2003 Ana Carolina Gonzlez Espinosa / Jairo Alberto Matallana Villarreal GOBERNABILIDAD DE REDES LOCALES Y SEGURIDAD COLECTIVA Revista Opera, octubre, ao/vol. 3, nmero 003 Universidad Externado de Colombia Bogot, Colombia pp. 189-218
Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal Universidad Autnoma del Estado de Mxico http://redalyc.uaemex.mx
Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 189 S E G U R I D A D axa caioiixa coxziiz isiixosa ;aiio ainiiro xaraiiaxa viiiaiiiai* * Los autores son egresados de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Univer- sidad Externado de Colombia. Este artculo es una adaptacin de la tesis de grado de los autores. coniixaniiiiai ii iiiis iocaiis \ sicuiiiai coiicriva La debilidad de las instituciones guberna- mentales en Amrica Latina, la desconfian- za ciudadana frente a estas instituciones, la poca participacin e incidencia de ml- tiples actores en el diseo e implementa- cin de las polticas de seguridad, y las relaciones individualistas y de maximiza- cin del poder, crean un contexto propi- cio en la regin para que el conflicto se manifieste en forma violenta. As, la vio- lencia, los riesgos diversos que trae consi- go la naturaleza, la accin del hombre sobre su entorno, y la percepcin genera- lizada de inseguridad, se tornan proble- mticas apremiantes. En Amrica Latina la tasa de homici- dios es de 22.9 por cien mil habitantes, ms del doble del promedio general de las tasas de las diversas regiones del mundo (10.7 por cien mil habitantes). En lo que se refiere a violencia intrafamiliar, la ma- yora de los estudios indican que entre un treinta y un setenta y cinco por ciento de las mujeres adultas con pareja estn suje- tas a abuso psicolgico en la regin, y en- tre un diez y un treinta por ciento de ellas sufren violencia fsica (BID, 1999, p. 2). Si se analizan los riesgos, es posible en- contrar datos significativos en las tasas de accidentes de trnsito en la regin, suce- sos que ocurren con mucha ms frecuen- cia que en pases industrializados. Por ejemplo, a pesar de que en los pases de Amrica Latina haya menos vehculos por habitante que en naciones indus- trializadas, por cada 10.000 vehculos en trnsito en Amrica Latina, mueren 18.2 personas al ao, mientras que en pases como Canad, Estados Unidos, Japn y otros pases europeos, el promedio es de 2.4 muertes al ao (Constance, 2000). Ante este panorama, la respuesta de los gobiernos locales, que se ven ms ex- puestos a estos problemas en la coti- dianidad y cuya situacin cercana a los fenmenos los ha posicionado como en- tes fundamentales en la creacin de pol- ticas de seguridad, es muy diversa. La cercana fsica y social que se establece con la ciudadana, as como la mayor visibili- P O L T I C A S P B L I C A S 190 dad que poseen los factores que inciden en la inseguridad, unido a la capacidad de presin que puede ejercer la comunidad sobre el municipio, ha implicado que en muchos pases la temtica de la seguridad ciudadana haya encontrado mayor apli- cabilidad en el mbito local (Torres y La Puente, 2001b, p. 10). En este contexto, los gobiernos loca- les han implementado diversas polticas destinadas principalmente a combatir la violencia, que van desde la prevencin hasta el control. La prevencin acta so- bre toda la poblacin (y a veces sobre los factores de riesgo ms altos, es decir, la poblacin ms propensa a cometer deli- tos o crmenes). Por otra parte, el control se ejerce sobre los individuos que ya han cometido actos delictivos o criminales o sobre aquellos que son vctimas de los mismos, actuando despus de los sucesos criminales o delictivos (BID, 1999, p. 37). En ambos casos, se hace cada vez ms co- mn la tendencia a involucrar a la socie- dad civil en el planteamiento y ejecucin de polticas. Dentro de las medidas preventivas se encuentran mecanismos para evitar la vio- lencia intrafamiliar como talleres recreati- vos y programas educativos. En Amrica Latina, Ciudad de Mxico, Cali y Crdo- ba fueron pioneros durante la dcada de los 90 en el planteamiento de estrategias integrales de prevencin basados en la ac- tiva participacin de los ciudadanos (Cha- lom, 2001, et.al., p. 29). Adicionalmente, muchas acciones han sido desarrolladas para proteger a las mujeres como poten- ciales vctimas de violencia y para brindar servicios especializados con enfoque de gnero, entre las que sobresalen las accio- nes integrales para combatir la violencia de gnero en Lima (Best Practices Database, 2002) y la creacin de puestos de polica exclusivamente a cargo de mujeres para in- centivar el registro de casos en Sao Paulo (Chalom, 2001, et. al., p. 24). Otras medidas se han enfocado en la prevencin situacional del delito a travs de medidas como mecanismos de vigilan- cia y deteccin (principalmente equipos de comunicacin y alarma) y renovacin y recuperacin del espacio pblico. Algu- nos casos que han empleado la interven- cin en el espacio pblico para mejorar la seguridad ciudadana son el