Sharkanski, Ira.

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RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS
PUBLiCAS ::.a:: .
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ADMINISTRACION
PUBLICA
Copyright. Markham Publishmg Company, 1970, 1972 Todos los
derechos reservados.
Adaptada del libro original y vuelta a publicar con permiso del
autor y del editor. Originalmente publicada en ingls en forma de
libro por Markham Publishing Company de Nueva York y en espa-
ol por Editores Asociados M., S.A. (1972, 1a. edicin y 1974, 2a.
edicin).
1977 Editores Asociados,S.A.
Traduccin de: Oiga Margarita Rivera.
N G f L U" 1 1322 M f X I e o 12! D. f.
E O'T O Res sO e I {.l oO s. S. I-l.
-0----
ADMINISTRACION
PUBLICA
ELABORACION DE LA POllTICA EN LAS
DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES
Edicin condensada para el uso de los estudiantes de las carreras
de Licenciado en Administracin, Licenciado en Economa y Li-
cenciado en Derecho.
Esta es una adaptacin preparada por Charles Mundale con la apro-
bacin del autor. Originalmente destinada para los especialistas, ha
sido adaptada y condensada para que los lectores no especializados
puedan tener acceso a ella.
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BIBLIOTECA L N. A. P.
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PROCEDo GM4R#/
PRSCIO $ 9.fJ , -
CONTENIDO
1. Introduccin /'
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2. Comparacin en el estudio de la Administracin Pblica. .
Primera parte: los procesos de conversin del sistema adminis-
trativo.
3. Elaboracin de la decisin en las dependencias gubernamentales.
4. Organizacin Administrativa: estructuras y races.
5. Personal de las dependencias administrativas.
6. Administracin de las dependencias gubernamentales.
Segunda Parte: Insumos delsistema administrativo.
7. Condicin de la Administracin Pblica.
8. Demandas ciudadanas y dependencias administrativas.
9. Ejecutivos, legisladores y administradores.
Tercera parte: Productos del sistema administrativo.
10. Relaciones intergubernamentales.
11. Variedades de servicios administrativos.
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CAPITULO 1
INTRODUCCION
Lo;--administradores pblicos y los factores que influencian sus actividades
son.temas vitales para cualquiera interesado en los asuntos pblicos.
/la importancia de la administracin pbli "surge por la amplia gama de
(as responsabilidades de los administradore . El poder militar es un tipo de re-
curso que se ve influenciado por los ad tnistradores pblicos, pero los admi-
nistradores tambin planean y aplican programas para las escuelas pblicas y
para las universidades; distribuyen los fondos para la investigacin a los pro-
yectos de medicina y de las ciencias naturales y sociales; negocian con los pro-
pietarios acerca del precio del terreno que se necesita para las carreteras; desa-
rrollan normas de salubridad y de seguridad para los alimentos, drogas, auto-
mviles y aviones y prueban los productos individualmente para ver si llenan
estas normas.
Nuestras vidas y fortunas estn gobernadas por las entidades que regulan la
econom a nacional. Muchas personas trabajan para las dependencias guberna-
mentales; as que sus sueldos, rdenes de y.tros beneficios se ven
afectados por las decisiones de los administradore odas las personas viven
en un "estado administrativo"; las dependencias dministrativas son responsa-
bles tanto de nuestras privaciones como de nuestras ventajas. Sin embargo, la
dependencia en los administradores no significa que las personas son sus escla-
vos. Se planean los procedimientos administrativos para proteger los derechos
y los intereses de los ciudadanos individuales; aunque los "papeleos" son con
frecuencia motivo de burl.a, como fin la gua y el control de las decisio-
nes de los administradOres/
8
ADMIN/STRAC/ONPUBLICA
No es posible describir las actividades de un administrador pblico tpico.
Algunos administradores estn preocupados con las tareas de rutina que han
sido cuidadosamente prescritas por la legislatura. Otros estn involucrados en
esfuerzos ms creativos, al ayudar a empujar las fronteras del progreso social,
al redactar proposiciones para nuevas leyes y al ayudar a convencer a los legis-
ladores de los mritos de estas proposiciones. Tambin los administradores
deben aplicar nuevos programas. Las capacidades de un administrador pueden
sigrfificar el xito o el fracaso d un proyecto.
Se usa en formas diferentes el calificativo de "administrador pblico". Al-
gunas veces se refiere a todos los empleados del gobierno, excepto a aquellos
en las ramas legislativa y judicial y al jefe del ejecutivo. Esto incluye a los em-
pleados de los archivos y a los barrenderos, as como tambin a las personas
que ocupan puestos elevados o de nivel medio en los departamentos de go-
bierno. Algunas veces el trmino se reserva para los empleados de alta catego-
ra de los departamentos o de las dependencias del gobierno; aquellos quienes
toman las decisiones ms importantes y quienes establecen las normas que
deben respetar los subordinados. En su mayor parte, este Iibro tratar con el
ltimo concepto de los administradores pblicos. La mayora de las discusio-
nes ser acerca de los funcionarios que toman decisiones importantes dentro.
de las unidades administrativas y que interactan con funcionarios en otras
ramas del gobierno. Sin embargo, a veces; el enfoque incluir al grupo ms
extenso de los empleados administrativos.
LA ENSE"'ANZA DE LA ADMINISTRACtON
PUBLICA
Este libro ha sido destinado para el estudiante del primer ao de adminis-
tracin pblica; su meta primaria es hacer el estudio de la administracin p-
blica interesante. Se concentra en aquellos aspectos que parecen ser ms irn-
portantes en el proceso poltico, y por lo tanto, han recibido ms atencin de
parte de los cientficos poi ticos.
Un factor que liga a gran parte del material de administracin pblica con
otros campos de las ciencias poi ticas, es su inters comn por la poi tica p-
blica. El significado del trmino "poltica" no es siempre claro y puede refe-
IRASHARKANSKY
9
rirse.a la proposicin para un programa, el programa mismo, las metas del pro-
grama o el efecto de ste en los problemas sociales que son su objetivo.
Una definicin de poltica que ajusta a muchos de los usos que hacen los
cientficos es: las actividades importantes del gobierno. Una actividad es im-
portante si involucra -o trata de involucrar- grandes cantidades de recursos
o si afecta a los intereses de muchas personas. Sin embargo sera errneo dar
una definicin de poltica en este punto. A 10Aargo del libro se utilizarn va-
rios significados; pero las situaciones en que se emplea el trmino deben indio
car los significados subentendidos en cada caso.
El proceso poltico incluye la proposicin, la aprobacin, y la ejecucin de
los programas gubernamentales. Une a los administradores pblicos con otras
personas quienes se interesan en poi tica. Estas incluyen a los funcionarios en
otras ramas del gobierno, a los ciudadanos privados, a los intereses de grupos,
a los partidos poi ticos y algunas veces a los representantes de los gobiernos
extranjeros. El proceso poi tico es dinmico y se ve afectado por intensas con-
troversias. Los participantes discuten acerca de las metas adecuadas del go-
bierno, sobre los programas que son apropiados para obtener cada meta, so-
bre el efecto de los programas gubernamentales en varios sectores de la pobla-
ci6n y acerca del significado de ciertos programas para otras actividades del
gobierno. Muchos de estos argumentos ofrecen mucha emoci6n y muy poca
informacin. Frecuentemente, los fijadores de normas toman importantes de-
cisiones sin contar ms que con "una ligera idea" acerca de los efectos que
puedan tener estas decisiones sobre los problemas que han de resolver.
Para tener xito al introducir a un estudiante en la administracin yen el
proceso poltico, un libro debe disponer su material en tal forma que ayude
al lector a comprender tanto las caractersticas importantes del proceso pol-
tico como las relaciones que hacen a cada importante. Este li-
bro enfocar: a) un medio ambiente que estimule a los administradores y que
reciba los productos de su trabajo; b) los datos, o insumas, que lleven los es-
tmulos del medio ambiente a los administradores; e] los productos, o rendi
miento, que lleve los resultados de la administracin activa al medio ambien-
te; d) un proceso de conversin que transforme (conviertal los insumas a pro-
ductos; y e) la respuesta, o retroalimentaci6n, que transmite los productos
de un perodo -a medida que interactan con las caractersticas en el ambien-
te- de vuelta al proceso de conversin, como los insumos de una poca pos-
10
ADMINISTRAC/ON PUBLICA
terior, Juntos forman el sistema administrativo, como se presenta en la Fi-
gura 1.1.
FIGURA 1.1.
El sistema administrativo
Los insurnos del medio
ambiente incluyen:
al demandas, bl recur-
sos y el apoyo u oposi
cin de los ciudadanos
y funcionarios de otras
ramas del gobierno.
PROCESO DE CON-
VERSION.
Los insumos internos
incluyen:
al estructuras, b) pro-
cedimientos y el pre-
disposiciones .y expe
riencias de los adminis
tradores.
LOS SERVICIOS PA-
RA EL MEDIO AM-
BIENTE INCWYEN:
bienes y servicios para
el pblico y funciona-
rios de otras secciones
del gobierno.
RETROAlIMENTACION: representa la Influencia que los servicios tienen sobre el
medio ambiente, de modo que da forma a los insumos
subsiguientes.
EL MEDIO AMBIENTE: incluye: al usuarios V clientes, b) costos de los bienes
y servicios y el miembros del pblico y otros funciona-
rios del gobierno y que respaldan o se oponen a las oepen-
dencias, 105 administradores o los programas.
Medio ambiente e insumas
I
ji '
dEl medio ambiente incluye a los diversos problemas sociales econmicos y
polticos que los establecedores de normas deben tratar de resolver. Tambin
el medio ambiente incluye a los factores que ayudan u obstaculizan los esfuer-
zos de stos para resolver los problemas. Dentro del medio ambiente se en-
cuentran: las personas quienes se beneficiarn de la politica: un mercado que
establece costos para los bienes y servicios que se deben usar para poner en eje-
cuci6n la poltica; y los intereses de grupo y miembros del pblico y de otras
IRA SHARKANSK.Y
11
unidades gubernamentales quienes' expresen apoyo poi tico por -u oposicin
nacia- la poltica. Algunas de las caractersticas del medio ambiente ayudan
al establecimiento de normas y a la resolucin de problemas sociales; otras ca-
r ~ s t i s d-ificultan ms el trabajo del establecedor de normas/o'
/-,jlos insumos polticos son las transmisiones que se envan del ambiente al
proceso de conversin del sistema administrativo. los insumos incluyen: peti-
ciones para una poltica, recursos y apoyo, oposicin o apata hacia las accio-
nes de los administradores. El pueblo solicita bienes pblicos y servicios tales
como educacin, transporte y sanidad -para su propio uso. Tambin exige el
control del comportamiento de otras personas, por medio de la polica o por
los militares. En adicin a esto, el pueblo pide las satisfacciones emocionales
que se derivan de las declaraciones simblicas o gestos, tales como la celebra-
cin de las fiestas patrias o religiosas. Una demanda no describe necesaria-
mente la interaccin entre el ciudadano y el administrador. Puede ser una pe-
ticin de rutina para un servicio, tal como el archivo de una solicitud de em-
pleo con una dependencia gubernamental. Puede ser simplemente una afirma-
cin de que una dependencia debe introducir un nuevo servicio, o bien un en-
frep'miento pblico.
/1:1 segundo tipo de insumas que son los recursos pueden incluir a los traba-
Iadores, destrezas, material, tecnologa o dinero. El apoyo, oposicin o apata
de los ciudadanos hacia una poItica -el tercer tipo- se pueden revelar en el
grado de disponibilidad del pueblo para pagar impuestos, aceptar el empleo
gubernaryental y acatar la regulacin del comportamiento por parte del qo-
biern9(Tambin se puede mostrar con la paciencia de los ciudadanos cuando
stos' enfrentan dificultades, o por su entusiasmo por algo o por una hostili-
dad hacia los funcionarios administrativos. Entre estos extremos se eneuen-
tran las actividades tpicamente ms pasivas hacia los empleados gubernamen
tales. Debido a que muchas personas consideran que el servir al gobierno es
una profesin indeseable, los reclutadores de ese personal no pueden atraer
a. un nmero suficiente de graduados universitarios de elevada competencia.
El sector privado -o la porcin no pblica de actividad econmica y social
en una sociedad- es una fuente importante de insumos para el sistema admi
nistrativo, pero no es la nica. Otras ramas del gobierno proveen a los adminis-
tradores con demandas en formas de leyes de la legislatura, instrucciones y pe-
ticiones de parte del jefe ejecutivo, o juicios de parte de tas cortes. Tambin
12
ADMINISTRACIONPUBLICA
proporcionan recursos y apoyo u oposicin en la forma de fondos V la auto-
ridad para tomar decisiones. Algunos de estos insumos gubernamentales son
informales, unos ni siquiera se expresan. Los administradores reciben sugeren-
cias y recomendaciones de parte de los legisladores a medida que estos aclaran
sus intenciones al promulgar estatutos. Tambin los administradores anticipan
las demandas que pudieran recibir de otras ramas gubernamentales al estudiar
los informes del comit, las decisiones de la corte o los discursos pblicos.
Proceso de Conversin
No son solamente los insumos los que influencian las acciones de los admi-
nistradores. sino que tambin las caractersticas del proceso de conversin. En
vez de provenir del medio ambiente. estas caractersticas se desarrollan dentro
del mismo proceso de conversin. Por esta razn. se les llama insumos inter-
nos e incluyen los procedimientos que utilizan los funcionarios para tomar
sus declsiones, as como las experiencias personales y las actitudes de los ad-
ministradores. Los conflictos surgen entre los reglamentos formales de la orga-
nizacin y los valores personales de los administradores. Los enfrentamientos
entre estos ltimos pueden incrementar el costo de los insumos de la depen-
dencia. Los que toman decisiones usan procedimientos rutinarios para simpli-
ficar los insumos complejos y numerosos. La direccin y el personal de una
dependencia pueden estar en desacuerdo acerca de los sueldos adecuados. las
condiciones de trabajo y los servicios para los clientes de la dependencia. Sin
duda. debido a sus diversas relaciones con otros sistemas sociales. econmicos
y pol{tico$ los administradores, a veces. estn en desacuerdo acerca de lo que
es una actividad "adecuada", Por lo tanto. hay conflicto entre los administra-
dores as. como entre estos y los proveedores de los insumos, o los receptores
de servicios.
Productos
Los productos que los administradores proporcionan a su medio ambiente in-
cluyen servicios, bienes materiales y regulaciones del comportamiento, ade-
ms de gestos. declaraciones y actividades que confieren mensajes simbicos
a quienes los pueden comprender. Los administradores facilitan tambin be-
IRA SHARKANSKY
13
-neficios directos a los1uncionarios de otras unidades {jel gobierno; informa-
cin, asesoramiento tcnico y prcposlciceesconeretes que son necesarias para
la formulacin deJa poltica. los legisladores y los ejecutivos viven prome-
tiendo y proporcionando servicios a los votantes. El poi tico puede proveer
los necesarios recursos al administrador Vpuede exigirle que los utilice para
dar al pblico el servicio deseadc. La falla del administrador al proveer los
servicios deseados puede ofender tanto a los ciudadanos como a los legislado-
res. Tales fallas son "productos negativos'\ ya que tienen un f ~ inmediato
adverso sobre las personas del medio ambiente del administradod y eventual-
mente pueden tener un efecto similar en los mismos administradores.
Retroalimentaci6n
La retroalimentacin representa la influencia de servicios previos sobre ~ s
demandas, los recursos y' el apoyo o la oposicin -que un sistema administra-
tivo recibe. Las leves actuales sobre impuestos influencian el flujo de los
recursos econmicos hacia las dependencias administrativas. Los servicios
pblicos y las normas reguladoras afectan directamente a las satisfacciones de
los ciudadanos y as dan forma a las demandas que presentan. Los esfuerzos
pasados para promover el desarrollo econmico pueden afectar las condicio-
nes en modos que influyan tanto a los recursos proporcionados por los im-
puestos existentes y las demandas y los apoyos que provienen de la poblacin.
Los mecanismos de retroalimentacin son evidentes en la continua interac-
cin entre los administradores y en la mayora de las fuentes de sus insumas y
en los receptores de sus productos. Los ciudadanos, los legisladores y el jefe
ejecutivo rara vez estn todos satisfechos al mismo tiempo; algunos siempre
piden ms. Solicitan el.mejoramiento de los servicios existentes para satisfacer
ciertas necesidades que no lo son por 'as actividades actuales. Los grupos que
reciben los servicios de la dependencia o que sienten el efecto de sus regula-
ciones se pueden unir con los aliados en la legislatura para tratar de cambiar la
autoridad legal de la dependencia o su nivel de asignaciones. En casos menos
formales, los grupos de usuarios o clientes y los legisladores siempre estn
tratando de cambiar la poI tica de los administradores as. como sus decisiones
en casos particulares.
14
LA ESTRUCTURA DESISTEMAS
ADMINISTRACIDN PUBLICA
El medio ambiente, los insumos, el proceso de conversin, los productos y
la retroalimentacin se relacionan e interactan unos con otros, de la manera
que seinuestra en la Figura 1.1. A todo un conjunto completo de esos ele-
mentos y sus interacciones se le llama sistema administrativo. Este sistema no
es simplemente la unidad administrativa contenida en el proceso de conver-
sin. Es la combinacin de la unidad administrativa y todos los elementos y
"-
procesos que interactan en la unidad: a. el medio ambiente dentro del que -
opera la unidad administrativa y que influye en la unidad y es afectado por s-
ta; y b) los insumos y c) productos de la unidad conectados entre por
dI el proceso de conversin y el los mecanismos de Un
sistema como ste es una estructura til para tratar temas individuales; no so-
lamente enfoca la atencin sobre una simple descripcin de las partes separa-
das, sino tambin en la importancia y en la relacin de esas partes entre ellas.
El concepto de un sistema administrtivo nos ayuda a pensar sobre la ad-
ministracin pblica. Se puede utilizar para guiar nuestras ideas acerca de los
sucesos universales (tales como las generalizaciones acerca de las actividades
administrativas en todos los gobiernos) o acerca de los eventos particulares
(tales como las actividades administrativas de ciertos gobiernos). No est inte-
resado en un conjunto fijo de personas y actividades. As, un sistema adminis-
trativo puede ser visto incluyendo las acciones de la mayora de los adminis-
tradores pblicos en todo el pas o -para otros propsitos- se puede disear
un sistema para explicar las acciones de slo una dependencia.
El pensar acerca de la administracin pblica como un sistema ayuda a ex-
plicar las ent-re las diferentes actividades y las personas al determi-
nar los tipos de preguntas que se deben hacer y. as organizar la investigacin.
las preguntas modelo pueden incluir: Cmo las caractersticas del proceso
de conversin afectan a los productos? lO cmo la cantidad de recursos dis-
ponibles afecta a la cantidad y la calidad de los productos? Estas establecen
la forma en que la administracin pblica est relacionada con la poltica, con
la economa y con otras caractersticas de su medio ambiente. El sistema ad-
ministrativo no es un conjunto de actos especficos sino una forma de como
prender aquellos actos. Como un mapa, no es el territorio sino una forma de
localizar una caracterstica, tal como la de una ciudad o montaa, con refe-
IRA SHARKANSKY 1'5
rencia a las otras. la nocin de sistema gua, la seleccin y la organizacin de
informacin sobre la administracin pblica. Con esta nocin como gua, se
puede recoger informacin sobre temas que parecan operar como conversin,
insumos, productos y retroaHmentacin. Entonces se puede ver como estos
temas realmente interactan uno con otro.
la Figura 1.1. puede dar la impresin de que los que toman las decisiones
solamente responden al efecto de las propias decisiones anteriores que hayan
tenido en el medio ambiente. Si esto fuera as, habr lo que se t\ama un
"crculo cerrado", uno en el que se fije et tipo y el nmero de los insumos;
pero ste no es el caso. Los nuevos insumos contnuamente provienen de las
demandas de los ciudadanos y de las organizaciones de ciudedanos; Tambin
los funcionarios tienen muchas opciones posibles al revisar la retroalimenta-
cin de sus anteriores decisiones, debido a que generalmente difieren en la
importancia que le den a las precedentes demandas de parte de los ciudada-
nos y de otros oficiales y a su propio juicio acerca del xito o fracaso de las
actividades actuales.
Cuando un sistema deba negociar contnuamente con nuevos insumos,
tender a ser algo inestable, aunque un sistema administrativo pueda alcan-
zar la estabil idad si los que toman decisiones pueden satisfacer las demandas
con recursos fciles de conseguir. Sin embargo, para los administradores que
sern descritos en este libro la estabilidad es -en lo mejor- una meta incierta.
Para muchos de ellos, la estabil idad no es ni aparente ni deseada; prefieren
cambios mayores en su dependencia o en sus alrededores. Otros, quienes de-
seen estabilidad, estn frustrados por un medio ambiente que provee no sola-
mente metas ambiguas y variables, sino tambin recursos que son cambiantes
e inciertos.
LOS LIMITES DE LOSSISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
Para examinar los lazos entre unidades administrativas y su medio ambien-
te, se debe distinguir el proceso de conversin de los insumos y de los produc-
tos. El proceso de conversin incluye unidades que proveen servicios, recau-
dan impuestos e imponen regulaciones. Las unidades administrativas se de-
16
ADMINISTRACION PUBLICA
nominan en diversas formas como; "departamentos", "ocinas", "depen-
dencias", "comisiones", "secciones", "servicios". Se considerar a las unida-
des de lnea estar dentro del proceso de conversin de los sistemas adminis-
trativos. El jefe ejecutivo, los legisladores, los jueces y los miembros del per-
sonal que se encuentran directamente a su servicio, se hallan excluidos del
proceso de conversin y asignados al "medio ambiente". Hay que observar
que la rama administrativa se distingue de la ejecutiva. La ejecutiva, como
otros participantes polticos en el sistema, provee direccin a los administra-
dores y busca controlar sus actividades.
Desde luego, estos lmites entre el proceso de conversin y el medio am-
biente a veces no son muy claros. Algo del trabajo de las unidades administra
tivas se parece al de los ejecutivos, legisladores y jueces. Los directores de
numerosos departamentos de los gObiernos estatales y locales son elegidos por
los votantes y actan como ejecutivos de sus propios departamentos, separa-
dos del jefe del ejecutivo. En todos los niveles, las dependencias reguladoras
hacen sus propias regulaciones y entonces actan como jueces, cuando estas
regulaciones se aplican a casos especficos. Los administradores I'fO* apli-
can las decisiones tomadas en las unidades legislativas, judiciales y ejecutivas
del gobierno, sino que tambin sugieran normas a los miembros de otras ra-
mas y con frecuencia redactan los textos de las leyes promulgadas por la ra-
ma legislativa; asimismo, observan una gran discrecin al cumplir con las mi-
siones que se les asignan. Adems, realizan sus propias contribuciones im-
portantes a las poi ticas del gobierno.
A pesar de la irregularidad de los lmites del proceso de conversin, siguen
constituyendo un tema vlido para este libro. Haremos hincapi en la "cuarta.
rama del gobierno"; o sea, las personas y las organizaciones que no se inclu-
yen, habitualmente, en las divisiones tripartitas simples, de ejecutivo, leqisla-
tivo y judicial.,
Las caractersticas importantes de los sistemas administrativos pueden va-
riar tambin de una dependencia a otra. El empleo de un mtodo de sistemas
no implica uniformidades en el comportamiento, sino qu' proporciona una
estructura que nos ayuda a identificar las tendencias generales y las desviacio-
nes, as como tambin a comprender las causas que las producen. En algunas
partes, el trmino "sistema" tendr una aplicacin general; en otras, el "siste-
ma" se referir solamente a un nmero limitado de unidades administrativas.
IRA SHARKANSKY
ORGANIZACION
17
Este captulo ha definido las categoras abstractas de los sistemas adminis-
trativos. En los ltimos captulos, estas categoras se utilizarn para presentar
el anlisis de la actividad poltica reaL Sin embargo, antes de proceder con el
anlisis, se explorarn las contribuciones de la investigacin -realizada en
otros pafses y en varios niveles de Estados Unidos que puede hacer de un
anlisis de administracin pblica, un sistema. El concepto de sistemas se re-
vela claramente en las ltimas secciones del libro. Cuatro captulos examinan
los aspectos del proceso de conversin; tres captulos examinan los insumas y
dos captulos ms, los ltimos, tratan sobre los productos y la retroalirnen-
tacin.
Como ya se observ, la total comprensindel sistema administrativo no
est an completa. Y, aunque es obviamente necesario el organizar al libro en
captulos especficos, no puede haber una divisin simple de todo el material
en categoras particulares. Se debe juzgar la idea de los sistemas por la canti-
dad de claridad que arroja sobre el tema, por el xito con el que indica las
importantes relaciones entre las diversas partes del sistema, y -por ltimo-
por cualquier investigacin que provoque para ayudar a aclarar aquellas caree-
tersticas del sistema que no se hayan comprendido bien.
CAPITULO 2
COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA
- ADMINISTRACION PUBLICA
El hecho de que este libro se concentra en los sistemas administrativos en
Estados Unidos, no refleja ninguna opinin negativa acerca de la prspera y
creciente rea cultural de la administracin pblica comparativa. La estructu-
ra de los sistemas apoya -y sin duda requiere- un anlisis comparativo. Este
captulo ilustra algunas de las ventajas que se obtendrn al comparar los di-
ferentes sistemas administrativos. Los sistemas dentro de Estados Unidos se
examinarn primero, despus se considerarn las caracterfstlcas de los siste-
mas administrativos en todo el mundo. Alguna evidencia sugiere que ciertas
caractersticas ambientales tienen importantes influencias sobre las unidades
administrativas en todo el mundo.
Un enfoque sobre los sistemas administrativos en Estados Unidos puede ser
tan importante para el extranjero as como para el norteamericano, debido a
que los insumos en y los servicios de la administracin pblica estadouniden-
se son globales en su alcance. Esto es ms aparente en la diplomacia, en la
ayuda internacional y en la poi tica militar. En otros programas cuya cliente-
la es ms uniformemente nacional, hay tambin insumos y servicios. En 1968,
cerca del 9 por ciento de los empleados civiles del gobierno federal estaban es-
tacionados fuera del pas. El Servicio de Sanidad Pblica de los Estados Uni
dos se ocupa de las enfermedades de todo el mundo, mientras que la Oficim
de Educacin patrocina investigaciones en los programas educativos de otro!
paises, en parte como programa de ayuda a los educadores de los mismos y
en parte, para adquirir informacin sobre tcnicas didcticas desarrolladas er
IRA SHARKANSKY 19
otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades y los ex-
pertos en transportes estudian operaciones de viviendas pblicas y trnsito o
transporte colectivo en ciudades de todo el mundo, con el fin de incrementar
su conocimiento acerca de las alternativas en su pas.
A menudo las acciones administrativas tienen repercusiones tanto interna-
cionales como nacionales; este es, seguramente, el caso en los programas de
investigacin y desarrollo de armamentos militares. Una nueva empresa en ese
campo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros sobre posibles cam-
bios en la potencia de armamentos o en la estrategia ofensiva o defensiva pro-
bable; adems, al mismo tiempo, esa empresa proporciona recompensas eco-
nmicas considerables a las comunidades estadounidenses en las que almace-
nan o fabrican esas armas. Uno de los temas poIticos ms controvertibles
que relacionan al sector administrativo con el poltico y el industrial, tanto en
el interior de Estados Unidos como en ultramar, se refiere al "complejo rnl-
litar- industrial". Se trata de una pretendida trama de ambiciones combinadas.
que se dice que impulsa a Estados Unidos hacia niveles elevados de erogacio-
nes militares y a una competencia armamentista internacional muy peligrosa.
Supuestamente detrs de estas erogaciones se encuentran alianzas de indus-
triales, los cuales desean obtener los beneficios inherentes a la fabricacin de
armas, polticos que quieren tener bases militares o nminas industriales para
sus reas, 1deres -de partidos poi ticos que desean que sus candidatos ganen
las elecciones y oficiales militares que aspiran al poder.
ANAlISIS COMPARATIVO DE LOS
SISTEMAS ESTADOUNIDENSES
Dentro de su enfoque, este libro hace un gran esfuerzo para utilizar el
mtodo comparativo de anlisis. Hasta donde es posible, se basa en estudios
que son claramente comparativos en su examen de los procesos administra-
tivos en varias dependencias del gobierno federal de Estados Unidos o en di-
versos estados o ciudades estadounidenses.
El mtodo comparativo identifica las formas en que los sistemas adminis-
trativos varan en las diferentes situaciones,' ya que nos muestra cmo ciertas
caractersticas de los sistemas administrativos tienden a ocurrir todas a la vez.
20 ADMINISTRACIDN PUBLICA
Por ejemplo, como resultado del anlisis comparativo, se ha conocido bastan-
te acerca de cmo las condiciones econmicas -que son una caracterstica del
medio ambiente- influyen en los servicios de las dependencias administra-
tivas.
Los estados norteamericanos proporcionan un laboratorio conveniente pa-
ra el anlisis comparativo. Un examen del presupuesto de cada estado, a qu
sistemas administrativos estatales se les han dado mayores o menores cantida-
des de recursos financieros y cules son probables que tengan una consecuen-
cia mayor o menor en sus medios ambientes. Los gastos generales per cpita
-el promedio que se invierte en cada miembro de la poblacin - es la medida
que ms frecuentemente se utiliza para juzgar los recursos financieros que
estn disponibles en cada estado para apoyar sus servicios pblicos.
Los administradores estatales parecen compensar la debilidad que existe
en otros lugares, ya que los gastos estatales son a veces altos donde los siste-
mas administrativos de los gobiernos locales son relativamente dbiles y don-
de los recursos privados (como se miden por la poblacin y la industrializa-
cin) son escasos. Donde los ciudadanos y los gobiernos locales son pobres,
las autoridades estatales tienden a proporcionar una parte relativamente ma-
yor de los servicios que recibe la poblacin.
Varios factores ayudan a explicar esto: los ciudadanos con ingresos bajos
no se pueden proporcionar los niveles de educacin, sanidad y beneficencia
que obtienen a travs del mercado normal los ciudadanos poderosos. Adems,
muchos gobiernos locales en estados pobres (especialmente en los condados
rurales) encuentran difcil satisfacer las demandas de servicios con sus propios
recursos. Parte del problema de esto se encuentra en que los gobiernos locales
deben depender de una base de impuestos que es dependiente de la economa
local. Las leyes orgnicas del estado generalmente restringen a los gobiernos
locales al impuesto sobre los bienes inmuebles (terrenos) que se localizan den-
tro de sus Imites esto impone una carga pesada sobre las comunidades po-
bres.
En contraste con lo anterior, los estados tienen acceso legal a mayores re-
cursos econmicos. Se benefician de una seleccin ms generosa de progra-
mas de ayuda federal, y de los impuestos sobre los ingresos estatales y los
'impuestos sobre las ventas han permanecido ms productivos durante las con-
diciones econmicas de depresin que el impuesto sobre la propiedad local.
iRA SHARKANSKY
21
Los estados tambin difieren en sus esfuerzos para hacer sus sistemas admi-
nistrativos ms profesionales. Los administradores profesionales poseen varios
atributos: una capacitacin avanzada en sus campos de especializacin, una
preocupacin por permanecer actuales de acuerdo a los ltimos desarrollos y
un deseo de proporcionar el nivel ms avanzado de servicio que est disponi-
ble. Un estado que quisiera profesionistas de categora tal vez ofrecera suel-
dos altos y otros beneficios para atraer a los mejores candidatos posibles y
apoyaran sus actividades con presupuestos generosos. Por ejemplo, un censo
sobre 933 administradores estatales en Estados Unidos muestra un aspecto de
su profesionalismo. La gran mayora (el 76%) quera una expansin en los ser-
vicios y gastos de su propia dependencia. Los administradores tienen una op-
cin de expansin con niveles de 0-5 por ciento, 5-10 porclento, 10-15 por
ciento y ms del 15 por ciento. Casi toda una tercera parte escogi la posibili-
dad ms grande de expansin. Si las alternativas especficas hubieren ido ms
all del 15 por ciento, hubiramos conocido los lmites mximos de los deseos
de los administradores. Como ocurri, la mayora de los administradores pa-
reca desear ms expansin de la que el investigador haba esperado.
Los sueldos de los empleados muestran parte de los esfuerzos de los esta-
dos para hacer sus sistemas administrativos ms profesionales. Un grupo de
estados registra una alta consistente en los sueldos que se pagan a los emplea-
dos. Los principales estados de este grupo son: Nueva York, California, Ohio,
Michigan, Pennsylvania e IIlinois. El nivel ms grande de industrializacin
asociado con estos estados puede proporcionar los recursos necesarios para
apoyar los niveles ms altos de gastos en el servicio civil. Tambin puede pro-
veer los nivetes salariales en el sector privado que son adoptados por el gobier-
no estatal.
El nivel del desarrollo econmico en un estado tambin afecta los servicios
de la poi tica de su sistema administrativo. Los gobiernos locales y estatales
en los estados ms pudientes erogan bastante y ofrecen los programas ms
atractivos en la educacin, el bienestar y la salud. Sin embargo, en las carrete-
ras y en los recursos naturales, son los estados pobres los que ofrecen los pro-
gramas ms atractivos.
Entonces, la evidencia es bastante clara: que el desarrollo econmico Vla
erogacin alta para los servicios administrativos van juntos. Sin embargo, no
es seguro cmo o por qu esto es as, por lo que se ofrecen dos teoras. De
22
ADMINI5TRACION PUBLICA
acuerdo con una llamada el punto de vista del recurso, los impuestos que se,
necesitan para apoyar a los servicios administrativos son ms fciles de recau-
dar y se pueden hacer en grandes cantidades cuando la economa es prspera;
para cuando sucede esto, un niv8t ms alto de servicios es el resultado natural.
El punto de vista del recurso implica que las demandas de los ciudadanos son
similares de un estado a otro. La diferencia en la erogacin se explica por las
diferencias en la habilidad para pagar por los servicios y no por las diferencias
en las demandas.
AI"re/acionar el bienestar de un estado o pas al del servicio de sus depen-
dencias pblicas, no es la nica forma en que se puede ver el desarrollo econ-
mico al efectuar a los programas administrativos. Est tambin el punto de
vista de la necesidad, de acuerdo al cual la econom a puede afectar el tipode
( -
necesidades que siente el pueblo y que perciben los hacedores de la poi tica.
Por ejemplo, las reas rurales pueden hacer gastos fuertes para los caminos--'
aunque estn relativamente pobres, debido a que el aislamiento de las comuni-
dades rurales hace que la necesidad para los caminos sea obvia.
No hay nada malo en utilizar el proceso de la poltica del punto de vista
del recurso para explicar algunas relaciones entre la economa y la poltica y
el utilizar el punto de vista de la necesidad para explicar otras relaciones. Por
ejemplo, en la mayora de los estados, la cantidad de los beneficios de bienes-
tar que proporciona el estado a los pobres o enfermos o desempleados corres-
ponde al nivel de riqueza; aunque algunosestados con un desarrollo econmico
relativamente bajo poseen altos beneficios de bienestar. El confiar solamente
en el punto de vista del recurso de la unin entre la economa y el nivel de
servicios dejara a estos casos sin explicar.
Una investigacin adicional encuentra que la economa vara en su influen-
cia en los productos. Un hallazgo es que el desarrollo econ6mico tiene una rna-
yor influencia en (os productos de los gobiernos locales que la que tiene sobre
los productos de los gobiernos estatales. Como se observ anteriormente, la ma-
yora de los gobiernos locales debe depender de una estrecha rea geogrfica
para los recursos. Adems de esto, los gobiernos locales estn confinados a
slo una fuente importante de ingreso que es: el impuesto sobre la propiedad.
Los gobiernos estatales dependen en sus territorios ms grandes y pueden
transferir los recursos de las comunidades ricas a las los fun-
cionarios estatales tienen acceso a los impuestos sobre (os insumos y las ventas
IRA SHARJ<ANSKY 23
al menudeo. El ingreso sobre la renta estatal yel impUestosobre las ventas pa-
recen ser ms decepcionantes poi Itlcemente ms de lo que lo es el impuesto
sobre la propiedad local. Tambin parece ser QUe las depresiones econmicas
afectan menos a los impuestos estatales; como resultado de esto, los funciona-
rios estatales se pueden escapar de muchos de los lmites en la poltica que pa-
recen originarse en el sector econmico.
Entre los estados de Estados Unidos, las relaciones econmicas-polticas
parecen ser menos importantes donde las condiciones econ6micas son mode-
radamente mejores. Bajo estas condiciones, las diferencias en los insumos no
econmicos parecen ser ms importantes al determinar los tipos de poi ticas
que se producen. En los extremos de la pobreza, los gobiernos estatales pare-
cen estar estrechamente confinados a la pequea cantidad de recursos disponi-
bles; en el extremo superior de la escala econmica, los gobiernos estatales en-
cuentran que es fcil pagar por las demandas de sus residentes y afrontar
aquellas con erogaciones generosas.
Los funcionarios del gobierno nacional no parecen estar obstaculizados por
los lmites econmicos: esto es en parte a su poder para fijar los recursos de
las reas ricas del pas y en parte debido a su habilidad para pedir prestado
cuando el impuesto no ha igualado a la erogacin. Sin duda alguna, el gobi,er-
no nacional opera muchos programas para controlar los niveles de empleo, de
tasas de inters y de sueldos y, por lo tanto, puede ser tanto el maestro como
el subordinado de la economa.
Actualmente, la influencia de las condiciones econmicas sobre las polti-
cas de los gobiernos estatales y locales parece ser que est disminuyendo. Al
transferir los recursos de las reas ricas a las pobres, las concesiones federales
compensan algunas de las diferencias econmicas entre los estados. Tambin,
los gobiernos estatales y locales ahora tienen una estructura de impuestos ms
flexible. Los impuestos sobre los ingresos personales 'ylo sobre las ventas al
menudeo se estn utilizando hoy en da por ms del 80'l'o de los estados, y
muchos gobiernos locales tambin estn girando hacia estas formas de im-
puesto. Debido a esto, los hacedores de la poltica tienen acceso a una propor-
cin creciente de los recursos dentro de sus propias reas. Aun los estados ms
pobres tienen algunas reas de riqueza que pueden ayudar a respaldar a los
serviciosen sus condados ms pobres.
Tambin es aparente que las condiciones econmicas tienen menos efecto
24
ADMINISTRACION PUBLICA
sobre algunos tipos de poltica que otras. La importancia poltica de una po-
ltica es uno de los factores que pueden disminuir la influencia de la econo-
ma. Los programas que son el tema de las discusiones importantes entre los
candidatos individuales y los partidos polticos pueden provocar el uso de ms
recursos ms de lo que normalmente est asociado con el nivel de riqueza del
rea. Sin embargo, cuando el sentimiento pblico no favorece a un programa,
puede tambin haber actuacin de la que se esperara en base a las condicones
econmicas.
En otro tipo de investigacin se examina el efecto de los recursos econmi-
cos sobre la poi tica pblica en una forma diferente. Esta se refiere a la rela-
cin entre el producto total de servicio de una jurisdiccin y la distribljJ,:i6n
de los beneficios de aquellos servicios entre grupos de ingresos dlferentes.La
cantidad de los recursos parece fectar al total de beneficios producidos, ms
que a la distribucin de estos entre los residentes de diferentes grupos de in-
gresos. Aparentemente los hacedores de la poi tica son sensibles al total de los
recursos disponibles al decidir cunto dinero van a gastar: el nmero de ma-
estros que se debe contratar, el nmero de salones de clase que se deben cons-
truir, los kilmetros de carretera que deben hacerse, la cantidad de terreno
que se debe comprar para los parques estatales o el nivel de beneficios que se
debe establecer para la ayuda del bienestar pblico. En contraste con esto las
consideraciones polticas no econmicas parecen ms importantes cuando los
hacedores de la poi tica estn decidiendo en dnde gastar: en dnde enviar
a los maestros de escuela o dnde construir los salones de clase, qu sitios hay
que seleccionar para las carreteras o los parques o cunto hay que pagar a las
diferentes clases de personas que reciben la ayuda de la beneficencia pblica.
Esos datos de la influencia de las condiciones econmicas sobre los servi-
cios de ros sistemas administrativos pueden aplicarse exclusivamente a Estados
Unidos o, asimismo, a situaciones anlogas en otros pases. Los datos pueden
expresarse en forma interrogativa que permita las pruebas transnacionales.
Estn las unidades administrativas de los gobiernos nacionales menos restrin-
gidas por las condiciones econmicasque aquellas de los gobiernos locales y
regionales? Si es as, es debido a que los gobiernos nacionales tienen ms
oportunidad para distribuir los recursos de las reas ricas a las pobres? Cun
importante es la habilidad del gobierno nacional para ejercer un mayor con-
trol-sobre el desarrollo econmico? Ha disminuido la influencia de las con-
IRA SHARKANSKY
25
diciones econmicas en la polftica durante los ltimos aos -tal vez con alzas
en la riqueza y la capacidad tecnolgica? Al politizarse una cuestin,las de-
cisiones polticas se vuelven menos dependientes de las influencias econmi-
cas en los pases con una riqueza media que en los que se encuentra tanto ri-
queza como pobreza? Ejerce el volumen total de los recursos econmicos de
un pas ms influencia sobre los servicios totales de sus sistemas administrati-
vos que sobre la distribucin de dichos productos entre los grupos de ingresos
elevados y bajos? No se han presentado preguntas sobre estos temas de mane-
ra profunda en las comparaciones transnacionales de los sistemas administra-
tivos.
ANALlSIS COMPARATIVO POR ENCIMA
DE LAS FRONTERAS NACIONALES
En las pginas restantes de este captulo se utilizar el mtodo comparativo
por encima de las fronteras nacionales. Estas comparaciones no sern tan de-
talladas como las que se encuentran entre las unidades estadounidenses que
acabamos de exponer, en parte debido a la falta de informacin transnacional.
Aunque el campo de la administracin comparativa ha progresado mucho en
los ltimos aos, no se ha obtenido an la amplitud que puede encontrarse
en las comparaciones intranacionales.
La comparacin transnacional provee algunos de los mismos beneficios
que proporcionan las comparaciones nacionales ms completas. Como en el
anlisis nacional, los conceptos de medio ambiente, insumes, productos, con-
versin y retroalim.entacin pueden revelar las caractersticas de los sistemas
administrativos que estn relacionados uno con el otro. Este tipo de conoci-
miento le ayuda a uno a comprender los procesos que pudieran causar cam-
bios en los procedimientos administrativos o en los productos que las unida-
des 'administrativas proveen a sus clientes.
La administracin pblica comparativa no ha definido an los enlaces
entre las unidades administrativas y su medio ambiente. Sin ernbarqo, hay una
caracterfstca ambiental que a menudo parece importante para la evolucin
de la administracin pblica: el nivel de desarrollo.
El "desarrollo" es un concepto complicado; no es algo que un pas tiene o
26
ADMINISTRACION PUBLICA
no. El trmino se refiere a una serie de caractersticas econ6micas, sociales y
polticas, cada una de las cuales puede variar de lo menos a lo ms desarrolla-
.....
do.)En un momento especfico, un pas individual puede tener algunas carac-
ter'{sticas que haya desarrollado y otras que todava se estn desarrollando.
Algunas caractersticas de la administraci6n pblica pueden tambin aparecer
como desarrolladas por completo, mientras que otras en el mismo pas -sin
duda en la misma ciudad capital- no aparecen as. Sin embargo, algunas dife-
rencias en la administraci6n pblica no reflejan la etapa de desarrollo tanto
como reflejan experiencias histricas peculiares o rasgos culturales. Por ejem-
plo, Gran Bretaa, Francia, Alemania, estn casi en el mismo nivel de desarro-
llo. A pesar de esto, cada uno muestra peculiaridades en la admlnlstrecn p-
blica que refleja la propia evolucin del pas. EA otras palabras.el desarrollo
es influenciable, pero no es la nica caracterfstica que pueda mostrar c6mo la
administracin pblica se ha desarrollado.i La exposicin siguiente muestra
las principales diferencias ntre las sociedades desarrolladas y en desarrollo y
tambin presenta algunas diferencias importantes dentro de la misma catego-
ra.
Los especialistas en ciencias sociales no estn de acuerdo acerca de las ca-
ractersticas del desarrollo; ya que para algunos, el trmino significa la capa-
cidad de producir grandes cantidades de recursos tangibles en relacin al ta-
mao de la poblacin. La capacidad se puede expresar como los bienes indus-
triales o agrcolas, las materias primas, el producto nacional bruto y el ingre-
so personal. Otros especialistas no lo enfocan en la produccin material sino
en las formks de organizacin social y econmica. Discuten que el desarrollo
existe en sociedades que utilizan tecnoloqtemoderna; que otorgan recompen-
sas de acuerdo al logro personal y no de acuerdo a los antecedentes familiares,
de casta o tribales; que hacen uso de especialistas en los roles econ6micos y
gubernamentales. en vez de personas con una culturageneral, que deben pro-
porcionar su gua en toda una gama de actividades; y que tienen unidades gu
bernamentales que pueden ajustarse a los cambios sociales o econmicos y ad-
quirir nuevas capacidades para satisfacer nuevas demandas.
Cada rasgo del desarrollo es una "variable" distinta -un trmino que se usa
en la ciencia social para referirse a cualquier fenmeno que cambia de poca a
poca, de lugar a lugar o de situacin a situacin. Sin embargo, los aspectos
del desarrollo tienden a apoyarse el uno al otro; por ejemplo, los usos de tec-
IRA SHARKANSKY
27
nologas avanzadas parecen empujar a una sociedad hacia la especializacin y
hacia la distribucin de recompensas de acuerdo a la realizacin personal.
Donde existen programas complejos de medicina, agricultura, o industria, mu-
chos de los recursos educativos estn designados tfpicamente a la capacita-
cion de los tcnicos y de los profesionistas. En tal situacin, no es razonable
dar prestigio y poder poi tico a los lderes tribales religiosos en vez de a aque-
llos que han dominado tanto las tecnologas como las grandes organizaciones
que parecen acompaar a aquellas tecnologas. Adems en un contexto seme-
jante, las unidades de gobierno deben ser adaptables -en parte, para contri-
buir al suministro del capital necesario para investigaciones en ingeniera fsi-
ca o biolgica y, en parte, para proporcionar nuevos servicios sociales a los in-
dividuos afectados adversamente por los cambios en el estilo de vida y la es-
tructura familiar, que acompaan a la industrializacin y a la urbanizacin.
Por razones como estas, las caractersticas asociadas con el desarrollo tien-
den a aparecer en grupos o en multitudes. Sin embargo, cada una de las na-
ciones mejor desarrolladas tambin muestran algunas de las caractersticas de
las naciones en desarrollo. Cada una ha experimentado una lucha civil que
refleja una inhabilidad para resolver las intensas demandas de ciertos grupos
sociales. Adems, cada una tiene regiones "atrasadas" que no comparten las
caractersticas de organizacin y de la riqueza material al mismo grado que
las reas ms avanzadas.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
EN LOS PAISES DESARROLLADOS
Cuando los expertos describen a las naciones ms desarrolladas, toman en
consideracin, generalmente, a la mayora de los pases modernos de Europa
Occidental y a. los de otros lugares del mundo que han seguido los modelos
europeos. Normalmente la lista incluye a la Gran Bretaa, Francia, Alemania,
los Estados Unidos, los Pases Escandinavos, Canad, Australia, Nueva Zelan-
da, y tal vez la Unin Sovitica, Sudfrica, Japn e Israel. Entre las caracters-
ticas que comparten esos pases figuran las siguientes:
1. La organizacin del gobierno se lleva a cabo de acuerdo con la del sector
privado, en el sentido de que a) existe un grado elevado de especializacin y
28
ADMINI5TRACIDN PUBLICA
bl los puestos se asignan de acuerdo con las realizaciones personales de los
individuos, ms que segn la posicin familiar o la clase social.
2. Las decisiones polfticas y los juicios legales se hacen de acuerdo con
normas seculares de raciocinio; las lites tradicionales (las religiosas o las
tribales) han perdido su poder real para influir en las decisiones ms importan-
tes del gobierno.
3. La actividad gubernamental se extiende sobre una gama muy amplia de
asuntos pblicos y personales, y tiende a una mayor expansin en todas las
esferas principales.
4.' El inters popular y la participacin en los asuntos pblicos estn muy
difundidos.
