"Servicios de Intermediacin Laboral: Un anlisis para los pases de Amrica Latina y el Caribe"

Jacqueline Mazza Divisin de Desarrollo Social, Departamento de Desarrollo Sostenible Banco Interamericano de Desarrollo

La persistente brecha entre la oferta y la demanda en el mercado de trabajo no solamente tiene elevados costos econmicos para los pases en lo referente a desempleo, subempleo y menor productividad, sino tambin elevados costos sociales y efectos negativos en las familias y comunidades. Factores como la informacin limitada sobre vacantes y su poca divulgacin, la incompatibilidad entre las aptitudes de los trabajadores y las calificaciones que necesitan los empleadores, la falta de competencia de las personas que buscan y la discriminacin explican la falta de mercados de trabajo completamente equilibrados. Debido a las nuevas reformulaciones de la poltica de los servicios de empleo alrededor del mundo, resulta ms preciso dar a las entidades nacientes el nombre de sistemas de intermediacin laboral, puesto que se ha ampliado la gama de servicios en el campo de la intermediacin entre el trabajador y el empleo, y entre el empleo y la formacin y capacitacin, el empleo autnomo y otros servicios sociales necesarios. Qu hacen los servicios de intermediacin laboral? Los servicios de intermediacin laboral se destinan a mejorar la rapidez y la calidad del ajuste de las vacantes a las personas que buscan empleo. En trminos generales, los principales beneficios de los servicios de intermediacin laboral son: reducir el desempleo y la rotacin en el empleo a corto plazo, aumentar la productividad, mejorar la movilidad laboral, mejorar el bienestar social y aumentar la transparencia del mercado de trabajo y reducir la discriminacin.

Tipos y gama de servicios Para lograr los beneficios antes citados, los servicios de intermediacin laboral han establecido un conjunto de servicios bsicos que se encuentran en cualquier servicio de esa naturaleza: Asistencia en la bsqueda de empleo: por medio de preparacin del curriculum vitae, formulacin de una estrategia de bsqueda de empleo, informacin ocupacional y contactos con empleadores. Colocacin o intermediacin laboral: mantienen un registro e informacin sobre las vacantes existentes y tratan de ajustar una vacante especfica a un determinado solicitante.

Con el tiempo, a partir de las funciones bsicas de la bsqueda de empleo y colocacin, los servicios de intermediacin laboral han establecido una amplia gama de servicios secundarios que incluyen: Perfiles de empleo y evaluacin de calificaciones: analizan con antelacin las calificaciones y los requisitos de las personas con el fin de que la estrategia de bsqueda de empleo sea la que mejor se adapta a las calificaciones de la persona interesada y las demandas existentes en el mercado.

Resumen preparado para el Seminario: Desarrollando Consenso en Torno al Mercado de Trabajo y las Polticas de Empleo en el Area Andina realizado con el apoyo del BID y la Fundacin Tinker. Documento original: http://www.iadb.org/sds/doc/intermediacion.pdf

Capacitacin/envo a capacitacin: analiza las necesidades del trabajador en trminos de capacitacin para enviarlo a programas apropiados como complemento o como transicin (a corto plazo) al empleo. Informacin sobre el mercado de trabajo: los servicios de intermediacin laboral disponen de importantes datos sumamente actualizados sobre el funcionamiento del mercado de trabajo y las reas de creciente demanda. Puerta de entrada a servicios sociales y empresariales: consiste en informar y enviar a los trabajadores desempleados a aquellos servicios sociales para los que califican. En el caso de Amrica Latina y el Caribe, por ejemplo, los grupos de bajos ingresos tienen un vnculo importante con los programas de empleo autnomo o de microempresas. El vnculo ms comn de los servicios de intermediacin laboral con los servicios sociales en los pases industrializados es el seguro de desempleo. Funcin de reglamentacin: es una funcin peculiar y polmica en la que el servicio se centra en la puesta en prctica del reglamento laboral o en la reglamentacin de los servicios de empleo privados. Servicios especializados para los empleadores: Son servicios especializados prestados a empleadores locales a cambio de una tarifa.

