, toda persona moral o fsica que tenga este carcter, se deriva como derecho subjetivo pblico individual de la garanta respectiva consagrada en el artculo 8o. de la ley fundamental. En tal virtud la persona tiene la facultad de acudir a cualquier autoridad, formulando una solicitud o instancia escritas de cualquier ndole, la cual adopta, especficamente, el carcter de simple peticin administrativa, accin, recurso, etc. El Estado y sus autoridades (funcionarios y empleados), en virtud de la relacin jurdica consignada en el artculo 8o. constitucional, tienen como obligacin, ya no un deber de carcter negativo o abstencin como en las anteriores garantas individuales, sino la ejecucin o cumplimiento positivos de un hacer, consistente en dictar un acuerdo escrito a la solicitud que el gobernado les eleve.140
Se advierte aqu la utilizacin, con el agregado individual, del trmino derecho pblico subjetivo, al cual ya nos hemos referido brevemente. En el mismo sentido, Snchez Bringas al ocuparse del derecho contenido en el artculo 8o. constitucional, se refiere a la libertad de peticin ubicndola dentro de los derechos de libertad, pero distingue peticin y respuesta como elementos distintos: el artculo 8o. regula el derecho de todo gobernado para hacer peticiones a la autoridad en cualquier materia; determina tambin la obligacin de las autoridades de dar contestacin a la solicitud del gobernado.141 Y, en cita a Burgoa, menciona que en el caso de los derechos de los gobernados,142 el Estado, en este caso representado por
tamente no interesa al derecho; su campo propio es el de la tica... sera absurdo e incongruente que una norma jurdica pudiera establecer lo que un individuo debe querer y lo que no debe querer... La libertad de actuar s interesa al derecho. Consiste en el estar legalmente exento de toda coaccin exterior, respecto a la ejecucin por parte del individuo de un acto querido. Castro, Juventino V., op. cit., nota 99, pp. 18-21. 140 Burgoa, Ignacio, op. cit., nota 137, p. 373. 141 Snchez Bringas, Enrique, Derecho constitucional, Mxico, Porra, 1995, p. 585. 142 Seala este autor que esta denominacin es la ms adecuada tcnicamente porque en ella se comprenden no solamente los derechos humanos, sino tambin aquellos que protegen a otras personas jurdicas creadas por el derecho como las sociedades annimas, los sindicatos y las cooperativas. Adems, es ms afortunada que la denominacin garantas constitucionales porque ms que una garanta es un derecho y porque no siempre se encuentran consagrados en la Constitucin formal, pero permanentemente son prerrogativas que los gobernados hacen valer frente a los gobernantes. Ibidem, p. 575.
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los gobernantes, se constituye en sujeto pasivo frente al gobernado que es sujeto activo en la relacin de supra a subordinacin:
desde el punto de vista del sujeto activo de la relacin jurdica en que se revela la garanta individual, sta implica para dicho sujeto un derecho, esto es, una potestad jurdica que hace valer obligatoriamente frente al Estado en forma mediata y de manera inmediata frente a sus autoridades, surgiendo para el sujeto pasivo, o sea, para estos dos elementos (autoridad y Estado) una obligacin correlativa... En segundo lugar, la potestad de referencia es un derecho subjetivo, porque implica una facultad que la ley en este caso la Constitucin otorga al sujeto activo gobernado para reclamar al sujeto pasivo autoridades y Estado determinadas exigencias... por ltimo, la multicitada potestad es un derecho subjetivo pblico, porque se hace valer frente a un sujeto pasivo de esta ndole, como son las autoridades estatales y el Estado mismo.143
Entendidos como producto de una tenaz y frrea lucha contra el poder del Estado, el reconocimiento de los derechos ha sido conquistado en cada sistema jurdico mediante esfuerzos tanto de individuos como de grupos. Ello explicara en parte por qu en cada sistema jurdico podrn recibir nombre distinto; pero en esencia su naturaleza es similar en todos ellos, dado que se ajustan a la definicin de Ferrajoli: todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del estatus de personas, de ciudadanos o de personas con capacidad de obrar. Y como carcter insoslayable aparece la inalienabilidad, ya que, siguiendo la definicin del autor italiano, corresponden a todos y por tanto no son alienables o negociables, sino que corresponden, por decirlo de algn modo, a prerrogativas no contingentes e inalterables de sus titulares y a otros tantos lmites y vnculos insalvables para todos los poderes, tanto pblicos como privados.144 Este reconocimiento universal se entiende a partir de la consagracin de los derechos humanos en textos internacionales, ya que, como seala Bobbio, con la Declaracin de 1948, en la cual recordamos no aparece el derecho de peticin, los derechos se universalizan y positivizan, pasando de ser derechos de ciudadanos
Idem. Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantas. La ley del ms dbil, Madrid, Trotta, 1999, p. 37. Citado por Carbonell, Miguel, La Constitucin pendiente. Agenda mnima de reformas constitucionales, Mxico, UNAM, 2002, p. 52.
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a verdaderos derechos de todos los hombres, o al menos derechos del ciudadano de esa ciudad que no conoce fronteras, porque comprende a toda la humanidad.145
VI. DERECHO DE PETICIN COMO DERECHO ADMINISTRATIVO Como habamos adelantado, el derecho de peticin tiene su mbito de aplicacin principal en el sector de la administracin pblica, y en tal sentido, se le considera como un derecho administrativo, por cuanto aparecen precisamente en el entorno de la relacin que se da entre el ciudadano y los rganos de la administracin. Respecto de los derechos administrativos, se explicitan algunos caracteres bsicos, entre otros: a) Surgen como medios de interlocucin formal con el Estado. b) Su pertenencia al conjunto de garantas se da como producto del acuerdo de voluntades por el que accede la sociedad a ser representada; conservando la sociedad derechos de revisin, validacin, seguimiento, pronunciamiento e iniciativa moral para exigir una correcta gestin de los gobernantes. c) Son imprescriptibles, pues mientras est vigente el pacto social y el orden jurdico, todo ciudadano tiene derecho a una atencin y gestora a sus demandas con apego a la ley. d) El mbito funcional de tales derechos es el administrativo, entendido ste como el campo material de la actuacin del gobierno que se traduce en relaciones concretas o administrativas de los seres humanos con el aparato pblico. e) Constituyen un medio para vincular permanentemente al ciudadano con el Estado, sobre todo en materia de derechos humanos, ya que stos, en su exigencia, tienden a ser acumulativos, responsabilizando al extremo la actuacin estatal en su proteccin. f) No se circunscriben solamente a un radio de garantas latentes, sino que dan lugar a actos materiales de carcter preventivo, fiscalizador y sancionador, incluso punitivo.
145 Bobbio, Norberto, LEt dei diritti, Turn, Einaudi, 1997, pp. 23 y 24. Citado por Carbonell, Miguel, op. cit., nota 144, p. 53.
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Pontifes Martnez y Poblano Chvez, creadores de la caracterizacin que antecede, al ocuparse de plantear una tipologa de los derechos administrativos del hombre y del ciudadano, incluyen el de peticin en un plano de actuacin perteneciente a la esfera de los particulares como individuos y ciudadanos que determina para ellos derechos administrativos propios que deslindan la esfera de actuacin del Estado y que le dan a las personas un conjunto de medios de proteccin, garanta, control y actuacin frente a los gobernantes y sus acciones administrativas, principalmente.146 Al respecto, debe recordarse que en la clasificacin de los derechos administrativos, hecha por Gabino Fraga, encontramos al de peticin en el grupo de los derechos de los administrados al funcionamiento de la administracin y a las prestaciones de los servicios administrativos. Este rubro comprendera el primer momento de la relacin entre el particular y el Estado, es decir, la asuncin, recepcin o efecto de actos administrativos que materializan la accin del aparato pblico en obras, servicios y gestiones directas.147 Pontifes Martnez y Poblano Chvez han desarrollado una tipologa alternativa a la manejada por Fraga. La clasificacin de estos autores se encuentra fundada en el reconocimiento de la evolucin de la funcin pblica y la especializacin de campos competenciales del Estado y la sociedad civil, pero en atencin directa a los puntos nodales de las relaciones entre ambos y en la determinacin de nuevos espacios de corresponsabilidad entre gobernantes y gobernados. En esta divisin de derechos administrativos,148 el derecho de peticin (o derechos de peticin, como lo manejan los autores) presenta dos vertientes:
146 Pontifes Martnez, Arturo y Poblano Chvez, Daniel, Los derechos administrativos del hombre y del ciudadano. Posibilidades de aplicacin en Mxico, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1993, pp. 117, 135 y 136. 147 Ibidem, pp. 112 y 113. 148 Entre los que se incluyen, adems de los de peticin: a) derechos a la legalidad de los actos de gobierno; b) derechos al funcionamiento eficaz y eficiente de la administracin pblica; c) garantas para la prestacin de servicios pblicos directos; d) garantas en la prestacin indirecta de servicios pblicos; e) derechos a la comunicacin, enlace e informacin con las autoridades pblicas; f) derechos a la participacin en procesos de planeacin; g) derechos a la participacin directa en polticas pblicas; h) derechos a la proteccin y defensa de intereses particulares frente a externalidades de la administracin pblica; i) derechos a la representacin y seguridad administrativa; j) derechos a la autodeterminacin de intereses colectivos; k) garantas del enfoque social de programas gubernamentales; l) garantas para la prestacin simplificada de servicios administrativos; m) garanta para el control social de programas gubernamentales. Ibidem, p. 141.
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a) El recibimiento de una respuesta razonada y en un trmino breve por parte de las autoridades a las sugerencias o solicitudes presentadas, lo cual constituye una prerrogativa del ciudadano a saber sobre el destino de sus demandas y del propio ofrecimiento de los gobernantes realizados en sus programas polticos y administrativos de gobierno. b) La sustitucin de la negativa ficta por la afirmativa ficta, que viene a ser el derecho a la atencin y respuesta en el servicio pblico y gestora administrativa, planteado por los autores como un ardid para obligar a la autoridad a dar una respuesta fundamentada, suficiente y oportuna, pues de no hacerlo favorece al ciudadano aun cuando no tenga la razn.149 De este ltimo tema nos ocuparemos en el apartado sptimo, dedicado al silencio administrativo. Creemos que es precisamente el carcter administrativo del derecho de peticin el que mayor importancia representa, sin embargo, repetimos que la doctrina ha dedicado poca atencin a estudiar esta faceta, privilegiando las reflexiones sobre el mbito constitucional.
VII. NATURALEZA JURDICA Y CONTENIDO El tema de la naturaleza jurdica del derecho de peticin es polmico. Como advierte Colom Pastor, las posiciones han variado segn los autores, la poca y la regulacin positiva del contenido del derecho en cada Estado. Sin embargo, a pesar de que algunos autores le niegan tal categora, hay un consenso mayoritario para considerarle como un derecho subjetivo. Esta definicin del derecho de peticin como un derecho subjetivo no queda exenta de discusiones, pues para algunos se trata, como hemos visto, de una libertad, para otros es un derecho, y otros ms lo consideran como un derecho natural o individual, frente a la posicin de quienes lo conciben como un derecho poltico. Ahora bien, esta dificultad de encuadramiento en alguna categora de los derechos pblicos subjetivos ha orillado a algunos autores a concluir que se trata de un instituto sui generis de derecho pblico.150
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Ibidem, pp. 146 y 147. Colom Pastor, Bartomeu, op. cit., nota 8, pp. 91 y 92.
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Al explicitar la naturaleza jurdica de la institucin en el ordenamiento espaol, Gonzlez Prez seala que se trata de un derecho fundamental de la persona humana y con un carcter constitucional. 151 El primer pronunciamiento queda afirmado con la idea de que dada la ndole elemental del derecho, no necesita ser regulado, y se advierte que quiz ese fuera el motivo por el cual no aparece en la Declaracin de Derechos de 1789. El carcter constitucional est dado por su incorporacin a la ley fundamental. Garca Cuadrado seala que el derecho de peticin goza de una doble naturaleza dado que presenta dos modalidades perfectamente diferenciadas: la peticin individual, para fines personales, y la demanda fundada en intereses generales. En este ltimo caso, citando a Prez Serrano, cuando se pide a nombre, y en aras de un inters general, que es cuando adquiere verdadera significacin este derecho, su carcter poltico resulta indudable.152 Ambas modalidades se ajustan a la idea de derechos pblicos subjetivos con matices definidos:
...en los primeros textos constitucionales que reconocieron el derecho de peticin, ste se configuraba como una libertad, como la garanta de que nadie podra ser procesado por las peticiones que elevara al rey o a las otras autoridades pblicas. Es decir, quedaba el derecho de peticin configurado como un derecho pblico subjetivo derivado del status libertatis o negativo del individuo y por tanto perteneca al mbito de libertad de la persona donde las limitaciones impuestas por el Estado no pueden entrar. Considerado desde tal punto de vista, este derecho no sera otra cosa que una derivacin o concrecin del ms genrico derecho a la libertad de opinin y expresin de ideas y pensamientos, y en consecuencia derivara directamente del estatuto ontolgico de la persona: el derecho de peticin no podra ser limitado slo a los nacionales, excluyendo a los extranjeros; tampoco podra excluirse a los menores de edad ni a los incapacitados, ni tampoco a quienes estn suspendidos en el ejercicio de sus derechos polticos. En cambio, cuando el derecho de peticin versa sobre materia de inters pblico, se tratara no de una libertad, sino de un derecho derivado del status activus civitatis, y concretamente, sera una manifestacin del derecho de los ciudadanos a la participacin poltica. En tal caso slo cabra su ejercicio
151 Gonzlez Prez, Jess, Rgimen jurdico del derecho de peticin, Documentacin administrativa, Madrid, nm. 40, 1961, p. 18. 152 Garca Cuadrado, Antonio, op. cit., nota 9, pp. 145 y 146.
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por los ciudadanos activos y estaran excluidos de l los extranjeros y las otras categoras de personas anteriormente mencionadas.153
Esta dualidad, desarrollada a partir del ordenamiento espaol, orilla a la adopcin de una solucin intermedia, en la cual, el derecho de peticin participa de una naturaleza mixta: por un lado del carcter de libertad negativa y, por otro, como una modalidad del derecho de participacin poltica.154 Por cuanto hace al contenido del multicitado derecho de peticin, la doctrina espaola se ha decantado por considerar implicados: 1) El derecho a no ser perseguido por las peticiones que se eleven a los rganos y servidores del poder pblico. 2) Que los rganos o servidores pblicos no puedan prohibir la presentacin de peticiones dirigidas a ellos o a otros rganos o autoridades. Pero, por encima de stos, el contenido que ha sido considerado esencial en el derecho de peticin es el derecho de toda persona a ser escuchado por quienes ejercen el poder pblico. Por otra parte, si trasladamos las ideas revisadas al texto del artculo 8o. constitucional podremos coincidir en que, adems del explicitado derecho de peticin, se ha consagrado un derecho ms: el derecho de toda persona, que ha dirigido una peticin a los rganos y servidores pblicos, a recibir una respuesta. La mayora de los autores concibe el derecho de respuesta como una consecuencia natural del de peticin, sin embargo, debemos recordar que en algunos ordenamientos la idea de un derecho de peticin no incluye la obligacin de la autoridad de responder todas las peticiones que se le hagan, lo que de suyo niega la posibilidad de un derecho de respuesta. Por ello, creemos conveniente que el de respuesta se considere como un derecho ms.
153 Ibidem, p. 147. Sobre esta misma distincin, Santamara Paredes coloca al derecho de peticin entre los derechos mixtos, dado que las peticiones pueden ser de naturaleza privada o pblica, segn se utilicen para la defensa de los derechos o intereses del peticionario o para la presentacin de puntos de vista de inters general. En atencin a la primera, el derecho de peticin puede ser considerado dentro de los derechos naturales o individuales, que corresponden al hombre en cuanto tal; por la segunda pertenece a los derechos polticos que slo le corresponden en cuanto ciudadano. Santamara Paredes, Vicente, Curso de derecho poltico segn la filosofia poltica moderna, la historia general de Espaa y la legislacin vigente, 2a. ed., Madrid, Establecimiento Tipogrfico de Ricardo Fe, 1883, p. 201. 154 Ibidem, p. 148.
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Esta ampliacin, presente en la mayora de ordenamientos constitucionales, se traduce en la consideracin del derecho de peticin con un doble aspecto: activo y pasivo. En el primero, el elemento activo lo constituye el acto por el cual cualquier individuo o colectividad se dirige a una autoridad pblica para tratar de convencerle de que otorgue algo o acte de un modo u otro, y por cuanto hace al elemento pasivo, se constituye en el acto del gobernante que escucha la peticin que se le hace, la valora conforme a criterios de justicia y conveniencia, concedindola o denegndola despus segn su libre apreciacin.155 VIII. CLASES DE PETICIONES En el mbito constitucional mexicano no encontramos ninguna indicacin de que se reconozca la existencia de diversos tipos de peticiones. El texto del artculo 8o. es genrico: Los funcionarios y empleados pblicos respetarn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que sta se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa. El constituyente no consider necesario distinguir entre diversos tipos de peticiones, as cualquier comunicacin que incluya un petitium, una solicitud, una queja, es considerada peticin.156 Lo mismo ocurre en muchos de los ordenamientos constitucionales latinoamericanos, as como en los de otras latitudes. Si bien en la redaccin de los ordenamientos constitucionales extranjeros, el trmino peticin es el ms utilizado, sin embargo se detectan otras expresiones para identificar el contenido mismo del derecho: quejas, proIbidem, p. 165. Sobre los usos de la voces peticin y respuesta ya nos ocupamos en el captulo anterior, por lo que se hace la remisin. Vale la pena citar los argumentos de Chapelier para distinguir entre derecho de peticin y queja, en respuesta a Robespierre, en la sesin del 9 de mayo de 1791 en la Asamblea Constituyente: El derecho de peticin es el que tiene el ciudadano activo de expresar sus opiniones al cuerpo legislativo, al rey o a los administradores pblicos sobre asuntos de administracin o de organizacin. La queja es el derecho de recurrir que tiene todo hombre que ve lesionados sus intereses particulares por una autoridad cualquiera o por un individuo. El derecho de peticin, esta especie de iniciativa del ciudadano en orden a la ley y a las instituciones, esta parte casi activa que puede tomar cada ciudadano en los asuntos generales del gobierno, puede pertenecer a otros que a los miembros del cuerpo social? De aqu que la distincin entre la queja y la peticin debe sealarse as: la queja es derecho que a todos los hombres corresponde: no hay necesidad para recibir y para resolver la queja de tomar en consideracin la existencia poltica del que la presenta; la peticin, en cambio, es derecho exclusivo del ciudadano. Garca Escudero, Jos Mara, op. cit., nota 93, p. 255.
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puestas, reclamaciones, demandas, ruegos, acusaciones, apelaciones, comunicaciones, crticas, exposiciones, indicaciones, instancias, observaciones, promociones, proposiciones, sugestiones y solicitudes.157 Esta diversidad, en ocasiones simultnea, es debida a los contenidos particulares que el legislador pretende insuflar en la concepcin del derecho de peticin, entendido, aqu s, como el derecho in genere de acudir a los rganos del poder pblico. En todo caso se ha considerado que la expresin peticin engloba a todas las expresadas lneas atrs.158 Ahora bien, si en un primer momento encontramos que la denominacin vara, tambin encontraremos que en otros sistemas jurdicos se han realizado diversas clasificaciones de la peticin. En Espaa fue el reconocido profesor Jess Gonzlez Prez de los primeros que se ocup de analizar la legislacin ibrica relativa al recin reglamentado derecho de peticin. As, tempranamente, en 1961, en relacin con la ley espaola del derecho de peticin de 1960, seal que podan distinguirse cinco tipos de peticin, basando tal distincin en el tipo de autoridad a la que diriga el ciudadano la peticin:159
a) al jefe del Estado. b) a las cortes. La peticin se distingue por la c) al gobierno o a sus comisiones delegadas. autoridad a la que se dirige: d) a los ministros. e) a las dems autoridades.
Advirtase que conforme a la citada ley, las autoridades expresadas en los primeros lugares corresponden con las titularidades de los distintos rganos del poder pblico espaol. No debe perderse de vista que conforme al ordenamiento de 1960, las peticiones que se dirigan a tales rganos no eran objeto de un procedimiento administrativo jurisdiccional en forma especfica, pues de lo contrario se entenda la inadmisibilidad de la peti157 Garca Escudero seala que en la discusin del artculo 29 de la Constitucin espaola, el senador seor Martn Retortillo observ que el derecho de peticin no es un derecho monoltico, sino que es un conjunto de muchas cosas variadas, desde la splica graciable, desde la comunicacin a la denuncia reservada, pasando por una modalidad de la reclamacin. La variedad de denominaciones lo demuestra. Ibidem, p. 252. 158 Ibidem, p. 251. 159 Gonzlez Prez, Jess, op. cit., nota 151, p. 18.
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cin. Por ello, en la parte inicial de su artculo, Jess Gonzlez Prez hace una distincin de lo que se consideran manifestaciones particulares que pueden ser confundidas con el derecho de peticin y que conforme a la ley tienen cauces especficos: se trata de la accin ejercitada ante los rganos jurisdiccionales, las peticiones ante rganos administrativos y las peticiones que se dirigen a las cortes. As, el autor en comento seala:
el derecho de peticin, cuya unidad conceptual es indudable, ofrece manifestaciones muy distintas que pueden clasificarse en dos grandes grupos: las que tienen un procedimiento reglamentado para su ejercicio y las que carecen de tal procedimiento, o ms propiamente, las que han de ser objeto de un procedimiento administrativo o jurisdiccional, y las restantes.160
En la vigente Ley 4/2001 se establece que el derecho de peticin podr ejercitarse ante cualquier institucin pblica, administracin o autoridad, as como ante los rganos de direccin y administracin de los organismos y entidades de las administraciones pblicas, respecto de las materias de su competencia, cualquiera que sea el mbito territorial o funcional de sta. Oraa Rodrguez haba sealado que el contenido del derecho de peticin, a partir del texto de la ley del 22 de diciembre de 1960, poda ser: a) denuncia, b) reclamacin (entre cuyos contenidos aparece la mejora de la estructura, funcionamiento y personal de los servicios administrativos), c) queja (por la irregularidad o anormalidad en la actuacin de cualquier rgano pblico), y d) la promocin legislativa.161 Garca Escudero ofrece una clasificacin ms extensa que veremos en la pgina 93.162 Por supuesto, esta clasificacin se hace a partir del texto legal espaol de 1960, regulador del derecho de peticin. Habra que esperar a que la doctrina espaola se pronuncie en relacin con la nueva normativa de 2001. A pesar de tales clasificaciones y de su probable aplicacin terica, no podemos menos que coincidir en que en nuestro pas el texto constitucional no prev categora alguna. Ello, por supuesto, no se entienda como un lamento, porque tiene ms de virtud que de defecto, al permitir un ejercicio
Ibidem, p. 17. Oraa Rodrguez, Luis, Derecho de peticin en las fuerzas e institutos armados, Revista Espaola de Derecho Militar, nm. 19, enero-junio 1965, p. 45. 162 Garca Escudero, Jos Mara, op. cit., nota 93, pp. 252 y 253.
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de carcter universal. Entendindose que se trata de un derecho universal tanto por cuanto hace a los peticionarios como a las autoridades destinatarias.
IX. FIGURAS AFINES AL DERECHO DE PETICIN Lneas atrs adelantbamos la idea, en algunos casos aceptada de manera comn, que el derecho de peticin engloba figuras tales como la accin, los recursos administrativos, las denuncias, las quejas o la iniciativa popular. Quienes han desarrollado o al menos sostenido tal posicin, encuentran claro que ser la proteccin que deriva del 8o. constitucional la que sirva para proteger tales figuras. Por ello a continuacin les dedicamos algunas breves notas para distinguirlas del derecho de peticin.
1. Accin Es obvio y aceptado que la accin, en cuanto peticin que se formula ante un rgano del poder judicial requiriendo se dirima una controversia, tiene como base un primigenio derecho de peticin. Esta apreciacin, en opinin de Colom Pastor, debe matizarse pues aunque histricamente es ms que probable que el derecho de accin aparezca como una consecuencia, una subespecie o una manifestacin de aqul, en la actualidad se trata de derechos completamente autnomos y por ende separados. La distincin aparece, en el sistema jurdico espaol, en tanto que para ejercitar el derecho de accin se exige ser titular de derechos o intereses legtimos, y en cambio, para ejercitar el derecho de peticin hay una exigencia contraria: el presupuesto es no ser titular de derechos o intereses legtimos.163 El concepto de accin queda as justificado en cierta parte mediante el acceso a la jurisdiccin o el derecho a la tutela jurisdiccional. En el cdigo administrativo colombiano, se observa que su numeral 39 explicita que el simple ejercicio del derecho de peticin es distinto de la accin de litigar en causa propia o ajena. En sede constitucional, el derecho de acceso a la justicia en Mxico encuentra expresin concreta en el numeral 17, que seala la existencia de un derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarn expeditos
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Colom Pastor, Bartomeu, op. cit., nota 8, p. 27.
P
1er. grupo Peticiones de inters privado
E T I C I N
4o. grupo Exposiciones 3er. grupo Propuestas de inters pblico 2o. grupo Denuncias de inters pblico
1. En reclamacin de un derecho subjetivo. 2. En defensa de un inters directo en el asunto de que se trate. 3. En defensa de un inters indirecto si la ley concede accin popular para hacerlo valer. 4. Cuando no es posible la accin popular.
1. Denuncia de infracciones penales, fiscales o civiles, cometidas por particulares o funcionarios. 2. Denuncias de anomalas en el funcionamiento de los servicios pblicos. 3. Denuncias de contradicciones, defectos o insuficiencias del ordenamiento legislativo.
1. Propuestas para el mejoramiento de los servicios pblicos. 2. Propuestas para el mejoramiento del ordenamiento legislativo. 3. Propuestas genricas de carcter social, econmico y poltico.
Exposiciones de cuestiones que no contienen ninguna peticin expresa, pero s implcitamente la de que sean atendidas y los destinatarios procedan en consecuencia.
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para impartirla en los plazos y trminos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio ser gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. Previamente el texto constitucional mexicano prohbe tajantemente la vindicta privada. Esta distincin se entiende por la idea simple de que mientras en un caso se trata de una peticin o solicitud, en el otro supuesto, al ejercitar una accin, por regla general se plantea una demanda, dirigida a un tercero, ante el rgano jurisdiccional. Una distincin que pudiera servir tambin de matiz para esta diferencia entre instituciones, se constituye por el hecho de que mientras la peticin puede plantearse ante cualquier rgano o servidor del poder pblico, la accin se ejercita nicamente ante entidades con funciones jurisdiccionales. Sin embargo, es evidente que este matiz es bastante relativo y slo en algunos supuestos servir para evidenciar la diferencia. 2. Recurso administrativo La finalidad misma de ambas instituciones permite evitar la confusin: mientras que con el recurso administrativo se pretende anular o modificar los actos administrativos, es decir, impugnarlo, con la peticin lo que se busca es provocarlos o producirlos.164 En el mbito de los recursos judiciales opera en forma similar: se busca que el rgano jurisdiccional revise sus actuaciones o las de los inferiores jerrquicos a efecto de confirmacin, anulacin o modificacin, segn se trate. 3. Denuncia Igual distincin merece hacerse en relacin con la figura de la denuncia, sea ante autoridades jurisdiccionales o ante autoridades administrativas. El objeto de la denuncia es poner en conocimiento de las autoridades judiciales o administrativas unos hechos que pudieran constituir delitos, faltas o infracciones conforme al ordenamiento vigente. La finalidad ltima sera que dichas autoridades inicien un proceso penal o en su defecto incoen un procedimiento sancionador.
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Ibidem, pp. 28 y 29.
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Estas distinciones son abundantes en el sistema jurdico espaol en donde las sentencias judiciales han optado por tales distingos. As, el Tribunal Constitucional espaol en el fundamento jurdico 1 de la sentencia 242/ 1993 seal que la peticin en sentido estricto no es una denuncia, en la acepcin de la palabra ofrecida por la Ley de Enjuiciamiento Criminal o las reguladoras de la potestad sancionadora de la administracin en sus diversos sectores.165 4. Iniciativa ciudadana Una institucin con la que debe distinguirse el derecho de peticin es la iniciativa legislativa popular, tambin denominada iniciativa ciudadana o simplemente iniciativa popular. Esta figura permite que un nmero de ciudadanos, cuantitativa y cualitativamente determinado por las normas legales relativas, est en posibilidad de iniciar un procedimiento de reforma constitucional, as como el de produccin legislativa ordinaria. El objeto de esta institucin es hacer asequible a la comunidad, al pueblo, el derecho a participar en la modificacin y creacin del rgimen jurdico a que estn sujetos. Esta iniciativa popular es parecida al derecho de peticin, sin embargo, podemos establecer como distincin que mientras el derecho de peticin no pasa de ser una excepcin de opinin que no entraa necesariamente ulteriores consecuencias, la iniciativa supone el derecho de proponer resoluciones por una parte del cuerpo electoral y de hacer que se voten por todo el cuerpo electoral.166 Colom Pastor seala que son tres las razones por las cuales puede distinguirse el derecho de peticin de la iniciativa legislativa popular:
Ibidem, p. 29. El establecimiento de la facultad de iniciativa para los ciudadanos compete en Mxico a los congresos locales, mismos que no encuentran ninguna limitacin al respecto. Arteaga Nava menciona el caso de San Luis Potos, en donde el artculo 37 constitucional, por reforma de noviembre de 1943, concedi en forma expresa el derecho de iniciar leyes a los ciudadanos potosinos. Este autor seala asimismo que en la Constitucin del Estado de Chihuahua se dispone que el derecho de iniciar leyes y decretos corresponde al gobernador, al Tribunal Superior, a los ayuntamientos y a los chihuahuenses. Como circunstancia novedosa menciona que el texto constitucional, numeral 53, contempla la posibilidad de que se les avise a los ciudadanos la fecha en que ser considerada su iniciativa para los efectos de que por conducto de un representante intervengan en las discusiones realizadas en el rgano legislativo, aun cuando no tengan derecho a votar. Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional, Mxico, Oxford University Press, Harla, 1998, pp. 307 y 308.
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la primera, y desde el punto de vista subjetivo, porque no se exige un nmero determinado de firmas, ni la condicin de elector en la persona o personas que suscriben la peticin; la segunda, y desde el punto de vista formal, porque tampoco se exige un texto articulado con su exposicin de motivos y un documento justificativo de la aprobacin de la ley; la tercera, y desde el punto de vista objetivo o material, en la medida en que las leyes que regulan la iniciativa suelen incluir una lista de materias excluidas.167
5. Queja Ya hemos adelantado la distincin entre peticin y queja que en 1791 haba argumentado Chapelier frente a las ideas de Robespierre en la Asamblea Constituyente francesa. En el caso especfico de las quejas presentadas en Espaa ante el defensor del pueblo o ante los ombudsmen regionales, Colom Pastor seala varias razones para establecer la diferencia:
en primer lugar, desde el punto de vista temporal, las quejas en virtud de lo dispuesto en el artculo 15 de la Ley del Defensor del Pueblo slo pueden ser presentadas por los administrados ante el Defensor en el plazo mximo de un ao, contado a partir del momento en que (el interesado) tuviera conocimiento de los hechos objeto de la misma, limitacin temporal que no opera para las peticiones; en segundo lugar, desde el punto de vista procedimental, en el derecho de peticin la actividad de los poderes pblicos siempre es consecuencia de una peticin formulada por los ciudadanos. Por ello, se trata siempre de un procedimiento incoado a instancia de parte; en cambio, el Defensor del Pueblo puede iniciar y proseguir de oficio cualquier investigacin; en tercer lugar, el derecho de peticin slo se puede ejercitar cuando el ciudadano no es titular de un derecho subjetivo o de un inters legtimo; en cambio, slo pueden presentar quejas los administrados que invoquen un inters legtimo, aunque bien es cierto que entendido ste sin restriccin alguna; en cuarto y ltimo lugar, resulta que los poderes pblicos, cuando as est previsto en las leyes, pueden formular peticiones a otros poderes, sobre todo en el mbito de sus competencias, son las denominadas peticiones institucionales ... en cambio, segn el artculo 10.3 de la Ley del Defensor del Pueblo, no podr presentar quejas ante el Defensor del Pueblo ninguna autoridad administrativa en asuntos de su competencia.168
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Colom Pastor, Bartomeu, op. cit., nota 8, pp. 37 y 38. Ibidem, p. 39.
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Por otra parte, en el caso de las quejas dentro del sistema jurdico mexicano, no pueden dejar de mencionarse las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, que en su numeral 49 seala la obligacin para las dependencias y entidades de la administracin de establecer unidades especficas a las que el pblico tenga fcil acceso, para que cualquier interesado pueda presentar quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores pblicos, con las que se iniciar el procedimiento disciplinario correspondiente. En tal tesitura, en el artculo 50 se advierte adems que la Secretara (de Contralora y Desarrollo Administrativo), el superior jerrquico y todos los servidores pblicos tienen la obligacin de respetar y hacer respetar el derecho a la formulacin de las quejas y denuncias a las que se refiere el artculo anterior y de evitar que con motivo de stas se causen molestias indebidas al quejoso. Antonio Rovira ofrece otra perspectiva cuando al referirse al derecho de queja, seala una sinonimia entre ambas figuras:
En realidad nos estamos refiriendo al antiguo derecho de peticin... consiste en la facultad de los ciudadanos de presentar solicitudes ante las autoridades, ya sean judiciales, administrativas o parlamentarias. Peticiones que pueden ser verbales o escritas y que puede realizar toda persona ya sea nacional o extranjera, fsica o jurdica, menor o mayor de edad. Peticiones con la finalidad de manifestar algo, consultar o solicitar informacin o recurrir ante una actuacin injusta o arbitraria. En este sentido una queja no es ms que una peticin que pone en conocimiento y solicita a las autoridades la modificacin de una conducta irregular con la finalidad de que stas le restituyan en su derecho. Peticiones y quejas que pueden dirigirse a cualquier rgano o institucin y cuya naturaleza es dual, susceptible de ser utilizada tanto para satisfacer intereses particulares como necesidades generales, en definitiva, es un derecho de participacin poltica. Generalmente la peticin tiene connotaciones graciables y la queja de exigencia, pero no siempre es as.169
169 Rovira, Antonio, El derecho de queja, Revista de Estudios Polticos, nm. 94, octubre-diciembre 1996, p. 171. Este autor prosigue su argumentacin sobre la similitud entre queja y peticin: Pues bien, pedir o quejarse es un derecho en prcticamente todos los ordenamientos, si bien con mayor o menor amplitud o concrecin, con ms o menos garantas, realmente o slo formalmente. Sabemos bien que no es suficiente con declarar o reconocer que toda persona tiene derecho a solicitar, pedir o quejarse por la mala prctica administrativa, no es suficiente con declarar un derecho para asegurar su proteccin. Slo
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6. Instancia Una ltima distincin es la que corresponde con la instancia, tambin denominada solicitud de iniciacin de un procedimiento administrativo, reclamacin o solicitud fundada en derecho, as como primera peticin. En Espaa esta distincin ha sido desarrollada tanto a nivel legislativo como doctrinal y jurisprudencial. Destaca la idea de que en la solicitud de iniciacin de un procedimiento administrativo el interesado o administrado o es titular de un derecho subjetivo o lo es de un inters legtimo protegido por el ordenamiento, que obliga a la formacin de un expediente administrativo que servir de fundamento para luego adoptar una decisin discrecional. Pautas que sirven para establecer la distincin entre ambas figuras. En el ordenamiento mexicano la Ley Federal del Procedimiento Administrativo utiliza tal trmino para referirse a aquellas solicitudes hechas por el particular buscando una reaccin por parte de la administracin pblica, es decir, se trata de peticiones en trminos generales, sin que se exija que quien insta tenga un estatus especial en relacin con lo solicitado. Ello confirma de alguna manera el carcter universal que adquiere el derecho fundamental de peticin en el sistema jurdico mexicano. 7. Silencio administrativo Hasta aqu puede advertirse que nos hemos volcado en el tema de las figuras afines y su distincin aprovechando los planteamientos de la doctrina espaola que podemos considerar aplicables, mutatis mutandis, al derecho de peticin consagrado en el artculo 8o. constitucional. Sin embargo, queda por revisar el supuesto de las consecuencias del silencio negativo que tambin han sido consideradas como figuras similares al derecho de peti-
es posible la realizacin de los mismos si existen unas condiciones econmicas, sociales, culturales y polticas que permitan a la persona conocerlos y saber cules son los caminos e instrumentos para hacerlos efectivos. Son necesarios niveles educativos y de igualdad acordes con la complejidad del momento y as, cuanto ms desarrollada es una sociedad, ms quejas se producen, cuanto ms desarrollado es un Estado, ms conflictos afloran para su ms justa solucin. La fortaleza de un Estado se mide precisamente por su capacidad para destapar los conflictos y resolverlos eficaz y justamente. Slo una sociedad dbil oculta sus problemas porque no puede/sabe resolverlos y slo a una administracin que no haga nada, nadie podr reclamar nada, pp. 171 y 172.
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cin, aunque ms especficamente al derecho de respuesta, temas sobre los que volveremos al analizar el captulo dedicado al silencio administrativo y su relacin con los derechos consagrados en el citado numeral constitucional. 8. Negativa ficta Adelantaremos que en relacin con la negativa ficta, la distincin parte principalmente de los alcances procesales de las figuras en comento: mientras que la impugnacin de la vulneracin al derecho de peticin implica la ausencia de contestacin y tiene como efecto obligar a la autoridad a que emita una resolucin expresa en un tiempo determinado, en la impugnacin de una resolucin negativa ficta encontramos una supuesta resolucin desfavorable y se pretende resolver respecto de las pretensiones planteadas originalmente en la peticin o recurso presuntamente negados por la autoridad.
CAPTULO TERCERO El derecho de peticin ................................................................. 101 I. La peticin debe ser formulada por escrito .......................... 1. En idioma espaol ....................................................... 2. En forma clara ............................................................ 3. En duplicado para acuse de recibo ................................ 4. Con la cita de hechos ................................................... 5. Entrega de documentos ................................................ 6. Dirigida a un rgano o servidor pblicos ....................... 7. Firmada por el peticionario .......................................... 8. Sealando domicilio para notificaciones ....................... 9. Aportar datos personales .............................................. 10. No expresar amenazas u ofensas ................................... 11. En cualquier momento ................................................. 12. Solicitud de reserva ..................................................... II. La peticin deber ser formulada de manera pacfica y respetuosa ......................................................................... III. Excepciones al requisito de escritura ................................... 1. Por mandato legal........................................................ 2. En situaciones de emergencia ....................................... 3. Por existencia de formularios ....................................... IV. El inters jurdico en la peticin ......................................... V. Buena fe y derecho de peticin ........................................... 1. La buena fe de las instituciones .................................... 2. La conducta de buena fe .............................................. VI. La ciudadana y el derecho de peticin ................................ VII. La peticin hecha por correo electrnico ............................. VIII. La pgina web de la presidencia de la Repblica ................. 104 105 112 114 115 116 119 126 130 132 134 134 135 135 138 138 139 140 145 150 151 152 155 164 168
CAPTULO TERCERO EL DERECHO DE PETICIN
Suplicar y pedir agua le est permitido a cualquiera. W. van Calker (1908)170
El contenido del derecho de peticin en el sistema jurdico mexicano slo puede desarrollarse a partir del anlisis que se haga de la labor interpretativa de los tribunales federales, quienes se encargan de analizar y aplicar el dispositivo constitucional en el que se consagra este derecho. Tal reflexin queda mayormente justificada por la ausencia de estudios doctrinales que aborden la institucin y pretendan cambiar los matices con que la interpretacin judicial dota al derecho en estudio. No debe olvidarse que el mismo Poder Judicial de la Federacin se ha atribuido, en forma exclusiva, la facultad de interpretar el texto constitucional, y decidir en ltima instancia sobre sus contenidos. Se trata de parcelas jurdicas que en el pas empiezan a ser analizadas y cuestionadas, pero que aqu no analizaremos.171 Pasemos as a la revisin de los ejemplos de interpretacin judicial federal mexicana respecto del derecho de peticin. El Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito se ha inclinado por considerar al derecho de peticin, incluido el de respuesta, dentro de la esfera de los derechos de seguridad jurdica al resolver:
Citado por lvarez Carreo, Santiago, op. cit., nota 34, p. 101. Un trabajo que considero paradigmtico de tal situacin es: Crdenas Gracia, Jaime, Remover los dogmas, Cuestiones constitucionales, Mxico, nm. 6, enero-junio de 2002, pp. 17-48.
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PETICIN, DERECHO DE. El artculo 8o. constitucional protege en principio la garanta de seguridad legal de los ciudadanos relativa a que sus peticiones sern resueltas, pero ello incluye tambin la proteccin del derecho de los particulares a ser informados del estado que guardan sus instancias cuando stas deban sujetarse a un trmite prolongado, pues el precepto constitucional que se analiza, expresamente establece que a toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a la que se haya dirigido, la cual tiene la obligacin de hacerlo conocer en breve trmino al peticionario.172
Ntese de la redaccin que el tribunal se refiere al derecho de estar o ser informado en relacin con el trmite de la instancia presentada por el peticionario. Esta interpretacin, que tangencialmente se ocupa de otra garanta o derecho poco desarrollado, sirve para presumir, de inicio, la importancia del de peticin como medio de ejercicio, y si se quiere de defensa, de otros derechos reconocidos constitucionalmente. Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha considerado que los derechos consagrados constitucionalmente, como es el caso del de peticin, deben interpretarse de manera que resulten eficaces y no se queden en el mbito de lo terico. Tal concepcin tiene por finalidad el dotar de eficacia a la Constitucin y a la esencia de nuestro sistema democrtico. En tal orden de ideas:
...el artculo 8o. constitucional debe ser interpretado y acatado en forma eficaz y generosa, que permita al peticionario tener una respuesta cabal y clara en breve trmino, satisfactoria si no en cuanto a su resultado, al menos en cuanto a proporcionar al gobernado la informacin exacta y precisa que desea, cuando esto est al alcance real del funcionario, sin interpretaciones rigurosas que menoscaben el contenido del derecho de peticin y sin reenvos que no sean absoluta y estrictamente indispensables.173
Este tribunal federal reitera la vinculacin entre los derechos de peticin e informacin, y objetiviza el tipo de informacin: exacta y precisa. Aunque no es motivo de estudio, debe advertirse la estrecha relacin que con-
172 Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 205-216, sexta parte, p. 358. 173 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 127-132, sexta parte, p. 118. Amparo en revisin 507/79, Julio Alberto Velzquez vila, 29 de agosto de 1979, unanimidad de votos, ponente: Guillermo Guzmn Orozco.
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serva el ejercicio del derecho de peticin con el de informacin. Baste la remisin al texto del Cdigo Contencioso Administrativo colombiano; ah, llega incluso a confundirse el derecho de peticin con el de acceso a la informacin que guarda el Estado, es decir, el derecho principal de informacin a cargo del Estado no se entiende sin el presupuesto del de peticin. En el mbito jurisdiccional, el derecho de peticin tambin ha encontrado cabida. El Sexto Tribunal Colegiado en materia civil del Primer Circuito ha considerado que la principal finalidad que en tal supuesto tiene el derecho de peticin es la de evitar que los gobernados se hagan justicia por propia mano; el fin ltimo del derecho de peticin ante los rganos judiciales tiende a desplazar la venganza privada, y as se expresa:
PETICIN, DERECHO DE, EN MATERIA JUDICIAL. El derecho de peticin en materia judicial debe entenderse como la facultad del gobernado para acudir al rgano jurisdiccional con el fin de evitar la vindicta privada, y la autoridad que conoce del asunto, cumple con su correlativa obligacin de resolver sobre la controversia planteada, independientemente del sentido en que el asunto se dirima, puesto que el artculo 8o. constitucional exige simplemente que exista una resolucin.174
Ahora bien, para gozar de la proteccin que otorgan los tribunales federales, la peticin debe ceirse a ciertos requisitos con algunos presupuestos bsicos. Tales requisitos si bien no corresponden con una idea lgica e indispensable del derecho de peticin, encuentran justificacin en clave del artculo 8o. constitucional. Al respecto debe sealarse que estos presupuestos no deben entenderse como requisitos distintos de los sealados en el texto constitucional, sino simplemente como contenido de stos. Y esto se refuerza por la tesis sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte, al sealar que el artculo 8o. constitucional no subordina la contestacin ni algn otro aspecto de la garanta de peticin, a que los solicitantes hayan o no cumplido con determinados requisitos reglamentarios.175 No debe soslayarse la mencin esbozada supra sobre la pertinencia en el sistema jurdico espaol de la distincin entre accin y derecho de peticin. Sin embargo, en este caso, como podr advertirse ms adelante, si bien no
174 Sexto Tribunal Colegiado en materia civil del Primer Circuito, SJF8, t. X-julio, p. 394. 175 Segunda Sala, SJF6, t. XIX tercera parte, p. 63.
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hay mayor exigencia constitucional, un principio bsico de eficacia obligar al rgano de la administracin o al servidor pblico a contestar al peticionario en exigencia de documentos, datos o cualquier otro material que sirva a los efectos de resolver sobre su peticin. Esta forma de actuar no entraa violacin del precepto constitucional, siempre que en forma reglamentada est establecido tal procedimiento. Hecha tal aclaracin pasamos al anlisis de los requisitos y presupuestos del derecho de peticin.176
I. LA PETICIN DEBE SER FORMULADA POR ESCRITO La primera exigencia constitucional es que el rgano o funcionario estatal conozca de la peticin por escrito. Qu debe entenderse en este caso de la redaccin por escrito? Conforme al uso de la lengua espaola se entiende escrito como la carta, documento o cualquier papel manuscrito, mecanografiado o impreso; tambin se refiere a una obra o composicin cientfica o literaria. Es frecuente que se entienda lo escrito como aquello que se comunica por medio de la escritura, y as cuando se dice tomar una cosa por escrito significa anotar en un papel o libro de memoria lo que se ha visto u odo, para que no se olvide.177 En el caso de la redaccin constitucional es fcil establecer que cuando se dice que la peticin deber formularse por escrito est haciendo referencia a que deber constar fehacientemente en cualquier tipo de papel con las caractersticas mencionadas.
176 Debemos dejar constancia que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala en su artculo 15, que cuando se inicie un procedimiento a peticin de parte la administracin pblica federal no podr exigir ms formalidades que las expresamente previstas en la ley. // Las promociones debern hacerse por escrito en el que se precisar el nombre, denominacin o razn social de quien o quienes promuevan, en su caso de su representante legal, domicilio para recibir notificaciones, as como nombre de la persona o personas autorizadas para recibirlas, la peticin que se formula, los hechos o razones que dan motivo a la peticin, el rgano administrativo a que se dirigen y lugar y fecha de su emisin. El escrito deber estar firmado por el interesado o su representante legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, se imprimir su huella digital. // El promovente deber adjuntar a su escrito los documentos que acrediten su personalidad, as como los que en cada caso sean requeridos en los ordenamientos respectivos. 177 Voz escrito, ta, Enciclopedia Multimedia Micronet.
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La razn es simple: la forma escrita permite precisar los trminos, alcances y extremos de la peticin formulada, as como dar a los involucrados un principio de certeza y por tanto de seguridad jurdica. El que la exigencia constitucional aluda a la posibilidad de que se presente en forma escrita conlleva ciertos presupuestos o al menos la presuncin de ciertos elementos que a continuacin analizaremos.
1. En idioma espaol De frente a las disposiciones contenidas en la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, publicada el 13 de marzo de 2003, debe matizarse que el presupuesto que nos ocupa tiene que ver precisamente con el reconocimiento que se hace del espaol como lengua nacional, mientras que las lenguas indgenas quedan sometidas a un procedimiento de reconocimiento, en virtud del cual adquirirn el carcter de lenguas nacionales que permitir la aplicacin de los preceptos relativos a la validez para cualquier asunto o trmite pblico, as como para acceder plenamente a la gestin, servicios e informacin pblica, conforme al contenido del artculo 7o. de tal ley. Si bien no existe disposicin constitucional que establezca el espaol como lengua oficial en nuestro pas, resulta evidente que en toda peticin se debe utilizar tal idioma, dado su uso inveterado. Nos decantamos en tal sentido por considerar que el espaol s es la lengua oficial del Estado mexicano, pues, si bien se advierte la carencia de un texto constitucional que as lo disponga, tiene totalmente estructurados los rasgos exigibles en el supuesto de oficialidad de una lengua.178
178 La oficialidad de una lengua, siguiendo a Iaki Agirreazkuenaga, implica tres notas caractersticas: a) poder ser empleada sin trabas, con plenitud de efectos jurdicos, en todo tipo de relaciones tanto pblicas como privadas; b) la obligacin por parte del poder pblico para incorporar a sus planes educativos la enseanza de la lengua, de tal suerte que se asegure su conocimiento una vez que se haya superado la educacin obligatoria; y c) que no cabe alegar la ignorancia de la lengua oficial en que la administracin se manifiesta, siempre y cuando sta, de conformidad con el deber constitucional que le corresponde, garantice eficazmente la enseanza en los centros escolares. Agirreazkuenaga, Iaki, Reflexiones jurdicas sobre la oficialidad y el deber de conocimiento de las lenguas, Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, Madrid, Civitas, 1991, t. II, pp. 682-684.
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Otro criterio que permite la afirmacin que hacemos sobre la hegemona lingstica del idioma espaol es el de la poblacin hablante del mismo. Conforme a la estadstica nacional del total de habitantes, slo el 5.632% de los mexicanos no habla el espaol,179 aunque tambin debe atenderse que hay aproximadamente un 6.6% que no sabe leer ni escribir,180 el resto, es decir unos 92 millones de mexicanos, se presume hablan y leen el espaol. Adems, del total de personas mayores de 18 aos, el 90% sabe leer y escribir. Para los supuestos en que una peticin se presente en un idioma distinto al espaol u otra lengua nacional (en los supuestos establecidos), esta circunstancia ser suficiente para negar el derecho a la respuesta consagrado constitucionalmente. Sin embargo, en tales casos la autoridad o funcionario a quien se dirija el escrito, en el que debe presumirse la formulacin de una peticin, deber dictar un acuerdo en el que, sin ocuparse de la peticin, seale al peticionario la necesidad de presentar nuevamente el escrito en idioma espaol o en su defecto que lo acompae de una traduccin autorizada. Y aun en el supuesto de que se trate de una lengua nacional distinta del espaol, considero que esta solucin no contravendra el contenido constitucional que reconoce la pluriculturalidad del Estado mexicano, toda vez que si bien los censos lingsticos arrojan la existencia de ms de una cincuentena de lenguas, tambin es fcil advertir que la gran mayora de hablantes de tales lenguas pueden expresarse en idioma espaol. 181 Sin
179 De acuerdo con datos del Conteo de Poblacin y Vivienda 1995 y de los datos preliminares del Censo de Poblacin 2000 (www.inegi.gob.mx), el total de hablantes de lengua indgena es de 5,483,555 de un total de 97,361,711. Destacan de las lenguas indgenas, por nmero de hablantes: nhuatl (1,325,440); maya (776,824); zapoteco (415,247); mixteco (389,957); otom (283,260); tzeltal (283,260); tzotzil (263,611); totonaca (214,192); mazateco (180,130); chol (141,747); huasteco (127,500); mazahua (120,727); chinateco (116,906); purpecha (107,950); mixe (101,489). El resto, ms de 40 lenguas, tiene menos de 100 mil hablantes. Ahora bien, cabe destacar que la informacin seala que del total de hablantes (5,483,555) la inmensa mayora habla espaol (4,649,103); con lo cual la poblacin que no entiende, lee y escribe el espaol se reduce. 180 Informacin manejada por Claudia Herrera Beltrn en La Jornada, 29 de abril de 2001. 181 Algunos sectores se han inclinado por considerar que el Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales, de la Organizacin Internacional del Trabajo, garantiza a los miembros de los grupos indgenas nacionales el uso de su idioma en las comunicaciones con las autoridades estatales. Lo que puede traducirse en la pretensin de que el derecho de peticin pueda ejercerse por escrito en un idioma distinto al espaol. Quienes se decantan por tal interpretacin aluden al citado convenio. Consideramos que tal interpretacin no es correcta, pues el convenio en sus artculos 28 y 30 no se ocupa de tales especificidades: el 28 establece que siempre que sea viable, deber ensearse a los nios de los pueblos intere-
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embargo, la nueva legislacin en materia de derechos lingsticos reconoce, dentro de la diversidad existente, el derecho de todo mexicano para comunicarse en la lengua de la que sea hablante, sin restricciones en el mbito pblico o privado, en forma oral o escrita, en todas sus actividades sociales, econmicas, polticas, culturales, religiosas y cualesquiera otras (artculo 9o.), y se encarga de limitar el alcance de tal disposicin mediante la atribucin de responsabilidades a los rganos estatales encargados de la procuracin y administracin de justicia, incluyendo las agrarias y laborales, para que se encarguen de proveer la asistencia gratuita de intrpretes y defensores que conozcan la lengua indgena y su cultura. De forma que la presentacin de la peticin puede darse en idioma indgena, pero el conocimiento de la misma por parte del servidor pblico encargado de resolver ser en idioma espaol, luego que sea traducida. Esta interpretacin debe considerarse correcta si se atiende que en nuestro pas la mayora de los ordenamientos procesales siguen al Cdigo Federal de Procedimientos Civiles cuando establece: las actuaciones judiciales y promociones deben escribirse en lengua espaola. Lo que se presente escrito en idioma extranjero se acompaar de la correspondiente traduccin al castellano. Las fechas y cantidades se escribirn con letra. No debe llamar a confusin el empleo de la voz castellano, que debe ser leda en este caso como espaol y que seguramente fue utilizada por el legislador para
sados a leer y a escribir en su propia lengua indgena o en la lengua que ms comnmente se hable en el grupo a que pertenezcan, pero el mismo dispositivo apunta que debern tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del pas. La parte final del citado artculo explica el sentido finalista de estas disposiciones: debern adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indgenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la prctica de las mismas. Por cuanto hace al contenido del artculo 30, se exige que los gobiernos adopten medidas con el fin de dar a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atae al trabajo, a las posibilidades econmicas, a las cuestiones de educacin y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes del presente convenio, y en tal objetivo se prev la utilizacin, en los supuestos que as lo exijan, de traducciones escritas y a la utilizacin de los medios de comunicacin de masas en las lenguas de dichos pueblos. El texto del anterior artculo 4o. constitucional recoga en parte tal planteamiento, al sealar que la ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social, y garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aqullos sean parte, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los trminos que establezca la ley.
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evitar una iteracin, dado que ambos trminos designan comnmente a la lengua espaola.182 En todo caso, la ley mencionada no establece el derecho de que los juicios se desarrollen en la lengua de la que se es hablante, sino que se reconoce el derecho a ser asistido de intrpretes y defensores que conozcan su lengua. Una disposicin que resultaba innecesaria, dada la exigencia constitucional de una tutela judicial que evite la indefensin de los sometidos a la jurisdiccin estatal cualquiera que sea su lengua, aunque se trate de una que carezca del reconocimiento como lengua nacional. Lo novedoso podra ser su extensin, para el caso de las lenguas nacionales, a los ms variados mbitos de la jurisdiccin estatal. Contra quienes aduzcan que debe preferirse la lengua del peticionario, debe mencionarse que el estatuto constitucional ampla el derecho de peticin a todos los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos. El desarrollo constitucional del artculo 1o., al extender el derecho a nacionales y extranjeros, con los lmites consignados en el 8o., no puede significar que las peticiones se hagan en el idioma del peticionario: pues de ser as se hara imposible el conocimiento cabal de la peticin. Imaginemos simplemente que si se permitiera que las peticiones se presentaran en cualquier idioma,
182 La Constitucin espaola de 1978 menciona como lenguas espaolas tanto al castellano como a los idiomas presentes en las distintas comunidades autnomas, a saber: cataln, gallego, vasco o euskera, valenciano, bable, arans, etctera. El idioma oficial en todo el territorio espaol es el castellano, y comparte oficialidad con los idiomas autonmicos que as se mencionan en los Estatutos de Autonoma. Sin embargo, debe sealarse que un estricto criterio lingstico lleva a distinguir el espaol y el castellano, como lo indican las siguientes citas: Yo me siento ciudadano de la lengua espaola y no ciudadano mexicano deca Octavio Paz, en junio de 1980, en una entrevista que le hacan en la revista El Viejo Topo, por eso me molesta mucho que se hable de lengua castellana, porque el castellano es de los castellanos y yo no lo soy; yo soy mexicano y como mexicano hablo espaol y no castellano, Salvador, Gregorio, Lengua espaola y lenguas de Espaa, Barcelona, Ariel, 1987, p. 92. Y recuerdo una entrevista de hace siete u ocho aos a Julio Cortzar, en TVE; cuando el entrevistador se dirigi a l considerndolo uno de los mximos cultivadores de la novela en lengua castellana, el escritor argentino le cort secamente con esta frase: si le parece vamos a decir de lengua espaola, que es como yo prefiero llamarla, ibidem, p. 125. El nombre de castellano tiene, por tanto, una explicacin lgica por su origen, pero, en realidad, si se habla desde un punto de vista lingstico, sera preferible usar espaol equivalente a francs, ingls, italiano y reservar castellano para la variedad de Castilla... Lo cierto es que ambos trminos se usan como sinnimos y es frecuente encontrarlos simultaneados en el mismo prrafo de cualquier peridico... pero aqu, para evitar errores de concepto, se llamar en general espaol a la lengua y castellano a su primera etapa de formacin y expansin o a la actual variedad de Castilla, Garca Mouton, Pilar, Lenguas y dialectos de Espaa, 4a. ed., Madrid, Arco Libros, 2002, p. 24.
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los ciudadanos alemanes haran sus peticiones en idioma alemn, los rusos, en ruso y as ad infinitum. No en balde se reconocen en el mundo ms de seis mil idiomas o lenguas distintas, de las que slo en Mxico existen 62, con una treintena de variantes que eleva el nmero hasta casi un centenar. La jurisprudencia no se ha pronunciado al respecto, quiz por lo obvio que puede resultar que un escrito dirigido a una autoridad o funcionario deba ir en idioma espaol. Mxime que el contenido de la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas no ha surtido totalmente sus efectos. Sin embargo, es evidente que podemos encontrar ciertos indicios en algunas tesis que hurgan entre las exigencias implcitas en el derecho de peticin y que sern revisadas a continuacin. Cabe sealar que en consonancia con este presupuesto del escrito de peticin, el escrito en el cual el rgano o servidor pblico den a conocer el acuerdo recado deber ser redactado tambin en idioma espaol (y en el caso de las lenguas nacionales traducido cuando fuere necesario). En relacin con este tpico, el Tribunal Colegiado en materia administrativa del Segundo Circuito consider, atendiendo a la existencia de documentos redactados en un idioma distinto del espaol (y podramos agregar a futuro: distinto de las lenguas nacionales), presentados como medios de prueba, que era necesaria la presentacin de una traduccin al castellano, pues de otra forma carecan de valor probatorio.183 Igual consideracin hizo el Tribunal Colegiado en materia de trabajo del Tercer Circuito que sostuvo que si al proponerse una prueba documental redactada en idioma extranjero, se omite acompaar la traduccin... el desechamiento de esa prueba es correcto porque al no cumplir el oferente con aquel requisito, existe impedimento para su desahogo.184 En ambos casos se trata de una carga que corresponde al interesado, y que si trasladramos al mbito del derecho de peticin sera el peticionario quien debiera encargarse de presentar la traduccin al espaol de la peticin redactada en un idioma distinto al referido. El Tribunal Colegiado de Vigsimo Circuito se pronunci en sentido semejante al resolver:
Tribunal Colegiado en materia administrativa del Segundo Circuito, SJFG9, t. VII, febrero de 1998, p. 492, tesis: II.A.23 A. Vase: SJF7, vols. 97-102, cuarta parte, p. 89, tesis de rubro: DOCUMENTOS REDACTADOS EN IDIOMA EXTRANJERO. DEBEN EXHIBIRSE CON LA TRADUCCIN RESPECTIVA. 184 Tribunal Colegiado en materia de trabajo del Tercer Circuito, SJFG9, t. III, febrero de 1996, p. 468, tesis: III.T.11 L. 468.
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Es inexacto que sea obligacin del rgano jurisdiccional efectuar las traducciones de los documentos que en idioma extranjero vengan a juicio, en razn de que dicha traduccin es una carga procesal que corresponde al interesado en el ofrecimiento y desahogo de la documental que obra en idioma extranjero, por tanto, si el recurrente fue omiso en realizar la traduccin en comento, debe estarse a las consecuencias de esa omisin.185
Y finalmente, llama la atencin que el Segundo Tribunal Colegiado del Vigsimo Primer Circuito haya considerado constitucional la prohibicin a los establecimientos mexicanos del uso de una denominacin en idioma extranjero, evitando
se amparen bajo un nombre comercial que parezca indicar que son del lugar donde se habla ese idioma; y se pretenda sostener que da el correspondiente servicio al amparo del crdito que gozan los establecimientos similares en el extranjero, ocasionando con ello confusin en el pblico consumidor, a la vez de desatenderse del crdito de que han de revestirse los establecimientos nacionales, de no entenderse as, se pondra al margen el crdito comercial de lo mexicano.186
Estas interpretaciones solamente son indicios que muestran la importancia que puede tener el reconocimiento de que los escritos de peticin sean redactados en idioma espaol. Seguramente la prctica de determinados rganos o servidores pblicos ser distinta de este supuesto genrico. As, puede preverse que existan instituciones que por el tipo de relaciones y destinatarios del servicio pblico proporcionado tengan necesariamente que aceptar peticiones hechas en idiomas distintos del espaol. Un ejemplo seran las delegaciones del Instituto Nacional Indigenista, dado el carcter especfico de los servicios que presta (al igual que el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas, creado por la referida ley en materia de derechos lingsticos); las oficinas de dependencias de atencin al turismo, que reciben solicitudes de informacin en idiomas distintos al espaol;187 igual ocurre con la Procuradura Federal de Proteccin al Consu185 Tribunal Colegiado del Vigsimo Circuito, SJFG9, t. II, agosto de 1995, p. 509, tesis: XX.25 K. 186 Segundo Tribunal Colegiado del Vigsimo Primer Circuito, SJF8, t. XIII, febrero de 1994, p. 405. 187 Aunque es evidente que tales servicios quedan reducidos a tres o cuatro idiomas, siendo que, como hemos advertido lneas atrs, segn datos de la Unesco hay en el mundo
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midor,188 y con algunas agencias especializadas del Ministerio Pblico en atencin a vctimas de delitos, cuando se trata de turistas extranjeros o indgenas. En todo caso, estas son excepciones que, como sentencia el aforismo, confirman la regla general. De acuerdo con el texto del numeral sptimo de la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas, corresponde al Estado (federacin, entidades federativas y municipio) garantizar el ejercicio del derecho a la lengua ante la administracin pblica mediante la determinacin de las dependencias administrativas que debern adoptar e instrumentar medidas para la atencin y resolucin de los asuntos que se les planteen en lenguas nacionales. En el caso de los municipios con comunidades que hablen lenguas indgenas, se adoptarn e instrumentarn medidas de tal carcter en todas sus instancias. Conforme al espritu tanto de la reforma constitucional de 2001 en materia indgena como de la nueva ley sobre derechos lingsticos, es muy probable que aumente la atencin hacia el uso de los idiomas indgenas en las dependencias administrativas. Sin embargo, tal situacin deber quedar supeditada a los criterios explorados: la traduccin al espaol ser necesaria,189 sin que tal posicin se entienda vulneratoria del derecho de acceso a la justicia o de derecho a una correcta administracin pblica, dado que al exigirse la traduccin opera un principio de seguridad a favor del peticio-
alrededor de seis mil lenguas, en la edicin 2000 de Ethnologue: Languages of the world, se describen 6,809 lenguas. 188 El artculo 40 de la Ley de Turismo seala las formas en que pueden presentarse las denuncias y quejas ante la citada dependencia: en la oficina ms cercana, por correo certificado o ante las representaciones de la Secretara de Turismo en el extranjero. Aun cuando no se especifica que pueda presentarse en un idioma distinto al espaol, puede inferirse que sea as, atendiendo a los principios de certeza que deben involucrar tales procedimientos, y sobre todo por el principio de cortesa que priva en la mayora de representaciones diplomticas. 189 Los textos involucrados son las fracciones IV y VIII del apartado A del nuevo texto del artculo 2o. constitucional: A. Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para: IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad. VIII. Acceder plenamente a la jurisdiccin del estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se debern tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitucin. Los indgenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intrpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
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nario, en el sentido de que no se le dejar en estado de indefensin por desconocimiento de lo pedido. Por supuesto la afirmacin hecha sobre el presupuesto de redaccin en idioma espaol, no debe entenderse como indicio de menosprecio o desinters sobre el uso, rescate y promocin de las lenguas indgenas, pues me suscribo partidario de tales actividades necesarias para preservar el legado cultural mexicano. Se trata nicamente de definir un sistema que permita otorgar certeza en las relaciones que se dan entre gobernado y autoridades. Estamos convencidos de que a futuro, el desarrollo de las lenguas y la complejidad de las relaciones jurdicas har necesarios nuevos mecanismos de comunicacin administrativa.190 Aunado a ello, los ejemplos de desarrollo administrativo visibles en sociedades plurilinges permiten albergar esperanzas para los idiomas ms hablados en nuestro pas, aunque, desafortunadamente, no para todos. Habr que esperar a que la ley vigente en materia de derechos lingsticos se haga efectiva. 2. En forma clara Si bien no hay referencia jurisprudencial a la utilizacin del espaol como idioma para formular la peticin, en cambio se ha resuelto por la Primera
190 Debe advertirse que ya en las diversas iniciativas presentadas para regular la diversidad lingstica en Mxico, se adverta un consenso en la utilizacin de las lenguas indgenas en el mbito administrativo. As, en la Iniciativa que crea la Ley Federal de Derechos Lingsticos, y deroga la fraccin IV del artculo 7o. de la Ley General de Educacin (2001), en el artculo 7o. se seala: El Estado garantizar el acceso pleno de los hablantes de cualquier lengua nacional a los servicios pblicos y a los que se presten por concesin estatal, en su propia lengua. Esta disposicin incluye, sin limitarse a la obligacin de proporcionar todo tipo de informacin oficial y de inters pblico en la totalidad de las lenguas nacionales de sus destinatarios, favoreciendo su transmisin en forma oral en el caso de las lenguas indias. En la Propuesta de Iniciativa de Ley de Derechos Lingsticos de los Pueblos y Comunidades Indgenas (2001), en el artculo 4o. se menciona: Las lenguas indgenas son tambin oficiales dentro y fuera de sus territorios; alternarn en condiciones de igualdad con el espaol en todos los actos pblicos y niveles de gobierno que se efecten en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y en el artculo 7o. se prev: Toda instancia pblica o privada debe adoptar las lenguas indgenas como oficiales para cualquier asunto o trmite, as como expedir las leyes, reglamentos y documentos pblicos en las diferentes lenguas indgenas de tal forma que se asegure la comunicacin entre el Estado y los ciudadanos que no hablan el espaol. En la Iniciativa de Ley General de Lenguas Indgenas (2002) se reconoce en el numeral sptimo: Es derecho de todo mexicano comunicarse en la lengua de la que sea hablante, sin restricciones en forma pblica y privada, en todas sus actividades sociales, econmicas, polticas, culturales, religiosas y cualesquiera otras.
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Sala que sta debe ser hecha en forma clara, al sealar que es de explorado derecho que para la procedencia de una promocin, basta que sea clara y se haga cita de los fundamentos fcticos.191 Adems, resultara incongruente con el objeto del derecho de peticin el que las mismas no fueran formuladas en forma clara, puesto que el ejercicio de este derecho permite al gobernado elevar ante el rgano estatal o servidor pblico una peticin que pretende ver satisfecha. La respuesta que se d a la peticin depender en buena medida de la formulacin. Si bien asiste al peticionario el derecho de obtener una respuesta a tal peticin, en modo alguno el texto constitucional condiciona la actividad estatal a que la respuesta sea favorable. En estricto sentido nicamente sienta la base para que en los supuestos en que le asista el derecho, el ciudadano o peticionario vea satisfecha la peticin. Este presupuesto encuentra una limitacin en la claridad con que se haga expresa la peticin. A mayor abundamiento sealaremos que la Segunda Sala ha hecho patente tal verdad perogrullesca al sealar que el artculo 8o. de la Constitucin Federal de la Repblica impone a las autoridades la obligacin de dictar (respuesta) a toda peticin hecha por escrito, est bien o mal formulada.192 El pleno de la corte tambin se haba referido en trminos similares:
...a toda peticin hecha por escrito, est bien o mal formulada, debe recaer un acuerdo, tambin por escrito, de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligacin de hacerlo conocer, en breve trmino, al peticionario. Si a una peticin hecha por escrito, le falta algn requisito legal, no puede, por esa causa, rehusarse a recibirla la autoridad, ni negarse a acordarla; pues para no violar el derecho de peticin, debe recibir y acordar, desde luego, ese escrito, aunque sea negado lo que se pida...193
Resulta evidente entonces que la peticin no tiene por qu ser clara, pero ello supondr la posibilidad de que la autoridad o el servidor pblico dicten un acuerdo que exija la aclaracin de la peticin o en su caso que seale especficamente la peticin que se hace. Obviamente, sin que tal proceder se considere vulneratorio del derecho de peticin, pues no se infringe el derecho, antes se da cabal cumplimiento. Ser pues el peticionario quien deber ponderar tal circunstancia al momento de redactar su escrito petitorio.
191 192 193
Primera Sala, SJF5, t. XXXI, p. 1291. Segunda Sala, SJF6, t. XII, tercera parte, p. 61. Pleno, SJF5, t. XV, p. 102.
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Finalmente, cabe sealar que el Sptimo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito consider en una tesis sobre interpretacin del trmino clara, utilizado dentro de un artculo de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor lo siguiente:
En el precepto del ordenamiento legal anotado en el rubro, se establece que: Las leyendas que restrinjan o limiten el uso del bien o el servicio, debern hacerse patentes en forma clara, veraz y sin ambigedades. Ahora bien, aun cuando literalmente no se precepta que tales leyendas deban estar en idioma espaol, ello va implcito dentro del trmino clara , ya que de no ser as, no podr ser verdaderamente entendible para el comn de los consumidores.194
A pesar de que no se trata de una interpretacin totalmente asentada, al momento no se ha presentado una tesis en desacuerdo. As, al menos puede presumirse que la interpretacin que hacemos, en el sentido de considerar que el escrito de peticin se redacte en espaol y claramente, no est del todo alejada de la realidad judicial, aun cuando con las nuevas disposiciones en materia lingstica pueda apreciarse un cambio de sentido en la labor hermenutica. 3. En duplicado para acuse de recibo La Constitucin en nada se ocupa de este punto, sin embargo, es evidente que se trata de un requisito indispensable para garantizar una probable imputacin al rgano o servidor pblico de vulneracin al derecho constitucional. Ante el supuesto de que se exija a los tribunales federales la declaracin de que se ha violado el derecho de respuesta, corresponder al quejoso acreditar que efectivamente se elev la peticin: es la concrecin del principio procesal quien afirma est obligado a probar. As, la mejor forma de constatar que un escrito de peticin fue presentado a un rgano o servidor pblico ser la presentacin del acuse correspondiente, que en la prctica suele ser el sello o firma de recibido sobre una copia del documento entregado. La Segunda Sala dict una tesis que parece hacer evidente la necesidad de tal acuse:
Sptimo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJFG9, t. XI, marzo de 2000, p. 1006, tesis: I.7o.A.88 A.
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ARTCULO 8O. CONSTITUCIONAL, VIOLACIN DEL. Si no aparece que la peticin de una persona ha llegado a manos de la autoridad, sta no est en posibilidad de contestarla y, por tanto, al no hacerlo, no viola el artculo 8o. constitucional.195
Tratndose de formularios realizados ex profeso por las dependencias pblicas, se considera igualmente necesario que el peticionario reciba un acuse formal de recibido o en su defecto una copia sellada del documento donde conste la peticin o documentos que se entregan. Sobre el particular conviene referirnos a algunas disposiciones presentes en otras legislaciones, que seguramente nos redituarn algunas precisiones enriquecedoras. En primer lugar, debe considerarse que el servidor pblico que recibe el escrito de peticin tiene la obligacin de, en la copia que se acompae, asentar la fecha y hora de presentacin o recepcin, as como el nmero y clase de documentos que le acompaan anexos. Si se tratara de una peticin verbal, en los casos en que se permita y en el supuesto de que el peticionario declare no saber o no poder escribir y pida una constancia de haber formulado su peticin, el funcionario o servidor pblico deber extenderla en forma sucinta. No existe impedimento o prohibicin legal que invalide esta interpretacin. En segundo lugar, la anotacin o acuse de recibo, o en su caso la probable expedicin de la constancia, no implicar costo alguno para el peticionario. Por ltimo, cabe la posibilidad de que en aquellos casos en que se presente una peticin sin los documentos pertinentes, el servidor pblico que la recibe (si conoce el trmite que corresponde) puede y debe hacer la advertencia al peticionario, y en el caso de que ste insista en entregar su escrito, tal razn debe asentarse en la anotacin de recibido, para los efectos correspondientes. Este proceder ayudara mucho en la actividad administrativa, pues evitara a los peticionarios una y tantas vueltas que suelen implicar los trmites; y a los rganos pblicos evitara el gasto de innumerables horas-personal para su atencin. 4. Con la cita de hechos Si bien la narracin de hechos concretos, al igual que los fundamentos legales en que se base la peticin, no son requisitos consignados en el texto
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Segunda Sala, SJF5, t. LVII, p. 2244.
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constitucional, puede deducirse que aquel elemento representa para la autoridad o servidor pblico un factor importante al momento de determinar el contenido de la respuesta que merezca la peticin.
DERECHO DE PETICIN. Ningn precepto legal impone al peticionario la obligacin de citar la ley en que se apoya, antes bien, es de explorado derecho que para la procedencia de una promocin, basta que sea clara y que se citen los hechos concretos.196
Debe tenerse en cuenta que la autoridad o servidor pblico no puede exigir que el peticionario exponga los hechos en que considera que est sustentada la viabilidad de ver satisfecha su peticin. Ser el peticionario quien deber valorar la inclusin de tales datos, pues en todo caso el rgano o servidor a quien se ha dirigido la peticin cumple con la exigencia constitucional al recibir la peticin, dictar un acuerdo y hacerlo del conocimiento del que pide. Se trata de la versin administrativa del principio general que seala: iura novit curia. Aqu, si bien los rganos administrativos conocen la legislacin aplicable a cada una de las peticiones que se le formulan, no conocen en cambio los supuestos fcticos en que pretenden fundar la solicitud, por lo que resulta conveniente su inclusin en el escrito de peticin.
5. Entrega de documentos Igual comentario que el anterior merece este apartado. Es evidente que en ocasiones la peticin deber acompaarse de pruebas, a efecto de que una vez conocida por la autoridad o servidor pblicos se d el trmite correspondiente. En aquellos casos en que, siendo necesario, el peticionario no acompae los documentos pertinentes, la autoridad acordar la peticin en el sentido de prevenir al solicitante la aportacin de los mismos. Igual suceder con todos los elementos probatorios distintos de los documentos. La Segunda Sala ha iterado tal juicio en algunas tesis:
PETICIN,
DERECHO DE.
CUANDO
PARA RESOLVER SE NECESITEN PRUEBAS, DEBE
REQUERIRSE AL PETICIONARIO PARA QUE LAS APORTE.
La garanta que otorga el
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Primera Sala, SJF5, t. XXXI, p. 1291.
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artculo 8o. constitucional protegiendo el derecho de peticin, es independiente de que la autoridad cuente o no con determinados elementos probatorios, ya que si tales elementos son legalmente necesarios, su acuerdo puede ser emitido previniendo al solicitante su aportacin y determinndole cules son las pruebas que debe producir.197
La misma instancia judicial ha sealado la imposibilidad de que el rgano o servidor pblico puedan retardar la contestacin aduciendo falta de tales documentos o elementos probatorios:
...No se apega a las exigencias del artculo 8o. constitucional la autoridad que pretenda justificar la falta de contestacin a un escrito de inconformidad, argumentando que tal falta de contestacin obedece a que se quiso que el interesado contara con el mayor tiempo posible para que aportara las pruebas del caso, ya que no puede aceptarse como legal esa actitud en vista de que hacerlo equivaldra, contra lo que exige dicho artculo 8o., a aceptar que el trmino de observacin del derecho de peticin, no fuera breve.198
El pleno de la corte desde temprano, en 1924, se haba inclinado por tal consideracin. As se estableci que:
Las garantas que otorga el artculo 8o. constitucional, no consisten en que se tramiten las peticiones sin las formalidades establecidas por la ley sino en que a toda peticin hecha por escrito, est bien o mal formulada, debe recaer un acuerdo, tambin por escrito, de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligacin de hacerlo conocer, en breve trmino, al peticionario. Si a una peticin hecha por escrito le falta algn requisito legal, no puede, por esa causa, rehusarse a recibirla la autoridad, ni negarse a acordarla; pues para no violar el derecho de peticin, debe recibir y acordar, desde luego, ese escrito, aunque sea negado lo que se pida, o aplazando el acuerdo para cuando se cumpla con los requisitos exigidos por la ley.199
Sobre las consecuencias de que no se aporten los elementos necesarios para formar la conviccin en el rgano o servidor pblico sobre la procedencia de la peticin, la Segunda Sala manifest:
197 Segunda Sala, SJF6, t. CXXVII, tercera parte, p. 39. Tesis relacionada con la jurisprudencia nmero 207/85, publicada en el ASJF 1917-1985, sexta parte, materia comn, p. 347, de rubro PETICIN, DERECHO DE, NOTIFICACIN DE TRMITES. 198 Segunda Sala, SJF6, t. CXXVII tercera parte, p. 39. 199 Pleno, SJF5 t. XV, p. 102.
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... la falta de los repetidos requisitos a lo sumo conduzca a que el acuerdo relativo pueda ser indicando al peticionario cules son los que le falte de llenar y que su omisin ha sido la causa de que no se decida en cuanto al fondo su respectiva solicitud.200
Tal criterio lo haba sustentado la misma Segunda Sala un ao antes, en marzo de 1959, al establecer:
PETICIN, DERECHO DE. El artculo 8o. constitucional no establece en manera alguna, que slo en los casos en que se llenen los requisitos reglamentarios, las autoridades estn obligadas a contestar las peticiones que se les formulen. Las autoridades cumplen con el mandato del citado artculo constitucional haciendo conocer al peticionario aquellos requisitos que deben llenar para obtener resolucin favorable a sus intereses.201
Puede advertirse fcilmente de los mltiples criterios que as lo confirman, que no hay obligacin constitucional de aportar tales elementos probatorios. Sin embargo, quien pretenda ver satisfecho un derecho, exigido mediante el ejercicio del de peticin, debe cumplir con los requisitos que establezca el ordenamiento secundario a efecto de no obtener una respuesta del rgano o servidor pblico en la que se expliciten los requisitos necesarios para la procedencia de su peticin. Por otra parte, la mayora de las tesis sostienen que no existe ninguna obligacin de cumplir con los requisitos reglamentarios, sin embargo s advierten la consecuencia de tal omisin. As, la Segunda Sala seal:
PETICIN, DERECHO DE, EN CASO DE REQUISITOS REGLAMENTARIOS. Aunque es cierto que el derecho de peticin no releva a los particulares del cumplimiento de las exigencias que la legislacin establezca en cada caso, tambin es verdad que, sea que el solicitante satisfaga o no los requisitos reglamentarios, en todo caso debe la autoridad dictar acuerdo, dentro de breve plazo, respecto de la peticin, y comunicarlo, tambin dentro de breve trmino, al solicitante. En el supuesto de que el quejoso no haya cumplido las condiciones reglamentarias correspondientes, no obstante que las mismas se le hayan exigido por la autoridad, esto ser motivo para pronunciar una resolucin denegatoria, pero no para abstenerse de emitir acuerdo acerca de la solicitud.202
200 201 202
Segunda Sala, SJF6, t. XXXVIII, tercera parte, p. 87. Segunda Sala, SJF6, t. XXI, tercera parte, p. 69. Segunda Sala, Apndice de 1995, sexta poca, t. III, parte SCJN, tesis 129, p. 87.
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No ha merecido mucha atencin en la doctrina nacional el establecimiento de lmites a esta accin previsora de los rganos pblicos. Por ejemplo, ante la cuestin de cunto tiempo dispone el peticionario para cubrir los requisitos exigidos por la autoridad? No encontramos una nica respuesta. En cambio, s la encontramos tratndose de procedimientos administrativos, as, el artculo 17-A de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala:
Cuando los escritos que presenten los interesados no contengan los datos o no cumplan con los requisitos aplicables, la dependencia u organismo descentralizado correspondiente deber prevenir a los interesados, por escrito y por una sola vez, para que subsanen la omisin dentro del trmino que establezca la dependencia u organismo descentralizado, el cual no podr ser menor de cinco das hbiles contados a partir de que haya surtido efectos la notificacin; transcurrido el plazo correspondiente sin desahogar la prevencin, se desechar el trmite. Salvo que en una disposicin de carcter general se disponga otro plazo, la prevencin de informacin faltante deber hacerse dentro del primer tercio del plazo de respuesta o, de no requerirse resolucin alguna, dentro de los diez das hbiles siguientes a la presentacin del escrito correspondiente. La fraccin de da que en su caso resulte de la divisin del plazo de respuesta se computar como un da completo. En caso de que la resolucin del trmite sea inmediata, la prevencin de informacin faltante tambin deber hacerse de manera inmediata a la presentacin del escrito respectivo. De no realizarse la prevencin mencionada en el prrafo anterior dentro del plazo aplicable, no se podr desechar el trmite argumentando que est incompleto. En el supuesto de que el requerimiento de informacin se haga en tiempo, el plazo para que la dependencia correspondiente resuelva el trmite se suspender y se reanudar a partir del da hbil inmediato siguiente a aquel en el que el interesado conteste.
Si nos remitimos al dispositivo 13 del Cdigo Contencioso Administrativo colombiano, encontramos que se considera que hay desistimiento de la peticin si pasados dos meses no se han aportado los requisitos, documentos o informaciones sealadas por el rgano que conoce de la peticin. 6. Dirigida a un rgano o servidor pblicos De tan evidente puede parecer superfluo, sin embargo vale la pena llamar la atencin sobre este elemento en el ejercicio del derecho de peticin.
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Aunque la Constitucin ha utilizado los trminos funcionarios y empleados pblicos, hemos preferido utilizar las voces rgano o servidor pblico exactamente con el mismo fin. Andrade Snchez considera que por funcionarios y empleados pblicos se entiende las autoridades de los tres poderes que tienen facultades de decisin, atribuidas por las disposiciones legales o reglamentarias, pero no abarca a todos los trabajadores al servicio del Estado, sean federales, estatales o municipales.203 Sin inclinarnos por un anlisis de los conceptos utilizados por el texto constitucional debemos recordar que mediante reforma constitucional se consign el concepto servidor pblico para sustituir el de funcionario pblico. En el caso mexicano, es evidente que an no se ha dado el paso para que el legislador permita a los ciudadanos elevar una peticin cuando se trata de entidades de carcter privado, ni an en los supuestos en que se vulneren derechos humanos. O yendo ms all, puede hacerlo, pero no tendr garantizada la respuesta. Son pocos los sistemas jurdicos que se han ocupado de tal aspecto. Sin embargo, es un tema que merecer mayor atencin en la medida en que los grupos civiles empiecen a tener mayor presencia y participacin en labores y asuntos que conciernen a todos, por ejemplo: medio ambiente, salud pblica, utilizacin de recursos pblicos, etctera, y en los que se ven involucradas instituciones de carcter privado. La Segunda Sala ha sealado recientemente:
PETICIN. LA EXISTENCIA DE ESTE DERECHO COMO GARANTA INDIVIDUAL PARA SU
SALVAGUARDA A TRAVS DEL JUICIO DE AMPARO REQUIERE QUE SE FORMULE AL FUNCIONARIO O SERVIDOR PBLICO EN SU CALIDAD DE AUTORIDAD.
El derecho de peticin es consagrado por el artculo 8o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos como uno de los derechos pblicos subjetivos del gobernado frente a la autoridad dotada de facultades y atribuciones por las normas legales en su calidad de ente del gobierno del Estado, obligado como tal, a dar contestacin por escrito y en breve trmino al gobernado, por lo que la existencia de este derecho como garanta individual y la proce-
Al comentar el artculo 8o. constitucional, el citado autor seala a guisa de ejemplo: el presidente municipal o el funcionario encargado del servicio de limpia pblica estn obligados a responder por escrito las peticiones que se les dirijan en relacin con dicho servicio, pero no el conductor del vehculo de limpia que se encuentra prestando directamente el servicio en la calle, aunque ste sea tambin un empleado pblico. Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, pp. 906 y 907.
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dencia del juicio de amparo para su salvaguarda requieren que la peticin se eleve al funcionario o servidor pblico en su calidad de autoridad, es decir en una relacin jurdica entre gobernante y gobernado, y no en una relacin de coordinacin regulada por el derecho privado en que el ente pblico acte como particular.204
Debe recordarse que el esquema garantista aparece en un modelo donde el Estado es el infractor y, por tanto, slo exigibles las vulneraciones estatales, siendo que con mayor frecuencia se observa cmo instituciones de carcter privado vulneran los derechos individuales. Se trata de un reto para los sistemas jurdicos contemporneos, en la medida en que estn consolidados los mecanismos de defensa contra el actuar estatal pero quedan por definir los de defensa contra particulares. Ahora bien, la discusin no slo debe darse en cuanto a si es o no rgano o servidor pblico a quienes se dirige la peticin, sino a la distincin entre dos supuestos: a) la negativa a acordar, por considerar la autoridad que se trata de una actuacin inscrita en el marco del derecho privado, y b) la negativa a responder al peticionario por considerarse incompetente para resolver sobre la peticin que se le dirige.
A. Sujetos de derecho privado Es plausible encontrar en el sistema jurdico la actuacin de los entes pblicos como personas de derecho pblico y como personas de derecho privado. Y en no pocas ocasiones se aducen tales extremos para negarse a proporcionar una respuesta al peticionario, sin pronunciarse sobre la peticin presentada. La jurisprudencia ha sido amplia en tal sentido; en su momento el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito se pronunci sobre el tema en los siguientes conceptos:
PETICIN, DERECHO DE. ACTUACIN DE UNA DEPENDENCIA GUBERNAMENTAL COMO PERSONA DE DERECHO PRIVADO. Conforme al artculo 8o. constitucional los funcionarios respetarn el ejercicio de derecho de peticin, y a toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligacin de hacerlo conocer en breve trmino al peticionario.
204
Pleno, SJF9, t. XIII, abril de 2001, p. 126, tesis: P./J. 42/2001.
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Ahora bien, aunque las autoridades de una secretara de Estado pueden actuar como autoridades con imperio, o como representantes de una persona moral sujeta al derecho civil, en ciertas relaciones (artculo 25, fracciones I y II, del Cdigo Civil aplicable en materia federal), lo cierto es que el funcionario en ningn caso pierde del todo su carcter de tal, como tambin es cierto que de hecho no hay la misma facilidad en demandar y obtener de una agencia gubernamental que de un particular. En consecuencia, un funcionario estar siempre obligado a respetar el derecho de peticin garantizado mediante su inclusin en la Constitucin Federal, tanto porque cualquier peticin que como funcionario se le dirija est dirigida al funcionario y no a la persona fsica, cuanto porque la garanta constitucional est por encima de cualquier disposicin secundaria de la ley civil, mercantil o de cualquier otra naturaleza. En consecuencia, un funcionario no podr dejar de dar cumplimiento al derecho de peticin alegando que dicha peticin se refiere a una actuacin suya que realiz como representante de una agencia de gobierno que actuaba como persona moral sujeta al derecho civil. En primer lugar, como se dijo, porque en ningn caso viene a quedar privado de su carcter de funcionario sujeto a la obligacin constitucional y, en segundo caso y a mayor abundamiento, porque cuando un funcionario acta, en cualquier orden, pblico o privado, est obligado como representante del gobierno a actuar con la mejor buena fe. Y es de notarse que cuando una agencia gubernamental est sujeta a una relacin de derecho privado, an as sigue conservando su carcter de agencia del gobierno, como se ve por las cuestiones relativas a absolucin de posiciones, embargos, etc. Luego, sin prejuzgar sobre si su posicin sea correcta o no, en cuanto al fondo de la cuestin, es claro que un funcionario no queda exento de respetar el derecho constitucional de peticin por el hecho de pretender que la peticin est vinculada con una actuacin suya relacionada con un contrato de derecho civil, o por ninguna otra razn semejante. Por lo dems, en cuanto a lo que se conteste a la peticin, esto queda sujeto a la congruencia, a la ley y a la buena fe.205
Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito siguiendo esta lnea de juicio se ha pronunciado en los siguientes trminos:
DERECHO DE PETICIN. SERVIDOR PBLICO EN FUNCIONES. SIEMPRE SER AUTORIDAD CUANDO SE FORMULE UNA PETICIN EN TRMINOS DEL ARTCULO 8O. CONSTITU-
Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 145-150, sexta parte, p. 198.
205
CIONAL.
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Para determinar si alguna autoridad acta o no como tal, deber analizarse cada caso concreto, pues ser la naturaleza jurdica de cada uno de esos actos la que determinar si se est en presencia o no de un acto de autoridad; sin embargo, cuando la autoridad designada como responsable es un servidor perteneciente a un organismo pblico descentralizado y el acto reclamado consiste en la omisin de contestar una peticin formulada en trminos del artculo 8o. de nuestra carta magna, tal omisin se traduce en una afectacin a la esfera jurdica del gobernado, pues el citado precepto obliga a cualquier servidor pblico a responder las peticiones que le sean formuladas por escrito y de manera pacfica y respetuosa, con independencia de que se trate de un organismo descentralizado, pues lo relevante es el carcter de servidor pblico, es la funcin desempeada; por tanto, la omisin de cualquier servidor pblico de respetar el derecho de peticin se traducir, siempre, en un acto de autoridad.206
Esta ltima interpretacin invalida el argumento de que, tratndose de actuaciones de una persona pblica con naturaleza de derecho privado, el rgano o servidor pblico no estn obligados a respetar el derecho de respuesta que existe para las peticiones que se le eleven. Es decir, no existe razn de la negativa cuando se aduce la naturaleza de las funciones que desarrolla el rgano o servidor, sino que debe atenderse a la esencia misma del rgano o servidor, es decir a su carcter pblico. B. Autoridad sin competencia para resolver la peticin Se entiende que un rgano o servidor pblico carecen de competencia para resolver sobre un determinado asunto cuando ste ha quedado excluido de su conocimiento en forma expresa o tcita. Es expresa cuando la norma orgnica delimita los asuntos que son de su conocimiento y, en correspondencia, fija los que corresponden a un rgano o servidor pblico distintos. Es tcita cuando la norma prev que el rgano o servidor pblico conocern exclusivamente, nicamente o solamente de determinados asuntos. En clave del derecho de peticin, la incompetencia no puede ser alegada para evitar dar contestacin a la peticin elevada. As lo ha entendido la jurisprudencia, que se ha decantado por considerar que aun el rgano que
Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJFG9, t. III, junio de 1996, p. 822, tesis: I.4o.A.118 A.
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carezca de competencia est obligado a dar respuesta en los trminos constitucionales:

PETICIN, DERECHO DE. INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD. La falta de competencia de una autoridad para resolver la solicitud de un particular, no la exime de la obligacin de contestar la instancia, aun cuando sea para darle a conocer su incapacidad legal para proveer en la materia de la peticin.207
La misma Segunda Sala dict dos tesis en tal sentido:

PETICIN, DERECHO DE. En los trminos del artculo 8o. constitucional, toda autoridad, aun la que se estima incompetente, debe pronunciar el acuerdo relativo a las solicitudes que ante ellas se presenten, y hacerlo conocer al solicitante.208 PETICIN, DERECHO DE. El artculo 8o. constitucional simplemente obliga a dar respuesta a toda peticin que se haga reuniendo los requisitos que tal norma expresa, sin que se mencione el que deba presentarse ante una autoridad con competencia o sin ella, pues el hecho de la incompetencia no excluye la obligacin a tal respuesta.209
Esta llamada de atencin a los supuestos en que el rgano o servidor pblico carecen de incompetencia, debe leerse en atencin a la redaccin que en fecha reciente se ha propuesto para ciertas instituciones jurdicas. En las nuevas previsiones procedimentales se ha llegado a plantear la posibilidad de que se presente la peticin ante una autoridad cualquiera (ntese el uso del concepto autoridad) y que sta tenga la obligacin de enviarla a la que es competente para conocer el asunto.210 En este ltimo sentido, y tratndose de una misma dependencia con diversas unidades o departamentos administrativos, el Tercer Tribunal Cole-
207 Segunda Sala, SJF6, t. CV tercera parte, p. 55. Vase tambin SJF6, vol. XL, tercera parte, p. 63. 208 Segunda Sala, SJF6, t. XII, tercera parte, p. 58. Tesis relacionada con Jurisprudencia 207/85. 209 Segunda Sala, SJF5, t. CXIV, p. 404. 210 En el caso espaol, el artculo 7.2 de la Ley que regula el Derecho de Peticin (1960) sealaba: Si la autoridad ante la que se deduzca una peticin se estimare incompetente para resolverla, la remitir a la que considere competente y comunicar haberlo hecho al peticionario.
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giado en materia administrativa del Primer Circuito ha considerado que en los supuestos en que la autoridad a quien se ha dirigido la peticin tenga unidades o departamentos encargados de atender las peticiones formuladas al titular de la dependencia, este hecho no lo exime del deber de turnar las peticiones a dichas unidades y hacer del conocimiento del peticionario el trmite que siguieron sus peticiones y a qu autoridad subordinada se remitieron las mismas:
DERECHO DE PETICIN. LA AUTORIDAD A QUIEN SE HA DIRIGIDO LA PETICIN EST OBLIGADA A DAR CONTESTACIN A LA MISMA. El hecho de que materialmente le resulte imposible al secretario de Hacienda y Crdito Pblico dar contestacin a los escritos de peticin que se le formulan, o atender todas y cada una de las solicitudes presentadas por los peticionarios o bien, aducir que para tal efecto existen unidades administrativas con facultades otorgadas por el Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, competentes para desahogar o despachar esas peticiones, en tanto que son departamentos administrativos subordinados, no justifica la omisin de la autoridad en dar respuesta al particular peticionario. Independientemente del cmulo de trabajo que tiene que desarrollar el titular de la secretara referida, el artculo 8o. constitucional establece la obligacin de dar contestacin a las peticiones formuladas, a aquellas autoridades a quienes van dirigidas stas y no a otras diversas. As pues, para satisfacer el derecho de peticin ser suficiente que se informe o haga del conocimiento del peticionario, en forma personal, bien que la autoridad en cuestin es incompetente para resolver su solicitud, bien que se ha turnado sta a otra autoridad interna o subordinada sin que, necesariamente, deba resolverse el problema planteado en la peticin o peticiones formuladas a la autoridad respectiva. En consecuencia, si bien es cierto que conforme al Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico existen unidades o departamentos administrativos encargados de atender las peticiones formuladas al titular de la dependencia, este hecho no lo exime del deber de turnar las peticiones a dichas unidades y hacer del conocimiento del peticionario el trmite que siguieron sus peticiones y a qu autoridad subordinada se remitieron.211
Es prctica comn que en peticiones elevadas al presidente de la Repblica, a los secretarios de Estado, a los gobernadores, presidentes de legislaturas o presidentes municipales, la respuesta al peticionario, en la que se
Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF8, t. XV-I, febrero, p. 169, tesis: I.3o.A.591 A.
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informa la remisin de la peticin a una autoridad subordinada, se da por los secretarios particulares o privados de tales servidores pblicos. Esta actuacin en trminos de la tesis revisada es contraria al mandato constitucional, y sin embargo, no podemos negar que satisface la finalidad misma que tiene tal derecho. Adems, se entiende que sea as dado el cmulo de actividades y asuntos que les corresponde virtud al cargo que desempean. Una paradoja teleolgica conciliable? 7. Firmada por el peticionario Otro presupuesto del escrito de peticin es la firma por parte del peticionario. Aqu se entiende por firma el nombre de una persona, generalmente acompaado de una rbrica, estampado al pie de un escrito para atestiguar que es el autor o que aprueba su contenido. No es necesaria la dualidad nombre rbrica, pues basta el primero a condicin de que sea escrito por el peticionario y en sus comunicaciones personales no acostumbre utilizar una rbrica; por supuesto, bastar la rbrica cuando en el cuerpo del escrito de peticin quede plenamente identificado como peticionario. En la jurisprudencia nacional se ha sealado que la firma es el signo grfico con el que, en general, se obligan las personas en todos los actos jurdicos en que se requiere la firma escrita. La principal consecuencia de la firma del escrito de peticin es que determina quin es el peticionario, pues ser ste quien ostente la titularidad del derecho de respuesta consagrado en el segundo prrafo del texto constitucional. As lo consider el Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, al resolver:
DERECHO DE PETICIN. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS SLO ESTN OBLIGADAS A CONTESTAR LAS SOLICITUDES A LAS PERSONAS QUE LAS SIGNAN Y NO A QUIENES APARECEN EN EL CONTEXTO DE DICHA SOLICITUD. De la interpretacin del artculo 8o. de la carta magna, se obtiene que las autoridades ante las cuales se elevan peticiones, slo estn obligadas a contestar en los trminos de dicho numeral, a los peticionarios o solicitantes, entendindose por tales aquellos cuyos nombres y firmas aparecen en el escrito correspondiente, no bastando con que aparezca nicamente el nombre de una persona, pues no existiendo su firma, a pesar de que por ella se pida que se le tome en cuenta para determinados hechos, sino slo la del peticionario, es claro que no hay instancia de la parte por la que se aboga, pues sta no expresa su voluntad de
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que efectivamente est interesada en lo que se le solicita a la autoridad, en atencin que slo con la firma estampada en forma personal y de su puo y letra o con su huella digital en caso de no saber firmar o puesta a su ruego por persona diversa de la interesada puede apreciarse la voluntad de una persona que eleva una solicitud de que la misma le sea contestada, y por ende, la obligacin de la autoridad ante la cual se eleva, de respetar la garanta individual contenida en el artculo 8o. constitucional.212
La firma es un elemento indispensable para que el documento o escrito que contenga la peticin se perfeccione jurdicamente. La firma presupone la aceptacin por parte del peticionario de los trminos en que ha sido dirigida la comunicacin, pero tambin se entiende que efectivamente asume las cargas jurdicas que pueden derivarse de tal actividad. El Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Tercer Circuito ha explicitado tambin la importancia que tiene la expresin de la firma en el cuerpo del escrito de peticin, para hacer fehaciente la manifestacin de voluntad del peticionario. La tesis que se ocupa de tales consideraciones es la siguiente:
PETICIN. DERECHO DE. LA LITERALIDAD O INTERPRETACIN QUE SE HAGA DEL ESCRITO QUE LA CONTIENE, DEBE TOMARSE HASTA ANTES DE DONDE APAREZCA LA FIRMA. No basta que despus de las firmas que signan un escrito de peticin, se agregue un texto del que se haga desprender que esa misma peticin se hace a diversa autoridad de la precisada antes de las firmas, ya que toda manifestacin de voluntad de hecha constar por escrito (sic), si bien puede originar un derecho, tambin puede generar alguna obligacin o responsabilidad; de manera que la literalidad o la interpretacin que se haga de esta manifestacin de voluntad deber tomarse, en principio y salvo prueba en contrario, hasta antes y no despus de donde aparezca la firma correspondiente, porque sta es el signo inequvoco de que lo ah expresado es, en realidad, la voluntad de su autor, y desde luego tambin salvo prueba en contrario. De otra manera cualquier persona pudiera imputar al autor de un escrito alguna otra manifestacin que le pudiera perjudicar, o simplemente el propio autor del escrito podra agregar algo ambivalente, y en caso de que le conviniera simplemente desconocer el agregado. Un ejemplo de esto pudiera ser que despus de la firma de un escrito de peticin, se agregara algo que implicara una violencia o una falta de respeto para la autoridad a quien se
Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF8, t. VI, segunda parte-1, p. 135.
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dirige, y que cuando sta se negara a acordar esa peticin o inclusive iniciara algn procedimiento para imponer alguna sancin que conforme a la ley debiera imponerse, por los trminos en que se redact el agregado, y ambos puntos o uno de ellos tuviera que ser juzgado por la autoridad judicial, indudablemente que el particular podra argumentar que lo violento o lo irrespetuoso no form parte de la expresin de su voluntad. De ah, pues, como ya se dijo, que en principio y salvo prueba en contrario, un escrito de peticin, como manifestacin de voluntad, slo debe atenderse en cuanto al texto que precede la firma respectiva.213
Adems, las peticiones hechas en materia poltica suponen que el peticionario admite tener el carcter de ciudadano mexicano. Esto es importante porque en los supuestos en que se pretenda ejercitar el derecho en materia poltica, sin contar con las calidades exigidas constitucionalmente, se incurrir en las infracciones o delitos que tipifique el ordenamiento federal, y la rbrica ser elemento objetivo que determine la adscripcin de culpa, en la comisin del acto considerado infractor o delictivo. Los tribunales federales han expresado mltiples interpretaciones en relacin con el valor y consecuencias que se derivan de la firma de los documentos y promociones. El Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito ha considerado que cualquier escrito de la naturaleza que sea, si no presenta firma, a nadie obliga, y no existiendo autor o responsable del contenido del mismo, sera un contrasentido admitirlo, pues no se puede saber realmente la voluntad de la persona a cuyo nombre se encabeza ese escrito, es la de hacer valer las pretensiones que en l se deducen.214 Por su parte el Noveno Tribunal Colegiado en materia de trabajo del Primer Circuito consider que un documento carece de valor aunque su autor reconozca haberlo confeccionado, si no contiene la firma, huella digital o sello de la persona fsica o moral a cuya orden se hizo, toda vez que aquellos signos son los que plasman la manifestacin de la voluntad de su autor en comprometerse con su contenido.215 El Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito en el mismo tenor resolvi que las promociones que carecen de firma no pueden expresar la voluntad del suscriptor, y ante tal omisin dichos escri213 Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Tercer Circuito, SJF8, t. XI-enero, p. 292. 214 Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, SJF8, t. XIV, julio de 1994, p. 593. 215 Noveno Tribunal Colegiado en materia de trabajo del Primer Circuito, SJF8, t. XIII, mayo de 1994, p. 444.
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tos no tienen ningn valor, puesto que todo escrito debe de ir avalado mediante el nombre y firma del suscriptor, y en esta forma responsabilizarse l mismo de su contenido para que slo en esa hiptesis se pueda acordar conducentemente.216 En relacin con el tema de la firma y de las consecuencias jurdicas que se derivan del cumplimiento de tal formalidad encontramos una tesis que recalca su importancia:
RECURSOS ADMINISTRATIVOS, FIRMA AL MARGEN. DEBE REQUERIRSE SU RECONOCIMIENTO SI EXISTE LA DUDA SOBRE LA VOLUNTAD O LA IDENTIDAD DEL FIRMANTE. Cuando el escrito por el cual se interpone un recurso administrativo no presenta la firma al calce del promovente, sino nicamente firmas al margen de las hojas que lo componen, no debe desecharse de plano la instancia si no existe un precepto legal que as lo autorice, pues aunque la suscripcin es la forma usual de presentacin de los documentos dirigidos a una autoridad e inclusive de los propios del trfico privado, tratndose de un procedimiento administrativo de impugnacin, la conducta de las autoridades debe estar regida no slo por la ley escrita sino tambin por los principios generales del derecho, particularmente los relativos a la buena fe segn el cual debe presumirse que en las relaciones entre la administracin y los particulares prevalece una disposicin de nimo que les lleva a proceder leal y sinceramente, sin malicia y sin dolo, de manera que la rectitud y honradez sean sus normas de conducta y a la ausencia de formulismos o requisitos sacramentales en las peticiones de los particulares. La observancia de ambos principios (a falta de texto que regule expresamente esta situacin) obliga a la autoridad a requerir mediante notificacin personal a quien aparezca como promovente, a fin de que comparezca a reconocer el contenido y firma del escrito, apercibido de que de no hacerlo se tendr por no interpuesto el medio de impugnacin, pues de esta manera la autoridad estar en condiciones de proveer lo procedente con arreglo a derecho.217
No est de ms hacer la remisin al texto histrico de la Constitucin venezolana que sealaba, para los supuestos en que los firmantes fueran ms de cinco, que quienes respondan por la autenticidad de las firmas de los dems eran los primeros cinco firmantes, aunque todos respondan
Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, SJF8, t. IX, mayo de 1992, p. 494. Vase tambin SJF7, Tribunales Colegiados de Circuito, 1969-1987, t. XIV, p. 4608. 217 Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF8, t. III segunda parte-2, enero a junio de 1989, p. 646.
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por la verdad de los hechos. Una solucin que no se encuentra en nuestro ordenamiento. 8. Sealando domicilio para notificaciones El domicilio es otro elemento importante que debe manifestarse en el escrito de peticin. No debe olvidarse que el ejercicio de este derecho tiene un correlato con el deber de la autoridad de acordar sobre la misma y notificar al peticionario. Es evidente que la notificacin, como veremos ms adelante al analizar el derecho de respuesta, para ser realizada requiere de los datos que hagan posible la localizacin fsica de quien debe ser enterado del acuerdo recado. En 1958, la Segunda Sala determin que no existe violacin por parte de la autoridad cuando al notificarse la respuesta en el domicilio sealado por los peticionarios, stos no son encontrados (la tesis utiliz la frase por no ser conocidos stos). De tal consideracin podemos deducir que el peticionario debe sealar un domicilio para recibir notificaciones en forma precisa, pues los errores en los datos repercutirn en la falta de notificacin y no podr alegarse vulneracin del derecho constitucional. La tesis en cita seal:
PETICIN, DERECHO DE. El hecho de que una dependencia no resuelva una solicitud y comunique a los peticionarios que la remiti a otra para que resuelva lo conducente, por ser asunto de su competencia, no implica violacin del artculo 8o. constitucional, porque es obvio que el provedo a que alude este precepto debe ser dictado por la autoridad competente relativa; y no hay tal violacin, aunque el oficio en que se hizo la comunicacin no se haya entregado a los peticionarios, si fue devuelto por no ser conocidos stos, en el domicilio que sealaron.218
Por su parte el Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, en 1979, reiter la necesidad de que el escrito contuviera la direccin en la cual se podan recibir notificaciones:
PETICIN, DERECHO DE. Conforme a lo dispuesto por el artculo 8o. constitucional, la garanta que involucra el derecho de peticin, se integra por dos
Segunda Sala, SJF6, t. VIII, tercera parte, p. 58. Vase tambin vol. II, tercera parte, p. 87 (segunda tesis); vol. VI, tercera parte, p. 172 (primera tesis).
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fases: 1) que la autoridad ante la cual se haya elevado una solicitud la acuerde en derecho como corresponda; y 2) que haga saber al gobernado en breve trmino el contenido de su resolucin. Para esto ltimo, es necesario que el peticionario, en su escrito relativo, seale el domicilio donde se le enve la comunicacin relativa, pues de otra manera, la autoridad se encuentra impedida para cumplir su obligacin de hacer saber lo acordado, en breve trmino, al peticionario.219
Ahora bien, en los supuestos en que el peticionario no satisfaga tal requisito, algunos autores consideran que se entender prefiere acudir personalmente a la oficina de la autoridad respectiva a informarse del resultado de su peticin.220 Adelantamos que con la utilizacin de nuevas tecnologas se abre una puerta para que los rganos y servidores pblicos puedan realizar la notificacin va telefnica o electrnica. Sin embargo, la perfeccin de estos medios de comunicacin administrativa y su utilizacin en determinados supuestos deber atender entre otros principios al de certidumbre y oportunidad. Los peticionarios que en la actualidad incluyen un telfono en el que se les puede localizar o agregan una direccin de correo electrnico, estn admitiendo la posibilidad de que la notificacin sea realizada por tales medios. Al revisar el derecho de respuesta revisaremos los problemas que suscitan estas nuevas tecnologas y las probables soluciones a la luz de algunas prcticas administrativas, y ms adelante nos ocuparemos de la peticin hecha por va electrnica. Debe sealarse sin embargo, que en los casos que as lo permitan, puede seguirse el criterio que la Segunda Sala de la Corte Suprema adopt en mayo de 2002, tratndose del juicio de amparo en los casos en que no se haba sealado por parte del quejoso un domicilio para efectuar las notificaciones. Sin embargo, esto depender siempre del caso concreto, dado que se entiende que las peticiones entraan (o pueden hacerlo) un aspecto privado que merece ser reservado. La solucin adoptada por el rgano colegiado indica:
DEMANDA DE AMPARO. LA OMISIN DEL QUEJOSO DE SEALAR SU DOMICILIO PARTICULAR, NO ES MOTIVO PARA TENERLA POR NO INTERPUESTA. El artculo 116, fraccin I, de la Ley de Amparo establece que la demanda deber formularse
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Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, SJF7, t. 121-126, sexta parte, p. 154. Bazdresch, Luis, op. cit., nota 136, p. 124.
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por escrito, en el que se expresarn el nombre y domicilio del quejoso y de quien promueve en su nombre, lo cual no implica que el promovente del juicio de garantas tenga que sealar, en lo que respecta a su domicilio, uno de carcter particular, sino que el legislador nicamente le impuso el deber de indicar un lugar donde le resulte ms prctico, cmodo o conveniente recibir las notificaciones que tengan que hacrsele de manera personal. Este criterio es congruente con el adoptado por el legislador en otros ordenamientos como, por ejemplo, en los artculos 305 del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, 255 del Cdigo de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal y 739 de la Ley Federal del Trabajo, de los que se desprende que lo que la ley exige al interesado, en su primera comparecencia, no es el sealamiento de su domicilio particular, sino el de un lugar donde reside la autoridad judicial ante quien se acude, para que puedan efectuarse todas las notificaciones personales que fueren necesarias dentro del juicio. Lo antes expuesto se robustece con la circunstancia de que cuando el peticionario de garantas se abstiene de sealar un domicilio, la ley de la materia prev, en su artculo 30, fraccin II, una solucin tendiente a garantizar el desarrollo expedito del proceso, consistente en que cuando el agraviado no cumpla con la carga de designar domicilio ubicado en el lugar del juicio ni la casa o despacho para or notificaciones, stas se harn mediante lista, medida que es acertada, pues la garanta dispuesta en el artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a la cual la imparticin de justicia debe ser pronta y expedita, obliga a considerar que en todos los juicios deben regir principios que, orientados a satisfacerla, permitan a los gobernados un efectivo acceso a aqulla, principios que evidentemente son aplicables al juicio de amparo, por cuanto ste se halla instituido en los artculos 103 y 107 del ordenamiento fundamental, como el medio de control de la constitucionalidad de los actos de las autoridades pblicas en defensa de los derechos fundamentales de los gobernados, por lo que el sealamiento del domicilio del quejoso no es inexcusable sino slo conveniente para ste, pues aun si falta, es subsanable para la marcha del procedimiento.221
9. Aportar datos personales En trminos generales se entiende que no ser necesario que el peticionario aporte ms datos que los que lo identifican administrativamente: nombre y domicilio para recibir notificaciones. Sin embargo, esta regla
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Segunda Sala, SJFG9, t. XV, junio de 2002, p. 152, tesis: 2a./J. 47/2002.
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general admite como excepcin los casos en que la peticin sea formulada en materia poltica. El texto constitucional limita el ejercicio del derecho de peticin en materia poltica, reservndolo a los ciudadanos mexicanos. En tal tesitura, el peticionario que se encuentre en este supuesto deber expresar adems del nombre, la edad y en su defecto la ciudadana que posee. En trminos prcticos es suficiente con acompaar al escrito de peticin una copia fotosttica de la credencial de elector o en su defecto, copia fotosttica de la pgina de identificacin del pasaporte o de la cartilla del Servicio Militar Nacional. Sin embargo, en ambos supuestos, tales documentos no servirn sino de indicio al rgano o servidor pblico a quienes se ha dirigido la peticin sobre la viabilidad jurdica que asiste al peticionario en el ejercicio del derecho. En todo caso, el acuerdo podr dictarse imponiendo algn requisito reglamentario, pero limitndose a la prueba de que el peticionario queda comprendido en la exigencia constitucional. No debe olvidarse que en los casos en que el peticionario se encuentre suspenso en sus derechos polticos, en virtud de una decisin judicial, hay obligacin de la autoridad ejecutora de notificar tal circunstancia al rgano encargado de las cuestiones relativas a los registros electorales, para que lo haga constar en el padrn correspondiente. Debe asentarse, para evitar alguna confusin injustificada, que la peticin adquiere el estatus de derecho cvico o poltico cuando es ejercido en tal materia, fuera de tal supuesto es simplemente un derecho ms que corresponde por igual a todos los habitantes del pas, incluidos los sujetos a un rgimen penitenciario o restrictivo de la libertad personal. No hemos encontrado jurisprudencia que se refiera a estos supuestos. Los tribunales federales han sido omisos en tales pronunciamientos, quiz debido a la especificidad del tema y en parte, y esta es una suposicin personal, a la escasa participacin (o ser incipiente cultura poltica?) que en pocas pasadas encontramos en la sociedad mexicana. Afortunadamente a ltimas fechas la participacin poltica est aumentando, y si no se ha presentado algn supuesto litigioso en relacin con la peticin en materia poltica, esto quiz puede explicarse en los afortunados cuerpos normativos que regulan tal sector. Como podr advertirse infra hay supuestos vinculados con el derecho de peticin ejercido en materia de participacin poltica, en los cuales se ha manifestado el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, tratndose de peticin de informacin a partidos polticos.
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10. No expresar amenazas u ofensas En apego a la idea de que ambas partes merecen respeto, tanto el que pide como el que contesta la solicitud, debe evitarse la utilizacin de amenazas u ofensas en el texto de la peticin, y en reciprocidad en el de respuesta.222 Ello no implica que en ocasiones, por ejemplo cuando se formule una queja por maltrato, el peticionario al describir hechos concretos utilice expresiones de tal tipo, pero siempre lo har en forma de relato y nunca sern dirigidas a la autoridad a la que se presenta la peticin. Este elemento es fundamental en tanto representa la cristalizacin de la buena fe que en principio anima tanto a las partes que ejercitan el derecho de peticin, como a aqullos que la Constitucin obliga a respetarlo, dando respuesta a la solicitud. 11. En cualquier momento El ejercicio del derecho de peticin puede realizarse en cualquier momento. No requiere que exista una actuacin previa de algn rgano o servidor pblico, toda vez que la mayor parte de las peticiones giran en torno a la satisfaccin de necesidades de informacin, concesin o atencin, mismas que no estn supeditadas en forma alguna a la actuacin estatal. Esta afirmacin merece un matiz: la peticin se entregar dentro de los horarios que correspondan a la oficina o servicio de recepcin. Debe tenerse presente que en algunas instituciones quedan servidores pblicos de guardia que garantizan la recepcin a cualquier hora. Ningn servidor pblico podr negarse a recibir una peticin aduciendo que hace falta cumplir con algn requisito reglamentario. Debe considerarCaldern de la Barca se ocupaba ya, en El alcalde de Zalamea (jornada I, escena XVIII), de los atentados al honor infligidos por las autoridades en este clebre dilogo: Don Lope (DL): Sabis, voto a Dios, que es capitn? Pedro Crespo (PC): S, voto a Dios! Y aunque fuera el general, en tocando a mi opinin, le matara. DL: A quien tocara ni aun al soldado menor slo un pelo de la ropa, por vida del cielo, yo le ahorcara. PC: A quien se atreviera a un tomo de mi honor, por vida tambin del cielo, que tambin le ahorcara yo. DL: Sabis que estis obligado, a sufrir, por ser quien sois, estas cargas? PC: Con mi hacienda, pero con mi fama no. Al rey la hacienda y la vida se ha de dar; pero el honor es patrimonio del alma, y el alma slo es de Dios ...
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se, sin embargo, que el servidor podr indicar al peticionario que si cumple con tal o cual requisito la peticin se estimar procedente, pero no podr negarse a recibirlo del peticionario. La actitud del servidor que niega tal recepcin es violatoria del derecho de peticin.223
12. Solicitud de reserva Queda por dilucidar si al dirigir una peticin a un funcionario o servidor pblico puede solicitarse la reserva de la misma, a efecto de que se mantenga casi en secreto. Esta cuestin va de la mano de otra que resulta interesante: existe un secreto profesional, en el marco de la administracin pblica, a peticin de parte? Creemos que puede darse tal circunstancia, sin embargo tambin es preciso sealar que en nuestro sistema jurdico no se distingue entre las peticiones con un contenido de inters particular y las que persiguen un inters general, siendo la nica distincin la que se hace entre peticin a ttulo individual y con carcter colectivo. Tal distincin es fundamental al exigir cierta reserva por parte del rgano o servidor involucrados, en especial por cuanto hace a los datos personales del peticionario. Aunque, hay que reconocer que en el sistema jurdico mexicano no se encuentra tan desarrollado el tema de la proteccin de datos personales, como ocurre en otras latitudes. II. LA PETICIN DEBER SER FORMULADA DE MANERA
PACFICA Y RESPETUOSA
Los trminos en que aparece redactado el texto constitucional parecieran indicar que la expresin: se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa alude al estilo que debe emplearse para redactar la peticin. Sin
En la prctica es comn que esto suceda. Pocas veces puede plantearse el litigio ante los tribunales federales por una sencilla razn: no puede demostrarse fehacientemente que hubo tal negativa. Sin embargo, en estricto sentido, tal actitud es susceptible de ser enjuiciada a tenor del artculo 8o. constitucional. Debemos agregar que en algunos ordenamientos, como el colombiano, el negarse a recibir la peticin entraa una causa justificada para que el servidor sea removido o se le incoe un procedimiento administrativo sancionador.
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embargo es evidente que lo que debe leerse es que la peticin deber ser formulada de manera pacfica y respetuosa. En clave constitucional, y sobre todo administrativa, debe entenderse que la voz se formule no alude necesariamente a la redaccin de la peticin. Debe interpretarse el verbo formular que utiliza el texto constitucional en sentido extensivo, y de tal labor hermenutica puede advertirse que formular equivale a expresar, manifestar, y en tal orden de ideas la limitacin constitucional se orienta a la expresin de la peticin, la manifestacin de que se hace una peticin. Una peticin se formula de manera pacfica cuando no altera el estatus o las circunstancias de tranquilidad presentes antes de que se haga la solicitud, tal y como puede inferirse de las acepciones adoptadas para el adjetivo pacfico: a) que ama la paz, b) tranquilo, que est en paz, y c) que no tiene o que no halla oposicin. Aunque no encontramos ningn indicio en la jurisprudencia que se ocupe de adelantar una posicin acerca de este elemento, algunos sectores de la doctrina se han inclinado por considerar que la exigencia de que la peticin sea por escrito tiende a dar certeza a los trminos de la misma, al tiempo que permite constatar que cumpla con los otros dos requisitos. Nosotros consideramos que esto no es as, y nos inclinamos por una interpretacin en la cual la voz pacfica en materia de peticin debe entenderse como la necesidad de que la presentacin no altere la paz o tranquilidad existente. Luis Bazdresch al ocuparse de los conceptos pacfica y respetuosa seala que tales requisitos atienden en el primer caso, a una elemental regla de convivencia social, y en el segundo, a la dignidad propia de la autoridad.224 Nosotros consideramos que es respetuosa aquella peticin que observa respeto hacia el otro, en este caso el rgano o servidor pblicos. Las acepciones reconocidas para la voz respeto son dos: a) sentimiento o actitud deferente o sumisa con que se trata algo o a alguien, en razn de su autoridad, edad, mrito, etctera; y b) sentimiento que lleva a reconocer los derechos, la dignidad, decoro de una persona o cosa y a abstenerse de ofenderlos. Tal respeto en el caso que nos ocupa est referido a evitar que en la formulacin se ofenda el servicio pblico que goza de la presuncin de buena fe, y merece en tal sentido el respeto de aquellos a quienes sirve. Resulta claro entonces que el texto constitucional condiciona el ejercicio del derecho de peticin a que la presentacin del escrito no altere la
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Bazdresch, Luis, op. cit., nota 136, p. 123.
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tranquilidad y no ofenda a alguien. Tal interpretacin debe sustentarse tambin, y reafirmarse, en el contenido del artculo 9o. constitucional que en lo conducente seala que:
No se considerar ilegal, y no podr ser disuelta una asamblea o reunin que tenga por objeto hacer una peticin o presentar una protesta por algn acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra sta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.
Es decir, hay una reiteracin de la manera pacfica y respetuosa, slo que ahora se alude a los supuestos en que el ejercicio del derecho de peticin es colectivo. As, la manera pacfica queda plasmada en la condicin de no hacer uso de violencias o amenazas para intimidar a la autoridad, representada por el funcionario o servidor pblico, u obligarla a resolver en el sentido que se desea; la manera respetuosa queda implcita en la idea de que no deben proferirse injurias contra el rgano o servidor pblico a quien se pretenda hacer la peticin. All se alude a la formulacin individual de una peticin; aqu a la formulacin colectiva. En ambos casos los condicionamientos son similares.225 No creemos necesario extendernos ms en este tpico, slo traer a colacin una idea que explique el porqu en el derecho de reunin se hace nfasis especial en el supuesto de la peticin colectiva: en el inicio del liberalismo francs, hacia 1790, la reglamentacin del derecho de peticin y el de reunin o asociacin se dan simultneamente. As, el Decreto de 14 de diciembre de 1789 sobre la Constitucin de los municipios (artculo 62) y la Ley de 21 de mayo-27 de junio de 1790 (artculo 60) sealaron que los ciudadanos tenan el derecho de reunirse, pacficamente y sin armas, en asamblea para dirigir peticiones a los cuerpos municipales, a la Administracin del Departamento de Pars, al cuerpo legislativo o al rey, bajo la condicin de hacer del conocimiento de la autoridad municipal de la fecha
225 Cabe traer a colacin el texto del Reglamento de la Asamblea Nacional francesa, citado lneas atrs que seala que no podr ser recibida por el presidente ni entregada a la mesa peticin alguna trada o transmitida por una manifestacin de personas reunida en la va pblica. En nuestro pas es comn que el derecho de manifestacin, expresado en marchas, plantones y dems expresiones de tal tipo, tengan como consecuencia que la autoridad reciba las peticiones de quienes realizan la manifestacin (y que se supone motiva la misma).
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y lugar de la asamblea y que no seran ms de 20 ciudadanos los que presentaran las peticiones.226 Colom Pastor seala que no es casualidad que la primera enmienda de la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, junto con el derecho de peticin, reconozca el derecho a la libertad de prensa y el derecho de reunin.227
III. EXCEPCIONES AL REQUISITO DE ESCRITURA Es evidente que la realidad exige que algunas peticiones no sean escritas, y ello no debe entenderse como la posibilidad de que el rgano o servidor pblico a los que se dirige la solicitud se niegue a atenderla. En la mayor parte de estos supuestos la recepcin de solicitudes orales ampla la actuacin pblica en beneficio de los gobernados. Son tres supuestos en que podemos encontrar las excepciones: por mandato legal, en situaciones de urgencia y por existencia de formularios.
1. Por mandato legal Si bien el texto constitucional establece que el ejercicio del derecho de peticin debe ser presentado por escrito, encontramos que el legislador ha encontrado que tal principio puede tener excepciones cuando existen circunstancias especiales. As, por razones de celeridad administrativa o por economa procesal, se ha permitido que las peticiones sean realizadas en forma oral.228
226 Les citoyens actifs ont le droit de se reunir, paisiblemente et sans armes, en assembles particulires por rdiger des adresses et petitions, soit au Corps Municipal, soit lAdministration du dpartement de Paris, soit au Corps Lgislatif, soit au Roi, sous la condition de donner aux officiers municipaux connaissance du temps et du lieu de ces assembles, et de ne pouvoir dputer que 20 citoyens actifs pour aporter et prsenter les adresses et petitions. Richard, Marcel, op. cit., nota 69. 227 Colom Pastor, Bartomeu, op. cit., nota 8, p. 20. Este autor enumera otros ejemplos histrico legislativos para hacer visible la relacin que ha tenido el derecho de peticin con el de reunin y de prensa. 228 Ya en los debates que mereci el proyecto de Constitucin encontramos una referencia a la posibilidad de que la peticin fuere oral. El martes 12 de diciembre de 1916, durante la discusin del artculo 8o., el diputado Pastrana Jaimes hizo la siguiente advertencia: Yo quisiera saber qu razn hubo para decirse que toda peticin deba ser hecha por escrito,
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En nuestro pas algunas de las instituciones que estn obligadas por norma legal a aceptar peticiones formuladas oralmente son aquellas orientadas a la proteccin del consumidor o a la defensa de los derechos humanos. Son casos paradigmticos la Defensora de los Derechos Universitarios en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, creada en 1985; las Comisiones estatales y la Comisin Nacional de Derechos Humanos; y la Procuradura Federal del Consumidor. Estas instituciones reciben peticiones verbales con el objeto de facilitar el trmite de los asuntos. Cabe destacar en tal sentido que una vez instaurado tal procedimiento debe entenderse que el rgano o servidor pblico estn obligados a actuar con motivo de la peticin y que su omisin o la atencin indebida es supuesto para incurrir en responsabilidad.
2. En situaciones de emergencia Se ha mencionado que por un principio de certeza y seguridad jurdica es que el texto constitucional consagra la exigencia de que las peticiones sean formuladas por escrito. Sin embargo, en ciertas ocasiones el gobernado enfrenta circunstancias de emergencia que impiden que la peticin se formule por escrito, y entonces la simple peticin verbal o la comunicacin telefnica debe ser atendida. Este principio es el que asiste la prestacin de diversos servicios pblicos: polica, bomberos, asistencia sanitaria, rescate. En ellos por supuesto
porque en la Repblica hay muchos que no saben escribir. El mismo diputado constituyente ms adelante retom este debate al sealar: Al pedir la palabra para atacar este artculo he tenido en cuenta a la clase pobre. Se impone aqu la obligacin de que los que no tengan cincuenta centavos para papel, los que no tengan un peso, no tendrn el derecho de peticin. Ms adelante lanzara dos cuestiones: Las peticiones verbales no sern atendidas? Los pobres no tendrn justicia nunca? El diputado Recio puntualiz en su intervencin: ...es verdaderamente laudable el celo puesto por el seor Pastrana, al mostrarse en esta honorable asamblea, decidido defensor de la clase pobre; pero debemos tomar en cuenta que las autoridades no van a estar conservando apuntes en la memoria. La peticin por escrito no quiere decir que el ciudadano deba hacer precisamente por escrito su peticin ante la autoridad; puede presentarse ante ella, y sta levantar un acta sobre un asunto, teniendo la obligacin de contestar en los trminos que crea prudente. As es que no es preciso que lleve solicitud escrita. Si no sabe firmar, puede buscar quien firme por l. Debe comparecer ante la autoridad y la autoridad debe tomar en consideracin el motivo de la peticin de aquel ciudadano, a quien deber contestarse en breve trmino. Vase Los derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, pp. 913 y 914.
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quedan incluidos los programas de emergencia establecidos por las entidades pblicas, como pudiera ser el Plan DN-III, a cargo principalmente de la Secretara de la Defensa Nacional. Los fenmenos que originan la necesidad del servicio pblico son de tal naturaleza que hara irracional exigir que la peticin se presente por escrito. Incluso, en tales casos, cuando la situacin impide que el afectado solicite el servicio, el rgano o servidor pblico estn obligados a actuar. Se exige que tales servicios atiendan cualquier peticin, incluso aqullas annimas o que incluyan palabras altisonantes o insultos.229 Es preciso sealar que en algunas circunstancias, es probable que quienes ven amenazados sus ms preciados bienes dirijan palabras altisonantes e incluso insultos a los servidores pblicos. Aqu debe ponderarse que en tanto la situacin de peligro (la emergencia propiamente dicha) no sea controlada, no puede hacerse ningn reproche a quien profiere tales palabras. Ser la autoridad administrativa encargada de sancionar tales faltas o infracciones quien ponderar los hechos y, en especial, las circunstancias, puesto que estas ltimas pueden explicar tal actuacin de los particulares, aunque no necesariamente la justifiquen. En estos supuestos prima el derecho a la vida, a la integridad corporal, a la propiedad personal, a la salud pblica, ante la inminencia del riesgo o afectacin, y as debe entenderse la obligacin del ente pblico de actuar diligentemente, aun ante una falsa alarma. Esta circunstancia, la presencia del riesgo, es una causa evidente para soslayar el principio constitucional de que la peticin se formule por escrito. 3. Por existencia de formularios En ocasiones el ejercicio del derecho de peticin queda sujeto a la exigencia de presentar la peticin en una forma elaborada ex profeso por el
229 Y aqu no entramos a la consideracin de los casos que se han suscitado en nuestro pas. Debe recordarse que por desgracia es frecuente or de accidentes en los que pierden la vida o se lesionan servidores pblicos, socorristas y voluntarios, al dirigirse a prestar ayuda en presuntos accidentes cuyo aviso, luego se descubre, ha pretendido ser una broma inocente. Es la buena fe que caracteriza a las instituciones de servicio pblico y que por desgracia son objeto en ocasiones de la incultura de unos cuantos. En fechas recientes, los eventos geolgicos que culminaron con la erupcin del volcn Popocatpetl, cerca de la ciudad de Mxico, pusieron de manifiesto la obligacin de las autoridades de actuar, sin necesidad de la peticin individual o colectiva de los grupos afectados (o que, incluso, pudieron ser afectados).
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rgano o servidor pblico. Son prolijos los ejemplos, y nicamente vale la pena mencionar que la jurisprudencia se ha decantado por considerar tal circunstancia como no violatoria del texto constitucional. Nosotros consideramos que se trata de una excepcin, que sin estar contemplada en una norma legal ni estar justificada por alguna circunstancia de urgencia, permite que se soslaye (aunque slo parcialmente) la condicin de que sea el peticionario quien redacte en sus propios trminos la solicitud, quedando en estos casos nicamente la labor de relleno de los datos solicitados en el formulario. Por supuesto, no puede negarse que tal prctica permite agilizar la labor de los entes estatales, y en algunos casos permite hacer ms efectivo el derecho de peticin y de respuesta, pues existen servidores pblicos que se encargan de orientar a los peticionarios y de verificar que se cumpla con los requisitos necesarios para que la respuesta pueda ser dada en plazos razonables. Respecto de las disposiciones relativas al uso de formularios, podemos anotar las contenidas en el Cdigo Fiscal de la Federacin. Adelantamos que este ordenamiento slo es aplicable a los asuntos de carcter fiscal. En este cuerpo normativo encontramos que en el ttulo segundo, dedicado a los derechos y obligaciones de los contribuyentes, el artculo 18 establece los requisitos inherentes a las promociones que se presenten ante las autoridades fiscales: a) estar firmada por el interesado o por quien est legalmente autorizado para ello, a menos que el promovente no sepa o no pueda firmar, caso en el que imprimir su huella digital; b) las promociones debern presentarse en las formas que al efecto apruebe la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en el nmero de ejemplares que establezca la forma oficial y acompaar los anexos que en su caso sta requiera.230 Cuando no existan formas aprobadas, el documento que se formule deber presentarse en el nmero de ejemplares que sealen las autoridades fiscales y tener por lo menos los siguientes requisitos: 1) constar por escrito; 2) el nombre, la denominacin o razn social y el domicilio fiscal manifestado al Registro Federal de Contribuyentes, para el efecto de fijar la competencia de la autoridad, y la clave que le correspondi en dicho registro; 3) sealar la autoridad a la que se dirige y el propsito de la promocin; 4) en su caso, el domicilio para or y recibir notificaciones y el nombre de la persona autorizada para recibirlas.
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Se prev en el mismo numeral que cuando no se cumplan tales requisitos, las autoridades fiscales requerirn al promovente a fin de que en un plazo de diez das cumpla con el requisito omitido. En caso de no subsanarse la omisin en dicho plazo, la promocin se tendr por no presentada; si la omisin consiste en no haber usado la forma oficial aprobada, las autoridades fiscales debern acompaar al requerimiento la forma respectiva en el nmero de ejemplares que sea necesario. Quedan excluidos de este procedimiento: las declaraciones, solicitudes de inscripcin o avisos al Registro Federal de Contribuyentes. En el numeral 18-A se seala que las promociones que se presenten ante las autoridades fiscales en las que se formulen consultas o solicitudes de autorizacin o rgimen en los trminos de los artculos 34231 y 36-bis del mismo ordenamiento, para las que no haya forma oficial, debern cumplir, en adicin a los requisitos establecidos en el artculo 18 ya mencionado lneas atrs, con lo siguiente: 1) sealar los nmeros telefnicos, en su caso, del contribuyente y el de los autorizados legalmente para recibir las notificaciones; 2) sealar los nombres, direcciones y el Registro Federal de Con231 El texto del artculo 34 es el siguiente: Las autoridades fiscales slo estn obligadas a contestar las consultas que sobre situaciones reales y concretas les hagan los interesados individualmente; de su resolucin favorable se derivan derechos para el particular, en los casos en que la consulta se haya referido a circunstancias reales y concretas y la resolucin se haya emitido por escrito por autoridad competente para ello. // La validez de las resoluciones que recaigan sobre las consultas aplicables a residentes en el extranjero podrn estar condicionadas al cumplimiento de requisitos de informacin que se soliciten por las autoridades fiscales en las citadas resoluciones. // La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico publicar anualmente las principales resoluciones favorables a los contribuyentes a que se refiere el prrafo anterior, debiendo cumplir con lo dispuesto en el artculo 69 de este Cdigo. El artculo 34-A establece: Las autoridades fiscales podrn resolver las consultas que formulen los interesados relativas a la metodologa utilizada en la determinacin de los precios o montos de las contraprestaciones, en operaciones con partes relacionadas, en los trminos del artculo 64-A de la Ley del Impuesto sobre la Renta, siempre que el contribuyente presente la informacin, datos y documentacin, necesarios para la emisin de la resolucin correspondiente. Estas resoluciones podrn derivar de un acuerdo con las autoridades competentes de un pas con el que se tenga un tratado para evitar la doble tributacin. // Las resoluciones que en su caso se emitan en los trminos de este artculo, podrn surtir sus efectos en el ejercicio en que se soliciten, en el ejercicio inmediato anterior y hasta por los tres ejercicios fiscales siguientes a aquel en que se soliciten. La vigencia podr ser mayor cuando deriven de un procedimiento amistoso, en los trminos de un tratado internacional de que Mxico sea parte. // La validez de las resoluciones podr condicionarse al cumplimiento de requisitos que demuestren que las operaciones objeto de la resolucin, se realizan a precios o montos de contraprestaciones que hubieran utilizado partes independientes en operaciones comparables.
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tribuyentes o nmero de identificacin fiscal tratndose de residentes en el extranjero, de todas las personas involucradas en la solicitud o consulta planteada; 3) describir las actividades a las que se dedica el interesado; 4) indicar el monto de la operacin u operaciones objeto de la promocin; 5) sealar todos los hechos y circunstancias relacionados con la promocin, as como acompaar los documentos e informacin que sustenten tales hechos o circunstancias; 6) describir las razones de negocio que motivan la operacin planteada; 7) indicar si los hechos o circunstancias sobre los que versa la promocin han sido planteados ante una autoridad fiscal distinta a la que recibi la promocin o ante autoridades administrativas o judiciales y, en su caso, el sentido de la resolucin; y 8) indicar si el contribuyente se encuentra sujeto al ejercicio de las facultades de comprobacin por parte de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico o por las entidades federativas coordinadas en ingresos federales, sealando los periodos y las contribuciones objeto de la revisin. En forma similar al artculo 18 se advierte en el texto legal que cuando no se cumplan tales requisitos se requerir al promovente a fin de que en un plazo de diez das cumpla con el o los requisitos omitidos. En caso de que el promovente no subsanare la omisin en dicho plazo, la promocin se tendr por no presentada. Aqu debe atenderse que en el texto legal comentado utiliza el vocablo promocin, que tiene una connotacin ms amplia que peticin. As, se entiende que promover es iniciar o impulsar una cosa o un proceso, procurando su logro; pero tambin significa tomar la iniciativa para la realizacin o el logro de algo.232 Podemos pues considerar que tratndose de peticiones, los dispositivos mencionados establecen algunos de los requisitos que deben contener. La Segunda Sala de la Suprema Corte consider, en el caso de los formularios hacendarios, que stos no contravenan el texto constitucional:
FORMAS OFICIALES EXPEDIDAS POR LA SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO. EL ARTCULO 18 DEL CDIGO FISCAL DE LA FEDERACIN QUE LAS AUTORIZA NO VIOLA LA GARANTA DE PETICIN CONSAGRADA EN EL ARTICULO 8O. DE LA CONS-
Diccionario de la lengua espaola, 22a. ed., Madrid, Real Academia Espaola, 2001, p. 1251. Cabe advertir que no se recoge la voz promovente, siendo reconocidas nicamente promovedor(a): que promueve; y promotor(a): que promueve algo, haciendo las diligencias conducentes para su logro.
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TITUCIN.
De conformidad con el artculo 8o. constitucional los particulares gozan del derecho de formular peticiones por escrito ante todo tipo de autoridades, y los funcionarios y empleados pblicos tienen la obligacin correlativa de dictar, por escrito, el acuerdo que corresponda a la peticin del gobernado y hacrselo saber en un trmino breve. La garanta constitucional de mrito no puede interpretarse en el sentido de que el peticionario pueda dejar de cumplir las formalidades y requisitos que establezcan las leyes, ni tampoco en el sentido de que no est obligado a utilizar los formatos que ex profeso se elaboren, como en el caso del artculo 18 del Cdigo Fiscal de la Federacin que exige que las promociones se presenten en las formas que elabore y apruebe la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. As se ha pronunciado esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la tesis de jurisprudencia nmero 1318, visible en la pgina 2140 de la segunda parte, volumen V, del Apndice al Semanario Judicial de la Federacin de 1917 a 1988, de rubro: PETICIN, DERECHO DE. FORMALIDADES Y REQUISITOS. Por tanto, el artculo 18 del Cdigo Fiscal de la Federacin no viola la garanta constitucional de peticin al establecer la obligacin de que los contribuyentes formulen sus peticiones en las formas impresas que elabora y aprueba la mencionada secretara. El artculo 8o. de la Constitucin impone al gobernado la obligacin de formular por escrito su peticin; sin que el texto de ese precepto constitucional establezca adicionalmente en su beneficio, el derecho a no utilizar determinados formatos para la formulacin de sus solicitudes. Consecuentemente, que el artculo 18 del Cdigo Fiscal de la Federacin disponga que las peticiones se formulen en formatos elaborados por la Secretara de Hacienda en modo alguno contrara la garanta de peticin constitucional, puesto que con ello no se obstaculiza el derecho del gobernado ni tampoco impide que la autoridad respectiva cumpla con la obligacin correlativa de comunicar al interesado en breve trmino, el acuerdo que recaiga sobre su peticin.233
Aunque los casos se pueden multiplicar: peticin de pasaporte, solicitud de permiso para constituir una sociedad, peticin de copias de registros pblicos, etctera. En tales supuestos debe entenderse que prima la celeridad en la actuacin administrativa y all encontramos la razn de que en muchas ocasiones se rechacen las peticiones por considerarse que faltan requisitos para que sea procedente. Ello no obsta para que se trate en todo
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Pleno, GSJF8, t. 53, mayo de 1992, p. 14, tesis P./J. 19/92.
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caso de una vulneracin al derecho constitucional de peticin,234 puesto que la obligacin que impone el precepto constitucional al servidor pblico consiste en la recepcin de la peticin, misma que no se juzga apriorsticamente, sino que requiere la adopcin de un acuerdo que se haga del conocimiento del peticionario, en breve trmino.
IV. EL INTERS JURDICO EN LA PETICIN Los tribunales federales han definido el inters jurdico, tratndose del juicio de amparo, a partir de la nocin de titularidad de un derecho subjetivo afectado por un acto de la autoridad. Es decir, el inters jurdico est determinado por el reconocimiento legal de un derecho. A tal respecto vale la pena revisar la interpretacin que se desprende de las siguientes tesis:
INTERS JURDICO EN EL AMPARO. SU CONCEPTO. De acuerdo con el artculo 4o. de la Ley de Amparo, el ejercicio de la accin constitucional est reservado nicamente a quien resiente un perjuicio con motivo de un acto de autoridad o por la ley. Por lo tanto, la nocin de perjuicio, para que proceda la accin de amparo presupone la existencia de un derecho legtimamente tutelado, que cuando se transgrede por la actuacin de una autoridad, faculte a su titular para acudir ante el rgano jurisdiccional demandando el cese de esa violacin. Ese derecho protegido por el ordenamiento legal objetivo es lo que constituye el inters jurdico, que la Ley de Amparo toma en cuenta, para la procedencia del juicio de garantas.235 INTERS JURDICO EN EL AMPARO. El concepto de inters jurdico abarca los intereses que derivan de un derecho o de una situacin de hecho con efectos jurdicos que por la ley o por alguna causa legtima corresponden a quien se presenta como afectado por un acto de autoridad, para considerar que una persona tiene tal inters, no es suficiente, por tanto, que el acto reclama234 Vale preguntarnos es suficiente respuesta que se devuelva el formulario con una anotacin que diga documentacin incompleta, faltan requisitos, o en el colmo, con una equis cruzando el formulario? Como veremos, el acuerdo dictado debe ajustarse al principio de legalidad constitucional, lo que implica una fundamentacin o motivacin que no se satisface en tales supuestos. 235 Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, SJF8, t. VIII, diciembre de 1991, p. 117, tesis: VI. 3o. J/26. Nota: esta tesis tambin aparece publicada en la GSJF, nm. 852, diciembre de 1991, p. 581, y en el ASJF 1917-1995, t. VI, materia comn, segunda parte, tesis 852, p. 581.
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do le perjudique materialmente, ni menos la sola aseveracin del quejoso en el sentido de que su inters est perjudicado, pues es menester que la existencia de ese inters no sea meramente subjetivo, sino que est relacionado con alguna causa, ttulo o derecho protegido por la ley.236 INTERS JURDICO. SU NOCIN EN MATERIA DE RECURSOS Y PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. Aun cuando es exacto afirmar que tratndose del juicio de garantas, los tribunales han interpretado reiteradamente los artculos 4o. y 73 fraccin V de la ley de la materia, en el sentido de exigir que el promovente del juicio sea titular de un derecho subjetivo afectado directamente por el acto de autoridad, siempre que el perjuicio sea actual y directo, no puede sin embargo decirse lo mismo respecto de los medios impugnativos dispuestos en el mbito administrativo en favor de quienes pretendan atacar los actos de la administracin pblica que estimen irregulares, bien por ser atentatorios de sus derechos como gobernados, bien por ser violatorios de las normas de derecho objetivo de cuya puntual observancia deriva, en su favor, una situacin calificada. Las leyes administrativas no suelen consagrar un concepto limitado o estrecho de inters jurdico, tan restringido que se agote en el derecho subjetivo o que excluya, de entre los sujetos aptos para intentar la impugnacin en sede administrativa, a quienes carezcan de un derecho perfecto, privado o pblico; en Mxico, como en otros pases influidos por los principios del contencioso administrativo francs, se ha producido una evolucin hacia un concepto ms amplio del inters jurdicamente protegido, hasta comprender en l a las personas colocadas en una situacin calificada y diferenciable del resto de los habitantes de una comunidad, aunque stas no sean titulares de derechos subjetivos.237
Asimismo se ha sealado que los conceptos inters legtimo e inters jurdico tienen en el derecho la misma connotacin. El Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito seal:
Los conceptos jurdico y legtimo tienen gramaticalmente el mismo contenido, segn la Enciclopedia del idioma de Martn Alonso; por legtimo se tiene a lo que es conforme a las leyes y jurdico tiene un significado de lo que se hace con apego a lo dispuesto por la ley; Escriche seala que legtimo es lo que es conforme a las leyes, lo que est introducido, confirmado
Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, SJF8, t. VI, segunda parte-2, julio a diciembre de 1990, p. 556. 237 Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF8, t. V segunda parte-1, enero a junio de 1990, p. 252.
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o comprobado por alguna ley y de jurdico dice que es lo que est o se hace segn forma de juicio o de derecho. Se admite que no son las definiciones gramaticales la nica base con la que cuenta el juez para decir el derecho, las palabras que forman parte de una disposicin legal deben interpretarse y aplicarse acordes al contexto de esa norma jurdica, y es en ese contexto que este tribunal no encuentra diferencia, aparte de la semntica entre una palabra y otra; cabe precisar que los artculos 33 y 71, fraccin V, de la Ley Orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal ya derogada, aludan a la necesaria existencia de un inters jurdico para acudir al juicio ante dicho tribunal y que el juicio sera improcedente contra actos que no afectaran el inters jurdico del actor; en tanto que la ley vigente hace referencia a un inters legtimo lo que nos lleva a afirmar que basta que se consideren afectados quienes acuden al juicio para que ste sea procedente.238
El Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Tercer Circuito deline los elementos que conforman el inters jurdico al distinguirlo del inters legtimo o de grupo y el inters simple:
INTERS JURDICO. SUS ACEPCIONES TRATNDOSE DE RECURSOS E INSTANCIAS ADMINISTRATIVAS. Para examinar la procedencia de los medios de impugnacin previstos en las leyes administrativas, debe examinarse el concepto de interesado frente a una triple distincin: el inters como derecho subjetivo, el inters legtimo o de grupo y el inters simple. La primera de tales categoras ha sido frecuentemente delineada por los tribunales de amparo, para quienes resulta de la unin de las siguientes condiciones: un inters exclusivo, actual y directo; el reconocimiento y tutela de ese inters por la ley, y que la proteccin legal se resuelva en la aptitud de su titular para exigir del obligado su satisfaccin mediante la prestacin debida. La segunda categora, poco estudiada, ya no se ocupa del derecho subjetivo, sino simplemente del inters jurdicamente protegido (generalmente grupal, no exclusivo, llamado legtimo en otras latitudes) propio de las personas que por gozar de una posicin calificada, diferenciable, se ven indirectamente beneficiadas o perjudicadas con el incumplimiento de ciertas reglas de derecho objetivo, bien porque con ello vean obstaculizado el camino para alcanzar ciertas posiciones provechosas, bien porque sean privadas de las ventajas ya logradas; diversas normas administrativas conceden a estos sujetos instancias,
Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJFG9, t. IX, abril de 1999, tesis: I.4o.A.299 A, p. 555.
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acciones o recursos, por ejemplo, los artculos 79 de la Ley Federal de Derechos de Autor (previene la participacin de sociedades y agrupaciones autorales en la fijacin de tarifas), 19 de la Ley Federal de Radio y Televisin (establece la obligacin de conceder audiencia a quienes consideren inconveniente el otorgamiento de una concesin en favor de un solicitante), 124 de la Ley de Vas Generales de Comunicacin (dispone la audiencia en favor de las agrupaciones de trabajadores interesados en permisos para ejecutar maniobras de servicio particular), 46 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios Relacionados con Bienes Muebles (consagra la inconformidad de quienes estimen violado un procedimiento de licitacin pblica) y 151 de la Ley de Invenciones y Marcas (da la accin de nulidad para remediar incluso la infraccin de normas objetivas del sistema marcario). Por ltimo, en la tercera categora se hallan los interesados simples o de hecho que, como cualquier miembro de la sociedad, desean que las leyes se cumplan y para quienes el ordenamiento slo previene la denuncia o accin popular.239
La Segunda Sala consider que, tratndose del derecho de peticin, dado que el texto constitucional no sealaba ms requisitos que la forma escrita y la formulacin pacfica y respetuosa, no haba razn para argir la necesidad de comprobar el inters jurdico:
Es inexacto el argumento de que el derecho de peticin que consagra el artculo 8o. constitucional est supeditado a que el peticionario compruebe el inters jurdico que le asiste en relacin con el objeto de su peticin, ya que la garanta que entraa el mencionado precepto slo est condicionada a que se ejercite por escrito y de manera pacfica y respetuosa.240
Aunado a lo anterior debe considerarse que el texto constitucional no garantiza que el ejercicio de este derecho imponga a la autoridad la satisfaccin plena de la solicitud. Previamente, la misma Segunda Sala haba considerado que la circunstancia de que el quejoso tenga o no derecho a lo que pide, no exime a las autoridades de cumplir con lo establecido en el artculo 8o. de la Constitucin, que no seala ms condiciones que las de que la peticin se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa, as
239 Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Tercer Circuito, SJF8, t. V, Segunda Parte-1, enero a junio de 1990, p. 264. 240 Segunda Sala, SJF6, t. LXXVII tercera parte, p. 25.
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como la de que sean ciudadanos de la Repblica quienes ejerciten ese derecho en materia poltica.241 La misma Segunda Sala, en 1953, determin que el mandato constitucional no queda subordinado a la procedencia o fundamentacin de la peticin, y que debe entenderse que el inters jurdico dimana de la misma disposicin constitucional:
PETICIN, INTERS JURDICO EN EL AMPARO POR VIOLACIN AL DERECHO DE. Al reconocer el artculo 8o. constitucional el derecho de peticin, y, consecuentemente, estatuir la obligacin de las autoridades de acordar por escrito las solicitudes que se les dirijan y de hacer conocer el acuerdo al peticionario, no limita ese derecho sino en cuanto a la forma de su ejercicio, que debe ser por escrito, pacfica y respetuosa, y en materia poltica, la circunscribe a los ciudadanos; pero en manera alguna lo subordina a la procedencia o fundamentacin de la solicitud, lo cual es materia de la decisin correspondiente. El citado precepto legal, consecuente con el rgimen representativo y democrtico adoptado en el pas, ha consagrado como garanta individual, o sea, como derecho pblico subjetivo, la facultad de las personas para elevar solicitudes a las autoridades, y por lo mismo, de la propia disposicin constitucional dimana el inters jurdico del solicitante para reclamar la falta de acuerdo y respuesta a su peticin. En cuanto al cumplimiento de requisitos que la ley seala para obtener una autorizacin, es cuestin que no podra tratarse en el juicio constitucional, sino a travs de la resolucin que sobre esa cuestin dictara la autoridad responsable, porque de otra manera, el juzgador se sustituira indebidamente a aqulla, mxime cuando la cuestin planteada se limita a la falta de acuerdo y respuesta y no a una resolucin denegatoria de la solicitud.242
En trminos generales podemos afirmar que el inters jurdico no es un requisito exigible para la admisin de una peticin. Y el condicionamiento a la existencia de tal elemento vulnera el ejercicio del derecho de peticin consagrado constitucionalmente. Nosotros queremos enfatizar la afirmacin de la Segunda Sala en la tesis arriba citada, en el sentido de que el inters jurdico, si acaso fuere exigible, dimana del propio texto constitucional. Una solucin ingeniosa,
Segunda Sala, SJF5, t. CXX, p. 767. Segunda Sala, SJF5, t. CXV, p. 116. Nota: esta tesis integra la jurisprudencia 208, del ASJF 1917-1985, octava parte, p. 353.
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pero al menos con cierta lgica, desde la visin de la Constitucin como carta fundamental de la Repblica y por ende fuente originaria de todo el sistema jurdico.
V. BUENA FE Y DERECHO DE PETICIN Se alude al principio de buena fe en diversos apartados de este trabajo, por ello resulta necesario detenernos en el alcance que tiene en el mbito del ejercicio del derecho de peticin. Como suscribe Gonzlez Prez, el principio de la buena fe es exigible en los actos jurdicos, en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de las obligaciones. Este autor remite al artculo 7o. del Cdigo Civil espaol, el cual dispone que los derechos debern ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe.243 Es evidente que la buena fe, en tanto principio general de derecho, impone al peticionario el desarrollo de una conducta normal. Normal en cuanto no debe incurrir en alguna irregularidad que implique una actitud que atente contra el trfico jurdico: sea en forma de fraude a la ley o sea como abuso del derecho. En todo caso, hay una referencia implcita a lmites impuestos por criterios morales y sociales dominantes. Sin embargo, tal apreciacin no es suficiente para explicitar el concepto de buena fe y las definiciones que puede entraar en el mbito jurdico. El autor en cita distingue los extremos involucrados cuando afirma:
mientras los lmites en el ejercicio del derecho cuya infraccin determina el abuso del derecho son lmites derivados de la conciencia social de una poca (son lmites objetivos a las facultades que integran el contenido del derecho impuesto por las costumbres y apreciaciones de la poca), los lmites derivados del principio general de buena fe son lmites que provienen de la que debe ser conducta normal, recta y honesta respecto de las personas con las que se est en relacin. Es el criterio de reciprocidad el que aparece como nota diferenciadora de la buena fe, y en breves palabras acota que mientras el que abusa del derecho simplemente lo violenta, el que defrauda el derecho lo que hace, en realidad, es estafarlo.244
243 Gonzlez Prez, Jess, El principio general de la buena fe en el derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1983, pp. 20 y 21. 244 Ibidem, pp. 24, 27 y 28.
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1. La buena fe de las instituciones Como advierte Gonzlez Prez, el principio general de la buena fe no slo tiene aplicacin en el derecho administrativo, sino que es en este mbito donde adquiere mayor relevancia. En cita a Guasp apunta: todos los campos del derecho estatal son clima propicio como cualquier otro, al desarrollo de esta verdadera patologa de lo jurdico. Y es ms, ella se da en el seno de los dos principales elementos que conjuga la relacin jurdica estatal: la autoridad y el sbdito, y a continuacin confirma: en efecto, la presencia de los valores de lealtad, honestidad y moralidad que su aplicacin comporta es especialmente necesaria en el mundo de las relaciones de la administracin con sus administrados.245 En Mxico, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en su numeral 13, seala que la actuacin administrativa en el procedimiento se desarrollar con arreglo a los principios de economa, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y buena fe. En relacin con la buena fe de las instituciones del sistema jurdico, debemos sealar los criterios sostenidos por los tribunales federales mexicanos, y en especial los que establecen ciertos lineamientos para definir alcances de la misma. As, la Segunda Sala haba recordado los alcances de esta buena fe al sealar en julio de 1958:
PETICIN, DERECHO DE. No se cumple con la garanta que consagra el artculo 8o. constitucional, dictando el acuerdo correspondiente a la peticin, sino que es necesario hacrselo saber en breve trmino al peticionario, y el argumento en el sentido de que no est obligada la autoridad responsable a justificar que ha hecho saber en breve trmino al peticionario el acuerdo recado a su solicitud, ya que la autoridad es digna de crdito por la potestad federal, en su calidad de rgano del poder pblico que se presume que obra de buena fe, carece de sustentacin legal, porque no dice qu disposicin legal concede fe plena a las simples aseveraciones de las autoridades.246
Anteriormente, en 1956, el mismo rgano jurisdiccional haba sealado: no hay que olvidar que las funciones del gobierno son de buena fe y de
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Ibidem, p. 37. Segunda Sala, SJF6, t. XIII, tercera parte, p. 65.
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servicio pblico.247 Criterio que reiteraba en sus trminos el dictado en noviembre de 1955:
PAN, REQUISITOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE FBRICAS DE. Apareciendo del artculo 21 reglamentario que el nico documento que debe anexarse a la solicitud de licencia de funcionamiento es el croquis con el cual se comprueba que el establecimiento en cuestin se encuentra dentro de la distancia que el propio precepto seala, cabe concluir que los requisitos que sealan los incisos a) a k), del mencionado dispositivo legal, pueden ser cubiertos con posterioridad, en virtud de que no hay que olvidar que las funciones gubernamentales son de buena fe y de servicio al pblico, por lo que las autoridades deben dar facilidades a los solicitantes de una licencia para instalar una industria, a fin de que llenen los requisitos indispensables y no dictar rdenes terminantes que hagan imposible el cumplimiento de los reglamentos gubernativos.248
En una amplia serie de tesis, la Primera Sala seal el carcter del Ministerio Pblico como institucin de buena fe,249 y el Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito agreg que goza de fe pblica.250 En tal tesitura, el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito reiter tal condicin de institucin de buena fe con facultades constitucionales para practicar las averiguaciones previas necesarias al esclarecimiento de los hechos posiblemente delictuosos.251 En otros criterios jurisprudenciales los rganos jurisdiccionales federales han considerado al amparo como una institucin de buena fe.252 2. La conducta de buena fe Es precisamente este principio de buena fe el que debe obrar en la relacin que resulte del ejercicio del derecho de peticin, y cuya funcin ser la
Segunda Sala, SJF5, t. CXXVII, p. 283. Segunda Sala, SJF5, t. CXXVI, p. 591. 249 Primera Sala, SJF5, t. XCII, p. 2244. 250 Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, SJFG9, t. III, junio de 1996, p. 855, tesis VI.3o.20 P. 251 Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, SJF8, t. XIV, julio de 1994, p. 666. 252 Pleno, GSJF8, t. 86-2, febrero de 1995, p. 9, tesis: P./J 2/95, contradiccin de tesis 12/93. Primer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, SJF8, t. X, octubre de 1992, p. 315. Amparo directo 232/92. Vase GSJF, nmero 86-2, p. 19, tesis por contradiccin P./J.2/95. Primer Tribunal Colegiado del Dcimo Noveno Circuito, SJFG9, t. IV, septiembre de 1996, p. 632, tesis: XIX.1o.3 K, improcedencia 269/96.
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de eliminar la desconfianza que pueda darse entre el peticionario y el rgano o servidor al que se dirige. No me resisto a transcribir la idea que plantea Gonzlez Prez a este respecto:
La aplicacin del principio de la buena fe permitir al administrado recobrar la confianza en que la administracin no va a exigir ms de lo que estrictamente sea necesario para la realizacin de los fines pblicos que en cada caso concreto persiga. Y en que no le va a ser exigido en el lugar, en el momento ni en la forma ms inadecuados, en atencin a sus circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades pblicas. Confianza, legtima confianza de que no se le va a imponer una prestacin cuando slo superando dificultades extraordinarias podr ser cumplida. Ni en un lugar en que, razonablemente, no caba esperar. Ni antes de que lo exijan los intereses pblicos, ni cuando ya no era concebible el ejercicio de la potestad administrativa. Confianza en fin, en que en el procedimiento para dictar el acto que dar lugar a las relaciones entre administracin y administrado no va a adoptar una conducta confusa y equvoca que ms tarde permita eludir o tergiversar sus obligaciones. Y en que los actos van a ser respetados en tanto no exijan su anulacin los intereses pblicos. La aplicacin del principio de la buena fe, por otra parte, comportar la confianza de la administracin en que el administrado que con ella se relaciona va a adoptar un comportamiento leal en la fase de constitucin de las relaciones, en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones frente a la propia administracin y frente a otros administrados. Como ha dicho Sanz Moreno, la buena fe de la administracin frente al ciudadano consiste en la confianza de que ste, no slo no va a ser desleal con el comportamiento honesto de la administracin, sino que tampoco va a utilizar a la administracin para obtener en su beneficio resoluciones contrarias a la buena fe de otro ciudadano.
Los tribunales mexicanos han sealado las conductas que se consideran atentan contra el principio de buena fe. En interpretacin del concepto de buena fe contenido en el artculo 3o. bis de la Ley de Amparo, el Segundo Tribunal Colegiado del Sptimo Circuito considera que
es claro que no obra con tal buena fe quien oculta hechos o datos evidentes, como en el presente caso lo hace la recurrente, pues recalca la fecha en que se le notific la radicacin del amparo, mas omite el lapso que se le seal para justificar haber impulsado el procedimiento, que es muy anterior a aquella fecha, de tal forma que al promoverse este recurso la disconforme obr
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con falta de sinceridad, lo que constituye mala fe, al tenor de lo que se asienta en el diccionario de Escriche en que se precisa que hay mala fe cuando se falta a la sinceridad y reina la malicia (sic).253
En el mbito de las actuaciones judiciales, la Segunda Sala ha sealado que