5. Las personas que ocupan posiciones de direccin poltica gubernamental
: son considerados en su mayor parte como ocupantes legtimos de esos pues-
tos y la transferencia de la direccin tiende a tener lugar de acuerdo a los pro-
cedimientos prescritos y ordenados.
Algunas de aquellas caractersticas de la sociedad tambin estn relaciona-
das con las burocracias pblicas de las naciones desarrolladas, que incluyen las /
siguientes caractersticas:
1. La burocracia es amplia y tiene numerosas subunidades distintas. Mu-
chas de stas requieren empleados muy especializados y, en conjunto, repre-
sentan toda la escala de especialtzaciones ocupacionales que pueden encon-
trarse en la sociedad.
f. La burocracia tiende a aceptar las direcciones normativas de otras ramas
del gobierno. Esto refleja tanto a la especializacin en los empleos como a la
legitimidad de los funcionarios electos.
3. La burocracia se considera que est lo suficientemente preparada tanto
profesional como educacionafmente, y por lo tanto especializada, como para
que los legisladores y el jefe ejecutivo acepten su informacin de poltica y
sus. recomendaciones.
Entre las naciones ms desarrolladas hay diferencias considerables en cuan-
to a la forma y a los procedimientos burocrticos que reflejan experiencias
histricas peculiares. Un autor equipar la administracin pblica de Francia
y Alemania y la compar con la de Gran Bretaa y los Estados Unidos. Los
funcionarios de los niveles superiores de las administraciones francesa y ale-
mana han obtenido una posicin claramente separada de otros grupos ocupa-
0011,-19
IRA SHARKANSKY
29
cionales de sus respectivas sociedades. Se someten a un perfodo prolongado
de preparacin en instituciones de lite de la educacin superior. Esta prepa-
racin contribuye a mantener tanto los antecedentes histricos de la clase su-
perior de los funcionarios pblicos como las desviaciones antidemocrticas de
sus normas. La independencia de la administracin pblica se aplica todava
ms por medio de los procedimientos elaborados para el autogobierno admi-
nistrativo. La contratacin de nuevos empleados la controlan los administra-
dores mismos, mientras que los administradores de los niveles superiores se se-
leccionan por medio de promociones a partir del servicio en la carrera. Cada
uno de estos pases tiene un sistema detribunales administrativos que es dife-
rente del de los tribunales civiles. Los primeros toman conocimiento de las
acusaciones hechas en contra de las acciones administrativas por ciudadanos
privados y las que hacen los mismos administradores, en relacin con su cate-
gora, sus salarios o sus pensiones.
En la Gran Bretaa y los Estados Unidos, la tradicin consiste en evitar
cualquier separacin clara entre los administradores pblicos y otros grupos
ocupacionales. A diferencia de la distinta preparacin pan los puestos admi-
nistrativos de un alto nivel en Francia y Alemania, los servicios britnicos y
estadounidenses contratan a empleados con una preparacin generalizada; no
obstante en algunos de los detalles de sus procedimientos de seleccin, los
britnicos V los estadounidenses se diferencian entre s. los britnicos selec-
cionan a los nuevos empleados de entre los graduados de las universidades de
lite; pero no a partir de cursos especficamente destinados a los administra-
dores profesionales. Los graduados de literatura o del estudio clsico de las
civilizaciones griegas y romana tradicionalmente se han visto favorecidos por
los exmenes en forma de ensayo sobre el conocimiento general. Por el con-
trario, los norteamericanos tienen una tradicin demcrata, segn la cual,
cualquier ciudadano puede desempear las tareas correspondientes a un fun-
cionario pblico. Con esta tradicin se halla relacionada la prctica, que se ob-
serva todava en numerosos gobiernos estatales y locales y para ciertos pues-
tos federales, de llenar las vacantes del gobierno basndose en designaciones
poi Iticas, sin tomar consideracin los detalles relativos a la preparacin de
un candidato.
Tanto la Gran Bretaa como los Estados Unidos se han inclinado hacia
procedimientos de seleccin, que realzan la competencia especializada en
30
ADMINISTRACIDN PUBLICA
las tareas administrativas que deben realizarse; no obstante, ninguno de esos
pases se ha acercado a los modelos francs y alemn de escuelas de lite
de preparacin para administradores profesionales, ni realza claramente una
carrera gubernamental hasta el punto que lo hacen Francia y Alemania. En
la Gran Bretaa o los Estados Unidos no existe una preocupacin crucial en-
tre los funcionarios pblicos por distinguir su posicin y su categora de las
de los ciudadanos; en la cuestin de la "distancia" de la poblacin, hay cier-
tas diferencias importantes entre los Estados Unidos y la Gran Bretaa. Por
tradicin, los funcionarios pblicos proceden ms comnmente de la clase
social superior, mientras que en Estados Unidos se han hecho ciertos esfuer-
zos para asegurarse de que los funcionarios pblicos sean "representativos"
de la poblacin. los britnicos designan generalmente a los administradores
de alto nivel de entre las filas de los servidores pblicos; no obstante, en
Estados Unidos, tanto en l nivel federal como en el estatal, hay muchos pues-
tos administrativos de nivel elevado ocupados por "personas del exterior".
los ejecutivos norteamericanos del gobierno y del sector privado, creen que
el administrador transitorio que pasa del mundo de los negocios al gobierno
puede introducir cambios necesarios en la burocracia gubernamental.
Algunas diferencias entre las prcticas administrativas, britnica y norte-
americana, parecen reflejar las diferencias en las estructuras poi ticas de los
dos pases. Con la Gran Bretaa que posee un sistema parlamentario de go-
bierno, el funcionario britnico que es jefe del ejecutivo, el Primer Ministro,
es seleccionado por la Cmara de los Comunes y recibe el apoyo de su partido
en da legislatura. En Estados Unidos existe una separacin de poderes, que
provoca ms conflictos entre la legislatura y el ejecutivo; esto afecta la posi-
cin poltica de los administradores de alto nivel. En Gran Bretaa, estos ad-
ministradores tienen ms probabilidades de actuar tras la escena, bajo la "pro-
teccin" del poltico que dirige su ministerio en ese momento. los adminis-
tradores norteamericanos no trabajan para los superiores que tengan el apoyo
firme de un partido mayoritario en la legislatura; as pues, puesto que traba-
jan ms por cuenta propia, tienen ms probabilidades de identificarse pblica-
mente con una poi Itica, y de comprometerse en disputas pblicas con miem-
bros de la legislatura. Es en parte por esta razn que el administrador que va
de los negocios al gobierno es til en el sistema norteamericano. los especia-
listas profesionales o de los negocios que ingresan al servicio erel gobierno, en
IRA SHARKANSKY 31
posiciones de alto nivel, abandonan stas al cabo de un breve lapso (normal-
mente menos de tres aos) y, frecuentemente, citan sus disputas con el Con-
greso como la causa principal de su falta de satisfacci6n. En un sistema de
este tipo, que genera conflictos entre la burocracia y el cuerpo legislativo, es
til disponer de un grupo muy amplio de empleados en potencia, del mundo
de los negocios, que puede reemplazar a los administradores gubernamentales,
a medida que estos ltimos sean usados o desgastados por los conflictos con la
legislatura.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
EN LOS PAISES EN DESARROLLO
Como pudiera esperarse, se observan ms diferencias en los sistemas
administrativos de las numerosas naciones subdesarrolladas que entre las
-relativamente pocas- sociedades que se clasifican como ms desarrolladas.
En parte, esto se debe, simplemente alas diferencias numricas. Asimismo, es
el resultado de las diversas culturas en que se hallan esos dos grupos. Casi
todas las sociedades ms desarrolladas se encuentran en pases de Europa
Occidental o en naciones ligadas estrechamente con ellos. Comparten entre s
experiencias histricas o fueron colonizadas por inmigrantes que llevaron
consigo los modelos de las instituciones gubernamentales de Europa Occi-
dental. Por el contrario, los pases en desarrollo reflejan una gama global de
culturas poI(ticas. Algunas de elfas se encuentran en Europa Occidental
(Portugal, Espaa y quiz Italia)' pero hay otras en Amrica Latina, Africa y
Asia. La mayora de estos pases experimentaron un perodo de control de las
potencias coloniales de Europa Occidental, pero ese perodo fue demasiado
breve o superficial para vencer los siglos de evolucin cultural preeuropea
tradicional.
A pesar de las peculiaridades en las estructuras y los procesos de los pases
individuales, se han observado los rasgos si!J.Iientes en todos los pases sub-
desarrollados:
1. Hay un compromiso ampliamente compartido por el desarrollo entre los
lderes polticos, un compromiso que a menudo se ha transformado en casi
una doctrina. Los cambios especficos deseados pueden variar de un pas a
32 ADMINISTRACION PUBLICA
otro, pero las metas comunes son: aumento en la produccin agrcola o indus-
trial; incremento en los niveles personales de vida; mejores programas de salu-
bridad, educacin y pensiones individuales; cambios en los papeles tradicio-
nales de la mujer o de las castas ms bajas, y el cambio de las lealtades pro-
pias, a partir de la tribu a la "nacin" recin concebida.
2. La mayora del liderazgo se deriva del sector pblico. Muchos pases en
desarrollo han creado estructuras que tienen una orientacin socialista; la
agricultura en vez de la industria es la base. Las proposiciones de reformas es-
pecficas varan de un pas a otro; sin embargo, buscan comnmente un desa-
rrollo econmico rpido e identifican a los cuerpos de gobierno como los
agentes ms capaces para generar este desarrollo y guiarlo a lo largo de trayec-
torias socialmente convenientes. Como veremos ms adelante, no todos los
sectores del gobierno eo esos pases estn igualmente desarrollados y la exis-
tencia de fuerza laboral preparada, incluso en los sectores mejor desarrollados;
es inferior a las necesidades del pas. Los resultados tpicos incluyen una gran
dependencia de la burocracia y una elevada incidencia de metas frustradas y
de inquietud civil.
3. La sociedad sufre de la inestabilidad potencial o real, que puede prove-
nir de las tendencias creadas en el movimiento anti-colonial. En varios pases
no s610 hubo conflictos entre las fuerzas coloniales y nativas, sino que se pro-
dujeron tambin luchas internas entre los lderes indgenas. En muchos casos,
el pas fue una creacin artificial de la potencia colonial, que combin simple-
mente, en una unidad administrativa, las tierras de grupos tribales o tnicos
distintos. Durante la campaa en pro de la independencia o, quiz, poco des-
pus de obtenerla, los conflictos entre esos grupos estallaron en enfrentarnien-
tos violentos. Tambin las frustraciones asociadas a las metas de desarrollo no
alcanzadas contribuyen a la violencia. Muchas campaas en pro de la indepen-
dencia van unidas a promesas apresuradas, hechas por nuevas lites, no obs-
tante sus limitados recursos econmicos y la escasa existencia de mano de
obra calificada, hacen que dichas promesas no puedan cumplirse. Las decep-
ciones populares sirven de apoyo a otros lderes todava ms nuevos, que se
oponen a quienes dirigieron el curso de los acontecimientos desde el fin del
colonialismo. L06 estmulos para la violencia se encuentran presentes cuando
las frustraciones econmicas van ligadas a sentimientos dediscriminacin en-
tre miembros de distintos grupos tribales, lingsticos o tnicos. En 40 de 84
IRA SHARKANSKY
33
pafses en desarrollo que se incluyeron en un estudio, se observaron golpes de
estado fructferos o intentos graves para derrocar al gobierno ..
4. Existe un abismo entre las ~ l t s modernizadoras y las tradicionales -en
el antecedente social, en actitudes hacia el cambio y en las relaciones con la
poblaci6n. Las lites modernizadoras tienden a ser urbanas, orientadas hacia
Oceidente, j6venes, bien educadas y partidarias del cambio social y poi Itico:
las lites tradicionales son normalmente rurales, estn orientadas hacia las
costumbres locales y la religin, y son opuestas a los cambios, que consideran
corno amenazas para esos valores. Las nuevas lites pueden controlar (as capa-
cidades tecnolgicas, vitales para el desarrollo de la naci6n; pero las ms anti-
guas pueden disponer de una mayor fidelidad por parte del pueblo, en las re-
giones rurales y en los barrios bajos urbanos. Los estilos y las orientaciones
diferentes de las dos lites pueden generar conflictos graves entre ellas y sus
partidarios.
5. El desarrollo de varias carecterfstices poUticas es disparejo. Las antiguas
colonias tienden a reproducir las formas legislativas, ejecutivas y administra-
doras de la madre patria. Cuando se imponen esas formas a las instituciones
de los perfodos colonial y pre-eolonial, producen un vac(o muy amplio entre
los procedimientos formales y las prcticas verdaderas. Con frecuencia, las
ramas legislativa y ejecutiva carecende capacidad para controlar a las buro-
cracias civiles o militares, debido a que el saliente gobierno colonial ya hab(a
empezado a contratar al personal para su burocracia con los ind(genas pero
se reserv para s( las obligaciones legislativas y ejecutivas. En general la orga-
nizacin administrativa civil recibe a la rnavorfa de los miembros bien educa-
dos de la nueva lite y, en esa forma, se convierte en una institucin con /a
necesaria experiencia para dirigir un programa de desarrollo social y econ-
mico. El sector militar puede estar todavfa ms desarrollado, al menos en
su cuerpo de oficia/es, que la administraci6n civil. La combinacin de una
legislatura dbil y un jefe ineficez del ejecutivo ms la existencia de un grupo
militar profesional, da como resultado, frecuentemente, cambios de gobier-
no que preparan los militares detrs de la escena o los dirigen abiertamente.
Tal vez ni un solo rasgo sea ms comn para las naciones en desarrollo que la
experiencia de haber tenido a un jefe ejecutivo militar, el cual tom el gobier-
no en una revuelta abierta o utiliz6 una eleccin en.la que no existi una ver-
dadera oposicin para ocupar el puesto.
34
A DMINISTRACION PUBLICA
Algunas razones del por qu los pases en desarrollo usan los procedimien-
tos y las formas administrativas en la forma en que lo hacen se pueden encon-
trar en las cond'ciones en cmo obtuvieron su independencia. Varias de ellas
se encuentran lndicadas claramente en la exposicin anterior: la falta de
capacidades suficientes en la burocracia para el programa de desarrollo del
rgimen; el conflicto entre los procesos de toma de decisiones esperadas por
los occidentales, las relaciones tradicionales que esperan algunos de los miem-
bros de la lite indgena y los ciudadanos; y la tendencia a continuar con las
estructuras formales administrativas que se adquirieron del gobierno colonial
que sali. Una extensiva corrupcin y grandes dificultades entre las formas y
las realidades de los procedimientos administrativos son tambin problemas
tpicos.
La corrupcin queexiste en las burocracias de los pases en desarrollo afec-
ta tanto a las decisiones de poca monta como a las ms importantes e involu-
cra proporcionalmente, a los recursos menores. Tambin incluye los pequeos
sobornos que esperan los funcionarios a cambio de acelerar una decisin que
interesa a un individuo; la disposicin de los funcionarios para evadir los
procedimientos formales de personal para contratar a sus propios familiares o
compaeros de tribu; y los sobornos masivos de los inversionistas extranjeros
para asegurarse una decisin favorable con respecto a una concesin comer-
cial. En algunos casos, esta corrupcin se da por sentada en forma tan clara,
que se defiende como "parte del sistema" -sin que los funcionarios no pue-
dan justificar sus decisiones. El favoritismo tribal es una continuacin de los
I valores tradicionales y slo podrn desaparecer cuando las normas en que se
apoyan ya no sean viables. Sin embargo, la verdadera corrupcin profunda
puede ser producto de la experiencia colonial, cuando los inversionistas ex-
tranjeros compraron concesiones a las lites tradicionales.
La discrepancia entre la forma y la realidad es, con frecuencia, producto
de una combinacin de recursos administrativos insuficientes con aspiraciones
excesivas. Los gobiernos establecen procedimientos que se parecen a los ob-
servados en la capital de la antigua potencia colonial o a los prescritos por los-
asesores extranjeros. Esta caracterstica llamada "formalismo" tiene una obvia
influencia para los cittdadanos y los lderes de los pases en desarrollo. Signifi-
ca que los procedimientos formales anunciados pueden tener poca semejanza
con la forma en que verdaderamente se hacen las cosas. El formalismo favore-
IRA SHARKA,NSKY ,
35
'. )
ce a aquellOs quienes aprenden los procedimientos informales de administra-
cin y frustra a aquellos quienes conffan en las promesas pblicas del gobier-
no: El formalismo tambin tiene importancia para el estudiante de la adminis-
tracin comparativa ya que significa que no puede pensar en las instituciones
de diferentes pases como ser similares o comparables, slo porque llevan el
mismo nombre. Por ejemplo, en los pases desarrollados el Ministerio Interior
generalmente es la administracin central del servicio de la polica, En un pas
en desarrollo, puede ser la unidad simple ms poderosa de la burocracia (tal
vez exceptuando al ejrcito) y an puede ser la dependencia que elija al jefe
ejecutivo. En 'un pas desarrollado, el partido poltico dirigente es normal-
mente la organizacin que tiene el control de las principales oficinas de go-
. bierno. En un pafs en desarrollo, puede ser tambin la organizaci6n que inte-
gre los programas del ejrcito, de la burocracia civil y de las otras ramas del
gobierno.
El problema del formalismo puede limitar el grado al que la estructura
de los sistemas desarrollados en este libro se pueda utilizar para hacer como
paraciones entre las naciones. En el captulo 1 decimos que los lmites del
proceso de conversin incluyen a las unidades administrativas que se encuen-
tran dentro de la rama ejecutiva de los gobiernos nacional, estatal y local en
Estados Unidos. Para comparar los procesos de conversin norteamericanos
Con aquellos que se encuentran en otras partes, sera necesario identificar uni-
dades comparables de administracin pblica. Esto debe ser posible en la ma-
yora de los pases desarrollados, donde la forma corresponde con los proce-
dimientos en las estructuras gubernamentales. An en el caso de los gobiernos
parlamentarios, donde las ramas ejecutiva y legislativa estn combinadas hasta
cierto grado, debera ser posible identificar las unidades administrativas por
separado y compararlas y a sus medios ambientes con las unidades separadas
en Estados Unidos. Sin embargo, en muchos de los pases en desarrollo la
"administracin" no puede ser proporcionada por aquellas mismas unidades
que reciben el nombre de principales departamentos del gobierno.
Sera errneo concluir esta exposici6n sin observar que una amplia varie-
dad de formas y de procedimientos administrativos -tanto formales como in
-formales- se puede encontrar entre los pases en desarrollo. Como en los
. parses desarrollados no existe una perfecta igualdad entre el nivel de desarro-
llo y las formas y procesos administrativos. Muchos factores pecualiares de la
36
ADMINI5TRACION PUBLICA
historia de un pas pueden darle forma a su burocracia. Ferrel Heady, un es-
pecialista en las ciencias sociales, ha sugerido varias categoras de tipos admi-
nistrativos dentro de los pases .en desarrollo. Los ttulos que utizapsra al-
gunas de esas categoras sugieren las diferencias que pueden hallarse entre
ellas: tradicional-autocrtica, lite-burocrtica; competitiva polirquica; y mo-
vilizacin del partido dominante.
TRAOICIONAL/AUTOCRAT/CA
Este tipo es tradicional en su tipo de gobierno, sus lderes polftlcos pro-
vienen de familias con antecedentes monrquicos o basan
en la burocracia militar y civil para proporcionar aquellos cernbios"en la po-
ltica que se consideren como deseables y para prevenir aquellos que se con-
sideren indeseables. Entre los pases que se encuentran en esta categora figu-
ran: Arabia Saudita, Marruecos e Irn.
ELITE BUROCRAT/CA
En este tipo de sistema, las lites tradicionales han sido desplazadas del po-
der efectivo, aunque pueden conservar cierta presencia. Por ejemplo, se puede
retener al monarca como a un smbolo importante. La participacin poltica
popular se encuentra severamente limitada. Las metas modernizadoras las
proclaman los Ifderes. El poder poltico se encuentra, en gran parte, en manos
de la burocracia civil y militar. Los oficiales militares son habitualmente ms
prominentes y se encuentren en posiciones de mayor poder, con frecuencia
como resultado de haber dirigido un golpe contra el rgimen anterior.
Sin embargo, la burocracia militar depende de la civil para la ejecucin de
proyectos no militares de desarrollo. Entre los pases de esta categora apare-
cen: Birmania, Guatemala, Indonesia, Irak, Nicaragua, Paraguay, Corea del
Sur, Sudn, Siria V Tailandia.
IRA SHARKANSKY
COMPETITIVA POLlARQUICA
37
, Esta forma de. sistema tiene estructuras potftlcas que se parecen a los
modelos de Europa Occidental y Estados Unidos en lo que concierne a la
.perticipacln popular, las elecciones libres, los partidos orientados hacia los
intereses y la autoridad para el establecimiento de la potftica, concedida
a las instituciones del gobierno representativo., Sin embargo, se producen in-
tervenciones militares, as como tambin otros intervalos en el gobierno re-
presentativo. la denominaci6n de "polirquica" denota la existencia de
varias "lites", cuya base de poder puede estar difundida entre comercian-
tes urbanos, terratenientes, oficiales militares, I(deres de sindicatos laborales
V profesionales. En estos casos, existe una mayor movilidad social que en las
sociedades ms tradicionales. Debido a la bsqueda del consenso por los par-
tidos pol Itcos en competencia, los programas del gobierno hacen hin'capi
en normas "prcticas" fciles de comprender y ofrecen beneficios a corto pla-
zo en campos tales como la educaci6n, la beneficencia y la sanidad. En esta
categora ..aparecen, entre otros los siguientes pafses: Filipinas, Malasia, Ja-
maica, Chile, Costa Rica, Israel, Ubano, Grecia, Argentina, Brasil, Ceiln,
Nigeria y Turqua.
MOVILlZACION DEL PARTIDO DOMINANTE
Dentro de este tipo existe muy poca libertad en polftica, El. partido domi
nante puede ser el nico legal y asegurar su posicin por medio de tcnicas
coercitivas. Habitualmente existe una ideolog(a doctrinal y demostraciones
en masa de lealtad al gobierno. El grupo de lite tiende a ser joven, urbano,
bien educado y secular -no clama la autoridad religiosa ni promueve los va-
lores tradicionales religiosos. Con frecuencia un lder carismtico domina too
do el movimiento, en el que el programa hace hincapi en el nacionalismo y
el desarrollo. Es esencial un servicio civil bien preparado, para las metas de de-
sarroJlo de! rgimen; pero con frecuencia, existe tensin entre los t6cnicos y
los profesionales que hay en la burocracia y los polticos, que existen en el
38
ADMINISTRACION PUBLICA
nacionalismo y la lealtad al rgimen que se halla en el poder. Entre los pases
que se encuentran en esta cateqorfa se cuentan: Argelia, Bolivia, Egipto.... Gha-
na, Guinea, Mali yTnez.
No se ha comprobado todava hasta qu punto corresponden estrechamen-
te las estructuras administrativas, los procedimientos y los productos de los
paises de cada una de esas cateqorfas a otras naciones poHticas, sociales o
econmicas. Las definiciones no son muy precisas y-Igunos pases las pueden
colocar en ms de una cateqorfa. As, las categoras pueden ser ms tiles co-
mo iltJstraciones de la variedad entre los sistemas administrativos de los pases
en desarrollo que herramientas para un anlisis comparativo cuidadoso.
RESUMEN
En todo este libro hay un esfuerzo para presentar los resultados de investi-
gaciones comparativas llevadas a cabo dentro de Estados Unidos. Esto permite
identificar ciertas diferencias en las estructuras y los procedimientos entre las
dependencias de los gobiernos federal, estatales y locales. En algunos casos, se
pueden determinar ciertas influencias de los medios ambientes social, econ-
mico y polltico que modelan las formas o los procedimientos administrativos
o ciertas influencias que las estructuras o los procedimientos administrativos
ejercen sobre otras caracterfsticas de la poltica o la economa.
Se ha descubierto que las caracterfsticas del desarrollo ecn6mico parecen
ser importantes para varios aspectos del sistema administrativo. Por ejemplo,
hay un conjunto cada vez mayor de publicaciones de ciencias polticas que
muestran la influencia del desarrollo econ6mico sobre los productos dentro
de Estados Unidos. Cuando se analizan los sistemas administrativos de todo
el mundo, es til establecer comparaciones entre los pases ms desarrollados
Vlos pases en desarrollo. Hay disputas complejas sobre la naturaleza del de-
sarrollo y sobre el lugar que ocupan los pafses individuales en distintas medi-
das de desarrollo. Este captulo no ha tratado de resolver estas disputas, sino
que ha tratado de ilustrar la gama de variaci6n entre las administraciones p-
blicas del mundo y la importancia del desarrollo como influencia que contri-
buye a dar forma a las variaciones.
PRIMERA PARTE
LOS PROCESOS DE CONVERSION .
DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
LOS INSUMOS DEL
MEDIO AMBIENTE
INCLUYF.N:
Al demandas, b) recur-
sos y el apoyo u oposi-
cin de los ciudadanos
V ts funcionarios de
otras ramas del gobier-
no.
PROCESO DE CON
VERSION
Los insumas internos
incluyen:
al estructuras, b) proce-
dimientos y e) predis-
posiciones y experien-
cias personales de los
administradores.
LOS SERVICIOS PA-
RA EL MEDIO AM
BIENTE, INCLUYEN:
Art culos y servicios pa-
ra el pblico V funcio-
narios de otros sectores
del gobierno.
RETROAlIMENTACION: representa fa influencia que tienen los productos sobre el
medio ambiente, de modo que da forma a los insumos
posteriores.
MEDIOAMBIENTE: incluve: al clientes, bl costos de bienes V servicios V
el miembros del pblico y otros funcionarios del gobier-
no Que apoyan o se oponen a las dependencias, los edmi-
nistradores o los programas.
Los captulos 3, 4, 5 Y 6 se ocupan del proceso de conversin del sistema
administrativo. Los lmites del proceso abarcan a las dependencias "de (nea"
del gobierno, que reciben varios nombres como "departamentos", "dependen-
cias", "unidades administrativas" u "oficinas". En el cap(tulo 4 se produce
una excepcin, debido a que se utiliza la terminolog(a del gobierno nacional pa-
ra distin!J.Iir los departamentos del gabinete de otras unidades administrativas.
40 ADMINISTRAC/ONPUBLICA
El orden de estos capftulos es bastante arbitrario y puede cambiarse a gus-
to del lector. En el Caphulo 3 se analiza la toma de decisiones en las unidades
administrativas, tema crucial para la estructura de sistemas. Esas deelslones
responden a insumos e insumos internos y contribuyen a dar forma a los ser-
vicios del sistema. Esa es la razn por la que colocamos al principio de esta
seccin el cap(tulo sobre la toma de decisiones. Despus de leer el Cap(tulo 3,
los estudiantes debern estar familiarizados con la posicin central de las
dependencias administrativas en este sistema y comprendern mejor otras
caracterfsttcas de las dependencias y los insumos y los servicios que reciben
y que mandan a su medio ambiente.
El Capftuto 4 se ocupa de las estructuras de las dependencias adminlstra-
tivas y del mecanismo de control que enlazan a las dependencias con las ramas
ejecutiva y legislativa. Si algn estudiante se encuentra inseguro respecto a
qu son las dependencias administrativas o cmo encajan en las estructuras
ms amplias del gober'l0, se le aconseja que lea cuanto antes el Capftulo 4.
El Cap(tulo 5 trata de los administradores; pregunta acerca de los procedi-
mientos que se utilizaron para seleccionarlos y dentro de los seleccionados
-sus antecedentes, personaHdadesy valores.
El Cepftulo 6 examina la administracin de las dependencias gubernamen-
tales. Discute la habilidad de los superiores administrativos para controlar a
sus subordinados y describe las diversas tcnicas administrativas que han sido
de importancia durante el siglo XX.
CAPITULO 3
ELABORACION DE LA DECISION EN LAS
DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES
El personal de las unidades administrativas se enfrenta a los insumos proce-
dentes de su medio ambiente y a los insumos internos que-existen en las de-
pendencias, mediante la toma de decisiones. Como se hizo notar antes, los
insumos incluyen puntos tales como las demandas de los ciudadanos y de los
miembros de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno, mientras
que los insumos internos comprenden las reglas formales de las dependencias
administrativas, las relaciones informales entre los miembros de esas depen-
dencias y las normas personales y profesionales que rigen los actos de cada
administradqr. Las decisiones son elecciones hechas entre diversos cursos el-
ternativos de accin y contribuyen a dar forma a los resultados obtenidos en
esas unidades. Tambin afectan las contribuciones que las dependencias admi
nistrativas hacen a su medio ambiente y los beneficios que obtienen de ~
Decir que las decisiones son por s( mismas los servicios en el proceso de
conversin constituye una simplificacin excesiva del anlisis de sistemas. En
el caso de los sistemas administrativos, los servicios reflejan la accin de muo
chas decisiones diferentes, tomadas por los administradores, de otros insumos
internos del proceso de conversin y de las caractersticas sociales, econmi-
cas y polticas del medio ambiente. Este punto se volver a discutir en el Ca-
pftulo 11 ya que aqu, la atencin se centra sobre las acciones "temBI del
proceso de conversin del sistema admfnistrativo y no en la forma en que esas
decisiones' se enfrentan .1 medio embiente.
Los administradores no san libres de tomar cualquier decisin. aeuerdO
42 ADMINISTRACION PUBLICA
con su voluntad, sino que estn dirigidos por diversas demandas y restriccio-
nes severas, que incluyen:
al Las actitudes que los ciudadanos mantienen hacia los programas pbli-
cos y hacia Jos funcionarios gubernamentales;
b) Las demandas, los recursos y el apoyo pblico de ciudadanos individua-
les, partidos polticos y grupos de intereses;
cl Las demandas, los recursos y el apoyo poltico de las ramas legislativa,
ejecutiva y judicial del gobierno;
d) Las demandas, los recursos y el apoyo poltico procedentes de' indivi-
duos e instituciones de otros gobiernos, por medio de relaciones inter-
gubernamentales "verticales" u "horizontales";
el Los antecedentes sociales, las habilidades y los valores de los adminis-
tradores mismos, y;
f) Los procedimientos de las unidades administrativas.
El gran nmero de los insumos y los insumas internos complican la tarea
de quienes estn encargados de tomar las decisiones en una dependencia.
No hay ningn procedimiento simple para la toma de decisiones que incluya
a todos los factores que puedan tomarse en cuenta. Varios modelos de toma
de decisin se han desarrollado para ayudar a comprender esta complejidad
a los que toman decisiones.
UN MODELO DE TOMA DE
DEC/SION RACIONAL'
El raciocinio es un valor muy respetado en la cultura de Estados Unidos;
a los administradores pblicos les agrada ser racionales. Sin embargo, es costo-
so ser completamente racional y pocos .administradores tienen los recursos
suficientes con que pagar el precio. Por lo tanto, sera ~ u s t o acusar a los ad-
ministradores de tomar decisiones irracionales, al implicar que toman sus deci-
siones en una forma desordenada, sin tener en c)lenta lo que la mayora de los
observadores consideraran como importante.] La toma de decisi6n adminis-
trativa no es completamente racional ni irraciohal, ya que un total raciocinio
IRA SHARKANSKY
43
es una meta inalcanzable en todo, a excepci6n de (os problemas ms simples.
Aunque muchas decisiones parecen ser deliberadas, se realizan slo despus
de una investigacin sobre los temas importantes.
Antes de continuar con esta discusin, se debe estar de acuerdo sobre un
modelo racional de toma de decisiones. Como se observ anteriormente, es
un modelo de demanda, que las decisiones de la mayora de las unidades ad-
ministrativas no lo pueden satisfacer totalmente. De acuerdo a una norma,
uno que tome decisiones racionalmente debera:
1. Identificar su problema.
2. Esclarecer sus metas y clasificarlas en orden de importancia.
3. Incluir todos los medios posibles -o las normas- para alcanzar cada uno -
de esos objetivos.
4. Evaluar todos los costos y los beneficios que parezcan ser consecuencias
de cada una de las normas alternativas, y
5. Seleccionar un conjunto de metas y normas asociadas que produzcan los
mayores beneficios relativos, con el menor nmero posible de des-
ventajas relativas.
Los encargados de la toma de decisiones que siguen esos procedimientos
debern informarse de todas las oportunidades posibles y de las consecuencias
de cada una. Se trata de una tarea enorme. Presupone que una dependencia
administrativa disponga de grandes recursos para recoger toda la informacin
sobre el medio ambiente y sus propias capacidades. Tambin presupone que el
personal es neutral con respecto a cualquier conjunto de metas o normas da-
das y que, por consiguiente, podr tomar sus decisiones, basndose en la in-
formaci6n reunida sistemticamente. Las demandas poi ticas requieren que
I ciertas metas y normas sean favorecidas en las deliberaciones de una depen-
dencia y que otros objetivos y poIticas se eviten: Hay cinco caractersticas
principales de los sistemas administrativos pblicos que obstaculizan la reali
zacin de la toma racional de decisiones por el personal de las unidades admi
nistrativasy son:
1. La multitud de problemas, objetivos y compromisos poi ticos que se les
imponen -o se les retiran- a quienes toman decisiones, por ciertas
personas en el medio ambiente;
44
ADMINISTRACIONPUBLICA
2. Los obstculos para reunir informes adecuados con respecto a la varie-
dad de metas y normas "aceptables";
3. Las necesidades del personal, los compromisos, las inhibiciones y las in-
capacidades de los encargados de la toma de decisiones que resultan un
obstculo para su evaluacin de metas y normas aceptables de la de-
pendencia;
4. Dificultades estructuradas dentro de las unidades administrativas y que
involucran sus relaciones con las ramas legislativa y ejecutiva del go-
bierno, y
5. El comportamiento desviado de los administradores individuales.
Estos cinco puntos no son enteramente separables. Cada uno de ellos in-
cluye ciertas caractersticas que son tambin evidentes en otros; sin embargo,
se han efectuado investigaciones separadas de cada uno de esos temas y se ha
demostrado que imponen su propio conjunto de limitaciones a los encargados
de la toma de decisiones que pudieran desear, en un mundo ideal, hacer elec-
ciones racionales. Los aspectos del punto 1 al 4 son insumas que afectan a
la toma de decisiones en las unidades administrativas. El resto son insumas
internos que se aplican, en gran parte, dentro de los lmites de una unidad
administrativa.
Problemas, metas y compromisos normativos
Este obstculo para la toma de decisiones racionales, es en realidad, una
combinacin de dos factores: la variedad de problemas y metas que se pueden
seleccionar probablemente como objetivo de la actividad administrativa y
los compromisos en el medio ambiente de una dependencia administrativa,
que impiden una evaluacin completa de cada meta posible. Con frecuencia
la gama completa de posibilidades abiertas a una dependencia es tan grande
que, incluso la tarea de definir un problema (la primera etapa en la secuencia
de toma de decisiones racionales) queda obscurecida por la variedad. Lasdifi-
cultades que se perciben en el medio ambiente de la dependencia no se pue-
den expresar tan fcilmente como problemas definidos. Una de tales dificulte-
des es la distincin entre "problemas" y "sntomas". Por ejemplo: "Cules
son los problemas que yacen por debajo de los disturbios urbanos, la intran-
IRA SHARKANSiY
45
quilidad estudiantil o las manifestaciones de protesta contra la poltica exte-
rior estadounidense? Debe tratarse cada uno de estos sntomas mediante
polticas espec(ficas? Si hay problemas subyacentes, cules son? Son esos
problemas subyacentes, entonces las dificultades que se deben tratar? Si es
as, la forma en que se defina es importante en como las dependencias nego-
ciarn con el problema y cmo definirn las metas y poi ticas con respecto al
problema. Sin un acuerdo respecto a los problemas que se encuentran tras las
dificultades percibidas, no es factible pasar a las etapas de seleccin de metas
y normas de secuencia racional de toma de decisiones. La definicin de un
problema es un proceso ambiguo y difcil. Los problemas no estn definidos
todava, pero deben definirse al observar Val juzgar la realidad. Sin embargo,
debido a que esto se ve influenciado por las experiencias y comprorilisos ante-
riores de la dependencia, el proceso es algo menos que "racional".
Una vez definido un problema, hay dificultades adicionales, involucradas
en la definicin de las metas y las normas, que no surgen naturalmente del
sentido que se tenga del problema. Ladefinicin de metas implica juicios tan
ambiguos como la de los problemas. Por ejemplo, si la inadec\,Jada educacin
superior, se percibe como un problema, qu grupos de metas y normas se
deben proponer para combatirlo? Se puede experimentar un nmero de co-
sas: nuevas tcnicas en la enseanza, nuevos programas acadmicos, ms ayu-
da financiera a los estudiantes, una mayor libertad estudiantil fuera de los
controles universitarios, un nfasis renovado en los cursos tradicionales o un
nuevo y creciente nfasis en la especializacin. La definicin de las metas in-
volucra juicios que son tan inciertos como los problemas a definir. La defini-
cin de metas involucra una especificacin de lo que har una organizacin
para aliviar un problema. As, cuando se define una meta, se implica la acti-
vidad futura de una dependencia; y debido a que una gran variedad de perso-
nas rodea a la anterjor, stas se ven afectadas por sus actividades; la seleccin
de las metas es probable que no produzca una respUCitsta Imiforme. Se presen-
tarn desacuerdos entre los miembros de la dependencia y las personas del ex-
terior que se sientan afectadas por esta ltima. Incluso antes de que .Ia depen-
dencia emprenda una accin, es posible que tenga queenffentarse a personas
que se oponen..a sus metas.
46
Llmites en la informacin
ADMINISTRACIDN PUBLICA
La variedad tanto en los problemas ambientales como en las metas espec-
ficas que se pueden sugerir para estos problemas complica las tareas de la to-
ma de decisiones, que se hace casi imposible por los lmites que hay en la
informacin. Por ejemplo, la ignorancia puede permanecer an despus de
una amplia y costosa investigacin, resultante de las tecnologas inadecua-
das para reunir la informacin. Debido a que no todas las metas y las normas
potenciales pueden analizarse con respecto a todas y cada una de sus implica-
ciones, una organizacin debe realizar una economa. Las preguntas ms im-
portantes son: Cundo cesa un administrador de reunir informes y cundo
deja de evaluar los datos recogidos?
La respuesta a esas dos preguntas puede ser: "{Nunea!", Ciertas unidades
administrativas nunca dejan de reunir y evaluar informes; pero no retrasan
indefinidamente la accin, con la esperanza de obtener una informacin
completa o concluir su evaluacin. Llevan a cabo ciertaelCt1vidad mas tratan
de dejar abierta la posibilidad de alterar sus actos, en el caso de que adquieran
nuevos informes. La reunin de informacin y su evaluacin pueden suspen-
derse, cuando un programa llega normalmente a la etapa operativa. En este
punto, una dependencia toma sus propias decisiones relativas a la accin. Los
compromisos pueden ser cada vez ms firmes, a medida que las personas del
interior y del exterior de la organizacin se acostumbran a la prctica estable-
cida; aunque la informacin nueva puede alterar los procedimientos, los esta-
blecidos pueden adquirir una fuerza vital propia, a medida que se incluyen en
las esperanzas de los funcionarios y los clientes. Diferentes dependencias
tienen ms recursos de personal que dedicar a la reunin de informes, mien-
tras que otras pueden tener mayor tolerancia para las cuestiones ambiguas o
no resueltas de poltica: y hay todava otras que pueden experimentar conflic-
tos importantes (ya sean internos o externos) que requieren una investiga-
cin prolongada para encontrar normas que les parezcan aceptables a todos
los interesados.
La multiplicidad de personas que rene informes en el interior de las uni-
dades administrativas, puede presentar problemas para los encargados de la
toma de decisiones. Cada buscador de informes puede tener su propia opinin
de los problemas a que se enfrenta la organizacin y de las metas apropiadas
IRA SHARKANSKY
47
para cada problema que perciba; todo esto contribuye a afectar la informa-
cin que rene. Puesto que no se trata de una sola mentalidad que recopila in-
formes, ninguna persona puede, por s sola, efectuar la nica evaluacin ra-
cional de esa informacin; esto, asimismo, restringe cualquier mtodo racional
para resolver los problemas de la organizacin y fijar sus metas.
Necesidades, compromisos e insuficiencias
La organizacin administrativa es ms que la suma de todas sus partes. Un
grupo bien ordenado puede lograr ms que cada uno de sus miembros por se-
parado. Sin embargo cuando se trata de seleccionar metas y desarrollar nor-
mas, la organizaci6n debe enfrentarse a la individualidad de sus miembros.
Cada uno tiene sus propios valores y actitudes, que tienden a dar forma a sus
percepciones de la organizacin y el medio ambiente y a crear sus propias
preferencias con respecto a las metas y normas de la organizacin; Esas per-
cepciones y preferencias se encuentran entre los insumas ntemos de una uni-
dad administrativa, que contribuyen a moldear las decisiones de la dependen-
cia. Adems, las percepciones y las preferencias de los individuos pueden
conjuntar una fuerza por medio de alianzas no formales entre administrado-
res que tengan opiniones similares.
Las metas de los administradores individuales -y sus alianzas- pueden
reflejar la preparacin profesional o sus predilecciones personales. la prepara-
cin proporciona normas y capacidades, y las normas afectan tanto a la opio
nin que tenga el profesional de los problemas que ve en su medio ambien-
te, como a las metas que adopte con el fin de enfrentarse a estos ltimos. los
administradores representan una amplia gama de profesiones, desde leyes r
medicina hasta ingeniera y diferentes ciencias sociales y naturales. Pueden
surgir discusiones entre los miembros de estas diferentes profesiones o entre
las diferentes escuelas de pensamiento que existen dentro de cada profesin.
Algunas disputas son simplemente conflictos de persOnalidad y antagonis-
mos desarrollados en una situacin que repercute en otras,
Debido a la diversidad de intereses personales y prOfesionales dentro de as
organizaciones administrativas, de .....formulacibri- de metas y
normas involucra un proC8$OconttnQode'l!Ptendiqjey rega.tetk una
decisin definitiv8qUe refleja
48 ADMINI5TRACION PUBLICA
metas, las normas, los beneficios y los costos ligados a cada decisin posible.
A medida que se producen cambios en el medio ambiente de la organizacin,
es necesario que los participantes lleguen a conocer las implicaciones de esos
cambios en el conjunto corriente de metas o normas. En una depend,encia
se forman coaliciones en torno a miembros que tengan orientaciones profesio-
nales o predilecciones personales similares. No obstante, esas coaliciones no
siempre son homogneas o continuas. Ciertas coaliciones pueden crecer,
mientras que otras se desintegran y sus miembros pueden pasar a un nuevo
conjunto de coaliciones.
El regateo entre coaliciones, que marca con frecuencia a la toma de deci-
siones dentro de las dependencias administrativas, concede una importancia
primordial a ciertas capacidades como la capacidad de una persona para ex-
presarse claramente y su habilidad para resistir los argumentos de sus oponen-
tes. Debido a que los puntos de vista no siempre son muy convincentes por s
solos, requieren una combinacin de tacto, de humor y de sabidura en las
sesiones difciles del regateo.
Relaciones con los legisladores y
el jefe del ejecutivo
Hay varias dificultades que se oponen a la toma de decisiones racionales
en las dependencias administrativas y son: a) la necesidad que tenga el admi-
nistrador de trabajar con los legisladores y con un jefe del ejecutivo cuyas
propias relaciones se ven afectadas por los requerimientos legales y consttu-
cionales; b) los lmites sobre el control de los administradores pblicos sobre
sus subordinados; c) los procedimientos normales de funcionamiento y el
"papeleo" de las unidades administrativas, que son obstculo para las innova-
ciones, y d) los conflictos entre los administradores que estn en posiciones
operativas y aquellos que ocupan puestos de autoridad.
A veces los administradores evitan tomar decisiones bien definidas con
respecto a las metas, por el temor a enfurecer a los legisladores que tengan
poder y al jefe del ejecutivo. La falta de anuncios con respecto a las metas
y las dificultades para predecir los resultados de las normas, pueden produ-
cir un beneficio para el administrador. Los funcionarios electos pueden apo
yar la poltica de un administrador, an cuando estn dispuestos a rechazar
IRA SHARKANSKY
49
algunos de tos resultados que sta pueda producir. Si los resultados previstos
continan siendo ambiguos, una poi tica puede recibir apoyo de representan-
tes y de un jefe del ejecutivo cuyas metas a largo plazo tengan probabilidades
de alcanzarse, as como tambin de los que solamente pueden esperar llegar
a sus propios objetivos.
los esfuerzos hechos para proteger los empleos por administradores indivi-
duales complican todava ms las tareas de los directores de las dependencias.
A diferencia de los administradores de empresas privadas, los directores de
muchas dependencias pblicas no pueden disciplinar con facilidad a un subor-
dinado que no acepte sus instrucciones. El problema puede no ser la incompe-
tencia, sino la dependencia. Ese tipo de empleado puede esforzarse en que un
legislador apoye su posicin o puede buscar el respaldo pblico de los medios
de comunicacin social o de un grupo de intereses. Debido a la publicidad
involucrada, as como tambin a la dificultad de las diligencias necesarias para
despedir a un empleado que tenga la proteccin del servicio pblico, UI\ "t,.upe-
rior puede no estar en condiciones de despedirlo o de ni siquiera ma . a
un puesto donde no "pueda ocasionar perjuicios".
Dentro de las unidades administrativas, algunos procedimientos tienen una
fuerza viva propia y pueden resistir cambios en las normas que de forma
pudieran ser dictados. Se trata de procedimientos ordinarios de funciona-
miento, que pueden ser establecidos por la legislacin o ser, simplemente,
prcticas habituales de los administradores. A menudo, tiene COIJW) fin el evi-
tar que se tomen decisiones demasiado apresuradas, o impedir que los funcio-
narios pblicos cometan peculado. En general, se considera que esos procedi-
mientos son esenciales; no obstante, limitan frecuentemente la flexibilidad
Con que una dependencia pu.re hacer frente a su medio ambiente. En este
ltimo caso, dejan de ser protecciones y se transforman en "papeleo".
Otro problema estructural en algunas unidades administrativas es el con-
flicto que se produce entre los especialistas que son fieles a ciertas normas de
Su propia profesin y las que ejercen una autoridaet.aet.ministrativa.
PUede haber falta de comunicacin, CQ()I)eraciny coordlnaci4nentre indivi-
duos con diferente preparaci6o,experienciasd.trabajO; y
dentro de la organizacin.E'- s!n.esti",,,_. PQrSU pc.r.
cin y sus experienci... s,in..J pesuproplopfogr...1labi-
tualmente, busca no slO; reepl'$Ossuficien e1tWtno&...d!eI mismo,
50
ADMINISTRACIDN PUBLICA
sino tambin autonoma para tomar decisiones. Sin embargo, un administra-
dor de una dependencia generalmente quiere que las actividades vayan con-
forme a las necesidades de la organizacin mayor. El conflicto puede ser par-
ticularmente agudo cuando los recursos son escasos, y la dependencia prin-
cipal debe persuadir a varios especialistas que difieran con las necesidades de
la organizacin. Muchos administradores de una dependencia fueron antes
tambin especialistas. Por esta razn, pueden experimentar un conflicto de ro-
les en ellos mismos a medida que se trasladan de las posiciones de especialistas
a las autoridad central. Como autoridad central, el administrador debe ajustar
las demandas de todos los programas especficos -incluyendo en el cual l se
encontraba anteriormente- en contra de las demandas de la completa organi-
zacin.
Comportamiento de Obstruccionismo
Otro factor que impide la toma de decisiones racionales en las dependen-
cias administrativas es el comportamiento de ciertos individuos que impiden
que se produzca el tipo de comunicacin que se requiere para las decisiones
racionales. En las secciones anteriores documentamos cierto nmero de pa-
trones de comportamiento que no son racionales de acuerdo con nuestro mo-
delo; sin embargo, aqu , hacemos hincapi no slo en el comportamiento
que simplemente no es racional de acuerdo con las normas estrictas de este
modelo, sino que nos ocupamos tambin de los individuos cuyo comporta-
miento es "irrazonable", debido a que impide las comunicaciones cooperati-
vas entre los miembros de una organizacin. En efecto, este tipo de compor-
tamiento no deja que las organizaciones hagan los ajustes apropiados ni que
se tomen decisiones que respondan por lo menos a algunas de las normas del
modelo racional.