El siguiente cuadro ofrece un resumen de los diferentes tipos de servicios de intermediacin laboral:
CATEGORA DE SERVICIO Bsqueda de trabajo/ perfil de empleo CLIENTES DESTINATARIOS que Personas buscan empleo TIPOS DE SERVICIOS Pruebas de aptitudes o envo a esas pruebas Creacin del perfil de empleo de los clientes para determinar los servicios necesarios Preparacin del curriculum vitae Asesoramiento en empleo Bancos telefnicos de bsqueda de empleo Asistencia en la bsqueda de empleo Clubes de empleo Manejo de casos individuales Base nacional de datos sobre vacantes Colocacin para trabajadores Revisin de listas de vacantes (para firmas) Seleccin de candidatos Outplacement [colocacin externa a la firma, recontratacin por otra firma] Contratacin para cargos selectos (firmas) Evaluaciones de las necesidades/ requisitos de capacitacin Envo a proveedores pblicos y privados de servicios de capacitacin Capacitacin directamente por el sistema de intermediacin laboral (limitada) Evaluacin de recursos humanos Asesoramiento jurdico sobre la bsqueda de empleo Seleccin y examen de los solicitantes de empleo Promotores y puntos de enlace del sector Orientacin sobre capacitacin del personal

Colocacin/ Intermediacin

Empleadores Personas que buscan empleo

Capacitacin

Personas que buscan empleo Proveedores de capacitacin Empleadores Empleadores

Servicios especializados empleadores

Informacin sobre el mercado de trabajo

Seguro de desempleo/ Servicios sociales Puerta de entrada hacia la prestacin de servicios sociales

Gobierno (local y nacional) Firmas Personas que buscan empleo Personas que buscan empleo

Suministro de datos y anlisis de las tendencias del mercado de trabajo

Administracin de los beneficios del seguro de desempleo y envo a un sistema de esa clase Envo a servicios sociales o coordinacin con stos Envo a programas de empleo autnomo

Clientes frente a servicios y costos No es eficiente ni eficaz en trminos de colocacin que un servicio de intermediacin laboral preste exactamente los mismos servicios a cada cliente. Por ello, los mejores resultados se obtienen concentrando los limitados recursos en aquellos quienes necesitan un mayor nmero de servicios. Se pueden clasificar las necesidades de la clientela en tres categoras. La primera categora es la de aquellos clientes con las calificaciones y los antecedentes laborales recientes necesarios para encontrar un nuevo trabajo con relativa facilidad. A este nivel, es posible que baste con un servicio econmico de preparacin del curriculum vitae y orientacin para la bsqueda de empleo. Una segunda categora est constituida por aquellas personas expuestas a un mayor riesgo de desempleo o subempleo a largo plazo y para las que no existen servicios mejor adaptados a su caso particular. En esta categora, la totalidad o parte de los siguientes servicios pueden necesitarse: la intervencin de un asesor en la bsqueda de empleo, el envo a programas de capacitacin a corto plazo, la elaboracin de un plan de bsqueda de empleo que incluya identificacin de una amplia gama de cargos en la base de datos sobre vacantes y la solicitacin directa a los empleadores, el uso de un banco telefnico y el seguimiento de casos. La tercera categora es la del trabajador ms difcil de colocar y exige una gama mucho ms amplia de servicios para prepararlo para el empleo. Esta categora podra incluir a los trabajadores de edad avanzada, trabajadores con dificultades sociales, o trabajadores de poblaciones indgenas o desfavorecidas. Aunque costoso, en estos casos es mejor adoptar un sistema de manejo de casos individuales, con un asesor que pueda examinar la complejidad de su situacin de empleo y ayudar a adaptar la combinacin apropiada de servicios y seguir el caso de cerca. La evaluacin de cmo estructurar los servicios y qu clase de servicios ofrecer a cada cliente no es simplemente una cuestin de disponibilidad de recursos. Distintos servicios nacionales de intermediacin muestran una filosofa nacional diferente sobre la naturaleza de un servicio pblico. En varios pases europeos existe una oferta universal de servicios, mientras en otras naciones la oferta se basa selectivamente en una determinacin personal o una frmula que permite determinar cules son aquellos servicios que ms necesitan los beneficiarios. Marco institucional y jurdico Inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, los servicios de intermediacin laboral de muchos pases de la OCDE estaban constituidos por un solo servicio pblico nacional administrado por el Ministerio de Trabajo en que se prohiban o restringan los servicios de empleo privados, y en el que se garantizaba la gratuidad de los servicios de colocacin. En los ltimos aos se han hecho esfuerzos para revitalizar los servicios de empleo y buscar el establecimiento de un conjunto ms dinmico y mejor relacionado entre los proveedores de los sectores pblico y privado dado el desempeo deficiente de