debe considerarse, para los efectos de la determinacin de la mala fe, la circunstancia de que el escrito mediante el cual se interponga el recurso, sea un ejemplar mimeografiado o fotocopiado, en el que slo aparezca en forma original el nombre y la firma de la recurrente, y en tal ocurso slo se citen los preceptos legales relativos a la competencia de la Tercera Sala para conocer de amparos en contra de sentencias definitivas, pues tal conducta denota que la recurrente slo interpuso el recurso, que se declar infundado, con la finalidad de entorpecer o dilatar el juicio.254
Son diversos los supuestos en que se evidencia la necesidad de revisar la intencin del peticionario. Los tribunales federales han suscrito criterios en que se da cuenta de ello. As en materia de rectificacin del nombre en el acta de nacimiento ha sealado que
el juzgador debe fundar cuidadosamente su resolucin, examinando minuciosamente las pruebas rendidas, relacionndolas unas con otras y aprecindolas en su justo y merecido valor, con el propsito de verificar si efectivamente la solicitud de rectificacin responde a esa necesidad o, en cambio, se trata de un mero capricho del solicitante, verificando asimismo si su intencin es de buena o mala fe, si contrara o no la moral o, en fin, si puede causar perjuicio a tercero.255
Pueden encontrarse casos en la jurisprudencia nacional en los que el exceso de buena fe, por parte del servidor pblico, le comprometi en sanciones administrativas. As, el caso de un vista aduanal, que al presentrsele una solicitud para que practicara reconocimiento aduanal, no examin las mercancas que amparaba la misma, al no encontrar discrepancia entre la
253 Segundo Tribunal Colegiado del Sptimo Circuito, SJF7, t. 199-204, sexta parte, p. 107. 254 Tercera Sala, SJF7, t. 187-192, cuarta parte, p. 177. 255 Primer Tribunal Colegiado en materia civil del Primer Circuito, SJF7, t. 187-192, sexta parte, p. 99.
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documentacin que le fue exhibida y el reconocimiento de embarque anexado a la solicitud y que por lo mismo actu de buena fe. Al practicarse un segundo reconocimiento aduanero se descubren ciertas inexactitudes que son suficiente indicio para sancionrsele administrativamente en cuanto responsable del ilcito de contrabando.256 Y aqu vale recordar, en una interpretacin ms restrictiva y aplicada al mbito civil, que la Tercera Sala haba sealado que la buena fe en el obrar, excluye siempre el dolo, pero no excluye la imprudencia, la negligencia o la impericia.257
VI. LA CIUDADANA Y EL DERECHO DE PETICIN El derecho de peticin es el que tiene el ciudadano activo de expresar sus opiniones al Legislativo, al rey o a los administradores pblicos sobre asuntos de administracin o de organizacin ... El derecho de peticin, esta especie de iniciativa del ciudadano en orden a la ley y a las instituciones, esta parte casi activa que puede tomar cada ciudadano en los asuntos generales del gobierno, puede pertenecer a otros que a los miembros del cuerpo social? Chapelier, sesin del 9 de mayo de 1791 en la Asamblea Constituyente. Como hemos mencionado, en algunos sistemas jurdicos el derecho de peticin corresponde, al menos formalmente, a los ciudadanos. En nuestro pas, y dada la expresa universalidad de los derechos humanos consagrada por el artculo 1o. constitucional, el derecho de peticin se entiende reconocido a todos los habitantes de la Repblica, y no tan slo a los ciudadanos mexicanos. Esta concepcin ha encontrado cabida en casi todos los ordenamientos constitucionales contemporneos. La raz de tal fenmeno la encontra256 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 89, sexta parte, p. 27. 257 Tercera Sala, SJF5, t. LXVI, p. 316.
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mos en la idea de que con el avance de los derechos humanos, hoy da importa ms la persona humana que el ciudadano. Witker ha sealado que
el hecho de que una persona sea considerada extranjero responde a su adscripcin a un territorio y a un Estado como nacional, sin embargo, en el contexto de la globalizacin y tomando en cuenta la paulatina eliminacin de fronteras fomentada por los procesos de integracin econmica, la movilidad de personas en territorios de diversos Estados es, en la actualidad, una situacin muy comn, y la concepcin del ser humano como tal, es decir como sujeto titular de derechos y obligaciones, se sobrepone a las consideraciones de nacionalidad.258
Por supuesto, las limitaciones que se consideran justificadas son aquellas relacionadas con el ejercicio de derechos que corresponden con la calidad de ciudadano, y que son en todo caso derechos polticos. Tratndose del de peticin se encuentra una excepcin: el supuesto del ejercicio del derecho de peticin en las materias polticas, en cuyo supuesto por mandato constitucional se restringe su ejercicio, se autoriza solamente a los ciudadanos mexicanos. Respecto al concepto de ciudadana, sta se entiende como el
conjunto de derechos y garantas que se ofrece a los miembros de una determinada comunidad, lo que supone tambin estar sujeto a ciertas obligaciones y acceder a un rgimen de proteccin especfico por parte de la comunidad poltica que otorga este estatus. La caracterstica fundamental de la ciudadana es que intenta combinar la libertad del sujeto en el devenir de su vida privada con la contribucin individual a un fin pblico que es el de la cohesin de la comunidad. Esto ltimo se lleva a cabo a travs de las responsabilidades que se le atribuyen al ciudadano y entre los que destacan la afirmacin de lealtad hacia el Estado o comunidad poltica que otorga este estatus, el pago de impuestos y el servicio militar.259
En nuestro ordenamiento constitucional, el artculo 34 seala que son ciudadanos los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, renan adems los siguientes requisitos: haber cumplido 18 aos y tener un
Witker, Jorge, Derechos de los extranjeros, Mxico, Cmara de Diputados, UNAM, 2000, p. 3. 259 Voz ciudadana, Enciclopedia Multimedia Micronet, edicin clsica 2001, http:// www.micronet.es.
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modo honesto de vivir. Las prerrogativas de tal condicin se expresan en el artculo 35, entre las que destacan: votar en las elecciones populares; poder ser votado para todos los cargos de eleccin popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisin teniendo las calidades que establezca la ley; asociarse libre y pacficamente para tomar parte en los asuntos polticos del pas; y ejercer en toda clase de negocios el derecho de peticin. En el 36 se describen las obligaciones del ciudadano, y el 38 seala los supuestos en que los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden, entre los que destacan: por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisin; durante la extincin de una pena corporal; por estar prfugo de la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensin hasta que prescriba la accin penal; y por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensin. En la lectura atenta del artculo 35, pareciera que el ejercicio del derecho de peticin queda reservado al ciudadano mexicano. Sin embargo, creemos que lo que debe entenderse es que nicamente se reafirma en forma general el derecho de peticin en materia poltica, dado que una lectura reflexiva del contenido de las prerrogativas nos arrojar como resultado que todas tienen una ndole cvica, un contenido poltico. Si en el 8o. se limita el ejercicio de peticin y se reconoce slo a los ciudadanos mexicanos, el 35 reafirma tal limitacin y establece como prerrogativa de los ciudadanos mexicanos el ejercicio del derecho de peticin en toda clase de negocios. Debemos recordar que el texto constitucional es tajante al sealar en su numeral 33 que los extranjeros no podrn de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos polticos del pas. Este mismo principio ha quedado plasmado en diversos instrumentos internacionales de los que Mxico es parte.260 La limitacin opera claramente en materia poltica y la doctrina se ha inclinado por considerar lo poltico, lo cvico, como todo aquello que tenga relacin con los procesos de eleccin de autoridades, formacin y funcionamiento de partidos polticos y organizaciones que pretendan influir en la toma de decisiones por parte del poder pblico. Se ha considerado dentro de lo que puede entenderse como materia poltica lo relativo a los procesos de formacin de leyes y la adopcin de medidas ejecutivas que corresPor ejemplo, en la Convencin sobre condiciones de los extranjeros (DOF, 20 de agosto de 1931) se estableca que los extranjeros no deban inmiscuirse en las actividades polticas privativas de los ciudadanos del pas en que se encuentre, si lo hacan, quedaban sujetos a las sanciones previstas legalmente.
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pondan a las facultades discrecionales del presidente de la Repblica, sin embargo, en nuestra opinin, esto es discutible. Witker ha sealado que los derechos polticos, es decir aquellos reservados a quienes cumplen con la calidad de ciudadanos, les faculta para participar en la toma de decisiones relativas al gobierno de su pas (cuestiones polticas), ya sea en la eleccin de representantes, o como representantes de eleccin popular. De igual forma para desempear empleos o cargos pblicos.261 Sealamos antes lo discutible de que sean precisamente ciudadanos, en los trminos fijados por la Constitucin federal, los que puedan participar en los procesos de formacin de leyes. No es difcil encontrar supuestos en los cuales quienes acuden a informarse o incluso a impulsar (esto es distinto a iniciar) un proceso de formacin de normas pueden ser habitantes que no ostenten la calidad de ciudadanos, dado que se encuentren en suspenso sus derechos cvicos, como sera el caso de los sentenciados y recluidos en algn rgimen penitenciario,262 o las organizaciones de menores que sin ser todava ciudadanos exijan de las representaciones legislativas la adopcin de determinadas normas que les protejan o beneficien.263
Witker, Jorge, op. cit., nota 258, p. 26. Hemos revisado que en ningn momento los reclusos pierden el derecho a dirigir peticiones. En trminos limitativos as lo sealan las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos, adoptadas en Ginebra en 1955 y el Conjunto de Principios para la Proteccin de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detencin o Prisin adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1988. Consideramos que en forma extensiva el recluso puede enviar peticiones a los representantes legislativos con alguna peticin que est referida a una nueva legislacin penitenciaria. Se ha sealado que la proteccin dispensada a los internos en virtud de su situacin de encierro se traduce en derechos internos preventivos e internos ejecutivos. En el segundo grupo se ubican los derechos de comunicacin con el exterior, as como el acceso a instancias internas o externas. Pelez Ferrusca, Mercedes, Derechos de los internos del sistema penitenciario mexicano, Mxico, Cmara de Diputados, UNAM, 2000, p. 10. 263 Y para muestra basta revisar la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes que en sus artculos 30, 32, 38, 39 40, 41 y 42 establece mecanismos de participacin de estos sectores de la poblacin. Destacan las siguientes disposiciones: Artculo 39. Nias, nios y adolescentes tienen derecho a ejercer sus capacidades de opinin, anlisis, crtica y de presentar propuestas en todos los mbitos en los que viven, trtese de familia, escuela, sociedad o cualquier otro, sin ms limitaciones que las que establezca la Constitucin y dicte el respeto de los derechos de terceros. Artculo 41. El derecho a expresar opinin implica que se les tome su parecer respecto de: A. Los asuntos que los afecten y el contenido de las resoluciones que les conciernen. B. Que se escuchen y tomen en cuenta sus opiniones y propuestas respecto a los asuntos de su familia o comunidad.
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Pero en todo caso, la limitacin constitucional no debe entenderse tajantemente, en el sentido de no permitir el ejercicio del derecho de peticin, ni el de soslayar el derecho de respuesta que asiste al peticionario, aun en aquellos asuntos de ndole cvica. As lo considera el siguiente criterio jurisprudencial:
PETICIN, DERECHO DE. TAMBIN EN MATERIA POLTICA PROCEDE. El artculo 8o. constitucional establece en su primer prrafo: Los funcionarios y empleados pblicos, respetarn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que ste se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica slo podrn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica. Conforme al precepto en comento, la nica excepcin que se consigna, es la de que en materia poltica sean solamente los ciudadanos de la Repblica Mexicana quienes podrn ejercer el derecho de peticin. Por tanto, si a las autoridades sealadas como responsables en la demanda de amparo se les atribuye no haber dado respuesta a las solicitudes planteadas, y pese a que puede considerarse que encierren aspectos polticos as como las posibles respuestas, tal hiptesis no queda excluida en el precepto constitucional; por ende, es incorrecto que el a quo haya desechado, por notoriamente improcedente, la demanda de amparo por estimar que la no respuesta reclamada encierra derechos polticos y respecto de los cuales, la autoridad judicial no debe intervenir.264
Es interesante encontrar que lo que se establece en este criterio es la certeza de que, aun tratndose de cuestiones que encierran cuestiones polticas, el peticionario tendr siempre derecho a obtener una respuesta al ejercer el derecho de peticin. Es decir, ciertamente se limita el derecho de peticin en materia poltica, pero la limitacin se refiere principalmente al contenido de la respuesta y no al ejercicio mismo del derecho de peticin, tal y como lo deduce el Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito en el criterio anterior. Esto resulta importante si revisamos la doctrina, misma que ha sostenido que en los supuestos en que el derecho de peticin en materia poltica sea ejercitado por menores de edad o por ciudadanos extranjeros, no existe un derecho de respuesta. As, Andrade Snchez al comentar el artculo 8o. constitucional ha sealado:
Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 205-216, sexta parte, p. 359.
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Si un extranjero o un menor de edad formularan una peticin a la que no tienen derecho por carecer de ciudadana, no incurren, por ese solo hecho, en una violacin a la ley, pero la autoridad no est obligada a responder. Eventualmente, la intromisin a los asuntos polticos del pas por parte de los extranjeros podra dar lugar a la aplicacin de sanciones legales o la expulsin basada en el artculo 33 de la propia Constitucin.265
Consideramos entonces que la limitacin constitucional debe entenderse como una disposicin disuasoria que justifica en todo caso que el acuerdo que recaiga a la peticin tenga por objeto la comprobacin de la calidad especfica de ciudadano al peticionario, a efecto de mejor proveer a la satisfaccin o cumplimiento de la peticin hecha. El texto constitucional al establecer la limitacin en materia poltica nicamente expresa el nimo del constituyente, por la satisfaccin de las peticiones que provengan de ciudadanos mexicanos, pero ello no implica la prohibicin de ejercitar el derecho de peticin ante las autoridades de ndole poltica. As, la idea expresada por Andrade Snchez es un poco desacertada: el rgano pblico debe responder siempre, no hay posibilidad legal de que la obligacin desaparezca; el derecho de respuesta siempre se garantiza por la Constitucin, hasta en tales casos. Sin embargo, tal afirmacin debe verse matizada por la interpretacin en contrario que da la Segunda Sala en el siguiente criterio:
ELECCIONES PARA DIPUTADOS FEDERALES, LA FALTA DE CONTESTACIN A LA SOLICITUD DE NULIDAD DE, NO DA LUGAR AL AMPARO. Es correcta la decisin del Juez de Distrito respectivo que tuvo por no interpuesta la demanda de amparo, por estimarlo improcedente, si fue promovido contra la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, en funciones de Colegio Electoral, por no haber contestado el memorial del quejoso, solicitando se declararan nulas las elecciones para diputado al Congreso Federal, por un distrito; pues aunque dicho quejoso manifiesta en su demanda, que no se queja de violaciones de derechos polticos, sino de la del derecho de peticin, garantizado por el artculo 8o. de la Constitucin Federal, y en su escrito de revisin, sostiene que para que el amparo sea procedente, segn la fraccin VII, del artculo 73, de la ley orgnica relativa, se necesita que se trate de una resolucin o declaracin del Colegio Electoral, en materia de elecciones, de all se infiere que el amparo es procedente contra una resolucin o declaracin de un Colegio
Comentario al artculo 8o. constitucional, Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, pp. 905-909.
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Electoral que no sea en materia de elecciones; y que mucho ms clara aparece la procedencia del juicio de garantas, cuando, como en el caso, no se promueve contra resolucin o declaracin del Colegio Electoral, sino simple y sencillamente contra el hecho de no haber acordado el ocurso del quejoso, ni menos notificado el acuerdo; porque hay que considerar que al haber solicitado el quejoso aquella nulidad de elecciones, no cabe duda de que ejercit un derecho esencialmente poltico, y la omisin en dar respuesta a esa solicitud no es ms que un acto derivado del ejercicio de ese derecho, y tiene aplicacin la jurisprudencia de la corte que dice que la violacin de derechos polticos no da lugar al amparo, porque no se trata de violacin de garantas individuales; pues si la proteccin federal se pide contra actos de un Colegio Electoral, en ejercicio de funciones polticas, como es no contestar a una solicitud para que hiciera una declaracin relacionada directa y exclusivamente con la realizacin de derechos de la misma ndole, es notoria e indudable la improcedencia de la demanda de garantas.266
Finalmente, hay que sealar que el nico criterio en que se ha dado el sealamiento de que el derecho de peticin est relacionado con el carcter de ciudadano del peticionario, lo emiti en mayo de 1996 el Segundo Tribunal Colegiado del Dcimo Octavo Circuito:
MINISTERIO PBLICO. EST OBLIGADO A NOTIFICAR EL NO EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL. Si el representante de la sociedad omite notificar al ofendido su determinacin de no ejercitar la accin penal, incurre en violacin a lo preceptuado en el artculo 8o. constitucional; lo anterior, no es ms que el reconocimiento al derecho del ciudadano de que se le haga saber el acuerdo recado a su solicitud de procuracin de justicia; sin que esto signifique injerencia alguna al monopolio de la accin penal.267
Consideramos que se trata de un uso desafortunado del trmino ciudadano, dado que se trata de la nica referencia que se encuentra en la jurisprudencia nacional. Adems como hemos mencionado debe atenderse a que la universalizacin que hace el artculo 1o. constitucional es suficiente criterio para considerar que el ejercicio del derecho de peticin, salvo el relativo a la materia cvica, no corresponde nicamente a los ciudadanos
Segunda Sala, SJF5, t. LXXIX, p. 6739. Segundo Tribunal Colegiado del Dcimo Octavo Circuito, SJFG9, t. III, mayo de 1996, p. 656, tesis: XVIII.2o.4 P.
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mexicanos sino a todos los habitantes de la Repblica, e incluso, podemos aventurar, a quienes se encuentran fuera de sta. Este ltimo sealamiento se entiende para los supuestos en los que los peticionarios dirigen una solicitud a funcionarios mexicanos desde el exterior o radicados en el extranjero, como pudiera ser el personal de embajadas, consulados y otras representaciones mexicanas. Sin embargo, debe atenderse que en tales supuestos la vulneracin del derecho de peticin queda sujeta a algunos principios constitucionales: a) Los extranjeros que dirijan solicitudes a los miembros de representaciones mexicanas, y conforme al texto constitucional, no gozan de un derecho de respuesta, mismo que se encuentra reservado, conforme al artculo 1o., a todos los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos. Esta prctica es muy comn en los supuestos en que se solicita una visa o permiso para entrar en territorio nacional. El principio es simple: se reciben solicitudes, pero en ningn momento se expide al peticionario constancia de recibo de la misma, con el resultado de que si el peticionario no tiene constancia de que se le ha negado la aceptacin de una solicitud de visado, tampoco puede iniciar el juicio constitucional por vulneracin o acudir en el recurso administrativo que proceda. Por supuesto, tal excepcin no se entiende en los supuestos en los que se trata de ejercer bajo la forma de una peticin, el derecho a la administracin de justicia. Tal postura la podemos derivar de la decisin del Tribunal Colegiado en materia penal del Primer Circuito que en noviembre de 1971 seal:
GARANTAS INDIVIDUALES, GOCE DE LAS, POR TODOS LOS QUE CAEN BAJO LA ESFERA JURDICA DEL ESTADO MEXICANO AUN CUANDO SE ENCUENTREN EN TERRITORIO EXTRANJERO. PROCEDENCIA DEL AMPARO. De conformidad con el artculo 1o. constitucional, en los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que otorga la Constitucin. Sostener que una demanda de amparo debe desecharse porque fue presentada cuando se encontraba el quejoso en territorio extranjero, es interpretar el mencionado precepto constitucional con un criterio fsico-geogrfico, lo cual es equivocado, pues la correcta interpretacin de la ley fundamental debe descansar en un criterio jurdico. De acuerdo con este ltimo, cuando una persona por cualquier razn cae dentro de la esfera jurdica del Estado mexicano, de manera tal que los actos emanados del mismo producen efectos jurdicos en la persona o en su patrimonio y ella los estima atentatorios de las garantas individuales, tiene dere-
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cho a combatirlos mediante la va consagrada por la misma Constitucin, aunque fsicamente su persona no se encuentre dentro del territorio nacional. La postura contraria se opone al espritu mismo de la carta magna, que consagrando la dignidad del individuo trata de protegerla, mediante el juicio de amparo, contra la arbitrariedad estatal. As constituye aberrante contradiccin pretender, por una parte, que los actos del Estado mexicano engendran consecuencias jurdicas en relacin con un individuo y por la otra impedir que ste los impugne con los medios que el mismo Estado ha establecido con vista a cumplir, en beneficio de los particulares, una tarea de autocontrol.268
b) Los mexicanos269 en cualquier caso gozarn tanto del derecho de peticin como del de respuesta ante los funcionarios o servidores pblicos adscritos a representaciones mexicanas en el exterior. Las interpretaciones hasta aqu revisadas pueden concretarse en la afirmacin de que en el sistema jurdico mexicano el ejercicio de un derecho de peticin se extiende universalmente a todos los individuos, con la excepcin de la materia poltica, que se reserva a los ciudadanos mexicanos. En todo caso, seguimos a Garca Cuadrado cuando afirma que
las legislaciones que reconocen el derecho de peticin nicamente a los nacionales es porque lo consideran como forma de participacin poltica del ciudadano, como modalidad del derecho a la participacin, quiz porque se da por sobreentendido el derecho a no ser perseguido por las peticiones realizadas a los poderes pblicos como una simple concrecin de la libertad de opinin.270
Aunque habramos de matizar la utilizacin de los conceptos nacionales y ciudadanos, que plantean figuras cercanas pero jurdicamente diferenciadas.
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Tribunal Colegiado en materia penal del Primer Circuito, SJF7, t. 35, sexta parte,
p. 37. Y en nuestra opinin, esta expresin debe comprender tanto a quienes son ciudadanos y adems a quienes posean la calidad de mexicanos sin ser ciudadanos. Sobre la crtica entre la utilizacin del vocablo ciudadano y no el de mexicano o nacional, se ha expresado: ...se critica el que el artculo 8o. hable de que en estos casos slo puedan hacer uso del derecho los ciudadanos, en vez de utilizar el trmino de nacionales, que es contrapuesto al de extranjeros. Pero la observacin no es justa, ya que el inters en materia poltica slo puede existir en los titulares de derechos polticos, y es bien sabido que stos corresponden al ciudadano y no al nacional, habiendo nacionales como son el menor de edad y el que tiene suspendidos sus derechos polticos, que carecen de los derechos que examinamos correspondientes nicamente a los ciudadanos. Castro, Juventino V., op. cit., nota 20, p. 106. 270 Garca Cuadrado, Antonio, op. cit., nota 9, p. 148.
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VII. LA PETICIN HECHA POR CORREO ELECTRNICO Puede advertirse que en la actualidad muchos rganos estatales presentan informacin sobre sus actividades en pginas web271 y a la vez exhiben las direcciones electrnicas a las que los usuarios pueden hacer llegar comentarios, aclaraciones o peticiones. Este fenmeno, reciente en la praxis poltica y administrativa, plantea serias interrogantes en relacin con el correcto funcionamiento de las instituciones en estudio. Por cuanto hace al derecho de peticin ser preciso determinar cundo efectivamente debe considerarse que quien presenta una peticin es realmente quien dice ser. En este supuesto, debe atenderse que la multiplicidad de ofertas de servicios gratuitos en Internet permiten que cualquiera pueda obtener una cuenta de correo electrnico utilizando el nombre o datos que ms le interesen.272 Ciertamente la funcin pblica goza de un principio de buena fe, y otro tanto supone la actuacin de los gobernados. Sin embargo, la bondad de tales principios queda entredicha cuando nos percatamos de que en ocasiones los peticionarios actan en perjuicio evidente de tales presupuestos. Caso distinto ser el supuesto de notificacin por esta va electrnica del acuerdo recado a la peticin, y que revisaremos en el siguiente apartado dedicado al derecho de respuesta. Mientras en otras latitudes los rganos o servidores pblicos tienen una probada prctica en la presentacin de peticiones en va electrnica, en nuestro pas an deben perfeccionarse algunos tpicos. Seguramente en un futuro prximo las comunicaciones electrnicas otorgarn un estado de
271 La voz web es abreviatura de world wide web, y es definido como un sistema lgico de acceso y bsqueda de la informacin disponible en Internet, cuyas unidades informativas son las pginas web, documentos interconectados creados por un usuario de Internet y accesibles a todos los dems. Fue creado en Suiza por investigadores del CERN (Centre Europen de la Recherche Nuclaire) al investigar un sistema de hipertexto e hipermedia. La Internet (International Net) se define como la red informtica de computadoras que se conectan entre s en un mbito mundial para participar de informacin (servicios de noticias, correo electrnico, transferencia de ficheros, etctera). Es conocida como red de redes. Para una visita a las pginas de las dependencias e instituciones mexicanas se recomienda el uso del portal del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, uno de los ms completos y actualizados del pas: http://www.juridicas.unam.mx 272 Para muestra basta acudir a cualquier pgina de las que ofertan cuentas de correo electrnico gratuitas y abrir una con los ms variados datos, sin mayor restriccin que aqullas que pudieran derivarse del uso de ciertos elementos tipogrficos o la previa utilizacin del nombre con que pretende abrirse la nueva cuenta.
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certidumbre total, derivado del uso cada vez ms generalizado de la firma electrnica y del uso de elementos personales en las comunicaciones.273 Sin
273 La utilizacin del correo electrnico en la actividad jurisdiccional ha sido probada por la reciente admisin de un amparo por el Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, solicitado por el retraso excesivo de la Sala Poltico-Administrativa del mximo rgano jurisdiccional del pas en decidir sobre unos expedientes. La nota informativa, del 29 de abril de 2001, seala: Para sorpresa de muchos, el TSJ acept la solicitud, aunque posteriormente la desech por no haber sido ratificada dentro de los tres das siguientes a la fecha de interposicin de la solicitud electrnica, conforme lo dispone el artculo 16 de la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales, segn reza la sentencia. En opinin de juristas consultados, esta situacin pudo ser posible por la modificacin del Cdigo de Procedimiento Civil, en el que se aplica una definicin de documento (sustento en el que se entregan las pruebas en los juicios) que es bastante amplia. Con este sistema, cualquier medio puede servir de prueba, y esto incluye a los faxes, las fotos, materiales audiovisuales y las nuevas tecnologas como Internet. Consulta en la pgina http:// noticias.eluniversal.com/2001/04/29/29607AA.shtml La sentencia 523, del 9 de abril de 2001, dictada por la Sala Constitucional seala: Mediante correo electrnico dirigido en fecha 9 de julio de 2000 a la pgina web de Internet de este Tribunal Supremo de Justicia, el ciudadano Oswaldo lvarez, titular de la cdula de identidad nmero 4.454.621, actuando en su propio nombre, ejerci accin de amparo constitucional por la omisin de pronunciamiento respecto a dos expedientes que cursan ante este alto tribunal, siendo el primero de ellos llevado ante la Sala Poltico Administrativa bajo el nmero 13.765 y el segundo, llevado ante la Sala Plena bajo el nmero 843, por la supuesta violacin de su derecho de peticin. // El 3 de agosto de 2000, se dio cuenta en sala del presente expediente y se design ponente al magistrado Ivn Rincn Urdaneta, quien con tal carcter suscribe el presente fallo. // nico // Esta sala por interpretacin progresiva del artculo 16 de la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales admite que, dentro del medio telegrfico a que hace alusin dicho articulado, est incluido el Internet como medio posible de interposicin de la peticin de amparo constitucional, limitndola a casos de urgencia y a su ratificacin, personal o mediante apoderado, dentro de los tres (3) das siguientes a su recepcin. Ello es as con el fin de no limitar el derecho al acceso a la justicia del accionante, por constituir no slo un hecho notorio la existencia del Internet como medio novedoso y efectivo de transmisin electrnica de comunicacin, sino que, adems, dicho medio se encuentra regulado en el ordenamiento jurdico venezolano por el reciente Decreto Ley nm. 1204 sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrnicas, publicado en la Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela, nm. 37.148 del 28 de febrero de 2001, en donde se le da inclusive valor probatorio a dichas transmisiones. // Ahora bien, reza el artculo 16 de la Ley Orgnica de Amparo sobre Derechos y Garantas Constitucionales: // La accin de amparo es gratuita por excelencia. Para su tramitacin no se emplear papel sellado ni estampillas y en caso de urgencia podr interponerse por va telegrfica. De ser as, deber ser ratificada personalmente o mediante apoderado dentro de los tres (3) das siguientes. Tambin procede su ejercicio en forma verbal y, en tal caso, el juez deber recogerla en un acta (subrayado aadido). // Ahora bien, visto que no consta en autos que la accin de amparo a que se ha hecho referencia y que fuere interpuesta por va de Internet haya sido ratificada en la forma prevista en la norma supra transcrita, ni tempestivamente ni fuera del lapso prescrito al efecto, la precitada solicitud debe declararse inadmisible, y as se decide. // Decisin // En razn de lo antes expuesto, esta Sala
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embargo, la posibilidad de que en la actualidad se haga una peticin por este medio no debe entenderse como obstculo al respeto que le merece al rgano o servidor pblico en trminos del precepto constitucional. No puede alegarse esta incertidumbre en cuanto a la identidad del peticionario, pues la respuesta puede evidenciar la necesidad de que el peticionario se identifique a satisfaccin o en su defecto acuda personalmente para concretar el contenido de la peticin. Es decir que el acuerdo puede ser vlidamente dado a conocer sin que represente mayor perjuicio para la funcin pblica. Debe recordarse que en algunos supuestos el ejercicio del derecho de peticin o la respuesta del rgano o servidor pblico determinan temporalmente el ejercicio de acciones de ndole jurisdiccional, y la solucin que se pretende dar a las comunicaciones electrnicas choca con tales supuestos. Cmo garantizar seguridad jurdica a los involucrados? Los tribunales pronto empezarn a conocer de litigios que tengan tales caractersticas y habrn de inclinarse por alguna solucin, aqu, como en muchos mbitos jurdicos se hace camino al andar.274
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la Repblica por autoridad de la ley, declara inadmisible la accin de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano Oswaldo lvarez, por la omisin de pronunciamiento respecto a dos expedientes que cursan ante la Sala Poltico Administrativa y Sala Plena de este alto tribunal. // Publquese y regstrese. Archvese el expediente. // Dada, firmada y sellada en el Saln de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 09 das del mes de marzo del ao dos mil uno. Aos: 190 de la Independencia y 142 de la Federacin. // El presidente-ponente, // Ivn Rincn Urdaneta // El vicepresidente, // Jess Eduardo Cabrera Romero // Jos Manuel Delgado Ocando // magistrado // Antonio Garca Garca // magistrado // Pedro Rondn Haaz. // magistrado // El secretario, // Jos Leonardo Requena // Exp. 00-2317. Tomado de http://www.tsj.gov.ve/Decisiones/scon/Abril/523-090401-002317%20.htm 274 Internet brinda oportunidades nicas para acercar los rganos y servidores pblicos a los ciudadanos, y no tan slo a ellos sino a todos los que accedan a las pginas web. En ellas las entidades pblicas pueden transmitir informacin sobre sus actividades; pueden contar con foros de discusin para escuchar las opiniones de la poblacin; crear listas de suscripcin con temas de inters que transmitan con mayor facilidad los avances de las instituciones del Estado; y ms interesante todava, permitiran realizar operaciones como pagos de tasas, aranceles y otros tributos, as como solicitar informacin de las instituciones. Eso sin contar el desarrollo de los derechos polticos: sufragio o derecho de iniciativa legislativa. En los Estados Unidos de Amrica, el vicepresidente Al Gore anunci la puesta en marcha de dos proyectos: uno denominado directiva E-Government que pretende acercar toda la informacin gubernamental a los ciudadanos a travs de Internet. El segundo es la directiva ESociety que busca mejorar la vida y educacin de los ciudadanos mediante el uso de la red. Tampoco debe soslayarse la denominada Declaracin de Derechos de Internet, aprobada en diciembre de 1999 por la Comisin de Redes Informticas del Senado Espaol, tam-
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En Espaa, la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn seala en su artculo 45.2: Cuando sea compatible con los medios tcnicos de que dispongan las administraciones pblicas, los ciudadanos podrn relacionarse con ellas para ejercer sus derechos a travs de tcnicas y medios electrnicos, informticos o telemticos con respecto de las garantas y requisitos previstos en cada procedimiento. El mismo ordenamiento establece que los procedimientos que se tramiten y terminen en soporte informtico garantizarn la identificacin y el ejercicio de la competencia por el rgano que la ejerce. Asimismo se prev que tanto los programas como dems aplicaciones electrnicas, informticas y telemticas que vayan a utilizarse por las administraciones pblicas para el ejercicio de sus potestades, habrn de ser previamente aprobados por el rgano competente, quien deber difundir pblicamente sus caractersticas. Esto redundar en una mayor certidumbre para quien acceda a tales trmites. En una ltima precisin se seala que los documentos emitidos
cualquiera que sea su soporte, por medios electrnicos, informticos o telemticos por las administraciones pblicas, o los que stas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarn de la validez y eficacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservacin y, en su caso, la recepcin por el interesado, as como el cumplimiento de las garantas y requisitos exigidos por stas u otras leyes.
Puede verse as que el derecho empieza a solventar algunos de los problemas que puede plantear el uso de nuevas tecnologas en las relaciones entre el gobernado o administrado y los rganos estatales.
bin conocida como Comisin INTERNET, y que conlleva un reconocimiento al derecho de acceder a la red. Aunque dedicado al mbito espaol, es un buen ejemplo de los esfuerzos que se hacen ya en la materia. El primer artculo de esta declaracin seala: Todas las personas tienen el derecho fundamental de acceder libremente a la red, sin discriminacin de sexo, condicin, caractersticas fsico-psquicas, edad o lugar de residencia. El segundo impone obligacin al Estado: Corresponde a los poderes pblicos establecer las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas en la red sean una realidad, eliminando los obstculos que impidan el acceso de todos los ciudadanos a tal red y facilitando la participacin de todos los espaoles.
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VIII. LA PGINA WEB DE LA PRESIDENCIA DE LA REPBLICA Una visita a la pgina web de la presidencia de la Repblica (www.presidencia.gob.mx) nos permite observar cmo el Ejecutivo federal se ha adaptado a las nuevas pocas al incorporar un servicio de correo electrnico a travs del cual se pueden enviar mensajes. Ntese que se trata de mensajes, quedando excluido el ejercicio del derecho de peticin, dado que, desde el inicio, se aclara que el utilizar el servicio de correo electrnico de la presidencia es independiente al ejercicio del derecho de peticin y se indica a continuacin el texto del artculo 8o. de la Constitucional federal. La ventana concluye con el siguiente mensaje:
Una vez cumplidos los anteriores requisitos, el escrito podr ser dirigido a: Presidencia de la Repblica // Residencia Oficial de los Pinos // Puerta 1// Col. San Miguel Chapultepec // Delegacin Miguel Hidalgo // C. P. 11850. // Una vez ledo lo anterior, presione aqu si desea hacer uso del correo electrnico de la presidencia de la Repblica.
La pgina en la que se redacta el mensaje contempla los siguientes campos: Nombre de quien enva el mensaje. Direccin de correo electrnico (a efecto de recibir una confirmacin electrnica de la recepcin del mensaje por parte de la presidencia de la Repblica). Organizacin a la que pertenece (se indica: Si es usted miembro de una organizacin, unin, asociacin, grupo o pas, cul es el nombre completo de la organizacin y cul es su relacin con sta (ejemplo: miembro, afiliado, ciudadano)?). Direccin postal (slo en caso de desear una respuesta escrita por tal medio). Propsito o razn para escribir el mensaje (destacan entre las opciones a escoger: 1) felicitaciones o agradecimientos, 2) opinar a favor de una posicin, 3) opinar en contra de una posicin, 4) ofrecer un comentario neutral, aviso o sugerencia, 5) preguntar acerca de una poltica administrativa, 6) extender una invitacin, 7) otro, y 8) hacer una propuesta). Tema general del mensaje (las opciones a escoger son: 1) Agricultura, ganadera o pesca, 2) Ambiente, 3) Asuntos indgenas, 4) Asuntos
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internacionales, 5) Defensa del consumidor, 6) Asuntos sociales, 7) Ciencia y tecnologa, 8) Comercio, 9) Comunicaciones, 10) Constitucin, 11) Crditos, 12) Cultura, 13) Defensa nacional, 14) e-Mxico, 15) Economa, 16) Tercera edad, 17) Educacin, 18) Energa, 19) Gobierno, 20) Impuestos, 21) Justicia y crimen, 22) Juventud, 23) Legislacin, 24) Mexicanos en el extranjero, 25) Migrantes, 26) Mujer, 27) Seguro social (IMSS), 28) Personas con discapacidad, 29) Salud, trabajo, 30) Transporte, 31) Tratados internacionales, 32) Vivienda, 33) Otro, 34) Denuncia de servidores pblicos, 35) Corrupcin, 36) Plan Nacional de Desarrollo). Afiliacin o carcter en que se escribe a la presidencia (a escoger entre: 1) Analista poltico(a), 2) Ciudadano(a), 3) Ciudadano(a) extranjero(a), 3) Ciudadano(a) mexicano(a) en el extranjero, 4) Empleado, 5) Estudiante de preparatoria o universidad, 6) Indgena, 7) Joven - menor de 18 aos, 8) Jubilado(a), 9) Militar, 10) Persona de la tercera edad, 11) Profesional, 12) Propietario(a) de pequeo negocio, 13) Servidor(a) pblico(a)). Asunto principal del mensaje. Texto del mensaje en menos de 10,000 caracteres. Sin embargo, recalcamos que en estricto sentido no se consideran los mensajes recibidos por este medio como peticiones a tenor del contenido del artculo 8o. constitucional, sino simplemente como comunicaciones que no merecen la proteccin del dispositivo constitucional. En el caso de esta dependencia federal, su pgina web ofrece informacin sobre la forma en que se puede hacer llegar una peticin ciudadana a la presidencia de la Repblica: a) Personalmente: acudiendo a las oficinas de la Coordinacin de Atencin Ciudadana. Se seala que en tales oficinas se ofrece asesora y se puede entregar por escrito una peticin. b) Por comunicacin telefnica: con la Coordinacin de Atencin Ciudadana, podrs comentarnos tu solicitud por este medio y enviarla por fax. c) Por correo tradicional: en cuyo caso deber dirigirse al titular del Poder Ejecutivo o a la Coordinacin de Atencin Ciudadana. d) En una manifestacin pblica: en tal supuesto se seala que deber acudir a ella un representante de la Coordinacin de Atencin Ciuda-
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dana, y podr efectuarse la peticin de manera verbal y entregarla por escrito al representante de esta coordinacin. e) Por audiencia: ante la Coordinacin de Atencin Ciudadana. Para obtener una audiencia es preciso solicitarla con anterioridad por alguna de las vas ya citadas. Vale agregar que para la presidencia de la Repblica, el derecho de peticin permite solicitar a los funcionarios pblicos, de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial atencin a cualquier asunto de su competencia y le garantiza al ciudadano una respuesta por escrito a la brevedad. Asimismo, se expresa que el presidente de la Repblica como jefe del Poder Ejecutivo, atiende tu peticin a travs de la Coordinacin de Atencin Ciudadana, quien te da respuesta y te informa de las gestiones que se realizan sobre tu solicitud. Debe agregarse que en la citada pgina web se indican los requisitos exigidos para atender una peticin hecha al presidente de la Repblica a travs de la Coordinacin de Atencin Ciudadana:
Para que tu peticin sea atendida, debers proporcionar los siguientes datos: Nombre completo: Nombre(s), apellido paterno, apellido materno. Domicilio: Indicar calle, nmero, colonia o localidad, municipio o delegacin, entidad federativa y cdigo postal, o donde puedas recibir correspondencia. Tu nombre y domicilio son necesarios para enviarte una respuesta, y en su caso, el seguimiento de tu peticin. Asunto: Debers exponer tu peticin (demanda, queja, denuncia, opinin, felicitacin, entre otros), procurando hacerlo de forma clara, respetuosa, pacfica y lo ms breve posible. Puedes incluir nmero telefnico y/o direccin de correo electrnico. Si es necesario, anexar documentacin y/o firmas de apoyo. La coordinacin est interesada en saber quines son las personas que solicitan el servicio as que incluye tu edad y ocupacin.
Es evidente que debiera indicarse que la inclusin de estos ltimos datos tiene un carcter potestativo, ya que la redaccin actual los hace aparecer como obligatorios, lo que de suyo contraviene el texto constitucional. Su justificacin en todo caso queda reducida a la elaboracin de estadsticas concretas sobre el ejercicio del derecho de peticin. Qu se hace con la peticin despus de recibida? En la pgina web se advierte:
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Una vez que la peticin ciudadana est en nuestras manos, la analizamos para determinar si cumple con los requisitos anteriormente sealados. No podremos atender aquellas peticiones que no incluyan: a) El nombre completo del demandante. b) El domicilio para recibir contestacin. c) A quin est dirigida la peticin: al presidente de la Repblica. d) Documentos legibles. e) El asunto o motivo de la peticin. f) Firma o huella digital que avale el contenido. Si tu peticin est completa, la capturamos en un Sistema de Control y Gestin que nos facilita su bsqueda y seguimiento. Despus de capturarla la guardamos en nuestro archivo y a ti te enviamos un comunicado indicndote que la hemos recibido y, si es el caso, te sealamos qu dependencia se har cargo de tu asunto. Despus de esto, peridicamente contactamos a la dependencia involucrada para informarnos del estado que guarda tu solicitud, hasta que se nos indique que el trmite ha concluido.
Hemos incluido esta ltima referencia al derecho de peticin por la evidente importancia que ha tenido y tiene en la actualidad la figura del presidente de la Repblica al solicitar gracias y favores, que van desde la solicitud de construccin de una cancha deportiva, hasta la intercesin para detener la construccin de una autopista o un aeropuerto en terrenos ejidales. En una sociedad como la mexicana, con tantas desigualdades econmicas que tienen una triste traduccin en el acceso a la justicia o en la participacin en los proyectos de desarrollo de determinados grupos sociales, la figura presidencial siempre ha guardado un papel protector y ha sido la ltima opcin en no pocos litigios. Lo mismo se acude en solicitud de becas que en bsqueda del reconocimiento de la autora de un lienzo, o en la peticin de apoyos para trasladar cuerpos o pedir mayor seguridad. De ah la decisin de referirnos a las peticiones que se le dirigen.
CAPTULO CUARTO El derecho de respuesta ................................................................ 173 I. Acuerdo escrito ................................................................. 174 1. Sentido del acuerdo y respuesta .................................... 175 2. Congruencia con la peticin .......................................... 180 3. Competencia del rgano o servidor pblico .................... 183 4. Estilo del acuerdo y respuesta ...................................... 184 5. Firma del servidor pblico ............................................ 187 6. Plazo para acordar ...................................................... 189 7. Acuerdo por cada una de las peticiones hechas ............. 191 II. Notificacin al peticionario ................................................. 193 1. Notificacin por escrito ................................................ 195 2. Notificacin hecha por autoridad distinta ....................... 197 3. En breve trmino ......................................................... 198 4. Notificaciones de trmites sucesivos ............................. 202 5. Aclaraciones a la respuesta obtenida ............................ 203 III. Excepciones a la notificacin personal ................................ 204 1. Aceptacin tcita de la peticin .................................... 205 2. Notificacin por medios electrnicos de comunicacin ... 205 IV. Derecho de peticin y proceso ........................................... 210 1. Averiguacin previa ..................................................... 211 2. Proceso penal ............................................................. 213 3. Contencioso administrativo ........................................... 214
CAPTULO CUARTO EL DERECHO DE RESPUESTA
Una vez que hemos analizado el derecho de peticin, corresponde ocuparnos del de respuesta, ambos contenidos, como ha quedado dicho, en el artculo 8o. constitucional. La respuesta es un segundo acto dentro de lo que pudiramos considerar el procedimiento petitorio. Y remitindonos a Gonzlez Prez, afirma que en el procedimiento administrativo, la peticin viene a ser, por una parte, el acto fundamental que delimita el mbito objetivo de un procedimiento; por otro, el primero de los actos del mismo.275 Hemos establecido que la referencia constitucional al derecho de peticin, stricto sensu, se encuentra en el primer prrafo del artculo 8o., y que en el segundo apartado se garantiza un derecho a que los rganos pblicos den una respuesta a la peticin, el denominado derecho de respuesta. A continuacin nos ocuparemos de algunas reflexiones que merece este derecho de respuesta y que ha sido revisado en forma amplia por la jurisprudencia nacional, aunque entendindolo como parte de un genrico derecho de peticin, una posicin que hemos definido lneas atrs. El derecho de respuesta consiste en clave constitucional en una serie de elementos vinculados con la actuacin del rgano o servidor pblico al conocer y decidir sobre la peticin que se les formula, y se traduce en: 1) la obligacin de los rganos o servidores pblicos de acordar la peticin, 2) que este acuerdo sea por escrito, y 3) que se haga conocer al peticionario en breve trmino del acuerdo recado. Estos son los elementos que integran la institucin. Adems, llama la atencin la opinin que mereci al Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, el cumplimiento irrestricto de este derecho:
275
Gonzlez Prez, Jess, op. cit., nota 243, p. 64. 173
174
...para que no se respire un clima de opresin y de decisiones no sujetas a derecho, sino un clima de paz y precisamente el correspondiente a un Estado de derecho, es menester que las autoridades resuelvan las peticiones en forma franca clara, dando razn completa del por qu no se otorga lo solicitado, y dando al gobernado los elementos para aceptar o impugnar su negativa, de manera que dichas autoridades tengan por mayor inters que sus conflictos con los gobernados sean compuestos (aun judicialmente) en cuanto al mrito de sus pretensiones, que negar lo que no quieren conceder mediante el camino de las imprecisiones o los laberintos, lo que ms bien da impresin de que se pretende obstaculizar la peticin del quejoso y el que pueda llegar a plantearla slidamente ante los tribunales, o sea, el prevalecer de la potestad sobre el derecho...276
En este convencimiento de que el respeto del derecho de respuesta corresponde precisamente a un Estado de derecho, se vislumbra tambin el deber insoslayable de los rganos y servidores pblicos de que su actuacin sea de buena fe. A pesar de tales previsiones, la prctica plantea numerosas dudas, mismas que han sido dilucidadas por los tribunales federales, cuyos criterios abordaremos a continuacin al explorar los elementos del derecho de respuesta. I. ACUERDO ESCRITO La primera garanta consagrada es la de que a toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido. Ahora bien, este acuerdo debe ser escrito, tal y como lo seala el texto constitucional. Respecto de las caractersticas de que sea escrito, y algunas de las nociones relativas, ya han sido abordadas cuando tratamos el escrito de peticin. As, el acuerdo ser escrito en idioma espaol, salvo en aquellos supuestos mencionados como excepciones, entre las que debern encontrarse, por supuesto, las lenguas indgenas que sean reconocidas con el carcter de nacionales y que seguramente contarn con una respuesta bilinge. Ahora bien, este acuerdo escrito tambin parte de ciertos presupuestos que deben analizarse.277
Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 115-120, sexta parte, p. 123. 277 Adelantamos que en materia de procedimiento administrativo, la legislacin federal mexicana establece los elementos y requisitos del acto administrativo, sin embargo consi276
EL DERECHO DE RESPUESTA
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1. Sentido del acuerdo y respuesta El derecho de respuesta no presupone que sta deba ser favorable a la peticin hecha, tampoco que deba ocuparse sobre el fondo de la cuestin. El derecho de respuesta opera como una garanta al peticionario de que el rgano o servidor pblico ha conocido de la peticin, y ha dictado un acuerdo sobre tal conocimiento de la misma. Este acuerdo ofrece los ms variados contenidos dependiendo del tipo de peticin: proporcionar informacin, expedir documentacin, realizar una inscripcin, eliminar un registro, otorgar una prestacin, conceder un permiso o licencia, restringir una actividad pblica o privada, otorgar un beneficio, conocer de una queja, que se adopte una posicin respecto a un mbito del inters pblico, y una larga lista de etcteras. En cualquier caso, la obligacin constitucional pone de relieve que lo que se hace del conocimiento del peticionario es el acuerdo tomado por el rgano o servidor pblico respecto de la peticin, y no la satisfaccin del objeto de la misma. La Segunda Sala de la Suprema Corte ha sealado tal distincin al resolver: PETICIN. Una cosa es la falta de contestacin a una peticin hecha por escrito y en forma pacfica y respetuosa y otra muy distinta la falta de entrega de determinada documentacin.278
deramos que el acto de responder a una peticin es un acto ms especfico que el acto administrativo, por lo que no comparte muchos de los elementos que de aqul se predican. El artculo 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala: Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por rgano competente a travs de servidor pblico, y en caso de que dicho rgano fuere colegiado, rena las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo, determinado o determinable, preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de inters pblico regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autgrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedicin; V. Estar fundado y motivado; VI. (se deroga); VII. Ser expedido sujetndose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta ley; VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisin; X. Mencionar el rgano del cual emana; XI. (se deroga); XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia especfica de identificacin del expediente, documentos o nombre completo de las personas; XIII. Ser expedido sealando lugar y fecha de emisin; XIV. Tratndose de actos administrativos (que) deban notificarse deber hacerse mencin de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; XV. Tratndose de actos administrativos recurribles deber hacerse mencin de los recursos que procedan, y, XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley. 278 Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, LII, p. 124.
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La jurisprudencia ha sido uniforme en tal sentido y ha dictado numerosas resoluciones que ponen de relieve que el derecho de respuesta no presupone la contestacin favorable a los intereses del peticionario. As, tempranamente en 1918 el pleno de la Suprema Corte seal: DERECHO DE PETICIN. Resolver un asunto contra las pretensiones del peticionario, no es violar ese derecho.279 Y en 1920, reiter tal criterio, al sostener: DERECHO DE PETICIN. Las garantas del artculo 8o. constitucional, tienden a asegurar un provedo sobre lo que se pide, y no a que las peticiones se resuelvan en sentido determinado.280 Y en 1927, en forma tajante se advirti: DERECHO DE PETICIN. No puede considerarse violado, si el peticionario ha obtenido una contestacin cualquiera.281 Este criterio, el de considerar que el derecho de respuesta se satisface con la respuesta misma, sera sustentado en adelante en forma arrolladora. Dan cuenta de ello las diversas tesis redactadas en trminos similares: la autoridad debe dar contestacin por escrito en breve trmino, congruentemente con lo pedido; pero no a dar una contestacin que invariablemente deba satisfacer al peticionario, sino la que corresponda conforme a la ley que se invoque en la peticin....282 Ahora bien, tambin reviste especial consideracin el hecho de que el sentido de la respuesta no se encuentra condicionado constitucionalmente. De forma tal que la respuesta es ineludible. La Segunda Sala consider que no poda excusarse el cumplimiento de tal obligacin por considerar el rgano o servidor pblico que no poda obsequiarse la solicitud hecha: PETICIN, DERECHO DE. El derecho de peticin no puede ser limitado por motivo alguno, sin contrariar el artculo 8o. de la Constitucin Federal del pas, pues en todo caso se puede negar lo pedido, cuando haya fundamento para ello.283 En forma similar, la respuesta que advierte al peticionario sobre la obligacin de cumplir con ciertos requisitos exigidos legalmente no puede considerarse que vulnere el derecho de respuesta. Si esta interpretacin ya se
279 280 281 282 283
Pleno, SJF5, t. II, p. 302. Pleno, SJF5, t. VII, p. 819. Pleno, SJF5, t. XXI, p. 945. Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, LX, p. 125. Segunda Sala, SJF5, t. L, p. 1494.
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advierte en las tesis que anteceden, los tribunales federales la han puntualizado en tesis que expresamente lo sealan:
DERECHO DE PETICIN. Las garantas que otorga el artculo 8o. constitucional, no consisten en que se tramiten las peticiones sin las formalidades establecidas por la ley sino en que a toda peticin hecha por escrito, est bien o mal formulada, debe recaer un acuerdo, tambin por escrito, de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligacin de hacerlo conocer, en breve trmino, al peticionario. Si a una peticin hecha por escrito, le falta algn requisito legal, no puede, por esa causa, rehusarse a recibirla la autoridad, ni negarse a acordarla; pues para no violar el derecho de peticin, debe recibir y acordar, desde luego, ese escrito, aunque sea negando lo que se pida, o aplazando el acuerdo para cuando se cumpla con los requisitos exigidos por la ley.284
Igual criterio se desprende de la siguiente tesis:

PETICIN, DERECHO DE. Aun en la hiptesis de que el peticionario no cumpla con los requisitos legales o reglamentarios, relativos a su solicitud, ello en los trminos estrictos del artculo 8o. de la Constitucin General de la Repblica, no implica que dicha solicitud no deba acordarse o proveerse nunca, sino lo ms que puede ocasionar tal omisin, es la negativa a la solicitud de que se trata; para en esa forma, darse cumplimiento al citado precepto constitucional, por cuanto l establece que a toda solicitud debe recaer un acuerdo, sea favorable o desfavorable al peticionario.285
Al respecto, se ha sealado que

no puede considerarse infringido el artculo 8o. de la Constitucin... porque no se haya resuelto sobre el fondo de lo pedido, ya que el mismo artculo no priva a los funcionarios pblicos del derecho de solicitar a los particulares que ante ellos comparecen, cuando as sea necesario o procedente, que renan determinados requisitos para decidir, con arreglo a la ley, si debe acceder, o no, a lo que piden.286
En similar tenor se ha advertido que