Como otros factores que afectan a la toma de decisiones, el comportamien-
to que se menciona aqu no se encuentra por igual en todas las unidades admi-
nistrativas. Individualmente, habr ciertas dependencias completamente libres
de ese tipo de conducta, mientras que otras tienen ms de lo que debera ca-
rresponderles. Si algunas de esas acciones Inapropiadas se producen en lugares
elevados dentro de una organizacin, ser ms probable que haya tambin
otros individuos que muestren tales caractersticas. Los actos mismos pueden
IRA SHARKANSKY
51
reflejar las tensiones dentro de las organizaciones administrativas; incluyendo
la inseguridad personal de los miembros de la organizacin; su incapacidad
para aceptar (tanto a los superiores como a los subordinados) la'posicin y el
poder que estn relacionados con los diferentes trabajos; y la diferencia entre
la autoridad inherente a un puesto formal y los conocimientos que puede te-
ner la persona que ocupa ese puesto con respecto a sus responsabilidades.
Realmente algo del comportamiento de obstruccionismo proviene del com-
portamiento organizacional normal, pero es una forma extrema de las activi-
dades comunes. Tal comportamiento recibe el nombre de "buroptico", para
sugerir el comportamiento burocrtico normal llevado hasta lo patolgico, es-
to es, hasta las proporciones enfermas o anormales. El comportamiento buro
ptico incluye: fidelidad ritual a procedimientos formales; insistencia excesiva
sobre los derechos de la posicin propia dentro de la organizacin; insensibili
dad a las necesidades de los subordinados o cUentes; resistencia a los conflic-
tos dentro de la organizacin y resistencia a los cambios.
Hasta un cierto grado, cada uno de estos tipos de comportamient; puede
encajar dentro de los requerimientos normales de las organizaciones inls-
trativas: la necesidad de tener personas que ocupen puestos de autori ; el
uso de procedimientos ordinarios para tomar ciertos tipos de decisiones; y
la necesidad de tomar ciertas decisiones con respecto a los subordinados 0-
clientes, que vayan en contra de los sentimientos producidos por las relacio-
nes personales. Sin embargo, las variantes patolgicas de esas acti"dades im-
piden que se produzcan las comunicaciones dentro de lasor'll1izaciones.
Estos rasgos patolgicos crean desconfianza entre los miembros de la organi-
zacin y entre sta y sus clientes. Representan una amenaza para el tipo de
relacin necesario para una discusin razonable de las metas y normas alter-
nadas. As, impiden llegar a una definicin explcita de las metas y juicios
acerca de cada norma posible, como lo exige el modelo
COMPROMISOS.CON El MODELO RACIQNAt..
La falla de los enCargados de tomar la$ ..
nal no significa que sus decisiones se hapnsin
que no se tomen las acuerdo a tos' m.
.. el.mQ(leloratio
h.$ho de
amente
52 ADMINI5TRACION PUBLICA
les no es una seria acusacin. La variedad de intereses que influye en las deci-
siones de las dependencias y la variedad de sus funciones, recursos, emplea-
dos, y clientes son probables que creen diferencias marcadas en las formas en
que las dependencias toman sus decisiones. Esta seccin describir varios m-
todos de toma de decisiones que se encuentran ampliamente en los sistemas
administrativos. Nadie puede clamar ser racional de acuerdo al modelo racio-
nal puro, pero s representan formas razonables para los administradores para
negociar con las diversas demandas que provienen de su medio ambiente o
dentjo de su propia organizacin. Para simplificar la clasificacin de estos di-
ferentes tipos de decisiones y para evitar las distinciones exactas que se impli-
ca por "racional" e "irracional" se ha llamado a la decisin racional, un pro-
cedimiento ptimo o uno que fuere el ms deseable en los alrededores ms
ideales. Sin embargo, en vista de los problemas que se describieron anterior-
mente, es claro que los administradores a veces deban de aceptar solamente
las decisiones satisfactorias. Aunque stas no sean las ideales, se dice que cu-
bren las necesidades de los participantes en una situacin de toma de decisin,
despus de tomar en cuenta las metas, los recursos y las acciones alternantes.
Hay tcnicas satisfactorias, adecuadas a cada una de las caractersticas que
obstruyen la toma de decisin racional u ptima, cuando las complejidades
del mundo "verdadero" evitan una decisin racional pura.
Tcnicas con los problemas, metas y normas
Una de las prcticas utilizadas por los administradores que deben conten-
tarse con decisiones satisfactorias es definir los problemas, las metas y las nor-
mas que permiten el uso de recursos existentes en las dependencias y que son
compatibles con las esperanzas de los legisladores, del jefe del ejecutivo y de
los grupos de intereses. Hacen esto utilizando definiciones que no difieren
grandemente con las actividades existentes y no provocan antagonismos por
parte de aquellos dentro y fuera de la organizacin, que pudieran oponerse a
cualquiera de las metas especficas que todava no han aprendido a soportar.
Muchos de los administradores son regateado res hbiles. Se hacen acuerdos
entre las personas con intereses diferentes dentro de las dependencias adminis-
trativas, entre las dependencias y otras ramas del gobierno y entre las depen-
dencias y los grupos de inters y an entre los ciudadanos ms prominentes.
IRA SHARKANSKSY
53
la prueba de que un acuerdo es bueno, es la aceptacin por parte de aquellos
quienes ejercen el control sobre los recursos importantes para la dependencia.
Tal prueba no es parte del modelo racional de toma de decisiones, pero im
portante en la teora poltica democrtica.
Otra prctica consiste en evitar hacer una denlcln expl cita de los pro-
blemas o metas. las personas que no estn de acuerdo con una definii6n de
una organizacin pueden proceder con sus normas sin tener una comprensi6n
clara de sus metas y problemas principales que estas metas estn diseftadas pa-
ra corregir. Tal procedimiento es anormal en la toma de decisiones racional,
pero reconoce la variedad de problemas, metas y compromisos de normas que
existen dentro y alrededor de las dependencias administrativas. Esta tcnica
satisfactoria puede evitar problemas que se originan como conflictos dentro
de una dependencia, as como tambin aquellos que reflejan conflictos entre
miembros de una dependencia y poi ticos del medio ambiente. Cada uno de
los diversos participantes puede apoyar Una poltica concreta sin la necesidad
de discutir con otros acerca de las metas a largo plazo que la anterior puede
-o no- realizar. El trabajo sobre una poI tica o norma puede cOrl'tci""uar, a pe-
sar, del desacuerdo potencial.
Tcnicassobre los ttmites de informacin
A menudo, los administradores cortan su bsqueda de informaci6nsabre
problemas, metas o normas, cuando descubren un modo d fUncionamiento
que involucra el cambio menos profundo en sus programaslStabtecidos. No
investigan hasta encontrar el "mejor" mtodo; en vez de esto, buscan hasta
encontrar algo que "funcionar", o sea, que servir para aliviar satisfactoria
mente las difiCUltades advertidas, sin provocar una inql.lietudinconveniente
dentro de la dependencia y entre los legisladores; los ejecutivos V los grupos
de intereses involucrados en los asuntos.
la renuencia de unadependeneia para fo.ndo.
Sfl
de,e:en.par.
te, a la variedad de metIS talllis
lll
y
derasos del medio
encontrar una mejor
de las grandes .
tintO$ proyectO$ entre o'un'f8lad'lifereS;aenttdae;ll,organiz8,i
54 ADMINISTRACIONPUBLICA
cin, Los especialistas en cada una de las numerosas actividades de una depen-
dencia buscan y evalan informes importantes para su programa. Esto puede
promover la satisfaccin de las metas para una gran variedad de miembros,
pero tambin puede obstaculizar la coordinacin de una variedad de diferen-
tes actividades para promover una meta comn. Esta falta de coordinacin se
ajusta mejor a ciertos contextos que a otros. Cuando una organizacin reco-
noce que se encuentra en peligro, puede coordinar la reunin de informes de
tal modo que pueda negociar con las situaciones inminentes. A pesar de esto,
puede-ser difcil identificar una situacin daina y gobernar el flujo de infor-
macin para que el coordinador pueda comprender verdaderamente lo que es-
t sucediendo. Se les dice a los funcionarios de posicin ms baja en una orga-
nizacin que informen de todas las situaciones inminentes, inmediatamente;
esto le da a la organizacin tiempo para preparar una respuesta. Con todo y
esto, el prejuicio y las preocupaciones profesionales de los funcionarios a
menudo producen que se exagere el problema; esto les dificulta a los altos
funcionarios que juzguen el grado verdadero de la situacin inminente.
Tcnicas sobrelasnecesidades,
compromisose incapacidades
La existencia de conflictos personales entre los miembros de una depen-
dencia no significa que sta est a punto de desintegrarse, ni siquiera que 105
individuos se sentirn desgraciadamente por esto. Hay varios mecanismos que
pueden proteger tanto a la organizacin como a sus miembros de ser daados
por el conflicto e incluyen: la seleccin de metas que no son claras o que no
estn ligadas a ninguna norma especfica; el uso de recursos extras para pro-
veer algo a los miembros, quienes pudieran estar descontentos con las metas o
normas seleccionadas; la aceptacin de las metas o poi ticas usadas en el pasa-
do para limitar los conflictos que se deben de enfrentar en el presente.
Al seleccionar las metas no claras, los administradores a menudo consiguen
un acuerdo sobre un compromiso incierto que no compromete a los partici-
pantes en -o en contra- cualquier actividad que amenace a sus p r o p ~ 1'1)'"
taso El conflicto puede existir cuando las normas verdaderas se seleccionlln;
sin embargo, en este momento, la seleccin puede no involucrar a toda la or-
ganizacin. La subunidades pueden llegar a un acuerdo sobre sus propias."
IRA SHARKANSKY
55
vidades, si lo pueden hacer sin atraer la atencin de toda la organizacin.
Frecuentemente las organizaciones poseen recursos que no han sido de-
signados todava a actividades especficas. Estos se pueden utilizar para pro-
veer a4gunas recompensas a los administradores que estn insatisfechos con
las selecciones de una meta -o poi tica-. Los recursos incluyen dinero, pos-
ein, y otras recompensas simblicas y compromisos polticos. Tales recom-
pensas pueden ser un aumento en el sueldo o de posicin, o una oficina ms
grande, ventajas que hacen que el trabajo sea ms fcil V placentero o un como
promiso para emprender un programa que sea de gran inters para un admi-
nistrador insatisfecho.
Muchas dependencias las metas y las normas establecidas para sm-
plificar las decisiones que deben tomar con respecto a las nuevas normas y
metas. Las decisiones ql.le se tomaron en el pasado, tienden a durar por su
utilidad, al limitar el grado de cuestiones sobre las metas y las normas que
una organizacin debe afrontar. Si se puede ver que un problema est inclui
do o relacionado con una meta existente, la organizacin puede evitar un con-
flicto entre las nuevas metas. Una discusin ms adelante como el
mismo procedimiento puede ser importante al..8stablecer r3seguir al
tomar decisiones. Por ejemplo, veremos como se puede hacer la toma
de decisiones para evitar conflictos sobre los criterios que se usan para tomar
esas decisiones.
Los mecanismos que protegen a la organizacin de las peores consecuen-
cias de los conflictos internos, benefician tambin a los miembros individua-
les. Cuando una dependencia escoge metas ambiguas, la amenaza que
representa para un individuo el haberse encontrado del lado perdedor en una
confrontacin. El empleo de los precedentes permite que muchos conflictos
potenciales pasen inadvertidos, V el conjunto de recursos de
proporciona ciertas recompensas cuando Ul') .individuo se enfrente al hecho
de que ha perdido una disputa sobre metas Los individuos cuen-
tan tambin con otra proteccin contr/J jos c(:mfljctoS". interl'llK: la tendencia
que tienen los especialistas 8 sus
de los problemas de la organiz,acin. Esto permite ql.l8 estQsQltilTlos identifi
quen los problemas V las. metas que
a la organizacin ms amplia..
sUs propias ""!.tfll ..... t.JCtivi.
56
ADMINISTRACIONPUBLICA
dades en otras unidades de la organizacin. En esta forma, se satisfacen los
deseos individuales y se evita el conflicto dentro de la organizacin.
Tknicas sobrelos problemas estructurales
Las caractersticas de la organizacin interna de una unidad administrativa
y de sus relaciones externas con las ramas legislativa o ejecutiva pueden evitar
tambin' hi toma de decisiones puramente racional. As como con otros obs-
tculos en la toma de decisiones racional, estas dificultades estructurales se
pueden afrontar tambin al adoptar metas inciertas y al permitir que prosiga
la actividad sin un control centralizado. Los individuos dentro de la organiza-
cin o los legisladores y los ejecutivos fuera de ella, pueden insistir en las de-
cisiones centrales sobre las metas y normas. Sin embargo, an cuando esto
ocurra, los encargados de la toma de decisiones puede que no llenen las de-
mandas de un modelo racional. Si los especialistas dentro de una organizacin
no pueden tolerar los efectos, que una norma o meta central clara pueda tener
sobre sus propias actividades, la anterior aclaracin finalmente se someter a
las redifiniciones y a los compromisos que garanticen una mayor libertad para
los especialistas y sus subunidades.
EL USO DE LAS REGLAS DE DECISION
Varios tipos de reglas de decisiones son comunes a cada una de las tcnicas
satisfactorias que los administradores pueden emplear. Tres de estas merecen
. un estudio por separado y son: 1) la dependencia en las tensionespara desa-
rrollarse entre los procedimientos establecidos y las necesidades no satisfechas
antes de que se proponga un cambio de normas; 2) la tendencia a realizar ajus-
tes a las demandas especficas, en vez de buscar una definicin clara acerca de
las metas o normas; 3) el uso de procedimientos rutinarios para simplificar
las consideraciones complejas que se pueden involucrar en una decisin.
Comn a estas tres es la renuencia a alejarse de las actividades habituales; es-
to no es simplemente pereza. En vez de esto, reconoce la enorme complejidad
de las demandas que se coloca sobre la dependencia administrativa. Es rar
que todo mundo est de acuerdo con el estado actual de los asuntos. Sin em-
IRA SHARKANSKY
57
bargo, el cambiar mucho las condiciones puede causar intranquilidad, ms
de la que son merecedores los beneficios prometidos.
Dependencia en lastensiones
Las dependencias administrativas esperan que las tensiones revelen la falta
de satisfaccin con las actividades corrientes. Hay varios factores que impi-
den que una dependencia busque activamente las necesidades no satisfechas
V que, a continuacin trate de aliviarlas: la escasez del personal que pudiera
usarse para esos procesos de bsqueda, el deseo de evitar nuevos conflictos
que pudieran destruir acuerdos delicados que se hayan tomado con respecto
a otros asuntos y la escasez de recursos necesarios para respaldar nuevos pro-
gramas de servicio. Al basarse en las tensiones, los administradores esperan
a que los problemas se presenten por s solos. Cuando estos se hacen lo sufi-
cientemente graves como para provocar una tensin, los administradores se
esfuerzan en responder. Las tensiones pueden considerarse como un disposi-
tivo de pantalla entre una unidad administrativa y su medioalTi1*,inte. la ca-
lidad de la tensin puede indicar la causa de la misma, los part tes invo
lucrados y la intensidad de su descontento. Cuando la fuente, 'cipan-
tes V la intensidad son de una combinacin adecuada, la deme...da pasa.atra-
vs de la pantalla y obtiene una respuesta. Otras demandas generalmente,se
pueden ignorar, por lo menos por ahora.
Ajuste mutuo
Una unidad administrativa que responde a las tensiones no inicia cambios
de normas de acuerdo a las prioridsdes racionahnente definidas, sino que es-
pera hasta que se presente fa demanda de un cambio. A un ccmjunto de pro-
cedi,mientos para acomodar las demandas s' le ha denominado "'ajuste InU-
tuo", Como ra dependencia de las tensiones, el concepto de ajuste mutuo no
se refiere a una evaluacin racional de prioridades, sino que es un patrnrle
respuesta y negociacin.
las caractersticas
nes en
intereses, la diSpOsieln . li'esp?ilitll,at
58
ADMINISTRACION PUBLICA
que los interesados negociarn de buena fe y abandonarn parte de sus de-
mandas a cambio de alguna concesin y la opinin de que el establecimiento
de metas y la toma de decisiones constituyen procesos continuos, de tal mo-
do que los deseos no satisfechos en un perodo pueden realizarse en algn mo-
mento del futuro.
El uso de las unidades de decisin que representan a varios intereses difie-
ren grandemente de las selecciones centralizadas que son asumidas por el
modelo de decisin racional. Mientras que estas subunidades pueden tener
solamente funciones de asesoramiento, a menudo obtienen el consentimiento
entre sus miembros contendientes y presentan a la dependencia asociada una
proposicin que se acepta completamente o en parte. la flexibilidad frente
a otras demandas es una caracterstica. primaria del ajuste mutuo. Representa
una admisin de que los encargados de la toma de decisiones no saben, fuera
de la duda, que cualquier conjunto de metas o normas es "la mejor forma".
El nmero de individuos que respalda una demanda, su intensidad, sus alian-
zas con funcionarios clave y la posibilidad de modificar su posicin de modo
que resulte atractiva para una poblacin cada vez ms amplia, constituyen
criterios tiles para el ajuste mutuo. El ajuste no es simplemente un proceso
de recompensas para el poder obvio, pero s reconoce que a veces el poder de-
be depender sobre eso, para arreglar un asunto cuando el argumento y la evi-
dencia no sean concluyentes.
Otro componente del ajuste mutuo es la flexibilidad con respecto al tiem-
po. las decisiones no se toman de una vez por todas, sino en una secuencia de
interacciones, de tal modo que las decisiones posteriores modifiquen el efecto
de las anteriores. las demandas no satisfechas en una fase de la secuencia, se
presentan de nuevo, a menudo con una formulacin distinta y con diferen-
tes partidarios. Con ciertos cambios en el contenido, o el estilo o circunstan-
cias qe pueden servir a otros intereses, una demanda previamente rechazada
puede obtener una amplia aceptacin.
Rutinas
Los encargados de la toma de decisiones en los sistemas administrativos
emplean rutinas para evitar las demandas imposibles, costosas y consumidoras
de tiempo del modelo racional. las rutinas son reglas para la toma de decisio-
IRA SHARKANSKY
59
nes que especifican cules de los numerosos insumas, que pueden ser impor-
tantes, se toman realmente en consideraci6n al tomar decisiones. Las rutinas
varan de lo simple a lo complejo, pero todas seleccionan aquellas pocas con-
sideraciones que se deben tener en mente cuando se toma una, decis.i6n; ya
que simplifican los insumas de los encargados de la toma de decisiones.
Muchas de las rutinas que se usan en las dependencias administrativas son
procedimientos que designan los superiores y que los subordinados los utili
zan. Sin embargo, algunas rutinas se emplean al tomar decisiones sobre las
normas; stas son las ms interesantes. Afectan a gran cantidad de los recursos
financieros, materiales y personales; pero, a menudo no se utilizan en una
manera consciente. Seleccionan solamente algunos insumos de todos los que
tienen, algunas veces les asignan un peso a cada uno o an prescriben su pro-
pia respuesta a cierto tipo de insumo. Al mismo tiempo que las rutinas simpli-
fican las tareas de los hacedores de normas, tambin ayudan a estabilizar el
sistema poi tico, al retirar ciertos tipos de insumos, especialmente aquellos
que produciran grandes diferencias en las actividades establecidas. Se lus-
trarn tres rutinas para el establecimiento de normas: el incremento en los
presupuestos; la tendencia de los administradores estatales y locales a copiar
a sus vecinos regionales al formular sus propias normas; y la tendencia de
los normadores a tratar de incrementar los gastos cuando perciben la neceo
sidad de mejorar sus programas.
Incremento en el presupuesto
El "incrementalismo" se refiere a la prctica de hacer cambios con peque-
as alteraciones individuales; el cambio substancial puede resultar, pero se
logra poco a poco. Aunque el "incremento" originalmente se refera a los
aumentos, el uso con respecto a la realizacin de una norma tambin puede
significar la reduccin gradual de los recursos de una dependencia. As, el
incremento en el cambio, como se usa aqu, es principalmente un cambio
gradual.
El incrementalismo es una rutina que se encuentra en muchos tipos de 90-
bierno en la toma de decisiones, pero se ve ms claramente en el p r ~
presupuestario. Los hacedores del presupuesto, quienes p i n ~ n CtD:.lncr"
mento, no toman sus decisiones en base a toda la informaoi6n relaclona.do.
60
ADMINISTRACIONPUBLICA
Los encargados de establecer los presupuestos no discuten acerca de las gran-
des metas sociales ya que sus preocupaciones son las apropiaciones inmedia-
tas para las dependencias administrativas, en vez de beneficios a largo plazo
para la sociedad. Generalmente aceptan la legitimidad de los programas esta-
blecidos y estn de acuerdo en continuar con el anterior nivel de erogaci6n.
Limitan su tarea al considerar solamente los incrementos en el cambio pro-
puestos para el nuevo presupuesto y al considerar la estrecha gama de metas
incluidas en las desviaciones de las actividades establecidas. Sus esperanzas
tienden a ser a corto plazo y prcticas.
Msclara que otras reglas para la toma de decisiones, la preparaci6n de pre-
supuestos revela su funci6n como una fuerza conservadora en las dependen-
cias administrativas. Los encargados de establecer los presupuestos no consi-
deran ningn criterio simple tan importante como sus propias decisiones del
pasado reciente. Aceptan los niveles establecidos de erogaciones y enfocan sus
investigaciones (y sus reducciones de presupuestos) en los incrementos de
cambio que se solicitan.
La facultad de preparar presupuestos es aparente en la forma que los go-
biernos estatales estn clasificados de acuerdo a sus niveles de erogaciones.
Aunque toda; los gobiernos estatales incrementaron sus erogaciones durante
1963-65, permanecieron esencialmente en sus mismas relativas posiciones.
An cuando el perodo entre el ao presente y el pasado aumenta, las eroga-
ciones del pasado continan siendo la base sobre la cual las erogaciones pos-
teriores se construyen. i Los estados de gastos elevados y bajos en 1965, tien-
den a ocupar las mismas posiciones relativas que en 1903! A pesar de varias
guerras importantes, los cambios de poblaci6n y las transformaciones en la
economa, sigue habiendo cierta similitud en los renglones de erogaciones
de la mayora de los gobiernos estatales de ahora y entonces.
Hay evidencia que el presupuesto incremental tiene su mayor efecto res-
trictivo en los gobie.mos locales y estatales. Al nivel federal, an los incremen-
talistas parecen dispuestos a examinar los cambios en la erogaci6n y en los
servicios prestados, que requiere cada dependencia. Sin embargo, en los go-
biernos estatal y local hay ms preocupaci6n acerca del dinero presupuestado
que acerca de la calidad de los programs para los cuales se utilizar el dinero.
Cuando los encargados de la preparaci6n del presupuesto esperan un supe-
rvit,lo distribuyen entre la mayor parte de las dependencias, de acuerdo a
IRA SHARKANSKY
61
prioridades fijas que no guardan ninguna relacin con los programas. A los
salarios se les da la preferencia, seguidos por los equipos y, el resto, Va al man-
tenimiento. Cuando las previsiones indican la necesidad de reducir los presu-
puestos por debajo de los niveles presentes, se emplea una prioridad contraria.
Las disminuciones se hacen primeramente en el mantenimiento, luego en el
equipo y finalmente en los salarios. Los puntos que hacen esperar una mayor
atraccin pblica -sin tener en cuenta los programas-, reciben el mejor
tratamiento. (Ver el Captulo 9 para una mayor discusin sobre la prepara-
ci6n del presupuesto incremental y sus influencias en las erogaciones de las
dependencias administrativas).
Consultas regionales
Asr como el presupuesto incremental es una rutina que proporciona a los
encargados de tomar decisiones una gura para juzgar las seales dentro de
sus organizaciones, asf la rutina de consulta regional gura a los administra-
dores de los gobiernos estatales y locales cuando buscan fuera de sus organiza-
ciones , modelos en los cuales basar las decisiones. Cuando los administrado-
res buscan en otras partes una poltica para copiar, no investigan todas las
normas que existen en el pafs -como el modelo racional sugiere; en vez de es-
to, investigan dentro de su propia regi6n geogrfica.
Debido a que los gobiernos vecinos sirven a poblaciones similares, es proba-
ble que las personas tengan necesidades comunes en los servicios pblicos y
que presenten demandas parecidas ante las dependencias gubernamentales. La
economa de los gobiernos vecinos es generalmente igual y presenta a las de-
pendencias gubernamentales, un conjunto comparable de recursos y necesida-
des; el medio ambiente polftico es probable que tambin sea parecido en
las reas circundantes. Los polticos apoyarn posiblemente a los niveles com-
parables de servicios y podr haber relaciones similares entre los administra-
dores, el ejecutivo y la legislatura.
Los normadores en las agencias administrativas no son solamente los ni-
cos que piensan regionalmente. Los poHticos, los periodistas y los miembros
del pblico que se interesan en ciertos programas estn a como
parar .los esfuerzos hechos en su propio estado con aquellcs que se realizan en
los cercanos. As{, los insumos que llegan a una dependencia administrativa, a
62
ADMINISTRACION PUBLICA
menudo, llevan demandas que estn desarrolladas regionalmente. Las oficinas
de investigacin de los estados publican habitualmente comparaciones entre
las caractersticas demogrficas, econmicas y de servicios pl'Jblicos de su pro-
pio estado con las de sus vecinos regionales.
Las actividades profesionales de los administradores los conducen tambin
a los vecinos regionales para indicaciones polticas, al unirse con los emplea-
dos en las organizaciones formales de acuerdo a su especialidad profesional.
Varios elementos favorecen el desarrollo de similitudes en las normas de
los gobiernos estatales y locales en toda la naci6n: las ayudas federales, el me-
joramiento en los transportes y en la comunicacin y la movilidad de los pro-
fesionistas y de los empleados tcnicos; no obstante, la realizacin de normas
no ha sucumbido ante estas influencias nacionales. Los diversos estilos regio-
nales permanecen en ta erogacin para la educacin, carreteras y el bienestar;
en la forma en que funcionan los sistemas de ingresos estatales y locales y en
el uso de las ayudas federales y estatales. Estas similitudes de normas dentro
de las regiones son la nica indicacin ms prominente de la rutina de la con-
sulta
La conexin entre erogacin-servicio
La conexin entre erogacin-servicio es una rutina que hace que los norma-
dores piensen que la calidad de los servicios prestados depende del dinero que
se erog. Como otras rutinas, la conexi6n entre erogacin-servicio ayuda a
simplificar la realidad; existen tres elementos principales que se agregan a su
atraccin.
Primero, muchos de los factores que pueden influir en los servicios pbli-
cos son difcileS de juzgar o medir. La competencia del personal, la calidad de
las instalaciones, el tipo de personas a las que se le debe servir, la economfa
del rea donde la dependencia funciona, son ejemplos de tales factores. No
existe una falla de opinin, pero hay poca informaci6n s6lida disponible.
Segundo, muchos de estos factores no pueden ser influenciados pronta-
mente por los funcionarios gubernamentales. Los costos de muchos abasteci-
mientos y servicios, la educaci6n de los clientes de una dependencia, las con-
diciones econmicas generales, o el atractivo general de la comunidad como
una residencia para los empleados de aquella, todos pueden afectar la calidad
IRA SHARKANSKY
63
del servicio, pero hay muy poco que el gobierno pueda hacer para influir
sobre estas cosas directa o rpidamente.
las dificultades que presentan estos dos primeros elementos conducen
directamente al tercero: la conveniencia del dinero como un elemento de
juicio. Aunque el dinero por s mismo no afecta a los niveles del servicio, pa-
rece razonable creer que el dinero comprar muchas de las comodidades que
s influyen en los servicios. El dinero no es solamente un elemento comn,
sino que est tambin sujeto al control por parte de los funcionarios guberna-
mentales. Si el presente nivel de servicio es insatisfactorio, es fcil asumir que
erogar ms dinero corregir el problema, Se puede contratar a personal nuevo;
al actual se le puede dar una capacitacin adicional; y se pueden mejorar las
instalaciones. Desafortunadamente, la disponibilidad para erogar ms dinero
puede ser que no resuelva los problemas. Como ya se observ, algunos facto-
res que afectan la calidad del servicio, sobre estos no pueden influir los niveles
de erogacin. Adems, el efecto de aquellas cosas que se pueden comprar a
menudo, no es claro.
la conveniencia del dinero como un elemento del juicio no ha causado so-
lamente que los funcionarios dentro de las dependencias administrativas de-
pendan de l; sino que ha sido igualmente popular entre los observadores y
los analistas ajenos a las dependencias. Con frecuencia, los periodistas clasifi-
can a los gobiernos estatales y locales en una escala financiera prontamente
disponible. La erogaci6n total, los gastos por cliente o los sueldos promedios
son temas favoritos de comparacin. Varios especialistas en ciencias sociales
con slidas reputaciones de eruditos, asesores y ejecutivos gubernamentales,
tambin proporcionan altas marcas a la conexin entre erogacin y servicio.
Sin embargo, la mayora de los escritores, quienes asumen la conexin entre
erogacin-servicio, fallan al probar sus creencias. En algunas ocasiones, an
ignoran la evidencia contraria que surgi de sus propios estudios.
Desviaciones de las rutinas
El empleo de reglas rutinarias para las decisiones no fija las que pueden to-
mar los administradores. Las rutinas son solamente uno de los diversos dispo-
sitivos que se usan para tomar decisiones. Otros, como el ajuste mutuo, son
ms abiertos a las nuevas ideas. Adems, algunos funcionarios reconocen las
64
ADMINISTRACION PUBLICA
desviaciones de las rutinas que utilizan los encargados de tomar decisiones y
preparan estrategias que les permiten aprovecharse de 10$ puntos dbiles de
esas. Ciertas condiciones ambientales ayudan a debilitar a las rutinas y permi-
ten nuevas proposiciones para afectar a la poi rtica; algunos funcionarios son
partidarios de las nuevas ideas e ignoran sus rutinas normales para tomar un
nuevo tipo de decisin.
Aarn Wildavsky, un especialista norteamericano en ciencias sociales, iden-
tifica un nmero de tcticas que se usan dentro de las "reglas" del presupues-
to incremental. Por eiemplo, el siguiente conjunto de tcticas defiende la
"base" (el presupuesto actual de una dependencia) en contra del ataque de los
comits legislativos.
Recortes en el programa popular. Al anticipar la insistencia legislativa so-
bre un presupuesto menor, los administradores pueden reducir sus peticiones
para programas que saben que son populares. Cuando esto ocurre, es ms que
probable que la legislatura restaurar la disminucin y, puede esperarse que
no lo har retirando cantidades de otros lados.
Pretender que cualquier corte en un programa sermuy grande como para
permitir que ste contine. El riesgo de este tipo de pretensi6n es el que la
legislatura puede considerar que dicho programa existe sobre fundamentos
demasiados tenues y que es conveniente descontinuarlo.
Programas separados en la presentacin del presupuesto. Esto hace que a
los legisladores les resulte diffcil ahorrar al disminuir un porcentaje del pre-
supuesto total de la dependencia. Al forzar a la legislatura a proponer recortes
, en las actividades especficas, un administrador puede modificar a los aoova-
dores de aquellas actividades en oposicin a cada recorte propuesto.
Wildavsky tambin identifica algunas tcticas que los administradores uti-
lizan para incrementar sus presupuestos dentro de los IImites del incrementa-
lismo.Los llama "incremento de la base -avance de los programas existentes".
La antigedad. Si es difcil obtener fondos para los nuevos programas, los
administradores dicen que su "nuevo" dinero es para los programas existentes.
La transferencia. Los administradores mantienen las peticiones de presu-
puesto a niveles constantes, an cuando se descontinen algunos de los ms
antiguos y otros se substituyan. Esta es una forma de avanzar en el desarrollo
de programas, mientras se aparenta estar inm6vil.
El jUllflJJde los nmeroS" Un administrador anuncia que el nmero de pro- I
IRA SHARKANSKY
65
gramas ha permanecido constante. Esto puede ser cierto: pero mientras que
trata de enfocar la atenci6n de la legislatura en el de sus actividades,
stas y el costo de cada una pueden avanzar.
La cua.' ,Este es-un mtoci()que,permite iniciar un programa nuevo con
una suma de dinero que parece ser insignificante; Una vez que ha aceptado,
e' administrador declara, que el siguiente perfodo del-presupuesto, que el
programa se ha convertido en parte de la base de la dependencia y que debe
aumentarlos gastos parapoderterrnlrrar-la tareaqueha iniciado.
. Si esto, entonces eso, Esto se implica en la declaracin que una nueva acti-
vidad est relacionadaerfticamente con el programa existente. Asf, la obliga-
cin impHcita de seguir adelante con el programa antiguo, se aplica al nuevo.
Negocio incompleto. Esta es una declarCinsobretasaetividadesexisten-
tes que no hn acompletadolastareas designadas; pOr lo 'tanto, se necesita
ms dinero para termlnarcon lo-que queda por hacer.
L."crisis. Un huevo pr()grama propuellto se identifica con un evento o con
el'conjunto de cirCunstancias que se consideran ampliamente como una crisis:
gUilrra, sequ(a,depresi6n, plagas sobre las plantas, inquietud social. Esta tc
ticaest relacionada con la siguiente.
La conexin en ladefenSIJ. la defensa nacional tiene rnueheaceptacln.
Con frecuencia g028 del apoyo delOlldo$partidos v'de ,fabuena dlsposici6n
para gastar dinero que-en otras condiciones serta s610los mili
tares reciben los beneficios del uso de los motivos de la defensa; hay tambin
otras actividades que se han ligado a ese'5lrtlbol,con resultadosluerativt:>s.
Las crisis nacionales han afectado el uso de rutinas-tates como el presu-
puesto incremental y la relacin entre las erogaciones y los servicios. En par-
ticular, la depresi6neeon6mica; las guerras V las transformaciones de la
post-guerra, hacen insostenibles' algunos de los factores que normalmente
llevan a estas rutinas. Las ayuds inter9l1bernamenta1espueden transtornar
tambin las rutinas d los gobiernos que Jas" reciben. "Hay, ciertos individuos
que, .euando rson pera ocupar puestos pOblieo. 'ele"ados, pueden 'ser
capaces d1slterr,t "menos'tempora.mente,tas', r'utinesde' sus '!l<)biernos,
mientras aplican las.naifnas.
66
ESFUERZOS DE REFORMA:
EL CASO DEL PRESUPUESTO
ADMINISTRACIDN PUBLICA
Los procedimientos usados por los administradores para tomar decisiones
"satisfactorias" se han desarrollado debido a las limitaciones que inhiben las
decisiones "racionales". Sin embargo, hay otros observadores que se muestran
descontentos con los procedimientos existentes. Pueden que no esperen.
ajustar las decisiones a las demandas del modelo puramente racional, pero de-
sean que los encargados de la toma de decisiones utilicen mtodos ms racio-
nales que hasta ahora. En el curso de los aos, han exigido reformas de los sis-
temas administrativos, tanto en las dependencias como en las instituciones
ejecutivas y legislativas de su medio ambiente. Las reformas tienen como fin
permitir y estimular a los encargados de las decisiones para que tomen en con-
sideraci6n ms factores al escoger las metas y los medios para alcanzarlas. Si
tuviera,fl xito, esas reformas abrirlan ms las decisiones normativas, al hacer
que se' incluyera una amplia variedad de insumos econ6micos, sociales y poI(.
ticos. Los fracasos de muchas proposiciones y las grandes modificaciones que
sufren otras cuando se ponen en prctica, permiten vislumbrar el poder de las
carecterfsticas que impiden que se tomen decisiones racionales. Muchas refor-
mas se han enfocado en el proceso presupuestario y han dado como resultado
la creaci6n del (PPB), planeaci6n de programas y presupuestos.
P/anNCinde progl'8mas y presupuestos:
promesa y prob!emas
PPB es Una serie interrelacionada de varios dispositivos, cuya descripci6n
queda obscurecida al no poderse poner de acuerdo en un conjunto de trmi-
nos. Para describir las principales partes componentes se han utilizado las ex-
presiones de anlisis de sistemas, anlisis de rendimiento y costo, la compara-
ci6n del costo con la eficiencia y el presupuesto de programas. PPB busca una
mayor racionalidad en el presupuesto al aclarar la selecci6n ele los medios que
se usan para obtener las metas de la dependencia. Sus pasos decisivos son:
1. Definicin de los programas principales en cada rea del servicio
pblico.
IRA SHARKANSKY
67
2. La definici6n de los principales "servicios" (metas) de cada programa.
3. La identificaci6n de los "insumes" (personal, instalaciones y tcnicas
para prestar servicios) que generan "servicios".
4. Clculo de los costos de combinaciones alternativas de insumos y del
valor de los servicios que es probable que se obtengan con cada corn-
binaci6n, y
5. Clculo de la relaci6n de los costos con los beneficios que se asocian
a cada combinaci6n de insumos y servicios.
Supuestamente, el PPB asegura el uso de los recursos pblicos de la manera
ms eficiente. Si quienes lo ponen en prctica son cuidadosos, deben ser capa-
ces de identificar el conjunto de insumos que produzca la raz6n ms baja de
los costos-beneficios de insumos a servicios. Cuando los defensores del PPB
hablan sobre "anlisis de. los sistemas", se refieren a las relaciones entre los
pasos 1-5 mencionados anteriormente. Al combinar los cinco pasos de deci-
si6n del PPB, esperan considerar "todo"; esperan obtener un punto de vista
"amplio de los sistemas" de un problema sobre una polftica.
Sin embargo, en la prctica se desarrollan algunos aspectos del PPBen una
forma ms completa que otros. Los anlisis que declaran reflejar un punto de
vista amplio sobre los sistemas, realmente producen s610un examen en detalle
de una parte de una figura compleja. El PPBes demasiado nuevo para permi-
tir un juicio adecuado de su potencial y de sus limitaciones en esta poca; sin
embargo, algunas fallas pueden ser inevitables. Sin duda, sealan problemas
que han afectado otros intentos para tomar decisiones racionalmente, una
inhabilidad para juzgar la completa gama de temas polfticos y econ6micos
asociados con cada polftica principal y la falla de los participantes para subor-
dinar sus propias lealtades a las recomendaciones que surgen de un nuevo
sistema.
Una crftica mayor del PPBse centra en su inhabilidad para estimar los cos-
tos poi ticos y los beneficios asociados con programas particulares. Aaron
Wildavsky, el norteamericano especialista en ciencias sociales, el cual ha estu-
diado el proceso presupuestario, critica al PPB por fallar al proporcionar n-
formaci6n sobre los tres tipos de costos poI Iticos:
1. Costo de intercambio, o sea los costos de solicitar favores debidos y (as
68
ADMINI5TRACION PUBLICA
amenazas necesarias para hacer que otros respalden determinada poi hica.
2. Los costos de reputaci6n o sea, la prdidade popularidad entre los elec
tares, la merma de esti ma V eficienci a con otros funcionarios y la baja de
capacidad propia para obtener programas que elpolftlco busca; y
3. Los costos de la redtstribucln indeseable del poder, es decir, las desven-
tajas debidas al aumento del poder de individuos, organizaciones o gru-
pos sociales que pueden convertirse en antagonistas.
U"a de las ventajas del incrementalismo es que limita estrechamente a los
costos poi Itices que deben calcularse. Cuando los incrementalistas aceptan la
base de gastos anteriores como leg(tima, se evitan tener que revisar toda la g8-
made tradiciones, hbito$y compromiscsentericres que. se encuentran inclui.
dos en los programas existentes. PPB amenaza con perpetuar las controsersies
(y las incomodidades para los responsables del presupuesto) con sus anlisfs
racionales de alternativas para cada programa importante.
Otra acusaci6n dirigida contra el PPB es la de que el anlisis de sistemas se
enfoca en los insumos y los servicios de los programas,. que son fciles de in-
vestigar. Muchos de los anlisis de sfstemas se ocupan 5610 de unos cuantos in-
sumas y. servicios, aparentemente seleccionados con bases no ms substancia-
les que la propia conveniencia del analista. Los insumas y servicios que semi-
den y se someten a anlisis pueden no ser representantes de otros aspectos
-no meaidos- del programa. la informaci6n que aparece como completa e
impresionante, s610 negocia can una pequea proporcin del problema que
puede conducir a errores serios en el presupuesto. Asf, el PPB puedepropor-
cionar una rutina no ms comprensiva, en cuanto a su racionalidad, de lo que
eselpresupuesto incremental.
EIPPB puede tener su mayor eficiencia en el campo militar, donde sus me-
tas principales son claras y estn ampliamente aceptadas entre los funciona-
rios encargados de la toma de decisiones relativas a los presupuestos: evitar la
guerra, defender al pars, y obtener la victoria en la guerra. Sin embargO,en
todos los dems campos, las metas estn a intensas controversias; En
muchos casos. diferentes legisladores Vgrupos dei'ntereses se ponen de aeuer-
do para apoyar ciertas se
flictos agudos si tuvieran que ponerse de acuerdo sobre las metas a largo
plazo de los programas: lncluso en el caso de las dependencias quetienen me-
IRA SHARKANSKY
69
,
tas relativamente poco sujetas a controversias; el valor del PPBsehafla limita
do por la amplitud con que pueden medirse los costos y beneficios de los pro-
gramas. La vida de un aldeano en un pa(s extranjero; el valor de la vida de un
soldado o los resultados de un proyecto de investigacin y desarrollo deben
tomarse enconsideraci6n en muchas fases de la planeacin militar; pero se
prestan raramente a unaevaluaci6n simple e indiscutible. Hay ciertos factores
que tienen mayor valor que el indicado por su precio en el mercado. El PPB
fomenta tambin la toma'centralizada de decisiones.
Cada crftico del PPB investiga su declaraci6n de que "racionaliza" la toma
de decisiones; PPB omite la informaci6n que es importante para el hacedor de
la poi Itica: selecciona su informaci6n en base a la convivencia en vez de la
importancia; y el PPB puede ser que.trabaie solamente cuando las metas estn
definidas en una forma clara. Existe ya bastante experiencia con el PPBen al-
gunos campos para indicar que los anlisis pueden estar equivocados. Al de-
pender en la forma en que un analista vea el problema, las suposiciones que
hace y el tipo de datos que rene, pueden hacer que produzca una recomen-
dacin favorable o al contrario.
RESUMEN
La variedad de las caractersticas, tanto de las dependencias administrativas
como las procedentes del medio ambiente, junto con los cambios que se pro-
ducen contnuamente en aquellas, producen que las normas de la toma de de-
cisiones sean imprcticas.
Si un administrador tuviera que seguir las normas del modelo racional, in-
cluira y analizara todas las metas que parecieran pertinentes para los proole-
mas percibidos y, a ontinuaci6n, debera hacer lo mismo con todos y cada
uno de los medios que parecieren inapropiados para alcanzar las metas posi-
bles. Al basarse en todos los informes sobre las ventajas y desventajas pro-
bables asociadas a cada conjunto de metas y normas, escogera la mejor com-
binacin de metas y medios para alcanzarlas, convirtindola en el programa
de su unidad.
El modelo racional es muy respetado; promete poHticas organizadas raolo-
70
ADMINISTRACfON PUBLICA
nalmente que no tienen problemas la una con la otra. Sin embargo, los
administradores que aceptaran las prescripciones del modelo racional encon-
trarlan su camino lleno de obstculos, representados por numerosas limita-
ciones que reflejan la variedad y los conflictos que se consideran -por ciertos
autores- como componentes Inteqros del proceso democrtico. Sin embargo,
el descubrimiento de que obstaculizan la toma racional de decisiones produce
frustracin y puede ser la causa que separa a ciertos ciudadanos -e incluso a
algunos administradores- de los procedimientos de las dependencias admi-
nistrativas.
Los factores que obstaculizan la toma de decisin racional incluyen la va-
riedad de problemas posibles que pueden percibirse en el medio ambiente de
una dependencia; las numerosas metas y normas que son posibles; el costo ele-
vado de la informacin; los intereses personales, ideolgicos y profesionales
de los encargados de tomar las decisiones; la falta de armn (a estructural que
p r o ~ u conflictos entre administradores o entre ellos y otros participantes en
el proceso poi Itico y los comportamientos desviados, "buropticos", que se
observan en las unidades administrativas.
Frente a esos problemas, los normadores tienden a evitar las decisiones
centralizadas que se anuncian claramente. Buscan decisiones que sean satlsfac-
torias, en lugar de ptimas. Eluden los problemas, a menos que se presenten
con la suficiente gravedad como para generar tensiones. Una vez que se pro-
ducen stas, una unidad administrativa puede utilizar procedimientos de ajus-
te mutuo, incluyendo una combinacin de: Delegacin en subunidades, nego-
ciaciones entre las partes interesadas, flexibilidad por parte de cada prota-
gonista frente a las demandas de otros y esperanza de que la solucin de
problemas sea un proceso continuo.
Otro dispositivo que compromete a ciertos requisitos del modelo racional
es una rutina, o sea, una regla para la toma de decisiones que identifica cules,
entre numerosas premisas, deber tomar en consideracin y que, a veces, es-
pecifique cmo deber responder ante determinadas condiciones. Las rutinas
simplifican una seleccin por parte de los encargados de la toma' de deci-
siones, debido a que hacen ms sencillas sus elecciones. Al limitar el tipo de
insumos que tienen probabilidades de afectar a las normas, las' rutinas con-
IRA SHARKANSKY
71
tribuyen tambin a estabilizar la poltica y complican la tarea de quienes
exigen innovaciones importantes. Las rutinas que se consideran en este capf-
tulo son el presupuesto incremental, las consultas regionales y la conexi6n
entre erogaci6n-servicio.
Aunque las rutinas dan cierta estabilidad al establecimiento de normas, no
por ello impiden toda innovaci6n. Las crisis nacionales hales como las gue-
rras, los ajustes de postguerra y las depresiones econ6micas) han causado des-
viaciones principales de las rutinas en el establecimiento de normas. Las avu-
das intergubernamentales pueden producir tambin cambios en las polfticas
de las dependencias beneficiarias y, a veces, un funcionario poderoso puede
trastornar -al menos temporalmente- las rutinas de 10$ funcensrios firme-
mente establecidos. Adems, los reformadores han tratado de incrementar la
racionalidad en los procedimientos existentes. Los resultados de su esfuerzo
ms reciente -el PPB- no son claros todavfa, y esta reforma, como muchas
otras. parece probable que comprometa sus esperanzas ante las presiones con-
tinuas de evitar una "racionalidad" pura. Los defensores de la reforma ahora
apoyan sus declaraciones con el lenguaje del anAlisis de sistemas. Sin embar
go, cada defensor puede tener su propia combinaci6n "racional" de suposi
ciones, clculos, hallazgos y recomendaciones.
CAPITULO 4
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA:
ESTRUCTURAS y RAICES
CONTROVERSIA POLlTICA
o hay ningn arquitecto central en la administraci6n pblica, el cual ope-
re con normas consistentes. La creaci6n y el cambio en la administracin p-
blica es un proceso continuo; en parte, refleja teorfas de organizacin que de-
claran tener una aplicacin general y, por otra parte. refleja las demandas y la
influencia de 10$ grupos que apoyan y se oponen a los programas individuales.
En otras palabras, est tan involucrada en poi rtica como lo estn otras carac-
terfsticas en la creaci6n de una poi Itlca.
Las controversias que interesan iJi! organizacin administrativa surgen de
la creaci6n de nuevas dependencias gubernamentales, sobre la elevaci6n de
las unidades federales existentes a la "categorfa de la trans-
ferencia de un programa de una dependencia a la otra, sobre los cambios en
los procedimientos que reforzarfan o debllltarfan la habilidad del jefe del eje-
cutivo o de la legislatura para controlar a las dependencias, sobre un cambio
en las relaciones entre las dependencias de "1fnea" con las "superiores" o
an la alteraci6n del presupuesto o de otros dispositivos que utilizan las un-
administrativas para gobernar.