muchos servicios nacionales de empleo. Pese a la prohibicin, el nmero de agencias privadas creci y la OIT estableci nuevos Convenios y Recomendaciones sobre las agencias de empleo privadas, anulando la prohibicin de crearlas, pero estipulando funciones de supervisin y reglamentacin. Actualmente, slo algunos pases mantienen la prohibicin legal contra las agencias privadas de empleo. 1. Tendencias Recientes en los Servicios de Intermediacin Laboral: Pases de la OCDE y de Amrica Latina y el Caribe En los dos ltimos decenios los pases han comenzado a ensayar nuevos mtodos para incrementar la eficacia de los servicios de intermediacin laboral. Esos esfuerzos no se orientan hacia la reforma de los antiguos sistemas pblicos de empleo, sino hacia la modernizacin y el diseo de un sistema ms amplio de servicios pblicos y privados dentro de un mercado de trabajo mundial. Tendencias en los sistemas de intermediacin laboral en los pases de la OCDE Los servicios pblicos de empleo en los pases de la OCDE se crearon a comienzos del siglo XX en condiciones de monopolio legal y con financiamiento pblico relativamente extenso. Con el tiempo, estos servicios han incorporado importantes metas como la de administrar programas de seguro de desempleo, apoyar polticas de pleno empleo y de crecimiento, y abordar los problemas de desempleo a largo plazo. Desde hace ms de un decenio, los pases de la OCDE han decidido volver a examinar y reformar la funcin de los servicios pblicos de empleo dentro del conjunto de polticas pasivas y activas de los mercados de trabajo nacionales. Las polticas pasivas de los mercados de trabajo son aquellas que apoyan y protegen el ingreso del trabajador sin invertir en modificar sus calificaciones para la reinsercin en el mundo del trabajo, como el seguro de desempleo y los pagos por discapacidad. Las polticas activas son las que preparan ms directamente o reincorporan a los trabajadores al mercado de trabajo, como los servicios de intermediacin laboral y los programas de capacitacin y subsidios de empleo. Existe un consenso creciente dentro de los pases de la OCDE sobre la necesidad de cambiar el enfoque de polticas pasivas del mercado de trabajo, que consuman la mayor proporcin de recursos, a medidas ms activas y, por tanto, ms prometedoras para abordar directamente los problemas crnicos de desempleo. Las diferentes reformas se orientan hacia el establecimiento de servicios pblicos de empleo ms eficientes, eficaces e impulsados por la clientela, as como la ampliacin del uso de los servicios privados de intermediacin laboral, ya sea como contratistas, competidores, o asociados a los sistemas pblicos. Las reformas clave implantadas en los pases de la OCDE son cuatro: 1. Integracin de las funciones de empleo, capacitacin y apoyo al ingreso. A menudo las tres funciones son realizadas por diferentes agencias o administradas con poca coordinacin. Las ventajas de incorporar mejor estas funciones son: Estrechar la coordinacin entre la colocacin en el empleo y la capacitacin para ofrecer a las personas desempleadas o subempleadas las calificaciones necesarias para poder llenar las vacantes existentes. Saber cules son las vacantes y los requisitos del sector privado para asegurarse de que los programas de capacitacin y empleo autnomo se cien estrictamente a la demanda econmica. Estrechar la coordinacin entre la poltica de apoyo al ingreso y el reingreso al mercado de trabajo para asegurarse que el beneficiario usa el apoyo al ingreso para la transicin a un nuevo trabajo en lugar de depender de ese apoyo a largo plazo. Los pases de la OCDE han vinculado mejor estas funciones bsicas de varias formas: Agregando a los servicios de empleo una funcin de envo a capacitacin. Creando un servicio completo donde se unen y simplifican todas las funciones bsicas.