aunque es cierto que el derecho de peticin no releva a los particulares del cumplimiento de las exigencias que la legislacin establezca en cada caso,
284 285 286
Pleno, SJF5, t. XV, p. 102. Segunda Sala, SJF6, t. LXXXIV, tercera parte, p. 49. Tercera Sala, SJF5, t. XXXVII, p. 109.
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tambin es verdad que, sea que el solicitante satisfaga o no los requisitos reglamentarios, en todo caso debe la autoridad dictar acuerdo... en el supuesto de que el quejoso no haya cumplido las condiciones reglamentarias correspondientes, no obstante que las mismas se le hayan exigido por la autoridad, esto ser motivo para pronunciar una resolucin denegatoria, pero no para abstenerse de emitir acuerdo acerca de la solicitud.287
Es fcil advertir que el criterio sostenido en relacin con la exigencia de acordar la peticin, atiende a garantizar que los peticionarios obtendrn siempre una respuesta a su peticin, pero ello no implica que sea favorable, mxime cuando deban cumplir con ciertos requisitos exigidos reglamentariamente y no lo han hecho, puesto que la falta de tales requisitos conduce a que el acuerdo relativo pueda ser indicando al peticionario cules son los que le falte de llenar y que su omisin ha sido la causa de que no se decida en cuanto al fondo su respectiva solicitud.288 En tal tesitura, el acuerdo que adopte el rgano o servidor pblico y en el que se sealen cules son los requisitos que debe satisfacer el peticionario para la procedencia de su peticin, se convierte en una obligacin ineludible para respetar el derecho de respuesta consagrado constitucionalmente:
PETICIN. Es cierto que la garanta que consagra el artculo 8o. constitucional no releva a los particulares de la obligacin de cumplir con las exigencias y requisitos de la legislacin secundaria; pero tambin lo es, que la autoridad tiene la obligacin de comunicar por escrito al quejoso, los requisitos o exigencias a satisfacer, para que ste pueda cumplirlos.289
La Sala Segunda de la Suprema Corte no ha sido constante en tal criterio. Si en la anterior tesis, de 1959, se inclina por considerar tal actitud de las autoridades como una obligacin, al ao siguiente se inclina por considerarla de tipo potestativo:
PETICIN. El artculo 8o. constitucional, al exigir a las autoridades que a todo escrito petitorio de los particulares hagan recaer acuerdo, y que hagan saber a ste dentro de breve trmino a los peticionarios, no previene que esto slo se haga si los solicitantes cumplieron con los requisitos respectivos de la ley
287 288 289
Segunda Sala, Apndice de 1995, sexta poca, t. III, parte SCJN, tesis 129, p. 87. Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XXXVIII, p. 87. Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XXX, p. 49.
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secundaria, y, por tanto, aun sin tal cumplimiento debe respetarse el derecho de peticin. Tampoco manda, por lo dems, que en el citado extremo de incumplimiento de los citados requisitos, el acuerdo concerniente deba ser definitivamente negativo; por lo cual, en dicha situacin la responsable puede en su respectiva determinacin indicarle al peticionario qu requisitos le faltan cumplir, para obtener provedo conforme a su peticin.290
En cambio, encontramos que en 1958 no se haba decantado por calificar tal aspecto, sealando nicamente que en los casos en que se llenen los requisitos reglamentarios, las autoridades estn obligadas a contestar las peticiones que se les formulen. Las autoridades cumplen con el mandato del citado artculo constitucional haciendo conocer al peticionario aquellos requisitos que deben llenar para obtener resolucin favorable a sus intereses.291 Y en todo caso, tal y como lo sostuvo en el mismo ao la Segunda Sala no podr aducirse como justificante para no acordar la peticin el que no se hayan cumplido con los requisitos exigidos reglamentariamente, dado que lo nico que ha querido el legislador es que las autoridades den contestacin por escrito y en breve trmino a las solicitudes que formulen los particulares a fin de evitar que stos ignoren cul es la situacin legal que guarda su peticin.292 Ahora bien, la consideracin de que el cumplimiento del derecho de respuesta incluye adems de conocer el acuerdo el enterarse de los trmites a satisfacer, fue sostenida por la misma Segunda Sala al sealar:
PETICIN, DERECHO DE. Se satisface la garanta individual que consagra el artculo 8o. de la Constitucin General de la Repblica, si se comunica por escrito al solicitante, las razones por las cuales no se ha resuelto en definitiva su peticin; pues no slo se satisface el derecho de peticin consagrado en dicho precepto, comunicndole por escrito al solicitante el resultado final de su peticin, sino tambin haciendo de su conocimiento por escrito los trmites que deba satisfacer para as estar en condiciones de resolver en definitiva.293
Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XXXVII, p. 116. Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XXI, p. 69. 292 Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XV, p. 68. Vanse: vol. XI, tercera parte, p. 39; vol. VII, tercera parte, p. 76. 293 Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XV, p. 69. Sostiene la misma tesis: vol. III, tercera parte, p. 147 (tercera tesis); vol. IV, tercera parte, p. 224 (segunda tesis); vol. IV, tercera parte, p. 224 (segunda tesis); vol. VI, tercera parte, p. 81 (tercera tesis); vol. XI, tercera parte, p. 40 (segunda tesis).
291
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Para evitar traer a colacin innumerables tesis que sostienen el mismo criterio, simplificaremos diciendo que el derecho de respuesta se cumple cuando el rgano o servidor pblico dicta un acuerdo escrito sobre la peticin hecha, y que el texto constitucional no condiciona en forma alguna que la solucin sea favorable a los intereses del peticionario. El derecho de respuesta se satisface cuando se acuerda por escrito la peticin, en forma favorable o desfavorable, pero adems indicando, en los supuestos que lo exijan, los requisitos o trmites que deben seguirse para que la peticin sea procedente.
2. Congruencia con la peticin La congruencia se entiende como la conveniencia, ilacin o conexin entre ideas o entre palabras. De ello resulta que la respuesta que se d debe tener conexin con lo que se pide, con la peticin. Es claro que la respuesta debe ser congruente con la peticin, pues sera absurdo estimar que se satisface la obligacin constitucional con una respuesta incongruente. Una respuesta que no tiene relacin con la solicitud formulada, hasta podramos considerar que no es una respuesta. Esta visin parece contradecir el criterio que mencionamos lneas atrs, en el que el pleno de la corte, en 1927, seala que no debe considerarse vulnerado el derecho de respuesta cuando el peticionario ha obtenido una contestacin cualquiera. Ciertamente debe ser una contestacin, pero consideramos que no cualquiera; debe ser una contestacin congruente con lo pedido. El Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha considerado que no existe incongruencia
por el hecho de que se diga al solicitante que se estima que faltan elementos formales o materiales en la peticin, para poder darle curso en cuanto al fondo de lo pedido. Y en este caso, lo que procedera sera impugnar la legalidad de la exigencia de tales elementos o requisitos, pero no podra decirse vlidamente que la autoridad omiti dictar un acuerdo congruente con la peticin, pues la congruencia del acuerdo no debe ser confundida con la legalidad de su contenido.294
Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 75, sexta parte, p. 47.
294
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Un supuesto en que se ha considerado que hay incongruencia entre lo solicitado y la respuesta dada en el acuerdo, es explicitado por la Segunda Sala en la siguiente tesis:
PETICIN, LA CONTESTACIN DE LAS AUTORIDADES DEBE SER CONGRUENTE CON LA. Si la clausura de un establecimiento fue ordenada siete das antes de la fecha de presentacin de solicitud de licencia y la misma se fund en lo asentado en actas de visita sanitaria levantadas con anterioridad; y si el quejoso, posteriormente, tom en arrendamiento el establecimiento e hizo inversiones para que funcionase adecuadamente; as como que, en razn a esto, fue por lo que present su solicitud, resulta notoriamente incongruente y, por lo mismo, infundada, la contestacin que al respecto le dio la propia autoridad que, fundando su negativa en que como se ha dicho la negociacin ya estaba clausurada por haberse encontrado trabajando clandestinamente y contraviniendo por este hecho prohibiciones especficas contenidas en el acta de inspeccin sanitaria, la propia contestacin no se refiri a los trminos mismos de la solicitud del interesado, violando con ello el principio de congruencia que al respecto consagra el artculo 8o. de la Constitucin Federal, que no solamente consiste en que a toda peticin del particular deba recaer un acuerdo por escrito dado en breve trmino por la autoridad, sino tambin en que la contestacin de sta sea congruente con lo pedido; principio que bien puede invocarse en el caso, no obstante que el agraviado no lo haya hecho valer en su demanda, de acuerdo con lo prevenido por el artculo 79, prrafo primero, de la Ley de Amparo, ya que la relacin de los hechos y los conceptos de violacin de la propia demanda permiten enmendar el error en la cita de la garanta constitucional violada.295
La Primera Sala de la Suprema Corte explica otro caso de incongruencia entre lo solicitado y lo acordado, ahora en el mbito penal:
Si el defensor solicit en favor del inculpado la conmutacin de la pena o la suspensin en la ejecucin de la pena privativa de libertad, pero la autoridad responsable omiti en su sentencia abordar el estudio de tales cuestiones, incurri en el vicio de incongruencia... pues aun considerando que la ley otorga al juzgador la facultad de conceder a su prudente arbitrio los beneficios aludidos, cuando se satisfacen los requisitos legales, ello no lo exime de la obligacin de resolver los puntos sometidos por las partes a su jurisdic295
Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, LXXX, p. 33.
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cin, ni de fijar en su fallo la completa situacin jurdica a que debe quedar sometido el inculpado.296
La misma Primera Sala volvi a explicitar este criterio aos despus, al sealar:
SENTENCIAS, PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN LAS. DERECHO DE PETICIN. Cuando la sentencia reclamada es omisa en el examen de las cuestiones planteadas por el apelante, infringe no slo el principio de congruencia de la sentencia, sino el derecho de peticin consagrado en el artculo 8o. de la Constitucin Federal, al igual que las garantas consagradas en los artculos 14 y 16 constitucionales, por no aparecer la condena debidamente motivada y fundada. 297
Puede advertirse que la congruencia es el elemento esencial del acuerdo escrito, y cuyo contenido ser el que se notifique al peticionario. La Segunda Sala ha considerado adems que la congruencia en la respuesta se encuentra relacionada con la competencia del rgano que ha acordado. As, ha sealado:
PETICIN. PARA RESOLVER EN FORMA CONGRUENTE SOBRE LO SOLICITADO POR UN GOBERNADO LA AUTORIDAD RESPECTIVA DEBE CONSIDERAR EN PRINCIPIO, SI TIENE COMPETENCIA. Conforme a la interpretacin jurisprudencial de lo dispuesto en el artculo 8o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a toda peticin de los gobernados presentada por escrito ante cualquier servidor pblico, de manera respetuosa y pacfica, ste deber responder por escrito y en forma congruente a lo solicitado, haciendo del conocimiento de aqullos el acuerdo respectivo en breve plazo, sin que la autoridad est vinculada a responder favorablemente a los intereses del solicitante. Ahora bien, en virtud de que conforme al principio de legalidad garantizado en el artculo 16 de la propia norma fundamental, las autoridades nicamente pueden resolver respecto de aquellas cuestiones que sean de su competencia, en los trminos que fundada y motivadamente lo estimen conducente, para resolver sobre lo que se pide, el servidor pblico ante el que se haya instado deber considerar, en principio, si dentro del cmulo de facultades que le confiere el orden jurdico se encuentra la de resolver lo planteado y, de no ser as, para cumplir con el derecho de peticin mediante una resolu-
296 297
Primera Sala, SJF6, t. segunda parte, LVIII, p. 79. Primera Sala, SJF6, t. segunda parte, CXVII, p. 36.
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cin congruente, deber dictar y notificar un acuerdo donde precise que carece de competencia para pronunciarse sobre lo pedido.298
3. Competencia del rgano o servidor pblico Ya se haba adelantado, al ocuparnos del derecho de peticin, que sta deba ser planteada ante la instancia que se considera competente para resolverla. Sin embargo, la praxis ha mostrado que el peticionario con frecuencia ignora quin es competente o quin no lo es, y dirige la peticin a la autoridad que cree es competente o, en ocasiones, a varias autoridades a la vez. En los supuestos en que la autoridad sea incompetente para resolver sobre el fondo del asunto o sobre la procedencia formal de la peticin, no se le exime del deber de acordar y en su momento hacer del conocimiento del peticionario el acuerdo que ha recado a su peticin. A semejanza de lo manifestado al revisar el sentido del acuerdo, debe sealarse que el acuerdo escrito es obligacin ineludible, y en los supuestos de incompetencia, es ese precisamente el contenido del mismo. La Segunda Sala ha fijado tal interpretacin al sealar en dos criterios la necesidad de acordar y notificar la incapacidad legal para resolver sobre la peticin:
PETICIN, DERECHO DE. En los trminos del artculo 8o. constitucional, toda autoridad, aun la que se estima incompetente, debe pronunciar el acuerdo relativo a las solicitudes que ante ellas se presenten, y hacerlo conocer al solicitante.299 PETICIN, DERECHO DE. INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD. La falta de competencia de una autoridad para resolver la solicitud de un particular, no la exime de la obligacin de contestar la instancia, aun cuando sea para darle a conocer su incapacidad legal para proveer en la materia de la peticin.300
Otro punto que debe revisarse es si los rganos y servidores pblicos deben consignar o no los fundamentos en que se apoya su competencia
Segunda Sala, SJF9, t. XII, octubre de 2000, p. 357, tesis: 2a. CXXXIII/2000. Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XII, p. 58, tesis relacionada con Jurisprudencia 207/85. 300 Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, CV, p. 55.
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para resolver. Tratndose del derecho de peticin no es necesario que se cumpla con tal requerimiento, sin embargo, si bien no hay una vulneracin al artculo 8o. constitucional, s habr una violacin al principio de legalidad.301
4. Estilo del acuerdo y respuesta Si en el caso del peticionario se consideraba aplicable una meridiana exigencia de que su escrito fuera claro y legible, mayor razn asiste para exigir al rgano o servidor pblico que su respuesta se d en trminos claros y precisos. Mientras para stos sera deseable que el peticionario se expresara en trminos claros y legibles, para ellos se trata de un requisito imprescindible.
301 Baste sealar que la jurisprudencia ha evolucionado en tal criterio, pasando de obviar la necesidad de citar el fundamento de la competencia, a un criterio que exige como ineludible tal cita. En el primer momento haba mencionado que la autoridad emisora de la resolucin no est obligada a citar en la misma los preceptos legales que funden su competencia, si sta deriva de un ordenamiento general publicado en el Diario Oficial de la Federacin, ya que la obligacin de citar las disposiciones legales que apoyen la actuacin de la autoridad y los hechos que las hacen aplicables se refieren a la causa legal del procedimiento, y no a la competencia, conforme a lo dispuesto en el artculo 16 constitucional. Sin embargo, al resolver la contradiccin de tesis nmero 29/90, suscitada entre los Tribunales Colegiados Tercero en materia administrativa del Primer Circuito y del Dcimo Tercer Circuito, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia determin que dar los fundamentos de la competencia en el acto de autoridad es requisito esencial de ste, al efecto el texto de la jurisprudencia por contradiccin dice: Haciendo una interpretacin armnica de las garantas individuales de legalidad y seguridad jurdica que consagran los artculos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privacin deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que le den eficacia jurdica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello est facultado, expresndose, como parte de las formalidades esenciales, el carcter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimacin. De lo contrario, se dejara al afectado en estado de indefensin, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carcter con el que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuacin se encuentra o no dentro del mbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitucin o a la ley; para que, en su caso, est en aptitud de alegar, adems de la legalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuacin no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que stos se hallen en contradiccin con la ley fundamental o secundaria. Jurisprudencia 10/94, p. 85, jurisprudencia por contradiccin de tesis, octava poca, t. I.
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Si en la peticin la claridad sirve para determinar de manera precisa y objetiva el contenido de la misma, en el acuerdo servir para expresar de manera exacta el sentido de la autoridad respecto de la solicitud analizada. La Segunda Sala ha considerado que el acuerdo que recaiga a la peticin debe desahogarla sin subterfugios. Este trmino implica evasiva, pretexto, y aplicndolo en clave constitucional debe entenderse como oscuridad o imprecisin. La tesis sostenida por el rgano judicial en comento es la que sigue:
PETICIN, DERECHO DE. No es verdad que el artculo 8o. constitucional prevenga que en todo caso el acuerdo escrito que despache las peticiones de los particulares, deba ser precisamente aquel que decida por cuanto al fondo del asunto planteado en la correspondiente solicitud. Para comprobar lo anterior, basta leer dicho precepto de nuestra ley suprema, lectura que, por lo dems, lleva a la conclusin de que el acuerdo relativo debe ser, diversamente, aquel que desahogue sin subterfugios la peticin de que se trate.302
En el mismo sentido se ha sealado que no cabe que la respuesta sea ambigua, es decir, el estilo utilizado para hacer del conocimiento al peticionario el acuerdo recado debe ser claro y directo. Lo ambiguo es aquello que puede admitir interpretaciones distintas, y por extensin es lo dudoso, lo incierto, en suma, lo poco claro, y por ello debe evitarse en el acuerdo que recaiga a la peticin:
PETICIN, DERECHO DE. RESPUESTAS AMBIGUAS. El artculo 8o. constitucional garantiza, como derecho constitucional de los gobernados, que a toda peticin debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligacin de hacer conocer ese acuerdo en breve trmino al peticionario. Ahora bien, si ese derecho constitucional debe tener algn sentido y no ser una mera norma hueca e inoperante, es claro que cuando la peticin elevada a la autoridad contiene la solicitud de una conducta de dar o de hacer a la que el peticionario estima tener derecho, y si esa peticin se funda y motiva, la respuesta de la autoridad no debe ser evasiva, o sibilina, o limitarse a dar largas al asunto, ni a embrollarlo, sino que en forma clara y directa debe resolver sobre la pretensin deducida. Si las autoridades consideran que la pretensin es infundada, as deben decirlo claramente, expresando tambin claramente, por qu estiman improcedente o infundada la
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Segunda Sala, SJF5, t. CXXXII, p. 197.
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peticin, a fin de dar al peticionario una respuesta congruente con su peticin, en un sentido o en otro, pero en un sentido que ese peticionario pueda acatar o impugnar con pleno y cabal conocimiento de causa. Resultara contrario al espritu de la norma constitucional que si la peticin no cuenta con el beneplcito de la autoridad, dicha peticin se tenga por contestada, incongruentemente, con respuestas evasivas, o ambiguas, imprecisas: eso no es satisfacer el derecho de peticin, sino disfrazar la negativa a satisfacerlo, y deja al peticionario en situacin de indefensin, violndose de paso el debido proceso legal que consagran los artculos 14 y 16 constitucionales. Es decir, para que no se respire un clima de opresin y de decisiones no sujetas a derecho, sino un clima de paz y precisamente el correspondiente a un Estado de derecho, es menester que las autoridades resuelvan las peticiones en forma franca y clara, dando razn completa del por qu no se otorga lo solicitado, y dando al gobernado los elementos para aceptar o impugnar su negativa, de manera que dichas autoridades tengan por mayor inters que sus conflictos con los gobernados sean compuestos (aun judicialmente) en cuanto al mrito de sus pretensiones, que negar lo que no quieren conceder mediante el camino de las imprecisiones los laberintos, lo que ms bien da impresin de que se pretende obstaculizar la peticin del quejoso y el que pueda llegar a plantearla slidamente ante los tribunales, o sea, el prevalecer de la potestad sobre el derecho. Y es fundada la argumentacin del quejoso de que la respuesta recada a su peticin no es congruente con ella, si esa respuesta no resuelve sobre si procede o no, conceder la pretensin que deduce, sino que en forma ambigua, imprecisa, se limita a decir que una vez que se cumpla con los requisitos de ciertos preceptos y dems relativos se proceder en los trminos que ordenan los mismos. Para que la respuesta hubiera sido congruente, debi decirse con toda claridad y precisin cules eran todos los preceptos aplicables, qu requisitos concretos debi satisfacer el peticionario en opinin de la autoridad, y cules seran las consecuencias de satisfacerlos o no, a fin de que con esa respuesta el gobernado supiese ya a qu atenerse respecto a su pretensin, o del acatamiento o de la impugnacin de la respuesta recibida.303
La revisin de estos criterios da luces sobre los elementos que en cada caso deben ponderarse para concluir cundo se ha acordado de manera incongruente una peticin y cundo ha sido congruente. En todo caso habra problemas que no han merecido el anlisis de los tribunales federales y que
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es factible se den en la realidad. As, cabra preguntarse qu calificacin merecen los supuestos en que: a) El acuerdo escrito es congruente con la peticin, pero al darlo a conocer la transcripcin lo convierte en incongruente. b) El acuerdo escrito, y que es el que obra en archivos, es incongruente con la peticin, pero al momento de darlo a conocer al peticionario una incorrecta transcripcin lo ha mutado en congruente. Es evidente que en el primer supuesto se da una vulneracin al derecho de respuesta, toda vez que la notificacin, que es el nico medio que tiene el peticionario para enterarse del acuerdo recado a su peticin, presenta al acuerdo como incongruente y de ah derivar en el peticionario la impresin de que no puede satisfacerse su solicitud porque no hay claridad en la respuesta que se le ha dado, respuesta que en realidad no corresponde con el acuerdo. En el segundo supuesto, no existe tal vulneracin puesto que, aun cuando el rgano o servidor pblico no lo hubieren acordado as, la notificacin que se haga del acuerdo suple la deficiente actuacin de la autoridad al acordar en forma incongruente, y da al peticionario los elementos para obtener la satisfaccin de su solicitud. Queda pendiente en tal supuesto la determinacin de cmo se har valer o ejecutar el derecho o accin incorrectamente otorgado, y los supuestos en que podra anularse tal decisin, o en su caso, la comunicacin que trastoca la decisin.
5. Firma del servidor pblico Habamos sealado este mismo requisito tratndose del peticionario. En el caso de la respuesta, encontramos que la jurisprudencia ha resaltado la importancia de que los escritos de las autoridades vayan firmados. As, el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha sostenido el siguiente criterio, en relacin a la firma en los mandamientos escritos de autoridad competente:
El artculo 16 constitucional seala que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente. De ese lenguaje se desprende
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que el mandamiento escrito debe estar firmado por esa autoridad competente, porque desde el punto de vista legal es la firma lo que da autenticidad a los escritos (o la huella digital, con testigos, cuando ello procede). Es decir, un mandamiento escrito sin firma no puede decirse procedente de la autoridad competente, ni de ninguna otra. Y as como no podra darse curso a una demanda de amparo carente de firma, de la misma manera no puede darse validez alguna a un oficio o resolucin sin firma, aunque segn su texto se diga proveniente de alguna autoridad. Por otra parte, para notificar un crdito fiscal al presunto deudor del mismo, es menester que el notificador le d a conocer el mandamiento escrito y, por ende, firmado, de la autoridad que tuvo competencia para fincarle el crdito, pues sera incorrecto pensar que la firma del notificador pudiera suplir la firma de la autoridad competente de quien debi emanar el fincamiento del crdito, ya que esto violara el artculo constitucional a comento, al no ser el notificador autoridad competente para fincar crditos, sino slo para notificarlos. Este tribunal no ignora que puede ser cmodo para algn organismo fiscal girar notificaciones y liquidaciones sin necesidad de motivarlas, fundarlas, ni firmarlas, pero tambin estima que un concepto de comodidad o eficiencia as concebido de ninguna manera es fundamento legal bastante para derogar una garanta constitucional, de lo que surgira, sin duda alguna, un mal social mayor. Pues es claro que las garantas constitucionales no pueden ni deben subordinarse al criterio de eficiencia de empleados o funcionarios administrativos.304
Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito sostuvo en relacin con la firma que deben contener las sentencias dictadas en los tribunales federales:
SENTENCIA DE AMPARO INEXISTENTE, SI FALTA LA FIRMA DEL JUEZ FEDERAL. De acuerdo con el artculo 219 del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, de aplicacin supletoria, todas las resoluciones judiciales, para que sean vlidas, debern ser firmadas por el juez que las emita y ser autorizadas por un secretario. Por tanto, si del anlisis a la sentencia recurrida se desprende que sta carece de la firma del primer secretario del juzgado de distrito, encargado del despacho por ministerio de ley, tal omisin provoca la inexistencia de esa resolucin. Lo narrado es lgico, si se toma en cuenta que la firma es el nico medio por el cual un funcionario plasma su voluntad de emitir una resolucin en tal o cual sentido, de ah que la falta de signatura
Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, Apndice de 1995, t. III, p. 489, tesis: 670.
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respectiva, provoque que se ignore si la persona facultada para ello tuvo el deseo de emitir el fallo correspondiente en el sentido que aparece en el mismo, lo cual deja en estado indefensin a la parte afectada por l.305
No creemos que haya necesidad de ahondar en este presupuesto, dado que las tesis son verdaderamente claras: la falta de la firma de quien es titular de la institucin, quien encarna la autoridad competente, hace que el documento tenga el carcter de inexistente, con las repercusiones jurdicas que reconoce el ordenamiento.
6. Plazo para acordar Respecto del acuerdo que recae a la peticin, la jurisprudencia ha coincidido en el sealamiento de que el hecho de que no se fije un plazo determinado en la Constitucin, no es motivo para que tal acuerdo permanezca indefinidamente aplazado306 ya que la misma Constitucin impone a toda autoridad la obligacin de contestar en breve tiempo a los peticionarios, y ordena que a cada peticin recaiga un acuerdo.307 Por ello, se ha considerado oportuno establecer que el plazo que debe otorgarse a las autoridades para dictar el acuerdo escrito sea aquel en que individualizado al caso concreto, sea el necesario para que la autoridad estudie y acuerde la peticin respectiva sin que, desde luego, en ningn caso exceda de cuatro meses.308 Sobre este criterio que fija como plazo mximo el de cuatro meses para que la autoridad dicte el acuerdo vale la pena traer a cuenta dos criterios que giran en torno a tal lapso. El primero de ellos, dictado en 1965 por la Segunda Sala, haba sealado:
PETICIN, DERECHO DE. La tesis jurisprudencial nmero 767 del Apndice de 1965 al Semanario Judicial de la Federacin, expresa: Atento lo dispuesto en el artculo 8o. de la Constitucin, que ordena que a toda peticin debe recaer el acuerdo respectivo, es indudable que si pasan ms de cuatro
Tercer Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, SJF8, t. II, segunda parte-2, julio a diciembre de 1988, p. 535. 306 Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, I, p. 48. 307 Segunda Sala, SJF5, t. XLVII, p. 815. 308 Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF8, t. XIII-febrero, p. 390.
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meses desde que una persona presenta un ocurso y ningn acuerdo recae a l, se viola la garanta que consagra el citado artculo constitucional. De los trminos de esta tesis no se desprende que deban pasar ms de cuatro meses sin contestacin a una peticin, para que se considere transgredido el artculo 8o. de la Constitucin Federal, y sobre la observancia del derecho de peticin debe estarse siempre a los trminos en que est concebido el repetido precepto.309
El otro criterio, de cuo ms reciente, fue dictado por el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito en julio de 1975:
PETICIN. BREVE TRMINO. Es cierto que la tesis de jurisprudencia visible con el nmero 188 en la pgina 226 de la tercera parte del Apndice al Semanario Judicial de la Federacin publicado en 1965 (tesis 470, pg. 767, misma parte, del Apndice 1917-1975), dice que es indudable que se ha violado el derecho de peticin consagrado por el artculo 8o. constitucional cuando han pasado ms de cuatro meses de la presentacin de un ocurso sin que le haya recado acuerdo alguno. Pero resulta absurdo pretender interpretar esto a contrario sensu, en el sentido que no se viola el derecho de peticin antes de cuatro meses. La interpretacin a contrario sensu slo cabe, en efecto, cuando no hay ms que dos afirmaciones contrarias posibles, de manera que la adopcin de una bajo ciertas condiciones, obliga a la eleccin de la otra, bajo las condiciones opuestas. Pero cuando hay varias posibles afirmaciones, la eleccin de una, bajo ciertas condiciones, de ninguna manera implica necesariamente la eleccin de ninguna otra, bajo condiciones diferentes. O sea que la interpretacin a contrario sensu es la ms delicada de aplicar, y de ninguna manera debe pretender abusarse de ella. De que se estime indudablemente extemporneo un amparo promovido despus de cuatro meses de conocer el acto reclamado, no podra concluirse, a contrario sensu, que es procedente todo amparo promovido antes de cuatro meses. Por lo dems, tanto la diversa tesis visible con el nmero 193 de la pgina 237 del mismo Apndice antes sealado (tesis 471, pg. 769, del Apndice 1917-1975) como el texto del artculo 8o. constitucional, hablan expresa y claramente de breve trmino. Y es manifiesto que no es posible dar una definicin de lo que debe entenderse por breve trmino, de manera que comprenda todas las posibles peticiones elevadas a la autoridad, pues la naturaleza de lo solicitado, y los estudios o trmites que la contestacin requiera, hacen variable el periodo de lo que sera un trmino razonable-
309
Segunda Sala, SJF6, t. CII, tercera parte, p. 55. Volumen XCVI, tercera parte, p. 62.
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mente breve para dar respuesta, y el juez de amparo debe ser casuista en este aspecto, atendiendo a las peculiaridades del caso y a lo que razonablemente se puede llamar un trmino breve para dar respuesta a la peticin de que se trate. Aunque en principio, conforme a la tesis de jurisprudencia citada en el prrafo anterior, cuatro meses sera un trmino excesivo, en cualquier circunstancia.310
Planteada como litigio la vulneracin al derecho de respuesta por haberse dictado un acuerdo a la peticin despus de un plazo que se considera ha excedido el breve trmino expresado en el artculo 8o. constitucional, ser el tribunal el que casusticamente determinar tal vulneracin. En cualquier caso, el rgano o servidor pblico no podrn argumentar la inminencia del acuerdo para justificar el retraso que ha habido. La Segunda Sala consider que el precepto constitucional no habla ni puede hablar de la simple intencin de las autoridades de contestar la peticin, ya que esa situacin de orden psquico slo puede conocerse o inferirse de hechos tangibles por los sentidos o de omisiones que conduzcan claramente a la desobediencia del mandamiento constitucional de que se trata.311 Por cuanto hace al mbito administrativo, debe darse cuenta que la Ley Federal del Procedimiento Administrativo seala en su numeral 17 que salvo que en otra disposicin legal o administrativa de carcter general se establezca otro plazo, no podr exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda.
7. Acuerdo por cada una de las peticiones hechas Una ltima anotacin corresponde a aquellos supuestos en que el peticionario presenta varias solicitudes. No se trata de aquellos casos en que las peticiones se encuentren en un escrito de peticiones comn, sino cuando el mismo peticionario en diferentes ocursos dirige solicitudes distintas al rgano o servidor pblico. En tal supuesto se ha considerado que se debe contestar cada una de las solicitudes formuladas. Es innegable que la auto-
Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 79, sexta parte, p. 61. 311 Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, VI, p. 167. Amparo en revisin 1297/57. Vase tambin vol. III, p. 147; vol. IV, p. 225.
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ridad responsable est obligada a dar contestacin a cada una de las peticiones dirigidas por el agraviado hacindole saber en breve trmino el trmite o destino que se dio a las solicitudes formuladas, porque el precepto constitucional que otorga la garanta individual, claramente precisa que a toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido; de lo que se traduce que lo establecido por el precepto constitucional no puede referirse nicamente a un acuerdo comn, sino que debe proveerse cada una de las solicitudes.312 Esta interpretacin se refuerza con el contenido del artculo 16, fraccin X, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que seala la obligacin a la administracin pblica federal de dictar resolucin expresa sobre cuantas peticiones le formulen... debiendo dictarla dentro del plazo fijado por la ley. Otro supuesto es el que tiene por cuestin el de si las autoridades deben resolver en el caso de cuestiones planteadas a mayor abundamiento. En estos casos se ha decidido:
PETICIN, DERECHO DE. CUESTIONES PLANTEADAS A MAYOR ABUNDAMIENTO. Si una cuestin se plante a mayor abundamiento ante la autoridad, sta resulta obligada por el artculo 8o. constitucional a resolver al respecto lo que legalmente proceda, sin que pueda guardar silencio sobre dicha cuestin, sin violar la garanta sealada, pues no hay razn legal para dejar de ocuparse de las cuestiones as planteadas.313
Distinto supuesto, aunque pareciera existir semejanza, es el que se plantea cuando se formula la misma solicitud a diversos rganos o servidores pblicos, en tal supuesto se ha considerado que la respuesta de una de las autoridades, sealando que se debe acudir a las dems instancias, entraa nicamente el cumplimiento del derecho constitucional por cuanto hace al rgano o servidor que respondi, pero no de los otros. Respecto de aquellas omisas se entiende que estn vulnerando el mandato constitucional al no responder la peticin que se les ha elevado. El criterio sostenido por la Segunda Sala es el que sigue:
Primer Tribunal Colegiado del Dcimo Tercer Circuito, SJF8, t. X-septiembre, p. 263. 313 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 58, sexta parte, p. 60.
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PETICIN, DERECHO DE. Si los quejosos han formulado sus solicitudes ante varias autoridades, y as est demostrado, y slo una de ellas en nombre propio ha acordado diciendo a los promoventes que ocurra ante las otras, el acuerdo de la primera autoridad no puede tomarse como respuesta por parte de las que no contestaron y acordaron sobre el asunto.314
Puede advertirse que lo que se busca con tales criterios es que el derecho de respuesta se convierta, tal y como lo entendi el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, en el presupuesto que permita un clima de paz, precisamente el correspondiente a un Estado de derecho. Quedara pendiente de dilucidar la cuestin acerca de un lmite cuantitativamente determinado para las peticiones. Cuntas veces puede hacerse la misma peticin? Hemos sealado lneas atrs que el rgano o servidor pblico estn obligados a dar contestacin a cada una de las peticiones dirigidas por el agraviado hacindole saber en breve trmino el trmite o destino que se dio a las solicitudes formuladas, porque el precepto constitucional que otorga la garanta individual claramente as lo indica. Ante la posibilidad de que se solicitara una misma peticin en reiteradas ocasiones, es evidente que el rgano o servidor al contestar podr denegar lo solicitado aduciendo el cumplimiento anterior de la peticin o la denegacin, tambin anterior, de la misma. En todo caso quedara la cuestin de determinar cuntas veces constituye el concepto reiteradas ocasiones, y sobre todo, la obligacin que tendra el rgano o servidor de cumplir con ciertos requisitos para evitar infringir el precepto constitucionalidad de legalidad.
II. NOTIFICACIN AL PETICIONARIO El derecho de respuesta consiste tambin en la obligacin de los rganos o servidores pblicos de hacer conocer al peticionario en breve trmino el acuerdo recado a su peticin. Este elemento ofrece algunos matices que es preciso sealar, entre los que destacan: el carcter escrito, los supuestos en que la notificacin es hecha por autoridad distinta de aqulla a la que se dirigi la peticin, el breve trmino consignado en la redaccin constitucional y la notificacin de los trmites sucesivos.
314
Segunda Sala, SJF5, t. CXIV, p. 137.
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Entendemos que el contenido del derecho de respuesta se cumple cuando la autoridad que ha conocido de la peticin hace del conocimiento del peticionario el acuerdo escrito que ha recado a su solicitud. Dada la amplitud de criterios sostenidos a continuacin, sealaremos de manera resumida los supuestos, revisados por los tribunales federales y resueltos en tesis jurisprudenciales, en los que no se cumple con la obligacin constitucional de dar respuesta a las peticiones formuladas. Conforme a tales criterios no se cumple con el hecho de que la autoridad transcriba por oficio a otra, la peticin del propio interesado,315 tampoco con el simple envo de una copia al carbn a los peticionarios que se dirigen a una autoridad,316 asimismo se ha sealado que la garanta consagrada por el artculo 8o. constitucional no queda satisfecha por la circunstancia de que una notificacin, cuya realidad no se ha comprobado, deba estimarse inminente.317 Se ha entendido que esta notificacin deba tener el carcter de personal, tal y como lo apunta el Tribunal Colegiado del Vigsimo Circuito en la siguiente tesis:
DERECHO
DE PETICIN.
DEBE
NOTIFICARSE EN FORMA PERSONAL LAS FASES DEL
TRMITE PARA CONTESTAR LA SOLICITUD CORRESPONDIENTE. Por encima de cuales-
quiera norma secundaria o decreto, se debe atender el texto del artculo 8o. constitucional, que no admite ms interpretacin que la literal derivada de su simple lectura, de donde se obtiene que es necesario notificar el acuerdo recado a una peticin, en forma personal, notificacin que incluye la de todas las fases del trmite requerido para contestar la solicitud.318
Otro criterio que llama la atencin, sostenido por la Segunda Sala en 1958, explicita el hecho de que entraa una obligacin para la autoridad a quien se dirigi la peticin que la notificacin conste fehacientemente:
PETICIN, DERECHO DE. No se cumple con la garanta que consagra el artculo 8o. constitucional, dictando el acuerdo correspondiente a la peticin, sino que es necesario hacrselo saber en breve trmino al peticionario, y el argumento en el sentido de que no est obligada la autoridad responsable a justificar que ha hecho saber en breve trmino al peticionario el acuerdo recado
315 316 317 318
Segunda Sala, SJF5, t. CXXV, p. 2908. Segunda Sala, SJF5, t. CX, p. 113. Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XLI, p. 89. Tribunal Colegiado del Vigsimo Circuito, SJF8, t. XIII-mayo, p. 431.
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a su solicitud, ya que la autoridad es digna de crdito por la potestad federal, en su calidad de rgano del poder pblico que se presume que obra de buena fe, carece de sustentacin legal, porque no dice qu disposicin legal concede fe plena a las simples aseveraciones de las autoridades.319
Como mencionamos anteriormente, el derecho de respuesta se cumple plenamente cuando la autoridad que ha conocido de la peticin dicta un acuerdo escrito y lo hace del conocimiento del peticionario. Sin embargo, este hacer del conocimiento implica una obligacin para la autoridad: la de notificar al peticionario, dado que se ha resuelto que no puede entenderse el texto constitucional en el sentido de que ordena que los peticionarios gestionen que se les haga conocer el referido acuerdo.320
1. Notificacin por escrito Un punto que mueve a discusin es el de que la notificacin del acuerdo sea hecha por escrito. Si bien el texto constitucional prev que el acuerdo que recaiga a la peticin debe ser de tal carcter, no expresa de manera inequvoca tal supuesto para la notificacin. Ante tal divergencia, los tribunales federales han sustentado en algunos casos, de manera expresa, que tal notificacin se haga en forma escrita. As, la Tercera Sala seala que el artculo 8o. constitucional no ordena que en una sola resolucin se resuelvan... las peticiones... sino nicamente a que se conteste por escrito, en breve trmino, y que se haga saber al peticionario lo que proceda en el caso.321 De la lectura de la ltima parte de la oracin puede presumirse que lo que pretendi advertirse era que se acuerde por escrito, sin embargo se prefiri utilizar la expresin conteste, con la consecuencia hermenutica apuntada. En otra tesis, igualmente polmica, la Segunda Sala consider que se viola la garanta que consagra el artculo 8o. constitucional cuando no se comunica por escrito algn acuerdo recado a la solicitud.322
319 320 321 322
Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XIII, p. 65. Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, VIII, p. 59. Tercera Sala, SJF8, t. IX-abril, p. 80, tesis 3a. XXXIII/92. Segunda Sala, SJF7, t. 205-216, tercera parte, p. 127.
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stas son las nicas tesis que encontramos en las que se advierte la interpretacin del artculo 8o. constitucional en el sentido de que la notificacin del acuerdo deba ser de carcter escrito. Esto que pudiera parecer balad no lo es si atendemos a la explosin tecnolgica que ha derivado en la adopcin de nuevas tecnologas como mecanismos de comunicacin procesal y administrativa, y que han impactado en la labor y desempeo de las funciones administrativas. La Tercera Sala ha dictado un criterio que prcticamente define la inviabilidad de la notificacin verbal. Es el siguiente: DERECHO DE PETICIN. La contestacin verbal a toda peticin que se presenta, es violatoria de los artculos 8o. y 16 constitucionales.323 Sin embargo, de la propia redaccin de la tesis puede derivarse que la preocupacin del rgano colegiado era ambigua, toda vez que utilizando el pretexto del derecho de peticin, estaba alertando acerca de la violacin que se daba en tanto se soslayaba la fundamentacin y motivacin de la contestacin. En cualquier caso, la interpretacin que considera necesaria que la notificacin sea hecha por escrito, atiende a un principio de seguridad jurdica que es de suyo el principio implcito en el aseguramiento de ambos derechos: el de peticin y el de respuesta. Lneas adelante hemos dedicado un apartado para analizar las excepciones a la notificacin por escrito (aceptando sin conceder que sta sea la regla general), tal y como hemos dedicado un apartado relativo tratndose del derecho de peticin. Creemos conveniente recordar que la Segunda Sala consider que
es claro que la manera de hacer llegar el acuerdo al interesado, queda al arbitrio de la autoridad, pero esto no es obstculo para que de acuerdo con las normas procesales que rigen el juicio de garanta, est obligada a demostrar que hizo conocer al peticionario el acuerdo recado, toda vez que la defensa de ste en esos casos se reduce a una negativa que no es susceptible de demostrarse, pues la carga de la prueba toca a quien afirm que s dio contestacin.324
En tal sentido cabe afirmar que la autoridad que tiene a cargo notificar la respuesta a una peticin, debe hacer constar fehacientemente que sta se
323 324
Tercera Sala, SJF5, t. XC, p. 2268. Segunda Sala, SJF5, t. CXVIII, p. 115.
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llev a cabo o en su caso hacer constar, tambin fehacientemente, las razones o motivos que impidieron tal evento.
2. Notificacin hecha por autoridad distinta Un supuesto que llega a darse y que puede plantear una controversia por posible vulneracin del derecho de respuesta, es el que surge cuando el acuerdo y notificacin del mismo es dado a conocer al peticionario por una autoridad distinta de aqulla a la que se dirigi la peticin. Adelantamos que no habr tal vulneracin siempre y cuando el rgano o servidor pblico que conocieron en primer lugar hagan saber al peticionario del reenvo de su solicitud a una autoridad distinta. As lo estim la Segunda Sala al considerar que las autoridades violan el artculo 8o. constitucional, cuando turnan la peticin a otra oficina y omiten comunicar el trmite al interesado.325 Es evidente que el buen funcionamiento de la administracin pblica o de la administracin de justicia requerir en no pocas ocasiones de tales circunstancias. El argumento utilizado, y que indica claramente la inexistencia de la vulneracin, es la ordinacin o subordinacin jerrquica de las autoridades involucradas en la respuesta o notificacin. El pleno de la Corte suprema mexicana seal en el lejano ao de 1924:
DERECHO DE PETICIN. No debe alegarse que se viole porque la contestacin que se d a una promocin sea por conducto de funcionarios que, constitucionalmente, forman una sola autoridad con aquella ante quien se ocurri, y no directamente por sta.326
Tambin sobre este tema se ocup la Primera Sala de la Suprema Corte al sealar:
PETICIN. CUANDO SE CUMPLE CON LA GARANTA CONSAGRADA EN EL ARTCULO 8O. DE LA CARTA MAGNA. Si la proteccin federal se otorg por violacin a la garanta de peticin consagrada en el artculo 8o. constitucional, para que las autoridades responsables dieran contestacin congruente por escrito y en breve trmino a la solicitud formulada por el quejoso, tal exigencia se
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Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, II, p. 87. Pleno, SJF5, t. XV, p. 222. Tesis relacionada con Jurisprudencia 212/85.
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cumple cuando una de las autoridades responsables, director general de Recursos Humanos de la Procuradura General de la Repblica, subordinada a otra autoridad responsable, oficial mayor de la misma dependencia, da contestacin a la solicitud por instrucciones de ste, aunque esta ltima autoridad no haya dado contestacin, en tanto que se trata de autoridades de una misma dependencia y fundamentalmente lo que pretende la garanta constitucional invocada es la exigencia de dar contestacin a la peticin, toda vez que el precepto constitucional nicamente establece que el derecho de peticin se cumpla en los trminos antes especificados, por lo que la autoridad, independientemente de su cargo o jerarqua, tiene la obligacin de contestar al peticionario y no dejarlo sin acuerdo alguno.327
De tales consideraciones se deriva que la autoridad que conoce en primer lugar de la peticin cumple con el mandato constitucional al notificar al peticionario el reenvo a otra instancia para que se revise su procedencia o improcedencia. Pero, qu ocurre en los supuestos en que el rgano o servidor pblico hace la notificacin y luego no enva la peticin a la otra autoridad? Es evidente que estamos ante un supuesto de responsabilidad administrativa, y que la autoridad a la que presuntamente se le turn la solicitud no vulnera el derecho de respuesta, dado que no ha recibido tal solicitud. Esta afirmacin perogrullesca atiende al presupuesto de que la autoridad est en aptitud fsica de poder emitir el acuerdo o resolucin que proceda, lo que, lgicamente, no puede acontecer cuando por los trmites burocrticos de rigor, an no le ha sido turnada la peticin del particular.328 3. En breve trmino Al ocuparnos del acuerdo escrito ya se haba barajado lo relativo al breve plazo consignado en el texto constitucional, por lo que poco podr agregarse.329 Algunas reglas pueden detectarse de las abundantes tesis que
Primera Sala, SJFG9, t. VII, mayo de 1998, p. 346, tesis: 1a. XV/98. Esta tesis se ha reiterado en Primera Sala, SJF9, t. XI, junio de 2000, p. 50, 2a./J. 6/2000. 328 Segunda Sala, SJF7, t. 26 tercera parte, p. 173. Vase tambin SJF6, vol. CXXIII, tercera parte, p. 39; vol. CXXII, p. 39; vol. LXXXV, p. 32. Nota: en el informe de 1971, la tesis aparece bajo el rubro PETICIN, DERECHO DE. 329 Bazdresch se haba pronunciado al respecto en los siguientes trminos: Prevencin importantsima para los intereses democrticos, es que el acuerdo se haga saber al peticionario en breve trmino, el cual naturalmente depende de la sencillez o complejidad del
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han dilucidado lo relativo al breve trmino. As, la Segunda Sala ha considerado que el breve trmino debe contarse a partir de la peticin, y no a partir de la fecha en que se dicte el acuerdo que recaiga a la misma, pues en esta forma, se desvirtuara la obligacin que dicho precepto impone, de respetar el derecho de peticin.330 El mismo rgano colegiado ha sostenido que el breve trmino es aqul en que racionalmente puede estudiarse una peticin y acordarse331 y que tal expresin utilizada por el constituyente es bastante para que, bajo el prudente criterio del juez, se fije por ste, sin ms apoyo legal, el trmino de diez das para que se d respuesta a la solicitud que se le haya presentado.332
asunto, y racionalmente debe ser de una o dos semanas, aunque la actual complicacin burocrtica de las oficinas pblicas puede alargarlo hasta un mes o ms; es inadmisible que el acuerdo demore a pretexto de consultar antecedentes o recabar informes, etctera, y si tal cosa fuere necesaria, debe hacerse saber al peticionario que ya se procede a obtener los datos adecuados para resolver su peticin con conocimiento de causa; pero es claro que esa contestacin no satisfara la garanta, que requiere acuerdo precisamente sobre la materia concreta de la peticin, de donde se sigue que la revisin de datos o de antecedentes necesarios para acordar sobre la procedencia o improcedencia de la peticin, mantiene ntegramente en pie la obligacin de la autoridad respectiva de dictar el acuerdo pertinente precisamente sobre el punto concreto de la peticin; todo lo cual est sujeto a la responsabilidad oficial prevista en el artculo 18, fraccin XXXVI, de la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, que fija un mes de plazo para la contestacin escrita de las peticiones, por la cual hay que entender la que resuelva si la autoridad respectiva accede o no a la peticin, y no meramente cualquier acuerdo dilatorio. Bazdresch, Luis, op. cit., nota 136, p. 124. Por su parte, Juventino V. Castro al ocuparse del mismo tpico seala: En efecto, la fraccin XXXVI del artculo 18 de la Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales, y de los altos funcionarios de los Estados, tipifica como delito el volver nugatorio el derecho de peticin no comunicando por escrito al peticionario el resultado de su gestin, dentro de los treinta das siguientes a la presentacin de la solicitud. Es cuestin perfectamente dilucidada que la disposicin constitucional contiene un concepto no definible totalmente, como lo es la obligacin de las autoridades de contestar las peticiones en breve trmino, lo cual obliga a una interpretacin de dicha norma al momento de aplicarse. La interpretacin primaria es la llamada autntica, como lo es en el presente caso las consideraciones del Constituyente que ya hemos sealado, y sta no puede ceder frente a consideraciones o criterios del legislador ordinario federal o local, que evidentemente contradicen el espritu del legislador constituyente, claramente expuesto en los anales de sus discusiones. Por ello consideramos que la fraccin transcrita es inconstitucional, al fijar para ello un trmino a las autoridades, que el mismo Constituyente se neg a precisar, independientemente de las ventajas reales o supuestas que tal fijacin pudiera tener. Castro, Juventino V., op. cit., nota 20, p. 105. 330 Segunda Sala, SJF5, t. LXVII, p. 3164. 331 Segunda Sala, SJF6, t. CXXIII, tercera parte, p. 39. Tambin SJF6, vol. CVI, tercera parte, p. 74. 332 Segunda Sala, SJF5, t. CXIX, p. 1394.
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El Tribunal Colegiado del Vigsimo Circuito ha considerado que tal concepto debe interpretarse en relacin directa a la naturaleza o caractersticas de la misma (peticin), lo que hace necesario que al abordar el problema a travs de un juicio de amparo, el anlisis deba ser casuista y en funcin al estudio o trmite que la contestacin requiera, para adecuar el lapso prudente para que la autoridad cumpla con esa garanta.333 Por su parte el Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito seal que para determinar el breve trmino a que alude dicho precepto constitucional, deben tomarse en cuenta, en cada caso, las circunstancias que le sean propias y con base en ellas determinarse.334 Por cuanto hace a las excusas planteadas por los rganos o servidores pblicos para retardar la notificacin del acuerdo recado, la Segunda Sala ha mencionado que
no se apega a las exigencias del artculo 8o. constitucional la autoridad que pretenda justificar la falta de contestacin a un escrito de inconformidad, argumentando que tal falta de contestacin obedece a que se quiso que el interesado contara con el mayor tiempo posible para que aportara las pruebas del caso, ya que no puede aceptarse como legal esa actitud en vista de que hacerlo equivaldra, contra lo que exige dicho artculo 8o., a aceptar que el trmino de observacin del derecho de peticin, no fuera breve, 335 y tampoco es excusable la circunstancia de haber dado trmite a la solicitud del quejoso, presentada hace varios aos, y de recibir una de las responsables muchas peticiones semejantes.336
Tambin ha reiterado que las obligaciones de citar un acuerdo escrito y de notificarlo al peticionario no disminuyen porque las peticiones requieren un estudio cuidadoso de parte de la autoridad o la elaboracin de un dictamen e inclusive es claro que el acuerdo respectivo, cuando ese estudio requiera de tiempo ms o menos considerable, podr consistir en el mandamiento de que se le haga saber as al peticionario.337
Tribunal Colegiado del Vigsimo Circuito, SJF8, t. XII-julio, p. 167. Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 49, sexta parte, p. 51. 335 Segunda Sala, SJF6, t. CXXVII, tercera parte, p. 39. 336 Segunda Sala, SJF6, t. XII, tercera parte, p. 58. Vase tambin vol. VIII, tercera parte, p. 59; vol. VII, tercera parte, pp. 76-77; vol. IV, tercera parte, p. 227. 337 Segunda Sala, SJF6, t. LXXXI, tercera parte, p. 41.
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El Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha sealado en referencia a las excusas para notificar en breve trmino:
PETICIN. RECARGO DE LABORES. El posible recargo que sufran las labores de una oficina de ninguna manera puede ser alegado por las autoridades responsables como excusa para no cumplir con el mandato del artculo 8o. constitucional, pues aceptar un argumento equivalente sera tanto como permitir que la Constitucin Federal fuese derogada o suspendida por la sola voluntad, contra la del Congreso Constituyente, de un empleado o funcionario que organiza insuficientemente una oficina, o que no provee presupuestalmente a sus necesidades. O sea, que es obligacin constitucional proveer a las necesidades de cada oficina de manera que los trminos constitucionales sean cumplidos, u organizar cada oficina de manera que los mandatos constitucionales no queden al arbitrio de empleados y funcionarios.338
Finalmente, la multicitada Segunda Sala ha considerado que el artculo 8o. constitucional no establece que las peticiones correspondientes deban contestarse ajustndose al orden cronolgico en que hayan sido presentadas ante la autoridad responsable,339 lo cual elimina el planteamiento de este criterio como excusa justificante del retraso en la notificacin o dictado del acuerdo. En materia administrativa, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala en su numeral 17 la regla general en materia de plazos para la resolucin de trmites. Seala dicho artculo:
Salvo que en otra disposicin legal o administrativa de carcter general se establezca otro plazo, no podr exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entendern las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposicin legal o administrativa de carcter general se prevea lo contrario. A peticin de interesado, se deber expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos das hbiles siguientes a la presentacin de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deber expedirse en cuanto otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolucin deba entenderse en sentido positivo.
Debe recordarse el mbito restringido de aplicacin de esta ley.