mejoramien- to integral del Barrio Romero Rubio en Ciudad de Mxico, la renovacin del Par- que Tercer Milenio en el centro de Bogo- t y la reubicacin del comercio callejero en Lima (Best Practices Database, 2002). Las medidas de control siguen las directrices del fortalecimiento de la poli- ca por medio de un mayor patrullaje, incrementos en las detenciones reactivas, capacitacin del cuerpo policial, aumen- tos en el pie de fuerza y una respuesta ms eficiente ante las llamadas de emergencia. Por ejemplo, medidas de capacitacin de la polica en temas no convencionales como derechos humanos y resolucin de conflictos han sido desarrollados en Ar- gentina (Fabin, 2003) y el Estado de Amap en Brasil (Best Practices Databa- Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 191 S E G U R I D A D se, 2002). Otras medidas de control apun- tan al endurecimiento de la justicia a tra- vs del incremento de penas y de la probabilidad de ser encarcelado, los toques de queda, la criminalizacin de conduc- tas como la violencia domstica y las pro- hibiciones a la venta de alcohol y porte de armas. Medidas de control se han efectua- do en Bogot para disminuir el porte de armas y el trnsito en estado de ebriedad, acciones que se han remplazado gradual- mente por la autorregulacin. Muchas de estas medidas de preven- cin y control dejan de lado otros factores de inseguridad y en muchos casos no van acompaadas del fortalecimiento de las condiciones de gobernabilidad local. As, estas iniciativas desconocen que la inse- guridad encuentra un espacio propicio para reproducirse en donde hay condicio- nes de impunidad, corrupcin, injusticia, frustracin social, desconfianza en las ins- tituciones de seguridad y carencia de me- canismos de resolucin pacfica de conflictos (Acero, 2002, p. 2). Los pases latinoamericanos son proclives a este tipo de situacin. Las instituciones formales e informales en la regin son dbiles, la con- fianza de la poblacin en los mecanismos de representacin se erosiona cada vez ms, los obstculos como la corrupcin y la incertidumbre legal aumentan y las orga- nizaciones de la sociedad an no encuen- tran un marco adecuado para su libre ac- tuacin. (Equiza, et.al., 2001 pp. 19-25) Las instituciones clave de control social como las judiciales y policiales tienen un desempeo ineficiente. Adicionalmente, los actores locales poseen an menos posibilidades y capaci- dades de accin, por lo general, en Amri- ca Latina los marcos institucionales locales son ms dbiles que a nivel nacional () y para fortalecer el marco institucional local hay que ir ms all de la asistencia tcnica y de la retrica sobre cmo debera ser esa estructura (Wiesner, 1999, p.333). Por estas razones, la bsqueda de soluciones para la seguridad ciudadana debe estar li- gada necesariamente al fortalecimiento de la gobernabilidad local 1 , dado que es un tema de inters pblico en el que deben participar y negociar los diferentes actores para obtener polticas consensuadas y p- timas para la poblacin. El objetivo de este artculo es encon- trar, basados en elementos de las teoras de la complejidad, los lazos posibles entre una dimensin ms integral de la seguri- dad (denominada seguridad colectiva) y una dimensin ms sistmica de la gober- nabilidad local (entendida como goberna- bilidad de redes). Se trata de explorar factores de inseguridad poco estudiados -como el riesgo y el miedo- y de esclarecer cmo, de manera concertada y en el mar- 1. Para efectos de este trabajo, el trmino por utilizar ser gobernabilidad, sin perjuicio de que palabras como gobernanza o gobernancia se puedan asimilar. P O L T I C A S P B L I C A S 192 co de un proceso de fortalecimiento de la gobernabilidad local, se pueden hallar so- luciones al problema creciente de la inse- guridad ciudadana. 1. GOBERNABILIDAD DE REDES Y COMPLEJIDAD 1.1. Gobernabilidad: la evolucin conceptual La primera discusin del trmino gober- nabilidad surge en 1975 a raz del informe sobre la gobernabilidad de las democracias, presentado por Crozier, Huntington y Watanuki ante la Comisin Trilateral. La tesis ms importante [del informe] era que en Europa Occidental, en Japn y en Es- tados Unidos, los problemas de goberna- bilidad procedan de la brecha creciente entre unas demandas sociales fragmenta- das y en expansin y unos gobiernos cada vez ms faltos de recursos financieros, de autoridad y de marcos institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de accin colectiva (Equiza, et.al., 2001, p.17). La crisis fiscal del Estado benefac- tor desde esta fecha y los constantes re- ajustes econmicos y polticos, en buena medida profundizados por la globalizacin fueron factores esenciales para promover el debate sobre el trmino. Para Amrica Latina, la evolucin del concepto de gobernabilidad estuvo deter- minada por el contexto precedente de los aos 1960 y 1970, marcados por una alta incidencia del gobierno en la planeacin macroeconmica, el modelo de sustitucin de importaciones que confera al Estado