 Ofreciendo beneficios de seguro de desempleo y servicios de colocacin desde el mismo lugar o punto de vinculacin o coordinar los dos servicios de una forma ms eficaz. Mejorando los vnculos mediante la rotacin del personal entre los beneficios del seguro de desempleo y el servicio de empleo, como es el caso de Japn. 2. Nuevas intervenciones polticas focalizadas para los desempleados a largo plazo. Entre las intervenciones polticas de esa naturaleza estn: Perfiles de empleo e intervencin temprana, con nuevos programas para identificar desde el principio a los clientes ms expuestos al riesgo y focalizar los servicios antes de que se produzca desempleo a largo plazo. Manejo de casos individuales, para crear una estrategia de reempleo particular. Esto ha tomado muchas formas diferentes que van desde planes de orientacin en Blgica hasta planes de accin individual en Dinamarca y planes de regreso al trabajo en el Reino Unido. Sanciones de los beneficios y secuencia de los servicios, ya que algunos pases se desplazan hacia el establecimiento de requisitos ms estrictos para que los trabajadores realicen una bsqueda activa de empleo para poder recibir un seguro de desempleo y hacia una secuencia determinada de los servicios con limitaciones ms estrictas. Por ejemplo, Suiza ha introducido una reduccin del seguro de desempleo y Japn ha incluido en el programa de seguro de desempleo una bonificacin por reempleo pagada al beneficiario por abreviar el tiempo de desempleo. 3. Reformas administrativas e indicadores de desempeo. La mejora del desempeo interno de los servicios de intermediacin laboral por medio de nuevas medidas del desempeo y reformas administrativas ha ocurrido en forma bastante generalizada en los pases de la OCDE. Los pases varan mucho en cuanto a la naturaleza de estas reformas administrativas y la amplitud con que se aplican. Por lo general, los pases buscan concentrar el personal y los recursos de los servicios de intermediacin laboral en metas previamente acordadas. Indicadores de desempeo. Las metas de desempeo se han desplazado de indicaciones ex post de desempeo a medidas ex ante de la forma de prestacin del servicio, incluyendo metas como vacantes llenadas o vacantes llenadas con activa participacin del servicio. Los indicadores se pueden agrupar segn los objetivos buscados, por ejemplo, mayor compatibilidad entre las personas que buscan empleo y las vacantes, y mayor satisfaccin de los clientes. Estos indicadores tienen claras limitaciones como el que presenta el indicador nmero de solicitantes inscritos, que no muestra el impacto de un servicio particular, sino apenas si se ha prestado. Es posible que un servicio local alcance sus metas en cuanto a colocaciones, pero esos empleos pueden ser incompatibles con el solicitante o de carcter provisional. Una de las graves deficiencias de los indicadores internos de desempeo es la falta de referencia externa contra la cual medirse. Los indicadores deben ser compatibles y estar integrados dentro de un sistema de evaluacin ms amplio en que se trate de examinar el efecto a ms largo plazo. Pero no se puede confiar en los indicadores internos de desempeo como el nico mtodo para incrementar la eficiencia y eficacia. Reformas administrativas. Existen tres grandes tendencias de reforma: Descentralizacin de las operaciones, mediante la asignacin de ms responsabilidad a nivel local, como sera el caso de Francia. Manejo por objetivos, donde se da una mayor latitud a las oficinas locales para distribuir su presupuesto entre diferentes servicios de conformidad con los objetivos acordados. Este sera el caso de Austria, Finlandia y Suecia. Introduccin de tecnologa de informacin, ya que muchos pases han creado bancos de empleo en lnea, lo que debera mejorar la administracin interna y la calidad externa del servicio prestado al pas.

4. Introduccin de seales y mecanismos basados en el mercado y funcin de las agencias de empleo privadas. El objetivo es que los servicios pblicos respondan a la competencia como lo hara una empresa privada, actuando en un entorno competitivo. Estas reformas se pueden clasificar en dos grupos:

i. Introduccin de mecanismos basados en el mercado para los servicios pblicos de empleo como la
contratacin externa de servicios de capacitacin para el mercado de trabajo o de otra clase por medio de licitaciones pblicas, el establecimiento de servicios de cobro de tarifas a los usuarios y de servicios pagados, o reformas organizativas. ii. Funcin ampliada de las agencias de empleo privadas y las organizaciones comunitarias. Especialmente tras la relajacin de las restricciones impuestas por la OIT a las agencias de empleo privadas (1997), se han introducido una serie de reformas para ampliar sus funciones: Relajacin de las restricciones legales sobre los servicios de empleo privados, pudiendo competir con los servicios pblicos. Contratacin directa de agencias de empleo privadas u organizaciones comunitarias para colocar a particulares y estimular la competencia. Establecimiento de acuerdos de asociacin con agencias u organizaciones privadas para ampliar la cobertura del mercado de colocacin. Contrariamente a las expectativas, la apertura del mercado de servicios de empleo en muchos pases no ha llevado a una disminucin de la participacin del sector pblico en el mercado. Las agencias de empleo privadas tpicamente han servido al extremo superior del mercado que atiende a los trabajadores con mayores niveles de ingreso y de escolaridad. A su vez, los servicios pblicos han sido utilizados principalmente por los grupos ms desfavorecidos y por las personas ms difciles de reemplear. De todas maneras, esto tambin ha cambiado a medida que algunas organizaciones comunitarias y no gubernamentales han buscado servir a los clientes de bajos ingresos, y los servicios pblicos de empleo han contratado al sector privado para ayudar a algunos de sus clientes ms difciles de colocar, como en el caso de Australia y los Pases Bajos. Tendencias en los sistemas de intermediacin laboral en Amrica Latina y el Caribe Las reformas y modernizacin de los sistemas de intermediacin laboral en Amrica Latina y el Caribe tienen caractersticas distintas a las tendencias de los pases de la OCDE debido a que existen diferencias sustanciales entre ambas regiones: Los servicios nacionales de empleo existentes en Amrica Latina y el Caribe son menos amplios y han tenido un menor nivel de inversin que sus homlogos de la OCDE, siendo por lo general los servicios de colocacin y empleo del sector privado los menos prevalecientes en la regin. La mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe carecen de servicios de seguro de desempleo o de otras formas de proteccin para los desempleados. El empleo en el sector informal puede suponer ms del 50% de la economa nacional. En los pases de Amrica Latina y el Caribe los principales problemas son el alto ndice de subempleo, la poca escolaridad y las pobres calificaciones para el trabajo. Finalmente, en Amrica Central y Mxico existe una enorme migracin interna y externa. Por definicin, estas diferencias determinan la necesidad de contar con un mtodo distinto de intermediacin laboral y una actividad ms amplia de desarrollo del empleo. El modelo ms comn en Amrica Latina es un servicio pblico nacional de empleo con un mercado limitado, operando junto a un pequeo, aunque creciente, mercado de intermediacin y colocacin del sector privado. En varios pases de la regin, el sector pblico proporciona un servicio pequeo que, con recursos limitados, tpicamente atiende a los estratos ms bajos de la fuerza de trabajo. Los servicios nacionales de empleo en la regin suelen ser administrados por el Ministerio de Trabajo o por medio del