338 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 79, sexta parte, p. 63. 339 Segunda Sala, SJF5, t. CXXX, p. 532.
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4. Notificaciones de trmites sucesivos En relacin con aquellos supuestos en que la resolucin de la peticin elevada comprenda diversos trmites, se menciona en la jurisprudencia que los rganos o servidores pblicos estn obligados a notificar todos y cada uno de los acuerdos que recaigan a su solicitud. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido tal interpretacin al sealar: lo establecido por el artculo 8o. constitucional no puede referirse nicamente al resultado final de una solicitud, sino tambin a los diferentes acuerdos que se dicten durante la tramitacin de sta, ya que el solicitante debe saber si su peticin est de acuerdo, en opinin de las autoridades, con las disposiciones legales relativas o ha incurrido en alguna omisin que debe subsanar.340 Igual sentido se encuentra en el criterio que sostiene que
el artculo 8o. constitucional se refiere no slo al derecho que los particulares tienen para que se les haga conocer la resolucin definitiva que pone fin a su peticin, sino tambin al de los trmites que se vayan cumpliendo en los casos en que la ley requiera la sustanciacin de un procedimiento, imponiendo a las autoridades la obligacin de hacer saber, en breve trmino, a los interesados, todos y cada uno de los trmites relativos a sus peticiones.341
El Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, en similar interpretacin, ha considerado que cuando la peticin consiste en una solicitud para el otorgamiento de una licencia de funcionamiento o para una autorizacin similar, y cuando la tramitacin de esa solicitud requiera legalmente que el particular satisfaga determinados requisitos, la garanta constitucional slo es respetada por la autoridad cuando hace en un breve trmino los requerimientos necesarios al solicitante, para integrar el trmino relativo, y adems, en un breve trmino tambin va proveyendo lo necesario a las promociones del interesado y, por ltimo, en un trmino que tambin sea razonablemente breve, dicta la resolucin definitiva a la solicitud mencionada. Pues cuando la autoridad es lenta en la
340 Segunda Sala, SJF6, t. XI, tercera parte, p. 40. Tesis relacionada con Jurisprudencia 207/85. 341 Segunda Sala, Apndice de 1995, t. III, parte SCJN, p. 89, tesis 131.
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tramitacin de la solicitud y en cada uno de los trmites correspondientes y da la impresin de ser renuente en cuanto a llegar a la resolucin final del asunto, no puede decirse que se est respetando por ella el orden constitucional, por lo que hace al derecho de peticin consagrado en el artculo 8o. de la Constitucin federal.342
5. Aclaraciones a la respuesta obtenida Un ltimo tema que debe abordarse es el derecho de aclaracin de las respuestas obtenidas por parte de la autoridad a la que se elev la peticin. Esta aclaracin puede ser solicitada tanto al rgano o servidor pblico que la emitieron como al superior jerrquico de stos. En el segundo supuesto se ha sealado que tal obligacin del superior entraa el cumplimiento del derecho de respuesta y se basa en la presuncin de que el superior conoce, o al menos debe conocer, la respuesta que ha dado el inferior jerrquico y puede emitir una aclaracin al peticionario. La negativa a hacerlo implica una violacin al derecho constitucional y as lo ha entendido el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito:
PETICIN, DERECHO DE. ACLARACIONES. Conforme al artculo 8o. constitucional, a toda peticin deber recaer un acuerdo escrito, que debe hacerse saber en breve trmino al peticionario. Los derechos de los individuos que han sido garantizados en forma especial mediante su inclusin expresa en la Constitucin Federal, deben ser interpretados por el juez de amparo de manera que el derecho constitucional resulte eficaz, y no de manera que resulte meramente terico. Pues de lo contrario se vendra a privar de eficacia a la Constitucin misma y a la esencia de nuestro sistema democrtico. As pues, el artculo 8o. constitucional debe ser interpretado y acatado en forma eficaz y generosa, que permita al peticionario tener una respuesta cabal y clara en breve trmino, satisfactoria si no en cuanto a su resultado, al menos en cuanto a proporcionar al gobernado la informacin exacta y precisa que desea, cuando esto est al alcance real del funcionario, sin interpretaciones rigurosas que menoscaben el contenido del derecho de peticin y sin reenvos que no sean absoluta y estrictamente indispensables. En consecuencia, si al quejoso se le comunica una resolucin que le afecta en forma personal, y pide al
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respecto una aclaracin al superior de quien le hizo la comunicacin, es manifiesto que el superior o debe, o en todo caso puede, estar al tanto del contenido y alcance de la resolucin comunicada, y tambin puede informarse al respecto, si es necesario, en breve trmino, y tambin en breve trmino hacer saber al quejoso la respuesta. Pero si en vez de hacer esto, o de al menos enviar la peticin al subordinado para que la conteste, hacindolo saber esto al peticionario (todo ello en breve trmino), se limita a decirle, sin informarle nada y sin hacer que la peticin avance, que se dirija al subordinado para obtener la informacin que desea, se le est violando el derecho constitucional de peticin. Pues en primer lugar, el superior puede y debe proporcionar la informacin que se le pide y, en segundo lugar, si la comunicacin del subordinado lo afecta, el quejoso tiene derecho a saber, en la mejor opinin del superior, cul es el contenido y alcance de la resolucin, y ms an si sus trminos son imprecisos.343
III. EXCEPCIONES A LA NOTIFICACIN PERSONAL Dos son los casos que pueden concebirse como excepciones: la falta de respuesta con aceptacin de lo pedido, y la respuesta por algn medio electrnico o distinto de la notificacin escrita.344
343 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 127-132, sexta parte, p. 118. 344 Conforme al artculo 35 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo las notificaciones, citatorios, emplazamientos, requerimientos, solicitud de informes o documentos y las resoluciones administrativas definitivas podrn realizarse: I. Personalmente con quien deba entenderse la diligencia, en el domicilio del interesado; II. Mediante oficio entregado por mensajero o correo certificado, con acuse de recibo. Tambin podr realizarse mediante telefax, medios de comunicacin electrnica o cualquier otro medio, cuando as lo haya aceptado expresamente el promovente y siempre que pueda comprobarse fehacientemente la recepcin de los mismos, y III. Por edicto, cuando se desconozca el domicilio del interesado o en caso de que la persona a quien deba notificarse haya desaparecido, se ignore su domicilio o se encuentre en el extranjero sin haber dejado representante legal. // Tratndose de actos distintos a los sealados anteriormente, las notificaciones podrn realizarse por correo ordinario, mensajera, telegrama o, previa solicitud por escrito del interesado, a travs de telefax, medios de comunicacin electrnica u otro medio similar. // Salvo cuando exista impedimento jurdico para hacerlo, la resolucin administrativa definitiva deber notificarse al interesado por medio de correo certificado o mensajera, en ambos casos con acuse de recibo, siempre y cuando los solicitantes hayan adjuntado al promover el trmite el comprobante de pago del servicio respectivo.
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1. Aceptacin tcita de la peticin Quiz uno de los ejemplos ms claros en los cuales, pese a la falta de notificacin, el derecho de respuesta no es vulnerado, se da cuando la autoridad ha resuelto favorablemente la peticin. Es decir, en aquellos supuestos en que el peticionario ha visto satisfecha la solicitud dirigida al rgano o servidor pblico. As lo ha entendido el pleno de la Corte Suprema mexicana desde 1920: DERECHO DE PETICIN. No puede alegarse que se ha violado por las autoridades, si stas han resuelto implcitamente sobre el asunto materia de la peticin.345 Recordemos que con las peticiones el ciudadano puede buscar una actuacin administrativa en un determinado asunto. Un ejemplo: la solicitud fundada en motivos concretos y razonables del cambio de direccin en la circulacin vehicular de una calle. Si la autoridad correspondiente considera que hay motivos suficientes para realizar tal cambio, y lo hace sin notificar al peticionario que su solicitud ha sido acordada y llevada a la prctica, es evidente que no se vulnera el derecho de respuesta. Hay una respuesta implcita en la consecucin de la conducta o actividad administrativa solicitada. A primera vista puede advertirse una suerte de incongruencia con lo ya citado, dado que se trata de una obligacin constitucionalmente impuesta a los rganos del poder pblico. Sin embargo, es evidente que tal exigencia tiene una justificacin en tanto se constituye en un mecanismo que opera para obligar a la autoridad en la atencin de los asuntos o solicitudes en los que la ciudadana est interesada y pone especial atencin. As, si la autoridad atiende tales peticiones y las satisface, es evidente que cumple sobradamente con el espritu que anima el derecho de respuesta. Desafortunadamente no todos los casos que involucren tales supuestos fcticos pueden ser tan simples como el ejemplo transcrito, y ante una posible controversia, siempre sern los tribunales los que de manera casustica decidan sobre el particular. 2. Notificacin por medios electrnicos de comunicacin Otro de los supuestos que conviene tratar, y que ya habamos adelantado lneas atrs al referirnos a la necesidad de incluir el domicilio del peticiona345
Pleno, SJF5, t. X, p. 263.
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rio, es el que se deriva de la aparicin y utilizacin de las tecnologas de comunicacin en los mbitos administrativos y procesales. En el caso de las comunicaciones telefnicas podemos afirmar que se trata de mecanismos de comunicacin totalmente admitidos. En el mbito procesal gozan de cierta importancia y su utilizacin no es nada novedosa. En el mbito de ejercicio del derecho de peticin consideramos que este medio de comunicacin deviene efectivo y adems permitido en dos supuestos: a) cuando el peticionario incluye domicilio y telfono, y b) cuando nicamente seala telfono. En ambos supuestos estamos ante una tcita aceptacin de que la notificacin sea hecha por va telefnica. Esta notificacin puede suplir la notificacin por escrito? Consideramos que s dado que el propio peticionario puede, en algunos supuestos, darse por satisfecho con la respuesta conseguida y cuyo contenido ha sido objeto de notificacin telefnica. Sin embargo, la notificacin en tales trminos pareciera crear cierta incertidumbre para el rgano o servidor pblico, pues en el momento de la notificacin no queda ningn registro fsico de que la notificacin ha sido hecha, salvo que la dependencia realice un registro magnetofnico de las notificaciones efectuadas, una actividad inusual en el mbito administrativo mexicano. Por otra parte, puede entenderse que esta notificacin rene las caractersticas de una comunicacin verbal, con lo cual se puede considerar como violatoria del derecho de respuesta, a tenor de la tesis sustentada por la Tercera Sala que ya hemos mencionado: La contestacin verbal a toda peticin que se presenta, es violatoria de los artculos 8o. y 16 constitucionales.346 A pesar de tal consideracin, el estado actual de las tecnologas de comunicacin puede llevarnos a crear mecanismos que propicien tal certidumbre. No ser del todo errado que en lo sucesivo las oficinas pblicas cuenten con grabadoras que registren fehacientemente la comunicacin que ha sido transmitida, ofertando certidumbre al Estado y a la sociedad sobre el cumplimiento del mandato contenido en el 8o. constitucional. No debe soslayarse tampoco la importancia que tienen los registros de llamadas que hacen las centrales telefnicas y que tambin pueden utilizarse para demostrar la existencia de la notificacin o al menos ofrecer indicios en los casos litigiosos. Otro mecanismo tecnolgico de notificacin similar al anterior es la notificacin va fax. La posibilidad queda abierta al igual que en el supuesto
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Tercera Sala, SJF5, t. XC, p. 2268.
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anterior, cuando el peticionario expresa en su escrito de peticin que dispone de tales utensilios para recibir la notificacin. Sin embargo, aqu se presentan dos supuestos: a) que la respuesta sea notificada mediante mquina de fax, y b) que el envo de la respuesta se haga mediante programa informtico. Aunque en ambos casos no cabe duda que la consecuencia es la misma: notificacin del acuerdo recado a la peticin, nos encontraremos con algunas particularidades. En el primer caso, la mquina podr elaborar un comprobante de que el envo ha sido hecho; en el segundo, y dependiendo del programa, no habr tal constancia. Un tercer caso es el del correo electrnico. Desde su aparicin este medio de comunicacin ha empezado a generar una industria de gigantescas proporciones y a la vez ha ido perfilndose como un medio de comunicacin efectivo, con la posibilidad de generar certidumbre a quien enva y a quien recibe. Los rganos y servidores pblicos tienen la posibilidad de solicitar el acuse de recibo automtico al momento en que el mensaje es ledo, o tambin la posibilidad de enviar una copia del mensaje a una cuenta creada ad hoc para almacenar los envos de este tipo de informacin. En cualquier caso, hay certidumbre por parte de los rganos o servidores de que el acuerdo recado a la peticin ha sido dado a conocer al peticionario. La creacin de bancos de datos con los registros de tales comunicaciones se hace factible hoy da. Una interpretacin extensiva puede propiciar la adopcin de tales mecanismos de comunicacin en los trminos del mandato constitucional. Hemos revisado la concepcin de la Segunda Sala:
es claro que la manera de hacer llegar el acuerdo al interesado queda al arbitrio de la autoridad, pero esto no es obstculo para que de acuerdo con las normas procesales que rigen el juicio de garanta, est obligada a demostrar que hizo conocer al peticionario el acuerdo recado, toda vez que la defensa de ste en esos casos se reduce a una negativa que no es susceptible de demostrarse, pues la carga de la prueba toca a quien afirm que s dio contestacin.347
Queda pues abierta la posibilidad de explorar opciones que ofrezcan certidumbre: es decir que permitan la demostracin fehaciente de la notifi347
Segunda Sala, SJF5, t. CXVIII, p. 115.
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cacin. En el mismo sentido se ha sealado que es claro y evidente que quien contesta debe buscar la forma de que su contestacin llegue a conocimiento del interesado, mxime tratndose de una autoridad que debe guardar constancia de que fue recibida la respuesta que la ley ordena ya sea que se remita por correo o se entregue personalmente. Y como adems en el juicio de garantas todo hecho est sujeto a prueba y la carga de sta incumbe a quien afirma, teniendo la autoridad responsable, a pesar de su categora y precisamente por ella, carcter de simple parte en el juicio de amparo, su afirmacin debe regirse por esa norma procesal, y para satisfacer el mandato constitucional contenido en el artculo 8o., dicha autoridad debe acreditar que la contestacin que dio, lleg al conocimiento del interesado pues de otra suerte resultara nugatoria la garanta aludida.348 La posibilidad de otros medios de comunicacin del acuerdo escrito es incluso hasta de carcter imperativo. No debe olvidarse que en determinados supuestos hasta es necesaria su publicacin.349 Una decisin de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin puede darnos luces sobre las notificaciones hechas mediante fax, permitindonos la revisin de los elementos bsicos exigidos por tal autoridad jurisdiccional, en el entendido que tal posibilidad est expresamente regulada en la ley de la materia, de ah que el tribunal nicamente reitere y matice el contenido de tales dispositivos legales:
NOTIFICACIN POR FAX. REQUISITOS PARA SU VALIDEZ. De la correcta inteleccin de los artculos 29 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, y 84 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, se concluye que los requisitos de validez de una notificacin por fax son los siguientes: a) Existencia de un caso urgente o extraordinario a juicio de quien preside el rgano jurisdiccional emitente de la resolucin a notificar. b) Constancia en el acta o razn de notificacin, o en sus anexos, de las circunstancias y pormenores ocurridos durante la transmisin de los documentos con los que se hace la notificacin. c) Que se asiente en dicha acta o tazn de notificacin, o en sus anexos, la constancia de recepcin o el acuse de recibo. La constancia de recepcin es la actuacin del funcionario que practica la notificacin, por medio de la cual, en ejercicio de la fe judicial de que est investido, hace constar pormenorizadamente el conjunto de hechos y circunstancias que lo llevaron
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Segunda Sala, SJF5, t. CXVI, p. 1141. Segunda Sala, SJF6, t. tercera parte, XLI, p. 89.
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a la conviccin de que los documentos transmitidos fueron recibidos en el nmero de fax con el que se estableci la conexin, as como que ese nmero corresponda precisamente a la persona u rgano destinatario de la notificacin. El acuse de recibo es la expresin de un acto transmitido desde el nmero con el que se estableci la conexin, por el cual la persona receptora admite de manera positiva que se han recibido, ya sea total o parcialmente, los documentos objeto de la transmisin. Empero, debe tenerse en cuenta, para la satisfaccin de este ltimo requisito, que en el evento probable de que en el acta respectiva a la actuacin no se asienten los elementos suficientes para tener satisfecha la constancia de recepcin ni se acuse el recibo de la diligencia practicada, tales elementos pueden perfeccionarse a travs de una comunicacin posterior que realice el notificador, o por cualquier otro medio adecuado, como puede ser nueva transmisin de fax, el cumplimiento de las cargas y las obligaciones resultantes del acto notificado, una comunicacin postal o telegrfica, la comparecencia directa ante este tribunal del interesado, etctera, de donde se desprenda con claridad indiscutible que se recibi la comunicacin en cuestin, o bien, podr ser aceptable tambin alguna diligencia de los funcionarios notificadores adscritos a este tribunal o de aqullos que se comisionen para tal efecto, mediante su presentacin al rgano de que se trate y la constancia relativa en acta circunstanciada.350
En todo caso debe advertirse que en los mismos asuntos dilucidados con la anterior interpretacin, el Tribunal Electoral seal que el reconocimiento de la notificacin por fax, en la legislacin adjetiva electoral, concordaba plenamente con la naturaleza jurdica de la materia, dado que se consideran procesos cuya materia es de inters pblico en razn de la naturaleza y caractersticas de las normas sustantivas que protegen.351 A futuro, la notificacin por fax puede ser incluso sustituida por medios ms rpidos y confiables, como el empleo del Internet donde la transferencia de informacin se da casi instantneamente, lo que supera en mucho las limitaciones materiales del fax. En este proceso de actualizacin tecnolgica deber abordarse antes la proteccin de los datos personales, pues en su mayor parte, el empleo de nuevas tecnologas supone la existencia de respaldos informticos con informacin de los sujetos involucrados en la comunicacin, y por tanto susSala Superior, S3EL 011/98, juicio de revisin constitucional electoral, SUP-JRC023/98. 351 Sala Superior, S3EL 012/98. En los incidentes de inejecucin de sentencia derivados de los juicios de revisin constitucional electoral, SUP-JRC-023/98 y SUP-JRC-024/98.
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ceptibles de ser tratados. En esta posibilidad de manipulacin de informacin reservada aparece tambin el espectro del mal uso, entre lo que se incluye por supuesto la alteracin, destruccin, copiado, publicacin o transmisin de tales datos. De lo cual resulta que como muchos otros derechos fundamentales, en el caso del de peticin se impone la necesidad de un marco bsico que permita su proteccin conjuntamente con otros derechos que involucra su naturaleza personal.
IV. DERECHO DE PETICIN Y PROCESO Los tribunales federales se han inclinado por interpretar los procesos como consecuencia de una solicitud de procuracin o administracin de justicia. Por ello, conviene referir, aunque sea a manera de ejemplo, algunos de los criterios sostenidos en relacin con tales tpicos. Como vimos en la segunda parte de esta obra, la peticin se diferencia en estricto sentido de figuras procesales, como la accin o la queja. Sin embargo, no es difcil encontrar criterios que permitan una asimilacin de ambos trminos en el sistema jurdico mexicano, puesto que la distincin estricta existente en otros sistemas, que reserva la peticin para aquellos actos graciables de la administracin, no encuentra cabida en el modelo nacional. Por otra parte, debe destacarse que en ocasiones la peticin, entendida como la solicitud de gracia, es decir cuando no se tiene derecho a lo pedido, puede ser totalmente desechada. Al menos as lo interpret la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al reiterar en noviembre de 1998 la siguiente tesis:
PROMOCIONES IMPROCEDENTES. NO VIOLA LA GARANTA DE AUDIENCIA EL ARTCULO 67 DEL CDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO DE JALISCO QUE AUTORIZA SU DESECAMIENTO (APLICACIN ANALGICA DE LA JURISPRUDENCIA 270 DEL PLENO). En aplicacin analgica de la referida jurisprudencia, la facultad del juez establecida en el artculo 67 del Cdigo de Procedimientos Civiles del estado de Jalisco, relativa al desechamiento de plano de los incidentes y recursos notoriamente frvolos o improcedentes, no contrara la garanta de audiencia consagrada en el artculo 14 constitucional, puesto que se trata de un precepto que tiene como fin acelerar el curso del procedimiento en concordancia con lo que dispone el artculo 17 constitucional, ya que es comn que alguna de las partes, con una evidente finalidad dilatoria, formule peticiones que sabe son infundadas y que no le asisten los presupuestos de
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hecho o de derecho que justifiquen su proceder, porque, en esas condiciones, no resulta indispensable la previa audiencia del interesado en que se admita a trmite su promocin, por ser intil su tramitacin al carecer del derecho subjetivo correspondiente, por la improcedencia misma de la peticin formulada dentro del procedimiento relativo, ya que si falta el supuesto que condiciona la vigencia de la susodicha garanta, no se pueden producir las consecuencias que prev el precepto constitucional que la establece.352
1. Averiguacin previa En el mbito correspondiente a la secuela de la averiguacin previa, el Primer Tribunal Colegiado del Vigsimo Segundo Circuito seal que para considerar cumplido el derecho de peticin y el derecho de respuesta, deben de notificrseles, tanto al ofendido como al inculpado, los acuerdos tomados por la autoridad administrativa:
PETICIN, EL MINISTERIO PBLICO El Ministerio Pblico, durante la fase de averiguacin previa, est obligado a respetar el derecho de peticin del ofendido y del inculpado, consagrado en el artculo 8o. de la Constitucin Federal, y por consiguiente, a notificarles los acuerdos correspondientes, excluyendo obviamente las actuaciones que por su naturaleza deben permanecer en sigilo, a fin de no entorpecer su funcin de investigacin y persecucin de los delitos.353
EST OBLIGADO A NOTIFICAR LOS ACUERDOS CORRESPONDIENTES. DERECHO DE, EN LA AVERIGUACIN PREVIA.
El mismo Tribunal Colegiado en cita haba determinado que la Constitucin federal no hace distingo en cuanto al carcter de los actos, por lo que
352 Segunda Sala, SJFG9, t. IX, febrero de 1999, p. 238, tesis: 2a. XV/99. Vase: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, novena poca, t. IV, octubre de 1996, p. 180, tesis P. CXXV/96, de rubro: PROMOCIONES NOTORIAMENTE IMPROCEDENTES. EL ARTCULO 124 DEL CDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO DE TLAXCALA QUE AUTORIZA SU DESECAMIENTO NO VIOLA LA GARANTA DE AUDIENCIA. Nota: la tesis 270 a que se hace mencin aparece publicada en el Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 19171995, t. I, materia constitucional, p. 252, con el rubro: PROMOCIONES IMPROCEDENTES. NO VIOLA LA GARANTA DE AUDIENCIA EL ARTCULO 41 DEL CDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO DE NUEVO LEN, QUE AUTORIZA SU DESECHAMIENTO. 353 Primer Tribunal Colegiado del Vigsimo Segundo Circuito, SJFG9, t. VIII, diciembre de 1998, p. 1071, tesis: XXII.1o.9 P.
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las peticiones que tuvieran lugar en relacin a una averiguacin previa deban ser satisfechas por el Ministerio Pblico:
DERECHO DE PETICIN. AVERIGUACIN PREVIA (LEGISLACIN DEL ESTADO DE HIDALGO). Si bien los artculos 36 y 37 del Cdigo de Procedimientos Penales para el estado de Hidalgo, otorgan al indiciado y a su defensor el derecho de que se les faciliten todos los datos que soliciten y consten en la averiguacin, pudiendo consultar el expediente e incluso obtener las copias y certificaciones que soliciten sobre constancias que obren en el mismo; y que no existe disposicin que obligue al Ministerio Pblico a notificar al indiciado y a su defensor de las actuaciones practicadas en una indagatoria, tambin lo es que cuando se ejercita el derecho de peticin, la autoridad debe satisfacer los requisitos exigidos por el artculo 8o. de la Constitucin Federal, a saber: a) acreditar que se dio respuesta por escrito a la peticin formulada; y, b) demostrar que se hizo del conocimiento del peticionario la respuesta. Por tanto, de no satisfacerse ambos requisitos, no obstante que se trate de actuaciones practicadas en una averiguacin previa, resulta evidente la violacin a la garanta del derecho de peticin, ya que el artculo que la consagra no hace distingo respecto a la naturaleza del acto. Adems, se trata del ejercicio del derecho de peticin y no del reclamo de la omisin de notificar al indiciado y a su defensor de todas y cada una de las actuaciones practicadas en la indagatoria, ya que se trata de supuestos de naturaleza distinta.354
Igualmente, y dada la consideracin de que la averiguacin previa surge como resultado de una peticin de procuracin de justicia, se ha determinado que es obligada la notificacin del acuerdo al ofendido por el que se decide el no ejercicio de la accin penal:
MINISTERIO PBLICO. EST OBLIGADO A NOTIFICAR EL NO EJERCICIO DE LA ACCIN PENAL. Si el representante de la sociedad omite notificar al ofendido su determinacin de no ejercitar la accin penal, incurre en violacin a lo preceptuado en el artculo 8o. constitucional; lo anterior, no es ms que el reconocimiento al derecho del ciudadano de que se le haga saber el acuerdo recado a su solicitud de procuracin de justicia; sin que esto signifique injerencia alguna al monopolio de la accin penal.355
Primer Tribunal Colegiado del Vigsimo Segundo Circuito, SJFG9, t. VIII, octubre de 1998, p. 1134, tesis: XXII.1o.25 A. 355 Segundo Tribunal Colegiado del Dcimo Octavo Circuito, SJFG9, t. III, mayo de 1996, p. 656, tesis: XVIII.2o.4 P.
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De esta interpretacin se deriva, en trminos de la Ley de Amparo, la legitimacin necesaria para promover el juicio de garantas, tal y como se advertir en el apartado correspondiente. Resulta necesario advertir el tratamiento que ha tenido el derecho de peticin en el mbito procesal, pues en ocasiones la figura ha sustituido las garantas que ofrecen otros preceptos constitucionales, como por ejemplo, el derecho a la jurisdiccin estatal o a una administracin de justicia, o lo relativo al conjunto de prerrogativas procesales contenidas en el artculo 20 constitucional.
2. Proceso penal En el mbito del proceso penal tambin ha corrido tinta para explicitar las repercusiones del derecho de peticin y del de respuesta. Rigen, en lo general, los principios que hemos venido sealando con los matices que imprime la caracterstica esencial del derecho sancionador: Aun cuando se trate de una causa penal que deba mantenerse en secreto, la autoridad responsable no debe hacer nugatorio el derecho de peticin que consagra el artculo 8o. constitucional, el cual exige, esencialmente, que se cumpla acordar por escrito y en breve trmino ya sea favorable o desfavorablemente la peticin hecha por el interesado.356 Adems de los supuestos de congruencia que hemos visitado en un apartado anterior, cabe reiterar tal circunstancia conforme al criterio sostenido por la Primera Sala, que seala en el supuesto especfico de la condena condicional:
CONDENA CONDICIONAL Y DERECHO DE PETICIN. Aunque la concesin de la condena condicional es una facultad discrecional del juez natural, cuando se formula peticin para su otorgamiento el juzgador est obligado a resolver concedindola o negndola, en cumplimiento de la garanta establecida por el artculo 8o. constitucional; y si la sentencia reclamada es omisa sobre el particular, procede conceder el amparo para el efecto de que la responsable dicte nuevo fallo en el que fundadamente resuelva si procede o no la suspensin condicional.357
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Tribunal Colegiado del Vigsimo Circuito, SJF8, t. IX-mayo, p. 425. Primera Sala, Apndice de 1995, sexta poca, t. II, p. 57, tesis: 100.
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En evidente referencia a la discrecin que suele caracterizar el proceso penal, y a la necesidad de no adelantar el sentido de la resolucin en el mbito penal, se ha dictado el criterio que seala que la circunstancia de que la situacin jurdica relacionada con las peticiones de la quejosa se encuentra subjudice, podr influir en el sentido de la resolucin que deba recaer, pero no justifica la violacin del artculo 8o. constitucional.358 3. Contencioso administrativo El derecho de que se revise una actuacin es manejado en el mbito contencioso administrativo como una manifestacin del derecho de peticin. En tal sentido se ha expresado el Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito:
PETICIN, DERECHO DE. CASO EN EL QUE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DEBEN RESOLVER EL RECURSO DE REVOCACIN Y COMUNICARLA AL RECURRENTE SIN QUE EXISTA PROMOCIN DE PARTE INTERESADA.
De conformidad con lo dispuesto por el segundo prrafo del artculo 8o. constitucional, es necesario que recaiga una determinacin que resuelva el recurso administrativo de revocacin y que se comunique al promovente del mismo en breve trmino. Por tanto, una vez interpuesta la revocacin y agotados todos los trmites ante las autoridades, stas tienen la obligacin legal de dictar la resolucin que en derecho corresponda, sin que el recurrente est obligado a promover nuevamente para ello, ya que lo nico que, en su caso, impedira a las autoridades resolver lo conducente, sera el hecho de que no se encontrara integrado el expediente respectivo.359
Puede advertirse de estos tres supuestos que el derecho de peticin es manejado ampliamente en el ordenamiento mexicano, a diferencia de otros sistemas, como podra ser el espaol, donde el derecho de peticin queda restringido a aquellos supuestos en los que el peticionario no tiene la titularidad de derechos subjetivos o de intereses legtimos. Por otra parte, el Octavo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito se ha pronunciado en el sentido de considerar que exisSegunda Sala, SJF6, t. tercera parte, II, p. 86, tesis relacionada con jurisprudencia 207/85, 8a. parte. 359 Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 217-228, sexta parte, p. 436.
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ten facultades implcitas de los servidores pblicos para pronunciarse sobre determinados recursos de carcter administrativo, a partir de la configuracin del derecho de peticin:
FACULTADES IMPLCITAS. EL PRESIDENTE DE LA COMISIN NACIONAL DEL SISTEMA DE AHORRO PARA EL RETIRO, CUENTA CON ELLAS PARA RESOLVER EL RECURSO DE REVOCACIN, PREVISTO EN LA LEY DE LA MATERIA. El principio de competencia, entendido en su origen como la aptitud atribuida expresamente a una autoridad, por una norma jurdica, para llevar a cabo determinadas conductas o actos, acepta actualmente una interpretacin menos rgida. Segn sta, adems de las facultades expresas, existen las facultades implcitas, contenidas como aquellas potestades que, a pesar de no preverse de manera expresa en la norma, resultan imprescindibles o necesarias para que la autoridad pueda realizar las funciones que le han sido encomendadas por ley. Sin embargo, para que ello no implique que la competencia del rgano, exigida por el artculo 16 constitucional, sea rebasada o desconocida, la doctrina sostiene que para el reconocimiento de una facultad implcita se requiere: a) la existencia de una facultad expresa de la autoridad, prevista en la Constitucin; b) que esa facultad, por s sola, sea imposible de ser ejercida; y c) que entre la facultad expresa y la implcita derivada de la interpretacin de una ley expedida por el Congreso de la Unin, haya una relacin de medio a fin. Ahora bien, para impugnar las sanciones pecuniarias impuestas por la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, el artculo 102 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro establece el recurso de revocacin en beneficio de los afectados; tambin seala que ese medio de impugnacin debe interponerse ante el presidente de dicha comisin, expresando el acto impugnado y los agravios que el mismo cause, debindose acompaar u ofrecer las pruebas que se consideren convenientes, as como el otorgamiento de una garanta por la multa impuesta; que ese recurso se desechar si no se seala el acto impugnado o no se expresan agravios; que se tendrn por no ofrecidas las pruebas que se omitieren; y que el recurso debe resolverse en un plazo de sesenta das hbiles. Sin indicar ese precepto o algn otro del citado ordenamiento, qu funcionario debe resolver el recurso. Ante esa laguna de la ley, interpretndola de manera armnica con la Constitucin, as como el principio general de derecho de que el legislador no emplea palabras intiles, y por beneficiar al particular justiciable, se deben reconocer a favor del presidente de la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, facultades implcitas para resolver ese recurso de revocacin, a fin de satisfacer respecto del mismo, el derecho de peticin consagrado en el artculo 8o. constitucional, que otorga a todo funcionario pblico la facultad expresa de pronunciarse sobre las solicitudes que se le formulen, pues
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resultara absurdo, ineficaz y estril que la ley de la materia prevea el recurso de revocacin, ante quin debe interponerse, su trmite y un trmino perentorio para la resolucin del mismo, sin que exista un rgano facultado para resolverlo; dejando en estado de indefensin al particular sancionado quien, por haber interpuesto ese recurso ordinario, dej transcurrir los plazos para la promocin del juicio de nulidad o el de amparo, que tambin tena a su alcance para combatir el mismo acto de autoridad, infringindose tambin en su perjuicio lo dispuesto en el artculo 17 de la carta magna. Esta interpretacin es acorde con lo dispuesto en el artculo 12, fracciones I y XVI, de la ley de la materia, donde se dispone que el presidente de la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, adems de las facultades expresamente establecidas a su favor, cuenta con las que le delegue la Junta de Gobierno, o le sean atribuidas por esa u otras leyes; as como la exposicin de motivos del mismo ordenamiento legal, donde se advierte con claridad la intencin de que se aplicarn y perfeccionarn las funciones de supervisin y regulacin de la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, fortaleciendo la figura de su presidente, a quien se le confiri una mayor participacin en su funcionamiento y actuacin, otorgndole mayores facultades y reservando a la Junta de Gobierno el ejercicio de aqullas que, por su trascendencia, requieran de la participacin de un rgano colegiado de mayor jerarqua.360
En el caso mexicano no existe una frontera que permita distinguir claramente los lmites del derecho de peticin y por ende hasta donde corresponde el derecho de respuesta. Como advertimos lneas atrs, en el sistema jurdico nacional no se ha procurado hacer una distincin entre derecho de peticin y accin, denuncia, recurso administrativo, solicitud administrativa, iniciativa popular, quejas ante los rganos de defensa de los derechos humanos, etctera. En tal sentido hay mucho camino por andar. Lo que queda por preguntar es si es necesaria tal distincin a los efectos de nuestro ordenamiento jurdico, dado que, como lo demuestra la jurisprudencia revisada, la figura de la peticin ha terminado por englobarlas conceptualmente.
Octavo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF9, t. XIII, abril de 2001, p. 1067, tesis: I.8o.A.9 A.
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CAPTULO QUINTO Violacin al derecho de peticin y juicio de amparo ...................... 217 I. II. III. IV. V. VI. Plazo para iniciar el juicio de amparo.................................. Legitimacin para interponer el juicio de amparo ................ Respuesta dada durante el juicio de amparo......................... Derecho de reunin y derecho de peticin ........................... Concesin de la proteccin de la justicia federal .................. Derecho de respuesta y principio de legalidad...................... 222 224 226 228 230 233
CAPTULO QUINTO VIOLACIN AL DERECHO DE PETICIN Y JUICIO DE AMPARO
En nuestro sistema jurdico los derechos consagrados constitucionalmente estn protegidos por el juicio de amparo.361 As, la presunta violacin del derecho de peticin se reclama mediante el juicio de amparo, en el cual se declara si el rgano o servidor pblico han actuado contra la Constitucin y por ende han vulnerado tal derecho. En el mbito estatal, las peticiones de los gobernados encuentran proteccin en los tribunales administrativos, por violacin a las obligaciones de los servidores recogidas en las legislaciones burocrticas, y sobre todo en los ordenamientos administrativos,362 sin que ello sea obstculo para que en caso de no existir un cauce en las instancias jurisdiccionales locales pueda acudirse a los tribunales federales en demanda de amparo.
361 Sobre la influencia de esta institucin, Fix Zamudio ha sealado: no debe olvidarse que el juicio de amparo ha ejercido vigorosa atraccin sobre otras legislaciones latinoamericanas que tambin han introducido el derecho de amparo en sus respectivos ordenamientos constitucionales, ya sea con esta denominacin u otra similar, que el desarrollo de la institucin, a menudo difcil en muchos de los pases de este continente, ha permitido la introduccin de aspectos peculiares que constituyen innovaciones en relacin con el modelo mexicano; por lo que apreciados en su conjunto, todos los referidos ordenamientos latinoamericanos, incluyendo el nuestro, permiten deducir principios comunes que nos autorizan a hablar de un derecho de amparo latinoamericano. Fix Zamudio, Hctor, El derecho de amparo en Mxico y en Espaa. Su influencia recproca, Revista de Estudios Polticos, nm. 7, enero-febrero de 1979, pp. 228 y 229. 362 Vase Olascoaga Valds, Francisco, La resolucin negativa ficta y el derecho de peticin en el procedimiento ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, Memorial del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, Toluca, nm. 3, mayo-junio 1994; y Limn Galvn, Jorge, Diversas consecuencias jurdicas de la falta de contestacin de las autoridades a las peticiones planteadas por los gobernados, Memorial del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico, Toluca, segundo nmero extraordinario, diciembre de 1997.
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Es pues presupuesto para reclamar por va judicial el cumplimiento de los derechos vulnerados, una accin u omisin de una autoridad, es decir, tal y como hemos sealado a lo largo de los captulos precedentes, de un rgano o servidor pblico. Al ocuparse del derecho de peticin, Islas Coln363 seala que la negativa del derecho de peticin, o la violacin al derecho de respuesta, entraa al menos tres supuestos en los cuales se contiene la transgresin de los mandatos constitucionales. En el primero existe una accin u omisin de un servidor pblico o autoridad que, por s o por interpsita persona, impide el ejercicio del derecho de peticin formulado por escrito, de manera pacfica o respetuosa, a los ciudadanos que tienen el derecho exclusivo de ejercitar el derecho de peticin en materia poltica. En realidad estamos en presencia de dos supuestos, toda vez que hay que atender a la prescripcin genrica del 8o. constitucional y a la especfica, relativa a los derechos polticos, contemplada en el artculo 35, fraccin V. La accin es la misma, pero est dirigida a circunstancias personales distintas: en la primera se trata de un peticionario universal, que no requiere de una calidad especial que haga idneo el ejercicio del derecho: cualquier habitante de los Estados Unidos Mexicanos puede ser peticionario; en la segunda la circunstancia aludida es el carcter de ciudadano del peticionario como requisito para el ejercicio de un derecho poltico. En una segunda hiptesis se da una accin u omisin por parte de un servidor pblico o autoridad al no responder mediante un acuerdo escrito una peticin dirigida a l. Se trata aqu de la vulneracin del derecho de respuesta. Ha sido ejercido el de peticin y no ha mediado accin u omisin que impida su ejercicio, es decir, se ha respetado tal y como lo exige el precepto constitucional, pero el rgano o servidor pblico ha eludido satisfacer el derecho que tiene el peticionario de recibir una respuesta a la peticin planteada. La vulneracin constitucional se da en trminos del artculo 8o. que seala la obligacin de rganos o servidores de acordar la peticin y dar a conocer al peticionario tal acuerdo. Esta vulneracin debe entenderse aplicable, por extensin, al caso de los derechos polticos, pues aunque no est contemplado de tal manera en el artculo 35, podemos considerar que merece similar protec363 Islas Coln, Alfredo, Manual de derechos humanos. Argentina, Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Panam (versin CD-ROM), Mxico, Informtica Jurdica, Unesco, 2001.
VIOLACIN AL DERECHO DE PETICIN Y JUICIO DE AMPARO
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cin otorgada a la peticin contemplada en el artculo 8o. No debe soslayarse en este sentido que los derechos polticos son una institucin que merece el calificativo de inters pblico, lo que de suyo plantea la necesidad de proteccin al menos en los trminos mencionados. En un tercer supuesto existe una accin u omisin por parte de un servidor pblico o autoridad, mediante la cual disuelve una asamblea o reunin que tiene por objeto elaborar una peticin a la autoridad, siempre que en la asamblea o reunin no se profieran injurias, o se realicen actos de violencia o amenazas para intimidar a la autoridad. La vulneracin se da ahora atendiendo al contenido del artculo 9o. constitucional. Y tambin se considera aplicable tanto al derecho de peticin in genere mencionado en el artculo 8o., como al de naturaleza poltica. En tal triloga descansa, en opinin del autor, la posible vulneracin al derecho en comento. Y es as que debe entenderse como violacin toda accin u omisin cuya consecuencia directa o indirecta sea la limitacin del ejercicio de cualquiera de los dos derechos, de peticin y de respuesta, tanto en su vertiente universal como poltica. Revisemos esta afirmacin a la luz de los criterios revisados lneas atrs. La violacin puede consistir indistintamente en un hacer o dejar hacer por parte de una autoridad o servidor pblico, aunque tambin es de suponer que hay vulneracin cuando otro particular realiza acciones u omisiones para evitar el ejercicio de derecho. Sin embargo, debe atenderse que en la actualidad, conforme al desarrollo legislativo y jurisprudencial mexicano, la calidad del derecho fundamental (o garanta, como usan los tribunales) slo es oponible al Estado y sus rganos, en la concepcin ms amplia posible.364
364 Sobre la paradoja que representa la concepcin de unos derechos fundamentales protegidos contra los ataques de los entes pblicos, a travs de la jurisdiccin constitucional, pero abandonados a su suerte por cuanto hace a los ataques privados, Pedro de Vega ha sealado: ... asistimos por doquier a la quiebra de los principios de generalidad de la ley y de igualdad ante la ley, al tiempo que se produce un deterioro inevitable y progresivo del axioma privatista de la autonoma de la voluntad. En las sociedades actuales, a las que los socilogos no dudan en calificar de corporatistas (Schmitter, Panich, Jessup, Winker, etc.), se multiplican los llamados poderes privados, que rompen las obligadas posiciones de igualdad, paridad y simetra... de suerte que la teora de los derechos fundamentales no podr ya seguir interpretndose desde la confrontacin reductora entre el Estado y el individuo, sino que, por exigencias de la lgica ms elemental, habr que entenderla desde una perspectiva ms amplia. Puesto que los derechos fundamentales son lesionados tambin, y en todas partes, por los mltiples poderes privados surgidos en el seno de la sociedad corporatista del presente, esos poderes privados tendrn que ser forzosamente tenidos en cuenta a la hora de construir una efectiva teora jurdica de la libertad... los ordenamientos jurdicos en
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La limitacin al ejercicio del derecho no debe entenderse como objetivo necesario, y por tanto indispensable, del acto u omisin estatal, pues ello dejara abierta una gama de supuestos en los que existira total indefensin para quien intentara hacer valer un derecho consagrado constitucionalmente. Por ello, se atiende a la consecuencia al efecto que puede tener la accin u omisin en el objetivo principal del ciudadano: ejercer su derecho. Otra vertiente que no ha sido revisada de forma adecuada es la accin u omisin de un rgano estatal ajeno a la relacin que se da entre quien pide y el rgano que accede a responder la peticin. Aqu estamos ante una vulneracin indirecta, pues el rgano obligado a responder lo ha hecho, pero ha sido un factor diverso el que ha impedido que el peticionario obtenga la respuesta al planteamiento o peticin formulada. Esto se complica por el hecho de que por un principio de seguridad jurdica se exige a la administracin que demuestre que la respuesta ha sido recibida de manera adecuada por el ciudadano. Sin embargo, en la prctica y con la llegada de tecnologas modernas que fungen como medios de comunicacin, se dan nuevos supuestos que han sido poco desarrollados por los tribunales federales, aunque s esbozados ya por la doctrina. Hemos visto, al recorrer las decisiones de los tribunales federales mexicanos, que el derecho de peticin es un derecho harto utilizado en el sistema jurdico. En tanto institucin de uso cotidiano, su regulacin y comprensin ha aumentado en forma abrumadora a travs de las tesis emitidas por rganos jurisdiccionales. Y ello puede entenderse porque la vulneracin a tal derecho ha sido objeto de litigio constitucional tanto por ciudadanos como por rganos involucrados.
la mayora de los pases (los casos de Portugal o de Colombia, por ejemplo, representan simples excepciones a la regla general) siguen regulando la denominada jurisdiccin constitucional de la libertad desde la vieja creencia de que son slo el Estado y los poderes pblicos los que pueden lesionar los derechos fundamentales. Con lo cual, al reducirse el mbito protector del amparo a los llamados actos de autoridad, dejando fuera de su tutela las conculcaciones de los derechos y el avasallamiento de las libertades derivados de la accin de los poderes privados, su configuracin como recurso definitivo y gran conquista jurdica y poltica de la democracia constitucional moderna, no pasar de ser otra cosa que la simple consagracin de un mito. De todos es conocido que, ante un Estado que se bate en retirada, y ante los procesos de mundializacin a los que estamos asistiendo, son las actuaciones de los poderes privados las que, ocultamente en unas ocasiones y abiertamente en otras, protagonizan actualmente los ataques ms peligrosos a la libertad de los ciudadanos. En el Prlogo de Figueruelo, ngela, El recurso de amparo: estado de la cuestin, Madrid, Biblioteca Nueva, 2001, pp. 15 y 16.
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Revisadas las particularidades de los derechos de peticin y respuesta no queda sino centrar nuestra atencin en el juicio de amparo instaurado por violacin al derecho de peticin consagrado constitucionalmente. A ello dedicaremos las siguientes pginas pero antes haremos algunos trazos sobre la garanta constitucional por antonomasia: el amparo. El juicio de amparo es uno de los medios de control constitucional de carcter judicial. Los otros son: el juicio de revisin constitucional electoral, las controversias constitucionales y la accin de inconstitucionalidad. Por mucho el juicio de amparo es el ms conocido, pues su existencia se remonta hasta mediados del siglo XIX. Uno de sus creadores, Manuel Crescencio Rejn, se refera a l como medio controlador o conservador del rgimen constitucional, en virtud del cual todos los actos de autoridad podan ser susceptibles de ser controlados constitucionalmente. Carlos Arellano Garca ha definido el amparo en los siguientes trminos:
institucin jurdica por la que una persona fsica o moral, denominada quejoso, ejercita el derecho de accin, ante un rgano jurisdiccional federal o local, para reclamar de un rgano del Estado, federal, local o municipal, denominado autoridad responsable, un acto o una ley, que el citado quejoso estima, vulnera las garantas individuales o el rgimen de distribucin competencial entre federacin o estados (municipios), para que se le restituya o mantenga en el goce de sus presuntos derechos, despus de agotar los medios de impugnacin ordinarios.365
En este punto no queremos dejar de hacer notar el arraigo que tiene en la doctrina la calificacin de garantas individuales para referirse a los derechos consagrados constitucionalmente, un tpico al que nos hemos referido en el captulo precedente. Se trata por decirlo de alguna manera de seguir los pasos terminolgicamente anacrnicos de la propia Constitucin, puesto que la procedencia del juicio de amparo, en trminos del artculo 103 constitucional, tiene por supuesto primigenio la existencia de leyes o actos de la autoridad que violen las garantas individuales (fraccin I), reconocindose su procedencia en los supuestos de leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberana de los estados o la esfera de competencia del Distrito Federal (fraccin II), as como por leyes o actos de
365 Arellano Garca, Carlos, Prctica forense del juicio de amparo, 9a. ed., Mxico, Porra, 1995, p. 1. Citado por Mercader Daz de Len, El juicio electoral ciudadano y otros medios de control constitucional, Mxico, Ediciones Delma, 2001, p. 199.
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la autoridad de los etados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal (fraccin III), supuestos que son reiterados en el primer numeral de la Ley de Amparo, reglamentaria del mismo numeral constitucional.
I. PLAZO PARA INICIAR EL JUICIO DE AMPARO El Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha considerado que se puede solicitar la proteccin federal en cualquier momento a partir de que se considere que hay una violacin a los derechos de peticin y/o de respuesta. Es decir no hay trmino alguno para interponer el juicio de amparo. Aqu cabe acotar que en estricto sentido, de la revisin realizada en los dos captulos previos, se advierte que se vulnera con mayor frecuencia el derecho de respuesta, aunque los tribunales y quejosos han optado por uniformar la terminologa y hablar siempre de vulneracin del derecho de peticin. Sin embargo, tal sealamiento no es el adecuado, por cuanto la ahora presunta autoridad responsable no ha impedido la formulacin de la peticin, sino antes bien la ha recibido. La violacin al mandato constitucional no estriba en no haber respetado el derecho de peticin, sino en no haber dado la respuesta que le exige el segundo prrafo del artculo 8o.:
PETICIN, DERECHO DE. OPORTUNIDAD DEL AMPARO. Para reclamar la violacin al derecho de peticin consagrado en el artculo 8o. constitucional no hay trmino, pues siendo un acto de abstencin el que se reclama, y creando dicha omisin una situacin permanente mientras se subsana, puede reclamarse en cualquier tiempo sin que se pueda hablar de consentimiento, expreso ni tcito, en trminos del artculo 73, fracciones XI y XII, de la Ley de Amparo, ni por lo mismo, de extemporaneidad de la demanda. Pues como el trmino razonable de que habla el precepto constitucional no est definido en forma precisa, no puede tomarse como base ningn da para iniciar el trmino para computar la oportunidad de la demanda. Ni puede obligarse a nadie, tratndose de abstenciones, a que promueva el amparo antes de que estime que hacerlo conviene a su derecho.366
Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 145-150 sexta parte, p. 200.