obligaciones nicas para industrializar al pas y el sendero desarrollista de evolucin por etapas dentro del capitalismo sugerido inicialmente por Rostow. As, en su prime- ra fase de evolucin conceptual, el trmino gobernabilidad estaba estrechamente liga- do al rol central del gobierno y a sus for- mas de accin. Poda asimilarse al vocablo en ingls governing, o proceso de gobernar a travs de las instituciones del Estado (Ma- yntz citado por Prats, 1998, p. 110). De esta manera, el trmino llegaba a ser simplificado a la idea de que las rela- ciones entre el ejecutivo y el legislativo deban ser lo suficientemente armoniosas para evitar cualquier bloqueo en el proce- so de elaboracin de los marcos legales y aprobacin de las polticas de gobierno. La estabilidad jugaba en este contexto un rol determinante, en la medida en que cualquier modificacin o cambio deba ser absorbido por el sistema de tal forma que las relaciones de poder y las regulaciones impuestas permanecieran invariables. Los regmenes autoritarios de las dcadas de 1960 y 1970 proliferaron muchas veces valindose de la excusa de intervencin militar en la poltica para asegurar la esta- bilidad como medio para lograr el desa- rrollo econmico y sentar las bases para una democracia futura ms slida. El or- den fue asumido como la premisa para el desarrollo econmico (va capitalismo) y poltico (va democracia). La gobernabili- dad fue igualada, en ese entonces, a la ca- Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 193 S E G U R I D A D pacidad del gobierno de turno para ejer- cer poder sobre los gobernados, incluso usando la fuerza si era necesario. Para Amrica Latina, los aos 1960 y 1970 haban estado marcados por una alta incidencia del gobierno en la planeacin macroeconmica, el modelo de sustitucin de importaciones que confera al Estado obligaciones nicas para industrializar al pas y el sendero desarrollista de evolucin por etapas dentro del capitalismo sugeri- do inicialmente por Rostow. El gobierno, entonces, juega un rol crucial en este pri- mer acercamiento terico. Desde finales de 1980 las reformas estructurales de apertura comercial, libera- lizacin de mercados y privatizacin de em- presas pblicas diluyeron la prioridad otorgada al Estado para otorgarla a la liber- tad de mercado y promocin de la compe- tencia. En este contexto, la gobernabilidad empieza a ser asociada a la coordinacin de los actores establecida por la mano invisi- ble del mercado que permite una mayor eficiencia en la actuacin de los agentes cuando existe una menor intervencin del Estado (Messner y Meyer-Stamer, 2002, p. 2). Es importante resaltar que de una u otra manera, bien fuese a travs de la je- rarqua estatal o la libertad de mercado, la estabilidad era el valor principal de la gobernabilidad. Incluso los regmenes autoritarios de la dcada de los 60 y 70 proliferaron muchas veces valindose de la excusa de intervencin militar en la poltica para asegurar el desarrollo eco- nmico y sentar las bases para una demo- cracia futura ms slida. El orden fue asu- mido como la premisa para el desarrollo econmico (va capitalismo) y poltico (va democracia). La gobernabilidad fue igua- lada, en ese entonces, a la capacidad del gobierno de turno para ejercer poder so- bre los gobernados, incluso usando la fuer- za si era necesario. La violencia estatal y la represin sociopoltica no eran para tales gobiernos sino instrumentos de goberna- bilidad que no eran deseables pero se ne- cesitaban, dada la coyuntura de entonces. De esta manera, el trmino llegaba a ser simplificado en la idea de que las rela- ciones entre el ejecutivo y el legislativo de- ban ser lo suficientemente armoniosas para evitar cualquier bloqueo en el proceso de la elaboracin de los marcos legales y la aprobacin de las polticas de gobierno. La estabilidad jugaba en este contexto un rol determinante, en la medida en que cual- quier modificacin o cambio deba ser ab- sorbido por el sistema de tal forma que las relaciones de poder y las regulaciones im- puestas permanecieran invariables. En este contexto, el estudio de la gobernabilidad se inclua casi exclusivamente dentro del mbito de la ciencia poltica. Ms reciente- mente se ha relacionado el concepto con el mbito del mercado y se le asigna a la go- bernabilidad la funcin de permitir a los gobiernos funcionar de manera eficiente a travs de una lgica empresarial. La democratizacin y el ocaso de los regmenes dictatoriales en Amrica Lati- na, el fortalecimiento de ONG, OCB y otras organizaciones sociales, y las fallas P O L T I C A S P B L I C A S 194 crecientes del Estado y del mercado han hecho evidente la necesidad de un nuevo concepto de gobernabilidad que incluya a la ciudadana. Los primeros adelantos te- ricos en este sentido se postularon en len- gua inglesa, y el trmino governability fue cambiado por el de governance. Una pri- mera definicin de este trmino es la ma- nera general en que la gente es gobernada. Puede aplicarse a las estructuras