instituto nacional de capacitacin del Estado y se concentran tpicamente en las funciones bsicas de intermediacin laboral y bsqueda de empleo. Algunos factores especiales que motivan la reforma en los pases de la regin son: Mercados discriminatorios por falta de transparencia, informacin y discriminacin. La regin depende mucho de redes informales y contactos familiares y personales para la bsqueda de trabajo, y eso suele considerarse como un sistema que refuerza y perpeta la discriminacin basada en la raza, el origen tnico, el sexo y la clase econmica. Vnculos tradicionalmente dbiles con el sector privado. En algunos pases de la regin, los servicios nacionales de empleo han tenido la reputacin de estar politizados por las autoridades locales y regionales. Eso ha desalentado al sector privado a trabajar ms directamente con las oficinas pblicas. Esa relacin comienza a cambiar a medida que se intensifican los esfuerzos de reforma. Existen tres grandes tendencias de reforma que podemos observar en la regin: 1. Introduccin y expansin de los sistemas de informacin y los basados en Internet. Hay una clara tendencia a utilizar las nuevas tecnologas para mejorar el desempeo de los sistemas de intermediacin laboral. La modernizacin de los sistemas de informacin incluye bolsas de trabajo y servicios en lnea, sistemas internos de informacin para oficinas y sistemas de informacin sobre el mercado de trabajo. Por ejemplo, el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo de Chile ha establecido la primera bolsa nacional de trabajo electrnica en el pas. 2. Expansin de las funciones y asociaciones con los sectores privado y sin fines de lucro. Es otra de las tendencias emergentes en la regin. Argentina, por ejemplo, busca vincular mejor sus oficinas pblicas de empleo con la gran variedad de agencias de empleo del sector privado y sin fines de lucro que funcionan el pas. En esta primera etapa de apertura y regularizacin del mercado del sector privado, varios pases de la regin estn trabajando para proporcionar los marcos jurdicos apropiados e instituir reglamentos o sistemas de supervisin de los proveedores privados. 3. Mejora del desempeo y ampliacin de la base de clientes. Muchos sistemas dentro de la regin buscan implementar acciones orientadas al mejor desempeo de sus servicios a travs de: Ferias de empleo, que muchas veces sirven como one-stop centros en los que trabajadores y empresarios pueden conseguir una serie completa de servicios. Descentralizacin hacia los municipios y oficinas locales. Mejora de los servicios e instrumentos de evaluacin, por ejemplo, con mejores mtodos de bsqueda de empleo, evaluaciones, examen del intercambio de informacin e instrumentos en toda la regin. 2. Modelos Institucionales de Servicios de Intermediacin Laboral Existe un conjunto de modelos institucionales que se extienden desde un solo servicio pblico de empleo hasta un sistema totalmente privado, aunque pocos sistemas funcionan en estos extremos. Modelos institucionales Modelo A: Monopolio del servicio pblico y prohibicin de servicios privados Este modelo presenta un solo servicio pblico nacional, ya sea como parte integrante del Ministerio de Trabajo o como organismo ejecutivo de un departamento pblico. Los servicios de empleo privados se limitan a los que no cobran tarifas de colocacin, a las agencias de empleo provisional y las agencias de empleo para actores de teatro y otros artistas. A pesar de la prohibicin, existen otros mtodos de bsqueda de empleo, como anuncios en los diarios y avisos pblicos. La principal caracterstica de este