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No entraremos al anlisis de los conceptos involucrados en esta decisin acerca de la conducta del rgano o servidor pblico, pero s sealaremos que la doctrina ha distinguido entre omisin y abstencin, dualidad que los tribunales no han incorporado en sus decisiones. En todo caso, y siguiendo el criterio sustentado por el Sptimo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, se entiende como suficiente a efectos del estudio jurisdiccional que el particular se duela en su demanda que en su contra se transgredi el derecho consagrado en el artculo 8o. para que resulte procedente el juicio de amparo y, en consecuencia, sean examinados los conceptos de violacin propuestos por la parte quejosa, sin que se considere relevante la manifestacin de la autoridad sealada como responsable de que existe algn acto relacionado con la peticin que fue consentido por la peticionaria.367 Ahora bien, la misma jurisprudencia haba determinado que la interposicin del juicio de amparo queda sujeta a que efectivamente haya transcurrido un plazo que haga admisible la posibilidad de que el rgano o servidor pblico ha tenido acceso o conocimiento del escrito de peticin. Esta posicin resulta entendible, dado que como veremos ms adelante, el elemento temporal permite que el rgano o servidor pblico tome conocimiento de la solicitud y pueda pronunciarse sobre ella, acordando sobre lo pedido. En 1971, la Segunda Sala consider tal criterio al sostener:
PETICIN, DERECHO DE. NO LO VIOLA LA AUTORIDAD A LA QUE NO SE LE HA TURNADO LA SOLICITUD. Apareciendo de autos que la solicitud que se reclama como no atendida, se present en la oficiala de partes de la dependencia gubernativa correspondiente, con poca anterioridad a la presentacin de la demanda de amparo (dos das), plazo que obviamente no basta para que siquiera se hubiera turnado la peticin a quien debiera conocer de la misma, menos para que se resolviera lo conducente, tal acto reclamado no tiene relevancia jurdica para conceder la proteccin constitucional, dado que la garanta que consagra el artculo 8o. constitucional, consistente en que a toda peticin hecha a la autoridad por escrito y de manera pacfica y respetuosa recaiga en breve trmino el acuerdo respectivo, supone, ante todo, para que dicho trmino comience a correr, que la autoridad est en aptitud fsica de poder emitir el acuerdo o resolucin que proceda, lo que, lgicamente, no puede
367 Sptimo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJFG9, t. XVIII, agosto de 2003, pp. 1796-1797.
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acontecer cuando por los trmites burocrticos de rigor, an no le ha sido turnada la peticin del particular.368
Y es que, haciendo eco del adagio, nadie est obligado a lo imposible, y es imposible resolver una demanda cuando no se sabe que se ha presentado una determinada solicitud. Debe entenderse que ello no vulnera el derecho de los gobernados, puesto que se entiende que no puede existir omisin cuando no hay una causa para actuar, en este supuesto, cuando no hay una peticin que acordar. II. LEGITIMACIN PARA INTERPONER EL JUICIO DE AMPARO A quin corresponde promover el juicio de garantas? Es evidente que esta cuestin no suscita ningn problema. Debe recordarse que para el ejercicio del derecho de peticin no existe ninguna limitacin, salvo la de que tratndose de materia poltica queda restringida a los ciudadanos mexicanos. Esto equivale a sealar que quienquiera que haya ejercido el derecho de peticin ante un rgano o servidor pblico y que no hubiere recibido una respuesta en breve trmino, puede acudir y plantear la vulneracin del derecho de respuesta. No debe olvidarse que el hecho de que el peticionario no tenga inters jurdico ni est legitimado para hacer una solicitud especfica, no justifica a la autoridad para omitir su respuesta. En cualquier caso, la omisin de respuesta o de satisfaccin de la peticin procedente, entraa una violacin al derecho de respuesta, exigible por va de amparo. Y as lo ha entendido la Segunda Sala de la Suprema Corte:
PETICIN, INTERS JURDICO EN EL AMPARO POR VIOLACIN AL DERECHO DE. Al reconocer el artculo 8o. constitucional el derecho de peticin, y, consecuentemente, estatuir la obligacin de las autoridades de acordar por escrito las solicitudes que se les dirijan y de hacer conocer el acuerdo al peticionario, no limita ese derecho sino en cuanto a la forma de su ejercicio, que debe ser por escrito, pacfica y respetuosa, y en materia poltica, la circunscribe a los ciudadanos; pero en manera alguna lo subordina a la procedencia o fundamentacin de la solicitud, lo cual es materia de la decisin correspondienSegunda Sala, SJF7, t. 26, tercera parte, p. 173. Nota: en el informe de 1971, la tesis aparece bajo el rubro PETICIN, DERECHO DE.
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te. El citado precepto legal, consecuente con el rgimen representativo y democrtico adoptado en el pas, ha consagrado como garanta individual, o sea, como derecho pblico subjetivo, la facultad de las personas para elevar solicitudes a las autoridades, y por lo mismo, de la propia disposicin constitucional dimana el inters jurdico del solicitante para reclamar la falta de acuerdo y respuesta a su peticin. En cuanto al cumplimiento de requisitos que la ley seala para obtener una autorizacin, es cuestin que no podra tratarse en el juicio constitucional, sino a travs de la resolucin que sobre esa cuestin dictara la autoridad responsable, porque de otra manera, el juzgador se sustituira indebidamente a aqulla, mxime cuando la cuestin planteada se limita a la falta de acuerdo y respuesta y no a una resolucin denegatoria de la solicitud.369
Igual sentido puede encontrarse en el criterio sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, al sealar:
OFENDIDO. LEGITIMACIN PARA PROMOVER JUICIO DE AMPARO. Haciendo una simple interpretacin gramatical de la disposicin contenida en el artculo 10 de la Ley de Amparo, se podra llegar a pensar, prima facie, que el ofendido en un proceso penal se encuentra legitimado para acudir al juicio de garantas nicamente en los casos a que est referida dicha disposicin, esto es, cuando se trate de actos vinculados con: a) la reparacin del dao; b) la responsabilidad civil proveniente de la comisin de un delito; y c) aquellos surgidos del procedimiento penal, relacionados inmediata o directamente con el aseguramiento del objeto del delito y de los bienes que estn afectos a la reparacin o a la responsabilidad civil; en otras palabras, se pensara que el ofendido carece indefectiblemente de legitimacin para demandar la proteccin constitucional cuando el acto reclamado no se site en ninguna de tales hiptesis. Sin embargo, a la luz de una verdadera interpretacin judicial del invocado precepto, se descubre que no fue esa la intencin del legislador y por ende, no se produce la alternativa apuntada, pues sostenerla implicara sustraer ilegalmente del control constitucional todos aquellos actos emanados de un procedimiento penal que impliquen violaciones directas a la Constitucin en perjuicio del ofendido, verbigracia: cuando ste reclama un acto por violacin a su derecho de peticin tutelado por el artculo 8o. constitucional que, por la claridad de su texto, no admite ms interpretacin que la literal
369 Segunda Sala, SJF5, t. CXV, p. 116. Juicio de amparo 5099/51. Tambin SJF5, t. CXIV, p. 136. Nota: esta tesis integra la jurisprudencia 208, del ASJF 1917-1985, octava parte, p. 353.
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derivada de su simple lectura y que, a propsito de ese derecho, impone la obligacin correlativa a cargo de toda autoridad, incluso la judicial que conoce de un proceso, de dictar el acuerdo que en derecho corresponda a lo que peticion el ofendido por conducto del Ministerio Pblico y hacrselo saber, sin que importe que la solicitud est mal formulada y al margen de que se satisfagan o no los requisitos legales reguladores de la materia. As, lo previsto por el artculo 10 de la Ley de Amparo no tiene el alcance de invalidar la legitimacin que asiste al ofendido para promover la accin constitucional contra un acto de tal naturaleza.370
No merece pues mayor abundamiento la aseveracin de que la legitimacin para interponer el juicio de amparo, en los supuestos de violacin del derecho de respuesta, corresponde a cualquier persona que haya elevado una peticin a un rgano o servidor pblico y no hubiere obtenido respuesta, o hubiere sufrido alguna afectacin conforme a la triloga planteada al inicio de este captulo.
III. RESPUESTA DADA DURANTE EL JUICIO DE AMPARO Los tribunales federales han aceptado que la autoridad sealada como responsable de la vulneracin del derecho de respuesta pueda dar, una vez solicitada la proteccin de la justicia federal, la respuesta que haba omitido. Sin embargo, se ha sealado que tal notificacin no debe ser dada en el informe justificado. Esto quiere decir que debe darse la respuesta en la forma en que debera haber sido dada de no existir el requerimiento jurisdiccional:
PETICIN, DERECHO DE. El artculo 8o. constitucional obliga a las autoridades a dar contestacin, en breve trmino y por escrito, a las peticiones de los particulares, aunque slo sea para comunicarles el trmite que se haya dado a las mismas. Y si al quejoso no se le ha dado a conocer ni siquiera el trmite que a su solicitud se le hubiera dado, es incuestionable que no es en el informe justificado cuando debe indicarse que la misma solicitud de licencias se encuentra en trmite, sino comunicarlo as al quejoso mismo.371
370 Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, SJFG9, t. I, mayo de 1995, p. 387, tesis: IV.2o.3 P. 371 Segunda Sala, SJF5, t. CXXIX, p. 32.
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En el mismo sentido, de negar que sea la presentacin del informe justificado el momento en que deba hacerse la notificacin, se ha dictado el criterio que seala que no es de considerarse que la falta de ... notificacin se subsana con el informe justificado, en virtud de que no existe algn precepto legal que autorice a las autoridades responsables a reparar la violacin de garantas en que incurran, mediante tal informe....372 Ambos criterios han sido emitidos por la Segunda Sala. En todo caso, es evidente que la jurisprudencia ha consentido, y quiz considerado como deseable, que la respuesta sea dada al peticionario en el transcurso del juicio de amparo. El Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha sealado:
PETICIN, DERECHO DE. RESPUESTA DADA DESPUS DE PROMOVIDO EL AMPARO. Si se reclama la violacin al derecho de peticin, y la autoridad afirma en el juicio haber dado contestacin a la solicitud del quejoso, mediante oficio cuya copia exhibe ante el juez, no puede pretenderse que la exhibicin de ese documento en el juicio sea una notificacin legal del acuerdo recado a la peticin, pues esta conducta de la autoridad deja viva la controversia sobre si se viol, o no, el derecho de peticin, y ser la sentencia de fondo la que resuelva el problema. Pero en cambio, s es lcito, y aun deseable, que si la autoridad haba omitido contestar en breve trmino, lo haga al ser promovido el juicio, sin litigar en ste la cuestin, ni esperar a que recaiga sentencia que conceda el amparo al quejoso. Pero debe hacerlo notificando la respuesta por los medios legales procedentes, fuera del juicio de amparo, y slo acompaar a ste la prueba de que la violacin constitucional ha cesado, y de que procede, por ende, sobreseer el juicio, pues sera absurdo en estos casos retener la respuesta hasta que recaiga sentencia, como en el caso anteriormente examinado sera absurdo que la sentencia decidiera si la respuesta se notific bien dentro del juicio de amparo, dejando al peticionario sin defensa oportuna contra la respuesta dada.373
Quedan fuera del anlisis los supuestos en que hay una accin u omisin del rgano o servidor pblico tendientes a impedir el ejercicio del derecho
372 Segunda Sala, SJF7, t. 62, tercera parte, p. 37. Nota: en el informe de 1974, la tesis aparece bajo el rubro PETICIN, DERECHO DE. NOTIFICACIN QUE DEBE HACERSE DE LOS ACUERDOS QUE RECAEN A LAS SOLICITUDES. 373 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 84, sexta parte, p. 33.
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de peticin y el supuesto en que se disuelve la asamblea o reunin mencionada en el artculo 9o. constitucional, temas sobre los que no se ha planteado controversia, de ah que la jurisprudencia ha hecho eco.
IV. DERECHO DE REUNIN Y DERECHO DE PETICIN Si bien es entendible que en el caso de que no se haya respetado el derecho de peticin, el recibo de la misma sea deseable despus de promovido el juicio de amparo en el supuesto de la disolucin de una asamblea que tenga por objeto hacer una peticin o presentar una protesta, se plantea la interrogante sobre la proteccin que puede ofrecerse por va de amparo. Conforme a la modalidad aceptada por el artculo 9o. constitucional, mencionado como sede del derecho de asociacin in genere, se asegura que cualquier asamblea o reunin que tenga por objeto elaborar una peticin o presentar una propuesta est protegida de cualquier intromisin siempre que se pliegue a los requisitos constitucionalmente establecidos. Tales exigencias permiten gozar de un carcter de legalidad, que en caso de ser roto, lo que conlleva la declaracin de ilegalidad, posibilitara la disolucin de la reunin. Ahora bien, cmo opera la garanta constitucional en este caso? Puede invocarse la proteccin antes de la celebracin de dicha reunin? Consideramos que s, dado que una respuesta negativa orillara a asumir la imposibilidad, en caso extremo, de realizar reuniones que, teniendo por objeto la elaboracin de una peticin o presentacin de una protesta, no fueran del agrado de los rganos o servidores pblicos. Por otra parte, la consideracin de que no puede invocarse de manera previa la proteccin judicial del derecho fundamental de reunin llevara como consecuencia la imposibilidad de reclamar a posteriori la vulneracin, la que carecera de sentido toda vez que tratndose de un acto consumado, como lo es la disolucin de la asamblea o reunin, los rganos judiciales federales estaran imposibilitados para subsanar o proteger tal derecho. Ello nos llevara a la total impunidad de los rganos o funcionarios estatales, puesto que los mecanismos disciplinarios, polticos o administrativos se muestran insuficientes para asegurar el cumplimiento de los derechos, lo que explica la necesidad de que pueda otorgarse la proteccin federal en los casos reseados. En tal tesitura, cualquier asamblea o reunin puede ser asegurada mediante la proteccin de la justicia federal, siempre que se presuma el peli-
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gro inminente de su disolucin tratndose de los objetos mencionados en el segundo prrafo del artculo 9o. constitucional. Sin embargo, la proteccin otorgada encuentra como lmite, y debe establecerse en la concesin de amparo, el hecho de que no puede ser causa eximente del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artculo 9o. constitucional, a saber: a) Carcter pacfico de la reunin. b) Objeto lcito de la reunin. c) Calidad de ciudadanos mexicanos de quienes se renen, cuando se trate de tomar parte en los asuntos polticos o que la peticin o protesta tenga tal connotacin. d) Que no se asista armado. e) Que no se profieran injurias contra la autoridad. f) Que no se haga uso de violencias o amenazas para intimidar u obligar a la autoridad a resolver en un sentido determinado. As, si bien goza de proteccin en va de amparo la reunin a realizarse con el objeto de elaborar una peticin o presentar una protesta, es evidente que la autoridad competente podr disolverla cuando advierta contravencin de lo mencionado en los incisos a, d, e y f, pero en los dems supuestos, b y c, por tratarse de elementos de valoracin jurdica, estar imposibilitado para actuar en el sentido de disolver la reunin, si antes no cumple con las formalidades exigidas por el principio de legalidad. Este aspecto merece mayor estudio en nuestro pas, dado que la participacin ciudadana ha encontrado como cauce cotidiano de sus demandas la asistencia a reuniones que tienen el carcter mencionado en el artculo 9o. Los lmites del derecho de reunin no han sido totalmente revisados ni por la doctrina ni por los tribunales federales, mereciendo mayor atencin por el conflicto que suele protagonizar respecto de otros derechos que merecen tambin proteccin constitucional. El derecho de manifestacin de ideas, el de comunicarse, o el derecho de trnsito, junto con el derecho de asociacin o reunin, constituyen algunos de los temas que deben explorarse, precisamente por cuanto hace al aspecto de participacin poltica en la sociedad mexicana, cuyas expresiones ms estudiadas suelen ser las relacionadas con el mbito electoral. Esto lleva a otro de los temas mencionados por la doctrina mexicana, en el sentido de que el amparo mexicano carece en la prctica de mecanismos protectores de los derechos consagrados constitucionalmente.
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V. CONCESIN DE LA PROTECCIN DE LA JUSTICIA FEDERAL Las pginas precedentes, que abundan en criterios judiciales emitidos por los tribunales federales, ponen de manifiesto que la justicia federal ha protegido y amparado a muchos peticionarios. Y por ello ser innecesario hacer una nueva revisin que permita apreciar cundo se considera correcto resolver a favor del quejoso. En cambio, dedicaremos algn espacio a las tesis que nos muestran algunas de las consecuencias que se derivan de la concesin del amparo. Resulta trascendente mencionar que la interpretacin judicial ha considerado que no puede haber consecuencias por la falta de respuesta cuando sta competa a una autoridad y el amparo se solicita contra otras autoridades distintas de la que deba responder, en aquellos casos en que la falta de respuesta de sta provoc una actuacin de las otras autoridades, y tal actuacin caus algn perjuicio a los intereses del quejoso:
PETICIN, DERECHO DE. LIBERTAD DE COMERCIO. AUTORIDADES QUE NEGARON LOS ACTOS. Si el quejoso acredit haber solicitado de una de las autoridades responsables licencia para ejercer el comercio en el giro de abarrotes con venta de vinos y licores, y pidi amparo contra la falta de contestacin y la posible negativa e imposicin de sanciones; y si el juez slo estim acreditado el acto consistente en la falta de contestacin, y concedi el amparo para que se notificase al quejoso el acuerdo recado a su solicitud en el trmino de quince das, se debe concluir que la concesin del amparo en contra de todas las dems autoridades sealadas como responsables y que negaron los actos que se les atribuyen, en forma indiscriminada, no resulta correcto, pues no podra obligarse a todas ellas, necesariamente, a dar respuesta a la solicitud del quejoso. Ni, a falta de agravios de dicho quejoso al respecto, podra concederse el amparo contra las dems autoridades por la posible imposicin de sanciones a su giro comercial, como actos razonablemente futuros derivados de la falta de contestacin a su solicitud. En consecuencia, en ese caso, procede modificar la concesin del amparo, a fin de precisar sus alcances. Pues si la autoridad a la que se present la solicitud no interpuso revisin, el amparo debe quedar firme respecto de su acto de omisin. Y respecto de las dems autoridades, la concesin del amparo se debe limitar de manera que la sentencia no las obligue a intervenir en la respuesta a la solicitud, o en la formulacin del acuerdo que le recaiga, sino en la medida en que estimen que su intervencin es legalmente necesaria para dictar el acuerdo a la solicitud. Pues si conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte al cumplimiento de un fallo de amparo estn obligadas todas las autoridades que
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deban intervenir en alguna forma en ese cumplimiento, aunque no hubieran sido sealadas como responsables (tesis visible con el nmero 99 en la pgina 179 de la octava parte del Apndice al Semanario Judicial de la Federacin publicado en 1975), con mayor razn estarn obligadas a dar cumplimiento a la sentencia que manda respetar el derecho de peticin consagrado en el artculo 8o. constitucional todas aquellas autoridades que s fueron sealadas como responsables, en la medida en que su intervencin sea necesaria para dictar y notificar el acuerdo recado a la peticin del quejoso. Pues sera burlar el artculo 8o. constitucional que slo contestase la autoridad a quien se elev la solicitud, para informar que es necesaria la intervencin de alguna otra para dictar el acuerdo definitivo que ponga final al negocio, llevando al peticionario de Herodes a Pilatos sin darle una respuesta pronta y definitiva, debidamente fundada y motivada, contra la que pueda litigar nuevamente, en un tiempo breve y razonable, para dirimir judicialmente, en cuanto al fondo de su pretensin, si tiene o no el derecho a ejercer el comercio en la forma en que lo solicita. Y lo anterior con mayor razn si se estima que el artculo 5o. constitucional tiene precisamente por objeto evitar que las autoridades administrativas estorben a los particulares el ejercicio del comercio lcito (como sin duda lo es el giro solicitado), si no se apoyan para ello en una ley del Congreso dictada con miras a proteger el inters pblico, pero sin que las autoridades administrativas puedan por s ante s, por medio de sus propias disposiciones generales o particulares, reglamentar y vedar en manera alguna el ejercicio del comercio, o sujetarlo a su albedro.374
Asimismo, se ha sealado que no procede el amparo en los casos en que la autoridad no ha pronunciado resolucin definitiva en razn de la falta de cumplimiento de determinados requisitos por parte del peticionario. En tal sentido la Segunda Sala expres:
PETICIN, DERECHO DE. El mandamiento contenido en el artculo 8o. constitucional no significa que las autoridades deban resolver en definitiva sin que previamente se desahoguen los trmites prescritos en la ley, o sin que se cumplan los requisitos por ella establecidos, y si en el caso la responsable demostr que dict dos acuerdos que se comunicaron al quejoso, en los que le exigi el cumplimiento de ciertos requisitos, y el promovente de ningn modo acredit que los hubiera cumplido, esto justifica el que todava no se pronuncie una resolucin definitiva, puesto que no habindose llenado los
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requisitos correspondientes, el asunto no se halla en estado de dictarse resolucin y, por tanto, no se ha infringido aquel precepto constitucional.375
Asimismo, en el sentido de conceder el amparo, aun cuando la autoridad responsable advierta que no le compete el trmite de la solicitud, se reitera el criterio de que el derecho de respuesta se cumple con la notificacin del acuerdo escrito que recae a la peticin, sin que sea necesario que se resuelva el fondo del asunto, o admitiendo la posibilidad de que la respuesta sea desfavorable, seale la incompetencia del rgano o servidor pblico, exija el cumplimiento de determinados requisitos o seale el reenvo de la peticin a otra autoridad. La Segunda Sala ha considerado:
PETICIN, DERECHO DE. Si con apego al artculo 8o. constitucional, se concede al quejoso la proteccin federal para el efecto de que la responsable acuerde las solicitudes hechas y d a conocer el acuerdo respectivo a dicho demandante dentro del trmino de diez das, el cumplimiento s es posible, no obstante la objecin que se haga de que no corresponde a la responsable despachar tales instancias, puesto que sea cual fuere la dependencia oficial en que se encuentren los documentos de que se trata, siempre es posible proveer acuerdo legal en los trminos a que se refiere el precepto constitucional.376
En el caso de que se conceda el amparo, la ejecucin de la sentencia se considerar cumplida en los supuestos en que la autoridad compruebe haber tratado de notificar sin xito. En virtud de que se considera que el peticionario tendr oportunidad de conocer de la respuesta en el fallo que se le notifique:
INEJECUCIN DE SENTENCIA QUE CONCEDI EL AMPARO POR VIOLACIN AL DERECHO QUEDA SIN MATERIA AUNQUE LA AUTORIDAD RESPONSABLE NO HAYA NOTIFICADO LA CONTESTACIN, YA QUE EL QUEJOSO TENDR CONOCIMIENTO DE SU CONTENIDO A TRAVS DE LA NOTIFICACIN DE LA EJECUTORIA. Cuando se concede la proteccin federal por violacin al derecho de peticin consagrado en el artculo 8o. constitucional, determinndose que la autoridad responsable debe dictar el acuerdo que proceda y comunicarlo al interesado, ha de considerarse cumplida la ejecutoria si la autoridad contest por escrito la peticin que le formul el quejoso e intent notificarle sin xito, o aun cuando ste haya
DE PETICIN.
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Segunda Sala, SJF6, t. III, tercera parte, p. 148. Segunda Sala, SJF5, t. CXXVII, p. 720.
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tenido conocimiento del oficio en la etapa de ejecucin del juicio de amparo por medio del Juez de Distrito, o bien, si la autoridad responsable acredita en forma directa ante la Suprema Corte de Justicia el acatamiento dado a la ejecutoria con la documentacin oficial que as lo demuestre; consecuentemente debe declararse sin materia el incidente de inejecucin sin prejuzgar sobre el debido cumplimiento dado a la sentencia protectora de garantas, encontrndose a salvo los derechos del quejoso para, en su caso, hacer valer los medios de defensa que tenga a su alcance. Sin que para ello sea obstculo la circunstancia de que no obre en autos la constancia de notificacin a la parte quejosa, de los oficios de las autoridades ni el acuerdo del Juez de Distrito en relacin al cumplimento del amparo, toda vez que el quejoso tendr conocimiento de su contenido al notificrsele el fallo de la Suprema Corte, lo que le permite estar en aptitud de hacer valer los medios de defensa correspondientes.377
VI. DERECHO DE RESPUESTA Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD En el transcurso de este trabajo se ha destacado la amplitud del derecho de respuesta, y ahora conviene revisarlo frente al principio de legalidad, derivado tambin de un mandato constitucional. El cumplimiento del derecho de respuesta, en clave constitucional, implica la emisin de un acuerdo escrito y la notificacin del mismo al peticionario. El cumplimiento con el principio de legalidad, derivado de los artculos 14 y 16 constitucional, implica que toda resolucin que afecte algn bien jurdicamente tutelado sea dictada por la autoridad competente que funde y motive la razn del proceder. Hay un punto en el cual confluyen ambos derechos, el de obtener respuesta de la autoridad y que la autoridad funde y motive sus actos, y es precisamente la notificacin del acuerdo que ha recado a la peticin. As, la respuesta que se d a la solicitud podr cumplir con el mandato contenido en el 8o. constitucional, pero vulnera el principio de legalidad. As lo consider la Segunda Sala al dictar diversas tesis que coincidieron en distinguir entre la vulneracin al derecho de respuesta y al principio de legalidad:
DERECHO DE PETICIN, VIOLACIONES AL. Para observar la garanta del artculo 8o. constitucional, no es indispensable que el acuerdo razone cada uno de los fundamentos de la peticin, sino que basta con que resuelva respecto al pun377
Segunda Sala, SJFG9, t. IX, mayo de 1999, p. 469, tesis: 2a./J. 36/99.
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to solicitado, aunque la falta de fundamento y motivo del acuerdo, sea violatoria del artculo 16, tambin constitucional.378
En el mismo tenor se ha sostenido que la garanta que otorga el artculo 8o. constitucional no consiste en que las peticiones se tramiten y resuelvan sin las formalidades y requisitos que establecen las leyes relativas; pero s impone a las autoridades la obligacin de dictar a toda peticin hecha por escrito, est bien o mal formulada, un acuerdo tambin por escrito, que debe hacerse saber en breve trmino al peticionario,379 y tal interpretacin se ha reiterado al sealar que
la garanta que consigna el artculo 8o. constitucional solamente se refiere a que la autoridad debe dar contestacin por escrito en breve trmino, congruentemente con lo pedido; pero no a dar una contestacin que invariablemente deba satisfacer al peticionario, sino la que corresponda conforme a la ley que se invoque en la peticin. En caso de no acatarse esa ley, ello sera violatorio del principio de legalidad que consagran los artculos 14 y 16 constitucionales, y en caso de que el peticionario estime que se viola ese principio, entonces lo que ha de reclamar ha de ser dicha garanta, pero no la consagrada por el artculo 8o.380
Igual de explcita se muestra la Segunda Sala al considerar:

INCONFORMIDAD. SI EL AMPARO SE CONCEDI POR VIOLACIN AL DERECHO DE PETICIN, NO DEBE EXAMINARSE LA LEGALIDAD DE LA RESPUESTA EMITIDA POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE EN CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Ha sido criterio reiterado de la anterior Segunda Sala de la Suprema Corte, que la garanta contenida en el artculo 8o. constitucional implica que la autoridad ante quien se eleve una peticin debe emitir una respuesta en breve trmino, debiendo el acuerdo respectivo ser congruente con lo solicitado, advirtiendo, sin embargo, que la concesin del amparo no la vincula en forma alguna a que la respuesta deba ser favorable a los intereses del peticionario. Por lo tanto, los alcances de la ejecutoria de amparo correspondiente impiden al Juez de Distrito y a esta Suprema Corte a que, en el procedimiento de ejecu-
Segunda Sala, SJF5, t. LVII, p. 1165. Segunda Sala, Apndice de 1995, quinta poca, t. III, p. 88, tesis: 129. Nota: los apndices 1917-1965 y 1917-1975 difieren en el rubro: PETICIN, DERECHO DE. 380 Segunda Sala, SJF6, t. LX, tercera parte, p. 125. Vase en idntico sentido: Segunda Sala, SJF6, t. LXXXVI, tercera parte, p. 43.
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cin del fallo protector o en la inconformidad en contra de la resolucin que tenga por cumplida la ejecutoria, puedan examinar los motivos o fundamentos que sustenten la respuesta, los que, en su caso, debern ser materia de estudio a travs de los medios de defensa que procedan en contra de la decisin emitida por la autoridad. En consecuencia, debern quedar sin efecto las consideraciones que respecto de la legalidad de la respuesta hubiese externado el Juez de Distrito en el auto que tuvo por cumplida la sentencia.381
En tales interpretaciones se hace evidente una paradoja: una actuacin puede resultar al mismo tiempo constitucional e inconstitucional, todo depender del parmetro que se tome para la ponderacin. Para distinguir entre los supuestos que se ven afectados por la exigencia de motivacin y fundamentacin, la Segunda Sala dict en agosto de 2000 la siguiente jurisprudencia:
INCONFORMIDAD. LA
SENTENCIA QUE OTORGA EL AMPARO POR FALTA DE FUNDA-
MENTACIN Y MOTIVACIN, NO OBLIGA A DICTAR UNA NUEVA RESOLUCIN, A MENOS QUE SE TRATE DEL DERECHO DE PETICIN O DE LA RESOLUCIN DE UN RECURSO O JUICIO. Conforme a la tesis publicada con el nmero 261, del tomo VI, del Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-1995 bajo el rubro de FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN, AMPARO EN CASO DE LA GARANTA DE, por regla general, los efectos de una ejecutoria de amparo que otorga la proteccin constitucional por falta de fundamentacin y motivacin, son los de constreir a la autoridad responsable a nulificar o dejar sin efectos el acto o actos reclamados, dejndola en aptitud de emitir otro acto, siempre que subsane el vicio formal. De lo anterior se desprende que la autoridad se encuentra en libertad de emitir un nuevo acto o de no hacerlo. Sin embargo, la autoridad se ver necesariamente constreida a emitir un nuevo acto, subsanando el vicio formal descrito, cuando el acto reclamado consista en una resolucin que se emita en respuesta al ejercicio del derecho de peticin o que resuelva una instancia, recurso o juicio, ya que en esas hiptesis es preciso que el acto carente de fundamentacin y motivacin se sustituya por otro sin esas deficiencias pues, de lo contrario, se dejaran sin resolver aqullos.382
Dos interpretaciones ms se han ocupado de este tpico: el Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Tercer Circuito que ha considerado que
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Segunda Sala, SJFG9, t. VIII, diciembre de 1998, p. 434, tesis: 2a. CXL/98. Segunda Sala, SJF9, t. XII, septiembre de 2000, p. 95, tesis: 2a./J. 79/2000.
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si bien el artculo 8o. de la Constitucin General de la Repblica puede ser infringido por una autoridad por falta de congruencia entre la solicitud del particular y la respuesta de aqulla, esto ocurre cuando la incongruencia que pueda existir sea tan manifiesta que de ah se derive una evasiva de la autoridad para resolver sobre lo planteado, mas no cuando exista un acuerdo expreso y sin lugar a duda referente a la peticin, aun cuando las razones que en su sustento se den no sean cabalmente congruentes, ya que esto podra originar la infraccin de diversa garanta: la de legalidad consagrada por los artculos 14 y 16 de la Constitucin Federal.383
y el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito que ha sostenido que
es claro que la respuesta debe ser congruente con la peticin, pues sera absurdo estimar que se satisface la obligacin constitucional con una respuesta incongruente. Pero tambin es cierto que la respuesta no es incongruente por el hecho de que se diga al solicitante que se estima que faltan elementos formales o materiales en la peticin, para poderle dar curso en cuanto al fondo de lo pedido. Y en este caso, lo que procedera sera impugnar la legalidad de la exigencia de tales elementos o requisitos, pero no podra decirse vlidamente que la autoridad omiti dictar un acuerdo congruente con la peticin, pues la congruencia del acuerdo no debe ser confundida con la legalidad de su contenido.384
Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Tercer Circuito, SJF8, t. XI-marzo, p. 331. 384 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 75, sexta parte, p. 47.
383
CAPTULO SEXTO Peticin y silencio administrativo ................................................. 237 I. II. III. IV. El origen de la institucin .................................................. Negativa ficta y derecho de peticin ................................... La positiva ficta ................................................................ Naturaleza jurdica del silencio administrativo ..................... 239 245 251 253
CAPTULO SEXTO PETICIN Y SILENCIO ADMINISTRATIVO
Quien calla en el hablar uno con otro puede dar a entender, es decir, forjar la comprensin, mucho mejor que aquel a quien no le faltan palabras. El decir muchas cosas sobre algo no garantiza lo ms mnimo que se haga avanzar la comprensin. Al contrario: la verbosa prolijidad encubre lo comprendido, dndole la seudoclaridad, es decir, la incomprensibilidad de la trivialidad. Pero callar, no quiere decir ser mudo. El mudo no slo no ha probado que puede callar, sino que le falta incluso la posibilidad de probarlo. Y no ms que el mudo muestra el habituado por la naturaleza a hablar poco que calla y puede callar. Quien nunca dice nada tampoco puede callar en un momento dado. Slo en el genuino hablar es posible un verdadero callar... la silenciosidad es un modo del hablar... Martn Heidegger, El ser y el tiempo.
Ni duda cabe que es en el mbito administrativo donde mayor nmero de violaciones al derecho de peticin se registra. Eso se explica, siguiendo a Gonzlez Prez, porque son las autoridades administrativas, en razn de sus actividades especficas y por su creciente intervencin en la vida econmica, social y poltica de la sociedad moderna, las que con mayor frecuencia lesionan derechos fundamentales de los gobernados.385 En el caso
385
Vase Gonzlez Prez, Jess, Administracin pblica y libertad, Mxico, UNAM,
1971. 237
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que nos ocupa, ms que vulneraciones al derecho de peticin, encontramos violaciones al derecho de respuesta, y es precisamente en tal tenor que dedicamos este captulo a las consecuencias jurdicas visibles en el caso de violaciones al derecho de respuesta (aunque, como lo hemos reiterado ya, la doctrina y los tribunales federales hablan de violacin al derecho de peticin). Trasladada al mbito administrativo, la premisa que puede desprenderse del texto del artculo 8o. constitucional es la siguiente: la administracin pblica tiene la obligacin de resolver expresamente todos los procedimientos que ante ella se tramiten y, adems, debe notificar oportunamente de la resolucin recada. Aqu el trmino oportunamente debe entenderse dentro de un plazo determinado, y adems, debe atenderse que la administracin pblica slo puede resolver aquellos asuntos que le competen, aunque siempre debe responder. Esta premisa ha devenido un elemento bsico del Estado de derecho contemporneo, pues su cumplimiento permite un nivel de seguridad y certidumbre que termina por legitimar ante el ciudadano a las instituciones pblicas, siempre y cuando las resoluciones sean ajustadas al sistema jurdico y no tengan elementos que puedan presumirse de arbitrarios o ilegales. Nos interesa destacar en este apartado la institucin del silencio administrativo, que aunque no se encuentra desarrollada o advertida en el contenido del artculo 8o. constitucional, ha sido siempre vinculada a la obligacin que tiene la administracin pblica de resolver las peticiones que se le plantean en la esfera de sus competencias. Debe pues entenderse la inclusin de este apartado en tal tesitura, y por la visin ordinaria de que la administracin pblica se convierte en el sujeto obligado a responder las peticiones o trmites formulados. De entrada recordemos que en algunos sistemas jurdicos se han distinguido claramente los mbitos en que se desarrolla el ejercicio del derecho de peticin, por un lado, y los diversos procedimientos administrativos, por otro. Esta distincin se basa principalmente en los alcances que pueden tener cada uno; atiende a las consecuencias que legalmente corresponden a cada una de las acciones en orden a su naturaleza jurdica. As, como hemos revisado en el segundo captulo de esta obra, la naturaleza jurdica de la peticin difiere de la institucin de la accin o de la queja, entre otras figuras que pudieran ser consideradas afines. Ms adelante, al ocuparnos de las expresiones del silencio administrativo, podremos advertir las diferencias existentes con el derecho de peticin. Por lo dems, sobra decir que ste es apenas un abordaje bsico al tema.
PETICIN Y SILENCIO ADMINISTRATIVO
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I. EL ORIGEN DE LA INSTITUCIN
Hay silencio en sentido jurdico cuando una persona, en el curso de esta actividad permanente, que es la vida, no ha manifestado su voluntad respecto a un acto jurdico, ni por una accin especial a este efecto (voluntad expresa), ni por una accin de donde se pueda deducir su voluntad (voluntad tcita). Demagne, Traite des obligations en general, 1923, t. I.
Antes de revisar los supuestos que encontramos tratndose del silencio administrativo, conviene revisar cmo surge la institucin y la forma en que se adopta en algunos sistemas jurdicos, antes de dedicarnos a estudiar su regulacin en el mbito nacional. Interesa enfatizar que el origen de esta institucin no encuentra paralelo con la idea de un gobernante que graciosamente accede a los requerimientos de sus gobernados, como ocurre con el derecho de peticin, sino que surge precisamente para evitar la impunidad en que pueden incurrir los gobernantes. Surge a partir de la idea de que el gobernante o Estado est obligado a resolver las peticiones que se elevan a su conocimiento. Como advierte Boquera Oliver:
La existencia de un acto administrativo impugnado es presupuesto legal necesario para la admisin de los recursos. Segn la regla anterior, el particular autor de una peticin a la administracin no puede recurrir si sta adopta ante ella una actitud silenciosa. Esta pasividad puede lesionar el derecho del particular al otorgamiento de lo pedido o su inters en ello. En cambio, si la administracin deniega explcitamente la peticin del administrado, ste podr recurrir a la denegacin ante la administracin y ante el juez. En una situacin como la descrita, a la administracin le resulta ms conveniente y cmodo no adoptar resoluciones adversas a los administrados, o no comunicrselas, que resolverlas y notificrselas. Cuando, en contra del derecho, no concede a los administrados lo que les corresponde, consigue la impunidad. Para remediar esta situacin los autores propusieron el establecimiento de una regla, segn la cual, presentada una peticin a la administracin, si transcurra un periodo de tiempo previamente determinado sin que aqulla contestase, el peticionario poda considerar desestimada su peticin. Tambin caba entender que, en las mismas o parecidas condiciones,
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la pasividad de la administracin significaba el otorgamiento de lo pedido. Esta propuesta terica se denomin la doctrina del silencio administrativo. Una regla legal en dicho sentido permitira al particular llegar ante el juez y ste decidira si se le deba otorgar o no lo pedido.386
Conforme a tal gnesis, el silencio administrativo ha sido considerado como una tcnica establecida por la ley ante la falta de resolucin en plazo de los procedimientos administrativos, mediante la cual se pueden entender estimadas (silencio positivo) o desestimadas (silencio negativo) las peticiones dirigidas a la administracin.387 Nava Negrete seala que se trata del silencio de las autoridades administrativas o abstencin de resolver, frente a instancias presentadas o promovidas por particulares, y que la ley, transcurrido cierto tiempo, atribuye el efecto jurdico de haberse dictado una resolucin administrativa contraria o negativa a los intereses de esas instancias o en su caso, favorables.388 Cosculluela Montaner considera que el silencio administrativo es la ausencia de resolucin expresa que decida sobre un asunto en un procedimiento en curso.389 Para Gonzlez Rodrguez se trata de una especie de sancin a la inercia administrativa y una garanta para los administrados, quienes necesitan de la oportuna solucin a sus reclamos y recursos, pues la eficacia de los derechos depende, en la mayora de los casos, de la prontitud y diligencia de las decisiones de los administradores de la cosa pblica.390 En cualquier caso se atiende al deber que tiene la administracin de resolver los procedimientos iniciados por el gobernado o administrado,391 una
386 Voz silencio administrativo, Enciclopedia jurdica bsica, Madrid, Civitas, 1995, t. IV, p. 6212. La autora de esta voz corresponde a J. Ma. Boquera Oliver. 387 Diccionario Espasa jurdico, Madrid, Espasa, 2001, p. 1313. La autora de esta voz corresponde a Silverio Fernndez Polanco. 388 Voz silencio administrativo, Diccionario jurdico mexicano, t. VIII, p. 126. 389 Cosculluela Montaner, Luis, Manual de derecho administrativo, 11a. ed., Madrid, Civitas, 2000, t. I, p. 335. 390 Gonzlez Rodrguez, Miguel, op. cit., nota 54, p. 42. 391 Se ha sealado que para el derecho administrativo, administrado o ciudadano es cualquier sujeto de derecho que resulta destinatario del ejercicio de una potestad o derecho subjetivo de los que es titular una administracin pblica (o, lo que es lo mismo, que se sita en una relacin jurdico-administrativa como la contraparte de la administracin), ostentando sta normalmente pero no slo ni exclusivamente una posicin dominante. En un sentido ms estricto, dicho concepto se cie a los supuestos en que dichos destinatarios son personas, fsicas o jurdicas, privadas. Santamara Pastor, Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo, 3a. ed., Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramn Areces, 2000, vol. I, p. 387.
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obligacin que encuentra escasas excepciones en la legislacin ordinaria y cuyo incumplimiento en algunos sistemas jurdicos es causa de responsabilidad para los titulares de los rganos que debieron resolver. La doctrina espaola ha sostenido que el silencio se origina en un tipo especfico de actos de la administracin a los que ha denominado actos presuntos, o aqullos cuya existencia deriva de su establecimiento por alguna ley y que comprende tanto el silencio negativo como el positivo.392 El silencio positivo tambin ha sido llamado positiva ficta y en contraparte el silencio negativo, negativa ficta. Ambas denominaciones son de uso corriente en la terminologa jurdica. Como afirmaba Clemente de Diego:
En ambos supuestos hay silencio de la administracin; debi hablar y no habl; debi resolver y no resolvi; y ese silencio se interpreta en sentido afirmativo o negativo, favorable o adverso a la pretensin deducida y contra la supuesta resolucin afirmativa o negativa contenida en ese silencio se otorgan los recursos que pueden utilizarse contra las resoluciones expresas, solemnemente razonadas, pronunciadas y notificadas.393
Respecto de la primera, la negativa ficta o silencio negativo, seala Gonzlez Prez que aparece
como una simple presuncin, como una ficcin que la ley establece a favor del administrado, que puede entender desestimada su peticin o recurso, a los solos efectos de poder deducir frente a la denegacin presunta la pretensin admisible. El silencio administrativo as concebido no tiene otro alcance que el puramente procesal de dejar abierto el acceso a los tribunales, considerndose cumplido el requisito previo, pese a la inactividad de la administracin.394
Ahora bien, respecto de la gnesis de la institucin encontramos que aparece primero en Francia. Nava Negrete anota que hacia 1900, en el artculo 3o. de la Ley del 17 de julio, se incorpora en los siguientes trminos: En los negocios contenciosos que no puedan ser promovidos ante el ConAdems del acto presunto, los de la administracin son actos expresos y actos tcitos. Rodrguez Oliver, Jos Mara y Serrano de Triana, Adolfo, Curso resumido de derecho administrativo, Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 1998, p. 87. 393 Clemente de Diego, Felipe, El silencio en el derecho, Madrid, Reus, 1925, p. 9. 394 Gonzlez Prez, Jess, Manual de derecho procesal administrativo, 3a. ed., Madrid, Civitas, 2001, p. 236.
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sejo de Estado bajo la forma de recurso contra una decisin administrativa, cuando transcurra el trmino de cuatro meses sin que se haya dictado ninguna decisin, las partes pueden considerar su peticin como negada y procedern ante el Consejo de Estado.395 Esta formulacin legislativa, y posteriormente doctrinal, tena por objeto dar certidumbre a los administrados frente a la inactividad de la administracin, abriendo las puertas del rgano jurisdiccional a fin de que definiera la suerte de los intereses de aqullos. El silencio administrativo devena en una autntica garanta jurisdiccional, evitando que la justicia resultara inaccesible a quienes carecan de una decisin previa que recurrir. En el caso espaol fue el Estatuto Municipal de 1924 el primer ordenamiento que incorpor la idea de que la pasividad de la administracin ante las peticiones y recursos elevados por los particulares equivala, en ciertas condiciones, a la denegacin de los mismos. Tempranamente, en 1925, Clemente de Diego explicit tal figura:
En el Estatuto Municipal se hace aplicacin de la teora del silencio administrativo, disponiendo que cuando se requiera al gobierno o a una autoridad para obtener su autorizacin o su sancin en un acto que la requiera, si no la niega dentro del plazo que al efecto la ley le concede, es prueba de que la otorga, como sucede con las ordenanzas municipales, presupuestos, carta municipal, etctera. Asimismo establece que cuando transcurra el plazo que la ley concede para resolver una reclamacin, un expediente o un recurso, se entiende que ha sido desestimada la splica. Tanto en un caso como en otro, contra la resolucin tcita que la ley supone, pueden sustanciarse y decidirse los recursos que contra la resolucin expresa que pudiera haberse dictado sean procedentes.396
En el caso mexicano, la introduccin al sistema jurdico de la figura del silencio administrativo demor hasta 1936, en ese ao la Ley de Justicia Fiscal consagr en el artculo 16: El silencio de las autoridades fiscales se considerar como resolucin negativa cuando no den respuesta a la instancia de un particular en el trmino que la ley fije o, a falta de trmino estipulado, en noventa das. Nava Negrete seala que antes, en 1917, en el texto constitucional, artculo 72, se prevea ya un caso de silencio positivo al afirmarse: Se reputar
395 396
Voz silencio administrativo, Diccionario jurdico mexicano, t. VIII, p. 127. Clemente de Diego, Felipe, op. cit., nota 393, pp. 8 y 9.
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aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cmara de su origen, dentro de diez das tiles; a no ser que, corriendo este trmino hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolucin deber hacerse el primer da til en que el Congreso est reunido. Otro supuesto, consagrado constitucionalmente, pero ahora de silencio negativo aparece en la reforma de 1934, en la fraccin XII del artculo 27 que sealaba que si los gobernadores de los estados no expresaban en el trmino previsto por la ley su aprobacin al dictamen de las comisiones mixtas agrarias, se considerara desaprobado tal dictamen y se turnara el expediente inmediatamente al Ejecutivo federal.397 A excepcin de tales referencias constitucionales, Nava Negrete seala que la redaccin de los cdigos fiscales de 1938, 1967 y 1983 se mantuvo casi intacta. En este ltimo, el artculo 37 dispona:
Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales debern ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolucin, el interesado podr considerar que la autoridad resolvi negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicta la resolucin, o bien, esperar a que sta se dicte.
En la actualidad, el artculo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece la figura del silencio administrativo en su categora negativa:
Salvo que en otra disposicin legal o administrativa de carcter general se establezca otro plazo, no podr exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entendern las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposicin legal o administrativa de carcter general se prevea lo contrario. A peticin del interesado, se deber expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos das hbiles siguientes a la presentacin de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deber expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolucin deba entenderse en sentido positivo. En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolucin, y sta a su vez no se resuelva dentro del mismo trmino, se entender confirmada en sentido negativo.
397
Diccionario jurdico mexicano, t. VIII, p. 127.
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Para apreciar a cabalidad el sentido del silencio administrativo y su relacin con la obligacin que tiene la administracin de resolver y notificar las peticiones, recurrimos a Nava Negrete que explicita cules son los elementos que componen la figura del silencio administrativo:
1. Existencia de una instancia de particulares, solicitando, pidiendo o impugnando una resolucin administrativa, ante la administracin. 2. Abstencin de la autoridad administrativa de resolver la instancia del particular. 3. Transcurso de cierto tiempo, previsto en la ley, sin que las autoridades resuelvan. Es seguro que ese tiempo es el necesario o suficiente que el legislador consider as para que la administracin est en posibilidad de resolver y no simplemente de contestar. 4. Presuncin, como efecto jurdico del silencio, de que existe ya una resolucin administrativa. 5. La resolucin administrativa presunta es en sentido contrario a los intereses de lo pedido en las instancias o, en su caso, favorable a ellos.398
Por su parte, Rodrguez Oliver y Serrano de Triana sealan en relacin al tipo de acto administrativo especial que constituye el silencio administrativo, y a su significado, que esta institucin responde a la configuracin del sistema de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa: el particular acude a sta para que se depure un acto que ha sido previamente adoptado por la administracin. Por ser ste el esquema de su funcionamiento, sera imposible acudir a los tribunales cuando la administracin se limitara a no resolver en los procedimientos iniciados a instancia de parte; por eso el silencio es un medio de garantizar el acceso a la tutela judicial. Para cumplir esta funcin el silencio est configurado como una presuncin legal iuris et de iure, lo que significa que basta con que se den los requisitos legalmente establecidos para que el administrado pueda beneficiarse de sus efectos. 399 Hasta aqu dejamos esta breve introduccin sobre la figura del silencio administrativo, cuyos perfiles irn dibujndose claramente al revisar en lo sucesivo las decisiones de los tribunales federales. Consideramos que independientemente de las distancias que separan estas instituciones, tal y como podr advertirse en las siguientes pginas, es deseable, y esperemos ineludible, que en aras de una administracin ms responsable y ms din398 399
Voz silencio administrativo, Diccionario jurdico mexicano, t. VIII, p. 126. Rodrguez Oliver, Jos Mara, op. cit., nota 392, p. 87.
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mica, alguna expresin del silencio administrativo (negativo o positivo) se llegara a establecer en forma general para todas las autoridades administrativas mexicanas. Hay quienes consideran que esta institucin es contraria a los principios que animan el servicio pblico. Consideran que por encima de todo, la legislacin burocrtica expresa entre las obligaciones de los servidores las de atender, tramitar y resolver tanto las peticiones como cualquier otro planteamiento realizado por los gobernados. As, la figura del silencio administrativo deviene un justificante para obviar tales obligaciones. Nosotros opondramos que por el contrario, el silencio administrativo es una garanta del gobernado, un derecho administrativo insoslayable, toda vez que permite que la atencin, el trmite y la resolucin sean una realidad, negativa o positiva, en beneficio del mismo gobernado que obtiene certidumbre en su relacin con la administracin.
II. NEGATIVA FICTA Y DERECHO DE PETICIN