formales de gobierno as como a los miles de insti- tuciones y grupos que componen la socie- dad civil en cualquier nacin (Halfani y Rodrguez, citados por Stren, 2000, p. 3). Para Amrica Latina, la aceptacin del trmino governance fue difcil. Exista cier- ta reticencia dado el uso creciente del nue- vo trmino por instituciones como USAID y el Banco Mudial que popularizaron su uso enmarcndolo dentro de sus requeri- mientos para otorgar prstamos y otras ayu- das financieras. La gobernabilidad es asociada por estas organizaciones al entor- no facilitador, al marco institucional que permite la eficiencia de las inversiones y pro- mueve las reformas polticas impulsadas por tales instituciones para asegurar el retorno futuro de sus capital 2 inversiones. Sin embargo, el mismo trmino go- vernance puede definirse desde otros en- foques de una manera ms amplia. El enfoque neoinstitucional, liderado por aso- cia la gobernabilidad con el marco institu- cional duradero, en el cual las reglas de jue- go regulan apropiadamente la relacin entre los actores 3 . Una acepcin que recoge las ideas del enfoque neoinstitucional y resca- ta la ciudadana como elemento fundamen- tal, es propuesta por Mark Malloch Brown, administrador general del PNUD, quien seala que ni los mercados, ni la poltica, ni la sociedad pueden funcionar sin insti- tuciones y reglas y que stas -la governance- ya no se refieren slo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y en- trelazan una serie interdependiente de ac- tores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector pri- vado, y ello tanto a nivel local como na- cional e internacional (Brown citado por Prats, 2001, p. 107). La gobernabilidad tiene entonces tres componentes esencia- les: el Estado (instituciones polticas y gubernamentales), la sociedad civil y el sec- tor privado. No obstante, la gobernabilidad no es un fin en s mismo. La cooperacin entre los actores y su interaccin dinmica tie- nen como objetivo el mejoramiento de las condiciones de vida de una comunidad. Estas condiciones de vida trascienden los derechos legales y econmicos, y se expre- san en capacidades y oportunidades, es decir, en desarrollo humano. Bajo esta 2. Un informe del Banco Mundial (1997) postula que la gobernabilidad del sector pblico, entendida como eficacia y eficiencia, y el fortalecimiento fiscal son prerrequisitos para el programa de reformas en Amrica latina (Santiso, 2001). No obstante, 3. Por ejemplo, segn Esquiza, el desarrollo firme y duradero est basado en las instituciones y capacidades institucionales de cada pas, es decir, en su governance (Equiza, et.al., 2001, p. 7). Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 195 S E G U R I D A D ptica, y de acuerdo con la tesis de Amar- tya Sen, la gobernabilidad slo produce desarrollo humano en la medida en que sta sea democrtica. La democracia debe ser entendida en este enfoque, ms que como una caracterstica por sistema de go- bierno donde las mayoras eligen a sus di- rigentes y se expresan peridicamente en poca electoral, como un sistema donde se potencian las capacidades humanas ha- cia y en el grupo, se crean espacios pbli- cos de argumentacin y crtica, se realza la diversidad y se forja l a solidaridad en- tre las personas (Rosnag, 1996, pp. 178- 181). La gobernabilidad democrtica es entonces un proceso que indica en primera instancia, un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerrquico, y caracte- rizado por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo p- blico y lo privado. () En segundo lugar, en un sen- tido ms amplio, designa toda forma de coordinacin de las acciones de los individuos y las organizaciones entendidas como formas primarias de la construc- cin del orden social (Renate Mayntz, citado por Prats 2001, p. 110). Toda esta evolucin terica ha estruc- turado los cimientos para la construccin de un nuevo concepto de gobernabilidad que empieza a ser abordado desde las teo- ras de la complejidad 4 . Este enfoque no se limita a observar las relaciones unidi- reccionales entre los actores sino que abar- ca todas las fuerzas directas o indirectas que se ejercen sobre cada uno de ellos y el entorno. Con el fin de captar las redes que se tejen en torno de las problemticas so- ciales, Meyer-Stamer y Messner han crea- do el trmino gobernabilidad de redes 5 . Este se refiere a la negociacin creada ms o me- nos espontneamente por diversos actores autnomos que interactan hasta cierto pun- to en una base permanente (Messner y Me- yer-Stamer, 2000, p. 2). Esta definicin se compone de varios elementos esenciales: La negociacin parte de una realidad en la que no existe un actor que pueda determinar por completo las acciones de los dems, pero tampoco los actores pueden actuar por separado sin afectarse mutuamente. Aunque existe interde- pendencia, las relaciones de poder son dispares. 