modelo en la actualidad sigue siendo el dominio que ejerce el servicio pblico de empleo en la prestacin de servicios de intermediacin, y en el que las agencias de empleo privadas estn prohibidas o funcionan bajo una situacin jurdica precaria e incierta. Modelo B: Funcionamiento del servicio nacional de empleo con competencia, de facto, de proveedores privados Este modelo permite el funcionamiento de agencias y servicios de empleo privados, aunque funcionan independientemente de los servicios pblicos. La tendencia tpica del mercado es un servicio pblico que atiende a la clientela de bajos ingresos, y la aparicin de firmas privadas que atienden a trabajadores profesionales y de mayores ingresos que son ms fciles de colocar y que cuentas con mayor demanda por parte de los empleadores. Se cree que la existencia de proveedores privados puede representar una cierta competencia para el servicio pblico, pero en gran parte, los dos tienden a cubrir solamente una parte del mercado nacional y, por lo general, sirven a una clientela diferente. En los pases de Amrica Latina, la mayora de las agencias de empleo privadas tienden a concentrarse en la bsqueda de personal ejecutivo o profesional. Modelo C: Asociaciones colaboradoras pblicas y privadas Las asociaciones, o redes privado-pblicas, son cada vez ms comunes como marco institucional. Una asociacin significa una relacin de colaboracin no basada en competencia, donde las instituciones pblicas y privadas renen, entre otras cosas, recursos, informacin, servicios y clientes. Se estudian aqu tres tipos principales de asociaciones. En el primero, el servicio pblico de empleo forma una red de proveedores pblicos, privados y sin fines de lucro para crear un sistema nacional ampliado ms eficaz. Per ofrece un interesante ejemplo con el programa CIL-PROEmpleo. Tambin se pueden establecer asociaciones en un segundo campo centradas en la provisin de orientacin y supervisin en materia de poltica para mejorar la prestacin de servicios de intermediacin laboral y coordinacin general de la poltica del mercado de trabajo. Dentro de este campo, Mxico cre en 1992 comits ejecutivos a partir de sus oficinas estatales de empleo para ofrecer orientacin en el manejo de las oficinas de empleo. Una tercera forma de asociacin se concentra alrededor del servicio a las poblaciones desfavorecidas y con necesidades especiales. Aqu, el Reino Unido ofrece un interesante ejemplo del uso de la asociacin local para mejorar los servicios prestados a las poblaciones ms difciles de alcanzar. Modelo D: Servicio autnomo con participacin tripartita y de los principales interlocutores sociales Se produce una forma ms avanzada de asociacin cuando se elimina por completo el servicio pblico de empleo y se reemplaza con una organizacin autnoma formada por los principales interlocutores sociales que adoptan todas las decisiones importantes sobre el funcionamiento de oficinas y la prestacin de servicios. Existe tpicamente un elemento de subsidio y de pago de los servicios de capacitacin y de otros por el sector pblico, pero la administracin acta independientemente, pudiendo administrarse sobre una base tripartita con socios de los sectores empresarial, laboral y gubernamental, o tener diferentes agrupaciones de interlocutores. Este modelo requiere un alto nivel de cooperacin y confianza entre los actores principales y, por ello, slo se ha aplicado en determinados pases de la OCDE. Modelo E: Red basada en la competencia, financiada con fondos pblicos Dentro de los pases de la OCDE, las reformas ms audaces se han hecho en Australia. En este modelo recin ideado, el Servicio Pblico de Empleo fue reemplazado por una red de empleo de 310 organizaciones privadas, comunitarias y gubernamentales a las que se paga por colocacin de los clientes en empleos. Este nuevo modelo institucional est fuertemente impulsado por los resultados, ya que las