E.I modelo que se usa con ms frecuencia para describir las organizaciones
administrativas es la jerarqu fa, que es un sistema organizacional donde las per-
sonas son responsables una hacia la otra de acuerdo a su posici6n. La grfica
de (>rganizaci6n tfpica de una jerarqu ra muestra varios administradores de
IRA SHARKANSKY
73
departamento, ~ cuales son directamente responsables ante el jefe del
ejecutivo, o presidente, y cuyos propios departamentos. $e extienden tras ellos,
incluyendo varias cateqorfas de direccin, y finalmente los empleados, quie-
nes realmente proporcionan los servicios o imponen los reglamentos que
constituyen los objetivos principales del departamento. El pinkulo de la je-
rarqua es el.jefe del ejecutivo, el cual, en teora, ejerce. control sobre los di-
rectores de departamentos y que, a travs de ellos, rige las actividades de to-
do el personal administrativo. Sin embargo, esta jerarqua simplificada se
viola con tanta frecuencia en la prctica, que apenas puede aplicarse como
mogelo de la administracin pbtea,
lJ jerarqua se ve modificada por varias caractersticas que debilitan el
control. del jefe del ejecutivo sobre los directores de los departamentos y tam-
bin hacen que estos (y sus propios "subordinados") sean responsables ante
otros, aparte del jefe del ejecutivo. Cada una de estas caractersticas represen-
ta un deseo de ampliar el control de las unidades administrativas ms all
de los intereses que estaran representados por el jefe del ejetutivo y sus ayu-
dantes. Muchos desean influenciar la creaci6n de las poi ticas de las unidades
administrativas y, estn dispuestos a violar los principios jerrquicos; estos
incluyen: legisladores; los clientes .de las dependencias y los grupos que los
representan; personal de las unidades administrativas; V los grupos de ciudada-
nos que resienten fuertemente el empleo de los procedimientos especiales
hales como la selecci6n de empleados por mritos) para el control de las
unidades administrativas.
Una caracterstica que viola el modelo de la jerarqua es la elecci6n popu-
lar directa de los-directores de departamentos. !Este mtodo se emplea en to-
dos los gobiernos estatales para al menos algunos de sus departamentos. Estos
administradores ~ transforman en poi ticos por derecho propio y pueden ser
independientes del gobernador tanto en la pertenencia a un partido como a
su orientaci6n poi tica. A nivel federal, no son electos los subordinados del
presidente en una forma independiente; pero debe negociar con otros meca-
nismos que estn diseados para limitar su control en los departamentos ad.
ministrativos. Uno de estos es el derecho del Senado para confirmar a sus ayu-
dantes (tales como los funcionarios delWJbinete y los directores de las princi-
pales dependencias). Otro es la Comisi6n de Servicios Pblicos, cuyos miem-
brosson designados por el presidente, pero cuyos plazos fijos de seis aos en
74
ADMfNfSTRACION PUBLICA
sus cargos, indican la preocupacin de los fundadores de la Comisin para
mantener la contratacin del personal federal fuera del control del presidente.
Los legisladores estatales y federales destruyen tambin la simetra de una je
rarqua administrativa simple. Las legislaturas no se contentan con promulgar
normas generales y dejar que el jefe del ejecutivo y sus subordinados admlnis-
tren sus departamentos de acuerdo con ellas. La legislatura emplea muchos
dispositivos para retener un control detallado sobre aquellos aspectos de la ad-
ministracin que le interesan; estos incluyen: recomendaciones especfficas
que se espera que los administradores sigan; cuestionarios minuciosos durante
las audiencias de presupuestos anuales sobre el detalle de la administraci6h
de un programa; investigaciones especiales sobre el funcionamiento de una de-
pendencia; y cambios legales destinados a prohibir ciertas prcticas que los le-
gisladores consideran desagradables. A nivel federal, el Congreso ha estableci
do bajo sus auspicios la Oficina de Contabilidad General (General Accounting
Officil) para supervisar los gastos de las dependencias administrativas. Esta ins-
tituci6n -lo suficientemente grande como para emplear a cerca de 4 SOOper
sanas y gastar 54 millones de dlares en 1968- es un brazo de estado mayor
de la legislatura y tiene la facultad de investigar y desautorizar los renglones
individuales de la erogacin de la dependencia.
Otro factor que modifica el modelo de la jerarqu (a es la tendencia de algu-
nos jefes del ejecutivo a ignorar los procedimientos jerrquicos.
Si la jerarqu fa no es el modelo perfecto para la organizaci6n de la adminis-
trae6n pblica, no hay ningn otro model simple que sea mejor. Las varie-
dades de la organizaci6n pblica son numerosas y reflejan el resultado de las
controversias que rodean a las dependencias individuales y a sus programas.
Las variedades de organizaci6n se pueden comprender mejor al examinar las
races intelectuales de la organizacin administrativa. Solamente una de stas
apoya a las formas jerrquicas de la organizaci6n.
RAlces DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Las rafces intelectuales de las organizaciones administrativas se basan en
las siguients metas: 1) el deseo de mantener la contabilidad poi (tica en la
administracin pblica; 2) el deseo de mantener el balance tradicional entre
IRA SHARKA'NSKY
75
las tres ramas constitucionales del gobierno (ejecutiva, legislativa y judicial);
3t el deseo de asegurar que las capacidades profesionales y tcnicas se usen
en la formulacin e implementaci6n de las normas; y 4) el deseo de usar re
cursos, lo ms eficientemente que sea posible como medios de la organiza-
. cin jerrquica. Cada una de estas es incompatible con las otras; si nada ms
produjera controversia en las instituciones administrativas, los intentos para
obtener algunos beneficios de cada una de estas metas lo garantizada.
-Contabilidad poltica
La contabilidad poi tica ha incluido varias ideas bsicas Vse ha aplicado en
formas radicalmente diferentes. A una se l puede llamar "tradicional" debido
a su respaldo histrico. Sostiene que los funcionarios electos deben tener el
control final sobre las actividades de las dependencias administrativas; esto
significa que los programas de las dependencias estn definidos por las leyes
sometidas a la aprobacin de la legislatura y del jefe del ejecutivo. Adems, las
peticiones presupuestarias estn sujetas a procedimientos legislativos y requie-
ren la aprobacin de la legislatura y del jefe del ejecutivo. Esta forma de con-
tabilidad poi ftica tambin ha incluido al control del ejecutivo y del legislativo
sobre el personal de la dependencia. En su fonna ms extrema, esto ha signi-
ficado el control sobre las nominaciones individuales por las ramas polticas y
la insistencia en que todos los administradores sean miembros contribuyentes
del partido poltico en el poder. Este procedimiento conocido como el siste-
ma del "patrocinio" o "de la prctica de dar sinecuras como recompensa pol-
tica", ha sido criticado como un dispositivo rudo para mantener la fuerza en
el partido a costa de la habilidad y eficiencia en las operaciones administrati-
vas. Sin embargo, se present primero al pas como una parte esencial de la
teora poltica democrtica.
En la actualidad, las reformas administrativas casi han eliminado el sistema
de la prctica de dar s i n ~ u r s como recompensa poltica en el servicio pbli-
co federal y lo ha reducido considerablemente en los gobiernos estatales y
locales. Sin embargo, los cargos superiores en muchas dependencias pblicas
todava estn ocupados por "personas del exterior", las cuales son nombradas
por el presidente y son sacadas de la vida privada, en vez de designarse a una,
quien haya dedicado su carrera a la dependencia. En esta forma, se cree que la
76
ADM/N/STRAC/ON PUBLICA
administracin sigue respondiendo a los del "pueblo" -yasea debido a
que el jefe elegido del ejecutivo efecta a los cargos superiores,
o porque la persona nombrada es un ciudadano, en lugar de un burcrata
profesional.
Una forma diferente de considerar poltica es la participa-
cin directa del cliente en las decisionesdJa dependencia. Recientemente,
esta caracterstica ha atrado la consideraOle'atencin del pblico en los pro-
gramas de accin de la comunidad de la OfiCina de Oportunidad Econmica
de Estados Unidos (United States Office of Economic Opportunity). A medi-
da que estos esfuerzos comenzaron, choque directo entre las dos for-
mas principales de contabilidad poi tica.' (.-os,>funcionarios electos -especial-
mente los gobernadores estatales V los de las localidades- sintieron
que su propio control sobre las sera reducido
por medio de la seleccin por parte defes.cudedenos de consejos para el
establecimiento de normas y el control ci\Jdadano de la seleccin del perso-
nal de la dependencia. los funcionarios.lectos presentaron quejas' de que
la participacin de .los ciudadanos no solamente amenazaba su propia capa"
cidad para supervisar VcontrOlar las actividades del gobierno, sino que ciertas
personas irresponsables Vpoco preparadas estuvieran a cargo de los recursos
pblicos. los defensores de la participacin ciudadana, alegaron que los
programas existentes de beneficencia, sanidad, V educacin no ayudaban
a los que ms lo necesitaban y que los receptores eran los ms capaces para
formular las normas con el fin de obtenervntajas propias. Esto fue un caso
claro de conflicto polftico en el diseo d')as estructuras administrativas V
uno que provoc que el modelo jerrquico se viera atacado.
Ese contlicto acerca de la participacin' ciudadana lo podra hacer parecer
que es una estructura revolucionaria; y este no es el caso. Hav varios progra-
mas antiguos y respetables del gobierno que incluyen disposiciones que per-
miten el control por parte de los clientes. Por ejemplo, los programas estatales
para la expedicin de licencias y la regulacin de las profesiones y los oficios
incluyen, tpicamente, a miembros del grupo sujeto a la reglamentacin en las
juntas de establecimiento de normas. PorJQ comn, una junta de mdicos su"
pervisa la reglamentacin de laprofestn'il\dica Vhay juntas de peluqueros,
plomeros o electricistas que supervisan la fe.glamentacin de sus oficios.
IRA SHARKANSKY
Sepsracin de poderes
77
Otra raiz intelectual de la estructura administrativa se basa en la separacin
yen elbalance de los poderes. LaCoostitucin de Estados Unidos proporcio-
na esta forma de organizacin y la establece como una tradici6n a seguir en
los gobiernos estatales y locales. Enel gobierno federal, la'separaci6nde pode-
res se logra mediante una legislatura de dos cmaras, un jefe del ejecutivo ele-
9
1do
por separado, un cuerpo e una corte independiente. A cada rama
se le dio algunos instrumentos para protegerse de las otras: al jefe del ejecu-
tivo se le dioel derecho de veto; a la legislaturase le dio lahabi,lidad de negar el
veto con una mayora de dos tel'ceraspartes y la oportunidad (en el Senado)
para revisar las principales; al judicial, se le dio una concesi6n imprecisa de
autoridad que ha sido interpretada como et derecho a revisar los aetas de
otras ramas en cuanto a su constitucionalidad. Finalmente, los functonarlos
de cada ramaenfretan la amenaZa de ser retirados de sus puestos si violan
ciertas prohibiciones en su propio comportamiento.
Cada Uno de los gobieroosestatales adopt la separacin y el balance de
los poderes; con ligeras un poco rnsestrictos. Porejem-
plo, los gobernadores deben trabaiarCn los directores-de departamentos de
les-cualesSon elegidos pOI' o son nombrados por juntas
o comisiones independientesAunque federal ha determinado 'sus
propios derechos y poderes lIrcadelos asuntos legislativos; la mayor(ade
las estatales estn limitadas a sesiones breves, tlenenla prohibicin
de tornar prestadas cantidades importantes de fondos V tienen otras restric-
ciones numerosas con respecto a los tipos de legislacinque pueden aprobar.
La creencia de los autores de la constitucin norteamericana en la separa-
cin Y" el balance de los poderes, tiene varlas implicaciones para las organiza- .
ciones administrativas. Primero, el control de fas unidades administrativas no
corresponde por entero a'ninguna de fasrarrnJs constitucionales. Segundo, la
divisin de Iadirecein administrativa prViene el uso de una jerarqufa admi-
nistrativasimpleen la que ef oon'trdlse le da al jefe del ejecutivo. Este debe
compartir el control con la legislatura y con la corte, o con el sistema judicial.
El judicial escucha los casos que lbs ciudadanos quejosos traen-n cbntra de
los administradores y puede considerar nulos o restringir ciertos poderes que
el administrado!' haya ejercido. la leglsiatura tiene Muchas oportunidaaes
78 - ADMINISTRACIDN PUBLICA
para influenciar la estructura, el procedimiento y los programas de la adminis-
tracin. Tercero, cada unidad administrativa puede estar sometida a demandas
de competencia por parte de los superiores. Por ejemplo, el Congreso y el jefe
del ejecutivo pueden mandar rdenes conflictivas a un administrador.
Capacidadesprofesionales,
Otra raz intelectual de la estructura administrativa se basa en la promo-
cin de la competencia profesional y tcnica. Las reformas del servicio pbli-
co han buscado proteger a los empleados federales, estatales y locales del pa-
trocinio, de la prctica de dar sinecuras como recompensa poltica o de un
control poi tico. Los administradores estn preocupados no solamente del
empleo en base al mrito, sino que tambin de la contratacin, de la seleccin
y de los programas de cepacitacn que elevarn el nivel de la competencia
tcnica en las dependencias administrativas al producir especialistas altamen-
te capacitados.
Sin embargo, la preocupacin por el profesionalismo tiene sus oponentes
poi ticos. El deseo de la participacin de ciudadanos no capacitados en la ad-
ministracin de la educacin y del bienestar proviene en parte de aquellos que
sienten que las profesiones establecidas son insensibles a las necesidades de al-
gunos clientes. Otro conflicto involucra a los apoyadores de la organizacin
jerrquica que se oponen a aquellos que piensan que los profesionistas deben
de estar a cargo de sus propias estructuras administrativas. La capacitacin de
un profesionista lo lleva a formular sus propios juicios acerca de las necesida-
des del cliente, juicios que pueden chocar con los principios de la administra-
cin jerrquica, lo que provoca.que un administrador imponga normas de la
dependencia sobre las decisiones de sus subordinados. Cuando el administra-
dor y los empleados profesionales no comparten una preparacin similar y
norrnas de servicios Semejantes -o cuando el administrador ha aceptado
nuevos valores, desde el momento que dej el trabajo en la prctica de SU pro-
fe$in- los choques internos en la dependencia pueden ser bastante serios.
Administraci6n jerrquica
Aunque con frecuencia se viola la jerarqua administrativa, ctebido 8 otros
IRA SHARKANSKY
79
principios o en respuesta a demandas especiales, tiene, no obstante, su propia
justificacin intelectual. Aquellos que favorecen a la jerarqua discuten que es
la mejor forma de mantener el control sobre los subordinados y de asegurar la
eficiencia de su rendimiento. A continuacin se encuentran los principios en
que se basan las grficas de organizacin de la mayora de los y em-
presas privadas de negocios en Estados Unidos y son:
1. Las actividades deben agruparse por objetivos, procedimientos, clien-
tela, lugar o tiempo y hacer que Sean la responsabilidad de pequeas
unidades que se encuentran bajo el control directo de un supervisor. '
2. Las unidades de trabajo deben organizarse de tal modo
que varias de ellas se agrupen bajo el control de una simple unidad de
supervisin (o de un supervisor) que se agrupe con otros supervisores
bajo la direccin de otro supervisor de categora ms elevada.
3. Debe haber un estrecho espacio de control con un nmero limitado de
subordinados bajo cada supervisor, para que estos puedan prestar una
atencin suficiente a cada persona o unidad subordinad.a.
4. Debe haber mtodos de comunicacin claramente establecidos para que
los superiores tengan toda la informacin acerca de las actividades de
los subordinados y que estn seguros que sus rdenes controlarn las ac-
tividades de sus subordinados.
5. Los ejecutivos debern tener suficiente autoridad para designar y des-
pedir a los subordinados.
6. Los ascensos y las nominaciones del personal debern hacerse de acuer-
do con la competencia, sin intervencin de poi{ticos que traten de re-
compensar a sus partidarios.
7. Los ejecutivos debern controlar las erogaciones de las unidades admi
nistrativas.
8. Deber haber suficientes servicios superiores que proporcionen al ejecu-
tivo la informacin necesaria para comprender y controlar las activida-
des de los subordinados.
Estos principios de administracin han obtenido un respaldo muy fuerte
en los informes de comisiones prestigiosas, encargadas de proponer reformas
administrativas. Sin embargo, investigaciones recientes han desafiado a algu.
80
ADMINI5TRACION PUBLICA
nas de sus suposiciones bsicas. Se coment anteriormente que hay. ciertas
supsiciones de la jerarqua que son violadas por personas de las ramaslegis-
lativa y ejecutiva que desean ejercer controles especiales sobre los administra--
dores. Un creciente conjunto de literatura tambin encuentra que las estructu-
ras jerrquicas se enfrentan a dificultades en la industria privada, an cuando
no haya intrusos del exterior con cargos o poderes correspondientes a los de
un legislador o ejecutivo elegido.
los problemas principales dentro de una jerarqua tanto en una organiza-
cin pblica como en la privada son: el hecho de no tomar en cuenta las mo-
tivaciones complejas de los empleados; el conflicto entre unidades administra-
tivas; y la incapacidad de losejecutivos Paradominar todos los informes nece-
sariospara controlar a sus subordinados. Para que una jerarquiaopere de
acuerdo con un plan, los subordinados (fubern aceptar la definiein hecha
por sus superiores, de las metas de la organizacin; sinembargo,hayemplea-
"dos que comienzan a desempear sus tareas con una gran variedad de intereses
personales y profesionales; ya que. no es fcil ganar sus lealtades para una me-
ta comn. Sin duda, a veces es difcil definir la meta comn, debido a que los
directores de los departamentos, ellos mismos no estn de acuerdo con sus su-
periores acerca de las tareas propias de la organizacin que definen sus metas.
Sera ms fcil administrar en base a acuerdos acerca de 105 programas espec-
ficos sin enfrentarse al problema de metas alargo plazo.
los disel'ladoresde organizaciones pblicas han sido .motivados por una
conibinacin de contabilidad poi tica, separacin y balanC&depoderes, com-
petencia profesional y principios de administracin jerrquica. En pocas di-
ferentes y con distintas mentalidades, cada.una de 'estas metas ha parecido
ms o menos importante. No hay ningn mtodo prevaleciente aparente en
los sistemas administrativos,en Estados Unidos. Aunque la forma bsica es
la de la [erarqu a, con frecuencia est comprometida.
CONTROL DE LAORGANIZACION ADMINISTRATIVA
En Estados Unidos, un n,mero de, instituciones sirve como unidades de
OOAtfof de fas dependencias ,administrativas. En teoria, estas unidadsdetlOn-
trol SQn parte del medio ambiente de la organizacin administt.atiw,perse
IRA SHARKANSKY
81
discutirn en este captulo -en vez de hacerlo en la Segunda Parte junto con
otros insumos- debido a que su creacin y funcionamiento reflejan intentos
para proteger los principios involucrados en las races intelectuales en el dIse-
O' de la organizacin. las instituciones que controlan las unidades adminis-
trativas al nivel nacional en Estados Unidos, se incluyen en las ramas ejecuti-
va, legislativa y judicial del gobierno. Ll,na institucin adicional -la Comisin
de Servicios Pblicos (Civil Service Commission)- no encaja perfectamente en
ninguna de las ramas, pero ayuda a controlar la administracin.
Unidades administrativas para el control administrativo
las unidades de la oficina ejecutiva que principalmente se usan ms como
mecanismos de control administrativo son la Oficina de la Casa Blanca, la
Oficina de Presupuestos y Administracin y el Consejo de Asesores Econmi
coso Otras unidades tienen responsabilidades de informacin, de asesoramien
to o de coordinacin para tipos limitados de actividades. Estas incluyen al
Consejo de Seguridad Nacional, la Agencia Central de Inteligencia, el Consejo
Nacional de Aeronutica y el Espacio, la Oficina de Plan-.ci6n de Emergen-
cia, la Oficina de Ciencias y Tecnologa y la Oficina de Representacin Espe-
cial para Negociaciones Comerciales.
Oficina de /a CasaB/anca
Esta oficina incluye a los ayudantes ms mtmos del presidente. Sus debe-
res los involucran en la redaccin de leyes y discursos, las negociaciones con
los legisladores, las dependencias administrativas, las empresas de negocios o
los gobiernos extranjeros. las responsabilidades de sus ayudantes no se pres-
criben en ningn documento formal. la Oficina de la Casa Blanca es un me-
canismo flexible, que permite que el presidente nombre a individuos de su
confianza, para que desempeen tareas importantes.
Oficina de Presupuestos y Administracin
la Oficina de Presupuestos y Administracin (OP) es una creaci6n de
Richard M. Nixon, el trigsimo sptimo presidente de los Estados Unidos
82
ADMINISTRACIDN PUBLICA
(1969-74). Sus poderes son financieros, pero tambin inclu-
ye un control substancial de los programas de las diversas ramas ejecutivas de
los departamentos y de las dependencias. La OPA tamiza las solicitudes de es-
tos departamentos antes de enviarlas al Congreso para que ste las respalde.
Aunque el Congreso puede otorgar ms fondos para una unidad, de lo que pi-
di la OPA, sta puede controlar la distribucin de los fondos de Hacienda a
los departamentos. Asf, la OPA puede evitar que un departamento erogue
fondos en exceso de la recomendacin hecha anteriormente por esta misma.
Antes de que cualquier administrador pueda solicitar una nueva legisla-
cin, o an contestar formalmente a la pregunta de un diputado al congreso
acerca de la nueva legislacin, debe aclarar su comunicacin con la OPA. Al
circular la comunicacin propuesta a otras dependencias cuyos programas se
pudieran ver afectados con la proposicin, la OPA rene opiniones y define
las implicaciones de la proposicin para el "programa del presidente". Sin un
juicio favorable por parte, de la OPA, una dependencia gubernamental no
(puede apoyar formalmente una medida que est siendo considerada en el
Congreso. La OPA no puede impedir que el Congreso otorgue poderes a los
departamentos que no hayan sido aprobados inicialmente. Sin embargo, la
OPA puede actuar otra vez, despus de que el Congreso haya actuado; ya que
mientras que una medida est esperando la accin presidencial, la Oficina la
pone en circulacin en las dependencias, rene sus opiniones y entonces pre-
para una recomendacin para que el presidente ejerza su derecho de veto o
la apruebe.
Consejo de AsesoresEconmicos
El Consejo de Asesores Econmicos (CAE) consta de tres economistas pro-
fesionales, nombrados por el presidente con la aprobacin del Senado, aparte
de un cuerpo de ayudantes. Se estableci el CAE en 1946 para proporcionar
al gobierno federal la responsabilidad de supervisar -esperando que pudiera
controlar- la economa nacional. La actividad ms importante del Consejo es
el Informe Econmico del Presidente, realizado anualmente y que se somete
al Congreso a principios de cada mes de enero. El Consejo examina el desarro-
llo y la estabilidad econmica atual, estima cules sern los fectos probables
sobre la economa de ciertas actividades propuestas y recomienda medidas de
IRA SHARKANSKY
83
correccin para los Casos de crisis econ6micas. El Consejo no desempea un
papel directo en la aplicacin de las normas; no obstante, su asesoramiento
sobre las implicaciones econmicas de las actividades corrientes (o propues-
tas) afecta las decisiones del presidente y de la Oficina de Presupuestos y Ad-
ministraci6n y, en esa forma, influye en las actividades de las dependencias
administrativas.
Mecanismos del Congreso para el control administrativo
Los principales mecanismos de control de la rama legislativason los corni-
ts de la Cmara y el Senado, adems de una unidad que tiene todas las caree-
teristicas de una dependencia administrativa, pero que se encuentra dentro
de la jurisdicci6n de la legislatura: la Oficina de Contabilidad General (Ge-
neral Accounting Office). Los comits del Congreso son capaces de controlar
las unidades administrativas debido a tales cosas como las estipulaciones leqa-
les, las limitaciones presupuestarias, recomendaciones formales en informes
de comits y sugerencias extraoficiales hechas por los miembros de estos l-
timos; Tres tipos de comits desempean funciones de control con respecto
a la administracin.
Los comits legislativos consideran el fondo de la legislacin, rigen el al
cance y el detalle de las actividades departamentales y normalmente revisan
las operaciones.
Los comits de asignaciones tienen las oportunidades ms regulares para
examinar las actividades administrativas. Una vez al ao, los directores de
las unidades administrativas presentan sus peticiones para el ao siguiente y
defienden stas (ms los resultados del ao pasado) ante los subcomits de
la Cmara y de los Comits de Asignaciones del Senado. Estos subcomits
toman las decisiones cruciales sobre los asuntos de asignacin. Sus recomen-
daciones se transmiten normalmente sin cambios a la Cmara o al Senado por
medio de sus Comits de Asignaciones matrices. Los subcomits se dividen
de acuerdo al departamento o departamentos cuyos presupuestos revisan con
los legisladores que comnmente permanecen en el subcomit ao tras ao
y acumulan informacin sobre los programas departamentales.
A veces, el Congreso establece comits especiales con el propsito de inves-
tigar ciertas instituciones o eventos. Un ejemplo clsico fue el comit que in-
84 ADMINISTRAC/ON PUBLICA
vestig el ataque japons en Pearl Harbor, el evento que introdujo a Estados
Unidos en la Segunda Guerra Mundial (1939-45). Los informes y las conclu-
siones del comit se citan como justificaciones para las ltimas poi ticas que
siguieron los militares para mantenerse ms preparados que como lo haban
estado en 1941. Los informes tambin tenan un efecto directo sobre las ca-
rreras de los oficiales individuales.
La Oficina General de Contabilidad
La Oficina General de Contabilidad (OGC) es la principal unidad financie-
ra auditora del gobierno federal. El funcionario en jefe de la OGCes nombra-
do por el presidente, pero su perodo de servicio (de 15 aos) garantiza la
considerable independencia de la rama ejecutiva. Los informes de la OGC se
hacen para el Congreso y es formalmente responsable ante cada rama del
gobierno.
Debido al rol que la erogaci6n tiene en la administracin, la OGC puede
incrementar el control de la legislatura sobre la organizacin administrativa.
La OGCes responsable de todos los gastos del gobierno federal y por la eroga-
cin de los fondos estatales y locales que reciben donaciones o prstamos.
Esta es una tarea enorme, y la OGC la ha simplificado al dejar que las depen-
dencias, que estn funcionando, revisen sus propios gastos bajo procedimien-
tos aprobados. La OGC puede rehusar el permitir el pago de cualquier gasto
que no est dentro de las estipulaciones de las leyes de asignaciones. Adems,
la OGC realiza estudios extensivos -ya sea bajo su propia iniciativa o a peti-
cin del Congreso- de los procedimientos administrativos. Cuando descubre
que las prcticas son ineficaces, ineficientes o poco econmicas (pero no ne-
cesariamente ilegales) presenta un informe al Congreso y propone reformas.
Mecanismosjudiciales para el control administrativo
El control de mecanismos de la rama judicial es ms pasivo que aquel de
las ramas ejecutiva y legislativa. El judicial no busca el comportamiento ad-
ministrativo que desea estimular o restringir. Espera a que alguien que se
\''Onsidera perjudicado con una ttecisin administrativa, lleve el caso a la corte;
entonces, segn las circunstancias, la decisi6n de la corte se puede relacionar
IRA SHARKANSK-Y
86
slo para el caso o se puede tratar de un juicio que crea precedentes y que
rige las acciones administrativas en muchos casos similares. la autoridad def
sistema de la corte federal abarca la mayora de los problemas planteados
por las decisiones de los administradores.
Comisin de Servicios Pblicos
La Comisin de Servicios Pblicos (CSP) consiste de tres comisionados y
un personal de extensin. La CSPformula las normas del personal para los de-
partamentos administrativos as como para tambin las dependencias, super
visa la ejecucin de stas y presta ciertos serviciosde personal. En muchos go-
biernos estatales V locales (yen los gobiernos nacionales de otros pases), las
funciones de personal se asignan a! jefe del ejecutivo. Sin embargo, en el 90-
bierno nacional de Estados Unidos, surgi como una reaccin que se produjo
en el siglo XIX en contra de los excesos de la pr6ctica de dar sinecuras como
recompensa poi tica. Los reformadores de esa poca establecieron el princi
pio de que el control sobre las normas de personal deba aislarse del jefe del
ejecutivo. La Comisin no est afiliada a la rama ejecutiva, legislativa o judi-
cial. El presidente designa a los comisionados; pero slo dos de los tres pue-
den ser miembros del mismo partido poltico; adems, sus plazos de servicio,
de seis aos cada uno, se distribuyen de tal forma que el presidente no pueda
designar a ms de dos durante uno de sus periodos de servicio (tiene un limite
de dos perodos de servicio de cuatro aos cada uno). Un. lista de las princi-
pales actividades de la CSP mostrar el alcance de los controles que ejerce so-
bre las unidades administrativas:
1. Reclutamiento y examen de los candidatos a ocupar cargos en los de-
partamentos;
2. Desarrollo de normas que deben utilizar los departamentos para la se-
leccin, la clasificacin, la preparacin, los ascensos y los despidos de
los empleados;
3. Desarrollo de normas de procedimientos de seguridad para los emplea-
dos, seguros de sanidad y vida, disposiciones relativas a las vacaciones
y planes de retiro;
4. El desarrollo de programas de incentivos para los empleados, que deben
utilizar los departamentos;
86
ADMINI5TRACIONPUBLICA
5. Supervisin del empleo por parte de los departamentos, de las normas
y los procedimientos aprobados por la Comisin;
6. Aplicacin de las disposiciones de las leyes que limitan las actividades
poi ticas de los empleados del gobierno;
7. Resolucin de las apelaciones de individuos o dependencias que involu-
cren derechos e intereses de empleados federales, debidas a las leyes, las
reglas o las disposiciones administrativas por la Comisin, y
8. Exmenes y recomendaciones relativas al empleo eficiente que haga un
.
departamento de su personal.
.
RESUMEN
Las unidacfes que se encuentran en el proceso de conversin no se ajustan a
ningn patrn simple.. EI modelo bsico es el de la jerarqua; pero sta tiene
muchas variaciones que difcilmente pueden considerarse como caracterstica
comn. Hay otras tres races intelectuales para la organizacin de unidades
administrativas, qPe surgen de conflictos con el modelo jerrquico y entre
ellas mismas: la preocupacin por la contabilidad poltica; la separacin de
poderes V balances; y la preocupacin por la competencia profesional. Su in-
fluencia se muestra en los numerosos mecanismos que proporcionan a los le-
gisladores y a los ciudadanos un acceso a las decisiones administrativas; en las
estructuras que impiden el control poltico de la seleccin de personal; y en
los lmites ambiguos entre las responsabilidades de control del ejecutivo, la
legislatura y el poder judicial. En parte, la jerarqua fracasa debido a que a
veces es ineficiente a pesar de las declaraciones que se hacen por su eficiencia-.
Las jerarquas no son sensibles a los complejos' valores y motivaciones de las
personas que estn trabajando en las organizaciones. A menudo, una jerarqua
estrictamente organizada no puede negociar muy bien con los cotTflictos inter-
nos acerca de los asuntos de normas; ni puede asegurar que el jefe del ejecu-
tivo tendr la informacin adecuada acerca de las metas y los recursos relacio-
\..
nadas conlas decisiones de las normas.
Una vez ms, el propsito de este aptulo' es mostrar que no hay un solo
principio de organizacin que gue el diseo de los sistemas administrativos.
IRA SHARKANSKY
87
la estructura de cualquier departamento o dependencia particular se ve in-
fluenciada por las consideraciones normativas que involucran las relaciones
entre la dependencia y con aquellos que negocia, ya sea tanto fuera o dentro
del gobierno. El diseo de cada unidad administrativa involucra una variedad
de pOI ticos. El poder, las metas V los principios de aquellos inmiscuidos
ya sean individuos, funcionarios o grupos siempre influyen la manera en que
la unidad puede operar. la controversia poltica siempre ser una parte de la
organizacin Vdel comportamiento administrativo.
CAPITULO S
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
El enfoque de este captulo es sobre el mismo administrador. Debido a que
ste ayuda a convertir los insumas y los productos, es lgico colocar este ca-
ptulo en la Primera Parte con otros elementos del proceso de conversi6n. El
administrador aporta a su trabajo un nmero de caractersticas que afectan la
forma en la que realiza su trabaio. sus antecedentes sociales. preparacln, va-
lores, actitudes, creencias y habilidades. Debido a esto, algunas dependencias
han desarrollado programas para identificar las caractersticas que desean que
tengan sus empleados; de ah que traten de contratar y promover a personas
que parecen tener estas caractersticas. Sin embargo, el personal administra-
tivo se escoge slo en parte debido a tales disei\os bien razonados. Las depen-
dencias no pueden controlar por completo fas habilidades, valores y actitudes
de sus empleados; no obstante, es evidente que tales caractersticas persona-
les afectan las acciones de los administradores y as influyen tambin al pro-
ceso de conversin.
Tambin es l6gico ver algo de esta informaci6n de este captulo como insu-
mos y productos. Por ejemplo. fas caractersticas personales se puede pensar
de ellas como insumos que los administradores llevan con ellos a sus depen-
dencias. Asimismo, las prkticas de contrataci6n de una dependencia, debido
a que pueden favorecer a unos grupos m. que a otros, _ pUede pensar en
esto com los productos del rMdio ambiente.
IRA SHARKANSKY
RECLUTACION, SELECCION y CAPACITACION
89
Algunas de las cuestiones ms discutibles en las organizaciones administra-
tivas se refieren a los mtodos utilizados para seleccionar administradores.
El Presidente Andrew Jackson fue el primero que elev6 las normas de per-
sonal a la categora de cuesti6n principal de reforma. Jackson deseaba que los
administradores fueran responsables ante el jefe del ejecutivo. Supon(a que al
colocar a tales personas en puestos de autoridad, esto .10 ayudara a cambiar
los programas de gobierno en las direcciones que deseaba. Como ya se men-
cion6 anteriormente, cuando se lleva al extremo, este procedimiento se co-
noce con el nombre de "sistema de prctica de dar sinecuras como recompen-
sa poi Itica" (del dicho que "al vencedor le corresponde la sinecura", que
quiere decir que lo que se gane en la guerra le pertenece). La "sinecura" de la
victoria poi tica lleva al empleo de muchas personas cuyas nicas cualidades
fueron el apoyo poi (tico y la lealtad al presidente. Su habilidad para desempe-.
ar el trabajo casi no setomaba en cuenta.
Sigui una reaccin en contra de los excesos del sistema de Jackson, pero
muchos refOrmadores han regresado a la creencia de que el jefe electo del eje-
cutivo debe tener control sobre sus subordinados. Sin embargo, hay importan-
tes diferencias entre las proposiciones actuales y el programa de Jackson.
Este -y todos cuantos lo imitaban- buscaban el control sobre todo el siste-
ma administrativo. Los reformadores modernos favorecen un control ejecu-
tivo ms amplio sobre los administradores de alto nivel que tienen puestos
donde se crean normas. La gran mayoriade los empleadOs administrativos
retendran las protecciones del sistema de mritos; el ejecutivo tendra un
equipo integrado para la creaci6n de normas, con cada miembro nombrado en
base a su disponibilidad para aceptar la autoridad del jefe del ejecutivo. Los
reformadores contemporneos tambin ven la tarea del personal como un
aSUDto ms complejo de lo que se vea en la 6poca de JlCkson. No es simple-.
mente el hecho de darle el poder al jefe del ejecutivo para que contrate y
despida;sino que hay una necesidad para predecir las necesidadesdel perlOn.'
de competir con la empresa privada en las habilidades requerida y de nona.
brar a P8f'$OnaS al puestc) donde pueden hacer 18 contrqin ... grande al
sistema administrativo. En un estudio pubticJldo porlaBmokings lnstttution
en Washington. D.C., se indicaron'Vioscomponentes que tleben irt8lUlFten
90
ADMINISTRACION PUBLICA
un programa eficiente de personal para puestos de nivel elevado:
1. Analizar las necesidades futuras de personal superior y evaluar las pers-
pectivas para satisfacerlas.
2. Competir con xito con otros patronos.
3. Efectuar evaluaciones sistemticas, fidedignas y vlidas del rendimiento
y el potencial de los empleados, como base para el desarrollo y los
ascensos.
4. Desarrollar y preparar a un nmero suficiente de empleados superiores,
para que ocupen la mayora de los cargos de nivel elevado; empleados
cuyas competencias profesionales sean excelentes y vayan al da y cuyas
perspectivas sean amplias y maduras.
5. Seleccionar a los mejores candidatos para ascensos o designaciones para
ocupar puestos ms elevados.
6. Proporcionar aumentos de las compensaciones a un ritmo que vaya de
acuerdo con el desarrollo profesional de cada empleado y con los ndi-
ces de aumentos que ofrezcan los patronos de la competencia.
7. Proporcionar flexibilidad en las designaciones, para satisfacer las nece-
sidades del programa y, asimismo, modificar las condiciones para. cada
empleado.
8. Conservar y utilizar lo mejor posible a los empleados que hagan contri-
buciones valiosas para alcanzar las metas de la organizacin.
9. Motivar al personal para que efecte un buen esfuerzo de cooperacin.
10. Asignar a los empleados que tengan un rendimiento inferior a puestos
en los que puedan trabajar con eficiencia, o despedirlos.
Cualquier evaluacin de los procedimientos de personal que utilicen las
dependencias administrativas se ver complicada por las diferencias entre los
empleados de carrera y los desibnados poi ticamente. Ambas categoras inclu-
yen a personas que se encuentran en los niveles ms elevados; sin embargo, los
ayudantes poi ticos estn asociados abiertamente con partidos. poi ticos y
estn involucrados en las campaas electorales; los empleados de carrera no lo
estn, Los dos grupos tienen diferentes tipos de proteccin en el trabajo. El
control sobre los ayudantes polticos se le da generalmente a los ejecutivos
electos popularmente. El servicio de carrera es normalmente controlado por
IRA SHARKANSKY
91
una institucin -la Comisin de Servicios Pblicos- que est prOtegida del
partidarismo. Las metas del estudio Brookings son apropiadas tanto para los
puestos poi ticos como para los de carrera; sin. embargo, sus aplicaciones
detalladas variaran.
PERSONAL"NO POLlTICO"
La Comisin de Servicios Pblicos en Estados Unidos es la unidad central
de personal de la organizacin administrativa del gobierno nacional, su princi-
pal preocupacin es la de los puestos inferiores. En las categorfas normativas,
analizadas por el proyecto Brookings, la seleccin la hacen los directores de
los departamentos y las dependencias que tienen un control virtual sobre la,
seleccin de sus .subordinados inmediatos. Cuando buscan a tales miembros
del personal, tienden a ascender a individuos que se encuentran ya dentro de
SUs propias organizaciones o a pedir que soliciten empleos los miembros del
personal de otras dependencias del gobierno federal, de las administraciones
estatales o locales o de la industria privada. Las principales fuentes son sus
propias organizaciones u otras unidades de la administracin federal.
Dos dispositivos permiten a las dependencias federales evitar muchos deta-
lles det reclutamiento y de la seleccin del personal: las donaciones y los con-
tratos con instituciones no gubernamentales. Al otorgar donaciones a los go-
biernos estatales y locales, las dependencias federales hacen una importante
Contribucin a la prestacin de servicios pblicos, sin la necesidad de preocu-
parse acerca del reclutamiento del personal que pueda desempeiiar el traba-
jo. Al dar contratos a universidades o a la industria privada, las dependen-
cias federales pueden tambin evitar la. seleccin de su personal. La conce-
sin de contratos es singularmente atractiva, cuando se desea obtener compe-
tencias de alto nivel. La parte contractUal puede pagar salarios que se en-
cuentran por encima de las escalas federales normales, con el fin de btener
los servicios de empleados competentes que, en otra forma, no se encontra-
ran disponibles.
La falta de control central sobrelot procedtmitntos.de,.,sonal p8J'a los
PUestos normativos tiene una amplia aceptacin. en<,.. dtPndertCisadmi
nistrativas. Un proyecto de la Institucin. BI'OOldng$ p.....aque 110 se
92
J
ADMINISTRACION PUBLICA
encontrU)an dificultades graves para competir por el personal en la industria
privada. De acuerdo a este informe, la centralizacin de los procedimientos
del personal privara a los directores departamentales del control sobre sus
subordinados y debilitara el concepto de un equipo departamental unido por
un punto de vista comn. Si los mismos administradores de las dependencias
mantuvieran el control sobre las designaciones de nivel elevado, podran colo-
car las necesidades propias de sus dependencias en una categora de prioridad
en los criterios de seleccin.
La centralizacin del sistema de personal se ve tambin desalentada por la
falta de algn procedimiento sistemtico para juzgar el trabajo de los emplea-
dos administrativos. Debido a que los "juicios vlidos Vconfiables del traba-
jo de los empleados" que solicit la Institucin Brookings no son posibles,
la Comisin de Servicios Pblicos ha dejado la tarea a los directores de las de-
pendencias. Supuestamente, estos administradores tienen perspicacia acerca
de los requerimientos especiales de la dependencia y, tal vez, algn conoci-
miento de las personalidades individuales, que seria til al identificar a aque-
llos empleados que deben ser pr9movidos Yaquellos que se deben quedar en
las tareas sencillas o a los que se deben despedir. Sin embargo, el tamao de
muchas dependencias federales evita cualquier control real sobre las decisio-
nes que el director departamental da acerca del personal. Adems, los direc-
tores y sus subordinados tambin se ven afectados por la falta de procedi-
mientos sistemticos para evaluar su actuacin. Deben depender de tales
consideraciones no sistemticas como los informes de los clientes, la dura-
cin del servicio o la actuacin en 'ocasiones particulares anotados por la
prensa o por los superiores del empleado. Es poco considerable generalizar
con respecto al rendimiento de un hombre, basndose en observaciones
individuales. La duracin del servicio.puede no sellalar ms que el xito del
empleado para no ofender a nadie; pero no indica nada con respecto a sus
contribuciones positivas a la dependencia. Ciertas medidas indirectas de ren-
dimiento incluyen los grados acadmicos y los certificados profesionales.
E,stos ltimos indican que un empleado tiene ciertas experiencias acadmicas
y que ha pasado los procedimientos de seleccin de un cuerpo profesional.
Asimismo sugieren su competencia general. Sin embarQ..o, las universidades
V las organizaciones profesionales varian ampliamente en sus requerimientos.
y an un certificade con el ms alto pre$tigio puede no indicar que un indivi-
IRA SHARKANSKY
93
duo sea capaz de realizar las responsabilidades especfficas de un trabajo en
particular.
Con respecto a la capacitaci6n actual de empleados, el estudio Brookings
encontr que las dependencias pblicas e" el gobierno nacional norteamerica-
no estn muy por debajo de lo militar. Han habido recientes aumentos en la
capacitaci6n de los empleados, pero muchos ejecutivos pblicos todavra po-
seen actitudes negativas hacia los programas de capacitaci6n extensivos. Algu-
nos administradores sienten que si otorgan un permiso para capacitaci6n, los
diputados u otros que revisan los presupuestos anuales pueden concluir que
la dependencia tiene ms personal del que necesita. De hecho, los funciona- ,
ros encargados del presupuesto disminuyen los fondos de la dependencia
en base a ese razonamiento. En contraste con esto, los empleados individua-
les a menudo sienten que perdern su oportunidad de promoci6n si toman el
permiso para la eacacitacin. Tambin los programas de capacitaci6n se ven
desalentados por el enorme nmero de personas que pueden estar involu-
cradas. En 1967 ms de 750000 personas fueron contratadas por el gobierno
federal en puestos profesionales, administrativos y tcnicos. Debido a que mu-
chas de estas personas permanecieron en el servicio federal por poco tiempo
ya que el reclutamiento por s( solo es un trabajo dif(cil que requiere mucho
esfuerzo y varios recursos; por lo consiguiente a los programas de capacita-
ci6n se les dio una consideraci6n secundaria.
LOSDESIGNADOSPOLlTICAMENTE
Los reformadores de los servicios pblicos del siglo XIX representaron a
hordas de buscadores de cargos, que se abatfan sobre los presidentes recin
. electos. En la actualidad, esa imagen es falsa. El presidente es el que busca
talentos y puede verse obligado a persuadir a las personas que escoja, a que
abandonen sus situaciones bien establecidas en los negocios o sus profesio-
nes. A sus candidatos les ofrece la oportunidad de servir en su administraci6n,
por lo comn con una reducei6n considerable de sus salarios y un aumento
importante de sus gastos personales.
Los candidatos recientes a la presidencia han retrasado sus decisiones rela-
tivas a las designaciones poi t i c ~ hasta despu4s de .as elecciones. Considera
94
ADMINI5TRACION PUSUICA
ron cuidadosamente las cualidades de varios prospectos; lo consultaron a lde-
res poi Iticos, y a los asociados profesionales o empresariales e hicieron reco-
mendaciones para cada puesto de alto nivel.
No hay duda respecto a la participacin directa del presidente electo en la
selecci6n de los secretarios del gabinete, los cuales administran los importan-
tes departamentos gubernamentales y a los directores de otras dependencias
principales. Sin embargo, han habido diferencias en cuanto a su participacin
en las designaciones inmediatamente por debajo de esos niveles. Los presiden-
tes ms recientes han utilizado una combinaci6n de la competencia profesio-
nal y la posibilidad de aceptaci6n polftica, al hacer designaciones polfticas.
A medida que pasa el tiempo, los presidentes cambian los procedimientos
para las designaciones poi (ticas. A medida que los presidentes se concentran
cada vez ms en los problemas importantes, sus secretarios de gabinete ad-
quieren un papel predominante en las decisiones relativas al personal, la ma-
yorfa de las cuales se refieren a la seleccin de candidatos de reemplaza-
miento para los subordinados que renuncian.
Tarllbin el Congreso desempea un papel importante en las designaciones
poHticas. La Constitucin le da poderes para determinar los procedimientos
para ocupar puestos por designacin. En algunos cargos, el Congreso s610con-
cede el poder de designacin al presidente mismo. Por ejemplo, este es el caso
del Director y del Subdirector de Presupuestos. En ciertos departamentos
del gabinete y determinadas oficinas dependientes, los secretarios administra-
tivos adjuntos no requieren confirmaci6n senatorial. Por lo comn, son nomi-
nados por los superiores inmediatos, para que les sirvan como ayudantes per-
sonales. En 1965, todos los secretarios, subsecretarios y secretarios adjuntos
de departamentos, asf como los embajadores, los directores de la rnavorfa
de las oficinas independientes y los jueces federales, estaban sujetos a la con-
firmacin senatorial.
La mayor parte del tiempo, el Senado s610 lleva a cabo exmenes superfi-
ciales de los candidatos. Cuando la oposici6n a una designacin procede del
Senado, puede tomar varias formas, Puede tratarse de un esfuerzo serio para
impedir una designaci6n, o ser, simplemente un intento hecho por un sena-
dor para que su propia oposici6n quede registrada. Otras oposiciones pueden
tener como fin elucidar los compromisos poi hicos de la persona nombrada.
Pocos cenddatos a designaciones polfticas son rechazados verdaderamente
IRA SHARKANSKY
95
por el Senado. Hay ciertas nominaciones que las retira el presidente debido
a que teme enfrentarse a las mortificaciones de un rechazo formal, y otras,
probablemente, no se presentan nunca de manera formal, debido a que
ciertos senadores prominentes manifiestan una oposici6n intensa en el curso
de una consulta preliminar.
RASGOS PERSONALES
Es imposible decir hasta qu punto influyen en las actividades de las de-
pendencias administrativas los rasgos personales de los administradores, ...,.su;
nivel educacional, raza, religi6n, posici6n social, etctera-o La informaci6n
disponible muestra que, como grupo, los administradores en niveles donde
crean normas difieren de la poblaci6n adulta en general, en lo que se refiere
a sus antecedentes sociales y a sus experiencias culturales. Sin embargo, no
existe un gran abismo entre los individuos que ocupan puestos de responsa-
bilidad en otras ramas del gobierno o en las firmas de grandes cornpafas.
Algunos estudios indican que, entre los administradores gubernamentales,
una mayor proporcin tiene una educaci6n superior y una menor procede
de las clases superiores, que los miembros de las ramas legislativa o de los
ejecutivos de las grandes empresas privadas. No obstante, las diferencias
no son grandes; tanto en estos como en otros rasgos, el personal de alto nivel
de las dependencias pblicas es ms similar a sus correspondientes en el go-
bierno o en las empresas que cualquiera de los miembros de estos grupos son
como los adultos en la sociedad como un todo. Generalmente, los puestos de
responsabilidad atraen a personas con una educacin arriba de la promedia
y provienen de familias con altos ingresos.