4. Al respecto, los siguientes documentos ofrecen informacin de base sobre la complejidad. Sobre el cam- bio de paradigma y la evolucin histrica de las teoras de pensamiento modernas y complejas revisar Elina Dabas y Dense Najmanovich (1995). Redes, el lenguaje de los vnculos. Paids, Buenos Aires, Cap.1. Sobre los principales conceptos del paradigma de la complejidad ver Edgar Morin (1994). Introduccin al pensa- miento complejo, Barcelona, Gedisa. Finalmente, una buena recopilacin y explicacin de las teoras de la complejidad se encuentra en Raymond-Alain Thirtart (2000). Management et complexit: concepts et tho- ries, Centre de Recherche DMSP. 5. Tambin otros tericos hacen referencia a esta misma idea empleando trminos diferentes. Por ejemplo, ke Uhlin y Jarle Lvland hablan de gobernabilidad interactiva en sistemas modernos de innovacin, en un estudio realizado sobre la gobernabilidad en Btsfjord, un pequeo municipio noruego (Lvland y Uhlin, 2001, p. 1-28). P O L T I C A S P B L I C A S 196 Los actores que hacen parte de la nego- ciacin se interrelacionan de una ma- nera no lineal, sino como parte de una red conformada tanto por individuos (personas como lderes, expertos, repre- sentantes de la comunidad, opositores, etc.) como por colectividades (gremios, ONG, organizaciones comunitarias de base -OCB-, sindicatos, instituciones re- ligiosas, grupos delincuenciales y otras colectividades). El gobierno, adems de ser un actor con un alto grado de in- fluencia sobre otros, es a la vez una red de polticas pblicas con mltiples ac- tores al interior. Esta desagregacin tam- bin aplica para cada una de los grupos e indica que se pueden tejer relaciones no solo entre colectividades, sino tam- bin entre individuos con otros dentro y fuera de su colectividad. Un actor slo existe cuando tiene al- gn grado de libertad, es decir, cuando tiene autonoma. Un individuo o una colectividad que no pueda tomar deci- siones y actuar por s solo(a) -es decir, que su grado de libertad sea nulo- no puede ser considerado un actor ms, sino parte de otro actor (el que deter- mina sus decisiones y actuaciones). Ahora bien, la autonoma no implica que un actor no est influido por otros (inputs), o a su vez tenga influencia so- bre los dems (outputs). La gobernabilidad surge espontneamen- te en la medida en que la planeacin traza unos lineamientos, pero los resul- tados son siempre dinmicos como pro- ducto de la interaccin entre los acto- res. Es ms, no existe un resultado ni- co, sino un continuo proceso de la interaccin entre de los actores. La interaccin en una base permanente indica que la temporalidad es un ele- mento crucial, ya que condiciona la negociacin de los actores que se reen- cuentran mltiples veces consecutivas. Por esto gobernabilidad no es lo mis- mo que estabilidad, sino que es un pro- ceso cambiante, en donde las relaciones de poder se transforman, los intereses cambian y las coyunturas inciden en los resultados. Esta definicin de gobernabilidad de redes puede complementarse afirmando que el continuo del proceso de negocia- cin tiende a la autoorganizacin coope- rativa a medida que la red se va haciendo ms compleja. Este proceso indica que la red que se est gobernando aumenta sus grados de libertad (es decir, su capacidad para autoorganizarse) y mantiene su nivel de entropa -o desorden- en la frontera del caos. Los principales elementos que com- ponen este concepto son: La autoorganizacin cooperativa indica que la imposicin del orden para man- tener la estabilidad sobre los actores es infructuosa e inestable a largo plazo. La gobernabilidad de redes no implica or- den sino organizacin, y esta proviene de la misma interaccin de los actores, no de una relacin unidireccional de un Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 197 S E G U R I D A D actor externo hacia el resto (por ejem- plo, el gobierno). La interaccin que permite la autoorganizacin favorece la gobernabilidad toda vez que sta sea coo- perativa, ya que permite alcanzar un ptimo colectivo, en donde se fortale- cen los vnculos entre los actores (tejido social), pero adems satisface sus intere- ses individuales al aunar fuerzas en tor- no a objetivos comunes. La lgica de la cooperacin no implica armona, sino un alto grado de caos que permite dar origen a alternativas nove- dosas. A medida que el nivel de entro- pa aumenta dentro del sistema, los actores cuentan con mayores grados de libertad, y por lo tanto, con ms posi- bilidades de proceder. Pero el nivel de entropa no puede ser absoluto ya que el desorden completo no permite la inte- gracin de los actores. El punto ptimo es entonces lo que se ha denominado la frontera del caos, punto en el cual el nivel de entropa es suficientemente alto para crear nuevos escenarios de accin, pero no tanto como para generar desorden y causar la desintegracin del sistema. Esta nueva perspectiva de gobernabi- lidad como negociacin de redes no slo es ms til para analizar el mundo real, sino que se adeca mejor al contexto de los pases en desarrollo, en donde las con- diciones predeterminadas por una estric- ta planeacin estatal o un excelente fun- cionamiento de los mercados son menos ajustadas que en pases industrializados. Para Amrica Latina, las crisis de los mo- delos jerrquicos de sustitucin de impor- taciones desde 1970 y de los planteamientos neoliberales de mercado de los 80 demues- tran que los modelos basados en una gene- ralidad terica que siempre debe cumplirse son inconsistentes con el eco-entorno so- bre el cual se aplican. 