agencias pblicas, privadas o sin fines de lucro reciben una tarifa por cada persona desempleada que coloquen y cobran una tarifa extra por colocar a los desempleados a largo plazo. Sin embargo, es todava demasiado prematuro evaluar la viabilidad de este nuevo modelo. Modelo F: Servicios basados en el sector privado. En Amrica Central, El Salvador ha introducido nuevas reformas que ofrecen un modelo diferente basado en el sector privado, asumiendo nuevos riesgos para mejorar la prestacin de los servicios de intermediacin. El experimento salvadoreo constituye un modelo de servicio nacional basado en el sector privado con planes para crear una red de asociados satlite, mientras permite competencia con otras agencias de empleo privadas especializadas. En este modelo, el servicio est apoyado por el Ministerio de Trabajo, el Instituto Nacional de Formacin Profesional (INSAFORP) y diversas entidades privadas. Los pases sin servicio pblico ni actividades de colaboracin en un servicio nacional constituyen otro modelo de proveedores privados sin vnculos nacionales. Puede entenderse como un mtodo de liberalismo (laisser faire) en el que los proveedores privados pueden competir, pero no existe un esfuerzo por apoyar ni captar el elemento de bien pblico de los servicios de intermediacin laboral y de coordinacin con la poltica laboral y de capacitacin. Consideraciones de importancia sobre los marcos institucionales La existencia de un modelo eficiente que abarque el mayor nmero (y tipo) de clientes depende de la situacin de cada pas, la solidez y el desempeo de las instituciones pblicas y privadas, el financiamiento disponible y las relaciones de los principales interlocutores sociales. Tal y como demuestra un reciente estudio de la OCDE, las instituciones y su infraestructura son esenciales para la prestacin de servicios de intermediacin laboral. Entre los factores clave que es preciso evaluar para la aplicabilidad de un modelo se destacan los siguientes: La reputacin y trayectoria del servicio pblico de empleo. La fuerza y las funciones actuales de los proveedores de empleo privados. La experiencia de los principales interesados (por ejemplo, los gobiernos, empleadores, sindicatos y trabajadores) en la formacin de asociaciones. La naturaleza del mercado al que se prestar el servicio. 3. Consideraciones y Recomendaciones para Amrica Latina y el Caribe Los sistemas de intermediacin laboral en Amrica Latina presentan una serie de retos y necesidades distintas en cuanto a reforma y modernizacin. Hoy en da, tanto la mayor integracin econmica mundial como el crecimiento econmico han mejorado la eficacia de muchos sistemas de intermediacin laboral y han ayudado a la modernizacin del mercado laboral. No obstante, existen todava algunas situaciones que no hacen lgica la inversin en sistemas de intermediacin laboral como el alto nivel de desempleo a corto plazo. Aunque existan estas condiciones, los servicios de intermediacin laboral pueden resultar muy tiles en situaciones en las que haya una alta rotacin del desempleo a corto plazo, un alto grado de discriminacin en el mercado de trabajo, y/o una mala asignacin de capital humano en los campos de capacitacin y empleo. Cualquiera de estos factores puede encontrarse comnmente en los mercados de trabajo de Amrica Latina y el Caribe y merecen ser evaluados como el principal objetivo de un sistema de intermediacin laboral. Slo en caso que un pas se enfrente a una verdadera crisis de empleo con condiciones de alto ndice de desempleo estructural, no deben las inversiones en los sistemas de intermediacin laboral constituir una prioridad. Los sistemas de Amrica Latina y el Caribe pueden aprender una leccin de la experiencia de los pases industrializados al utilizar los servicios de intermediacin laboral para enfocarse en las principales

dificultades del mercado de trabajo, en el caso de la regin, mejorando el desempeo del mercado de trabajo de los subempleados y desempleados de la nacin. En otras palabras, los sistemas de intermediacin laboral no pueden resolver los problemas arraigados de subempleo, desempleo y discriminacin en el mercado de trabajo, pero deben ser parte de la estrategia que permita hacerlo. Fortalecimiento y reforma de los servicios de intermediacin en Amrica Latina y el Caribe Un punto clave para la adopcin de decisiones es la visin a largo plazo de la estructura institucional y el correspondiente objetivo del servicio. Especialmente en Amrica Latina y el Caribe, a menudo resulta poco prctico prever un servicio solamente pblico que reciba suficiente financiamiento para funcionar sin asociaciones con los sectores pblico y privado. Dado el nmero de recursos disponibles y la necesidad de consenso poltico nacional, existen dos niveles de reforma en los sistemas de intermediacin laboral. Las recomendaciones que se ofrecen en cada uno de ellos son: Nivel 1: Reforma y fortalecimiento iniciales de los servicios de intermediacin laboral Fomento del marco jurdico apropiado para los proveedores privados y los del sector sin fines de lucro. Creacin de redes y asociaciones iniciales con proveedores pblicos, privados y sin fines de lucro. Fortalecimiento de los sistemas de capacitacin del personal, de informacin y de los basados en el desempeo. Fortalecimiento del insumo y de la participacin de los empleadores. Nivel 2: Reforma institucional, reestructuracin y expansin Una vez adoptadas las principales decisiones sobre el marco institucional y el objetivo del sistema existen gran variedad de opciones: Reestructuracin del marco institucional. Busca reconfigurar las funciones de los proveedores de los sectores pblico, privado y sin fines de lucro en un sistema nacional de intermediacin laboral a partir de los puntos fuertes y dbiles de las instituciones nacionales y la mejor forma de lograr un mayor uso del sistema por parte de los empleadores locales. Creacin y expansin de sistemas de informacin. Incluye la creacin de sistemas de informacin que incorporen los registros pblicos y privados de personas que buscan empleo; la creacin de sistemas de recoleccin de datos e informacin sobre el mercado de trabajo; y el fortalecimiento de la capacidad de realizacin de encuestas y acopio de datos. Creacin de un sistema de registro y de envo a capacitacin. Los sistemas de intermediacin laboral pueden desempear un importante papel en la regin mediante la creacin de un registro de cursos dictados en la actualidad y el envo de candidatos idneos a las instituciones de capacitacin; el suministro de datos e informacin a las instituciones de capacitacin sobre la demanda en el sector privado; y la gestin para facilitar las conexiones entre los empleadores y las instituciones de capacitacin en la preparacin de nuevos cursos.
Algunas Adaptaciones de los Servicios de Intermediacin Laboral al Contexto de Amrica Latina y el Caribe Es preciso que los nuevos sistemas se adapten debidamente al mercado de trabajo local dadas las caractersticas particulares de las economas de Amrica Latina y del Caribe. Esas caractersticas incluyen las siguientes: Sector informal: los servicios de intermediacin laboral han tenido siempre como meta tradicional los empleos del sector formal, ya que en stos los empleadores anuncian y solicitan personal de una forma ms abierta. Son pocos los estudios empricos del uso de los servicios de intermediacin laboral dentro del sector informal o su posible impacto en el aumento o la reduccin de la informalidad, pese a que su tamao puede significar ms del 50% de la fuerza de trabajo. Por ello los sistemas de intermediacin laboral en Amrica Latina deben incluir ajuste del trabajador