...el sujeto de voluntad no habl ni hablaron por l los hechos, como rgano de expresin de sus decisiones qued totalmente inactivo y sin luz, ofreciendo ese misterio, ese enigma a la sociedad y a la ley, poda haber voluntad y orientada Dios sabe en qu sentido, pero silenciada, no expresada de modo alguno. En este tercer supuesto en donde hay que reconocer la existencia del silencio en sentido tcnico y preciso. Clemente de Diego, El silencio en el derecho.
Resulta ineludible ocuparnos de las diferencias presentes entre el silencio administrativo y el derecho de peticin. Salta a la vista en primer lugar que el ejercicio del derecho de peticin es requisito indispensable para que surja el silencio administrativo, en los supuestos contemplados legalmente. Con tal afirmacin sera suficiente para entender lo diverso de ambas figuras. Sin embargo, yendo ms all todava y desdoblando el silencio administrativo en sus dos exponentes, negativo y positivo, encontramos que la proteccin constitucional dispensada al derecho consagrado en el 8o. constitucional es totalmente distinta de la que puede dispensarse a la figura de la negativa ficta.
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Pareciera que la regla general del silencio administrativo queda enmarcada en el contexto de la negativa. Como afirma Manuel Mara Diez: el problema de la interpretacin que se hace, y se ha hecho, del silencio aparece siempre relacionado con el inters de un particular que se concreta en una reclamacin destinada a obtener una manifestacin volitiva por parte de la autoridad a la cual se ha dirigido. En tal perspectiva, el silencio de sta debe entenderse en el sentido de que no se satisface el inters reclamado, de que se niega lo pedido.400 Soleno Escobar al distinguir entre ambas figuras ha sealado la importancia de considerar a la negativa ficta como una figura diversa a la violacin de derecho de peticin. Para esta autora el punto que permite tal distincin es el alcance procesal, diverso en cada uno. As,
la impugnacin de la violacin al derecho de peticin, conlleva el presupuesto de una ausencia de contestacin y tendr como efectos obligar a la autoridad a que emita una resolucin expresa en un tiempo determinado, en tanto que la impugnacin de la resolucin negativa ficta, trae como consecuencia el presupuesto de una resolucin presuntamente desfavorable y, en tal sentido, tiende a resolver respecto de las pretensiones planteadas originalmente en la peticin o recurso presuntamente negados por la autoridad. 401
Los tribunales federales mexicanos tambin se han ocupado de tal distincin. El Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, en abril de 1976, reiteraba la distancia de separacin entre la negativa ficta y el derecho de peticin, recurriendo en tal labor a la distincin de medios de defensa que a cada uno ataan:
Cuando en las legislaciones fiscales se establece la negativa ficta, como sucede en el caso del artculo 172 del Cdigo Fiscal del Estado de Mxico, la posibilidad legal que de la misma se deriva de impugnar desde luego la resolucin negativa omitida por las responsables, aun dejando subsistente la violacin del derecho de peticin consignado como garanta individual en el artculo 8o. constitucional, elimina la procedencia del juicio de amparo,
400 Diez, Manuel Mara, El acto administrativo, Buenos Aires, Tipogrfica Editora Argentina, 1956, p. 156. 401 Soleno Escobar, Martha Irene, Requisitos y efectos procesales de la negativa ficta en el juicio contencioso administrativo, Admonjus. Revista del Poder Judicial de Baja California, Mexicali, vol. II, nm. 6, abril de 1999, p. 47.
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en cuanto que ya no produce ningn agravio que debiera repararse a travs del juicio constitucional.402
Un mes despus, en mayo de 1976, el Tribunal Colegiado del Sptimo Circuito apuntaba en forma preliminar la diferencia entre la institucin de la negativa ficta y el derecho de peticin:
Si las autoridades fiscales, Tesorera General de los Estados (sic) de Veracruz y secretario de Hacienda y Crdito Pblico, omitieron dar contestacin, no obstante haber transcurrido con exceso el trmino de 90 das a que se refiere el artculo 92 del Cdigo Fiscal de la Federacin, a la solicitud de la empresa quejosa, respecto a que se devolviese cierta cantidad de dinero como pago por concepto de impuestos sobre ingresos mercantiles, fundndose tal peticin en una resolucin del Tribunal Fiscal de la Federacin pronunciada en un juicio de nulidad, en donde se declar que el causante de que se trata estaba exento del pago de dicho impuesto; est claro que tal silencio se traduce en una negativa ficta, s es procedente el juicio de amparo indirecto por violacin a los artculos 14 y 16 de la Constitucin Poltica Federal, y no por violacin al diverso 8o. constitucional.403
Ms adelante, el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, en junio de 1981, se ocup de establecer un criterio diferenciador entre el derecho de peticin (respuesta) y la negativa ficta, al sealar:
La institucin de la negativa ficta que establece el artculo 92 del Cdigo Fiscal de la Federacin, no tiene como finalidad obligar a la autoridad omisa a resolver en forma expresa en una segunda oportunidad, por lo que una vez configurada, la sala correspondiente del Tribunal Fiscal debe avocarse a resolver el fondo del asunto, declarando en su caso lisa y llanamente la validez y nulidad de esa resolucin ficta y no dar a las autoridades demandadas una nueva ocasin para contestar ahora en forma expresa, pues esta figura jurdica no resulta idntica al derecho de peticin establecido por el artculo 8o. constitucional.404
Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, SJF7, t. 88, sexta parte, p. 61. Tribunal Colegiado del Sptimo Circuito, SJF7, t. 89, sexta parte, p. 33. 404 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 145-150, sexta parte, p. 179.
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La forma en que opera esta institucin de la negativa ficta puede fcilmente advertirse de los criterios sostenidos por los Segundo y Cuarto Tribunales Colegiados en materia administrativa del Primer Circuito. El Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha sealado que no procede la impugnacin ante la propia autoridad que incurri en ella:
siendo la negativa ficta una ficcin jurdica creada por el legislador en virtud de la cual, cuando una peticin, instancia o recurso fiscal instaurado por un particular no es resuelto en un plazo de cuatro meses (artculo 37 del Cdigo Fiscal de la Federacin), se entiende resuelto negativamente y tiene como finalidad dejar al particular en aptitud de combatir por los medios legales dicha resolucin, en esas circunstancias, ante la presencia de una resolucin negativa que se considera acto definitivo de la autoridad, el nico medio de impugnacin lo es a travs de la instauracin del juicio de nulidad ante el tribunal fiscal de la federacin, y argumentar las razones de tal interpretacin.405
Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito seal que la negativa ficta no puede impugnarse por falta de fundamentacin y motivacin, puesto que
por tratarse de una ficcin legal que nace del silencio de la autoridad administrativa, tiene como fin constituir el elemento de accin, que al ser ejercitado, permite al actor iniciar el juicio de nulidad, en sustitucin del acto expreso; por tanto, aun cuando el silencio negativo constituye el acto impugnado, lo cierto es que no es una verdadera resolucin administrativa, pues carece de la voluntad de la autoridad que la emite; es por ello que no es dable elaborar procesos interpretativos, ni impugnarse por carecer de los requisitos constitucionales de fundamento y motivo, pues es tan slo una ficcin que surge a la vida jurdica por voluntad del gobernado y, como tal, nicamente debe examinarse la misma en cuanto al fondo.406
El Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha sealado, en interpretacin del artculo 92 del Cdigo Fiscal de la Federacin,
Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF8, t. VIII, septiembre de 1991, p. 161. 406 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF8, t. VII, junio de 1991, p. 331.
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que las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales debern ser resueltas en el trmino de 90 das, y que el silencio de las autoridades durante ese trmino se considera como resolucin negativa. Por tanto, si bien es cierto que el precepto legal mencionado no seala en qu forma se computar el trmino de 90 das a que se refiere, tambin lo es que ese precepto forma parte de un contexto legal que debe ser interpretado en forma conjunta en lo que sus disposiciones se relacionen, como lo es, el Cdigo Fiscal de la Federacin; en consecuencia, si el artculo 105 del cdigo citado, dispone que en los trminos legales en trmites administrativos, fijados en das, por las disposiciones generales, o por las autoridades fiscales, se computarn slo los hbiles, debe entenderse que para computar el trmino a que se refiere el artculo 92 del cdigo mencionado, se tomarn en cuenta nicamente los das hbiles, en virtud de que dicho trmino est fijado en das como lo precepta el artculo 105 citado.407
A efectos de desvirtuar la negativa ficta, las legislaciones nacionales han establecido procedimientos que funcionan como una suerte de recursos contra el silencio administrativo. Recordemos que el silencio administrativo funciona en tales casos como mecanismo desestimatorio de las peticiones de los gobernados, y por ende, a efecto de cumplir con el derecho a un recurso efectivo, se ofrecen mecanismos que nulifiquen la presunta negativa del rgano administrativo. As, el Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha sealado que
configurada la negativa ficta sobre la peticin de devolucin de cuotas obrero-patronales al Instituto Mexicano del Seguro Social, el interesado slo puede acudir ante el Tribunal Fiscal de la Federacin demandando la nulidad de dicha negativa ficta, en la inteligencia de que no procede agotar en su contra recurso alguno ante el propio Instituto Mexicano del Seguro Social, puesto que el artculo 133 de la ley de la materia no prev la inconformidad en contra de una negativa ficta, tanto ms que el artculo 4o. del reglamento del mencionado precepto slo establece que el interesado puede inconformarse, dentro de cierto plazo, en contra de resoluciones previamente notificadas.408
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Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 127-132, sexta parte, p. 104. 408 Segundo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 91-96, sexta parte, p. 201.
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En trminos ms especficos, el Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito se ha decantado por considerar que si la autoridad demandada solicita el sobreseimiento del juicio de nulidad, porque s dio contestacin a la solicitud planteada por la actora y la Sala Fiscal correctamente neg el citado sobreseimiento porque en autos no se acredit que aquella contestacin hubiese sino notificada a la actora, tal apreciacin no viola garantas individuales.409 Finalmente, en agosto de 2002, el Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito ha reiterado la diferencia entre la negativa ficta y el derecho de peticin consagrado constitucionalmente:
NEGATIVA FICTA. NO DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO DE NULIDAD CON BASE EN QUE EL SILENCIO DE LA AUTORIDAD FISCAL PROVIENE DEL DERECHO DE PETICIN CONSAGRADO EN EL ARTCULO 8O. CONSTITUCIONAL. El derecho de peticin consignado en el artculo 8o. constitucional consiste en que a toda peticin formulada por escrito en forma pacfica y respetuosa deber recaer una contestacin tambin por escrito, congruente con lo solicitado, la cual deber hacerse saber al peticionario en breve trmino; en cambio, la negativa ficta regulada en el artculo 37 del Cdigo Fiscal de la Federacin no tiene como finalidad obligar a las autoridades a resolver en forma expresa sino que ante la falta de contestacin de las autoridades fiscales, por ms de tres meses, a una peticin que se les formule y que tenga por objeto obtener un derecho en materia fiscal, se considera, por ficcin de la ley, como una resolucin negativa. En ese sentido, no puede establecerse, ante dos supuestos jurdicos diversos, que la negativa ficta implique tambin una violacin al artculo 8o. constitucional, porque una excluye a la otra. De consiguiente, cualquier peticin formulada por el contribuyente a la autoridad fiscal dentro de un procedimiento de visita domiciliaria conforme lo dispone el artculo 37 del Cdigo Fiscal de la Federacin, precepto que no establece lmites a su ejercicio por cuanto hace a la materia y al momento en que se formule, siempre que no se trate del ejercicio de una instancia prevista en el propio procedimiento de visita domiciliaria y que no sea resuelta en el trmino de tres meses, se considerar como una resolucin negativa ficta, la cual causa un agravio en materia fiscal; por tanto, en su contra procede el juicio de nulidad con fundamento en la fraccin IV del artculo 11 de la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.410
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Tercer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJF7, t. 90, sexta parte, p. 55. 410 Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Sexto Circuito, SJFG9, t. XVI, noviembre de 2002, p. 1153, tesis: VI.1o.A.124 A. Vase: SJFG9, t. VI, octubre de
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III. LA POSITIVA FICTA

El silencio positivo no es panacea que sane aquello que en s mismo contiene el germen de su incurable enfermedad, ni esponja que limpie los vicios y defectos nsitos en la misma esencia del acto. Tribunal Supremo espaol, sentencia del 23 de junio de 1971.
La segunda expresin y posibilidad del silencio administrativo es la positiva ficta o silencio positivo. En esta figura, la consecuencia de la inactividad del rgano administrativo se traduce en la ficcin de considerar que la peticin se ha resuelto favorablemente. Algunos autores han pugnado porque tal figura se incorpore en ms cuerpos legales por las ventajas jurdicas que puede aportar.411 Cosculluela Montaner seala que se trata de un acto presunto por el que la administracin pblica accede a la solicitud de un interesado al no haberla resuelto de forma expresa en el plazo establecido.412 Y extendindose en su tratamiento, especialmente en el derecho espaol, seala que tiene la consideracin de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento administrativo en que se produce, y como cualquier otro acto declarativo de derechos es irrevocable, salvo las facultades de la administracin pblica para revisarlo de oficio si est incurso en un vicio de nulidad de pleno derecho. Esta figura se encuentra contemplada en diversos ordenamientos administrativos mexicanos, y las decisiones que revisaremos a continuacin explicitan por s solas el uso que tiene en el sistema jurdico. Sobre la positiva ficta, el Sptimo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, en noviembre de 1998, seal que tratndose de giros mercantiles reglamentados, para la procedencia de la suspensin provisional, es necesario que el quejoso acredite tener licencia o permiso otorgado por autoridad competente y que tal extremo
1997, p. 663, tesis I.1o.A. J/2, de rubro: NEGATIVA

INSTITUCIONES DIFERENTES.
FICTA Y DERECHO DE PETICIN.
SON
411 Mijares Jimnez, Ral Mario, La afirmativa ficta: una opcin de modernidad, Lex. Difusin y anlisis, Torren, nm. 3, septiembre de 1995, p. 72. 412 Cosculluela Montaner, Luis, op. cit., nota 389, p. 338.
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queda satisfecho de forma presuntiva, si la ley correspondiente establece en favor del particular la figura jurdica de la positiva ficta en solicitudes de aquellos permisos, si el impetrante de garantas acredit haberlas realizado y manifest bajo protesta de decir verdad que la certificacin correspondiente no le fue efectuada dentro del lapso que al efecto la normatividad establece.413
En el mismo sentido, la Primera Sala en abril de 1999, al ocuparse de explicitar los requisitos para la eficacia de la afirmativa ficta, ha sealado que atendiendo al contenido de los artculos 16, 19 y 20 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles, y 89 y 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ambas del Distrito Federal, se encuentra que
es necesario que los interesados en obtener la licencia acompaen los documentos, cumplidos los requisitos, la delegacin correspondiente, en un plazo mximo de siete das hbiles y previo pago de los derechos que establezca el Cdigo Financiero del Distrito Federal, deber expedir la licencia de funcionamiento; transcurrido dicho plazo, si no existe respuesta de la autoridad competente, se entender que la solicitud ha sido aprobada en los trminos de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal; sin embargo, de acuerdo con los artculos citados de esta ley, cuando por el silencio de la autoridad el interesado presuma que ha operado en su favor la positiva ficta, deber solicitar para la plena eficacia del acto presunto, en un trmino de hasta diez das hbiles, la certificacin de que ha operado esta resolucin ficta. Si la certificacin no fuese emitida en este plazo, la afirmativa ficta ser eficaz y se podr acreditar mediante la exhibicin de la solicitud del trmite respectivo y de la peticin que se hizo de la certificacin ante el superior jerrquico.
A tenor de los preceptos invocados, sin los sealados requisitos no puede operar la positiva ficta en aquellos casos en los que slo se hizo la solicitud para obtener la licencia de funcionamiento.414 La misma instancia judicial, en el mismo asunto, sealara que dado que la ley exige que se revalide cada ao la licencia de funcionamiento:
...si el interesado slo acompaa una solicitud de licencia de aos anteriores, no acredita por este motivo su inters jurdico para acudir al juicio de
413 Sptimo Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, SJFG9, t. IX, enero de 1999, p. 921, tesis: I.7o.A.42 A. 414 Primera Sala, SJFG9, t. X, julio de 1999, p. 59, tesis: 1a. XV/99.
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garantas, ya que la clausura no conculca su derecho de propiedad, sino el de mantener abierto al pblico en franco funcionamiento del giro, facultad que slo se tiene con la licencia correspondiente o con las constancias que apoyan que oper en favor del interesado la positiva ficta, que son las que engendran la titularidad de ese derecho.415
Es evidente pues la utilidad de la institucin del silencio positivo. Por una parte, en tanto facultad del gobernado de considerar que se ha accedido a su peticin o solicitud, otorga certidumbre. Pero adems, obliga al rgano o servidor pblico a revisar todas las solicitudes, pues en ltima instancia se entiende que la responsabilidad derivada de los derechos obtenidos por el gobernado es de la administracin.
IV. NATURALEZA JURDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

El silencio administrativo como garanta del acceso al proceso no es algo que admita regulaciones dispares. En nuestro ordenamiento actual existen dos razones para entender que estamos ante competencia plena y exclusiva del legislador estatal: una, que es procedimiento administrativo comn; otra, que en cuanto garanta del derecho a la tutela jurisdiccional, es legislacin procesal. Jess Gonzlez Prez416
La naturaleza jurdica de ambas instituciones nos permitir apreciar la distincin esencial. En principio puede advertirse de lo hasta aqu revisado que el silencio administrativo es una facultad que el ordenamiento confiere al administrado, pues es figura de proteccin de sus derechos e intereses legtimos.417 Y tal facultad se constituye en una figura protectora en tanto no puede permitirse que la administracin pueda mantener de ma-
Primera Sala, SJFG9, t. X, julio de 1999, p. 60, tesis: 1a. XVII/99. Procedimiento administrativo y proceso administrativo (ante la modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 99, 1998, p. 333. 417 Rodrguez Oliver, Jos Mara, op. cit., nota 392, p. 87.
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nera indefinida la posibilidad de dictar una resolucin contraria a los intereses del solicitante. Ahora bien, que se mencione un carcter protector de derechos, en los trminos sealados en el prrafo antecedente, no debe mover a confundir el silencio administrativo con el carcter ejecutivo del derecho de peticin, puesto que este ltimo, a travs de su ejercicio, permite ejercitar otros derechos reconocidos o garantizados tanto en el ordenamiento constitucional como en los ordenamientos secundarios. Por otra parte, la naturaleza jurdica que afecta al silencio administrativo, y en especfico lo relativo a la negativa ficta, contribuye a que se considere que dado su carcter de mera ficcin legal, el silencio negativo no plantea ningn problema, ni respecto a su significado: mera presuncin legal de desestimacin a efectos de interposicin del recurso procedente; ni en cuanto a su prueba, pues basta con acreditar el mero transcurso del tiempo necesario para la produccin del silencio en el recurso que finalmente se interponga.418 Ms que su evidente presuncin, y de ah la idea de acto presunto, conviene considerar el silencio como un derecho reconocido al ciudadano, a efecto de no ver vulnerada su esfera jurdica con la inactividad de la administracin. Recordemos que el silencio deviene una figura fundamental en tanto permite que el gobernado obtenga certidumbre en la relacin que establece con la administracin. Al igual que la mayora de los derechos de corte administrativo que son en realidad un reflejo de las directivas constitucionales, como el deber de responder in genere de los servidores pblicos, contenido en el 8o. constitucional o el de acceso a tribunales que impartan justicia en el 17, la figura del silencio administrativo encuentra razn de ser en la afirmacin que a fines del siglo XIX haca Juan Bautista Alberdi: La Constitucin se supone hecha por el pueblo y emanada del pueblo soberano, no para refrenarse a s mismo, ni para poner lmite a su propio poder soberano, sino para refrenar y limitar a sus delegatarios, que son los tres poderes que integran el gobierno nacional.419
Cosculluela Montaner, Luis, op. cit., nota 389, p. 340. Alberdi, Juan Bautista, Escritos pstumos, Buenos Aires, 1899, t. X, p. 125. Citado por Gordillo, Agustn A., Teora general del derecho administrativo, Madrid, Instituto de Estudios de Administracin Local, 1984, p. 54.
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CAPTULO SPTIMO Derecho de peticin de los miembros de las fuerzas armadas .......... 255 I. El rgimen especial de las fuerzas armadas ......................... 255 II. Peticin y fuerzas armadas: el caso espaol ......................... 256 III. Militares y derecho de peticin en Mxico .......................... 262
CAPTULO SPTIMO DERECHO DE PETICIN DE LOS MIEMBROS DE LAS FUERZAS ARMADAS
I. EL RGIMEN ESPECIAL DE LAS FUERZAS ARMADAS Una de las funciones esenciales del Estado es la defensa de su poblacin y territorio, y ello exige la formacin o existencia de cuerpos (por regla general de carcter permanente) que se encarguen en forma exclusiva de tales misiones. Se trata de las instituciones armadas, que en la actualidad pueden ser el ejrcito, la armada o marina y la fuerza area. Se admite la existencia de otras modalidades de tales instituciones como la guardia nacional, policas sanitarias o fiscales, por citar algunos ejemplos. Estas instituciones pueden constituirse ante el propio gobierno o ante la opinin pblica como grupos de presin, por lo cual se encuentran restringidos en el ejercicio de algunos de los derechos. Tales limitaciones encuentran significado tambin en el especial rgimen de disciplina a que se encuentran sometidos y en la posibilidad de imposicin atribuible a sus capacidades materiales y humanas. En algunos sistemas jurdicos hay indicaciones expresas para limitar el ejercicio del derecho de peticin, tratndose de miembros de instituciones armadas. En el apartado de legislacin comparada encontramos los casos de Alemania, Espaa y Per, que establecen alguna mencin o limitacin especial tratndose de los miembros de fuerzas armadas. Llama la atencin este tpico porque difcilmente puede entenderse que exista un consenso en relacin a l. As, mientras la Constitucin espaola prohbe el ejercicio grupal, pero no el de carcter individual, en la Constitucin alemana encontramos la prohibicin de ejercer el derecho en lo individual, pero no colectivamente. Se trata de una paradoja planteada a partir de la concepcin poltico-social que se tiene de las fuerzas armadas, y sobre todo a partir de los antecedentes de las mismas.
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Dado que en nuestro pas la Constitucin es omisa en regular el derecho de peticin tratndose de los cuerpos armados, resulta poco necesario cuestionarse sobre la naturaleza de tal regulacin. A pesar de ello, el hecho mismo de que las fuerzas armadas hayan sido sometidas a regmenes especiales en diversas partes del mundo obliga a reflexionar sobre tal circunstancia. Recurdese que en algunos pases los militares no pueden elegir ni ser electos en cargos pblicos, en consecuencia se les limita el derecho de asociacin o reunin con fines polticos; igual sucede con la libertad de expresin y la de manifestacin. Conviene pues detenerse en el estudio de las restricciones impuestas a este gremio en materia del derecho de peticin, eligiendo para ello el caso espaol.
II. PETICIN Y FUERZAS ARMADAS: EL CASO ESPAOL En el caso espaol, dada la existencia de normativas especficas que regulan el derecho de peticin para los miembros de las fuerzas e institutos armados, la doctrina se ha pronunciado sobre el tema. Como veremos infra, en Espaa la regulacin derivada del texto constitucional ha tenido variadas expresiones, pero en todo caso son muestra de la preocupacin del legislador por acotar el derecho, desarrollando un rgimen especial para quienes estn sujetos a la disciplina militar. Luis Oraa seala que las peticiones son antiqusimas en la milicia, y que es precisamente la discrecionalidad de las autoridades militares, campo propicio para la frecuencia de peticiones, instanciando se decidan aquellas en un sentido determinado, puesto que la alternativa en tales casos es de esencia a la libertad de eleccin. Considera as que la peticin no est reida con la ms estricta disciplina militar, toda vez que se establece siempre la singularidad de trmite mediante el conducto jerrquico. ste implica una primera instancia, por cuanto la autoridad a travs de la que se cursa la peticin ha de informar sobre si a su juicio el peticionario tiene o no derecho a lo que solicita, no debiendo dar curso a la solicitud en caso de que el informe sea negativo.420 Actualmente la Constitucin espaola seala que los miembros de las fuerzas o institutos armados o de los cuerpos sometidos a disciplina militar
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Oraa Rodrguez, Luis, op. cit., nota 161, pp. 58-60.
MIEMBROS DE LAS FUERZAS ARMADAS
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slo podrn ejercer el derecho de peticin en forma individual y con arreglo a lo dispuesto en su legislacin especfica. Qu explicacin puede encontrarse? La doctrina expone su punto de vista sobre el objeto de tales limitaciones. Ruiz del Castillo y Cataln de Ocn, en su Manual de derecho poltico sealan: No tiene sentido pedir cuando se dispone de medios para imponerse. Es una verdad perogrullesca que enfatiza la necesidad de limitar a estos cuerpos en el poder que tienen y representan en tanto instituciones armadas. Para este autor, entre las precauciones establecidas, para evitar que las colectividades armadas rebasen su misin de depositarios de la fuerza material, figura la prohibicin del derecho de pedir. Una prohibicin que se argumenta y justifica en la idea de que, si pidiera y no obtuviera, el miembro o miembros de la institucin armada podran sufrir una tentacin de desacato. La negativa impuesta comporta entonces una forma de combatir a ultranza el mal en su misma raz psicolgica. Un argumento ms est constituido por el rgimen de disciplina a que se encuentran sujetos los miembros de las instituciones armadas. De acuerdo con tal idea, el ejercicio de este derecho por colectividades armadas supone siempre un quebrantamiento de la disciplina militar, que veda, a diferencia de la civil, la crtica de los actos polticos y que incluso mantiene individualmente alejados de toda operacin poltica a los miembros de esas colectividades (especialmente mediante la suspensin del derecho de sufragio durante el tiempo del servicio en filas). Y en similar argumento queda incluida la prohibicin para ejercer de manera individual el derecho de peticin, dado el carcter absorbente de la situacin militar y la existencia de un conducto jerrquico para cursar peticiones y no puede ser otro, para el militar, que el de sus jefes, a travs de la serie de grados.421 Ya Prez Serrano en su Tratado de derecho poltico haca referencia al derecho de peticin por parte de miembros de las fuerzas armadas, sealando que abusos revelados por la prctica obligan a ciertas prevenciones: la fuerza armada no es buena peticionaria, porque dispone de poderes de coaccin que no consiente resolucin libre.422 En defensa del gremio militar se levant la voz del senador Xirinacs, al discutirse la Constitucin espaola en 1978, sealando:
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Colom Pastor, Bartomeu, op. cit., nota 8, p. 156. Idem.
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...me parece que si este derecho de peticin es tan claro, que se ha de practicar con tanta generosidad, el ms inofensivo quiz y el ms til, me parece que se poda hacer extensivo a los trabajadores de la defensa sin ninguna clase de excepcin. Pensemos que los ejrcitos tan eficaces como el de Mao Tse-Tung, cuando luchaba con el Kuomitang o contra Chiang-Kai-Shek o contra los japoneses, en los das en que no haba combate por la tarde haba sesiones de crtica y cualquier soldado poda criticar, incluso, al ms alto general. Despus de la sesin continuaba la disciplina y se cerraba la crtica. El derecho de peticin es mucho menos que una sesin de crtica y me parece que podamos dar un empujoncito, ya que en alguno de los textos que nos ha ledo el senador de la UCD que ha hablado antes ni siquiera se conceda la peticin particular, y ahora que se concede podemos conseguir tambin la peticin colectiva.423
En relacin con las limitaciones que encuentran los militares en el ejercicio del derecho de peticin, el defensor del pueblo espaol, en su informe anual de 1990, seal:
En la Institucin Militar el derecho de peticin presenta, a nuestro juicio, una importancia relevante dadas las lgicas y naturales restricciones impuestas a los militares en el ejercicio de otros derechos fundamentales y libertades pblicas, constituyendo, a consecuencia de ello, un muy valioso instrumento de estos profesionales para salvaguardar lo que consideran sus derechos profesionales.424
La legislacin especfica que regula el derecho de peticin en el caso de las fuerzas armadas se encuentra en ordenamientos preconstitucionales que estn vigentes en cuanto no se opongan a la Constitucin actual. El ms amplio de ellos es el Decreto de 18 de enero de 1962, sobre el derecho de peticin de miembros de las Fuerzas e Institutos Armados, integrado por apenas ocho numerales, que serva como marco bsico para el ejercicio de este derecho.425 En el primer numeral de este decreto se establece que el ejercicio del derecho de peticin por los miembros de las Fuerzas e Institutos Armados
Ibidem, p. 160. Ibidem, pp. 154-155. 425 Expedido por presidencia y publicado en el Boletn Oficial del 2 de febrero de 1962. Tomado de Aranzadi, Estanislao de, Diccionario de legislacin, Apndice 1951-66, pp. 205 y 206.
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habr de someterse a las normas peculiares que establece la presente disposicin, siempre que sus peticiones estn en el mbito de la ley reguladora y se refieran a materia de la competencia de los ministerios o autoridades militares, o que de algn modo afecte a stos o a los ejrcitos, es decir, deja fuera las peticiones que en calidad de ciudadanos espaoles puedan realizar todos y cada uno de los miembros de tales instituciones, reiterndose que fuera de los casos antedichos, las peticiones de este personal se atendern nicamente a las prescripciones de la ley reguladora. En el numeral segundo se seala quines son considerados miembros de las Fuerzas e Institutos Armados, concepto que engloba a:
1) Los que pertenezcan a las Escalas activa, de reserva y complementarias de las Fuerzas e Institutos Armados, o que gocen de asimilacin o consideracin militar. 2) Los que forman parte de las Escalas de Complemento y honorficas, siempre que se encuentren en situacin de actividad (y) 3) Las clases e individuos de Marinera y Tropa mientras se hallen prestando servicio.
La enumeracin de las autoridades a las que pueden dirigirse peticiones de carcter individual, aparecen en el artculo 3o. Estas autoridades son:
1) Las autoridades de mbito nacional sealadas en el artculo 2o. de la Ley nmero 92 de 22 de diciembre de 1960. 2) Al Consejo Supremo de Justicia Militar y Asambleas de las Reales rdenes de San Fernando y San Hermenegildo. 3) A los Capitanes Generales de Regin y Teniente General Jefe del Ejrcito del Norte de frica: Capitanes Generales de Departamentos Martimos, Almirante Jefe de la Jurisdiccin Central de Marina, Comandantes Generales de Bases Navales y Comandante General de la Flota; General Jefe del Mando de la Defensa Area, Generales Jefes de Regiones y Zonas Areas y Comandantes de Sector y Bases Areas. (y) 4) A cualquier otra autoridad que por disposicin expresa tenga competencia en la materia a que la peticin se refiera.
Se exige que los peticionarios presenten el escrito por conducto del jefe o autoridad militar a quien reglamentariamente en cada caso corresponda, y ser ste quien cursar la peticin a la autoridad a quien se haya dirigido. Tanto quien recibe la peticin para su curso reglamentario como la autoridad a quien vaya dirigida estn obligadas a acusar al solicitante recibo del escrito (artculo 4o.).
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En el artculo 5o. se prev que