Las mltiples influencias en las normas de las dependencias proporcionan
un efecto como los rasgos personales de los administradores. Adems, los pro-
cedimientos que se usan en muchas dependencias reducen an ms la influen-
cia que es posible de los rasgos personales de un administrador, al forzarlo a
que "compita" por la influencia sobre una norma con las ramas legislativa,
ejecutiva y judicial del gobierno, con los funcionarios en otros niveles del siso
tema federal y con clientes y otros miembros del pblico; En adici6n:a esto,
los diferentes aspectos de las propias caracter(sticas del administrador pueden
96 ADMINISTRACION PUBI!CA
competir entre sf para influir sobre sus decisiones. Por ejemplo, los intereses
identificados con la posici6n social de su familia, pueden entrar en conflic-
to con los valores profesionales que adquiri6 como parte de su capacitaci6n
formal. La mavorIa de las dependencias administrativas tienen procedimien-
tos que vigilan la influencia abierta de los intereses personales sobre las deci-
siones oficiales. Por ejemplo, la existencia de un gran nmero de encargados
de tomar decisiones dentro de las dependencias individuales, entre los supervi-
sores del ejecutivo y del legislativo y las formas para evitar que las personas
con un inters financiero en las normas de la dependencia no obtengan pues-
tos en la dependencia, todo esto ayuda a prevenir que tal influencia teAga mu-
cho efecto.
Puede ser til el describir los rasgos personales de los administradores, aun-
que podamos ver un efecto poco claro de estos en los resultados de las organi-
zaciones administrativas, los tipos de personas que realizan trabajo de servicio
pblico pueden tener importancia para las cuestiones relativas a las oportuni-
dades ge empleo. Por ejemplo, hasta qu grado los nios de diferentes clases
sociales o grupos tnicos tienen igualdad-de oportunidades para ingresar a em-
pleos pblicos y alcanzar niveles de establecimiento de normas? Para los gru-
pos que han sido objeto de una severa discriminaCi6n en la industria privada,
el gobierno puede ser la principal fuente probable de empleos apropiados.
Hay tambin cuestiones importantes acerca de la dedicaci6n de los emplea-
dos gubernamentales en lo referente al bienestar pblico. Estos reqoieren in-
formscin acerca de las personalidades, valores y esperanzas- de los
administradores.
QUIENES SON ADMINISTRADORES PUBLlCOS?
En comparaci6n con la poblaci6n en su conjunto, los administradores de
alto nivel en el gobierno federal, proceden de manera desproporcionada de
las comunidades que tienen grandes poblaciones, de familias en las posicio- '
nes medias y superiores, de las cateqorfas de ocupaciones y de grupos protes-
tantes -grupos que se desarrollaron al seguir las diferencias doctrinales con
respecto a la Iglesia Cat6lica Romana en el siglo XVI. Esta cmbinaci6n
rasgos sugiere que los administradores de alto nivel experimentaron un n-
IRA SHARKANSKY
97
mero de ventajas en su infancia que increm,ent6 la posibilidad de que tuvieran
puntos de vista nacionales e internacionales, en vez de puramente locales, asf
como oportunidades educativas y prospectos en las carreras de ciencia, las
profesiones y la administraci6n. Casi la mavorfa de estos administradores se
graduaron de la universidad y una proporci6n importante obtuvo postgradua-
dos. Un gran porcentaje recibi su educaci6n secundaria. en escuelas privadas
y obtuvieron sus grados universitarios en los colegios y las escuelas de gradua-
ci6n de mayor prestigio.
Aunque los antecedentes de los administradores de alto nivel se diferen-
cian considerablemente de los "ciudadanos medios", no son muy diferentes
de los de las personas que ocupan otros puestos de responsabilidad en el go-
bierno o en la industria privada. Tales Hderes proceden de grupos sociales que
han tenido ms ventajas que los ciudadanos medios. En comparacin con la
poblacin en su conjunto, han obtenido una educaci6n considerablemente
mayor y tienen ms probabilidades de ser protestantes. Es ms probable que
procedan de familias ejecutivas y profesionales que los ciudadanos medios. Su
religi6n sugiere que proceden de familias "viejas" en lugar de descender de
los inmigrantes "recientes" de Irlanda, del sur o este de Europa, que proba-
blemente seran de la religi6n catlica o jud a.
Algunas diferencias entre los administradores gubernamentales de alto
nivel en puestos pblicos y aquellos de otros grupos de liderazgo son ms
evidentes. Por ejemplo, aunque el administrador gubernamental promedio es
ms probable que sea' protestante en vez decat6lico, hay ms catlicos entre
los administradores gubernamentales que entre los administradores privados
y existen tambin ms hijos de trabajadores. Esto sugiere la relativa "abertu-
ra" de la burocracia federal, en comparaci6n con la industria privada. Toda-
va con esto, la mayor incidencia de educaci6n avanzada entre los adminis-
tradores gubernamentales indica que se sobrepusieron a cualquier desventaja
familiar o cultural con la que empezaron.
Las caractersticas de las personas elevadas a los puestos ms altos en las
dependencias administrativas federales refleja, hasta cierto punto, la influen-
cia de un presidente particular que las design. Slo existen diferencias peque-
as entre los designados, pero stas que srexisten parecen reflejar el prtido
poi Itico de cada presidente. Por ejemplo, Dwight ~ 'Eisehhower' design' a
un nmero proporcionalmente menor de cat6llcos'y judrs quelsrecientes
98
/
ADMINISTRACIDNPUBLICA
presidentes demcratas, debido quiz a que haba menos catlicos y judos
entre los republicanos que entre los demcratas. De los presidentes derncra-
tas, John F. Kennedy y Lyndon B. Johnson (1908-73), los presidentes
trigsimo quinto y trigsimo sexto, designaron proporcionalmente ms cat-
Iicos y judos que como lo hicieron Franklin D. Roosevelt (18821945) y
Harry S. Truman (18841972), los cuales tambin fueron demcratas. Esto
sugiere que las familias catlicas y jud as han mejorado sus condiciones para
que sus hijos posean las ventajas culturales y educativas que los ayuden a pre-
pararse para ocupar puestos elevados en el gobierno. El presidente Eisenhower
realiz menos designaciones desde el interior de la burocracia federal. Esto
sugiere tanto la desconfianza en los burcratas, considerados como dem6cra-
tas leales como en el gran nmero de miembros del partido republicano, los
cuales deseaban cargos federales. La victoria de su candidato marc, por
primera vez en 20 aos, que un republicano haba estado en la presidencia.
Las Personas con grados de doctores entre los designados por los presidentes
Kennedy y Johnson pueden reflejar la tendencia al reclutamiento en las facul
tades universitarias as como la creciente importancia de las habilidades tc
nicas.
CARRERA HISTORICA
Cmo un administrador ha llegado a su actual puesto, su primer trabajo,
cunto tiempo estuvo en trabajos anteriores y sus experiencias pre-ejeeutivas
dentro de la organizacin administrativa son los tipos de cosas que pueden
moldear la forma en la que percibe su trabajo. Si numerosos administradores
siguen senderos similares y si estos difieren grandemente de los que siguen los
lderes en las empresas privadas, entonces las diferencias en las experiencias
pueden llevar a diferencias en actitudes -y tal vez en los comportamientos.
Debido a que el antecedente familiar influencia los primeros pasos dados en
la carrera de una persona, puede tener un efecto en el comportamiento de las
dependencias administrativas para las que trabajan los administradores de
alto nvel..
De toda las ocupaciones, las profesiones que requieren conocimiento espe-
cial o capacitacin en una forma mAs consistente preparan a los individuos
/RA SHARKANSKY
99
para puestos de alto nivel en la administracin federal. Por ejemplo, un es-
tudio muestra que un 460f0 de las personas, quienes eran administradores de
alto nivel en Estados Unidos en 1959, empezaron sus carreras en una profe-
si6n, y que ms del 400f0 ocupaban clasificaciones profesionales 15 aos des-
pus de haber iniciado sus carreras. La mayor(a de aquellas que empezaron
sus carreras como trabajadores y como "empleados" (de oficina o de ventas)
pasaron a la cateqorfa profesional antes de alcanzar sus puestos actuales ed- I
ministrativos. Alrededor de un tercio de aquellos en la profesin eran inge-
nieros y otro tercio eran abogados o cientfficos. Otras profesiones incluyen
a las de mdicos, profesores, contadores y maestros de escuelas pblicas.
Hay algunas diferencias en las trayectorias de las carreras tanto dentro de
la administracin federal como entre sta y las grandes empresas privadas.
Dentro de la administracin federal, los designados pol(ticamente son los ms
probables que vengan de .las profesiones. De estos, 59"10 hab(an estado en las
profesiones 15 aos antes de empezar sus carreras; 400f0 de los ejecutivos del
servicio pblico y solamente un 200f0 de los ejecutivos del servicio exterior
se encontraban dentro de 'as profesiones en ese momento. En contraste con
esto, slo un 24cr. de directores de negocios empezaron sus carreras como
profesionales, un 440f0 empez con ocupaciones de vendedores o de ofi
cinistas.
Estos hallazgos tienen implicaciones serias para la nocin comn de los ad-
ministradores gubernamentales como bur6cratas, quienes se esconden detrs
de las complicaciones de procedimientos y de dirigentes empresariales, los
cuales son individuos ms flexibles. Es el dirigente empresarial el que sigue
la ruta de los empleados del administrador menor al mayor a travs de la
burocracia del negocio. El funcionario gubernamental -en especial el desig-
nado polfticamente- a menudo se educa en universidades o colegios de grao
duacin y entonces se traslada al gobierno a un nivel donde disfruta de presti
gio y tiene responsabilidad en las decisiones de la norma. Si cualquier clase de
I(deres muestra los efectos de comportamiento de una carrera burocrtica, es
ms probable que sea el hombre de negocios y no el administrador guberna-
mental.
Dentro del gobierno federal, las trayectorias de las carreras de los adminis-
tradores muestran la influencia de las caracter(sticas socio-econ6micas de los
padres. los descendientes de trabajadores Yde campesinos es m6sposible que
100
/
ADMINI5TRACION PUBLICA
se encuentren en los niveles ms bajos de la creacin de normas. los hijos
de profesionistas y de ejecutivos es mM probable que lleguen a ocupar puestos
ms altos. Los descendientes de los principales ejecutivos que se convirtieron
en empleados de alto nivel, designados polfticemente, alcanzaron sus puestos
5 aos antes en sus carreras que los descendientes de los obreros. La ocupa-
cin del padre es muy importante para la primer oportunidad en la carrera de
una persona. Los hijos de los obreros y de los empleados fueron los menos
probables para empezar sus carreras en la profesin -la ruta que parece ms
prometedora para el avance en la carrera. Ms de la mitad de los nios que
nacieron en familias de nivel social bajo empezaron sus carreras como emplea-
dos o como obreros; ms de la mitad de aquellos que nacieron en hogares de
profesionistas empezaron sus carreras como profesionistas. Los hijos de fami-
lias de posiciones bajas tenan menos probabilidades de alcanzar puestos altos
en el gobierno y, generalmente, necesitaban ms tiempo para llegar a ellos.
LOS QUE SE ENCUENTRAN SOCIALMENTE
EN DESVENTAJA
Hasta qu grado, las dependencias administrativas incluyen a los miem-
bros de los grupos que son discriminados en la industria privada? La respues-
ta a esta pregunta tiene varias implicaciones. En primer lugar indica el com-
promiso de las dependencias administrativas de proporcionar ciertas oportu-
nidades a individuos que se encuentran socialmente en desventaja. Si este
compromiso es considerable puede producir una "consecuencia" importante
en el sistema administrativo: oportunidades de empleo, e incluso, influencia
sobre las normas para aquellos individuos, quienes no poseen muchas oportu-
nidades no gubernamentales. En segundo lugar, el empleo de los que se en-
cuentran socialmente en desventaja puede ayudar a desarrollar sus oportu-
nidades dentro del sistema establecido en vez de forzarlos a que busquen el
cambio revolucionario. Asf, las normas de empleo de las organizaciones ad-
ministrativas pueden disminuir -o incrementar- las tendencias hacia la de-
sesperacin y la violencia que se pueden desarrollar entre los grupos que se
encuentran socialmente en desventaja. En tercer lugar, el empleo de indivi-
duos de todos los grupos que se encuentren en todos los mercados potencia-
IRA SHARKANSKY
101
les de mano de obra. Cuando el empleo del gobierno no favorece a los grupos
que se encuentran socialmente en desventaja, es probable que se estn des-
perdiciando grandes cantidades de potencial humano. Estas cantidades pue-
den requerir "cultivo" con oportunidades especiales de educacin y de em-
pleo. Sin embargo, si permanecen sin utilizarse, las dependencias administra-
tivas se privan ellas mismas de recursosimportantes.
En Estados Unidos dos grupos importantes han sufrido con las prcticas
de la contrataci6n tanto en las organizaciones privadas como pblicas: los
negros y las mujeres. En los ltimos aos, el nmero de negros en el empleo
gubernamental es parecido a su proporcin en la poblaci6n total. Por s] sola,
esta proporcin indica que los negros tienen acceso por "igual" a los sistemas
administrativos. No obstante, su distribuci6n entre las categoras de empleos
indica desventajas continuas. La mayora de los negros estn empleados en
puestos de nivel bajo y con poco salario. Enfrentan la discriminacin abierta
en algunas dependencias del gobierno federal V de la mayorra de los gobier-
nos estatales y locales.
La reciente legislacin en Estados Unidos y las actitudes cambiantes entre
muchos blancos han ayudado a mejorar la situacin de los no blancos en los
ltimos aos. Sin embargo, el problema est ms all de ser resuelto. Noobs-
tante, las dependencias gubernamentales generalmente ofrecen oportunida-
des ms atractivas de empleo a los negros que la porci6n privada de 1.8 eco-
nomfa.
Las posiciones y los problemas de las mujeres en las dependencias adminis-
trativas son similares a los de los negros. la exclusin de las mujeres de cer-
tos puestos plantea cuestiones anlogas sobre la discriminacin y sobre la fa-
lla de las dependencias administrativas al utilizar los recursos potenciales.
El nmero de mujeres empleadas en puestos federales es aproximadamente
igual a la proporci6n que tienen en la poblaci6n total (49"",). Como en el caso
de los negros, el problema no es tanto el de su nmero como el de su distribu-
cin, En 1959, las mujeres eran s610el 4 por ciento de los empleados federa-
les, en puestos altos. Por ejemplo, como los negros, las mujeres han sido em-
pleadas desproporcionalmente en ciertos tipos de empleos como el de secre-
tarias y el de mecangrafas. Aproximadamente la tercera parte de las mujeres
que haban alcanzado un puesto ejecutivo en el gobierno federal, en 1959, es-
taban empleadas en los departamentos del Trabajo, Sanidad, Educacin y Be-
neficencia.
102 ADMINISTRACIONPUBLICA
Las mujeres que llegan a ocupar puestos de nivel normativo en la burocra-
cia no tienen caractersticas obvias de antecedentes familiares que las dlstin-
gan de sus colegas varones. En nmero mayor que los adultos medios de la
sociedad, proceden de las familias de las clases media y superior en ciudades
medianas o grandes; fueron a la universidad, adems de la educacin con al
gn tipo de graduacin; y sus padres eran profesionales, ejecutivos o emplea-
dos. Aunque se parecen a los administradores varones en estas caractersti-
cas, otros dos rasgos de las mujeres ejecutivas son ms distintas. En primer
lugar; las mujeres son ligeramente mayores en edad que los hombres que
ocupan cargos comparables. Esto puede deberse a la discriminacin en la se-
leccin a los ascensos, al tiempo que las mujeres deben dedicar a otros aspec-
tos de los papeles que desempean en la sociedad, como el de criar una fami
lia o a varias "salidas en falso" antes de seleccionar la trayectoria educativa y
de empleo que les resulta ms conveniente. En cualquier caso, el hecho de
que las mujeres que ocupan niveles administrativos comparables sean ms
avanzadas en edad, indica ciertas dificultades especiales a las que no se en-
frentan sus colegas varones. En segundo lugar, las ejecutivas son normalmente
solteras. Aproximadamente las dos tercereas partes de las mujeres que ocu-
paban cargos de administradoras de nivel elevado y que fueron objeto de un
estudio en 1959, estaban solteras, en comparacin con slo un cinco por
ciento de los hombres. La eleccin de carrera, en lugar de la familia, es una
de las ms diffciles a que se enfrentan muchas mujeres.
VALORES, DESEOS Y PERSONALIDADES
los antecedentes y las experiencias educativas de los administradores de
alzo nivel sugieren cuales son los tipos de experiencias familiares, educativas
y de carrera que proporcionan las trayectorias que puedan conducirles con
r iavores probabilidades a puestos de responsabilidad en las dependencias
administrativas. Tan solo a partir de sus antecedentes no podemos inferir
qu. administradores del gobierno tienen valores, aspiraciones o rasgos de
personalidad peculiares, que los separen de los individuos de otras institucio-
nes grandes V complejas.
Es muy diffcil obtener la informacin respecto a los valores, las aspiracio-
IRA SHARKANSKY
703
nes y las personalidades de los administradores del gobierno. La investigacin
sicolgica detallada lleva mucho tiempo y resulta costosa; sin embargo, hay
un estudio disponible, que se public en 1963 como El Ejecutivo Federal Nor
teamericano (The American Federal Executive). Un grupo de eruditos diri-
gido por el Profesor Lloyd Warner, un socilogo norteamericano, llev a cabo
intensas entrevistas con 257 administradores pblicos en los altos niveles de la
burocracia federal. Las entrevistas duraron de tres a cuatro horas. Aunque el I
nmero de personas entrevistadas fue lo bastante grande para decirnos algo
sobre las tendencias generales en la burocracia federal, no hubo los suficientes
individuos en cada subgrupo ocupacional para permitir generalizaciones
acerca de aquellas categoras. Adems, no inclua a ningn ejecutivo de ntiJo-
cios, el cual pudiera ser comparado con los administradores del gobierno.
los valores personales, las aspiraciones V las personalidades de los admi
nistradores federales -seg(m el informe del profesor Warner y sus colaborado-
res- sugieren que son hombres con grandes perspectivas. Se consideran a s(
mismos como individuos que operan dentro de un conjunto complejo y
exigente de instituciones y como responsables de programas que tierten un
gran valor social. Ven su autoridad como procedente de fuera de ellos mis-
mos. La autoridad es una fuente de apoyo, as como tambin de instruetio-
nes; en general, aceptan la autoridad como legtima; aunque a veces resien-
ten las intromisiones en sus propias actividades. En general, acePtan las
restricciones de las grandes organizaciones y la necesidad de cooperacin. Son
trabajadores en grupo en lugar de individualistas.
Los administradores de alto nivel tienden tambin aser hombres de ideales
elevados. Aspiran ms al mejoramiento de la comunidad que a su propio
adelanto; asr tambin tienen necesidades fuertes de realizaciones. Esta combi-
nacin de idealismo, la necesidad de realitacin y la aceptaelll de las restrie-
ciones de la organizacin pueden ayudarlos a tener metas que son posibles
que se realicen. En vez de los principios abstractos que no son fcites de de-
finir o de lograr, aspiran a mejores servicios en la educacin, la sanidad, la
beneficencia, los transportes o el desarrollo de los recursos. .
Sus valores revelan tambin un gran respeto por la instituCiones del gobier-
no V una motivacin muy fuerte para servir a los intereses del p6bllco.
Parecen estar ms orientados hacia el servicio pblico quehacla el bienestar
privado.
104
ADMINISTRA/;ION PUBLICA
La informacin sobre los administradores del gobierno de altos niveles no
es por completo consistente. Algunos de sus valores Vactitudes parecen raros
al combinarse entre s, lo cual corresponde a lo que pudiera esperarse. Los
administradores que desempean papeles de establecimiento de normas deben
ajustarse a las limitaciones de grandes organizaciones, de grupos de clientes
activos Vde legisladores que, en cualquier momento, pueden hacer que sean
tomados en consideracin sus propios deseos. Sin embargo, tambin los admi-
nistradores tienen motivaciones poderosas e ideas firmes de servicio al p-
blico. Por esta razn, muchos administradores experimentarn conflictos
internos. Estos necesitan Vrechazan la autoridad Va veces muestran su recha-
zo con expresiones de resentimiento V un .comportamiento lleno de inefi-
cacia.
Existe slo una evidencia limitada de las opiniones que tienen los adminis-
tradores de alto nivel sobre las cuestiones poi ticas contemporneas. En un
estudio sobre los designados poi ticamente por las administraciones de Tru-
man V Eisenhower, se les hicieron preguntas acerca de sus opiniones respecto
al papel apropiado del gobierno en la economfa. De los 53 individuos inte-
rrogados, solamente ocho (15%) expresaron sus puntos de vista favoreciendo
la mnima participacin del gobierno en la economa. El resto estaba divi-
dido entre quienes deseaban que el gobierno se involucrara en actividades
limitadas "de establecimiento de la estructura" (49%) Vlos que estaban en fa-
vor de un "gobierno positivo Vlimitado" (49%).
RESUMEN
En este captulo, primero hemos examinado los procedrnlentos que las or-
ganizaciones administrativas usan para seleccionar y asignar a su personal, V
despus la naturaleza del mismo. El primer enfoque ha sido los designados
poi ticamente V los de carrera para los niveles superiores de l burocracia
federal. Las personas que se encuentran en. esos niveles son las que tienen ms
probabilidades de influir en la naturaleza de las decisiones administrativas V,
en esa forma, afectar las relaciones entre sus dependencias y el resto del sis-
tema administrativo..
Los procedirnientes de personal para los puestos d carrera de alto nivel
IRA SHARKANSKY
105
muestran una considerable descentralizacin y como resultado una carencia
de uniformidad. La mayora de los directores de las dependencias llenan los
puestos que estn inmediatamente por debajo de ellos; frecuentemente pro-
mueven a personas de sus propias unidades. Cuando toman en consideracin
a personas del exterior, generalmente buscan a quienes conocen ya de otras
dependencias gubernamentales o de empresas privadas.
Los procedimientos para las designaciones poi ticas a fin de cubrir los car-
gos de nivel superior son establecidos por cada presidente de modo que se
ajusten a su opinin. Los ltimos presidentes han buscado ayuda en los cense-
jeras, que son sensibles a las necesidades tmto del trabajo particular y a los
puntos de vista sobre la poi tica que tiene el presidente. Estos procedimientos
continan slo hasta que se concluyen con las designaciones de los altos pues-
tos. Despus de esto, el mismo presidente se preocupa por desarrollar su pro-
grama y ponerlo en ejecucin. Sus ayudantes y los administradores principa-
les de cada departamento son generalmente responsables de reemplazar a los
designados poi ticamente cuando abandonan sus cargos.
Los estudios sobre los antecedentes sociales y las experiencias educativas
y de carrera de los administradores muestran diferencias marcadas entre los
administradores de alto nivel del gobierno y los "ciudadanos medios". Los
administradores tienen ms probabilidades de proceder de ciudades medianas
o grandes, de tener padres empleados en ocupaciones de categorfa media o
elevada y de ser protestantes. Tambin tienen mayores proba\;>ilidades de ter-
minar la universidad y de recibir algn tipo de educacin de postgrado y de
iniciar sus carreras en una de las profesiones -posiblemente ingeniera, leyes
o ciencias. Los administradores de alto nivel difieren menos de otros grupos
ocupacionales que ocupan puestos de responsabilidad. Por ejemplo, en sus
n t e e d e n t e ~ sociales y en sus logros educativos, los administradores guber
namentales muestran una mayor similitud con los grupos de "lderes de los
1
negocios" q ~ e la que tiene cualquiera de esos grupos con el pblico en ge
neral.
Las desventajas ocupacionales de dos grupos socialt$ -los. negros y las
mujerss-, resultan evidentes por su distribucin dentro de las unidad8$ admi
nistrativas. Ambos grupos se encuentran rePresentados de$'proporcJonalmente
en los niveles ms bajos. Cuando ocupen puestos de .niV......"tIdot. tienen
ms probabilidlldes de trabajar en depei'ldencias que r8$J)Ondeft.iftter....
106 ADMINISTRAC/ONPUBLICA
pecficos de los negrO$ o las mujeres. Sin embargo, en los ltimos aos ha
habido aumentos considerables en el nmero de empleados negros y femeni-
nos en los puestos administrativos.
La poca informacin disponible acerca de los valores, actitudes y perso-
nalidades de los administradores sugiere que tienen un gran inters por ser-
vir al pblico, por una aceptacin de las restricciones burocrticas y por una
necesidad de cooperaci6n con otros administradores. Los administradores
federales poseen fuertes motivaciones para mejorar los servicios dentro de
sus reas. Los conflictos internos surgen cuando los administradores sienten
que su necesidad de logro est frustrada por las restricciones de la burocracia
y el a veces lento proceso poltico.
CAPITULO 6
ADMINISTRACION DE LAS DEPENDENCIAS
GUBERNAMENTALES
1:1 proceso de conversin del sistema administrativo no es un simple dispo-
sitivo que utiliza recursos y dema_ndai)t, despus de un breve retraso/prodU-
Ce los servicios de la norma [a toma de decisin racional es
so complicado. Sus procedimientos son relativamente fciles de definir, pero
a veces, difciles de aplicar en situaciones especficas. Esto puede ser provoca-
do Por cualquiera de las siguientes razones: los administradores poseen una
variedad de antecedentes y de preferencias que pueden afectar las decisiones
que toman; las personas en el medio ambiente del sistema pueden imponer sus
preferencias sobre los administradores que se encuentren dentro del sistema;
y, a veces, es difcil para aquellos involucrados el estar de acuerdo en una
clara declaracin de 'as metas. Como resultado, muchos programas del gobier-
no funcionan, ya sea sin metas declaradas o con metas que son demasiado
ambiguas para servir como blancos exactos de la norma.
En adicin a esto, las unidades administrativas deben tambin negociar
Con los problemas internos de poner en ejecucin la norma. Este captulo exa-
minar la habilidad de los administradores para obtener la cooperacin de los
subordinados. lCmo pueden desarrollar las habilidades de sus subordina-
dos Para el apoyo de un esfuerzo comn? lPueden depender los miembros
de otras ramas gubernamentales de las unidades administrativas para poner
eh ejecucin las decisiones legislativasy ejecutil'as? lOu factores intervienen
con la leve operacin de los procedimientos administrativos? Amenazan las
tcnicas de administracin a los derechos individuales y a los de los
108
ADMINISTRACION PUBLICA
empleados del gobierno? Hasta qu punto pueden negar los superiores a los
administradores las oportunidades de expresar sus opiniones profesionales
acerca de la poltica de la dependencia? Deben abandonar los administra-
dores sus propias normas profesionales cuando sus superiores "poi Iticos"
establecen polticas contrarias? Se les puede negar a los administradores tos
derechos poI ticos que se otorgan a los ciudadanos, como por ejemplo, el
estar de campaa con los candidatos que buscan un puesto pblico o pasar
ciertos proyectos de ley en la legislatura?
Es difcil distinguir entre las normas que ayudan al director del departa-
mento a mantener el control sobre sus subordinados y las normas que restrin-
gen las libertades de estos. Los socilogos y los siclogos no han estado de
acuerdo acerca de las tcnicas administrativas que tienen xito en fomentar
el producto del trabajo, al preguntarse si respetan o amenazan la individuali-
dad del tr.abajador. Un grupo -que usa lo que se \lama a menudo el mtodo
de las re/aeones humanas- cree que l respeto. por la individualidad pueden
ir juntas. Los hallazgos en la investigacin de estos grupos desacreditaron a
una teora anterior llamada la administracin cientfica que defenda un con-
trol cercano y detallado sobre los trabajadores. Sin embargo, las investiga-
ciones ms recientes aconsejan en contra de cualquier aceptacin sin criterio
de las tcnicas de, rsacones humanas que dependen mucho en la hebilidad
de los subordinados para motivarlos y dirigirlos.
Tales temas se vuelven especialmente sensibles cuando se ven afectados por
las mayores controversias pblicas. Algunas de sus disputas ms arduas en la
edministracln pblica reflejan las presiones que estn en competencia para
aflojar o apretar) el control por parte de los superiores sobre los subordinados.
SISTEMAS COMPLEJOS
Este libro ve a las dependencias administrativas como parte de una unidad
ms grande que llamamos sistema administrativo:\Es til recordar que las de-
pendencias son organizaciones complejas ya que sus elementos se relacionan
unos con otros en diferentes formas. Los siJperiores no controlan a sus subor-
dinados por el solo hecho de publicar rdenes y de observar su actuacin.
Los subordinados, as como los superiores, estn motivados por los factores
IRA SHARKANSKY
109
econmicos, sociales, sicolgicos, filosficos y polticos. Debido a estas dife-
rencias, dos administradores pueden interpretar yresponder a un conjunto
particular de instrucciones en formas opuestas. A'veces, y con honestidad
total, una persona puede no estar alerta de la informacin que pasa ante sus
ojos, especialmente sino est- de acuerdo con su curso preferido de acci6n.
Las relaciones entre los administradores y los subordinados se ven influen-
I ciadas por un nmero de elementos, de los cuales los pri'lCipalesson la auto-
ridad, las comunicaciones, los incentivas y el liderazgo.
Autoridad
Las razones ms importantes que los eruditos hen encontrado por lasque
una persona posee autoridad sobre otras dentro de las organizaciones admi-
'nlstretlvas, implican el poder formal, el bienestar, la experiencia, el respeto y
el afecto.
Poder formal
,
El poder formal se basa en las estipulaciones de una constitucin, estatutos
o reglamehtos que le dan a una persona control sobre otros. En cada unidad
algunos funcionarios tienen el poder formal para designar a
nuevos miembros en la organizaci6n, para promover o incrementar el sueldo
de aquellos que ya se encuentran en la organizacin, para autorizar el gasto
de los fondos para propsitos diversos y para aprobar los servicios para los
clientes. Es probable que el jefe de una organizacin administrativa tenga al-
gunos de estos poderes. Sin embargo, otros pueden controlar los asuntos
sobre el presupuesto, el personal o los servicios de la dependencia para los
clientes. Por ejemplo, en hospitales y universidades son los profesores y los
mdicos -y no los jefes administrativos- quienes controlan la distribucin
del tratamiento mdico y los grados acadmicos. En muchas dependencias,
los funcionarios del presupuesto y del personal son independientes del direc-
tor de la dependencia y pueden tomar decisiones financierss y sobre el perso-
nal sin el acuerdo del director.
1:1 poder formal puede dar a un funcionario la influencia directa sobre
otras personas en la organizacin. Un funcionario del presupuesto puede per-
110
ADMINISTRACION PUBLICA
mitir O evitar la erogacin de fondos en ciertas formas por medio de otro
funcionario. Tambin el poder formal permite a un funcionario el tener la
influencia indirecta sobre asuntos que estn, tcnicamente, fuera de su
dominio. Los individuos con poderes diferentes, cada uno posee cierta auto-
ridad sobre los otros, debido a sus decisiones que pudieron hacer en otra
poca o para un propsito diferente. Estas relaciones pueden durar bastante
tiempo y se pueden involucrar tanto con los sentimientos personales, que
la autoridad de un funcionario puede depender del respeto y del afecto, as
como lo hace con los poderes formales.
Bienestar
En las dependencias administrativas, como en cualquier otro lugar, la per-
sona que controla los fondos es importante. Su autoridad puede proceder en
parte del poder formal y en parte del respeto, afecto o habilidades profesiona-
les. Sin erribargo, el centro de su influencia, es el dinero que pueda retener o
hacer disponible. Como otros que poseen autoridad, el funcionario del presu-
puesto puede usar sus recursos en formas que incrementan o disminuyen su
control sobre otros. Puede ser extremadamente precavido al permitir gastos
que se deban hacer; puede reducir las- cantidades que se van a erogar; puede
requerir que los planes de los funcionarios de programas, se examinen con
detalle; o puede ignorar el contenido del programa y preguntar solamente si
el dinero se est gastando de acuerdo a los requerimientos legales ms'obvios.
Experiencia
La experiencia, el conocimiento o la habilidad de un experto, es la fuente
de la autoridad del especialista, algunas veces ayudada por los poderes forma-
les (por ejemplo, solamente los mdicos pueden prescribir medicinas para los
pacientes del hospital). A veces, el ttulo de "experto" se otorga como resul-
tado de la capacitacin formal. Sin embargo, con frecuencia, llega gradual-
mente l la persona, que demuestra que comprende un problema particular
mMcompletamente que otros.
IRA SHARKANSKY
Respeto y afecto
111
El respeto y el afecto pueden estar combinados con el poder formal, el
bienestar y la experiencia al proveer el fundamento de la autoridad de una
persona, especialmente en las organizaciones pequeas. Los individuos pueden
ganar respeto simplemente debido a su edad o a su antigedad en una depen-
dencia. Otros se benefician de su habilidad al manejar un cierto tipo de pro-
blema. Para algunos, sus habilidades ms perfectas son la amabilidad V la amis-
tad; tales personas pueden ganar autoridad en la toma de decisiones, simple-
mente debido a que son bien aceptadas por sus colegas que tienen autoridad
como resultado de su poder formal, bienestar o experiencia.
Para estar seguro, los sentimientos personales pueden ser negativos as
como positivos, al generar diS(:ordia en vez de armona. Asimismo, otras fuen-
tes de autoridad pueden tener influencias negativas. Un hombre con poderes
formales puede perder el respeto de sus subordinados, debido a que demues-
tra una falta de experiencia. En ",na economa en declive, pUedeperder con-
trol sobre el suficiente bienestar para afrentar las demandas que se le soliciten.
Los poderes formales que son retenidos por aquellos administradores pUeden
continuar dndoles un rol en la creacin de las normas an cuando no puedan
hacer otra cosa ms que interferir con las peticiones creativas de sus colegas.
Comunicaciones
Aunque las comunicaciones unen a los.miembros de una organizacin ad-
ministrativa, les puede ayudar a realizar su trabajo, ya sea en una forma efi-
ciente o deficiente. Para controlar lo que se dice, las dependencias guberna-
mentales disean reglas formales de comunicacin. Si todos en la organiza-
ci6n se comunicaran con todos, resultara una gran confusin. En una jerar-
qu a claramente definida, las personas de un rango ms alto tienen comuni-
caciones formales ms extendidas. Las personas con responsabilidedes ms
complejas deben intercambiar informacin con un gran nmero de otras
personas. Sin embargo, como hemos visto en un caprtulo anterior, la jerar-
qua no siempre acta como est disef'iada. An cuando los canales de eomu-
nicacin estn claramente definidos, pueden surgir problemas. Aquellos que
reciben la comunicacin pueden no entender el mensaje como el emisor
112 ADMINISTRACION PUBLICA
quer a, O puede que no sigan las instrucciones recibidas. Las personas pueden
evitar ver mensajes que se les envan, especialmente si estos amenazan un cur-
so preferido de accin. A veces, su falla al ver puede ser intencional; otras, el
no querer ver mantiene a un mensaje desagradable por debajo del nivel de la
conciencia. Las personas tambin pueden leer lo que prefieren en una comuni-
cacin que no es clara. Algunos mensajes son ambiguos intencionalmente, de-
bido a que los creadores de normas no se pueden poner de acuerdo acerca de
los detalles de una norma. Cuando los superiores permiten que los "detalles
tcnicos" los diseen los subordinados, invitan a estos para que definan las
fases importantes de la operacin. Es un tema de controversia que los subordi-
nados pueden estar en desacuerdo entre ellos mismos y continuar la cadena
de comunicaciones inciertas.
Muchas organizaciones sufren de la informacin sobrecargada, que signifi-
ca que hay ms comunicaciones que las que pueden manejar realmente sus
miembros. Informes y mensajes ms brev.es de muchos tipos se producen en el
curso de las (actividades de una dependencia. Si los individuos dentro de la
organizacin reciben demasiado de estos, no pueden ser capaces de dedicar el
suficiente tiempo a cada uno para comprenderlos adecuadamente. As, la in-
formacin importante se puede ignorar a medida que un empleado se apresura
a leer una montaa virtual de papeles. Las dependencias tambin deben tener
archivada la informacin que no conocen las personas que la necesitan. En
tales situaciones, resultan duplicados innecesarios a medida que se rene otra
vez la informacin.
Incentivos
Los incentivos son las recompensas que ofrece una organizacin para obte-
ner la cooperacin de sus miembros. El incentivo ms obvio es un buen sueldo
con aumentos peridicos. Otros incentivos incluyen beneficios materiales que
los empleados de otra forma necesitaran adquirir con sus propios fondos. Es-
tos pueden incluir el uso de un carro de la dependencia, la renta de la casa v
un seguro. Algunos incentivos han gustado principalmente debido a la posi-
cin que otorgan a la persona que los recibe. Ejemplos de esto sera, un cho-
fer para el coche de la dependencia, un ttulo' deseable y una oficina grande.
En la mayora de ls organizaciones, un superior puede hacer uso de los
fRA SHARKANSKY
113
incentivos en una manera flexible para recompensar o alentar a ciertos indi-
viduos: una alza a tiempb en la paga, unas vacaciones pagadas o una rpida
promocin. En el sector pblico, los incentivos no se encuentran tan fcil
mente disponibles. Los reglamentos, los estatutos o una constitucin estatal,
a veces, definen los sueldos para ciertos puestos, los requisitos para otorgar
promociones, los tipos de transportes que usan los empleados del gobierno
y las cantidades disponibles para los cuartos del hotel y para las comidas.
Asimismo existen reglamentos que gobiernan los smbolos de niveles para las
personas en cada rango: el tamao y el tipo del escritorio (el de madera es
ms deseable al de metal o al de plstico); el tamao de la oficina; el tamao
de la carpeta; la presencia de las banderas detrs del escritorio; una mesa de
conferencias en la oficina; y el tamao de la mesa de conferencias.
Los sueldos y otros beneficios de los empleados del nivel ms bajo son
generalmente mejores -son ms comparables a niveles similares en el sector
privado- que aquellos empleados de los niveles medio y superior. Esto se
puede explicar polfticamente. Los empleados en los niveles ms bajos re-
presentan ms votos en la poca de elecciones y tambin tienden a estar mejor
organizados en los sindicatos que aquellos de los niveles medio y superior.
Por estas razones tienen mayor influencia sobre los legisladores que deter-
minan sus sueldos y otros beneficios.
El cercano control de los incentivos no significa que el director de una de-
pendencia est por completo sin influencia en la distribucin de las recomo
pensas. Puede ofrecer una designacin de seleccin en un esfuerzo a corto
plazo para preparar a un subordinado prometedor para una promocin even-
tual. O el director puede bloquear la carrera de un subordinado al retener
las designaciones que adelantaran su posicin. El director de la dependencia
tambin puede aprobar o rechazar la solicitud de un empleado para un viaje
con el fin de asistir a un congreso en un 'lugar de veraneo atractivo.
Para ser til, un incentivo debe ofrecer al subordinado algo que desee. Pa-
ra algunos empleados, la disponibilidad del jefe de consultarlos sobre deci-
siones importantes es suficiente para mantener su lealtad. Otros son estimula-
dos por los prospectos de sueldo, promocin, designaciones por seleccin,
smbolos de las posiciones o una amistosa animacin por parte del jefe.
Ciertos de estos incentivos pueden influenciar a algunas personas en un punto
en su carrera, por ejemplo, puede haber menores incentivos en adicin a cada
114
ADMINI5TRACIDN PUBLICA
alza adicional. Mientras un lder entienda mejor los deseos de sus subordina-
dos, estar mejor capacitado para ajustar los incentivos para que llenen
aquellos deseos.
Liderazgo
El liderazgo es la marca I que se usar para todo el material que se discuta
en este captulo. El 1der eficiente usa su autoridad, comunicaciones e incen-
tivos para guiar y controlar a sus subordinados. Un buen liderazgo no es un
proceso sencillo. Hay varias bases de autoridad, adems de los diversos tipos
de incentivos y de comunicaciones. La autoridad se puede poner en duda;
se pueden entender mal las comunicaciones y los incentivos disponibles
pueden no satisfacer los deseos de los subordinados. No hay ninguna promesa
que diga que l que mantiene una posicin formal ser un lder eficiente. De-
be ser sensible a la compleja naturaleza de su propia organizacin y del medio
ambiente grande en el que opera. Debe reconocer que su propio personal
como l- responde a su propio sentido de accin propia, a las normas pro-
fesionales, a las demandas de los clientes ya otras personas que el gobierno Y
que tambin se encuentran en los diversos grupos de intereses.
Muchos estudios describen las variaciones en el estilo de liderazgo. Un es-
tudio contrasta a los lderes "autoritarios" con los que "participan"; otro
compara "cumplan con el trabajo" con los estilos del liderazgo de las "rela-
ciones humanas". Un estudio reciente de un individuo con una reputacin de
un fuerte liderazgo describa sus tcticas con los trminos de "compromiso",
"negociar", "doblegarse", "solicitar", "corregir", "conseguir" y "unir". Se
observa frecuentemente que ningn estilo particular es uniformemente ms
efectivo que otros. Las situaciones varan mucho de un conjunto administrati-
vo a otro. La tarea principal de un lder es la de determinar las restricciones
importantes en su situacin, lo que es valioso para que se luche por ello, V
cules tcticas sern las ms efectivas.
CONTROL DE LA ORGANIZACION
Los juicios acerca de los procedimientos correctos para controlar a las or-
IRA SHARKANSKY
115
ganizaciones son tanto personales como no sistemticos. Sin embargo, la ma-
yorra de los gobiernos "O permiten que sus administradores operen con una
completa libertad. Durante el siglo XX, las prescripciones que se ofrecfan a
los administradores de las dependencias, y las suposiciones acerca de la moti-
vacin y del comportamiento de los empleados han cambiado. Los cambios
no ocurrieron solamente en el gobierno, pero reflejaron las actitudes amplia-
mente extendidas acerca del control de las personas en las organizaciones p-
blicas y privadas. Aunque existen muchas variaciones, se han desarrollado tres
mlhodos principales: la administracin cientffica, las relaciones humanas y
una combinacin de los dos anteriores.
La Administracin cientfica
El primer mtodo importante del siglo XX en la te!1f(a de la administra-
cin es muy conocido como la "administracin cientffica", debido a sus in-
tentos para llegar a una medida precisa y a una prescripcin. Tambin se le ha
llamado la "teorfa clsica", debido a su antigedad y "taylorismo", en honor
de su creador, el ingeniero industrial norteamericano Frederick W. Taylor
(1856-1915).
Los defensores de este mtodo suponen que los empleados son motivados
principalmente por los incentivos econmicos, que la actuaci6n que desea una
organizacin se puede definir con trminos precisos y se puede ensear a los
empleados, y que la fatiga ffsica es el /(mite ms importante en la dlsponibi-
lidad de un empleado para hacer lo que digan(1a administracin cientffica
era ms aplicable directamente al trabajo repetitivo de una I[nea industrial de
ensamblaje. Los "estudios de tipo-y-movimiento se disearon para medir
qu tan rpidamente podan realizar los empleados cada una de las tareas
de su trabajo en particular, cun pesada poda ser la carga que pudieran lle-
var y cmo la fatiga tfsica disminufa su productividad. Despus de que se de-
fini la "mejor forma" de hacer un trabajo, los ingenieros pod (an clasificar los
incentivos para el procedimiento y programar el trabajo que habfan establec-
do. El dnero siempre. se consideraba como la motivacin principal.
Qu importancia tenra la administracin elentffica para la administracin
pblica? Algunas dependencias aplicaron sus principios a la distrbucin de
correo y a otras parecidas tareas repetitivas. En formas ms sutiles, la adop-
116
ADMINI5TRACION PUBLICA
cin extensiva de la "ingenierfa humana" en la industria privada se extendi
al sector pblico e influenci las maneras en que diseaban las organizaciones
y como se capacitaban a los administradores. El principio de administracin
jerrquica y la creacin resultante de los departamentos gubernamentales en
pirmides claras proviene de los principios de la administracin cientffica. Hu-
bo una aceptacin por el punto de vista de Taylor de que las recompensas ma-
teriales eran lo que todos los empleados necesitaban o deseaban. No se vea al
empleado como na personalidad que ten a otras necesidades, preferencias,
actitudes y compromisos.
La "econom[a" y la "eficiencia" eran las metas principales de los expertos
en administracin pblica. Su nfasis sobre las finanzas reflejaba los orgenes
industriales de su teora organizacional y el conservatismo financiero de los
reformadores gubernamentales a principios del siglo XX y posteriormente.
Se le prestaba poca atencin a la posibilidad de que el lder pudiera ser
sensible a las metas, motivaciones o normas de sus empleados, o que pudieran
ser importantes las comunicaciones eficientes o los incentivos efectivos.
Relaciones humanas
La excesiva simplicidad en las suposiciones de la administracin cientfica
produjo un cuerpo oponente de literatura administrativa. Su nombre ms co-
mn -relaciones humanas- da una indicacin de su ms importante distin-
cin de la administracin cientfica. La nueva forma de pensamiento vio a los
empleados como a seres humanos diferentes cuyos motivos personales, metas
y culturas necesitaran ser consideradas por cualquier lder que quisiera ob-
tener un control efectivo sobre su organizacin. De acuerdo a la teora de
las relaciones humanas, no puede haber una "mejor forma"de administra-
cin debido a que los miembros de la organizacin no se ajustarn en tos mol-
des predichos. Asimismo, el dinero por s solo no es suficiente para garantizar
la cooperacin de los empleados, quienes tambin desean posicin, seguridad,
respeto, libertad para defini r su propia situacin de trabajo y una oportunidad
para ayudar a establecer las normas de la organizacin. La teora de las rela-
ciones humanas enfatizaba que los productos del trabajo dependan de la ca-
lidad de las relaciones entre los empleados y sus lderes.
Muchas de las prescripciones de la literatura de las relaciones humanas
IRA SHARKANSKY
117
encontraron un mercado listo en las organizaciones pblicas y privadas. El
consejo de consultar con los empleados, el de reconocer la existencia
de grupos de empleados que fijan normas informales y el de proporcionar
una variedad de incentivos no econmicos llenan las necesidades de los de-
partamentos gubernamentales con grandes nmeros de profesionales alta-
mente capacitados. La mayora de la literatura subrayaba la contribucin
de las relaciones humanas para incrementar los servicios y la eficiencia, pero
una porcin substancial de sta iba ms all de fas necesidades espedficas de
la organizaci6n, al volverse casi entusisticamente religiosa acerca de la idea de
crear trabajadores contentos.
Nuevascombinaciones
En la actualidad hay una creciente insatisfaccin tanto con el mtodo de
la administracin cientfica como con el de las relaciones humanas de lo-
grar un control administrativo. Los problemas con la administraci6n clentf-
fica son, esencialmente, aquellos citados por los defensores de las relaciones
humanas. Sin embargo, los principios de las relaciones humanas ahora se con-
sideran ser demasiado simples en que la teora 1) substituye la felicidad de los
empleados por la produccin econmica como la tarea dominante del lideraz-
go; 2) subestima el valor de los incentivos materiales; y 3) falla al reconocer
que existen conflictos entre las metas de la organizaci6n y las de los em-
pleados.
La fascinacin con los incentivos sociales y sicolgicos y el nfasis en los
incentivos econ6micos es doblemente desafortunada: no solamente ignora la
existencia de muchos empleados que estn motivados por el sueldo y otras
recompensas materiales, pero tambin pone mucho nfasis en un tipo de in-
centivo que tienen las organizaciones dificultad para proporcionarlo. Se pue-
den hacer las decisiones sobre el sueldo y otros beneficios materiales con ce-
ridad y las recompensas se pueden distribuir precisamente entre tos empleados
merecedores. Sin embargo, los administradores y los supervisores pueden no
ser capaces de abastecer los incentivos necesarios para controlar las recompen-
sas inmateriales, sicol6gicas y sociales.
De acuerdo a un crtico, tanto la administracin cientfica como las rela-
ciones humanas buscan explotar al empleado para el beneficio de su organi
118
ADMINISTRACION PUBLICA
zacin. As como los estudios de tiempo-v-movimiento explotaron la fatiga de
los obreros, el experto en las relaciones humanas utiliza las necesidades perso-
nales de los empleados para beneficiar al contratista. Cuando los defensores
de las relaciones humanas decan "felicidad" realmente queran decir el "in-
cremento en la productividad".