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al empleo y envo a programas de creacin de microempresas, empleo autnomo y desarrollo de pequeas empresas. Poblaciones desfavorecidas y consideraciones en materia de gnero: Esas poblaciones pueden incluir, entre otras, mujeres, minoras raciales y tnicas, jvenes y personas discapacitadas. Quiz la mejor forma de llegar a esas poblaciones sea por medio de manejo de casos individuales junto con servicios especializados y un sistema de envo a servicios sociales, aunque eso es costoso. La clave en la regin consiste, primero, en analizar las barreras para el empleo en el mercado de trabajo del pas y las adaptaciones especficas del servicio de intermediacin laboral a esas barreras, siendo de particular inters la experiencia del Reino Unido, que contrata directamente a organizaciones no gubernamentales especializadas para tratar de atender las necesidades de las minoras tnicas y los grupos desfavorecidos. La dificultad reside en ampliar la cobertura de las poblaciones desfavorecidas y, mismo tiempo, ampliar la base general de clientes y empleadores con el fin de ofrecer ms oportunidades de envo de poblaciones desfavorecidas a empleos de mejor calidad. Mano de obra migratoria y estacional: una cuestin clave y polmica est en determinar si un servicio nacional de intermediacin laboral debe desempear funciones de normalizacin de la migracin temporal o estacional o de proteccin y supervisin de trabajadores migrantes dentro de la regin. Muchos pases de la regin siguen las convenciones y directrices de la OIT al prohibir que las agencias de empleo privadas faciliten la colocacin en el extranjero y cobren por ese servicio. Algunos pases optan por desempear el papel de intermediarios en un limitado nmero de casos, diseando programas especiales para trabajadores migrantes estacionales o temporales

4. Hacia un Modelo de Intermediacin Laboral en Amrica Latina y el Caribe La naturaleza del sector sin fines de lucro y su capacidad para alcanzar a las poblaciones marginadas en Amrica Latina y el Caribe es una ventaja de la cual no debe alejarse la regin al construir nuevos servicios de intermediacin laboral. Los sindicatos ofrecen tambin nuevos campos de cooperacin en intermediacin. A riesgo de generalizacin excesiva, las siguientes seran algunas consideraciones clave para los futuros sistemas en la regin: Construccin de redes nacionales de proveedores de servicios de intermediacin laboral pblicos, privados y sin fines de lucro y ensayo de nuevos marcos institucionales que permitan lograr la credibilidad y participacin de los empleadores privados. Incorporacin del trabajo asalariado y autnomo a un servicio de intermediacin laboral mediante el ofrecimiento de los servicios de un centro de intercambio de informacin y envo a programas de empleo autnomo. Esto creara centros de intermediacin que fomenten y apoyen una definicin ms amplia del empleo que sea ms pertinente para la regin. Vnculo de la informacin sobre capacitacin con el envo de trabajadores para que los servicios de intermediacin promuevan una conexin ms necesaria y productiva entre la capacitacin y el empleo. Particular atencin a las poblaciones desfavorecidas por medio de servicios especializados y estrategias bien enfocadas para cubrir mejor a esos grupos. Evolucin del sistema de autoservicio electrnico ms lenta que la observada en los pases de la OCDE hasta que se haya generalizado ms el uso de tecnologa de informacin en todo el pas. Incorporacin de datos de intermediacin laboral en anlisis y sistemas ms amplios del mercado de trabajo nacional y regional. A medida que evolucionen los sistemas nacionales, creacin de subsistemas regionales de capacitacin e intermediacin laboral (por ejemplo, dentro de Amrica Central) que apoyen las tendencias del mercado de trabajo y la integracin regional.

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