para el recibo, estudio y propuesta de que hayan de ser objeto las peticiones formuladas por personal militar o civil, en cuya resolucin o trmite tengan intervencin los ministros militares, se constituir en cada uno de tales departamentos ministeriales una seccin, de la que formarn parte un jefe de cualquier arma o cuerpo del respectivo ejrcito, otro de los Estados Mayores de Tierra, Mar o Aire y otro del respectivo Cuerpo Jurdico, todos pertenecientes a las Escalas activas.426
En el artculo 6o. se asegura que del ejercicio de derecho de peticin no puede derivar perjuicio alguno al interesado, salvo que se incurra en delito o falta con motivo de tal ejercicio. Por ello, se menciona que cuando los jefes o autoridades militares llamados a intervenir en el trmite y resolucin de las peticiones formuladas por el personal que esta disposicin afecta presumieran que en el escrito se hubiese incurrido en delito o falta, adoptarn las medidas pertinentes, si estuvieran dentro de sus facultades, o, en caso contrario, lo pondrn en conocimiento de quienes sean competentes, dndole traslado literal del escrito de peticin. En los casos en que la medida adoptada fuese la incoacin de causa o sumario por presunto delito, se prevea que esto se pusiera en conocimiento del ministro del ejrcito, quien, previo informe de la seccin mencionada en el artculo 5o., poda acordar que se recogiera el contenido de la peticin en un documento en el que se eliminaran determinados conceptos o palabras del escrito del solicitante, y se curse en esta forma la peticin, con independencia de la tramitacin del procedimiento judicial, o en otro supuesto, que la peticin quede en suspenPor Orden nmero 1810, del 30 de mayo de 1962, el Ministerio de Marina crea la seccin a que se alude en este artculo. La orden dispone: 1o. Se crea la Seccin del Derecho de Peticin, para recibo, estudio y propuesta de las peticiones formuladas por el personal militar y civil en cuya resolucin haya de tener intervencin el Ministerio de Marina. // 2o. Dicha seccin se considerar orgnicamente integrada en la Secretara General del Ministerio de Marina, siendo jefe de la misma el Capitn de Navo Secretario de dicha Secretara General, componindose, adems, de un Jefe del Cuerpo Jurdico de la Armada, de la categora de Teniente Coronel o Comandante, y de otro de cualquier Cuerpo de la misma, de la categora de Capitn de Fragata o Corbeta o asimilado. // 3o. La designacin del Jefe del Cuerpo Jurdico de la Armada a que se refiere el punto anterior se har a propuesta del General Inspector de dicho cuerpo, y la del otro jefe, a propuesta de la Jefatura de los Servicios de Personal. Los jefes as nombrados no cesarn en sus destinos principales y ejercern sus funciones sin desatender las de dichos destinos. Aranzadi, Estanislao de, op. cit., nota 425, p. 206.
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so, comunicndoselo as al solicitante. Cuando se adopta esta ltima resolucin, la peticin queda definitivamente sin curso si en el procedimiento judicial recayese sentencia condenatoria. Por el artculo 7o., en trminos generales, se garantiza una respuesta al peticionario, pues se establece que la resolucin que se adopte deber comunicarse en todo caso al peticionario. Pero si por la naturaleza reservada del asunto no se considerase conveniente el que se d a conocer su contenido, se le har saber as al interesado. El ltimo numeral serva para sealar el derecho supletorio: en todo lo no previsto expresamente en esta disposicin se aplicarn las normas contenidas en la ley reguladora de este derecho. Anadn Prez427 considera que el desarrollo de este rgimen permite advertir al menos tres clases de peticiones. La primera sera la posibilidad de acudir a un superior en la cadena de mando, aunque no sea el inmediato a quien informar en todo caso por cortesa para exponer sus preocupaciones y recabar su consejo en asuntos no especficos del servicio. El segundo supuesto consiste en dirigir propuestas a sus superiores, individualmente y por conducto regular, pudiendo recabar el parecer de sus compaeros cuando sea autorizado para ello, para la consideracin de posibles sugerencias, que habrn de ser presentadas por el ms caracterizado, quedando en este caso excluidas las reclamaciones o peticiones colectivas. El ltimo supuesto considerado consiste en dirigirse al rgano superior encargado de la gestin y coordinacin de los asuntos sociales y de personal de las fuerzas armadas, para plantear asuntos referidos a su profesin, siempre que no estn directamente relacionados con la justicia y disciplina, con la orgnica y medios de equipo y material, ni con la instruccin y formacin militar. Este rgimen, que supone limitaciones especficas relacionadas con el establecimiento de una estructura regida por la disciplina, la obediencia, la jerarqua, la unidad y la lealtad, es reconocido por el Tribunal Constitucional que en auto del 30 de julio de 1983 seal:
la especfica naturaleza de la profesin militar exige en su organizacin un indispensable sistema jerrquico, manifestado en una especial situacin de sujecin enmarcado en la disciplina, que impone una precisa vinculacin descendente para conseguir la mxima eficacia y el factor de precisa co427 Anadn Prez, Ma. Jos, El derecho de peticin en las fuerzas armadas, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, nm. 12, julio, 1998, pp. 105 y 106.
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nexin que obliga a todos por igual, como claramente se deriva de lo dispuesto en los artculos 1o., 10 y 11, as como en los 25, 28, 32, 42, 47, 177 y 203 de las Reales Ordenanzas.428
Debe mencionarse que en la historia espaola la prohibicin se remonta hasta principios del siglo XIX, es decir, goza de una amplia tradicin, y en ltima instancia es fiel reflejo del pensamiento europeo sobre la materia. Una actitud que se refleja fielmente en la opinin del autor alemn Bluntschli que afirmaba: son inadmisibles, a causa de su forma peligrosa, las peticiones del ejrcito, de las masas de soldados, porque la peticin se transforma fcilmente en amenaza de la fuerza. Ciertamente, los particulares pueden, bien como oficiales o soldados, expresar sus deseos, pero la reunin en masa de los peticionarios, con las armas en la mano, es peligrosa para el Estado.429 Tales limitaciones no aparecen como simples declaraciones, sino que cuentan con el respaldo del ordenamiento, encargado de punir su trasgresin. No en balde el artculo 92 del Cdigo Penal Militar espaol seala:
Se considerarn tambin reos de sedicin militar los militares que, en nmero de cuatro o ms, hicieren reclamaciones o peticiones colectivas en tumulto, con las armas en la mano o con publicidad. En tales casos, se impondr la pena de prisin de uno a seis aos a los meros ejecutores y la de dos a ocho aos a los promotores, al cabecilla y a los oficiales y suboficiales que intervinieren. Las dems reclamaciones o peticiones colectivas, as como las reuniones clandestinas para ocuparse de asuntos del servicio sern castigadas con la pena de tres meses y un da a un ao de prisin; sin embargo, podrn corregirse en va disciplinaria, si la trascendencia fuera mnima.
El conducto reglamentario es pues un elemento indispensable del derecho de peticin en el caso de miembros de las fuerzas armadas, e incluso de aquellos cuerpos que aparecen sometidos a una disciplina de tipo militar. III. MILITARES Y DERECHO DE PETICIN EN MXICO A diferencia del caso espaol cuyas prohibiciones explcitas al gremio militar encuentran expresin en el texto constitucional, esto no ocurre en
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Ibidem, p. 110. Colom Pastor, Bartomeu, op. cit., nota 8, p. 156.
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Mxico. Lo cual sugiere que la institucin militar no representa la amenaza palpable que en trminos polticos puede advertirse en otras latitudes.430 Incluso, se ha mencionado en fechas recientes que ante las dificultades que encuentra la transicin a la democracia para consolidar el proceso de cambio poltico... (se) abre la posibilidad de otorgarle a las Fuerzas Armadas funciones nuevas. Esta reforma militar tendra como consecuencia una mayor presencia poltica, aunada al incremento presupuestal y de nmero de integrantes, modernizacin de armamento y equipos, entre otros tpicos.431 En Mxico, la Constitucin no limita el ejercicio en tal supuesto. Por el contrario, encontramos una tesis, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte, que en 1954 consider que el ejercicio del derecho de peticin no deba considerarse limitado ni aun en los supuestos en que la legislacin castrense impusiera alguna restriccin:
PETICIN, DERECHO DE (MILITARES). La garanta que consagra el artculo 8o. constitucional debe entenderse lisa y llana, en el concepto de que a toda peticin debe recaer acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido,
430 La misma conceptualizacin del ejrcito en Mxico permite establecer ciertos matices sobre el particular. Saucedo Lpez seala que el ejrcito es una institucin armada que protege la seguridad de la nacin, tanto internacional como nacionalmente y realiza servicios sociales, en calamidades pblicas, como en necesidades de la poblacin civil, desempeando cualquier actividad que sea benfica para el pas. Saucedo Lpez, Antonio, Teora jurdica del ejrcito y sus lineamientos constitucionales, Mxico, UNAM, 2002, p. 74. 431 Bentez Manaut, Ral, Mxico: la nueva dimensin de las fuerzas armadas en los aos noventa, Anlisis poltico, nm. 31, mayo-agosto 1997, p. 50. Este autor seala adems que en relacin al papel poltico de las fuerzas armadas, el hecho de que ellas no participen en forma directa en la poltica es en s una decisin poltica, tanto de la lite civil en el poder como de los propios altos mandos de las fuerzas armadas. De lo anterior se puede afirmar que el no activismo cumple una funcin estabilizadora. Al no ser deliberativas, las fuerzas armadas no gozan de autonoma, por lo cual restringen su accin a sus funciones profesionales y en trminos reales reciben rdenes. Conforme a esta idea, la subordinacin institucional y profesionalismo militar seran factores reales en la configuracin de un rgimen de carcter abierto, en el que no se aprecian restricciones importantes a los miembros de las fuerzas armadas. Como afirmaba Bentez Manaut, con la subordinacin al nuevo presidente de la Repblica de otro partido poltico, la institucin militar en Mxico pas la prueba de fuego del profesionalismo y constitucionalidad, reafirmando su papel estabilizador. Esta idea se refuerza en el estudio de Camp, donde pone de relieve el hecho de que Mxico es una de las pocas naciones del Tercer mundo que ha intentado con xito el control poltico de la institucin castrense, y donde ha existido el ms largo periodo de gobierno civil de Latinoamrica, y que, a pesar de tales circunstancias no se ha hecho un estudio detallado de las fuerzas armadas. Camp, Roderic Ai, Generals in the Palacio. The military in modern Mexico, Nueva York, Oxford University Press, 1992.
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la cual tiene obligacin de hacerlo conocer en breve trmino al peticionario, sin que se fije lmite alguno, por lo que, aun cuando el artculo 25 del Reglamento General de Deberes Militares ordene que no se repita una instancia denegada, este precepto no debe anteponerse a lo que establece el artculo 8o. de la Constitucin; y por tanto, no cabe estimar que la obligacin que impone dicho precepto constitucional cese cuando se trata de una peticin militar repetida.432
Adems, el pleno de la Suprema Corte ha resuelto que las garantas individuales (los derechos consagrados constitucionalmente) corresponden a todas las personas, y ha declarado enteramente inadmisible que pierda el derecho a ellas, una persona, por el solo hecho de ser militar y estar sujeto al fuero de guerra.433 Para nosotros resulta claro que los miembros de la institucin castrense no deben ver limitado su derecho de peticin y por ende el de respuesta. Cualquiera de ellos tiene en tal sentido los derechos inherentes al carcter de hombre y persona. Puestos a especular sobre el origen de tales limitaciones, creemos que las prohibiciones que se observan tanto en los ordenamientos constitucionales como en la doctrina, tienen razn de ser en la percepcin social que se tiene de los institutos armados: mientras algunos pases los ven siempre con temor, en lo poltico, algunos otros no comparten tal posicin. Pinsese en la participacin que hasta hace poco han tenido los ejrcitos en la vida poltica de la mayora de las naciones latinoamericanas. As, por ejemplo, en algunos ordenamientos latinoamericano hay latente una preocupacin respecto de la asuncin de peticiones por parte de las fuerzas armadas, y en otros no. Tales decisiones fundamentales tienen como antecedente, por un lado, la participacin de las fuerzas armadas en derrocamientos de gobernantes electos democrticamente, y en la instauracin de regmenes dictatoriales, cuya cabeza visible fueron en la mayora de los casos miembros de tales instituciones. Pero, por otro lado, tambin encontramos ejemplos en los que el ejrcito no ha intervenido, de manera flagrantemente anticonstitucional, en la vida poltica del pas. As, en los primeros pases, y a guisa de prevencin, los militares ven limitado el ejercicio de tal derecho; en el segundo
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Segunda Sala, SJF5, t. CXXII, p. 295. Pleno, SJF5, t. I, p. 442.
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caso, no existe prohibicin alguna. Sin embargo, esto no es una situacin generalizada. En todo caso habr que dar otra razn para entender la prohibicin en el caso espaol: en aquel momento predominaba la interpretacin del de peticin como un derecho eminentemente poltico, y entendiendo que el ejrcito es por definicin un ente apoltico, se torn natural el establecimiento de un rgimen que restringiera ese derecho fundamental tratndose de miembros de las fuerzas armadas.
CAPTULO OCTAVO El derecho de peticin y la participacin poltica ........................... 267 I. II. III. IV. Participacin poltica y ciudadana ..................................... 267 Los derechos polticos en Mxico ....................................... 268 Posicin del Tribunal Electoral frente a los derechos polticos .. 275 La titularidad de los derechos polticos y el derecho de peticin ............................................................................ 281
CAPTULO OCTAVO EL DERECHO DE PETICIN Y LA PARTICIPACIN POLTICA
I. PARTICIPACIN POLTICA Y CIUDADANA El derecho de peticin tiene una connotacin poltica evidente, tal y como ha quedado sealado en la revisin histrica hecha al inicio de este trabajo. Y ahora dedicaremos algunas lneas a comentar su expresin como parte de los derechos polticos consagrados constitucionalmente. Los denominados derechos polticos no merecieron durante mucho tiempo de un abundante anlisis por parte de la doctrina nacional, sin embargo, en fechas recientes, aument el inters en tal tema. De ah que la anterior denominacin diera paso a otras formulaciones como la de derechos ciudadanos, derechos de los gobernados, prerrogativas polticas, o ms complejas, como la de derechos poltico electorales, como se ha inclinado a considerarlos el mximo rgano jurisdiccional en materia electoral de nuestro pas: el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. A pesar de que es casi evidente, no siempre se acepta el carcter poltico que adquiere el derecho de peticin en tanto posibilidad de participacin en la actividad del ente estatal. Esta vinculacin debe expresarse a partir de una relacin previa: ciudadana-derechos polticos. Por ello es necesario referirnos a ambos temas, aunque sea someramente. No ser preciso abundar sobre estas construcciones presentes ya en los sistemas polticos de la antigedad en Occidente. Grecia es el caso paradigmtico donde se aprecian los primeros moldes de lo que con el paso del tiempo ser el modelo occidental clsico. Luego de un amplio periodo de olvido, en los siglos XIII y XIV, con el renacimiento de la teora poltica de Aristteles, se produce una restauracin del concepto de ciudadana en un sentido poltico. Los estudios sobre el derecho y la historia de Roma coadyuvaran en tal fenmeno.
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Paralelo a este renacimiento, la doctrina poltica empezara a influir en el tema de la potestad social, en la necesidad de la participacin poltica para formar los gobiernos. En el siglo XVII, Locke hizo evidente la necesidad del consentimiento popular para legitimar el gobierno y sus acciones. Al atacar la monarqua absoluta, Locke afirm que el Estado deba proteger las vidas y las libertades de sus ciudadanos, de modo que sus necesidades y deseos gozaran de clara prioridad y fueran considerados como un derecho absoluto. Y una parte del debate, considerada por algunos estudiosos como la parte central, se situ en la cuestin de quin debera ser considerado ciudadano, es decir, quin podra ejercer el derecho al voto. Este ser un tema presente durante los siglos XVIII y XIX, y que ser recogido en las discusiones constituyentes mexicanas, cuyos debates tendrn reflejo en las disposiciones constitucionales correspondientes.
II. LOS DERECHOS POLTICOS EN MXICO En el siglo XIX, los tratadistas mexicanos trataron de explicar el origen de estos derechos y expresar las consecuencias que de tal origen se derivaban. As, Ramn Rodrguez, en su Derecho constitucional escrito para servir de texto a los alumnos del Colejio Militar, expresaba:
El carcter de ser eminentemente sociables da a los hombres el derecho de intervenir en la organizacin de la sociedad que existe formada por ellos, y que debe organizase en beneficio de todos y cada uno de los individuos que la forman. Pero este derecho de intervenir en la organizacin de la sociedad tiene respecto de los derechos individuales del hombre, una diferencia esencial en cuya virtud las consecuencias que nacen de uno deben ser distintas de las que se derivan de los otros. Los derechos puramente personales del hombre nacen de su libertad, y como sta, segn hemos visto, es igual en todos los individuos, todos deben usar igualmente de ellos. La organizacin de la sociedad es una obra para cuyo desempeo es necesario e indispensable poder distinguir lo justo de lo injusto, lo que en el orden moral es bueno o malo, lo que se conforma con la naturaleza del hombre o la contrara. En una palabra, el derecho de intervenir tanto en la organizacin de la sociedad como en su rgimen, tiene por fundamento y origen la capacidad.
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En las de los hombres hay comnmente diferencias inconmensurables, y por consecuencia necesaria, la ley poltica para ser conforme con la naturaleza, debe establecer en el ejercicio de este derecho diferencias anlogas a la que la misma naturaleza ha establecido en la fuente y origen de que dimana, que es la capacidad. Deben por consecuencia las leyes polticas expresar con toda claridad las condiciones que deban concurrir en cada hombre para que tenga el derecho de tomar parte en la organizacin de la sociedad o en el ejercicio del poder pblico. Estas condiciones no deben ser arbitrarias y caprichosas, sino sujetarse estrictamente a lo que la naturaleza indique, sin privar jams del ejercicio de estos derechos sino a los que, absoluta y notoriamente, hayan sido privados por la naturaleza de la capacidad necesaria para ejercerlos.434
Es pues la ciudadana el requisito especfico para ejercer los derechos polticos. La vinculacin entre ambos conceptos es ineludible, puesto que hay una relacin causal entre ambos. No es extrao que tal categora ingresara directamente al derecho constitucional, y en especfico al texto constitucional. Como advierte Mariano Coronado, la calidad de ciudadanos coloca a los individuos en la categora ms elevada en el conjunto de los nacionales, puesto que es la expresin perfecta de las relaciones polticas entre el individuo y el Estado. Requiere por ello, en primer lugar, la condicin de nacional, de mexicano, dado que su concesin se corresponder con una participacin en la vida del Estado mexicano, y ello exige inters por parte del sujeto; pero adems, requiere de cierta edad y una especfica calidad personal: tener un modo honesto de vivir, caractersticas que permitirn asegurar la capacidad del individuo para participar en esa relacin ciudadano-Estado.435 Ello no obsta para recordar que en las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana de 1843, el artculo 18 exiga otros requisitos para optar por la
Rodrguez, Ramn, op. cit., nota 97, pp. 188 y 189. Seala Mariano Coronado respecto de la edad necesaria para ser ciudadano, es aquella en que el desarrollo completo de las facultades hace presumir en el hombre juicio y cordura; (21 aos, o 18 en los casados, por su representacin como jefes de familia). Por lo que hace a posicin social, los que viven habitualmente de medios u ocupaciones reprobadas por la ley, como los malhechores, los ebrios consuetudinarios, los tahres de profesin, no pueden considerarse ciudadanos. Fuera de los dos requisitos mencionados, nuestro cdigo fundamental no exige para la ciudadana condiciones de fortuna, de raza, etctera, como sucede en otras naciones. Coronado, Mariano, op. cit., nota 21, p. 110.
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calidad de ciudadano: renta anual de 200 pesos por lo menos, procedente de capital fsico, industria o trabajo personal honesto; sealndose que a partir de 1850, al llegar a la edad de ser ciudadano, adems de la renta era exigencia para entrar a ejercer sus derechos polticos el saber leer y escribir.436 Y tambin debe recordarse que el artculo 1o. del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, sealaba los requisitos para ser considerado ciudadano mexicano, entonces slo se exiga la calidad de mexicano, fuera por nacimiento o naturalizacin, edad de 20 aos, modo honesto de vivir y, adems, que no hubiera sido condenado en proceso legal a una pena infamante. Para Mariano Coronado, los derechos polticos o del ciudadano no son ms que las funciones especiales que les competen a quienes tienen tal calidad, y son, por encima de todo, los actos que directamente se refieren al sostn y a la marcha poltica del Estado. De ah la importancia de los mismos, pues el Estado necesita de la cooperacin de los asociados para mantener su existencia y llenar sus fines. Y haciendo eco de los planteamientos decimonnicos negaba aptitud a las mujeres y menores de edad para participar en tales actividades, que quedaban conferidas a los individuos que (la Constitucin) juzga ms aptos para la vida pblica... los derechos polticos no son inherentes a la naturaleza humana, son creaciones del Estado, que los extiende o limita segn el espritu que lo anima, o las circunstancias del pueblo cuyo ser poltico informa.437 Cabe mencionar de lo anotado que la corte mexicana se separa de la proteccin de los derechos polticos por no considerarlos derechos fundamentales, o ms bien, en el decir jurisprudencial, garantas individuales. Conforme a tal tenor la interpretacin dada a los derechos polticos era evidentemente restrictiva, fundada en dos argumentos: el primero pona nfasis en la naturaleza de los derechos polticos y al sealarles una distinta de las garantas individuales tambin les dejaba sin defensa por medio de amparo, dado que este mecanismo de tutela corresponda nicamente a aqullas; el segundo argumento, bastante trillado por cierto, era el relativo a que el Poder Judicial de la Federacin, y en especial la Suprema Corte, no
436 Y retrocediendo un poco ms, en las Leyes constitucionales de 1836 encontramos que se fijaba una renta anual de 100 pesos procedentes de capital fijo o mobiliario o industria o trabajo personal honesto y til a la sociedad y la posibilidad de que el Congreso otorgue una carta especial de ciudadana. Como dato curioso debe anotarse la amenaza de que a partir de 1846 los derechos derivados de la ciudadana se suspendan por no saber leer y escribir, as como por entrar al servicio domstico. 437 Coronado, Mariano, op. cit., nota 21, p. 111.
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deba ocuparse, o inmiscuirse, en cuestiones polticas. Este ltimo argumento era y es totalmente invlido si se toma en consideracin que precisamente la corte es la cabeza visible de uno de los rganos del poder pblico del Estado mexicano. Al revisar el tema, Santiago Nieto seala que puede encontrarse el origen de la separacin entre Poder Judicial de la Federacin y derechos polticos en el siglo XIX
particularmente con la polmica entre Ignacio L. Vallarta y Jos Mara Iglesias por la cual los asuntos electorales dejaron de ser conocidos por el Poder Judicial de la Federacin. Jos Mara Iglesias, presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en el periodo presidencial de Sebastin Lerdo de Tejada, postul la tesis de la incompetencia de origen que sostena la facultad del Poder Judicial para conocer de amparos en materia electoral y, particularmente, de revisar los procesos electorales que haban llevado al cargo a las autoridades responsables. Iglesias argumentaba que si la autoridad haba sido llevada al poder por un proceso fraudulento, sus actos eran nulos en virtud de una incompetencia originaria. Vallarta, por su parte, consider que el Poder Judicial no deba interferir en cuestiones polticas y, apoyado por Daz, elimin, como presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, la intervencin judicial en la poltica mexicana.438
Los derechos polticos, considerados por Snchez Bringas como prerrogativas polticas de los ciudadanos mexicanos,439 se refieren a la posibili438 Nieto Castillo, Santiago, Los derechos polticos en el Estado constitucional de derecho, Concordancias. Estudios jurdicos y sociales, nm. 8, mayo-agosto 2000, pp. 6675. El autor cita la obra de Javier Moctezuma Barragn para abundar sobre su aserto: Jos Mara Iglesias y la justicia electoral, Mxico, UNAM, 1994. 439 Sobre la distincin existente en el artculo 35, entre prerrogativas y derechos (dado que la redaccin existente en 1857 hablaba de prerrogativas del ciudadano), Ramn Rodrguez haba sealado: la prerrogativa, del verbo latino proerogare, preguntar antes, significaba entre los romanos la facultad o privilegio que tena alguna tribu para votar antes que las dems. // Basta la etimologa de esta palabra para comprender que ella slo significaba una facultad relativa, una preferencia personal, como dice el diccionario de sinnimos espaoles; mientras que la palabra derecho importa una facultad absoluta que corresponde exclusivamente al que est investido de l. // En este concepto las prerrogativas del ciudadano son nicamente las condiciones en cuya virtud debe ser preferido, en casos y para objetos determinados, a los otros individuos que no tengan la calidad de ciudadanos. // No les dan estas prerrogativas la facultad absoluta de hacer determinadas cosas siempre que quiera, sino nicamente la garanta de que cuando la ley o los funcionarios pblicos llamen a los hombres a ejercer ciertas funciones, los ciudadanos sern llamados, de preferencia a
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dad de los ciudadanos de participar, en forma directa o indirecta, en los asuntos polticos del pas, y tienen expresin concreta en el artculo 35 de la Constitucin Federal. Se seala que en tal artculo tambin aparecen mencionadas prerrogativas relacionadas con la seguridad nacional.440 De las primeras, las prerrogativas polticas destacan: a) La posibilidad de votar, conforme a la cual los ciudadanos tienen derecho de sufragio, que comprende la participacin en los procedimientos electorales que determinarn a las personas que ocuparn los cargos pblicos de eleccin. b) La posibilidad de ser votado en los cargos de eleccin, en el caso de esta prerrogativa debe sealarse que est condicionada adems al cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales establecidos para cada cargo de eleccin popular.
los que no tengan ese carcter. // Los derechos del ciudadano son, por el contrario, una facultad absoluta que puede poner en ejercicio siempre que lo crea conveniente. Conforme a tal criterio slo consideraba como dos derechos verdaderamente tales porque los pueden ejercer siempre que quieran: 1o. El de asociarse para tratar los asuntos polticos del pas; 2o. El de ejercer en ellos el derecho de peticin. Rodrguez, Ramn, op. cit., nota 97, pp. 501-502, 505. Por su parte Mariano Coronado haba sealado: discutise en el Constituyente sobre si estaba bien aplicada la palabra prerrogativa a los privilegios que en este artculo (35 constitucional) se conceden a los ciudadanos, o si mejor deberan llamarse derechos. Sin insistir acerca de que sea impropio o no el vocablo, es evidente que esas prerrogativas no son ms que los derechos polticos o del ciudadano, que generalmente van anexos a la calidad o condiciones de tal, y as consideraba que los derechos de asociacin y de peticin, tocante a asuntos polticos, son tambin propios de la ciudadana. Los ciudadanos, en efecto, contribuyen a la conservacin y al desarrollo del Estado, lo dirigen por medio de la opinin y del voto, apoyan o censuran la poltica general, y para todas estas manifestaciones y funciones necesitan de esos derechos, que no se confieren a los puramente mexicanos, por presuncin de incapacidad, ni a los extranjeros, por el poco inters que se supone tomen en los asuntos polticos del pas. Coronado, Mariano, op. cit., nota 21, pp. 112 y 113. Gonzlez Flores considera que son derechos el asociarse para tratar los asuntos polticos y ejercer el derecho de peticin; que son prerrogativas, registrar los bienes y ocupacin e inscribirse en los padrones electorales y desempear cargos concejiles y de jurados, y participar de ambos atributos (derecho y prerrogativa) votar en las elecciones; desempear cargos de eleccin popular y tomar parte en el servicio de las armas. Gonzlez Flores, Enrique, Manual de derecho constitucional, 5a. ed., Mxico, Manuel Porra Librera, 1978, pp. 41 y 42. 440 Tal sera el caso de la prerrogativa establecida en el artculo 35, fraccin IV, que establece que los ciudadanos tienen el derecho de ingresar a las fuerzas armadas para la defensa de la Repblica y de sus instituciones. En todo caso, debe recordarse que hay mandato constitucional en el sentido de considerarse tambin como una obligacin de todos los ciudadanos mexicanos.
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c) La posibilidad de ser nombrado para otro empleo o comisiones, esta hiptesis se refiere a la aptitud de los gobernados para ocupar cargos pblicos o desempear comisiones oficiales cuando se exija como condicin la de contar con la calidad de ciudadano. d) La posibilidad de asociarse, conforme a la cual el ciudadano puede ejercer este derecho, libre y pacficamente, para tomar parte en los asuntos polticos del pas. e) La posibilidad de ejercer el derecho de peticin. f) La posibilidad de ejercer los derechos de reunin y manifestacin. Se advierte que este autor incluye al de peticin entre los derechos polticos. Por supuesto, cabe mencionar que la doctrina no ha sido uniforme al establecer tipologas sobre los derechos polticos. En algunos casos los amplan y en otros los restringen, por ejemplo Nieto Castillo seala que los derechos polticos quedan clasificados en cuatro rubros: a) El derecho al sufragio (activo y pasivo), al que seala como caractersticas la universalidad (supone que todos los ciudadanos cuenten con capacidad poltica y puedan ser electores), la libertad (sin influencia alguna), ser secreto (que asegure que la decisin del elector no pueda ser manipulada, ni susceptible a represalias posteriores), ser directo (consiste en que los electores tengan capacidad para decidir en forma directa a las personas que sern sus representantes), y ser igual (consiste en que el valor numrico del voto es el mismo para todos los ciudadanos). b) El derecho de asociacin, entendido como el derecho humano de asociarse libremente con otras personas con cualquier objeto lcito, esto es, para la consecucin de ciertos fines que no sean contrarios a las buenas costumbres o a las normas de orden pblico, como la realizacin de determinadas actividades o la proteccin de sus intereses comunes. Por otra parte, la libertad de reunin alude al derecho humano de reunirse a congregarse con sus semejantes para cualquier objeto lcito y de manera pacfica. c) La libertad de expresin y libertad de imprenta, seala que la libre manifestacin de las ideas encuentra su fundamento constitucional en el artculo 6o. y la libertad de imprenta en el artculo 7o., encontrndose ambas indisolublemente unidas. En cita a Ramon Cotarelo seala que el derecho a la libertad de expresin presenta una serie de
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caractersticas que lo peculiarizan: 1) es el derecho fundamental ms importante; 2) tiene una naturaleza dual pues acta y se ejerce tanto frente a los poderes pblicos como frente a los ciudadanos individualmente considerados, en cuanto sujetos del derecho a la intimidad, al honor y a la propia imagen; y 3) produce conflictos tripartitos, pues, adems de ejercerse frente al poder y frente a los individuos aislados como titulares de derecho, tambin acta frente a la colectividad como titular de un derecho pblico subjetivo que es el derecho a la informacin. d) El derecho de participacin en elecciones democrticas, que tiene su fundamento en el artculo 40 constitucional que establece que Mxico es una repblica democrtica, representativa y federal. Ello significa que todos los ciudadanos tienen derecho a participar en forma directa en los procesos electorales, con la certeza de que no ser modificado el sentido de su sufragio.441 Esta tipologa deja fuera al derecho de peticin, y no es la nica en hacerlo. La doctrina nacional que pugnaba por el reconocimiento de los derechos polticos y la necesidad de su proteccin, elabor numerosas clasificaciones. En todas predominaba la frrea conviccin de que era hora de
441 Nieto Castillo, Santiago, op. cit., nota 438, pp. 70-73. Para destacar la deficiencia normativa en el sistema jurdico mexicano, en la fecha de publicacin de su trabajo, este autor cita: La resolucin 1999/57 de la Comisin de Derechos Humanos relativa a la promocin del derecho a la democracia seala como derechos polticos los siguientes: a) El derecho a la libertad de opinin y de expresin, de pensamiento, de conciencia y de religin, de asociacin y de reunin pacficas; b) El derecho a la libertad de investigar y de recibir y difundir informaciones e ideas por cualquier medio de expresin; c) El imperio de la ley, incluida la proteccin jurdica de los derechos, intereses y seguridad personal de los ciudadanos y la equidad en la administracin de la justicia, as como la independencia del poder judicial; d) El derecho al sufragio universal e igual, as como a procedimientos libres de votacin y a elecciones peridicas libres; e) El derecho a la participacin poltica, incluida la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos para presentarse como candidatos; f) Instituciones de gobierno transparentes y responsables; g) El derecho de los ciudadanos a elegir su sistema de gobierno por medios constitucionales u otros medios democrticos; h) El derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a la funcin pblica en el propio pas. Finalmente, en el informe sobre el Estado de los Derechos Humanos en Mxico de 1999 se aprecia claramente como el asunto de los derechos polticos no es una cuestin superada en nuestro constitucionalismo. La simple lectura de las disposiciones de los tratados internacionales signados por Mxico en materia de derechos humanos as como de la resolucin de marras evocan una profunda desigualdad entre los textos nacionales y la normatividad supranacional. Ibidem, p. 74.
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proteger tales derechos en el sistema jurdico mexicano. Nieto Castillo destac que Ronald Dworkin442 en su obra Los derechos en serio consideraba que los derechos humanos eran verdaderas cartas de triunfo esgrimidas por el ser humano en contra del Estado y que ste no poda restringirlos por ninguna causa de utilidad pblica. Pugnaba porque la invitacin de tomar los derechos en serio fuera adoptada en Mxico, y tajante afirmaba: no puede hablarse de un Estado constitucional de derecho ni de democracia en la medida en que no se respetan los derechos fundamentales. Y los derechos fundamentales no pueden ser tutelados si dejamos a un lado los derechos polticos. Este es el tiempo de los derechos polticos y su adecuada tutela y proteccin deben ser prioritarias del actual momento histrico.443 Una vez instaurado el reconocimiento de que los derechos polticos requeran mecanismos de tutela efectiva, la doctrina empieza a elaborar, siguiendo en mucho las resoluciones del Tribunal Electoral, una teora de los derechos polticos en Mxico. Mercader Daz de Len afirma que la naturaleza de estos derechos polticos es la de ser derechos subjetivos pblicos en la medida en la que stos pueden hacerse valer ante los rganos jurisdiccionales competentes. Lo anterior es as, en virtud de que de no existir una va jurisdiccional que pueda hacerse valer, quedan solamente como expectativas de un derecho o en buenas intenciones.444 Como en nuestro pas los instrumentos jurisdiccionales para hacer valer tales derechos limitan su acceso a supuestos legalmente determinados, puede sealarse entonces que hay que distinguir entre los derechos polticos in genere y los derechos poltico electorales protegidos mediante mecanismos procesales de defensa particular. En el apartado final de este captulo mencionaremos la tipologa reconocida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. III. POSICIN DEL TRIBUNAL ELECTORAL FRENTE
A LOS DERECHOS POLTICOS
Ahora bien, estas prerrogativas polticas reconocidas en el texto constitucional y en otros ordenamientos secundarios, actualmente se configuran
442 Cita original: Dworkin, Ronald, Los derechos en serio, Argentina, Planeta Agostini, 1993, 507 pp.. 443 Nieto Castillo, Santiago, op. cit., nota 438, p. 75. 444 Mercader Daz de Len, El juicio electoral ciudadano y otros medios de control constitucional, Mxico, Ediciones Delma, 2001, pp. 49 y 50.
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en el sistema jurdico mexicano bajo la garanta de proteccin por parte de los rganos jurisdiccionales en materia electoral. Es de destacar que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin ha dictado una tesis de jurisprudencia en relacin con el derecho de peticin en materia poltica, especialmente en lo que se refiere a otorgarle tal prerrogativa a los partidos polticos, es decir, reconoce la ampliacin del derecho de peticin, no el de carcter genrico protegido por el artculo 8o. constitucional, sino el de carcter poltico establecido en el artculo 35 constitucional a las personas jurdicas, en este caso a los partidos polticos. La tesis dictada por la Sala Superior corresponde a la tercera poca, y es la que sigue:
DERECHO DE PETICIN EN MATERIA POLTICA. TAMBIN CORRESPONDE A LOS PARTIDOS POLTICOS. El artculo 8o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos consagra el derecho genrico de peticin a favor de los habitantes de la Repblica, que debe ser respetado por todos los funcionarios y empleados pblicos, siempre que se formule por escrito y de manera pacfica y respetuosa. El artculo 35, fraccin V, constitucional, consagra el derecho de peticin en materia poltica como prerrogativa especfica de los ciudadanos mexicanos; disposiciones que son aplicables en materia electoral, porque existe el criterio interpretativo de que los derechos fundamentales contemplados en la Constitucin General de la Repblica deben de interpretarse en un sentido amplio y no restrictivamente, as como criterio generalizado en los tribunales federales, en el sentido de que los derechos fundamentales contemplados en dicha Constitucin, no slo le asisten a las personas fsicas sino tambin a las personas jurdicas, cuando stas sean susceptibles de disfrutarlos, criterio que, trasladado al artculo 35, conduce a la conclusin de que el derecho de peticin en materia poltica, no slo corresponde a los ciudadanos en lo individual, sino tambin a los partidos polticos, por su naturaleza, funciones y finalidades constitucionales y legales. Por ende, si los partidos polticos son formas de asociacin ciudadana, no puede negarse que estn facultados, a travs de sus legtimos representantes, para acudir ante las autoridades polticas, y en forma ms concreta ante las autoridades electorales, a realizar alguna solicitud o peticin, referente a cuestiones poltico-electorales, y que al no existir restriccin, sta necesariamente tendr que resolverse.445
Esta interpretacin corresponde con el criterio sostenido en una tesis anterior, dictada precisamente al ocuparse del tema de los derechos funda445
Sala Superior, tesis S3ELJ 26/2002.
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mentales de carcter poltico y su tutela por el citado rgano electoral del Poder Judicial de la Federacin. En tal ocasin, la Sala Superior seal:
DERECHOS FUNDAMENTALES DE CARCTER POLTICO ELECTORAL. SU INTERPRETACIN Y CORRELATIVA APLICACIN NO DEBE SER RESTRICTIVA. Interpretar en forma restrictiva los derechos subjetivos pblicos fundamentales de asociacin en materia poltica y de afiliacin poltica electoral consagrados constitucionalmente, implicara desconocer los valores tutelados por las normas constitucionales que los consagran, as cabe hacer una interpretacin con un criterio extensivo, toda vez que no se trata de una excepcin o de un privilegio, sino de derechos fundamentales consagrados constitucionalmente, los cuales deben ser ampliados, no restringidos ni mucho menos suprimidos. En efecto, los derechos fundamentales de carcter polticoelectoral consagrados constitucionalmente, como los derechos de votar, ser votado, de asociacin y de afiliacin, con todas las facultades inherentes a tales derechos, tienen como principal fundamento promover la democracia representativa, habida cuenta que, conforme con lo dispuesto en el artculo 40 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa y democrtica. Lo anterior, en virtud de que las reglas interpretativas que rigen la determinacin del sentido y alcances jurdicos de una norma no permiten que se restrinja o haga nugatorio el ejercicio de un derecho fundamental, como lo son los de asociacin poltica y de afiliacin poltico-electoral; por el contrario, toda interpretacin y la correlativa aplicacin de una norma jurdica deben ampliar sus alcances jurdicos para potenciar su ejercicio, siempre que aqulla est relacionada con un derecho fundamental. Lo anterior, desde luego, no significa en forma alguna sostener que los derechos fundamentales de carcter poltico sean derechos absolutos o ilimitados.446
Ahora bien, en relacin con la misma proteccin de los derechos poltico electorales, es incuestionable la procedencia en relacin con los partidos polticos, sin embargo, cuando se trata de entes que no gozan del carcter de entidades pblicas, como es el caso de los partidos polticos, se plantea una controversia sobre la que conviene abundar a efecto de entender el carcter mismo de los derechos poltico electorales y su oponibilidad frente al Estado y otros entes jurdicos.
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Sala Superior, tesis S3ELJ 29/2002.
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La misma Sala Superior consider improcedente el ejercicio del juicio que tutela los derechos poltico electorales cuando ste se intentaba contra actos producidos por partidos polticos, argumentando que el sujeto pasivo siempre debe ser una autoridad, y que los partidos polticos carecan de tal calidad:
JUICIO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE CONTRA ACTOS DE PARTIDOS POLTICOS. Conforme con la interpretacin sistemtica de los artculos 41, fraccin IV y 99 de la Constitucin Federal; 9o., prrafo 1, inciso d), 12, prrafo 1, inciso b), 79, prrafo 1, 80 y 84 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, el juicio para la proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano procede solamente contra actos de la autoridad electoral, por lo que los partidos polticos no pueden ser sujetos pasivos de dicho juicio. Las normas constitucionales citadas no disponen expresa o implcitamente, que los partidos polticos son parte pasiva de tal medio de impugnacin. Las bases constitucionales, sobre las que la ley desarrolla el sistema de medios de impugnacin, estn ntimamente vinculadas con actos de autoridad. Por su parte, la ley ordinaria invocada prev que el juicio de que se trata se encuentra establecido exclusivamente para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano frente a los actos de autoridad, pues dispone que deber presentarse por escrito precisamente ante la autoridad responsable; que en ese escrito deber identificarse un acto o una resolucin de una autoridad; que sta es una de las partes en los medios de impugnacin; que los supuestos de procedencia del juicio se encuentran estrictamente relacionados con actos de autoridad, y que la sentencia slo debe notificarse al actor, a los terceros inciudadana el requisito ad responsable. En consecuencia, en este juicio el sujeto pasivo es exclusivamente una autoridad, por lo que es improcedente contra actos de partidos polticos. No constituye obstculo a lo anterior, lo dispuesto en el artculo 12, prrafo 1, inciso b), de la ley citada, en el sentido de que es parte en los medios de impugnacin el partido poltico en el caso previsto por el inciso e), del prrafo 1 del artculo 81 de esta ley, que haya realizado el acto o emitido la resolucin que se impugna. Dicha mencin al partido poltico como autor del acto impugnado, se debi a una omisin del legislador, ya que en los artculos 9o., 12, prrafo 1, inciso b), 81, prrafo 1, inciso e), 85, prrafo 1, incisos b) y c), del anteproyecto de la ley mencionada, se propona que el juicio procediera tambin contra actos de partidos polticos; pero al aprobarse la ley se suprimi tal propuesta y se conserv nicamente, por un evidente descuido, en el artcu-
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lo 12, prrafo 1, inciso b). En tales circunstancias, cabe concluir que la intencin del legislador fue la de excluir la procedencia del juicio referido, contra actos de partidos polticos y slo por una deficiencia en la tcnica legislativa permaneci en el ltimo de los preceptos citados.447
Al dictar esta decisin, la Sala Superior estaba ampliando la interpretacin sostenida en el ao precedente, cuando al ocuparse de los requisitos para la procedencia del juicio no haba considerado que la presunta violacin reclamada fuera intentada contra una autoridad:
JUICIO PARA LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS POLTICO ELECTORALES DEL CIUDADANO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA. Los requisitos para la procedencia del juicio para la proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano estn previstos en el artculo 79 (y no en el 80) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, pues del contenido del primero se obtiene que para la procedencia, se requiere la concurrencia de los elementos siguientes: a) que el promovente sea un ciudadano mexicano; b) que este ciudadano promueva por s mismo y en forma individual; y, c) que haga valer presuntas violaciones a cualquiera de los siguientes derechos polticos: de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacfica en los asuntos polticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos polticos. Los primeros dos elementos no requieren mayor explicacin. Respecto al ltimo cabe destacar que, de conformidad con el texto del precepto en comento, para tenerlo por satisfecho, es suficiente con que en la demanda se aduzca que con el acto o resolucin combatido se cometieron violaciones a alguno o varios de los derechos polticos mencionados, en perjuicio del promovente, independientemente de que en el fallo que se llegue a emitir se puedan estimar fundadas o infundadas tales alegaciones; es decir, el elemento en comento es de carcter formal, y tiene como objeto determinar la procedencia procesal del juicio, en atencin a que la nica materia de que se puede ocupar el juzgador en l consiste en dilucidar si los actos combatidos conculcan o no los derechos polticos mencionados, y si el promovente no estimara que se infringen ese tipo de prerrogativas, la demanda carecera de objeto en esta va. En tanto que de la interpretacin gramatical del vocablo cuando, contenido en el apartado 1 del artculo 80 de la Ley General del
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Sala Superior, S3ELJ 15/2001.
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Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, se aprecia que est empleado como conjuncin de tiempo y con el significado de en el tiempo, en el punto, en la ocasin en que, pues en todos los incisos que siguen a esta expresin se hace referencia a que el juicio queda en condiciones de ser promovido, al momento o tiempo en que hayan ocurrido los hechos que se precisan en cada hiptesis, como son la no obtencin oportuna del documento exigido por la ley electoral para ejercer el voto, despus de haber cumplido con los requisitos y trmites correspondientes; el hecho de no aparecer incluido en la lista nominal de electores de la seccin correspondiente a su domicilio, luego de haber obtenido oportunamente el documento a que se refiere el inciso anterior; una vez que se considere indebidamente excluido de la lista nominal de electores de la seccin correspondiente a su domicilio; al momento en que estime que se viol su derecho poltico-electoral de ser votado, con la negacin de su registro como candidato a un cargo de eleccin popular, propuesto por un partido poltico; al conocer la negativa de registro como partido poltico o agrupacin poltica, de la asociacin a la que se hubiera integrado el ciudadano para tomar parte en forma pacfica en asuntos polticos, conforme a las leyes aplicables, si consideran indebida tal negacin; y al tiempo en que, al conocer un acto o resolucin de la autoridad, el ciudadano piensa que es violatorio de cualquiera otro de los derechos poltico electorales no comprendidos en los incisos precedentes, pero s en el artculo anterior. Consecuentemente, para considerar procedente este juicio es suficiente que la demanda satisfaga los requisitos del artculo 79 citado, aunque no encuadre en ninguno de los supuestos especficos contemplados en el artculo 80.448
Por supuesto, la doctrina jurisprudencial de este rgano jurisdiccional especializado es mucho ms amplia de lo esbozado aqu, sin embargo, de lo transcrito puede deducirse que apenas estn comenzando a dilucidarse los perfiles del derecho de peticin en materia poltica. Habr que esperar para poder revisar su configuracin y sobre todo los alcances del mismo a la luz de una nueva realidad participativa. Hasta el momento las decisiones dictadas son el inicio de una nueva etapa para los derechos polticos en Mxico. Tiempos vendrn para que su reconocimiento se d sin cortapisas, y las pasadas omisiones sean pecados de juventud en el sistema jurisdiccional mexicano.
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Sala Superior, S3EL 031/99.
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IV. LA TITULARIDAD DE LOS DERECHOS POLTICOS

Y EL DERECHO DE PETICIN
Burgoa seala que los titulares de los derechos subjetivos polticos son todas las personas que tengan la calidad de ciudadano, y se traduce en lo que se llama heterodoxamente voto activo y voto pasivo, as como en la libertad de formar asociaciones y partidos polticos.449 Esta afirmacin debe ser matizada conforme se deduce de la decisin del Tribunal Electoral, mencionado supra, que considera que el derecho de peticin en materia poltica corresponde tambin a los partidos polticos. Por su parte, la Sala Superior en el expediente SUP-JDC-117/2001 (Juicio para la proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano) ha establecido una tipologa de los derechos, y se ha decantado por una primera interpretacin sobre la titularidad de los mismos, al afirmar que
entre los derechos fundamentales de carcter poltico que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos confiere exclusivamente a los ciudadanos mexicanos, se encuentran: a) El derecho de peticin en materia poltica (artculos 8o. y 35, fraccin V); b) El derecho de reunirse pacficamente para tomar parte en los asuntos polticos del pas (artculo 9o.); c) El derecho de votar en las elecciones populares (artculos 35, fraccin I; 41, fraccin IV, y 99, fraccin V); d) El derecho de ser votado para todo cargo de eleccin popular, teniendo las calidades que establezca la ley (artculo 35, fraccin II; 41, fraccin IV, y 99, fraccin V); e) El derecho de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacfica en los asuntos polticos del pas (artculos 9o.; 35, fraccin III, y 41, fraccin IV), y f) El derecho de afiliarse libre, pacfica e individualmente a los partidos polticos (artculos 41, fraccin I, y 99, fraccin V).
Este autor se refiere tambin a los derechos subjetivos civiles, administrativos y sociales. Los de carcter civil dimanan de relaciones de coordinacin que generalmente se entablan entre particulares y los de carcter administrativo provienen de actos unilaterales o bilaterales en que intervienen como sujetos activos los rganos estatales que forman la administracin pblica. Los derechos subjetivos de ndole social tienen como titulares a los sujetos individuales o colectivos pertenecientes a la clase trabajadora principalmente y derivan de las garantas sociales frente a la clase patronal a cuyos miembros corresponden las obligaciones correlativas. Burgoa, Ignacio, op. cit., nota 138, pp. 116 y 117.
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A este listado se deben agregar los derechos consagrados en los ordenamientos secundarios que desarrollan otros derechos poltico electorales. Por ejemplo, el artculo 5o., prrafos 1 y 3, del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece:
1. Es derecho de los ciudadanos mexicanos constituir partidos polticos nacionales y agrupaciones polticas y afiliarse a ellos individual y libremente. 3. Es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparacin y desarrollo del proceso electoral, as como de los que se lleven a cabo el da de la jornada electoral, en la forma y trminos en que determine el Consejo General del Instituto para cada proceso electoral, de acuerdo con las bases siguientes: ...
En torno a estas disposiciones, el Tribunal Electoral ha reconocido que la ley reglamentaria desarrolla el contenido de derechos fundamentales de carcter poltico, exclusivos del ciudadano, en tres aspectos: 1) concretiza el derecho de asociacin de los ciudadanos, otorgndoles la facultad de constituir partidos polticos y agrupaciones polticas nacionales; 2) reafirma el derecho de los ciudadanos de afiliarse individual y libremente a los partidos polticos y a las agrupaciones polticas nacionales; y 3) crea el derecho de los ciudadanos de participar en la observacin del proceso electoral federal en todas y cada una de sus etapas. En todo caso no puede dejar de recalcarse que el derecho de peticin aparece en primera lnea, a diferencia de otras decisiones del Tribunal Electoral, en donde suele ser omitido del listado de derechos polticos. La atribucin de la titularidad del derecho de peticin en materia poltica corresponde al reconocimiento del carcter participativo del modelo poltico nacional, de ah que se estime como una prerrogativa que el ciudadano pueda ejercer el derecho de peticin. No debe olvidarse que el concepto y calidad de ciudadano est sufriendo mutaciones interesantes en otras latitudes, donde el reconocimiento de los derechos polticos es ms acorde con la idea de derechos fundamentales, dada su capacidad de tutela ante las vulneraciones que sufren. En nuestro pas, conforme con la redaccin constitucional, los derechos polticos se entienden reservados para quienes ostentan la calidad de ciudadanos (y ahora, va la interpretacin constitucional efectuada por el Tribunal Electoral, tambin los partidos polticos).
CONCLUSIONES ........................................................................... 283 I. El rgimen jurdico de los derechos de peticin y de respuesta 284 II. Perspectivas del derecho de peticin ................................... 288 III. Los derechos fundamentales en Mxico .............................. 292
CONCLUSIONES
Cuando Richard, en una poca relativamente tan cercana como 1932, ve en este derecho un ultima ratio contra los abusos del poder, un postrer baluarte de la libertad, una forma evolucionada y pacfica de la resistencia de la opresin, la primera impresin puede ser que exagera. Todo eso fue, efectivamente, el derecho de peticin, y explica las porfiadas luchas del siglo XIX entre los Parlamentos y los gobiernos, aqullos para afianzarlo y extenderlo, stos para reducirlo o suprimirlo; pero todo eso es lo que el derecho de peticin ha dejado de ser. Jos Mara Garca Escudero
Un breve listado con las principales soluciones que el estudio del derecho de peticin nos ha deparado, se hace necesario para resumir la obra jurisprudencial de los tribunales federales mexicanos, esa obra de filigranaje a la cual hacamos referencia al inicio de este trabajo. Ha quedado asentado que el derecho de peticin es una institucin de viejo cuo y que en el sistema jurdico mexicano goza de gran aceptacin y de ah, quiz, lo impensable de su pronta modificacin, quedando siempre a los rganos jurisdiccionales la matizacin de todas las dudas que suscite su prctica, tal y como hasta la fecha se ha venido efectuando. Por cuanto hace al derecho de respuesta, al menos en el sistema mexicano presenta un mayor desarrollo que en otras latitudes, aunque no se le reconozca autonoma ni en la doctrina ni en la jurisprudencia. No cabe ninguna duda que el derecho de peticin tiene un futuro incierto, al menos por cuanto hace a su definicin en el sistema jurdico mexicano.
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Pero no menos cierto resulta que su utilizacin como mecanismo de participacin en las actividades administrativas, as como en los procesos polticos del pas, permite augurarle una utilizacin cada vez ms dinmica, sobre todo frente a las nuevas tendencias en materias tales como los derechos poltico electorales y el derecho de informacin, que cada vez merecen mayor atencin y desarrollo legislativo. Esbozaremos a continuacin el marco jurdico bsico que se desprende de las lneas trazadas por los tribunales federales. En tal sentido, debe recordarse que en muchos aspectos del constitucionalismo mexicano la doctrina suele nicamente seguir la labor jurisprudencial, y quiz por ello nos corresponda aqu reiterar la sistematizacin del acervo judicial en la materia; una labor necesaria vista la amplitud, incluso excesiva, de la jurisprudencia mexicana tratndose de los derechos consagrados en el artculo 8o. constitucional. Sin embargo, nos permitimos una reflexin que consideramos tambin necesaria sobre los aportes que este derecho puede ofrecer en el marco de una sociedad que, como la mexicana, comienza a sentar las bases de un rgimen democrtico. En algunos casos podr parecer, y quiz lo sean, reflexiones desvinculadas del derecho de peticin, pero en cualquier caso se trata de una relectura necesaria para desvelar los matices constitucionales en un modelo cada vez ms colorido, ms diverso, ms plural. I. EL RGIMEN JURDICO DE LOS DERECHOS DE PETICIN
Y DE RESPUESTA
1. El de peticin es un derecho reconocido en la mayora de los ordenamientos constitucionales contemporneos, y ha sufrido una evolucin que poco a poco le ha ido restando significado en los Estados de derecho modernos, tal situacin se da merced al reconocimiento legislativo de prerrogativas y derechos que en otros tiempos quedaban resguardados en el ejercicio del de peticin. Como afirma Garca Cuadrado: conforme se han perfeccionado los mecanismos jurdico-polticos que garantizan los derechos y libertades de los ciudadanos, el derecho de peticin va quedando arrinconado como un instrumento poco menos que intil o slo utilizable cuando han fracasado todos los medios legales para obtener aquello que se persigue.450 A
Garca Cuadrado, Antonio, op. cit., nota 9, p. 167. Tambin se ha sealado que el derecho de peticin ha sido la vctima, por un lado, del desenvolvimiento del Estado de
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CONCLUSIONES
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pesar de ello, es inevitable reconocer que al menos en el imaginario popular de los mexicanos el derecho de peticin no ha perdido actualidad, y que si bien en nuestro pas, como en muchos otros, la institucin no ha gozado de la atencin de la doctrina, en cambio la labor de los tribunales federales ha sido fecunda, dictando las interpretaciones que han soslayado los juristas. Una revisin ms minuciosa de las legislaciones de otros Estados podra evidenciar el desarrollo que este derecho tiene en la actualidad, y quiz potenciar por tal va la posibilidad de discutir la reglamentacin del numeral constitucional que lo consagra. 2. Por cuanto hace al contenido del artculo 8o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos debe sealarse que ste consagra dos derechos: el de peticin y el de respuesta. Ambos aparecen concebidos en trminos universales, es decir, se reconocen a todos los individuos que habitan en el territorio nacional. Tal universalidad no es irrestricta, encuentra como lmite la restriccin de que, en materia poltica, nicamente podrn ejercerlos los ciudadanos de la Repblica. Ello obliga a hablar del de peticin como derecho humano y como derecho poltico. Sobre tal dicotoma Montiel y Duarte seal que la Constitucin mexicana de 1857 dividi lo que antes era un derecho puramente poltico en dos clases de derechos: uno natural, de todo hombre, que puede ser ejercido por cualquiera indistintamente en materia que no sea poltica, y otro, poltico, que slo puede ser ejercido en materia poltica por el ciudadano mexicano.451 Aunque justificado precisamente en la idea de participacin poltica de los estados, este argumento tiende a relativizarse ante la realidad de los nuevos entes supraestatales. Estamos en una nueva etapa de la organizacin poltica, donde la tradicional frontera nacional ha cedido paso a la frontera comunitaria y el concepto mismo de soberana, estandarte nico en la concepcin poltica, ha empezado a sufrir transformaciones que obligan a replantearse el concepto de participacin poltica como un concepto restringido. A guisa de ejemplo deben mencionarse las legislaciones que con mayor frecuencia otorgan derecho de voto municipal a los extranjederecho, que lo ha hecho prcticamente intil junto a un sistema evolucionado de garantas y recursos; por otro lado, de la democracia representativa, que coloca la intervencin de los representantes del pueblo por encima de la accin directa de los representados, as como del auge de los partidos polticos y de la prensa como medios de respaldo ms eficaz para toda clase de sugerencias, crticas y propuestas. Garca Escudero, Jos Mara, op. cit., nota 93, p. 272. 451 Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, pp. 289-290.
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ros, o los procesos de participacin poltica global. Esta nueva configuracin del escenario poltico seguramente influir en la concepcin del derecho de peticin. 3. El derecho de peticin es la facultad que tienen en los Estados Unidos Mexicanos tanto los ciudadanos como cualquier habitante para elevar ante los rganos o servidores pblicos una peticin, solicitud o queja. Se trata de un derecho pblico subjetivo cuyo ejercicio queda garantizado por la misma norma fundamental. Para cumplir con el mandato constitucional, el ejercicio del derecho de peticin debe efectuarse a travs de un escrito, y la formulacin del mismo debe ser de manera pacfica y respetuosa. La formulacin pacfica y respetuosa debe entenderse en el contexto del artculo 9o. constitucional, es decir no debe alterar el orden pblico y no deben proferirse injurias ni amenazas a la autoridad pretendiendo intimidarla y orientar el sentido de la resolucin. 4. Pueden considerarse presupuestos del escrito de peticin los siguientes: idioma espaol, redaccin clara y precisa, en duplicado para acuse de recibo, con cita de hechos y entrega de documentos necesarios para la procedencia de la peticin, dirigida a un rgano o servidor pblico competentes, firmada por el peticionario, sealando domicilio para notificaciones, se evitar cualquier expresin que entrae amenazas u ofensas y podr presentarse en cualquier momento. Debern expresarse datos personales para el ejercicio del derecho en materia electoral. En el caso de lenguas extranjeras debern acompaarse de traduccin, misma que en los supuestos establecidos en materia de derechos lingsticos de los pueblos indgenas no ser necesaria, pues sern las instancias administrativas (determinadas conforme al artculo 7o. de la ley de la materia) las encargadas de realizar la traduccin correspondiente. 5. Se dan tres supuestos de excepcin al requisito de peticin por escrito: cuando la legislacin permita la comparecencia personal y verbal; cuando se trate de solicitud de servicios pblicos en casos de emergencia; y, porque exista formulario. Es una regla admitida por variadas legislaciones extranjeras que en el supuesto de las peticiones verbales el peticionario podr pedir una constancia por escrito de que ha formulado una peticin o, en su caso, la solicitud especfica. Tambin, en tales supuestos, la decisin recada a la peticin podr tomarse y comunicarse en la misma forma al interesado. 6. Dado el carcter universal que tiene, el ejercicio del derecho de peticin no exige un inters jurdico determinado, ni respecto de la peticin, ni respecto de la autoridad. Aun en los supuestos de peticin en materia pol-
CONCLUSIONES
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tica no es necesario acreditar previamente, para el ejercicio del derecho de peticin, la calidad de ciudadano, cuestin que deber ser dilucidada por el rgano competente al comunicar el acuerdo que ha recado a la peticin, determinando en el mismo si se requiere demostrar o no tal calidad. Por supuesto, la acreditacin previa permitir evitar cualquier demora en los trmites o resoluciones esperados. 7. El derecho de peticin in genere no es un derecho poltico o cvico. Sin embargo, el mandato constitucional se complementa con la prohibicin de ejercicio a quienes no cumplan con el carcter de ciudadanos cuando se trate de asuntos polticos. Esta nica excepcin, con los matices anotados en el punto antecedente, confirma el carcter universal del derecho de peticin, y explicita el alcance del artculo 35 constitucional al sealar como prerrogativa de los ciudadanos mexicanos el ejercicio del derecho de peticin en toda clase de negocios. Por regla general del ejercicio del derecho de peticin no se deriva ningn impuesto o derecho a cubrir pecuniariamente, dado que ello se entendera como una sancin u obstculo para quienes peticionan. La autenticacin (certificacin) de los documentos, posterior a la entrega del escrito de peticin, no queda incluida en la anterior afirmacin. 8. El derecho de respuesta se hace consistir en la obligacin que tienen los rganos y servidores pblicos de dictar un acuerdo escrito a cada peticin que se eleve ante ellos y notificar tal acuerdo al peticionario, todo esto en breve trmino. 9. El breve trmino consignado en la Constitucin se ha interpretado como el lapso racional y necesario para dictar el acuerdo y hacer del conocimiento al peticionario del mismo. Cuando en los ordenamientos constitucionales o administrativos locales se expliciten trminos precisos para cumplir con la obligacin de contestar la peticin, sern stos, ineludiblemente, los que habrn de ser considerados como contenido del concepto breve trmino, a menos que por lo excesivo del mismo deba ser resuelta su inconstitucionalidad. 10. El derecho de respuesta consagrado constitucionalmente no condiciona en forma alguna a los rganos o servidores pblicos a dictar un acuerdo favorable a los intereses del peticionario. Su cumplimiento se da con la respuesta misma, en sentido negativo o positivo o incluso uno distinto cuando informe de la falta de algn requisito, el reenvo a otro rgano o servidor pblico, la incompetencia para resolver sobre la peticin o el inicio del trmite pertinente.
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11. Los presupuestos que caben en el escrito de respuesta son: en espaol, redaccin clara, congruencia del acuerdo que se comunica con la peticin que se resolvi. En el caso de las respuestas para peticiones en lenguas indgenas reconocidas como lenguas nacionales y en el caso de las instancias administrativas obligadas a atender y resolver en tales idiomas, se deber acompaar una versin bilinge. El derecho de respuesta, en tanto exigencia de expedir un acuerdo y notificarlo al peticionario, tiene como excepciones aquellos supuestos en los que el peticionario no haya proporcionado al rgano o servidor pblico informacin personal que permita cumplir con la obligacin constitucional. 12. Los derechos de peticin y de respuesta son protegidos por el juicio de amparo ante el Poder Judicial de la Federacin. Cualquier vulneracin merece la proteccin de la justicia federal, cuya intervencin tendr por objeto exigir el cumplimiento de los trminos contenidos en el artculo 8o. En tal sentido, los rganos judiciales federales slo podrn: obligar al rgano o servidor pblico a recibir la peticin; a dictar un acuerdo que resuelva sobre la misma y a comunicarlo al peticionario. Es decir, no pueden condicionar la respuesta, slo exigirla. Los tribunales federales no podrn, cuando se alegue la violacin al artculo 8o. constitucional, conocer sobre el fondo de la peticin. Tratndose de peticiones en materia poltica, su tutela corresponde al juicio para la proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. 13. En Mxico, el derecho de peticin, tratndose de miembros de fuerzas armadas, no encuentra lmite alguno. A diferencia de otros ordenamientos constitucionales, el mexicano no expresa limitacin alguna a los miembros de las instituciones armadas para elevar peticiones en forma individual o colectiva.
II. PERSPECTIVAS DEL DERECHO DE PETICIN 14. La utilizacin masiva de nuevas tecnologas permite avizorar su uso en los trmites administrativos, entre los que se cuenta el ejercicio del derecho de peticin, dado que el tema del llamado e-Gobierno empieza a cobrar fuerza en Mxico. Estas nuevas circunstancias administrativas y tecnolgicas plantearn de manera inevitable cuestiones sobre algunos de los elementos que perfilan la institucin del derecho de peticin, correspondiendo
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al Poder Judicial una labor hermenutica e integradora en tal aspecto, hasta en tanto no se dicte una ley reglamentaria que recoja todos los lineamientos dictados por los tribunales federales o, en su defecto, formule los que se consideren adecuados. 15. Dadas las caractersticas peculiaridades del sistema poltico mexicano, que inciden notablemente en el mbito jurdico, el derecho de peticin ha desempeado un importante papel en la satisfaccin de las necesidades ciudadanas y sociales, en general, y en trminos llanos ha contribuido a la distribucin de los satisfactores con que cuentan las diversas administraciones pblicas. De ah que a la fecha sea prctica comn invocar siempre el derecho de peticin en los escritos, solicitudes, quejas o demandas de cualquier tipo que se dirigen a las autoridades federales, estatales o municipales. Ya Montiel y Duarte, citando a Otero en 1847, haba llamado la atencin sobre la importancia de que al pueblo se dejara la constante participacin y direccin de los negocios pblicos por los medios pacficos de la discusin, dado que considera que es precisamente tal participacin la que permite la grandeza y poder de los gobiernos y que tales mecanismos son fundamentales en un sistema representativo.452 Es conveniente recordar que el de peticin sirve para exigir el cumplimiento de derechos expresamente reconocidos en el sistema jurdico o para pedir el reconocimiento de los no reconocidos. En tal tesitura, podemos afirmar que el derecho de peticin juega un papel de primer orden en los regmenes modernos donde la participacin ciudadana busca vas, y una de ellas es este derecho, para el cumplimiento de sus prerrogativas o la conquista de otros. 16. El texto constitucional es omiso, al igual que la jurisprudencia sobre la tutela penal que merecen los derechos en cuestin, y en general de todos los derechos constitucionalmente garantizados. As, desde 1921 el pleno seal que el juicio de amparo slo resuelve la existencia o inexistencia de la violacin de las garantas que la Constitucin consagra, pero no sobre el castigo que pueden merecer los que hayan cometido esa violacin.453 Y en 1924, al volver sobre el tema, seal la jurisdiccin estatal para conocer de los delitos vinculados a la violacin de derechos:
ni la Constitucin, ni las leyes secundarias, han establecido la jurisdiccin de las autoridades federales, sobre los delitos que puedan cometerse en rela452 453
Ibidem, p. 288. Pleno, SJF5, t. IX, p. 600, Andrade de Valente, 7 de noviembre de 1921.
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cin con las garantas que otorga la carta federal; pues, en el fondo, no hay delito que no lesione las garantas individuales, y de tocar aquella jurisdiccin a los tribunales federales, tendra que conocer de todos los delitos que se cometieron en el pas, acabando con la soberana de los estados y anulando de hecho, a los tribunales locales, que tienen jurisdiccin propia, en materia que no se ha reservado expresamente la federacin.454
En materia administrativa, la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Pblicos establece como sancin, para determinados servidores pblicos, el juicio poltico cuando por actos u omisiones de los servidores pblicos se cause un perjuicio en los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho, considerndose que redundan en perjuicio: el ataque a las instituciones democrticas, las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o sociales, entre otras que podran aplicarse al caso del derecho de peticin. El juicio poltico trae aparejada la sancin de inhabilitacin hasta por 20 aos para desempear comisiones, empleos o cargos en el servicio pblico. Fuera de la tutela administrativa y poltica, no existe una referencia directa a la tutela penal. En todo caso debe anotarse que sta puede darse considerando las hiptesis establecidas para delitos contra el servicio pblico, como el de abuso de autoridad que puede configurarse cuando un servidor pblico de manera indebida retarde una resolucin o aprovechndose de su empleo impida la presentacin o curso de una solicitud. Es necesaria pues una regulacin especfica del derecho de peticin que adems de las garantas constitucionales ya referidas supra, sea capaz de ofrecer alternativas necesarias para asegurar la correcta actuacin de los rganos y servidores pblicos. En la medida en que se asegure la impunidad a la vulneracin de derechos fundamentales se est permitiendo, y quiz promoviendo, tal afectacin. 17. Resta especular una respuesta directa a la cuestin cul es el futuro de la institucin del derecho de peticin? Aunque hay voces que sealan su inminente desaparicin, a tenor de un Estado de derecho cada vez ms consolidado, creemos que esto no ocurrir. Como Garca Cuadrado, quiz nos ilusione pensar que el derecho de peticin
no slo no est destinado a desaparecer sino que an tiene un importante papel poltico que cumplir. Adems de constituir en toda poca y bajo cual454
Pleno, SJF5, t. XIV, p. 776, Prez Castillo, Gonzalo, 25 de febrero de 1924, diez votos.
CONCLUSIONES
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quier rgimen un canal privilegiado de comunicacin entre gobernantes y gobernados (incluso hoy siendo un derecho capitidisminuido) es quiz tambin un medio principalsimo de recordar a quienes ejercen cargos pblicos el carcter de servicio a la comunidad que debe orientar su actuacin. En este sentido, una revitalizacin del derecho de peticin redundara a favor del saneamiento de las relaciones polticas entre quienes ostentan el poder y los ciudadanos, pues tales relaciones no pueden ser slo jurdicas, aunque ciertamente las garantas jurdicas son necesarias, sino tambin relaciones ms amplias de contenido moral que contribuyan a perfeccionar lo que el derecho estricto deja inacabado. En este campo tiene mucho que decir el multisecular derecho de peticin.455
Creemos que en el caso mexicano el sistema jurdico necesita perfeccionar los mecanismos de comunicacin entre la administracin pblica y los gobernados, y mientras eso sucede, la facultad de peticionar seguir sirviendo a tal objeto. 18. La institucin del derecho de peticin tambin cumple con un papel sobre el que poco se ha reflexionado: medio para exigir el respeto o reconocimiento de otros derechos. Sin embargo, su importancia no puede reducirse a ese aspecto. El derecho de peticin deviene en la actualidad en un mecanismo utilsimo para la administracin pblica, en tanto sirve para revisar las necesidades sociales y para ver los alcances de los programas de gobierno. Sabemos que en el mbito administrativo el ejercicio de este derecho es cosa de todos los das: un clculo simple de las peticiones que se conocen da a da en las instituciones de este tipo, nos arrojara cifras increbles seguramente; sin embargo, no ocurre lo mismo en el mbito de los rganos judiciales o legislativos, lo que plantea la necesidad de revisar, al menos someramente, la funcin y modalidades que ha adoptado en tales rubros el derecho de peticin. 19. El anlisis de esta institucin apenas inicia, estos son temas que han quedado en el tintero, fuera de esta pequea obra introductoria, pero que son lo suficientemente importantes como para merecer mayor atencin por parte de los acadmicos y servidores pblicos mexicanos. Su anlisis no slo debe darse en el mbito jurdico, tambin los socilogos, antroplogos, ecnomos o politlogos tienen algo que decir sobre esta extraordinaria institucin social que ha permeado las sociedades modernas. Si hemos sembrado algunas ideas en este trabajo, ojal y sus frutos sean llamativos como
455
Garca Cuadrado, Antonio, op. cit., nota 9, pp. 168 y 169.
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para interesar a los profesionales mencionados en la exploracin del derecho de peticin desde tan variadas perspectivas, en aras de explicitar el papel que desempea desde tales vertientes, pero, sobre todo, el que est llamado a jugar en el futuro cercano.
III. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN MXICO 20. La doctrina y jurisprudencia nacionales siguen utilizando en forma incongruente el concepto garantas individuales para referirse a los derechos fundamentales, incongruente por cuanto es ya reconocida la doctrina que ha atribuido el uso de la voz garanta a los mecanismos procesales de tutela de los derechos consagrados en la misma Constitucin. No puede soslayarse, como aproximacin siquiera, que con frecuencia utilizamos trminos que aunque parecen intercambiables no lo son. De ah tambin la necesidad de definir, en cuanto sea posible de manera ms o menos universal, cada uno de los trminos empleados. Ello evitara en muchos casos el anacronismo en el que cae la misma doctrina. En nuestro caso, tal anacronismo tiene como consecuencia una falsa concepcin del modelo de derechos humanos en nuestro pas, y ello requiere un poco de atencin, pues al final debe recordarse que el texto constitucional es expresin de la organizacin poltica, lo que le obliga a dar muestra de su capacidad para enfrentar los desafos que presentan los modelos democrticos. Se trata de una exigencia que se satisface con el diseo institucional adecuado de los rganos del poder pblico, pero sobre todo, mediante la expresin de los derechos como limitaciones jurdicas que, en aras de la libertad individual, y en respeto de ella, se opone al poder estatal. Ello dentro del marco de diversidad existente en nuestro pas. 21. Y es que, sin desmerecer aquella afirmacin de la maestra Aurora Arnaiz Amigo, cuando en sus Instituciones constitucionales mexicanas sealaba, refirindose a la identidad constitucional entre los textos locales y la Constitucin federal: los Estados son las antiguas provincias del Estado mexicano, de la sola nacin, de su solo pueblo, de su solo idioma, de su sola religin,456 debemos reconocer que asistimos a un replanteamiento de muchos de los derechos humanos, precisamente desde el marco de la diverArnaiz Amigo, Aurora, Instituciones constitucionales mexicanas, Mxico, UNAM, 1975, p. 190.
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CONCLUSIONES
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sidad. Las reformas constitucionales en materia indgena marcan el sendero para nuevas interpretaciones del derecho en una sociedad que se empieza a reconocer multicultural, plurilinge, multirreligiosa. Los Estados Unidos Mexicanos, aquella nacin nica, empiezan a reconocerse como un ente multinacional y ello influir en la concepcin de los derechos humanos y por ende, requerir de nuevas culturas y nuevas polticas orientadas a los valores de tolerancia, paz y diversidad. Y en este nuevo esquema de interacciones entre grupos sociales, entre administraciones pblicas y ciudadanos, entre mexicanos, habr que dar cabida a un fortalecido derecho de peticin con perfiles renovados. No basta saber que el catlogo de derechos recogidos en el texto constitucional llena con creces las bases de un Estado de derecho conforme a los dictados de la doctrina jurdico poltica moderna. Es preciso que adems tal catlogo sea operativo, que realmente cumpla con las expectativas de la sociedad. De ah nuestra intencin de enfatizar la necesidad de reafirmar el carcter de fundamentales de los derechos consagrados en el texto constitucional, puesto que tal consideracin permitir ampliar sus alcances actuales, y exigir su definicin mediante el desarrollo legislativo particular. 22. Uno de los tpicos presentes en esta dinmica ser sin duda la eficacia de los derechos humanos frente a particulares, puesto que, recurriendo nuevamente a las palabras de Pedro de Vega, los derechos fundamentales son lesionados tambin, y en todas partes, por los mltiples poderes privados surgidos en el seno de la sociedad corporatista del presente, esos poderes privados tendrn que ser forzosamente tenidos en cuenta a la hora de construir una efectiva teora jurdica de la libertad, mxime en el escenario actual, donde puede observarse como el Estado se bate en retirada, y son las actuaciones de los poderes privados las que, ocultamente en unas ocasiones y abiertamente en otras, protagonizan actualmente los ataques ms peligrosos a la libertad de los ciudadanos.457
457 Vega, Pedro de, op. cit. nota 364, p. 16. Al respecto vase Cifuentes Muoz, Eduardo, La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares, Mxico, UNAM, Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 1998. Este autor seala: la accin de tutela contra las autoridades pblicas ofrece a las personas un medio de defensa contra la arbitrariedad. El poder pblico se desva de su fin siempre que ste se utilice para vulnerar o amenazar los derechos constitucionales de las personas o deje de emplearse para procurar su efectividad. Pero el particular no solamente se resiente del abuso del poder pblico, sino tambin del abuso que proviene de otros particulares que en el concierto social detentan posiciones de supremaca. La suma de poder no se reduce a la que se ejerce por parte del Estado. En la
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La Corte Constitucional de Colombia, que tiene uno de los escasos sistemas donde la accin constitucional no aparece restringida a las vulneraciones provenientes de autoridades pblicas, ha justificado la tutela contra particulares de la siguiente forma:
Las relaciones entre los particulares discurren, por regla general, en un plano de igualdad y de coordinacin. La actividad privada que afecte grave y directamente el inters colectivo, adquiere una connotacin patolgica que le resta toda legitimidad, mxime en un Estado social de derecho fundado en el principio de solidaridad y de prevalencia del inters general. De otro lado, la equidistancia entre los particulares se suspende o se quebranta cuando a algunos de ellos se los encarga de la prestacin de un servicio pblico, o el poder social que, por otras causas, alcanzan a detentar puede virtualmente colocar a los dems en estado de subordinacin o indefensin. En estos eventos, tiene lgica que la ley establezca la procedencia de la accin de tutela contra los particulares que prevalecidos de su relativa superioridad u olvidando la finalidad social de sus funciones, vulneren los derechos fundamentales de los restantes miembros de la comunidad (C. P. artculo 86). La idea que inspira la tutela, que no es otra que el control al abuso del poder, se predica de los particulares que lo ejercen de manera arbitraria.458
En Mxico, la configuracin tradicional de las garantas constitucionales ha estado basada en la idea central de autoridad responsable, como elemento fundante para la pretensin de amparo. Y en tal tesitura, el sistema jurdico nacional debe evolucionar para incorporar en el mbito de tutela las vulneraciones realizadas por los particulares, modificando de esta manera la connotacin pblica del poder que ha lesionado derechos humasociedad surgen y se consolidan poderes, al amparo de la ley o por fuera de ella, frente a los cuales los particulares pueden resultar tanto o ms vulnerables que frente a las autoridades pblicas. Por ello no es suficiente proclamar la interdiccin de la arbitrariedad pblica cuya manifestacin ms conspicua es la violacin de los derechos fundamentales, sino que se torna necesario plantear asimismo la interdiccin de la arbitrariedad privada. Ibidem, pp. 21 y 22. Puede consultarse tambin Julio Estrada, Alexei, La eficacia de los derechos fundamentales entre particulares, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2000; Bilbao Ubillos, Juan Mara, La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares. Anlisis de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Madrid, Boletn Oficial del Estado, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1997; Gutirrez Gutirrez, Ignacio, Criterios de eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares, Teora y realidad constitucional, nm. 3, 1999, pp. 193-211. 458 Sentencia T-251 de 1993. Citada en Cifuentes Muoz, Eduardo, op. cit., nota 457, pp. 22 y 23.
CONCLUSIONES
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nos. Eso se lograr en la medida en que se logre implantar la idea de los derechos constitucionales como derechos fundamentales. 23. Por otra parte, y dado que, como sugiere Gonzlez Oropeza y otros autores, debiera incluirse en las Constituciones locales un catlogo de derecho humanos, no debe desatenderse la idea de establecer en el mbito estatal un juicio o recurso que permita la defensa de los derechos consagrados tanto en la Constitucin local como federal, o, en su defecto, las garantas de innovacin que el Constituyente local reconozca o agregue en la Constitucin local.459 En este sentido no ignoramos la doctrina jurisprudencial sustentada por el pleno de la Corte mexicana,460 pero pugnamos por mecanismos locales que garanticen efectivamente los derechos humanos. Estas reflexiones recogen parte del incesante debate doctrinal que acontece en el pas, especialmente por cuanto hace a la cuestin suscitada por las voces que piden la elaboracin de un nuevo marco constitucional que responda a las necesidades de la realidad mexicana, quiz como estrategia para restar presencia a un Poder Judicial cada vez ms fuerte encargado del control de la constitucionalidad, y por ende, definidor del contenido constitucional. O como necesidad frente a un Poder Legislativo dbil y desacreditado, y a un Poder Ejecutivo errabundo. Habr que esperar los resultados de esta discusin, que aunque por el momento se reserva a escasos crculos acadmicos y polticos, deber pronto salir a las calles para que sea la mayora la que discuta y allane el camino para tal proceso, sea o no de carcter constituyente. El debate bien puede empezar por los derechos fundamentales.
459 En este sentido vase Gmiz Parral, Mximo N., Derecho y doctrina estatal, Mxico, Universidad Jurez del estado de Durango, UNAM, 2000, p. 69. 460 En julio de 1999 se aprobaron dos tesis que interpretan los artculos 103, 107 y 133 constitucionales, en el sentido de atribuir en exclusiva al Poder Judicial de la Federacin el control judicial de la Constitucin, considerando que el 133 constitucional (Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados) no autoriza el control difuso de la constitucionalidad de las leyes. Pleno, SJFG9, t. X, agosto de 1999, pp. 5 y ss., tesis: P./J.73/99 y P./J.74/99.
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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

DAVID CIENFUEGOS SALGADO

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Prlogo de JESS GONZLEZ PREZ

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO MXICO, 2004

CAPTULO PRIMERO PETICIN Y CONSTITUCIN

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Colom Pastor, Bartomeu, op. cit., nota 8, p. 21.

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El texto aprobado para el numeral octavo fue el siguiente:

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Estado Coahuila Oaxaca Veracruz

Plazo 15 das 10 das no ms de 45 das

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http://www.pr.gov.br/celepar/ouvidor/espanhol/escart03.html Montiel y Duarte, Isidro, op. cit., nota 15, p. 292.

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Guatemala La Constitucin de 1945 estableci en su numeral 30:

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Rebollo Delgado, Lucrecio, op. cit., nota 61, p. 113.

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CAPTULO SEGUNDO EL ARTCULO 8o. CONSTITUCIONAL

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EL ARTCULO 8o. CONSTITUCIONAL

EL DERECHO DE PETICIN EN MXICO

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II. LAS GARANTAS INDIVIDUALES COMO DERECHOS

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III. LAS LIBERTADES INDIVIDUALES

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Frente a personas y grupos Frente al gobierno

Ingresos adecuados Servicios educacionales Servicios sanitarios Vivienda