Otro crtico acusa que el mtodo de las relaciones humanas promueve una
imagen del empleado y de la organizacin como unidos en "una familia feliz"
que es inexacta debido a que las necesidades de la organizaci6n difieren de las
de los empleados. Otros-escritores declaran que el esfuerzo de la-familia-feliz
puede daar a la organizaci6n al evitar cambios que seran en su propio be-
neficio, debido a que tales cambios pueden desilusionar a los empleados que
los ven como que estn rompiendo su familia organizacional. Algunos crticos
mantienen que la noci6n de una familia organizacional es insultante e in-
justa para los empleados. Demasiadas relaciones humanas pueden desilusionar
a los empleados de que se hagan cargo de sus intereses por separado V hacerlos
muy dependientes (tanto econ6mica como emocionalmente) de las fortunas
de su organizaci6n.
En esta poca, ninguna teora de administraci6n es la dominante. Los escri-
tores estn recopilando de sus principales antecedentes, as como de otras
rarllas de la ciencia social.
RESUMEN
El proceso de conversi6n del sistema administrativo se ve afectado por las
necesidades personales y las demandas poi [ticas de los mismos administra-
dores, as como por las necesidades Vdemandas de otras personas en el medio
ambiente. Debido a esta complejidad, el control de las dependencias no es una
tarea sencilla. La autoridad, las comunicaciones, los incentivos Vel liderazgo
reflejan diferentes aspectos de la direcci6n administrativa. Estos elementos
tambin representan campos extensos de investigacin por s solos. Este cap-
tulo muestra algunos de los problemas del control administrativo. Las I
disputas principales aparecen en las tres teoras de la administraci6n que se
han vuelto importantes en este siglo: la administracin cientfica, las relacio-
nes humanas Vahora una mezcla de varios puntos de vista que estn unidos
IRA SHARKANSKY
179
solamente en un sentimiento de que las anteriores teoras eran inadecuadas.
La teora de la administracin primero provino del sector privado. Sin
embargo, cuando cada nuevo mtodo logra distincin en la administraci6n,
est combinado con otras controversias para hacer a la administracin de las
dependencias pblicas un tema de discusin poi rtica. Si los directores de las
dependencias no mantienen comunicaciones y proporcionan incentivos
apropiados, los conflictos organizacionales se transforman en discusiones
pblicas que involucran no solamente a los empleados pblicos y a sus admi-
nistradores superiores, sino tambin a los clientes de la dependencia, a otros
miembros del sector pblico y de otras ramas del gobierno.
SEGUNDA PARTE
INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
LOS INSUMaS DEL
"MEDIO AMBIENTE
INCLUYEN:
al demandas, b) recur-
sos y cl apoyo u oposi-
cin de los ciudadanos
y los funcionarios de
otras ramas dl go-
bierno.
PROCESO DE CON-
, VERStoN
Los insumos internos
incluyen: al estructu-
ras, bl procedimientos
y el predisposiciones
y experiencias perso-
nales de los administra-
dores.
LOS SERVICIOS PA-
RA EL MEDIO AM-
BIENTE INCLUYEN:
art culos y servicios pa-
ra el pblico V funcio-
narios de otros sectores
del gobierno.
RETROALlMENTACION: representa la influencia que tienen los servicios sobre el
medio ambiente, de modo que da forma a los insumos
posteriores.
MEDIO AMBIENTE: incluye: al clientes, bl costos de bienes y servrcros y
cl miembros del pblico y otros funcionarios del gobier-
no que apoyan o se oponen a las dependencias, los ad-
ministradores o los programas.
Los insumos del sistema administrativo llegan al proceso de conversin (las
dependencias administrativas) de aquellos en el medio ambiente (clientes de
las dependencias, funcionarios 'en las ramas legislativa y ejecutiva, los adminis-
tradores en otras dependencias, partidos poIticos, grupos de intereses, la
prensa y los ciudadanos interesados). Los insumos incluyen demandas para los
servicios, apoyo poltico u oposicin y los recursos de los fondos del impues-
to, la autoridad legal y la disponibilidad de los ciudadanos para aceptar el
empleo en las dependencias administrativas.
IRA SHARKANSK'f
121
Los capftulos 7, 8 y 9 tratan sobre diversos tipos de insumas. El capftulo 7
examina las actitudes hacia los administradores que existen en la cultura po-
ltica de Estados Unidos. Estas actitudes pueden afectar el apoyo poI tico que
los administradores reciben del pblico, de los legisladores y de los ejecutivos,
quienes son sensibles a los anhelos de los votantes. El captulo 8 se enfoca di-
rectamente en las relaciones entre los ciudadanos y las dependencias admi-
nistrativas. Discute varias instituciones que afectan a aquellas relaciones: la
prensa, las encuestas de opinin pblica, las elecciones, los grupos de inters
y los partidos poi fticos. El captulo 9 describe dos ramas del gobierno que
proporcionan importantes demandas y recursos a las dependencias administra-
tivas: la legislatura y el ejecutivo.
CAPITULO 7
CONDICION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
El trmino "cultura poi (tica" incluye las creencias, las actitudes y los
valores que afectan a los asuntos pblicos. En este capftulo nos ocuparemos
de los aspectos de la cultura poi rtica que tienen relacin con las dependencias
administrativas.
la cultura poltica proporciona varios tipos de insumos a las dependen-
cias administrativas. En primer lugar, forma las actitudes acerca de la buro-
cracia gubernamental que prevalecen en la cultura, As puede moldear el com-
portamiento de las personas reclutadas para la administracin y tambin pue-
de hacer del empleo pblico una carrera generalmente deseable o indeseable.
Si las actitudes hacia el servicio gubernamental son negativas, las personas con
las habilidades que ms necesitan las dependencias gubernamentales pueden
buscar otro empleo.
En segundo lugar, la cultura poltica puede influenciar a los lderes de una
nacin, a sus lites, que distribuyen los recursos a las dependencias adminis-
trativas. En Estados Unidos, las lites incluyen a legisladores y ejecutivos elec-
tos que toman decisiones formales sobre programas del gobierno, adems
de grupos de intereses y lderes de partidos, dirigentes de asociaciones que
controlan los medios de comunicacin social y ciudadanos privados que se in-
volucran en los asuntos pblicos. los sentimientos de estos grupos pueden
afectar a la autoridad legal y a los fondos que reciben las dependencias del go-
bierno.
No hay ninguna actitud homognea hacia los empleados del gobierno o los
departamentos administrativos gubernamentales. Muchas personas tienen
IRA SHARKANSKY
123
sentimientos negativos hacia los procesos administrativos, pero muchas otras
creen que se les debe dar a las dependencias pblicas mayores responsabilida-
des y recursos de los que han recibido hasta el momento.
OPINIONES EN LA LITERATURA POLlTICA
Entre los expertos en ciencias poi fticas, hay una combinacin de respeto
por y de crftca acerca de las actividades de los administradores pblicos. Dos
norteamericanos que reflejan esta mezcla en sus propios escritos son Norton
Long y Emmette Redford.
El Profesor Norton E. Long ha discutido en contra de la creencia de que
la burocracia debe controlarse contfnuamente si sus ansias por el poder deben
vencerse. Siente que las burocracias se aaden al proceso constitucional al
representan intereses que de otra forma no ser{an escuchados en las ramas
legislativa y ejecutiva.
De acuerdo con Long, es inevitable la participacin de la burocracia en el
proceso normativo, ya que cuenta con la mayor concentracin de informa-
cin acerca de programas existentes y de las necesidades que no se estn sa-
tisfaciendo. Debido a la experiencia de los administradores, estos represen-
tan intereses que no poseen representantes adecuados en la legislatura. Los
valores cientfficos y profesionales son ms probables que consigan apoyo de
parte de administradores que de legisladores. Los profesionales estn cepaci-
tados para considerar los principios generales y sus implicaciones para la
norma. Adems, Long seala que la burocracia contiene a personas de una ga-
ma ms amplia de capas econmicas y sociales que el Congreso de Estados
Unidos. Debido tanto a su experiencia ms amplia como a su mayor diversi-
dad de valores, dice, la toma de decisiones en la burocracia es ms profunda
y responde ms a las necesidades sociales que lo que sucede en el proceso le-
gislativo.
Sin embargo, Long no piensa que los procedimientos administrativos son
perfectos. El potencial de los administradores para representar a diversos inte-
reses no garantiza que todos esos intereses, de hecho, sean escuchados. Cree
que las dependencias necesitan mecanismos adicionales para reunir mS in-
formes sobre las necesidades de servicios para el pblico y acerca de las alter-
nativas para nuevas normas.
124
ADMINISTRACION PUBLICA
Emmette Redford ve a las grandes organizaciones y a sus procesos adminis-
trativos como una parte permanente de la sociedad norteamericana. La pre-
gunta, para l, es si estas organizaciones funcionarn o no de acuerdo a lo
que l llama la "moralidad democrtica" que incluye: 1) mostrar inters por
los individuos al tomar decisiones; 2) ofrecer amplias oportunidades para las
personas para que participen en las decisiones que los afectan; y 3) dar im-
portancia por igual a las necesidades de cada persona cuando se hace la nor-
ma. La opinin de Redford es que el gobierno nacional norteamericano \lena
estos requisitos bastante bien. Como Long, Redford tiene un gran respeto por
los administradores individuales, pero no quiere que los administradores ope-
ren sus propias dependencias sin algn control interno y/o externo. Redford
encuentra una debilidad importante en la estructura del Congreso. El sistema
de antigedad del Congreso da puestos importantes en los comits a las per-
sonas solamente por el tiempo que han estado en la oficina. Por lo tanto, los
lderes del Comit tienden a ser legisladores que no estn sometidos a una am-
plia gama de demandas normativas en sus propias reas que los han elegido.
Debido a esto, la principal responsabilidad para transformar las demandas de
los ciudadanos en normas pblicas recae en el presidente, y ste se encuentra
demasiado abrumado con otras cosas como para realizar un trabajo ade-
cuado, dice Redford.
LA dPINION DEL PUBLICO
Los sentimientos favorables de Norton Long y Emmette Redford no indio
can por s mismos que grandes masas de ciudadanos estn dispuestos a aceptar
el papel de los administradores en el establecimiento de normas, ni a limitar
los actos de los administradores mediante los procedimientos de control re-
comendados por estos dos autores. Sin embargo, la presencia de sus ideas en
una cultura que ha ridiculizado a sus "burcratas" sugiere la posici6n ambigua
en que se encuentra dicha cultura. '
Hay ciertos informes valiosos sobre los juicios del pblico acerca de los ad-
ministradores, que son el resultado de una investi9aci6n patrocinada por la
Brookings Instituton y que se eewp de las opiniones relativas a los adminis-
tradores del gobierno nacional. Entre ms de 5 000 personas entrevistadas se
IRA SHARKANSKY
125
encontraban a empleados pblicos federales, estudiantes y profesores en es-
cuelas secundarias y universidades, ejecutivos del gobierno y los negocios,
naturalistas, socilogos e ingenieros.
El estudio Brookings no revela un conjunto claro de actitudes en grandes
mayoras de la poblacin. Hay un sentimiento substancial que favorece a los
administradores, pero este apoyo no est difundido. Existe una mayor consi-
deracin hacia ciertos atributos de las unidades administrativas que hacia
otros. Desafortunadamente, los individuos que ocupan cargos en los niveles
ms elevados, que son ms importantes como empleados potenciales o como
aliados poi Iticos, demuestran tener los sentimientos menos favorables hacia
la administracin.
Las personas revelan sus sentimientos ms claramente cuando se les pide
que comparen un tipo de trabajo de servicio pblico con un tipo similar de
trabajo en su rea local, En esta forma, sus descripciones pueden estaruni-
das a una norma razonablemente clara. Si las personas informan de que
alguna caracterstica de la administracin es "mejor" o "peor" que una ins-
titucin comparable en el sector privado, podemos ver donde queda la ad-
ministracin en sus evaluaciones.
En general y cuando se les separa en grupos educacionales y ocupaciona-
les, la mayora de las personas en la investigacin clasifica a los empleados
pblicos de alto nivel ms alto que a los administradores de alto nivel en los
negocios bajo los rasgos de honestidad y de inters por servir al pblico. Los
empleados federales se clasifican menos favorablemente que los hombres de
negocios en cuanto al respeto que por ellos sienten otras personas, los deseos
de progresar y la habilidad. Cuando se pidi a los interrogados que describie-
ran al servicio federal, el mayor nmero de ellos (28%) cit atributos que
podran considerarse como de "un buen carcter personal". Estos rasgos in-
cluyeron a la honradez y a otras grandes normas morales. Por el contrario,
slo el 13 por ciento de estos atribuyeron caractersticas similares a los ern-
oleados de las grandes empresas de negocios. Sin embargo, el 13 por ciento
describi a los empleados federales como llenos de fuertes alicientes persona-
les para preocuparse por la seguridad, al colocar la seguridad personal por
encima del progreso, mientras que s610 el 2 por ciento indic ese rasgo en los
empleados de los grandes negocios.
Las personas con altos niveles de educacin y habilidades que ms necesita
126
ADMINISTRACIDN PUBLICA
el gobierno, dieron a los administradores federales bajas calificaciones en habi-
lidad y ambicin. Esto fue particularmente cierto de las personas empleadas
en la industria privada como ejecutivos, cientficos e ingenieros. Sin embargo,
las personas que enseaban ciencias e ingeniera en las universidades o que tra-
bajaban para el gobierno eran algo generosas en su juicio sobre los administra-
dores federales. Pero an estos empleados federales clasificaron a los lderes
ms importantes en los negocios en un nivel ms alto que a los empleados gu-
bernamentales en respetopblico, habilidad y ambicin.
El hecho de que se vea a los empleados privados ms favorablemente que
a los gubernamentales sobre los rasgos de respeto, habilidad y ambici6n pue-
de no reflejar una severa condena de los administradores. Cuando este hallaz-
go se ve junto con las valorizaciones de honestidad, inters por servir al p-
blico y habilidad, el juicio de pocas ambiciones personales sugiere que muchas
personas respetan a los administradores sin sospechar que estn muy ansiosos
por el poder. El pblico puede aprobar recursos mayores para las dependen-
cias administrativas sin temor a que los administradores usarn estos ltimos
en una forma descuidada.
Uno de los recursos ms importantes que los ciudadanos pueden donar al
gobierno es su propio talento. Una disponibilidad para trabajar para el gobier-
no federal tambin puede indicar una disposicin para otorgar otros recursos
tales como el dinero fiscal y la autoridad legal. Varias de las preguntas de la
investigacin Brookings evalan la disponibilidad de las personas para consi-
e ~ r el empleo con el gobierno federal, en comparacin con puestos similares
en la industria privada.
Un nmero substancial de personas favorece al gobierno como a un patro-
no. La atraccin del servicio gubernamental para los estudiantes de secun-
daria, bachillerato y universidades con las mejores calificaciones, es alto. Sin
embargo, en general, las personas con educacin y capacitadas que necesita
el gobierno, muestran ms inters en el empleo privado.
Cules son los principales atractivos y las desventajas del servicio en el
gobierno? Una vez ms, las opiniones van de acuerdo con otras tendencias
ya sealadas. La mayora de las personas citaban la seguridad y los beneficios
tales como pensin y vacaciones como los atractivos del empleo federal. La
falta de libertad personal, la "burocracia" y el papeleo eran las desventajas
ms grandes. Las personas que conceden valor a la ambicin, las atrae ms el
IRA SHARKANSKY
127
empleo privado que el pblico. Aquellas con los ingresos ms altos son ms
aptas para sentirse molestas con los problemas de la libertad personal en
el gobierno; al contrario de las que tienen ingresos bajos, las cuales se sienten
ms atradas por la seguridad y las condiciones de trabajo en el gobierno. Los
reclutadores federales pueden necesitar trabajar para convencer a individuos
bien capacitados que consideren los trabajos en el gobierno, pero el senti-
miento antigubernamental realmente no es severo.
ESTADOS Y REGIONES
los sondeos de opinin patrocinados por la Brookings Institution bus-
caban obtener los puntos de vista del pblico acerca de la administracin del
gobierno nacional. Unos cuantos sondeos han servido para investigar el apre-
cio del pblico hacia los administradores de Jos gobiernos estatales o locales.
Estos muestran generalmente una actitud ms favorable hacia los burcratas
federales que hacia los servidores pblicos en los gobiernos estatales y locales.
Sin embargo, en los estados del sur, se considera ms a los funconaros esta-
tales debido al conflicto que existe entre las autoridades estatales y naciona-
les acerca de las relaciones demogrficas. El Profesor Daniel J. Elazar, un nor-
teamericano experto en ciencias sociales, ha identificado diferentes culturas
poi ticas en 228 reas por separado de los 4B estados originales (sin incluir
a Alaska y a Hawaii). Su trabajo es especulativo, pero proporciona ciertas
perspectivas sobre el apoyo ofrecido a las qnidades administrativas de diferen-
tes gobiernos estatales y locales.
Elazar identifica tres tipos principales de cultura poltica: moralismo, indi-
vidualismo y tradicionalismo. Cada una de estas culturas tiene una diferente
actitud hacia los burcratas, que es importante para nuestro estudio. Por
ejemplo, la cultura moralista valora a los administradores profesionales bien
pagados en todos los niveles del gobierno. En contraste, la cultura individua-
lista ve a la burocracia gubernamental como una restriccin sobre los asuntos
privados; tambin cree que los funcionarios pblicos usan sus puestos para
hacer progresar sus propias metas. Algunos miembros de la cultura individua-
lista apoyan a las organizaciones poi ticas que distribuyen los recursos p-
blicos como pagos para los individuos. La cultura tradicionalista tambin se
128
ADMINISTRACION PUBLICA
opone a la burocracia, pero principalmente debido a una creencia que acta
como una restriccin sobre los grupos tradicionales de liderazgo poi tico.
As, una cultura moralista apoyara a una administracin grande y bien pa-
gada, mientras que las culturas individualista y tradicionalista tendran perso-
nales administrativos ms pequeos y menores sueldos para stos.
Una segunda caracterstica que interesa a la administracin es la actitud
de los tres grupos acerca del "balance adecuado" de los servicios privados y
del gobierno en la sociedad. La cultura moralista de la bienvenida a los ser
vicios pblicos como un beneficio para la sociedad. La individualista cree que
se deben disminuir los servicios pblicos para permitir que los ciudadanos
tengan ms satisfacciones por sus actividades privadas. La cultura tradiciona-
lista se opone a todas las actividades gubernamentales excepto a aquellas ne-
cesarias para mantener l estructura del poder existente. As, la cultura mora-
lista apoyara a los altos niveles en los impuestos, la erogacin gubernamental
y el servicio pblico. Las culturas individualista y tradicionalista apoyaran
a los impuestos ms bajos, las erogaciones y los servicios.
Un examen de las prcticas reales sugiere que las predicciones de Elazar
son bastantes exactas. Los estados que clasifican alto al final de la escala
moralista (y por lo tanto bajo en la tradicionalista) tienden a mostrar grandes
nmeros de empleados gubernamentales estatales y locales en relacin con la
poblacin. Tambin tienen sueldos promedios elevados para los empleados
gubernamentales. que estn cubiertos por los seguros de salud y de hospital.
Estos estados tambin muestran altos pagos en los impuestos en relacin con
I
el ingreso personal, altas erogaciones en el gobierno y mayores servicios edu-
cacionales, programas de asistencia pblica y servicios en las carreteras. Ade-
ms, estos hallazgos no son simplemente el producto de las caractersticas so-
ciales y econmicas de los estados; permanecen ciertas an despus de que se
hacen pruebas estadsticas sobre el urbanismo y el ingreso personal de
cada estado.
RESUMEN
-
Este captulo es el primero de un grupo que se ocupa de los insumos de las
unidades administrativas. Se enfoca en la cultura poltica '(, en particular,
IRA SHARKANSKY
129
en las actitudes con respecto a las burocracias pblicas. Estas actitudes pue-
den afectar la disposicin de los ciudadanos para buscar empleo en el gobier-
no, y el deseo de los funcionarios por eleccin de proporcionar fondos o auto-
ridad legal a las dependencias administrativas.
Las actitudes prevalecientes no son los nicos factores que influyen en los
recursos asignados a las unidades administrativas. Los legisladores y los jefes
ejecutivos responden a otros muchos estmulos; pueden ignorar, modificar o
contribuir a promover las demandas que reciben. Las culturas poi ticas de Es-
tados Unidos no aceptan un conjunto simple de actitudes relativas a la admi-
nistracin pblica. El sentimiento hacia los administradores no es claramente
favorable o desfavorable. Aunque pueden existir sentimientos fuertes con
respecto a los programas individuales o a las dependencias, las actitudes hacia
la administracin como un todo, estn generalmente mezcladas o son modera-
das y tolerantes. Esto es evidente tanto en los comentarios elaborados sobre
los administradores del gobierno como en los sondeos de opinin que miden
los sentimientos del pblico hacia la administracin. Debido a esto, la cultura
poltica no tiene probabilidades de restringir los actos de los funcionario.
electos con respecto a la anterior. Los hallazgos sugieren que los funcionarios
electos tienen una "libertad" de la opinin pblca cuando distribuyen los
recursos a los administradores.
La mayor parte de las personas clasifican a los empleados federales ms
alto que a los de las empresas privadas en base a los rasgos de honestidad e
inters por servir al pblico. Colocan a los empleados de los negocios ms alto
por las caractersticas de ambicin, habilidad y respeto por parte del pblico.
Los grupos ocupacionales ms necesarios para el gobierno tienen tendencia a
clasificar a los servicios gubernamentales por debajo de los de los negocios,
pero an aqu los datos no son uniformes. Un gran nmero de personas en
las ocupaciones deseadas clasifican a tos empleados gubernamentales ms
alto que a los de las empresas privadas, y existe una ligera tendencia a que los
estudiantes ms brillantes de secundaria, universidades y graduados concedan
a los empleados del gobierno posiciones ms altas que a los de los negocios.
Las actitudes del pblico no simplifican la tarea del reclutador del gobier-
no, pero tampoco lo desilusionan. Muchas personas que tienen las habilida-
des que el gobierno necesita favorecen el prospecto del servicio guberna-
mental. Las actitudes desfavorables no son tan intensas -o tan amplamente
130 ADMINISTRACION PUBLICA
difundidas- que sea difcil para los legisladores o para los jefes ejecutivos el
asignar recursos generosos para la administracin. Sin embargo, los sentimien-
tos hacia los administradores no son tan claramente favorables como para que
los poi ticos individuales no puedan aprovecharse de los "ataques" ocasio-
nales en contra de los "burcratas".
CAPITULO 8
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Este captulo se enfoca en las relaciones entre los ciudadanos y las depen-
dencias administrativas y en varias instituciones que los conectan: los medios
de comunicacin social, los sondeos de opinin pblica, las elecciones, los
partidos poi ticos y los grupos de intereses.
LOS INSUMaS DE LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES
La evidencia que concierne a la influencia del ciudadano sobre las principa-
les normas de las dependencias administrativas est mezclada. Hay una igno-
rancia difundida acerca de las dependencias pblicas y sus poi ticas en qe-
neral. Tambin los ciudadanos individuales muestran una alerta considerable
de aquellas dependencias especficas y de las normas que afectan directamen-
te a sus propias vidas. As, debemos distinguir entre las tendencias generales
y los casos especiales; debemos tambin notar que la informacin real pro-
viene de los estudios que se enfocan en otros aspectos del proceso POi tico
en lugar de la administracin, tales como las actitudes populares y el compor-
tamiento durante las campaas electorales o con referencia a las normas que
la legislatura est considerando.
Algunos datos sugieren que los ciudadanos i.gnoran los asuntos acerca de
las normas. No estn familiarizados con los conceptos cruciales en los debates
sobre normas y tienen opiniones sobre stas que parecen "irrazonables" o
732
ADMINISTRACION PUBLICA
"incompatibles". Esto por s solo no significa que exista una falta de conoci-
miento acerca de las actividades administrativas, pero s sugiere que la ma-
yora de los ciudadanos no est alerta de las controversias ms importantes
sobre la n o r ~ n conjunto de sondeos realizados durante 1943 y 1950 de-
mostr que el 84 por ciento de los interrogados no comprenda el concepto
de "exceso de personal", la prctica que los sindicatos usan para utilizar a
ms trabajadores de los que realmente son necesarios en un intento para re-
trasar el reemplazo de los obreros por mquinas. El cincuenta y uno por
cientd no saba el significado de "balanceo del presupuesto" (gobiernos que
hacen gastos iguales a sus ingresos); 46 por ciento no comprenda los trminos
de "monopolio" o de "proceso antimonopolista" (una forma legal de accin
por parte del gobierno en contra de los monopolios); y alrededor del 75
por ciento no saba el concepto del capitalismo de la "Iibre empresa". Para
contestar las preguntas correctamente en un sondeo, no era necesario dar
una respuesta detallada que mostrara la comprensin total de estos concep-
tos, ya que cualquier indicacin de familiaridad con el tema era satisfactoria.
Varios sondeos tambin han demostrado inconsistencia en las opiniones p-
blicas. Por ejemplo, uno que se realiz en 1956 descubri que los partidarios
de los programas de beneficencia ten an ms probabilidades de oponerse a un
impuesto que servira para el financiamiento de los programas, que a las per-
sonas opuestas a dichos programas. Asimismo los que estaban ms a favor de
una reduccin en los impuestos eran los mejores dispuestos a apoyar progra-
mas que garantizaran empleos, cuidados mdicos y ayuda federal para la edu-
cacin. As mucha gente se opone a los impuestos que parecen necesarios
para pagar sus deseos.
En contraste con los hallazgos que demuestran una ignorancia sobre los
asuntos normativos, algunos datos adicionales sugieren que los ciudadanos se
muestran selectivos en su atencin a las normas. En cuestiones de inters per-
sonal, dieron pruebas de tener conocimiento de los temas e indicaron prefe-
rencias que iban de acuerdo con sus propios intereses econmicos. Incluso en
el caso de las opiniones "incompatibles" sobre programas de beneficencia y
reducciones de los impuestos, las caractersticas econmicas de las personas
que revelaron esas opiniones sugieren la posibilidad de que respondieran de
manera informada y razonable. Quienes expresan su apoyo a la reduccin de
los impuestos y el mejoramiento de los servicios, tienden a tener bajos ingre-
IRA SHARKANSKY
733
sos. Estn en favor de los servicios Que puedan ayudarles (educacin, segu-
ridad de empleos y beneficencia), al mismo tiempo que se oponen a cualquier
aumento en los impuestos. Quiz esperen que otros grupos de mayores ingre-
sos paguen por esos programas. No se trata de un deseo irrazonable, tenien-
do en cuenta que los sistemas de impuestos de la mayora de los .gobiernos
estatales y locales, en la actualidad, cobran un porcentaje ms elevado de los
ingresos bajos que de los altos.
Otros sondeos de la opinin indican que las personas comprenden aquellas
normas que tienen importantes consecuencias personales. Un sondeo hizo en
un estado en la parte norte de Estados Unidos, cuando los candidatos estaban
discutiendo sobre la imposici6n durante una campaa poi tica. Los ciudada-
nos con ingresos bajos eran claramente ms hostiles ante un impuesto general
sobre las ventas que los de ingresos elevados. Como era de esperarse, las perso-
nas COn ms cultura tendan a contestar de acuerdo a sus propios intereses
econmicos. As, los pobres bien instruidos eran los ms hostiles ante las pro-
posiciones sobre los impuestos sobre los artculos (especialmente los alimen-
tos) que representaban la mayor parte de sus gastos. Estas mismas personas
Con ingresos bajos tenan ms probabilidades de inclinarse hacia las proposi-
ciones alternativas que pudieran aumentar las cargas fiscales de personas con
altos ingresos, para que redujeran las de los ciudadanos con ingresos menores.
Otras investigaciones apoyan esta evidencia al mostrar que las personas que
se sienten ms involucradas en un tema son las Quetal vez tengan la informa-
cin ms exacta sobre l. Bajo circunstancias normales, la mayora de los ciu-
dadanos ignoran la actividad normativa. Sin embargo, cuando surge un asunto
de importancia para sus vidas, pueden adquirir informacin correcta y tal vez
involucrarse en la creacin de normas. Pueden votar de acuerdo a las posicio-
nes de los candidatos en los asuntos claves; pueden unirse a un grupo de inte-
rs que busca influenciar a los funcionarios electos y a las dependencias ad-
ministrativas, asimismo, se pueden mostrar en contra de las dependencias
administrativas. La guerra en Vietnam provoc que muchos ciudadanos nor-
malmente pasivos, se mostraran en contra de laconscripcin y que obstacu-
lizaran a las dependencias administrativas. Similarmente, las normas que se re-
fieren a la ayuda pblica han causado Que los beneficiarios, los cuales normal-
mente no estn motivados poi ticamente, apoyen a las normas que los afec-
tan directamente, aun hasta el grado de emprender acciones violentas en con-
134
ADMINISTRACION PUBLICA
tra de las propiedades o personal de las dependencias administrativas. Visto en
esta forma, la combinacin de una ignorancia extendida acerca de las normas
administrativas en general y el conocimiento especfico de aquellas de impor-
tancia personal no es sorprendente.
UNIONES ENTRE CIUDADANOS Y
ADMINISTRADORES
Los medios de. comunicacin social se pueden agregar a la informacin que
poseen los .ciudadanos sobre los asuntos pblicos y pueden aumentar la in-
fluencia del ciudadano sobre las dependencias administrativas; 1) proporcio-
nan informacin sobre asuntos pblicos; 2) ayudan a estimular a los debates
pblicos al enfatizar unos temas ms que otros; 3) originan ciertas cuestiones
por medio de campaas en contra de problemas sociales, el fracaso de los pro-
gramas gubernamentales o los errores de ciertos funcionarios. Los editores
de los peridicos y los directores de las redes de radiodifusin piensan de ellos
mismos como que son los crticos sociales que han sido responsables de los
principales cambios en las normas pblicas.
La prensa tambin puede influenciar a los administradores, aunque el
grado de esa influencia no sea claro. Los eventos que rodean a un programa de
televisin ilustran los problemas relacionados al analizar los efectos de la co-
municacin social. En mayo de 1968, la CBS difundi "Hambre en Norteam-
rica" ilustrando con detalles vigorosos los horrores de nios que se moran de
hambre y los defectos de los programas existentes del gobierno. El programa
de televisin tuvo un efecto inmediato sobre ciertos administradores, aunque
slo fuera a obligarlos a hacer declaraciones pblicas defensivas. El Secretario
de Agricultura identific ciertos errores crticos en el programa, y los con-
den como "presentacin tendenciosa, unilateral y deshonesta de un proble-
ma nacional grave". Sin embargo, en el curso de los meses siguientes, el go-
bierno federal dio varios pasos para incrementar la entrega de alimentos a los
pobres.
No es posible identificar el grado de influencia de "Hambre en Norteam-
rica", debido a que la prensa se uni en un ataque que otros ya haban inicia-
do. El ao anterior, una fundacin privada patrocin una investigacin reali-
IRkSHARKANSKY
135
zada por varios mdicos importantes en reas rurales del estado sureo del
Misisipi. Su informe a un subcomit del Senado caus que otros grupos e indi-
viduos prominentes tomaran accin. El subcomit atrajo la atencin de la
prensa, en parte debido a que Robert F. Kennedv (1926-68), en esa poca se-
nador Vcandidato potencial para la presidencia, era miembro de l. El proble-
ma alimenticio se hizo el blanco de una gran demostracin de parte de perso-
nas indigentes en Washington, D.C. que recientemente haba sido estimulado
por la reaccin pblica por el asesinato del lder negro, Dr. Luther King
11929-68). Los sindicatos de trabajadores tambin se unieron a este movi-
miento. Sin duda alguna, la prensa aument el inters popular sobre el proble-
ma alimenticio, pero otros haban realzado el tema. La prensa tambin hizo al
pblico consciente de algunos arreglos administrativos Vlegislativos que limi-
taban la eficacia de las normas del Departamento de Agricultura. Por ejemplo,
aunque los programas de alimentos haban sido desarrollados tanto para
aligerar el problema del supervit de los campesinos y el hambre de los po-
bres, los administradores V los legisladores que ms estaban involucrados di-
rectamente, parecan ms interesados en el aspecto agrcola que en el social.
Algunos factores tienden a limitar la influencia de la prensa sobre las de-
pendencias pblicas o administrativas. A menudo, las personas no confan en
ella para obtener la informacin normativa, frecuentemente, ponen poca aten-
cin en los asuntos pblicos y a la prensa le falta habilidad para forzar sus
interpretaciones normativas sobre los ciudadanos que estn inclinados hacia
opiniones diferentes.
La prensa no posee un auditorio obligado de personalidades vulnerables.
En lugar de ello, los ciudadanos estn involucrados en una red de relaciones
que les proporciona diferentes tipos de informacin. Para muchas personas,
las discusiones polticas con buenos amigos. familiares o compaeros de
trabajo se ven como ms confiables que los peridicos o la televisin como
fuentes de informacin polltlca. Muchos individuos no confan en los men-
sajes poi iticos que se incluyen en la prensa, que de otra forma, podran dis-
frutar. Construyen defensas mentales en' contra de la informacin indeseable.
El fenmeno de "percepcin selectiva" lleva a los individuos a ignorar "he-
chos" u "opiniones" que desaHan sus propias opiniones.
Muchos peridicos o las estaciones radiodifusoras proporcionan poca infor-
macin til acerca de las dependencias administrativas u otros aspectos de la
136 ADMINISTRACION PUBLICA
poi tica; la mayoria de estos est organizada para propsitos polticos en vez
de comerciales. Los peridicos locales o los canales de televisin comnmen-
te se dedican menos a las noticias nacionales o internacionales que a los de-
portes, la publicidad o al material recreativo. Es normal que se le preste poca
atencin a las noticias poi iticas locales, tal vez debido a que los administrado-
res desean evitar los temas sensibles o debido a que les falta personal que
rena informacin. Bajo estas condiciones, las noticias acerca de las depen-
dencias administrativas pueden estar limitadas en una forma especial. Sin la
excitacin que garantizan las campaas electorales o la involucracin de per-
sonalidades importantes, es probable que la prensa no vea a los eventos
administrativos corno "noticias valiosas". Ni siquiera las noticias relativas
a designaciones de personal para cargos importantes o a cambios en las nor-
mas reguladoras tienen probabilidades de recibir mucha atencin por parte
de los peridicos o de los canales de televisin locales. Si los ciudadanos
desean comprender a los asuntos administrativos, seria necesario para ellos
que recopilaran su informacin en otras fuentes.
ENCUESTAS DE OPINION PUBLICA
Las encuestas de opinin pblica constituyen otra institucin que trans-
mite las opiniones de los ciudadanos a las unidades administrativas. Se hacen
sondeos sobre una gran variedad de temas que indican tales cosas como
el grado de apoyo para los candidatos poi ticos y las actitudes de los ciuda-
danos sobre las normas pblicas. Parece haber bastante informacin acerca
de la aprobacin o desaprobacin del pblico por personalidades individuales
y programas. Sin embargo, la cantidad de resultados del sondeo no asegura la
influencia pblica en las unidades administrativas o en otras ramas del go
bierno. La mayor 'parte del tiempo, los sondeos de opinin no indican lo que
el pblico est pensando acerca de los problemas que los funcionarios deben
afrontar. Los asuntos rara vez se presentan en una forma clara y simple para
que puedan ser sondeados. Las preguntas en la mayora de los sondeos son de-
masiado generales para ayudar al encargado de las normas.
Por ejemplo, la oposicin al aumento en los impuestos no significa que el
pblico se opondr al incremento de un cierto porcentaje sobre cierto im-
IRA SHARKANSKY
137
puesto. Si el impuesto que se aumentara se utilizara para apoyar a ciertos ti-
pos de servicios pblicos, sera respaldado y no habra oposicin. El apoyo
del pblico por un poltico determinado no identifica cul de sus programas
est recibiendo apoyo. Adems, la mayora de las encuestas no indica qu tan
seriamente las personas mantiene"- sus opiniones. Muchas de ellas piensan pr
primera vez -y por ltima- acerca de un tema cuando son interrogadas en
un sondeo. La mayor parte del tiempo, los administradores buscan nuevos
programas o tratan de mantener o incrementar los ya existentes -sin ningn
valor sobre las opiniones pblicas. La informacin que los administradores
tienen acerca de la opinin pblica proviene, en parte, de los sondeos. Las so-
licitudes informales por parte de los clientes de la dependencia y de las edito-
riales de los peridicos son tambin fuentes de informacin.
ELECCIONES
Con frecuencia, se dice que las elecciones son el medio principal que tienen
los ciudadanos para ejercer su voluntad sobre los funcionarios pblicos. Los
jefes ejecutivos y los miembros de las legislaturas de todos los niveles de go-
bierno en Estados Unidos, estn sujetos a elecciones peridicas. Incluso las
comunidades que utilizan a un administrador municipal como funcionario
jefe del ejecutivo lo subordinan a un consejo electo. En los gobiernos esta-
tales, la eleccin se extiende a los directores de las prinelpeles unidades ed-
ministrativas. Se supone que los funcionarios electos controlan las dependen-
cias administrativas V as producen los tipos de normas que desea el electo-
rado. No obstante, el carcter de las elecciones, as como tambin de los me-
canismos imperfectos que utilizan los funcionarios electos para controlar
a los administradores, limitan la utilidad de las elecciones como medio de con-
trol sobre las dependencias administrativas. En la mayora de los casos, un vo-
tante no puede respaldar u oponerse a un -programa de gobierno, por medio
del modo en que expresa su voto. Estar limitado a votar por una persona
pero sin indicar a sta las normas a las que desea apoyar.
Parte del problema de los votantes se debe a la forma en que los partidos
poi ticos funcionan. Como veremos ms adelante, no estn organizados tan
estrechamente como para poder forzar a los candidatos individua/es para que
138
ADMINISTRACION PUBLICA
respalden los programas del partido. As pues, un votante no puede estar se-
guro slo por la pertenencia de un candidato a determinado partido, de qu
tipos de normas apoyar una vez que est ocupando el cargo. Una segunda
limitacin se debe a la complejidad de las campaas que llevan a cabo los can-
didatos individuales. Normalmente, cada individuo brinda su apoyo a ms de
un programa y podemos ver la dificultad aunque sea en una campaa simple
en la que dos candidatos se oponen mutuamente tan slo con respecto a tres
cuestiones primordiales, como fue el caso en Estados Unidos de la campaa
presidencial de 1964. Fue una campaa desacostumbradamente clara ya que
los votantes podan escoger entre dos candidatos, Lyndon Johnson y Barry
Goldwater, en base a los derechos civiles, la guerra de Vietnam y las normas
de beneficencia. La mayora de los observadores est de acuerdo en que
Johnson adopt posiciones ms "liberales" que su adversario, en lo que con-
cierne a los derechos civiles y la beneficencia, y que fue ms restringida
su posicin en lo que respecta a la ampliacin de la guerra en Vietnam. El
problema de interpretacin de una eleccin surge cuando los eruditos deben
determinar qu normas fueron apoyadas por la mayora de los electores que
votaron por el candidato que obtuvo el triunfo. A pesar de la claridad de la
victoria de Johnson en 1964, los resultados de las elecciones no indicaron,
por s solos, cules eran las posiciones que respaldaba el electorado. Es muy
posible que slo una minora de quienes apoyaron a Johnson estuviera de
acuerdo con su programa de derechos civiles. La mayora de los ciudadanos
poda estar de acuerdo con Goldwater respecto a esta cuestin -o a cualquier
otra pero votaron por Johnson, debido a que sentan que haba adoptado la
mejor posicin con respecto a la cuestin que consideraban ms importante
(la guerra). Cuando se trata de una eleccin presidencial por lo comn se tiene
un gran volumen de resultados de encuestas, que podemos comparar con los
de las elecciones para obtener ciertas perspectivas sobre las preferencias nor-
mativas de los votantes. Sin embargo, estos no se encuentran disponibles para
la mayora de las elecciones estatales o locales. En estas, el candidato triun-
fante puede ver en su victoria cualquier culminacin de preferencias nor-
mativas y su contrincante no podr presentar pruebas substanciales de lo con-
trario.
Incluso cuando los resultados de las elecciones pueden compararse con los
sondeos dp. la opinin, el resultado puede ser un escaso control de los ciudada-
IRA S ~ R N S Y
139
nos sobre las normas o la poi tica del ciudadano triunfador. Las declaraciones
hechas en la campaa pueden no seguir siendo pertinentes despus de la
primera crisis a que se enfrente el nuevo gobierno. Nuevamente, la campaa,
Johnson-Goldwater puede servir de ejemplo. Aun cuando Johnson indic su
propia oposicin a la ampliacin de la participacin norteamericana en Viet-
nam, las condiciones despus de la eleccin, le permitieron liberarse de sus
promesas hechas durante la campaa. Aunque ciertos votantes sintieron
que el presidente haba ido ms all en su autoridad, otros consideraron que
las condiciones justificaban el cambio en las normas blicas. Adems, no ha-
ba mecanismos de control para impedir que el presidente y sus subordinados
administrativos prosiguieran con las normas que fuesen en contra de sus "pro-
mesas" de campaa.
GRUPOS DE INTERESES
Gran parte de la literatura acerca de los grupos de intereses (a veces lla-
mados grupos de presin) se refieren a sus relaciones con las legislaturas. Sin
embargo, estos grupos se preocupan tambin por las dependencias adminis-
trativas, incluso si uno de ellos tiene xito ante la legislatura, eso no garantiza
que las dependencias le proporcionarn los servicios que desee.
Varios factores hacen necesarios que la actividad de los grupos de inters
en el sistema administrativo est separado de la actividad en la legislatura.
Por ejemplo, a los administradores se les da autoridad para tomar muchas
de sus propias decisiones y esto se los concede la legislatura. Hay ciertas con-
diciones que la legislatura no puede predecir, como a cules administradores
se les proporciona la autoridad adicional. Adems de esto, hay diferencias
entre los procedimientos legislativos y administrativos que provocan que los
grupos de intereses traten a los dos en forma diferente.
La mayora de las dependencias funcionan con la libertad substancial de
tomar decisiones que se incluye en la legislacin bsica que ellos establecen.
Las legislaturas no esperan preveer en sus leyes todas las condiciones posibles;
sino que permiten que los administradores funcionen dentro de Iimites nor-
mativos muy amplios. Los estatutos bsicos que estableci la National Aero-
neutics and Space Administration (NASA) (Administracin Nacional de Aero
140
nutica y el Espacio), por ejemplo, disponen:
ADMINISTRACION PUBLICA
1. Investigaciones para la resoluci6n de problemas de vuelos, dentro y fue-
ra de la atm6sfera terrestre y desarrollo, construcci6n, pruebas y mane-
jo de vehfculos aeronuticos y espaciales;
2. Realizaci6n de las actividades necesarias para la exploraci6n del espacio
con vehfculos tripulados y no tripulados;
3. Disposiciones para la utilizaci6n ms eficiente de los recursos cientfficos
y de ingenierfa de Estados Unidos con otras naciones dedicadas a activi-
dades eeronqtices y del espacio con fines pac Ificos:
4. Disposiciones para la difusi6n practicable y apropiada ms amplia posi-
ble de los informes relativos a las actividades de la NASA y sus resul-
tados.
Los administradores de la NASA creen que esta legislaci6n bsica permite
crear programas importantes que solamente en una forma indirecta estn re-
lacionados con la exploraci6n del espacio. Han subvencionado investigaciones
para medir tos cambios en los tipos de nivetes de vida en Estados Unidos y
han apoyado planes de estudio en las universidades, para preparar a adminis-
tradores pblicos, asf como tambin a naturalistas e ingenieros.
Los valores y las actitudes de los administradores pueden determinar los
modos en que se emplean los poderes de las dependencias y estos valores
pueden ser diferentes de los que prevalecen en la legislatura. Debido a esto,
los grupos que influyen en la legislatura pueden no poder controlar a una uni-
dad administrativa. Por ejemplo, los estudios de las comisiones reguladoras
sugieren que los grupos de consumidores pueden lograr firmes controles lega-
les sobre las empresas de negocios para debilitar la forma en que la reqlarnen-
taci6n se administra.
Muchas dependencias -quiz la mayor(a- reciben con beneplcito la apa-
rici6n de grupos que representan a sus clientes o a otros grupos interesados
de la poblaci6n. Unas veces por respeto a las normas democrticas y otras
porque la legislaci6n asr lo requiere, los administradores establecen procedi-
mientos formales para que los interesados expresen sus preferencias como:
oportunidades para expresar los propios deseos en una conferencia extraofi-
cial o en una audiencia formal; y el aviso previo de los cambios inminentes de
IRA SHARKANSKY
141
normas, con disposiciones para que las partes interesadas expresen sus ra-
paros. Hay ciertas dependencias que establecen cuerpos asesores para repre-
sentar a varios sectores de sus clientes, y que los invitan a que evalen las
normas de la dependencia en forma continua. Algunos procedimientos son
ms complejos que otros, y proporcionan oportunidades para que los grupos
de intereses expresen sus deseos a los administradores. Un autor escribi6 que
los grupos de intereses disponen de las oportunidades ms generosas para ex-
presarse, cuando prevalecen las siguientes condiciones:
1. Cuando las normas de los administradores afecten a gran nmero de
personas o una gran cantidad de recursos;
2. Cuando los administradores puedan retrasar la aplicacin de sus normas,
sin causar daos importantes;
3. Cuando la ley requiera que los administradores consulten a determina-
dos grupos, y
4. Cuando la decisin normativa tenga el efecto de resolver finalmente una
cuestin, sin que las partes afectadas tengan la oportunidad de evitar
o reducir sus prdidas por medio de una audiencia posterior.
ALIADOS EN lOS GRUPOSDE INTERESES
Las dependencias administrativas utilizan varias tcnicas para desarrollar
una fuerza de apoyo al informar a la prensa acerca de sus actividades de am-
plio inters pblico, o al mantener frecuentes contactos con los grupos de in-
tereses que se ven directamente afectados por sus programas.
Un grupo aliado de intereses afectados puede ayudar a una dependencia
de diversas maneras. Primeramente, el grupo puede adoptar una posicin
que los administradores sostengan, pero que estos no puedan adoptar pbli-
camente, debido a que ofende a su jefe ejecutivo o a miembros importantes
de la legislatura. En segundo lugar, los grupos de intereses pueden respaldar
las peticiones de una dependencia para obtener fondos o autoridad legal ano
te el ejecutivo y la legislatura, o pueden ayudar a aqulla a oponerse a las di-
rectivas inconvenientes del ejecutivo o de la legislatura. Un grupo de intereses
puede crear el apoyo pblico para una posicin que no puede adoptar un
142 ADMINI5TRACION PUBLICA
administrador que, en ese momento, est sometido a la hostilidad del ejecu-
tivo o de la legislatura.
Algunas dependencias tienen demasiado apoyo por parte de los grupos de
intereses y de ciudadanos privados que parecen ser virtualmente independien-
tes de las ramas ejecutiva y legislativa. Asimismo las dependencias corren
ciertos riesgos cuando entran en relaciones estrechas con los grupos de intere-
ses. A cambio del apoyo poltico, un grupo de intereses puede obtener el con-
trol de un programa de la dependencia. Por ejemplo, los programas agrcolas
educacionales .de algunas universidades estatales parecen estar diseados para
satisfacer las demandas de ciertos grupos que son importantes en la poi tica
del estado. La universidad est dispuesta a perder control sobre uno de sus
programas a cambio del apoyo legislativo que el grupo de campesinos pueda
dar a todo el programa de la universidad.
Ciertas alianzas entre las dependencias administrativas, los grupos de in-
tereses y otros rganos del gobierno, son tan fuertes que se designan como
"subgobiernos". Este trmino se aplica a una red de personal militar y civil
del Departamento de Defensa, contratistas de la defensa y grupos de intereses
que los representan, as como tambin congresistas. Estn aliados, en parte,
por los contratos de defensa que atraen a la industria y a los miembros del
Congreso cuyos distritos recibirn beneficios, y en parte, por el deseo de in-
crementar la fuerza militar de Estados Unidos. Algunos observadores acusan
a este grupo de aplicar una presin irresistible sobre el presidente y el Congre-
so, ya que estas presiones no solamente influyen en el tamao del presupues-
to militar y de la actividad econmica que puedan producir, sino que tambin
afectan la flexibilidad de la poltica exterior de Estados Unidos. Los motivos
econmico-polticos en la carrera armamentista ha molestado a funciona-
rios que se encuentran en los niveles ms altos del gobierno.
GRUPOS DE INTERESES DEL GOBIERNO
Una asociacin profesional que representa a los mismos administradores
puede tener ventajas especiales en el sistema administrativo. Tal asociacin
parece que tiene ms posibilidades de comprender el proceso de estableci-
miento de normas y de disponer de informes sobre las normas que se ajusten
IRA SHARKANSKY
143
a las de los mismos que las formularon. Sin embargo, tal asociacin profesio-
nal puede estar restringida por las propias restricciones de sus propios miem-
bros. Si consideran que la "accin poi Itica" se encuentra fuera de Ivs lmites
de las normas profesionales, su organizacin no podr ejercer una influencia
importante sobre la poi tica.
En un estudio de la Asociacin de Educacin de Oreqon se describen varias
caractersticas que limitan el potencial de un grupo de inters, compuesto
por empleados del gobierno. En primer lugar, las metas de la mayora de los
miembros son de naturaleza no poltica; la mayora se uni al grupo para me-
jorar en cuanto a Tcnicas de enseanza y para avanzar en su profesin; otros
se unieron debido a que se "esperaba" que se integraran y debido a que sin-
tieron presin por parte de los funcionarios de las escuelas locales. Slo una
pequea minora ingres al grupo por razones polticas como el buscar
aumentos en los sueldos y mejorar las condiciones de trabajo. Con estos dife-
rentes alicientes entre sus miembros, es difcil que la asociacin utilice al m-
ximo sus recursos en actividades polticas. Una segunda limitacin se debe a
la mezcla de maestros directores de escuelas y superintendentes en la misma
organizacin. La accin poi tica de los maestros se puede dirigir frecuente-
mente en contra de los directores y de los superintendentes, los cuales a veces
estn unidos con las juntas escolares. El incluirlos a todos en la misma orga-
nizacin disminuye su efectividad poltica. Finalmente, muchos maestros no
sienten que se deben de comprometer en la actividad poi tica; la nocin de
que "la enseanza est por encima de la poltica" limita las presiones que
deban ejercerse. Al apoyar "las normas profesionales" que a menudo incluyen
neutralidad poi tica, la asociacin realmente puede desalentar la participacin
poltica de miembros que, de otra forma, se mostraran ms activos.
Sin embargo, la mayora de los empleados del gobierno sienten que es ade-
cuado el promover sus intereses propios.. Los sindicatos de empleados guber-
namentales tienen esta opinin. Los funcionarios encargados del estableci-
miento de normas tienen tambin sus grupos de intereses. Los estados indivi-
duales y los municipios mantienen sus propios representantes en la capital
nacional, tambin apoyan a una variedad de grupos que representan a sus de-
partamentos por separado. No es posible desdear a las dependencias fede-
rales en las descripciones relativas a los cabildeos por parte del gobierno. Sus
principales blancos son los comits que manejan la legislacin y las asigna-
144
ADMINISTRACION PUBLICA
ciones que les conciernen. El Congreso ha presentado objeciones e incluso ha
declarado fuera de la ley las erogaciones de fondos del erario pblico para ac-
tividades de cabildeo.
LIMITACIONES SOBRE LOS GRUPOS DE
INTERESES
Varios factores limitan la influencia sobre los grupos de intereses en los
sistemas administrativos. Los grupos a veces expresan sus demandas a-los ad-
ministradores, pero estos mismos parecen dominar las relaciones. La posici6n
de los grupos de intereses no es clara, su imagen incluye la idea de los cabil-
deos egofstas, que satisfacen los intereses de su propio grupo a expensas del
pblico. Ha habido casos de fraude por parte de grupos de intereses, cam-
paas con fuerte financiamiento destinadas a derrotar a poi fticos que se ha-
bfan opuesto a las demandas del grupo, e intentos abiertos de soborno de
funcionarios del gobierno. Los encargados del establecimiento de normas se
muestran sensibles a esos aspectos de la tradicin de grupos de intereses. Si un
funcionario del gobierno percibe "presiones indeseables", puede dar por con-
cluido el acceso de que ha gozado un grupo hasta entonces y frustrar una
campaa para influir en las normas.
PARTIDOS POLlTICOS
Tambin los partidos polticos transmiten informacin entre los ciuda-
danos y los encargados del establecimiento de normas; sin embargo, la partici-
pacin del partido en las decisiones normativas o en las dependencias adminis-
trativas, no es tan importante en Estados Unidos como en otros pafses.
Los candidatos los miembros del partido que ya ocupan sus puestos,
se sienten obligados hacia diversos partidos estatales y locales, cada uno de
los cuales tiene su propio conjunto de votantes, actitudes, creencias y prefe-
rencias poi fticas. Las designaciones y la mayor parte del dinero para las cam-
paas presidenciales tambin dependen de las decisiones que se toman en los
partidos estatales y locales. No hay un solo grupo de funcionarios nacionales
IRA SHA1'tKANSKY
145
que controle los recursos poi (ticos que Jas organizaciones estatales necesitan
para sobrevivir. As, no hay un contf01 ~ o t sobre las designaciones esta-
tales o locales; ms dinero se transfiere de los grupos estatales y 10cales a los
comits nacionales del partido, que del organismo central. Hay ciertos congre-
sistas y gobernadores que se lanzan abiertamente en campaa, en contra del
candidato presidencial de su propio partido. Los lderes del partido ven a esas
diferencias doctrinales como una propiedad y a pesar de todo las cultivan con
gusto. En parte, debido a su amplia base doctrinal, los partidos poJrticos tien-
den a estar dominados por buscadores de una oficina que valoran la habilidad
para hacer tales ajustes en sus puestos normativos ya que son necesarios para
ganar las elecciones. No es probable que los partidos desarrollen persenales
fuertes y permanentes que deseadan -o seran capaces- de mantener un con-
junto claro de principios sobre asuntos de normas pblicas.
A pesar de tales barreras en contra de los partidos poi Iticos fuertes, los
presidentes electos asumen el liderazgo del partido y usan las lealtades exis-
tentes del mismo para construir un programa para que las dependencias lo
administren. Comnmente tales presidentes hacen designaciones para los
puestos ms altos de entre los miembros de su propio partido. Un jefe del eje-
cutivo est ms en condiciones de contar con la cooperaci6n de sus subordina-
dos si estn unidos a l por lazos de partido. Los miembros del mismo partido
tienen ms probabilidades de compartir sus orientaciones polticas y ayudarle
a reunir un conjunto de realizaciones administrativas que resulten atractivas
para los votantes en las elecciones siguientes.
El poder de designaci6n que an sigue en manos de los jefes del ejecutivo
es s610 un vestigio del que tuvieron anteriormente. Varios cambios en los pro-
gramas del gobierno y la consideracin del pblico hacia los miembros de los
partidos, han limitado la libertad de los ejecutivos. En la actualidad se requie-
ren criterios no partidarstas para ms del 90 por ciento de los puestos civiles
en el gobierno federal y para muchos cargos de los gobiernos estatales y toca-
les. Los servicios del gobierno son cada vez ms tcnicos y requieren una ex-
periencia profesional en muchos cargos administrativos. Un jefe del ejecuti-
vo debe considerar con frecuencia la competencia profesional como ms im-
portante que la pertenencia a un partido poltico al seleccionar a los directo-
res de departamentos, incluso cuando la ley le permite usar criterios de par-
tidarismo. Un hombre poi ticamente neutro o que incluso, sea un miembro
146
ADMINISTRACION PUBLICA
poco enrgico del partido de oposici6n, puede seleccionarse por encima de
un compaero de partido, si el puesto exige una competencia especial. A ve-
ces, un jefe del ejecutivo se siente obligado a "equilibrar" su administracin
al nombrar a un miembro del partido oponente a un puesto importante.
La maquinaria po/ftica
La maquinaria es una especie de partido poi rtico, con una fuerte disciplina
y la tradici6n de utilizar su control de los cargos de eleccin para designar V
regular al personal de las dependencias administrativas. Nunca fueron tfpicas
de organizaciones partidistas y, en la actualidad, parecen estar disminuyendo
en nmero.
Para que un partido pueda funcionar como maquinaria bien disciplinada,
parecen necesarios ciertos recursos. Primero, debe haber un gran nmero de
votantes que desean tales cosas como empleos, alimentos, ayuda para encon-
trar un lugar donde vivir, asistencia en momentos de problemas con la poli-
era, pagos de beneficencia, o ayuda para llenar las formas necesarias a fin de
obtener estos. Los votantes que sostienen una maquinaria tienen slo un inte-
rs secundario en los valores de los reformadores de la clase media, las formas
correctas de gobierno, la eficiencia para dirigir los asuntos pblicos, la adrni-
nistraci6n profesional y los procedimientos limpios en las elecciones. Se-
gundo, una maquinaria necesita tambin recursos para recompensar a sus
votantes y a sus empleados. Esas recompensas incluyen dinero, empleos en el
gobierno y designaciones para cargos de elecci6n. Las maquinarias ofrecen
protecci6n para el contrabando, el juego, los estupefacientes y la prostituci6n.
Tambin pueden recibir pagos de las compalas que realizan negocios con el
gobierno o que necesitan una posici6n legal especial para poder servir al p-
blico.
Las maquinaris se ganaron su reputacin de instrumentos de peculado y
corrupcin, debido en parte, a acusaciones que predeterminan los resultados
de las elecciones, en parte, por su proteccin a elementos criminales y tamo
bin en parte, por su favoritismo por distribuir beneficios entre determinados
grupos o individuos. Muchos poi [ticos partidarios de las maquinarias preten-
den que hay una diferencia entre el "peculado honesto" y el "peculado
sucio". El peculado honesto incluye el uso de informacin y poder para apro-
"
IRA SHARKANSKY
147
vecharse de la maquinaria de modos que no ofendan la moral de la mavorfa
d los votantes. Por ejemplo, consiste en saber d6nde van a construirse pro-
yectos pblicos adquiriendo los terrenos antes de que esa informaci6n se haga
pblica y vendindolos, posteriormente, con un gran beneficio. Asimismo, in-
cluye la selecci6n de un lugar para una construccinpblica, cerca de tierras
que ya sean propiedad de amigos de la maquinaria, con el fin de realzar el va-
lor de las propiedades adyacentes. Los pagos recibidos de empresas escogidas
para que se ocupen de la construcci6n de obras pblicas, se incluyen tambin
en el peculado honesto. De todos modos, si debe obtenerse un beneficio,
los defensores del peculado honesto preguntan, por qu no hacer que parte
de l vaya a la maquinaria?
Desde luego, los lfmites entre el peculado "honesto" y el "sucio" son dif(-
ciles de definir. Es probable que los contratistas hagan pagar a toda la comu-
nidad los honorarios que entregan a la maquinaria. En lugar de sacarlo de sus
utilidades, incrementarn el costo total del proyecto o reducirn los gastos,
empleando materiales inferiores o de mano de obra de baja calidad. Asimismo
toda la comunidad debe pagar por el incremento en los precios de las tierras,
debido a la adquisici6n previa de predios que, ms tarde, deba comprar el go-
bierno. y si se escogen los lugares en que vayan a levantarse instalaciones
~ l i c s para beneficio de la maquinaria, en lugar de utilizar criterios asocia-
dos Con los servicios, los clientes de esas futuras instalaciones sufrirn incomo-
didades indebidas.
Los peculados que son verdaderamente "sucios" incluyen la protecci6n de
actividades criminales que ofenden a gran parte del pblico. Tambin en este
caso pueden encontrarse dificultades para determinar la Irnea divisoria. Nume
rosos sindicatos de apostadores que satisfacen las necesidades de jugar que
tiene el pblico, sin invertir sus ganancias en el fomento del uso de estupefa-
cientes o de la prostitucin local, pueden considerarse como "peculado ho-
nesto" en muchas comunidades. No obstante 1a involucraci6n en la prostitu-
cin ha encolerizado a votantes hasta entonces pasivos y ha debilitado a
algunas de las maquinarias ms poderosas.
Como una organizaci6n eficiente, la maquinaria poi Itica es una maravilla.
La organizaci6n del partido es virtualmente el gobierno ya que sus candida-
tos son electos para todos los puestos importantes; asimismo designa a los je-
fes y a los subordinados en las organizaciones administrativas. Sus diferentes
148
ADMINISTRAC/ON PUBLICA
elementos estn unidos por un deseo comn que es el del xito de la maqui-
naria en las prximas eleaciones y puede contarse-con que todos se esforzarn
en obtener el respaldo de los votantes. Entre las elecciones, la organizacin
otorga favores personales a los votantes. Si el alcalde o el jefe de la maquina-
ria (que puede no ser el mismo individuo) desea cambiar ciertas normas, ob-
tiene la cooperacin de su mayora en el consejo y de sus lugartenientes en la
administracin, con una rapidez y una armona desconocidas en donde las
condiciones polfticas acusan la pluralidad y la confusin que son ms tpicas
de la Ciemocracia.
La desaparicin de las maquinarias de las grandes ciudades es un produc-
to de varios factores, algunos de los cuales son de naturaleza local, mientras
que otros reflejan cambios bsicos en la poi tica y la economa. Actualmente
quedan pocos partidos estatales o locales que merezcan el calificativo de
"maquinaria". En realidad, ciertos partidos locales y estatales unen a muchos
individuos en su apoyo a ciertos candidatos o a determinadas normas; pero la
maquinaria entrelazada -con su "jefe", su electorado masivo, su control del
aparato administrativo y sus beneficios tangibles para los votantes y los tra-
bajadores- es ms una caracterstica de la historia norteamericana que una
realidad contempornea.
RECOLECTORES DE INFORMACION
Las dependencias del gobierno no son simplemente receptoras de informa-
cin sobre el medio ambiente de los ciudadanos, de los cabilderos y de los
partidos poi ticos, sino que tambin buscan su propia informacin. Un ejem-
plo importante es el Informe de la Comisin Asesora Nacional sobre Desr-
denes Ctvicos. La Comisin fue designada por el p r ~ i n t e inclu a a miem-
bros de la rama legislativa, administradores y jefes del ejecutivo, tanto estata-
les como locales, as como tambin a representantes de la industria privada.
No era una dependencia en el sentido habitual de ese trmino, pero recolec-
taba informacin y formulaba proposiciones como las dependencias adminis-
trativas frecuentemente lo hacen. '
La 'opinin pblica" rara vez habla claramente a los -encarqados de las
normas. Algunos administradores poseen un concepto del "pblico en ge-
IRA SHARKANSKY
149
neral", pro otros se interesan en grupos particulares. Un estudio encontr
que 60 por ciento de los administradores de nivel superior. en un grupo esco-
gido. se basaba en los comentarios de los peridicos, las cartas de reclamacio-
nes y las quejas de los clientes. El modo fortuito en que muchas unidades
renen su informacin, hace que su imagen del mundo pueda estar moldeada
por el hecho de qu administrador recibe determinada informacrn y por la
naturaleza de sus responsabilidades en la toma de decisiones normativas.
Por ejemplo, un estudio clasifica a las personas en las dependencias admi
nistrativas como "poHtk:os". "profesionales" y "administradores". Los '''pol-
ticos" establecen normas, defienden a la dependencia contra el mundo ex-
terno y responden a las presiones del exterlor: en esa posicin tienen ms pro-
babilidades de ver diversos intereses pertinentes para la dependencia y tener
en cuenta. al tomar sus decisiones. las necesidades ms amplias. Un "profe-
sional" es una persona con preparacin tcnica o cientfica, que se encuentra
normalmente en contacto slo con una porcin del trabajo de su dependen-
cia y tiene probabilidades de ver las necesidades de sus clientes como las co-
rrespondientes a los grupos particulares con los que se encuentra. Los "admi-
nistradores" tienen la preparacin y las misiones de trabajo ms fimitadas.
Supervisan a las subunidades dentro de una organizacin. dirigen proyectos
especficos y tienden a definir los intereses que satisfacen los programas de
una dependencia en los trminos ms estrechos.
RESUMEN
Este captulo se enfoca sobre las relaciones entre los ciudadanos y las uni-
dades y sobre los papeles de los medios de comunicacin so-
cial, los sondeos de la opinin pblica, las elecciones. los grupos de
y los partidos potftcos como intermediarios entre etlos. DbiQo a deficien-
cias en sus Intereses y su informaci6n, la .mayora de los individuos necesitan
a algn intermediario organizado entre etlos mismos Vel proceso de conver-
sin administrativo. A veces,-k>$ medios de comunicaciR social han contri-
bUido a informar al pblico sobfeunprobtema social o
UFla norma pblica
t
y han fuertes- presiones Sobre los normadores;
sin embargo. dichos medios se enfrentan a algunos de ros mismos problemas
150 ADMINI5TRACION PUBLICA
que los individuos. Tienen otras funciones que los desvan de sus papeles
como intermediarios poi ticos. Las funciones comerciales y recreativas con-
sumen muchos recursos que, de otro modo, podran emplearse en la poltica.
Asimismo, los ciudadanos "se protegen" de los medios de comunicacin,
del mismo modo que lo hacen de otras prticipaciones en la poi tica. Muchas
personas no consumen las noticias poi ticas y las editoriales que proporcionan
los citados medios. Por otra parte, debido a la percepcin selectiva, hay otros
que no ven ciertos conceptos que se opondrfan a sus propias opiniones._
Ls sondeos de la opinin pblica sirven tambin como intermediarios
entre los ciudadanos y los administradores; sin embargo, las encuestas no in-
dican, por lo comn, que el pblico haya tomado posicin en uno u otro
sentido, en lo que respecta a una cuestin dada. Adems, las preguntas que
se hacen en la mayora de los sondeos de opinin no son suficientemente
precisas como para informar a los normadores de los sentimientos del pblico
con respecto a la cuestin especfica a que se enfrentan. Los sondeos no in-
dican tampoco la seriedad con que los individuos adoptan las posiciones que
anuncian.. En muchos casos, los interrogados pueden reflexionar en una cues-
tin por primera vezy nica-, cuando los entrevistan. Las encuestas que
muestran apoyo ti oposicin a un candidato, los inviduos pueden reaccionar
ante una o varias de las posiciones adoptadas por el poi tico; por otra parte,
el respaldo o la oposicin generalizadas no indican apoyo o rechazo para nin-
guna de sus normas. Las mismas dificultades limitan al proceso electoral co-
mo intermediario entre los ciudadanos y los normadores del gobierno. Las
elecciones permiten al pblico decidir con respecto a ciertas personas; sin em-
bargo, no indican cules de las declaraciones hechas en la campaa fueron las
que permitieron ganar el apoyo popular.
Los grupos de intereses rara vez parecen predominantes en el sistema admi-
nistrativo. La .posicin del cabildeo es ambigua y muchos funcionarios toman
, posiciones de proteccin en sus tratos con los grupos de intereses. Los funcio-
narios de 13'5 distintas ramas del gobierno reciben toda una serie de demandas,
y tienen sus propias preferencias particulares. As, los grupos de
no pueden transformar sus deseos directamente en normas; deben
competir con otras personas, organizaciones y opiniones, ya que todas estas
buscan afectarlas decisiones administrativas.
Los partidos poi ticos se concentran en la obtencin de cargos por eleccin
IRA SHARKANSKY
151
y puestos por designacin, ms que en la realizacin de deseos normativos.
Aceptan esta limitacin debido a su incapacidad para controlar a los votan-
tes, los candidatos o los miembros del partido que ocupan cargos. Hay pocas'
cosas que puedan asegurar al lder de un partido.que sus miembros -incluso
en el cuadro directivo- estn unidos en cuestiones polticas importantes.
Una "maquinaria" poi tica es una organizacin partidista que combina un
control disciplinado de las unidades ejecutivas legislativas y administrativas,
por lo comn en los gobiernos locales; sin embargo, la maquinaria es una
caracterstica rara y cada vez menos importante en la poltica norteamerica-
na. Su decadencia refleja varios cambios polticos y sociales que han elimina-
do los tipos de recursos que necesitaba la maquinaria clsica. El desarrollo de
los sistemas de mritos y la expansin de los servicios pblicos que requieren
personal tcnico y profesional, eliminaron el control ejercido por la maquina-
ria sobre los empleos del gobierno que podan recompensar a gran nmero de
votantes y trabajadores. Adems, cuando el gobierno federal proporcion
ayudas masivas en dinero a los menesterosos, para la obtencin de empleos y
la preparacin de compensaciones de desempleo, programas de retiro y de
viviendas pblicas a bajo costo, las maquinarias perdieron el control sobre los
beneficios de la seguridad social.
las dependencias administrativas no son pasivas en sus relaciones con los
G.iudadanos. Buscan activamente el apoyo de grupos de intereses; tratan de
conquistar partidarios para sus propios programas en las ramas ejecutiva, le-
gislativa, y renen informes sobre las condiciones sociales y econmicas y
respecto a los problemas que pudieran mejorar los servicios pblicos. AM,-
algunos de los "insumos" que parecen proceder del medio ambiente del sis-
tema administrativo, son en realidad solicitados por los mismos administra-
dores.
CAPI-TULO&
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES
Las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno son fuentes importantes .de
demandas y recursos -de insumos- para las dependencias administrativas.
Tales insumas toman la forma de leyes. rdenes del ejecutivo, informes de
comits y comunicaciones extraoficiales. Estas autorizan o instruyen a las
unidades administrativas para que inicien determinadas actividades, contraten
personal y paguen sus deudas. Las demandas y los recursos no son simplemen-
te insumas para las dependencias administrativas; muchos de ellos se inician
en la administracin y se envan de ella (como servicios) a la legislatura y el
ejecutivo para consideracin. Tales servicios incluyen proposiciones para una
nueva legislacir., para normas de personal y para presupuestos. Este captulo
trata solamente de .los insumos en las unidades administrativas; el capitulo 11
considerar los servicios administrativos que estimulan a insumos subsecuen-
tes de otras ramas.
Las relaciones entre ejecutivos, legisladores y adminstradoresson comple-
jas. H administrador ya no es ms subordinado sin importancia del legisla-
tivo V del ejecutivo. Las actividades administrativas ahora han excedido la
capacidad de legisladores y de ejecutivos electos para crear normas; an puede
exceder su capacidad para controlar a los encargados de crear las normas en
la administracin. Sin embargo, las ramas legislativa y ejecutiva todava po- .
seen poderes impres!ONotes que les son propios y tienen todava el dere-
cho de elegir cundo y dnde utilizarlos.
IRA SHARKANSKY
DEBILIDAD LEGISLATIVA
153
Los principales problemas a que se enfrenta la legislatura son la fragmen-
tacin de sus energas y una carencia de informacin sobre las cuestiones nor-
mativas. Fragmentacin es un trmino general que cubre gran nmero de di-
ficultades: la difusin de recursos legislativos en dos cmaras que duplican
sus responsabilidades mutuas; ra- difusin de los intereses de los miembros en-
tre .. establecimiento de norma y otras numerosas responsabilidades, y el
no aceptar ra disciplina de ningn mecanismo integrador que pueda coordinar-
los. La informacin que rene la legislatura es impresionante por derecho pro-
pio; pero es deficiente en comparacin con la reunida por las dependencias
administrativas y con lo que parece ser necesario para el control de la admi-
nistracin.
Aparte de formular las normas o supervisar los programas en curso, los le-
gisladoresdeben tambin atender a los electores que desean ayuda para tratar
Con las dependencias administrativas. Los legisladores sirven tambin a los go-
biernos locales; estos concertan citas para los funcionarios locales con las de-
pendencias federales y, con frecuencia, asisten personalmente a las reuniones.
Al nivel estatal, los legisladores presentan leyes locales ante la legislatura,
prestan testimonio en defensa de las necesidades de su comunidad y promue-
ven las leyes ante los comits. Los legisladores deben tambin prestar atencin
a sus propias carreras poi ticas. Muchas de sus actividades de servicio tienen
consecuencias en. ese terreno; siempre que un legislador ayuda a un elector
o a un gobierno local, puede esperar cierta, buena voluntad en corresponden-
cia. Hay otros deberes que se relacionan ms directamente con 'ta reeleccin
e incluyen compromisos para pronunciar discursos y giras por sus juris-
dicciones.
Mientras que tos legisladores distribuyen sus energas entre un nmero de
actividades, los administradores concentran las suyas en los asuntos de una
sola dependencia o de: un solo programa. Pocos legisladores tienen conoc-
mientos suficientes para responder a toda la gama de sus responsabilidades.
la mayora se contentan con desempear una funcin "general" al supePli-
sar a los "especialistas" en la organizacin administrativa.
La dependencia irifQrmanVI de la legislatura se revela enlosprocedtmen-
tos usados para esclarecer las opiniones de los administraores sobre leyes
154
ADMINI5TRACION PUBLICA
propuestas. Muchas de estas leyes se originan en el departamento que recibi-
r la responsabilidad de administracin del programa. Un legislador confa sus
propias ideas a la administracin, para sugerencias y cambios.
FUENTES DE PODER LEGISLATIVO
Los comits legislativos proporcionan oportunidades de especializacin
equiparable a la de las unidades administrativas. La autoridad de un comit
usualmente incluye control sobre un nmero de unidades administrativas que
se dedican a un conjunto relacionado de programas. Los privilegios de anti-
gedad protegen el puesto de un miembro en su comit y le permiten acu-
mular informacin en el curso de os aos. Los ayudantes profesionales de es-
tado mayor renen informes para los miembros del comit, llevan a cabo
audiencias formales, redactan legislacin y escriben informes del comit.
Las legislaturas estatales no estn tan bien equipadas. Muchas de ellas ca-
recen de garantas de antigedad y, como resultado de ello, los miembros
pasan de un comit a otro y pierden los beneficios de la informacin obtenida
en sesiones anteriores. La ayuda del estado mayor y las futuras oportunidades
poi ticas para los legisladores en muchos estados son tambin inferiores a las
de aquellas de los congresistas. En otros estados, los legisladores no poseen
oficinas ni secretarios propios y sin las oportunidades de incrementar su cono-
cimiento especial los legisladores estatales dependern probablemente de las
recomendaciones normativas de las dependencias administrativas.
'Sin embargo, incluso cuando dependen de la informacin de los adminis-
tradores, los legisladores pueden influenciar el establecimiento de normas.
Cuando la legislatura se niega a aceptar la proposicin de un administrador,
ste puede encontrarse impotente. Los administradores temen la ltima de-
cisin negativa de la legislatura y tratan de anticiparse y de adaptarse a los de-
seos de los legisladores. Adems, ningn administrador sabe cuando un comi-
t legislativo empezar a investigar sus asuntos y cuando decidir concen-
trarse en controlar su dependencia. Algunas unidades administrativas reciben
revistas exhaustivas y de sus experiencias les advierten a otras unidades de
lo que podra suceder. Si un administrador pierde el respeto y la confianza
con los comits legislativos principales, tambin perder su posicin ante
IRA SHARKANSKY
155
/
sus superiores en su dependencia o en otros departamentos de la rama eje-
cutiva.
Si la legislatura estuviera siempre de acuerdo con las recomendaciones de la
administracin, entonces las dependencias gubernamentales no trabajaran
tan duro en convencer a los legisladores de que las nuevas proposiciones me-
recen respaldo. La rama legislativa dependa considerablemente de las re-
comendaciones de la administracin y existen ciertas tcticas que utilizan
los administradores para apoyar sus propias recomendaciones y son:
1. Visitas personales a miembros individuales del consejo;
2. Una liberacin continua de material escrito sobre las leyes interesan-
tes para la administracin;
3. El uso de peridicos, la oficina del alcalde, grupos de intereses y ciuda-
danos privados prestigiosos para comunicarse de manera circunspecta
con el consejo, y
4. La presentacin cuidadosamente oportuna de ciertas proposiciones im-
portantes de acuerdo con las crisis de la comunidad, que pueden real
zar su valor.
DEBILIDAD EJECUTIVA
El presidente tiene el control sobre la mayor parte de las unidades adminis-
trativas del gobierno federal; pero hay numerosas excepciones formales y de-
ficiencias poi ticas. Las excepciones normales limitan su poder de designa-
nacin. Por ejemplo, debido a que los miembros de las comisiones regulado-
ras independientes tienen plazos fijos de servicios, el ejecutivo encuentra li-
mitaciones en sus poderes de despido. Asimismo, debe compartir la mayor
parte de las designaciones con el Senado. En general, esto no es ningn pro-
blema; pero la oposicin del Senado ha obligado ya a los presidentes a retirar
algunas nominaciones importantes. La principal inhibicin formal que pesa
sobre el presidente se debe a su necesidad de compartir los papeles de inicia-
cin de normas y supervisin con la legislatura. Un comit no cooperativo,
en cada cmara, puede impedir que una proposicin presidencial sea tomada
en consideracin por todo el cuerpo. Tambin un comit puede apoyar a un
156
ADMINI5TRACION PUBLICA
administrador que desatre el jefe del ejecutivo.
El presidente debe compartir la creaci6n de normas con otros grupos, apar-
te del Congreso. Un estudio ha identificado a cinco grupos que el presidente
gura: la legislatura, la administraci6n, su partido polhico, los ciudadanos y las
organizaciones que los representan y los gobiernos extranjeros. Otro identifica
diez roles que el presidente jefe de estado, jefe del ejecutivo, jefe
de ta diplomacia, comandante en jefe, jefe de la legislatura, jefe del partido,
lder moraJ en jefe, guardi6R en jefe de la paz y tranquilidad intem., gUar-
din en jefe de la economa y "der de una coalici6"nioternacional.-Cada uno
de estos elementos y papeles representa una porcin del cargo de presidente.
Sin embargo, cada uno de ellos representa tambin a los diversos conjuntos de
intereses que debe tener en cuenta al adoptar decisiones importantes. Por
ejemplo, una decisin tomada de acuerdo con su papel de jde de la legislatu-
ra, no debe contrariar tanto a los deseos de los electores de la administraci6n,
como para que pierda el apoyo de los administradores en otras ocasiones.
Su poder es dependiente de su capacidad para persuadir a los miembros de
los diferentes grupos, de que sus decisiones producirn ciertos beneficios
y s610 costos mnimos para sus propios intereses.
Los gobernadores de los estados parecen tener todava ms problemas
que el presidente para controlar sus administraciones. Casi todos se enfrentan
a limitaciones formales seriasen sus poderes de desiqnaein, Las designaciones
de los directores de departamentos se hacen por medio de juntas o comisiones
sobre las que el gobernador s610 tiene un poder limitado de control.
Si las proposiciones del ejecutivo amenazan a las actividades establecidas
de las dependencias administrativas, puede verse arrastrado a disputas que re-
sultenperjudiciales para su posicin ante el pblico. los. administradores
pueden disputar abiertamente la posici6n del eiecutivo o proporclonarinfor-
maci6n a grupos de intereses o legisladores que se opongan a l. La mejor
arma del- ejecutivo puede ser su poder extraoficial para persuadiF a encar-
gados de establecer normas dentro de laorganizaci6n administrativa. Esto se
ve realzado por su posici6n pblica prominente-, por el hcho de _que repre-
senta "a todo el pueblo" y por los argumentos tcnicos proporcionadas- por
sus ayudllOtes. Sin- embargo, los intentos pueden consumir mucho tiempo y
publicidad para 10$problemas del ejecutivo.Hav jeiesdel ejecutivo que han
ganado sus confrontaciones con 1/)$ administradores; pero el tiempo v los -
IRA SHARKANSKY
157
costos pblicos involucrados pueden conducirlos a conceder todo a la admi
nistracin, excepto sus intereses m. vitales.
La posicin encumbrada del jefe del ejecutivo le ayuda a aislarse de mu-
chas decisiones importantes que se toman. Puede tener acceso directo a sus
directores de departamentos; pero no a las oficinas funcionales. A menos que
est dispuesto a abrirse paso a travs de las IIneas jerrquicas de su organi-
grama, estar separado de la mayor parte de los encargados del establecimien-
to de normas en la administracin. En un estudio hecho en 20 oficinas, se des-
cubri que sus funcionarios administrativos en jefe habfan servido un total
de 170 aos como directores de oficinas; pero s610 se hablan reunido 79 ve-
ces con el presidente. Esto da un promedio de una reunin cada dos aos
para cada director de oficina. Esas reuniones incluyen ceremonias y funcio-
nes sociales, asf como tambin sesiones normativas. Siete de los 20 directo-
res de oficina no tenfan contacto con el presidente, excepto en ocasiones
sociales o ceremoniales, y dos carecfan de contacto en absoluto.
FUENTES DEL PODER EJECUTIVO
A pesar de los obstculos, los jefes del ejecutivo tienen ciertos recursos
normativos de que carece la legislatura. La rama ejecutiva est organizada
de tal modo que, al menos es jerrquica. El ejecutivo aislado puede tomar
probablemente decisiones con mayor rapidez y seguridad en la coopera-
cin de los colegas, que cualquier legislador aislado. Las dependencias de es-
tado mayor del ejecutivo le proporcionan un nivel de informacin superior
al que se encuentra directamente disponible para los legisladores. Su posi-
cin como jefe del ejecutivo le ayuda a reclutar a asesores civiles adicionales
en asuntos de inters especial. El jefe del ejecutivo puede atraer tambin a
la prensa-y por medio de sta, al pblico-, de modo que no son posibles
los legisladores individuales. Asf el jefe del ejecutivo puede dominar el es-
tablecimiento de normas, si asf lo escoge.
RELACIONES PRESUPUESTARIAS
El presupuesto se repite cada ao o una ve.z cada dos aos en el caso de los
158
ADMINI5TRACION PUBLICA
gobiernos estatales. Por lo tanto, el presupuesto difiere de las interacciones
legislativa-ejecutiva-administrativas que ocurren cuando un tema de con-
troversia genera inters momentneo. Al enfocar en las decisiones que se
hacen en las ramas ejecutiva y legislativa acerca de las peticiones presupues-
tarias de las dependencias administrativas, es posible conocer qu participan-
tes generalmente parecen ganar las batallas presupuestarias.
Programa del presupuesto
El calendario presupuestario del gobierno federal puede ayudar a iden-
tificar a los principales participantes en el presupuesto administrativo, ejecuti-
vo y legislativo y a resaltar algunas caractersticas principales de sus interac-
ciones. Los elementos primordiales del proceso presupuestario federal se lle-
van 28 meses; asimismo la duracin es tambin importante. Enfatiza tanto
el nmero de participantes involucrados como la importancia de darle a cada
uno la oportunidad de hacer preguntas y juicios. El proceso presupuestario
se divide en tres segmentos que son: la formulacin del presupuesto del ejecu-
tivo; la accin del ~ n r s o Vla ejecucin.
El presupuesto del ejecutivo
Los programas de la dependencia proporcionan la base de sus estimados
financieros. El perodo de formulacin empieza con las decisiones acerca de
aquellos programas; la dependencia defiende sus propios estimados en la ofi-
cina departamental de presupuestos. (En esta seccin, el trmino de "depen-
dencia" se refiere a una subunidad de un importante departamento adminis-
trativo federal). La auditora de la oficina departamental del presupuesto
proporciona a la dependencia la nica oportunidad de defender sus propias
peticiones. Despus de que la oficina departamental del presupuesto hace
una recomendaci6n a la Oficina de Administracin y Presupuestos (OAP), la
dependencia est obligada a defender la recomendacin del departamento.
Esta es generalmente ms baja que la peticin de la dependencia. La prxima
auditora, la pr6xima audiencia se hace antes de que se vuelva a reunir el sub-
comit del congreso en la Cmara de los Representantes. Aqu la dependen-
cia est obligada a apoyar la recomendacin (que generalmente se reduce
ms) de la OAP.
IRA SHARKANSKY
159
Los reglamentos formales obligan a las dependencias a aceptar las recomen-
daciones sucesivas de la oficina departamental de presupuestos y de la OAP.
Sin embargo, hay ciertas oportunidades para evitar estos y algun...s depen-
dencias estn ms preparadas que otras para utilizar estas oportunidades. Para
aquellos quienes estn dispuestos, se puede obtener apoyo a un nivel presiden-
cial durante el perodo de formulaci6n del presupuesto. Posteriormente, el
apoyo se obtiene de los grupos de intereses o de los legisladores en los sub-
comits del Congreso.
El presidente no tiene un papel de participacin continuo en la formula-
ci6n de los presupuestos de las dependencias, pero puede revisar las decisiones
que toma la OAP y escuchar apelaciones de parte de las dependencias. Estas
pueden tratar de atraer la atencin del presidente por medio de influyentes o
de organizaciones que utilizan su servicio. Sin embargo, ciertas dependencias
tienen un sentimiento de que cada una de ellas es parte del "equipo del pre-
sidente".
Accin del Congreso
Los presupuestos de los departamentos del gabinete y las oficinas indepen-
dientes se asignan a subcomits especializados de los Comits de Asignaciones
de la Cmara de Representantes. La Cmara examina los presupuestos antes
de que lo haga el Senado, debido a la costumbre y a la interpretacin de una
disposicin constitucional que da a la Cmara preferencia en las cuestiones
monetarias. En la etapa del Congreso, hay oportunidad para que las depen-
dencias impulsivas indiquen cules son sus verdaderos deseos. Aunque va en
contra de las regulaciones el pedir al Congreso fondos que no hayan sido re-
comendados por la OAP, es correcto que las dependencias respondan con
exactitud cuando algn legislador les hace preguntas sobre sus "necesidades
reales". Una dependencia que desea un presupuesto mayor que el recomen-
dado, puede hacer que la interrogue un legislador cooperativo -quiz por in-
termedio de un grupo de intereses aliado.
Cuando los subcomits de asignaciones examinan los presupuestos de las
dependencias, parecen mostrarse ms cuidadosos al investigar a las dependen-
cias ms impulsivas. Los miembros de los subcomits hacen preguntas y
tienen ms probabilidades de pedir que dichas dependencias justifiquen
160
ADMINISTRACION PUBLICA
ciertas porciones de sus peticiones; es ms veros (miI que le pregunten al se-
cretario del departamento y al subsecretario de presupuestos sobre los Pre-
supuestos de la dependencia y tienen ms probabilidades de reducir las pe-
ticiones de la misma y aadir restricciones al uso que haga de sus fondos.
Asf pues, las dependencias impulsivas reciben un tratamiento duro por parte
del Congreso; sin embargo, generalmente, pueden incrementar sus presupues-
tos ms que las trmidas.
Ejecucin del presupuesto
En realidad, es la OAP la que dice la ltima palabra con respecto a las ero-
gaciones de una dependencia ya que distribuye los fondos por lo que el Con-
greso vot. La OAP no puede incrementar las asignaciones para una depen-
dencia por encima de la cifra aprobada por el Congreso; pero puede reducir
la asignacin de la dependencia bajo ciertas condiciones tales como: para
cambiar el exceso de trabajo de la dependencia o el de influenciar las medidas
gubernamentales para ahorrar dinero.
La naturaleza de las decisiones presupuestarias
El incrementalismo es la principal caracterstica de las decisiones presu-
puestarias, tanto en el gobierno federal como en los estatales. Su regla prin-
cipai es: las decisiones previas son generalmente legtimas; por lo tanto, se
concentran sobre los incrementos de crecimiento requeridos.
Los encargados del presupuesto y los revisores empiezan en "base" a las
erogaciones que establecen las decisiones anteriores. Todos tienden a pensar
de acuerdo a un porcentaje de incremento en las decisiones presupuestarias
pasadas. Como se pudiera esperar, los que hacan los gastos comnmente so-
licitaban incrementos mayores que los que los revisores de presupuestos con-
cederan.
Los gobiernos estatales proporcionan un laboratorio til para la observa-
cin y el anlisis de los presupuestos incrementales. La multiplicidad de con-
diciones ofrece oportunidad para ver qu tipo de situaciones hacen surgir
cules variedades de incrementalismo.
Como en el presupuesto federal, el ingrediente comn del incrementalismo
IRA SHARKANSKY
161
en los gobiernos estatales es una fijacin en el incremento entre las decisiones
tomadas previamente y la peticin en curso. El personal estatal parece sentir-
se ms fascinado por el incremento en el presupuesto que los empleados fe-
derales. Los estudios indican que los revisores del presupuesto federal a veces
ponen objeciones a la substancia de los programas que se van a adquirir con
el incremento. Sin embargo, un estudio sobre los encargados de la toma de
decisiones indica que virtualmente no se le presta atencin a la substancia del
programa del que se trata. Hay varias explicaciones posibles y son: las oficinas
centrales de presupuestos de los gobiernos estatales tienen menos capacidad
para investigar que la OAP federal, por consiguiente, sus encuestas deben ser
menos completas; los legisladores estatales poseen menos ayuda de personal
que los congresistas; y debido a que muchas legislaturas estatales no tienen sis-
temas de antigedad bien desarrollados, los miembros de los comits de de-
signaciones estatales no tienen probabilidades de adquirir la experiencia que
se necesita para los juicios exactos acerca de la substancia de los programas.
El presupuesto incremental no se muestra igualmente conservador en todos
los campos de las actividades del gobierno. La extensi6n de las peticiones
de una dependencia, las recomendaciones del gobernador y las acciones subse-
cuentes de las legislaturas del estado indican cmo las decisiones sobre el pre-
supuesto estatal se hacen en una forma incremental.
Las fuentes del incrementalismo
Hay varias razones para la popularidad del presupuesto incremental y una
de ellas es el atractivo de la rutina en comparacin con la revisin total de
todo el presupuesto. El considerar todos los renglones del presupuesto es casi
imposible; el examinar cada seccin crticamente abrira a cada uno a una
controversia continua. Ni los administradores ni los clientes podran depen-
der en la continuacin de los programas existentes; an ms, eso requerira
de recursos extraordinarios slo para supervisar cada parte de cada programa
de la dependencia y el preparar la informacin necesaria para una decisin
anual.
Otra razn para el presupuesto incremental yace en los compromisos in-
cluidos en cada presupuesto. Algunas partes del presupuesto de una depen-
dencia se pueden gastar solamente para ciertos propsitos. Existen tambin
162
ADMINISTRACION PUBLICA
compromisos en relacin con los empleados gubernamentales y con los clien-
tes de los servicios pblicos; grandes nmeros de empleados no pueden ser
amenazados con el despido o con la transferencia durante la revisi6n anual
del presupuesto. Tampoco a los ciudadanos se les puede amenazar con la pr-
dida de grandes porciones de los servicios pblicos. Estas inflexibilidades que
reflejan los acuerdos comunes en cuanto a lo que es "prctico", Imponen limi-
taciones reales a la revisin completa del presupuesto de una dependencia.
La falta de resultados aceptables sobre la actuacin debilita la posici6n de
muchas aetividades propuestas recientemente -y de ah fortalece el papel del
incrementalismo en el presupuesto. Los funcionarios a cargo de los programas
existentes han adquirido ciertos indicadores relativos a sus cargas de trabajo y
pueden hacer hincapi en lo que son atractivos para los revisores de la legisla-
tura y el ejecutivo. Sin embargo, quienes proponen nuevas actividades pueden
no ser capaces de ofrecer ms que esperanzas y previsiones. Los programas
nuevos no han generado todavfa un conjunto de xitos en sus tratos con los
clientes.
El crecimiento presupuestario tiende a ser incremental, debido a que pocas
proposiciones importantes pueden sobrevivir a todos los vetos ejercidos en las
dependencias administrativas y las ramas ejecutiva y legislativa. Un periodo de
gran crecimiento tiende a ser corto y a ser seguido por otro de estabilidad o
disminuci6n. Despus de un auge de las innovaciones en varios programas,
tanto la legislatura como el ejecutivo pueden cansarse de los costos pblicos
involucrados para lograr que grandes cantidades de personas estn de acuerdo
en que se lleven a cabo cambios importantes en los programas. Los adminis-
tradores mismos pueden cansarse de la expansin necesaria para el acomodo
de nuevos programas.
La oficina general de contabilidad
La Oficina General de Contabilidad (OGC), como se mencion6 anterior-
mente, se encuentra en la rama legislativa y proporciona a los administrado-
res recordatorios diarios de que otra rama est observando sus actividades.
La tarea principal de la OGC es la de asegurar que los gastos se hagan de
acuerdo con la legislacin existente. Sn la aprobacin de la OGC, c i ~ d
no pagar por los bienes ordenados o por los servicios provistos. En edicin
al decidir sobre la "legalidad" de las erogaciones, la OGC puede tambin ofre-
I
IRA SHARKANSKY
163
cer opiniones en lo relativo a su "eficiencia". Aunque la OGC no puede parar
las erogaciones que encuentra que son ineficientes, s informa a los adminis-
tradores, al Congreso y a la prensa acerca de las ineficiencias y as se trans-
forma en una fuerza principal que los administradores del programa deben re-
conocer.
Los informes de operaciones ilegales o ineficientes son bienvenidos por el
presidente, la Oficina de Administracin- y Presupuestos y por los superiores
administrativos, quienes estn interesados en la informacin confiable acerca
de las actividades de sus subordinados. No obstante, hay veces en que la in-
formacin acerca de los programas de la dependencia se le niega a la OGC
por medio de funcionarios quienes declaran tener "privilegios del ejecutivo"
y la necesidad de mantener ciertos negocios dentro de la administracin. A
los administradores que citan estas protecciones, la OGC es un arma del
Congreso que -con cierta informacin a su disposici6n- ayudara a los legis-
ladores a obtener ventajas indeseables en la batalla continua de las dos ramas
constitucionales sobre la separacin de poderes.
La OGC es un instrumento principal del Congreso al negociar con las de-
pendencias administrativas. Sin embargo, la OGC no es la representante bien
controlada de una legislatura unida. Algunos congresistas quieren que la
OGCsea ms agresiva al controlar a los departamentos administrativos, y algu-
nos sienten que la OGC ya ha ido ms all de sus limitaciones para los ad-
ministradores. La OGC ha demostrado suficiente independencia tanto de los
congresistas como de la rama ejecutiva que se debe considerar como una fuen-
te importante y diferente de insumas en el sistema administrativo.
RESUMEN
Este captulo se ha enfocado" sobre las relaciones de insumos entre las
ramas legislativa y ejecutiva y el proceso deconversin del sistema administra-
tivo. Estos insumas incluyen directivas formales y expresiones de deseos, ade-
ms de la autoridad para gastar dinero, contratar personal y llevar a cabo los
proramas. Muchas de las proposiciones identificadas como servicios de las
dependencias administrativas en el captulo 11 proporcionan la substancia de
'as decisiones que se transforman en insumas por los legisladores y los eje-
CUtivos. Este proceso circular indica la dependencia de los funcionarios
164 ADMINI5TRACION PUBLICA
electos sobre las recomendaciones de los administradores.
Los factores que contribuyen a esta dependencia incluyen: el democr-
tico crecimiento y la complejidad de los programas del gobierno; la divi-
sin de instituciones y de intereses en las ramas legislativa y ejecutiva; y la ex-
periencia relativamente grande de los administradores acerca de los pro-
gramas y los problemas.
Sin embargo, los legisladores y los jefes del ejecutivo no estn sin ayuda
en la presencia de .demendas que provienen de la administracin. Los co-
t ~ especializados en la legislatura y los ayudantes personales del jefe del
ejecutivo proporcionan importantes recursos; estos son ms fuertes en el go.
bierno federal que entre los estados o localidades. Estos recuerdan cuidado-
samente las proposiciones de los administradores y pueden causar a los
administradores que se enfoquen en problemas que los legisladores o el jefe
del ejecutivo seleccionan. La OGC, que ayuda al Congreso para reunir nfor-
maci6n V al controlar la administracin, est dispuesta a entrar en disputas
que involucren a las dependencias administrativas, la rama ejecutiva V a
los poderosos grupos de intereses. En estas ocasiones, es una fuente indepen-
diente de insumas para el sistema administrativo.
El presupuesto representa la interaccin ms regular entre la legislatura,
el ejecutivo V los administradores. Entre los hallazgos que informa el pre-
supuesto estn:
1. La rama legislativa y la ejecutiva estn mejor organizadas V cuentan
con un personal superior para el establecimiento de los presupuestos,
que sus correspondientes en los gobiernos de la mayora de los es-
tados.
2. En general, las ramas ejecutiva y legislativa conceden la renovacin
de los niveles presupuestarios existentes. Prestan mayor atencin a los
incrementos solicitados, en lugar de a la base de fondos ya asignados.
3. Las dependencias adquisitivas sufren las reducciones ms importantes
a corto plazo; pero la estrategia adquisitiva parece ser el nico modo
de obtener una ampliaci6n presupuestaria a largo plazo. Esto consti-
tuye otro buen ejemplo de la dependencia que tienen la legislatura
y el ejecutivo de la iniciativa de los administradores. Si las dependen-
cias no toman la iniciativa, ser raro que los funcionarios electos les
concedan nuevos fondos.
TERCERA PARTE
PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
LOS INSUMOS DEL
MEDIO AMBIENTE
INCLUYEN:
a) demandas, b) recur-
sos y c) apoyo u oposi-
cin de los ciudadanos
y los funcionarios de
otras ramas del go-
bierno.
PROCESO DE CON-
VERSION
Los insumos internos
incluyen:
al estructuras. bl pro-
cedimientos, cl predis-
posiciones y experien-
cias personales de 105
administradores, y d)
control de los proce-
dimientos.
LOS SERVICIOS PA-
RA EL MEDIO AM-
BIENTE SNCLUYEN:
Artculos y servicios pa-
ra el pblico y para fun-
cionarios de otros sec-
tores del gobierno.
RETROALlMENTACION: representa la influencia que tienen los servicios sobre el
medio ambiente, de modo que da forma a los insumas
posteriores.
MEDIO AMBIENTE: incluye: al clientes, b] costos de bienes y serVICIOS, y
el miembros del pblico y ~ t s funcionarios del go-
bierno, que apoyan o se oponen a las dependencias,
los administradores o los programas.
Esta seccin sobre productos completa la discusin sobre el sistema admi-
nistrativo. Los productos del sistema son las normas y los servicios que proce-
den del .p;oceso de conversin (que definimos como las principales dependen-
cias del gobierno) para los ciudadanos, polticos y otros funcionarios guberna-
mentales. Algunos de estos productos son artculos tangibles que propor-
cionanlos servicios pblicos tales como escuelas, carreteras, pagos para la
'66
ADMINISTRACION PUBLICA
asistencia pblica, hospitales, parques, regulaciones en los negocios, bomberos
y proteccin' policaca. Otros productos transfieren los productos econmicos
de una organizacin administrativa a otra, incluyendo las concesiones federa-
les para los gobiernos estatales y locales y las ayudas estatales a los gobiernos
locales. Aparte. otros productos son la ayuda tcnica y los requisitos de pro-
gramas que acompaan a los pagos interqubernamentales, La informacin-
y la asesora de una dependencia para el pblico y para los miembros de
las ramas legislativa y ejecutiva son tambin productos.
'Muchos productos influencian a personas en el .medio ambiente del siste-
ma administrativo y as] ms tarde, afectan a los insumas del sistema. Esta
accin cirular se conoce como la retroalimentacin, la cual es una parte
. portante de la teora de sistemas para comprender la actividad adjninistrati-
-va.> Sin embargo, ha habido poco xito al identificar a aquellos insumas a
las dependencias que claramente reflejan la influencia de los primeros pro-
ductos.
El captulo 10 se enfoca en las relaciones intergubernamentales; stas in-
cluyen a las relaciones "verticales" entre los funcionarios nacionales, estata-
les y locales, asf como tambin a las relaciones "horizontales" entre los ad-
ministradores al mismo nivel en, los diversos estados y reas locales. A travs
de estas relaciones, se transportan los productos de algunas unidades ad-
ministrativas y los insumas, a su vez, se transportan a otras. Un producto de
una unidad es el insumo de otra. r
El captulo 11 enfatiza la variedad de productos administrativos y observa
los problemas intelectuales que se encuentran al tratar de clasificar y de
analizar estos mismos.
CAPITULO 10
/
I
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
Todos los gobiernos principales del mundo tienen una unidad central y
otras locales de gobierno; no obstante, un acuerdo "federal" se distingue
porque prev ciertas seguridades para ambos niveles de gobierno. En algu-
nos aspectos el gobierno nacional -o federal- tiene prerrogativas reserva-
das en exclusiva. Sin embargo, esto no significa que los estados son las crea-
turas del gobierno nacional.
Aunque esta estructura ayuda a proteger los intereses de los gobiernos
estatales, no protege al gobierno local de los gobiernos nacional o estatal.
Las ciudades son sin duda las creaturas de sus gobiernos estatales, estn so-
metidas a todas las restricciones o las libertades que se encuentren en las cons-
tituciones o leyes de sus estados. Sin embargo, afortunadamente los gobiernos
locales, lo mismo que los estatales, se aprovechan de las costumbres poi Iticas
que respetan el control local.
La mezcla de las responsabilidades gubernamentales aumenta la importan-
cia del federalismo para el sistema administrativo. No hay ninguna actividad
interna importante que sea desempeada o financiada exclusivamente por el
gobierno federal, los estatales o los locales. La educacin, las carreteras, la
beneficencia, la sanidad, los recursos naturales y la seguridad pblica consu-
men la mayora de los gastos nacionales y todas se financian con una como
binacin del dinero federal, estatal y local.
168
ADMINISTRACIONPUBLICA
EL FEDERALISMO Y LOS ADMINISTRADORES
La combinacin de una estructura federal, los valores poltlcos localistas
y la participaci6n en las responsabilidades de los principales servicios internos,
significa que los administradores de cualquiera de los niveles de gobierno pro-
ducen servicios para participantes de otros niveles y deben estar preparados
para recibir los insumos procedentes de ellos. Las concesiones federales y los
requisitos de proqramas son servicios de dependencias federales; pero son in-
sumos para las unidades administrativas estatales y locales. El administrador
federal debe negociar con los administradores, ejecutivos, legisladores y [ue-
ces de cada estado y gobierno local que recibe ayuda financiera, informacin
o asesora de su dependencia. El administrador federal debe escuchar de los
funcionarios estatales y locales directamente o a travs de los legisladores fe-
derales o de los grupos de intereses. los administradores estatales y locales en-
van solicitudes, demandas o apelaciones a la dependencia federal, la legisla-
tura, el ejecutivo o el judicial. A su vez, los administradores estatales propor-
cionan a las dependencias locales fondos, informacin, asesorfa y normas pa-
ra los programas.
Algunas relaciones intergubernamentales no involucran a las unidades que
son "superiores" o "subordinadas" entre s. Relacionan a los administradores
de los diferentes gobiernos estatales o de los diversos gobiernos locales. Estas
relaciones "horizontales" son importantes al llevar -o impedir- las reformas
de los programas de un conjunto poi hico a otro.
AYUDAS FEDERALES PARA lOS GOBIERNOS
ESTATALES Y LOCALES
Las concesiones federales para ayudar a los programas particulares de un
estado o de un lugar han atrado la atencin ms que otras formas de rela-
ciones entre los administradores federales, estatales y locales. Aunque las
concesiones probablemente representan los recursos tangibles ms grandes
en las relaciones intergubernamentales, no son la nica causa de que haya re-
laciones. Otros tipos de ayuda financiera incluyen a los prstamos federales,
las garantas de prstamos obtenidos de fuentes financieras normales, los irn-
IRA SHARKANSKY
169
puestos compartidos, y los crditos fiscales. Las dependencias federales tamo
bin proporcionan capacitacin y otro tipo de ayuda tcnica para el personal
estatal y local.
PROGRAMAS FEDERALES DE CONCESIONES
Los programas de concesin de ayuda son los dispositivos simples ms im-
portantes de las relaciones federales con los administradores estatales y loca-
les. Las concesiones federales ofrecen varias caractersticas claras, cada una de
las cuales tiene ciertas implicaciones para los administradores. Normalmente
requieren que las dependencias beneficiadas representen solicitudes detalladas
de fondos, proporcionen parte de sus recursos para sostener las actividades
objeto de la ayuda y administren el programa de acuerdo con normas pres-
critas. La especificidad de las concesiones federales de ayuda y los requisitos
que acompaan a los fondos, son causas frecuentes de conflictos entre los ad-
ministradores federales, los estatales y los locales. Se pretende que la ayuda
federal hace que los beneficiados emprendan actividades que no tengan para
ellos un inters mximo y que los requisitos son frecuentemente incompati-
bles con sus problemas sociales y econmicos. El dinero no es "libre". Si el
programa que recibe ayuda no es uniformemente popular en un estado o una
localidad, la dependencia beneficiada se enfrenta a ciertos costos poi Iticos,
adems de los beneficios.
En el transcurso de los aos, los tipos programas que se establecieron
para los programas federales de concesiones han sido una respuesta a los cam-
bios en las circunstancias sociales, econ6micas y poi ticas. Debido a que las
concesiones proporcionan ayuda a clases especficas de actividades en vez
de al apoyo general, los encargados de establecer normas en el gobierno na-
cional han sido capaces de influenciar la naturaleza de las actividades estatales
o locales. Los fondos que se designan para cada programa se pueden aumentar
en pequeas o grandes cantidades, asimismo se pueden mantener constantes
como pueden disminuir. Cada programa puede recibir caractersticas adiciona-
les que reflejan problemas en el servicio que son aparentemente nuevos. Para
cada caracterstica, la proporcin de los fondos federales para los estados o lo-
calidades se puede ajustar para hacer ms o menos atractiva una caracterstica
170 ADMINI5TRACIONPUBLICA
particular, por lo tanto as se afecta la rapidez de su adopcin, Cuando los
congresistas desean que todos los estados adopten un programa nuevo, colo-
can la contribucin federal a un nivel irresistible.
Algunos desarrollos en los programas federales de concesiones pueden
afectar an ms las relaciones entre los administradores federales, estatales
y locales, por ejemplo, el uso incrementante de las concesiones de "proyec-
to". Estas requieren la aprobacin federal de las solicitudes estatales o lo-
cales, sobre una base de proyecto por proyecto. Se diferencian de las conce-
siones de programa, que proporcionan fondos a las dependencias estatales o
locales de acuerdo a una frmula establecida por el Congreso o la administra-
ci6n. De acuerdo con una concesin de programa, las decisiones relativas a
proyectos individuales se dejan a la discrecin de las dependencias estatales o
locales. El nfasis creciente en los proyectos de concesiones pueden aumentar
la influencia de los administradores federales y reducir la de los estatales y lo-
cales.
En contraste, tambin ha habido un apoyo creciente para las concesiones
de "bloque". Estas financian una extensa funci6n del gobiemo y deja a la de-
pendencia receptora con autoridad sobre actividades especficas. Estas conce-
siones son atractivas para los administradores estatales y locales, quienes de-
sean tanto un incremento en el apoyo federal como una oportunidad para
decidir sobre sus propias prioridades. Sin embargo, algunas personas sienten
que ,la mayora de los administradores estatales y locales son irresponsables
y haran uso inadecuado de los fondos.
No puede discutirse el hecho de que las concesiones federales de ayu-
da se han incrementado con el paso de los aos; pero el aspecto del crecimien-
to vara con las tcnicas utilizadas para medirlo. Aunque las concesiones fede-
rales se han expandido, las dependencias locales y estatales todava reciben la
mayor parte de sus recursos financieros de sus propias fuentes.
Otras ayudas federales
Las concesiones son slo uno entre diversos mtodos que las dependencias
federales utilizan para proporcionar recursos a las estatales y locales. Algunos
de ellos se mezclan con concesiones para proporcionar opciones diferentes
dentro de un mismo programa bsico. Por ejemplo, en el programa de vivien-
IRA SHARKANSKY
171
das pblicas, una garanta federal para los prstamos obtenidos en el mercado
privado respalda en conjunto a la mayora de los costos de proyectos, mien-
tras que una concesin satisface los costos adicionales. Por medio de ciertos
programas, se ofrece un prstamo directo de Hacienda.
La ayuda federal a los gobiernos estatales y locales est incluida en el cdi-
go de impuestos sobre la renta. Al calcular los ingresos sujetos a imposicin
federal, un ciudadano puede deducir todas las cantidades pagadas como im-
puestos estatales o locales sobre la renta, las ventas, los consumos o la pro-
piedad; esta disposicin hace que sea ms ligera la carga de los impuestos esta-
tales o locales. Adems, los ingresos recibidos por concepto de intereses
sobre bonos del gobierno estatal o local no se encuentran sujetos a imposi-
cin federal; esto permite que las dependencias estatales y locales paguen
tasas de inters menores que las comerciales, por los prstamos de dinero que
toman.
Otros programas federales proporcionan formas sutiles de ayuda a las de-
pendencias administrativas estatales o locales, al distribuir los beneficios
federales a instituciones o ciudadanos privados que de otra forma necesita-
ran ser provistos por los estados o las ciudades. Estos incluyen concesiones
para estudiantes, las asignaciones federales, los prstamos o los acuerdos
sobre los anteriores para las universidades para las instalaciones y el equipo.
Muchos "contratos federales de investigaciones" proporcionan tambin ayu-
da financiera a las universidades; permiten que los investigadores contraten
a estudiantes como ayudantes y que sostengan investigaciones complejas.
En adicin a esto, el proqrarna federal de seguridad social puede disminuir
las demandas sobre los programas estatales y locales de salubridad y asistencia
pblica.
La Comisin Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales es una depen-
dencia de investigaciones del gobierno federal, que tiene como finalidad brin-
dar informacin y ayuda tcnica a los' gobiernos estatales y locales y facilitar
la administracin de programas federales, del modo que liesulte ms conve-
niente para los estados o las localidades. Esta Comisin incluye a 23 funcio-
narios del gobierno federal, los estatales y los locales, adems de 3 miembros
que representan al pblico. Un personal profesional realiza anlisis detallados
y prepara recomendaciones para que sean revisadas por los comisionados.
172
AYUDAS ESTATALES A
GOBIERNOS LOCALES
ADMINI5TRACION PUBLICA
Las ayudas estatales a las localidades incluyen muchos de los mecanismos
que se encuentran presentes en las ayudas federales a los gobiernos estatales
y locales; sin embargo, las ayudas estatales hacen hincapi en los impuestos
compartidos y las concesiones "en bloque", ms que en las concesiones de
ayuda para programas especficos. Una porci6n fija de los impuestos com-
partidos' regresa al gobierno local en cuya jurisdicci6n se recaudaron. Las con-
cesiones de bloque y los impuestos compartidos, que utilizan la mayora de
los Estados, proporcionan ms libertad a los gobiernos locales que las con-
cesiones federales de ayuda. No se conceden para proyectos especficos ni en
respuesta a solicitudes detalladas. Van automticamente a !os gobiernos lo-
cales, sobre la base de ciertos criterios y pueden ser utilizados para cualquier
programa, dentro de una funcin generalizada como "carreteras y calles",
"educacin" o para el sostenimiento de cualesquiera de las actividades gu-
bernamentales. Las ayudas estatales son generalmente "libres" y no requie-
ren ninguna correspondencia de determinada proporcin de ingresos recauda-
dos localmente.
Los gobiernos estatales utilizan una gran varidad de criterios para asignar
ayudas financieras a cada gobierno local. Algunos redistribuyen recursos
econmicos de las comunidades ricas a las pobres; otros se limitan a reintegrar
a una comunidad cierta proporcin del impuesto estatal recaudado en ella;
otros recompensan a las comunidades que demuestran haber realizado algn
esfuerzo para utilizar sus propios recursos con el fin de sostener un programa;
todava otros conceden fondos "equitativamente", de acuerdo con un criterio
arbitrario como el de la poblacin, y otros ms utilizan consideraciones espe-
ciales qu reconocen situaciones de emergencia y acuerdos tomados entre las
dependencias estatales y locales. Los gobiernos estatales varan en los tipos
de servicios que proporcionan directamente y los tipos de estos que dejan
en manos de las autoridades locales. Por ejemplo, en la educacin, algunos go
biernos estatales pagan todo el costo de apoyar a las universidades pblicas;
otros proporcionan s610 algunos de los costos. En la asistencia pblica, algu-
nos gobiernos estatales pagan toda la ayuda que no cubren las concesiones
federales; otros estados comparten estos costos con los gobiernos locales.
IRA SHARKANSKY
RELACIONES "HORIZONTALES"
173
En adici6n a las asociaciones "verticales" entre los administradores fede-
rales, estatales y locales, tambin hay muchas relaciones "horizontales" en-
tre administradores en el mismo nivel. Las relaciones verticales se enfocan en
dar y recibir ayuda financiera, pero hay un solo estfmulo para las relaciones
horizontales, que var(an con la situacin. Incluyen "federaciones" y "grupos
compactos" -o acuerdos- que permiten la administracin conjunta de los
servicios pblicos; los acuerdos para compartir informacin o ayuda tcnica;
la legislacin que permite a los ciudadanos de un rea que reciban ciertos
servicios dentro de otra rea; y organizaciones que ayudan a los funcionarios
gubernamentales a desarrollar soluciones para problemas comunes. Los fun-
cionarios en las dependencias administrativas o en las ramas legislativa o ejecu-
tiva generalmente toman la delantera al formular los arreglos interguberna-
mentales. Sin embargo, en ocasiones, los ciudadanos interesados imponen las
uniones interqubernamentales en los funcionarios quienes no quieran ceder su
independenci a.
CAUSAS DE LAS RELACIONES HORIZONTALES
las zonas metropolitanas son los Jugares en que se establecen con mayor
frecuencia relaciones horizontales entre unidades administrativas, lo que es
un reflejo de la gran densidad de poblacin y de las demandas de normas
que genera, adems de la caracterstica evidente de la existencia de muchos
gobiernos separados, cada uno de los cuales tiene una organizacin adminis-
trativa cuyos actos, en parte, dependen de las actividades desarrolladas en
otra. Hay ciertos servicios pblicos que pueden prestarse con mayor eficiencia
si se administran de acuerdo a una base conjunta que si se presentan en mu-
chas unidades separadas. Si las unidades de servicios son suficientemente
grandes, pueden emplear a diversos especialistas necesarios para proporcionar
un servicio completo y competente -bibliotecas, zoolgicos, recoleccinde
la basura, proteccin policfaca y de bomberos, abastecimiento de agua, aero-
puertos. Cada uno de estos se pueden administrar en una forma ms eficiente
y ms econmicamente financiados si se usa algn grado de cooperacin. Los
174 ADMINISTRACION PUBLICA
arreglos para proporcionar esa cooperacin varan de un rea a la otra y de
un servicio al otro. A los aeropuertos a veces se les dan impuestos por separa-
do y dependencias funcionando con autoridad en toda el rea de ste; la pro-
teccin polic aca y contra incendios incluye arreglos de cooperacin formales
e informales entre las dependencias por separado.
En ciertas zonas metropolitanas hay una distribucin desigual de indivi-
duos y empresas de negocios capaces de pagar impuestos elevados sobre la
propiedad. Si unas pocas comunidades pueden sufragar la mayor parte de los
costos locales con impuestos pagados por los comerciantes, industriales o
servicios de utilidad pblica, sus residentes pueden gozar de escuelas de gran
calidad y de servicios municipales muy amplios con slo una baja tasa de im-
posicin sobre los hogares privados. Por el contrario, las comunidades ms
puramente residenciales deben imponer cargas fiscales ms elevadas a los pro-
pietarios de casas; pero, no obstante, pueden proporcionar an servicios poco
adecuados. Las unidades especiales del gobierno -tales como ~ autoridades
del aeropuerto o los distritos de recoleccin de basura- a menudo se estable-
cen para vencer este desequilibrio.
Aunque hay ciertos problemas compartidos ampliamente por las zonas me-
tropolitanas, constituye una simplificacinexcesiva el pensar que todas tienen
el mismo problema. Los detalles son diferentes de una metrpoli a otra y,
dentro de una misma zona metropolitana, de una jurisdiccin local a la otra.
Entre los poderes legales que los distinguen se encuentran: la capacidad para
proporcionar servicios en muchos campos, sin basarse en distritos especiales;
la autoridad de responsabilidades de servicio entre gobiernos estatales y loca-
les; la discrecin que tienen los administradores locales para moldear sus pro-
pias normas; la naturaleza de las ayudas financieras estatales; la productivi-
dad de ingresos del impuesto sobre la propiedad y de otras fuentes disponibles
para las municipalidades; el tamao geogrfico y el nmero de unidades gu-
bernamentales que debe compartir los recursos econmicos.
No todos los casos de relaciones intergubernamentales horizontales se de-
ben a problemas de zonas metropolitanas. Algunos resultan de caractersticas
del medio ambiente que plantean dificultades comunes a diferentes depen-
dencias administrativas, muy distanciadas o de carcter rural. El ro o el lago
que sirve como lmite entre diferentes estados une a sus gobiernos en cuanto
a los problemas.
IRA SHARKANSKY
I
INSTRUMENTOS DE RELACIONES
HORIZONTALES
175
Los dispositivos que diferentes administradores estatales o locales desarro-
llan para resolver sus problemas comunes, con frecuencia son informales y
estn destinados simplemente a mantenerlos mutuamente en contacto, para
que as puedan compartir informaciones y cooperar en ciertas actividades.
Sin embargo, ciertos dispositivos son muy detallados e incluyen compromisos
formales de varios gobiernos estatales o locales y quiz del gobierno federal
o de uno extranjero.
En algunos lugares, estos dispositivos llamados "federaciones" o "consoli-
daciones" son los gobiernos con finalidades generales que proporcionan una
gama completa de servicios en toda la zona metropolitana. En otros lugares
existen unidades gubernamentales que pueden manejar solamente algunas
funciones, al dejar muchas responsabilidades a los gobiernos ya existentes de
municipalidades y condados. La mayora de las grandes zonas metropolitanas
tienen "distritos especiales" que proporcionan servicios tales como educacin
primaria y secundaria, agua y alcantarillado, recoleccin de basura, proteccin
policiaca y/o contra los incendios, parques, transportes o bibliotecas. Un
distrito puede incluir varias zonas metropolitanas o una combinacin de reas
rurales y metropolitanas.
Aunque los distritos pueden proporcionar servicios individuales de acuerdo
a una base econmica, no reducen la confusin o las desigualdades que surgen
de la existencia de muchas unidades gubernamentales por separado. Ni si-
quiera la mayora de los ciudadanos sabe en qu distrito reside, y an menos
cmo pueden influenciar a las normas en su distrito.
Para muchos reformadores, la estructura ms manejable para una gran rea
metropolitana es un gobierno amplio con fines extensivos que elimina los di-
ferentes municipios y distritos especiales. Tal gobierno podra extender sus
poderes sobre los impuestos a toda la comunidad comercial, residencial o in-
dustrial y responder a las demandas de servicios de toda la poblacin. Aunque
se han propuesto varias de estas reformas, pocas han tenido xito con los vo-
tantes, ya que las anteriores amenazan a demasiados intereses. Se oponen a
ellas, los propietarios de casas de la clase media, que se mudaron a los subur-
bias, huyendo de los problemas del centro de la ciudad; los hombres de ne-
776 ADMINISTRACIONPUBLICA
gocios cuyos impuestos en las municipalidades pequeas son bajos y muchas
funciones del gobierno, que perderan su categora como lderes de las pe-
queas comunidades.
Cuando una zona metropolitana se extiende sobre ms de un estado, puede
ser necesario formalizar acuerdos intergubernamentales como "pactos inters-
tatales". Estos pueden definirse por medio de una legislacin aceptable para
los funcionarios de cada uno de los estados involucrados y para el Congreso.
Algunos estados comprometen a los administradores para que compartan
la informacin. Los funcionarios fiscales de diferentes estados y del gobierno
federal comparten informacin acerca de los individuos que se trasladan de
un estado? otro, o sobre empresas de negocios que operan en muchos esta-
dos. Los informes que presenta un individuo o empresa para los impuestos
estatales o federales puede ser constatado por ms de una dependencia.
Las organizaciones nacionales y regionales de los funcionarios estatales y
locales representan las relaciones horizontales que son tan importantes como
las informales. Estas organizaciones renen a sus miembros en juntas perl-
dicas, a veces, para compilar informacin y redactar documentos de toma de
posici6n con respecto a temas de inters comn.
Las organizaciones de administradores son importantes no solamente como
un sistema de comunicaciones intergubernamentales sino como instrumentos
para presentar las demandas de los administradores a otros funcionarios
del .gobierno.
REALIDADES MIXTAS
Las relaciones entre las dependencias administrativas no son siempre "ver-
ticales" u "horizontales", ya que son el resultado de problemas especficos
que afectan a varios gobiernos y a veces combinan las caractersticas "hori-
zontales" con Ias-"verticales".
Las relaciones "triangulares" tambin pueden desarrollarse involucrando a
dos gobiernos locales con una dependencia federal (o estatal), o dos depen-
dencias federales (o estatales) con un solo gobierno local. Las reas vecinas
pueden tambin desarrollar un programa conjunto con una concesin federal;
o un conjunto de programas locales pueden recibir apoyo de diferentes con-
IRA SHARKANSKY
177
cesiones federales que ofrecen las diversas dependencias. Las relaciones tam-
bin pueden desarrollarse entre un nmero de dependencias federales, esta-
tales o locales que tengan un inters comn en un problema particular.
Adems las dependencias a niveles ms altos del gobierno no necesaria-
mente controlan a aquel/as de los niveles ms bajos. Las comisiones locales
pueden controlar a los programas federales, las cuales operan con una inde-
pendencia substancial. Aunque hay extensiones de la organizacin federal ad-
ministrativa, la mezcla de consideraciones locales con las normas federales
no necesariamente significan un control federal.
Un estudio de fas relaciones intergubernamentales en 1966, descubri las
siguientes metas:
1. El deseo de una dependencia de hacer la vida ms agradable y conve-
niente para su conjunto de trabajadores;
2. La preocupacin de una dependencia porque los proyectos iniciados
por otras unidades puedan afectar a sus propios programas;
3. El deseo de una dependencia de apoyar sus propios proyectos con los
recursos controlados por otros gobiernos;
4. El deseo de la dependencia de proteger los intereses de sus clientes con-
tra los trastornos ocasionados por los proyectos de otros g()biernos;
5. El deseo de los administradores de una dependencia de establecer una
relacin con otras unidades de gobierno, y
6. El reconocimiento por el personal de una dependencia de que dispone
de un excedente de recursos que pudieran ser valiosos para otras unida-
des de gobierno.
No hay una sola forma sencilla de que se guren las relaciones interguber-
namentales, ni las rutinas formales prescriben claramente como los adminis-
tradores de un gobierno pueden negociar con los funcionarios de otro. Ade-
ms ninguna "instancia" principal de las relacionesintergubernamentales
se puede considerar como un solo evento, sino que son una serie de reuniones,
de conversaciones telefnicas, mensajes y acuerdos extraoficiales o formales.
A veces, las decisiones de un gobierno pueden influenciar a otro cuando no
existe contacto real -que es lo que ocurre cuando un administrador basa
una decisin en la anticipacin de una respuesta que ser hecha por funciona-
narios de otras unidades.
178
RESUMEN
ADMINISTRACION PUBLICA
los administradores de todos los niveles- del gobierno tratan de influir en
las decisiones de las dependencias administrativas situadas en otros niveles.
Varios tipos de ayuda intergubernamental renen recursos del gobierno fede-
ral, de los estatales y de los locales para el sostenimiento de todos los servi-
cios internos que son los ms importantes. Hay participantes de cada nivel de
gobierno que resienten el efecto de las decisiones tomadas en dependencias
administrativas de todos los niveles.
Hay numerosas formas de relaciones intergubernamentales. Muchas de ellas
implican ayudas financieras, e incluso, las que no son claramente financieras
tienen' importancia econmica para los participantes como: concesiones; im-
puestos compartidos; crditos fiscales; disposiciones de los impuestos sobre la
renta; la estipulacin directa de servicios de un gobierno a los ciudadanos de
otro; ayuda tcnica; y los lazos informales entre los amigos en diferentes de-
pendencias o en sociedades profesionales. Los recursos involucrados en las
concesiones federales y en las ayudas estatales para las localidades son impor-
tantes, pero no hay posibilidad de estimar el valor econ6mico de muchos
otros tipos de actividad.
No todas las relaciones intergubernamentales son verticales. Hay muchos
contactos horizontales entre los diferentes estados o localidades. Estos arre-
glos no enfatizan la "ayuda" financiera, pero a menudo tienen gran importan-
cia econmica. Hay muchos tipos de cooperacin metropolitana, de compac-
tos interestatales, de acuerdos sobre las estipulaciones de servicios, y de unio-
nes informales en base a las relaciones de amistad y a travs de los funciona-
rios del gobierno. Ningn tipo de relacin intergubernamental prevalece para
toda poca o lugar. Una mezcla de relaciones evoluciona a medida que los
funcionarios y los clientes perciben un inters comn en ciertos problemas.
Tales problemas generan tanto relaciones horizontales como verticales entre
las diversas unidades.
Las relaciones intergubernamentales claramente afectan a los gobiernos re-
ceptores. Estos efectos se discuten junto con otros productos de los sistemas
administrativos -en el siguiente Captulo.
CAPITULO 11
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATfVOS
Algunas dependencias administrativas tienen poca influencia sobre sus pro-
pios servicios. En algunos casos, una dependencia puede trabajar en un pro-
yecto y "producirlo", aunque el producto no mostrar seas de que alguna
vez se haya involucrado la dependencia con su creacin. Cuando algunas de-
pendencias estatales o locales proporcionan servicios que son establecidos y
controlados por las dependencias federales, puede que no hagan otra cosa ms
que los que las instrucciones federales requieren. O una dependencia puede
continuar simplemente con un servicio de acuerdo a los procedimientos que
se disearon en el pasado, sin que los funcionarios actuales hagan alguna alte-
racin en el producto. En otros casos, los administradores pueden ayudar a
crear un nuevo programa, pero principatrnente como una respuesta a las de-
mandas de los ciudadanos, de los grupos de intereses o de los miembros de
las ramas ejecutiva o legislativa. Otros servicios de las dependencias adminis-
trativas se originan en y estn claramente moldeados por las dependencias.
Si una desea promover cambios en los programas administrativos, es impor-
tante saber si aquellos proqrarnas se originaron dentro de las dependencias
o en el medio ambiente. La pregunta acerca del origen verdadero de los ser-
vicios administrativos debe surgir, pero la descripci6n de los anteriores debe
seguir sin una respuesta clara.
180
LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y
LOS SERVICIOS PUBLICaS
ADMINISTRACION PUBLICA
Los servicios pblicos incluyen algunos de los productos ms tangibles
de las dependencias administrativas, pero ni siquiera ellos pueden medirse con
claridad. Los servicios pueden medirse en diversas formas: por los servicios
que reciben los usuarios; por el mejoramiento en las condiciones de los clien-
tes como resultado del servicio; por la popularidad de este ltimo entre los
usuarios o de acuerdo con determinadas normas de calidad, establecidas por
una organizacin de profesionales. En el caso de "servicios" tales como las
manifestaciones patriticas o religiosas u otros actos simblicos de los funcio-
narios administrativos, su producto puede medirse por las indicaciones de
satisfaccin (o de disconformidad) que pueden observarse en la poblacin.
Sin embargo, algunos servicios pueden no responder a las necesidades de los
usuarios de una dependencia, entre los que se encuentran las erogaciones de
la dependencia, el reclutamiento y la seleccin del personal, el diseo de las
instalaciones fsicas y la adquisicin de, equipo, pueden no realizar la con-
tribucin esperada a los servicios que presta la dependencia.
Las erogaciones son evidencias ms tiles de las normas de la dependencia.
Los gastos por sf solos no satisfacen las demandas populares de servicios,
pero parecen servir para adquirir muchas de las cosas que los producen. La
suficiencia de fondos puede ser una condicin por los servicios pblicos.
Algunas de las normas que tienen efectos importantes sobre los productos
de servicio, pueden ser independientes de los niveles de erogacin.
Por ejemplo, los educadores profesionales predicen que la consolidacin
de pequeos distritos se sumar a las capacidades de enseanza disponibles
para cada alumno y har aumentar la calidad de los productos de las escuelas.
Los sueldos ms altos pueden facilitar la bsqueda de los normadores de la
"combinacin correcta" de preparacin y alicientes para cada uno de los
puestos importantes de su organizacin; sin embargo, los sueldos no garan-
tizan, por s solos, el xito en la obtencin de un buen personal. En realidad,
la sensibilidad de los directores y su capacidad para utilizar recursos financie-
ros puede ser la condicin clave que pueda o no traducir un buen presupuesto
en un buen personal y, posteriormente, en servicios pblicos que satisfagan las
necesidades y los deseos de los clientes o usuarios.
IRA SHARKANSKY
181
Las dimensiones cruciales del equipo y las instalaciones ffsicas pueden
afectar a los productos de servicio. Se puede proporcionar probablemente
una buena educacin en instalaciones inadecuadas, si los profesores estn mo-
tivados y son flexibles; pero las buenas instalaciones generalmente ayudarn
a que el personal se desenvuelva mejor. Sin embargo, los edificios atractivos
no pueden garantizar el xito, por s soros,
LA INFORMACION COMO SERVICIO
Los administradores utilizan varios medios para proporcionar informacin
e ideas al pblico. Algunos son anuncios formales, y otros, comunicaciones
destinadas a influir en la opinin publica, mientras que, otros ms, son comu-
nicaciones pblicas a otros funcionarios de gobierno, que tengan una funcin
secundaria de influenciasobre el pblico. En muchos casos, es difcil separar
el objetivo primario del secundario, en las comunicaciones de los administra-
dores. Pueden ir dirigidas a otros funcionarios; pero entregarse de tal forma
que garanticen la obtencin de cierto apoyo pblico. Las audiencias admi-
nistrativas, y legislativas, los debates legislativos y los procedimientos de los
tribunales, los informes de comisiones investigadoras especiales y las campa-
as electorales tienen como finalidad hacer participar al pblico en los asun-
tos gubernamentales.
Ciertos tipos de informacin pblica proceden de los administradores. Las
dependencias describen sus programas con el fin de hacer del conocimiento
pblico su disponibilidad y los requisitos que deben satisfacer los asuntos en
perspectiva. Ciertas dependencias publican tambin sus necesidades de nueva
legislacin o de mayores asignaciones. Una dependencia puede no comunicar
directamente sus necesidades, sino informar de ellas a ciertos grupos de inte-
reses, y dejar que lleven a cabo una campaa. Las dependencias proporcionan
tambin gran parte de la informacin que emplean los funcionarios electos
en sus declaraciones pblicas. Los legisladores y los ejecutivos utilizan a re-
dactores de discursos;
Los administradores se enfrentan a las acusaciones de quienes creen que se
aprovechan injustamente de las oportunidades que tienen para informar al p-
blico. Por ejemplo, se les acusa de "manejar a la prensa" al dar a conocer a la
182 ADMINISTRACIDN PUBLICA
prensa solamente informacin que es favorable para la lmagen que quieren
dar a conocer. Sin embargo, hay muchas protecciones que cuidan a los ciu-
dadanos de las opiniones de los administradores, tal vez la ms importante
est en la existencia de tal variedad de dependencias administrativas y de
personal. No hay ninguna opinin administrativa que vaya sola. Los repre-
sentantes de las diversas dependencias administrativas discuten pblica-
mente con cada interpretacin de otra persona acerca de un problema social.
Los legisladores individuales y el jefe del ejecutivo continuamente desaHan
los puntos de vista de la dependencia y proporcionan alternativas adicionales
para que el pblico las considere.
El pblico tambin est protegido por la variedad de fuentes de informa-
cin no gubernamentales. La prensa ofrece todos los tipos de informacin y
de ideas; los individuos tambin poseen muchas fuentes informales de infor-
macin, ya que los amigos, la familia y los compaeros de trabajo proporcio-
nan informacin y apoyo para las posiciones opuestas a aquellas que presen-
taron los funcionarios del gobierno.
Los administradores envan mucha informacin a otras ramas del gobier-
no. Sin duda alguna, muchos de los servicios de las ramas legislativa y ejecu-
tiva del gobierno realmente empiezan como servicios de la administracin.
Las peticiones de asignaciones, un cambio en las leyes o la asesora de un
administrador a un miembro de otra rama, son todos productos. Como
se observ anteriormente, los ejecutivos generalmente no estn tan bien pre-
parados profesionalmente como los administradores lo estn en su especiali-
dad, y no poseen oportunidades iguales para emplear todo el tiempo en un as-
pecto de la norma pblica, por esta razn, la informacin que procede de los
administradores tiene una influencia especial.
SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS
Muchos de los servicios de las dependencias administrativas van directa-
mente a otras unidades administrativas. En su mayor parte, las "relaciones in-
tergubernamentales" son relaciones entre administradores de los diferentes ni-
veles del gobierno. El capftulo 10 describi las diversas formas de relaciones
IRA SHARKANSKY
183
interqabernarnentates: este capftulo considerar los temas adicionales como:
Qu gobiernos reciben ms ayuda? C6mo afectan los pagos las normas de
los gobiernos receptores? Qu controversias polticas se desarrollan de las re-
laciones intergubernamentales? Cules son las diferentes actitudes de los
funcionarios en los diversos niveles de gobierno?
Qu gobiernos reciben ms ayuda?
Los estados rurales con residentes con bajos ingresos son grandes consum-
dores de las ayudas federales que estn diseadas para redistribuir el dinero
ms equitativamente de las reas ms ricas a las pobres. En adici6n a esto,
los estudios han mostrado que las ciudades que poseen fuertes "maquinarias"
organizacionales poi rticas buscan ms ayuda financiera para sus ciudadanos y
lo hacen ms rpidamente que las ciudades que tienen fuertes organizaciones
de partido. Las poderosas organizaciones locales de partido comnmente
han buscado beneficios materiales y un buen partido de gobierno puede bus-
car y distribuir los fondos federales rpidamente. Un estudio revela que los
estados que probablemente harn ms uso de nuevos programas, son aquellos
que estn ya negociando con el problema.
cCrno los pagos afectan a las normas?
Las concesiones pueden afectar las normas de los gobiernos receptores en
tres formas: Pueden estimular una actividad nueva; se pueden unir a esfuer-
zos que ya han empezado; y pueden substituir nuevos programas por los
antiguos. Los intentos para definir el efecto real de las ayudas interguber-
namentales al recibirlas los gobiernos no han rendido resultados claros. La
evidencia indica que las erogaciones para cada persona, representadas por los
gobiernos estatales y locales, son altas donde las ayudas federales son tambin
altas para cada persona. Algunos autores interpretan esto para decir que los
programas federales generalmente estimulan el creciente esfuerzo local y es-
tatal. Sin embargo, la ayuda que se recibe para un programa se puede subst-
tuir simplemente por las erogaciones existentes para ese programa y, as, de.
signar el dinero para otros programas. En esta forma, un programa de ayuda
puede ser no solamente un substituto para una actividad a la que ayuda direc-
184 ADMINISTRACION PUBLICA
tamente, sino que, en efecto, ayudar tambin a otros programas.
Controversias polfticas
Los enormes recursos involucrados en las relaciones intergubernamentales
producen numerosas controversias. Los programas individuales se ven some-
tidos a ataques a causa de su costo; a causa de los inconvenientes que repre-
sentan para las autoridades estatales o locales -o para los ciudadanos parti-
culares-, por sus procedimientos administrativos; o a causa de su pretendido
efecto sobre la poltica o la economa de la jurisdiccin beneficiada. Puede
que sea inevitable el hecho de que los programas federales en gran escala ge
neran diferentes tipos de oposiciones. Su administracin final se encuentra
en manos de autoridades estatales o locales y, en algunos casos, de organiza-
ciones no gubernamentales. Los administradores tienen diferencias en cuanto
a su capacidad y su buena disposicin para satisfacer demandas e intereses. Pa-
rece ser que los administradores, por los diversos modos en que plantean y
llevan a cabo sus proyectos,. tienen obligatoriamente que ofender a algunos
de los valores de una localidad y a otros de otros lugares. Los programas fe-
derales destinados a las ciudades pueden plantear programas especiales debido
a la predileccin de favorecer a los valores rurales en la poi Itica, Algunos cro
ticos discuten que las relaciones intergubernamentales producen alianzas ina-
decuadas entre los administradores federales, estatales y locales. De acuerdo
a este punto de vista, estos grupos de "profesionales" logran una mayor in-
fluencia que los ejecutivos y los legisladores electos.
Otro punto ue vista pone en duda la importancia de las distinciones entre
los intereses que son estrictamente locales y aquellos que son nacionales, con
los funcionarios electos siempre actuando a favor de los intereses locales y los
administradores teniendo una opinin ms nacional. La realidad es, de acuer-
do al argumento, que solamente hay pocos temas definidos de una forma
clara que sus seguidores se dividen de acuerdo a los "puntos de vista locales"
y los "puntos de vista nacionales". De hecho, el argumento contina, los fun-
cionarios electos generalmente se encuentran divididos en ambos lados de las
controversias, al apoyar a los administradores que estn igualmente divididos.
IRA SHARKANSKY
Las actitudes como servicios

185
Las actitudes de las autoridades estatales y loca/es hacia las relac.ones in-
tergubernamentales son parte de los servicios de ayudas de parte de las depen-
dencias federales. Los datos obtenidos muestran una aceptacin de los pro-
gramas bsicos de ayuda tanto federal como estatal, pero un deseo de cambiar
ciertas caractersticas administrativas. Es ms posible que los funcionarios
electos ataquen las relaciones intergubernamentales que los administradores.
Los ejecutivos y los legisladores de los gobiernos estatales y locales tienen una
deficiencia en el cercano contacto con las dependencias concesionarias y en la
capacitacin profesional que proporciona una unin comn entre los adminis-
tradores en los diferentes niveles del gobierno.
A pesar del apoyo general para las relaciones intergubernamentales ya exis-
tentes, hay crticas acerca de los procedimientos administrativos que tratan
con tales cosas como los procedimientos presupuestarios, los controles so-
bre detalles de la administracin del programa, la falta de coordinaci6n entre
los programas federales que afectan a los programas estatales y locales que se
encuentran muy relacionados entre s y la influencia :le las concesiones fede-
rales al dirigir los recursos estatales y locales para programas que son aptos
para el apoyo federal.
LOS EFECTOS DE LOS SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS
Al identificar los diversos servicios de las dependencias administrativas to-
dav a quedan preguntas sobre sus efectos en las condiciones sociales y econ-
micas. Funcionan los programas? Tlenen consecuencias sin metas espera-
das? zGeneran problemas adicionales que regresan a las dependencias admi-
nistrativas en otra forma?
Las normas que producen las dependencias administrativas por s solas no
garantizan resultados, ya que deben interactuar con condiciones sociales y
econmicas; las familias pobres obtienen ms de los beneficios de las erogacio-
nes que lo que pagan en impuestos. Sin embargo, en los estados ms podero-
sos los pobres viven mejor que en los estados que son menos poderosos. En un
186 ADMINISTRACION PUBLICA
anlisis reciente, Fry y Winters mostraron que los estados que poseen niveles
altos en la participacin poltica, en los sistemas de mritos en las burocra-
cias estatales y las legislaturas "profesionales" tienden a proporcionar los me-
jores beneficios (relativos a los costos) a las personas fsicas que tienen
ingresos ms bajos. Aparentemente, los grupos de ingresos ms bajos son me-
jor atendidos donde hay participacin activa en la poi tica y donde personas
orientadas profesionalmente en las ramas legislativa y administrativa tienen
las habilidades y la motivacin para reconocer y responder a sus demandas.
El xito de las dependencias reguladoras
Las legislaturas han establecido una variedad de dependencias reguladoras
para controlar ciertas actividades econmicas. Hace algunos aos, un norte-
americano, experto en poi tica con el nombre de Marver Bernstein describi
el "ciclo de vida" de un cuerpo regulador. Al principio, escribi, hay entusias-
mo acerca de la nueva dependencia y por el rol que jugar al detener las prc-
ticas industriales anti-sociales. Gradualmente, este buen sentimiento disminu-
ye a medida que la dependencia se transforma en un guardin de -as como
en un antagonista hacia- la industria regulada y la ayuda a protegerla de los
consumidores infelices. Otros eruditos han hecho observaciones similares. Sin
embargo, una gran conciencia pblica de este problema ha sido creada ms
efectivamente por la investigacin y estudios de otros expertos en el tema.
Esfuerzos administrativos
Es difcil probar la influencia de las normas de los administradores en las
condiciones sociales y econmicas. No hay ninguna idea cierta acerca de las
normas que se deben adoptar, ni existe un reglamento de excelencia con el
cual comparar los resultados del servicio pblico. Se encuentran desacuerdos
acerca de qu tipos de servicios se deben proporcionar y los desacuerdos
relacionados sobre cmo medir lo que las dependencias realmente producen.
El examen ms cercano de las normas administrativas es la relacin esta-
d stica entre las erogaciones para un tipo de norma y los servicios que los
clientes esperan recibir. Los gobiernos que muestran erogaciones altas (o
bajas) por consiguiente deben mostrar puntuaciones altas (o bajas) en la ma-
yora de las medidas del servicio.
IRA SHARKANSKY 187
Dos estudios muestran que las relaciones entre las erogaciones guberna-
mentales y los niveles de servicios pblicos no son ni fuertes ni extensivas.
Un estudio altamente considerado de educacin encuentra que la erogacin
de la escuela tiene poca relacin con el aprendizaje. Los rasgos de la familia
del alumno y los amigos son ms importantes: si proviene de una familia bien
educada y si se asocia con amigos, que estn motivados acadmicamente,
si esto ocurre es probable que sobresalga en la escuela, que si no son soporta-
bles las situaciones con la familia y los amigos. Otro estudio de los gobiernos
estatales y locales, de acuerdo a su erogacin y servicios en un pas demos-
tr que solamente 16 de las 27 medidas de servicios mostraron relaciones
importantes con la erogacin del gobierno (algunas de ellas fueron relaciones
negativas) .
RESUMEN
Los servicios de un momento afectan el ambiente y ayudan a moldear los
futuros "insumes". Los servicios satisfacen algunas necesidades y dejan otras
insatisfechas, por lo que as se influencian las demandas posteriores. Los
pagos intergubernamentales tambin llenan algunas necesidades ms que
otras; generan algunas peticiones para "ms de lo mismo" y otras demandas
para adiciones o cambios en los programas actuales. La informacin y la ase-
sora que se da a otros funcionarios del gobierno, a menudo, regresan a los ad-
ministradores en forma de leyes, rdenes del ejecutivo, autorizaciones pre-
supuestarias o informes de los comits.
La preocupacin por el sistema administrativo no debe terminar con una
simple descripcin de los servicios. Un lector curioso preguntar: .. Cul es
la diferencia?" El actual conocimiento permite s610 contestaciones parciales
a esta pregunta; los tipos de informacin que los administradores proporcio-
nan al pblico y a otros funcionarios gubernamentales se pueden describir,
pero no existe una informacin sistemtica acerca del efecto de esta informa-
cin sobre los receptores. Los tipos de gobiernos que relativamente hacen
gran uso (y poco) de los programas intergubernamentales se pueden identifi-
car, pero la informacin no es lo suficientemente exacta como para predecir
qu gobiernos individuales actuarn en respuesta a los nuevos programas.
188 ADMINISTRACION PUBLICA
Las erogaciones gubernamentales, a pesar de que se ha pensado mucho en
ellas, no son el elemento clave en la produccin de los servicios pblicos,
no obstante, otros insumos -:y algunas caractersticas del medio ambiente-
tambin afectarn los servicios que realmente se pueden conseguir.
IRA SHARKANSKY
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ADMINISTRACION PUBLICA: LA CREACION DE LAS NORMAS
EN LAS DEPENDENCIAS GUBERNAMENTALES se public por primera
vez en 1970 y ha sido utilizado en los cursos pare. no graduados y en los pro-
gramas de capacitacin para los graduados en las ciencias poi ticas y la ad-
ministracin pblica. Ofrece un sistema por el que se analiza la administra-
cin, trata del medio ambiente y de los insumas que influencian el trabajo
de los administradores; las estructuras del gobierno, los procedimientos de
establecimiento de normas y de administracin dentro de las unidades admi-
nistrativas; y los servicios de la norma pblica que provienen de los adminis-
tradores.
Naci en Fall River, Massachusetts en 1938 y se educ en la Universidad
Wesleyan y en la de Wisconsin. Es actualmente profesor de Ciencias Poi ticas
de la Universidad de Wisconsin y de la Universidad hebrea de Jerusaln. En-
sea y escribe sobre administracin pblica, anlisis poi tico y poi tica nor-
teamericana. Ira Sharkansky ha viajado mucho con propsitos de investiga-
cin, para dar conferencias y asistir a otras exposiciones sobre las reas que
domina. Tiene numerosas obras entre las que destaca USA: ESTUDIO DE UN
PAIS EN VIAS DE DESARROLLO, editada tambin por Editores Asocia-
dos, S.A.
ADMINISTRACIDN PUBLICA, de Ira Sharkansky
(Edici6n compendiada), se termin6 de imprl
mir en los talleres de Editores Asociados,
S.A. Angel Urraza 1322, Mxico 12, D.F., el
3D de noviembre de 1977. Se hicieron 3,000
ejemplares ms sobrantes. La edici6n estuvo
al cuidado de l ~ C. de Gedovious.

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