1.2. Territorialidad y gobernabilidad: la discusin desde lo local En la medida en que los gobiernos locales han tomado cada vez ms relevancia, el tema de la gobernabilidad local se vuelve ms recurrente en los discursos de desa- rrollo. Los gobiernos municipales son ac- tualmente un espacio donde emergen los mayores desafos y se potencian grandes oportunidades. Amrica Latina, un con- tinente con una tradicin de centraliza- cin y una poblacin principalmente rural, se ha transformado en las ltimas dcadas en un continente predominantemente urbano y con algunos avances en proce- sos de descentralizacin. Hoy en da, aun- que el grado de descentralizacin fiscal vara 6 y los niveles intermedios son, en general, an muy dbiles, los alcaldes son elegidos popularmente en la gran mayora de pases latinoamericanos. 6. El grado de descentralizacin fiscal en municipios es alto (10%-25%) en pases federales como Argentina y Brasil, as como en otros que han tenido enormes avances en los ltimos aos como Bolivia, Chile y P O L T I C A S P B L I C A S 198 En este contexto, las localidades se convierten en actores fundamentales para el desarrollo, de ah la preocupacin por fortalecerlas. En los aos 70, la palabra gobierno local designaba el ms bajo nivel de gobierno cuyas funciones se limitaban a la recoleccin de algunos impuestos y el manejo de ciertos servicios. Una dcada ms tarde, nuevos enfoques de adminis- tracin empresarial son aplicados a la ad- ministracin pblica municipal -urban management-, sin embargo, la bsqueda de mayores ganancias con mnimos cos- tos en las intervenciones estatales y la ino- cente confianza en las reglas del mercado para la provisin de servicios pblicos, de- bilitaron todava ms la accin del Estado en los niveles subnacionales y redujeron la legitimidad de los gobiernos locales para atender las demandas ciudadanas. En los aos 90, los problemas urbanos se intensifican en Amrica Latina y se em- prenden nuevos procesos de descentraliza- cin que buscan dotar a las ciudades y localidades de las herramientas necesarias para enfrentarlos. A pesar de este propsito, en la mayora de los pases de la regin se transferan recursos y funciones, pero poco se tena en cuenta la necesidad de forta- lecer la gobernabilidad local y con ello la transparencia, la responsabilidad y la par- ticipacin ciudadana en la toma de decisio- nes (Velsquez, citado por Stren, 2000, p. 2) La gobernabilidad local tiene dos grandes dimensiones. En primera instan- cia, se encuentra la dimensin procedimen- tal, que se refiere a los procesos dinmicos de interaccin y negociacin entre los acto- res y el desarrollo de la accin colectiva en el nivel local. En segundo lugar, se encuen- tra la dimensin institucional que se refiere a los marcos de poltica, las reglas formales e informales, las competencias, recursos y dems herramientas a travs de las cuales se ejerce la administracin pblica local. En cuanto a la dimensin procedi- mental, la gobernabilidad local es un con- tinuo proceso por medio del cual los intereses diversos o en conflicto pueden acomodarse, y la accin cooperativa pue- de emprenderse (HABITAT, 2000, p. 7). Esta dimensin est ligada a los modelos de toma de decisiones en el mbito local y responde a las preguntas de cmo se to- man las decisiones y quines las toman. En este sentido, incluye aspectos como representatividad, participacin, control social y empoderamiento civil. Se habla entonces de la capacidad de los procedimientos para incorporar lo di- verso, los mltiples actores y sus intereses. Este proceso de participacin y de inte- raccin entre actores gubernamentales, sociales y privados, va ms all de la sim- ple expresin de intereses individuales (por ejemplo, el voto) y de la pugna entre unos Colombia. El nivel es medio (5%-10%) en Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela, mientras que es bajo (2%-5%) en Costa Rica, Hait, Panam, Nicaragua y Repblica Dominicana (DNP, 2002, p. 123). Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 199 S E G U R I D A D y otros porque primen sus prioridades so- bre las de los dems. Al hablarse de la emergencia de la accin cooperativa, se entiende que el individuo acta con una perspectiva relacional, es decir, que tiene en cuenta al otro y sus intereses como par- te de un todo en el que l se mueve. Si desde el punto de vista sistemtico el todo afecta a las partes y stas al todo, se entiende que toda accin, para lograr re- sultados efectivos, debe ser colectiva. Esto, por su parte, no significa que los indivi- duos acten por filantropa y en plena ar- mona. Por el contrario, el conflicto es una caracterstica esencial de la accin colecti- va, ya que slo ste permite admitir disen- timientos y efectuar nuevos arreglos o tambin admitir disentimientos. Lo impor- tante es que los actores sean capaces de con- tener y procesar pacficamente los conflictos. Para tal efecto, el acuerdo debe ser fruto de la cooperacin interdependien- te. Pero esta cooperacin no slo se da al interior del contexto local. La negociacin entre los actores locales debe permitir que sus acciones estn interconectadas con el contexto ms global que las rodea. Por esta razn, la bsqueda de interaccin con ac- tores del nivel nacional y con actores de otras localidades sobre la base de un pensa- miento que se articula con lo global, es un reto fundamental que debe ser asumido. El reto de pensar global y actuar local. Por otro lado, la dimensin institu- cional ha tenido un amplio desarrollo terico. Surgi como producto del Foro Mundial sobre Polticas y Prcticas Innova- doras de Gobernabilidad Local, realizado en Gteborg (Suecia), en 1996, se plantearon cinco factores estratgicos para fortalecer la gobernabilidad local. Primero, un marco de polticas de descentralizacin y fortaleci- miento de las instituciones de gobierno lo- cal (estructura, funciones y competencias). Segundo, la movilizacin de la sociedad civil (mecanismos de participacin civil, rendi- cin de cuentas y alianzas con el sector pri- vado). Tercero, una ptima prestacin de servicios pblicos. Cuarto, el fortalecimien- to de la gestin de los gobiernos locales (ca- pacidad, innovacin y sistemas de evaluacin). Quinto, una mejor gestin fis- cal (sistemas eficientes y transparentes de transferencia de recursos, as como meca- nismos de generacin de ingresos locales) (PNUD, 1996, pp. 8-9). Todos estos com- ponentes apuntan a sentar una estructura slida a manera de plataforma para permi- tir la interaccin de los actores, as como a dotarlos de suficientes capacidades para aco- meter acciones concretas y realizables. Dada la complejidad de interaccin de los actores, estas instituciones deben ser dinmicas y adaptativas, para que puedan permitir la absorcin de los cambios en el contexto (por ejemplo, el ingreso de nue- vos actores o la vinculacin de nuevas te- mticas). Las dos dimensiones de la gobernabilidad no son aspectos indepen- dientes, al contrario, son mutuamente vin- culantes. Los resultados de la interaccin entre los actores modifican los marcos institucionales, que a su vez se convier- ten en la estructura de la siguiente nego- P O L T I C A S P B L I C A S 200 ciacin. Adicionalmente, son las bases institucionales (capacidades tcnicas, fis- cales, administrativas, polticas, legales, etc.) las que permiten materializar las de- cisiones tomadas en los procesos de ne- gociacin y darle herramientas para la accin colectiva. Esta conceptualizacin permite darle un enfoque ms real a la gobernabilidad, ya que incluye la nocin de temporalidad y cambio. El fortalecimiento de la gobernabilidad local en redes para favorecer el desarrollo humano no es tarea fcil, es un proceso que implica un cambio radical en las reglas de juego entre los actores que tradicionalmente se han relacionado con un enfoque indivi- dualista de maximizacin de la utilidad. Adems, la estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad incluye la identificacin de liderazgos en el proceso, pero ningu- no de ellos puede conducirlo como un Mesas y con recetas mgicas. Los lderes polticos, econmicos y sociales deben ser capaces de servir de catalizadores del pro- ceso de aprendizaje y adaptacin social, pero la conduccin del proceso de apren- dizaje social es una funcin que tiene poco que ver con la aplicacin a los pro- blemas sociales del repertorio de herra- mientas preestablecidas. El aprendizaje social es un proceso de construccin de la propia historia a travs de opciones di- fciles que, en un esquema democrtico, implican transparencia, deliberacin y conflicto (Proyecto Local, 2001, p. 3). 2. SEGURIDAD COLECTIVA: EL PODER COMO EJE CONCEPTUAL 2.1. La evolucin conceptual de la seguridad ciudadana La seguridad, en un sistema democrtico, es un servicio pblico inherente a la fina- lidad social del Estado. De la definicin de las funciones del Estado en este senti- do se desprenden varios conceptos. A ste le corresponde defender la independencia y la integridad territorial (defensa nacio- nal), mantener la estabilidad poltica de la nacin, as como la sucesin de las autori- dades (seguridad nacional), y asegurar la convivencia pacfica (seguridad ciudadana). Una primera aproximacin concibe la se- guridad ciudadana como un servicio p- blico que busca garantizar que las personas no sean objeto de crmenes y delitos 7 , y busca igualmente mantener la percepcin de seguridad (Libreros, 2001). Esta defi- nicin abarca dos tipos de seguridad ciu- dadana. Por un lado, la seguridad objetiva que hace referencia a los actos relacionados con los daos efectiva o potencialmente infringidos y que en la mayora de los casos son susceptibles de medicin. Por otro lado, la seguridad subjetiva se refiere a la sensa- 7. Para efectos de este artculo, la delincuencia se define como todo tipo de actividad que atenta contra el patrimonio de las personas. La criminalidad, a su vez, es todo tipo de actividad que atenta contra la vida, la integridad personal, o la libertad individual (Libreros, 2001). Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 201 S E G U R I D A D cin de seguridad que depende de las valo- raciones circunstanciales que se hacen so- bre una zona o territorio. El trmino seguridad ciudadana es una evolucin natural del concepto libe- ral de orden pblico que en la Declara- cin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 era concebido como garanta y lmite de la libertad. A pesar de la vaguedad del trmino ste concepto res- cata la libertad como un elemento crucial que a menudo se deja de lado en polticas de seguridad. A partir de la segunda mi- tad del siglo XX -y en especial durante las dictaduras militares en Amrica Latina- el empleo abusivo del trmino orden pbli- co ha creado confusin y reticencia entre los ciudadanos que gradualmente lo fue- ron equiparando ms a represin (Brotat, 2002). An as, el trmino orden pblico sigue siendo utilizado en muchos pases, y de l se ha derivado el de seguridad p- blica, ligado a la misma idea. El trmino seguridad de los habitantes ha sido recien- temente probado para recuperar la nocin amplia de seguridad (aplicada a todos los habitantes de un territorio y no slo a los ciudadanos), aunque su difusin ha sido ms bien reducida. Recientemente como consecuencia del auge del paradigma del Desarrollo Humano, se han formulado el concepto de seguridad humana (o seguridad demo- crtica), que busca retomar las capacida- des, oportunidades y libertades humanas como esencia de la seguridad. Este con- cepto enmarca a la seguridad dentro de un mbito democrtico necesariamente - por ejemplo, las fuerzas de seguridad del Estado deben estar siempre bajo control civil (PNUD, 2002, p. 87)- y considera al ser humano como el centro de la seguri- dad. El enfoque antropocntrico (HPCR, 2002, p. 2) es mucho ms amplio en tan- to aporta nuevas facetas de la inseguridad (pobreza, hambre, exclusin social, violen- cia en cualquiera de sus formas, epidemias, degradacin ambiental, crimen organiza- do, entre otras) pero an es insuficiente para enmarcar la seguridad en el mbito de la realidad humana, una realidad co- lectiva y no individual. 2.2. Maximizacin del poder y seguridad colectiva Es necesario construir una acepcin ms compleja de la seguridad con dimensin de colectividad para entender y elaborar polticas pblicas integrales. Este enfoque integral puede ser denominado seguridad colectiva 8 . El elemento colectivo destaca la necesidad de que todos los actores parti- cipen en los procesos relacionados con la seguridad. Por lo tanto, se rescata el papel de los ciudadanos como entes activos y 8. Esta definicin se diferencia del concepto de seguridad colectiva utilizado en teoras de relaciones interna- cionales para explicar las relaciones entre las potencias durante la Guerra Fra. El trmino utilizado en este artculo se asocia ms a seguridad ciudadana. A pesar de la amplia difusin de la primera connotacin, este concepto fue escogido por el significado de la palabra colectivo, que resulta muy ilustrativo para este enfoque. P O L T I C A S P B L I C A S 202 no como una masa pasiva que demanda la seguridad de una instancia superior (Torres y Puente, 2001b, p. 5). Este enfo- que tambin seala , la necesidad de com- prender los elementos que afectan a la colectividad como un todo ms all de los factores de peligro que afectan a cada indi- viduo. De esta manera, la seguridad colec- tiva es integral y universal. Integralidad: Incorporacin de violencia, riesgo y miedo La seguridad colectiva es integral, de acuer- do con el planteamiento de Jaume Cur- bet (2002b y 2002c), en la medida en que incorpore las nociones de violencia, mie- do y riesgo. Por una parte, la violencia, que es la manifestacin agresiva del con- flicto, no slo se basa en el instinto de supervivencia humana sino que tambin tiene sus races en el sistema de valores que rigen las relaciones entre los indivi- duos. De esta manera, la bsqueda exa- cerbada del bienestar individual y el afn por la acumulacin de poder conllevan al fortalecimiento de una relacin de compe- tencia, entre el yo y los otros, que en muchos casos conduce a comportamientos violen- tos. Este yo y los otros, no solo se refiere a individuos sino a grupos sociales que, por concentrar el poder, establecen diferencia- ciones negativas y excluyentes frente a otros grupos sociales, raciales o culturales. Ejem- plos de estas conductas van desde los cr- menes y delitos violentos comunes como asesinatos, asaltos y violaciones, hasta los actos terroristas y el genocidio. Como elemento constituyente de la inseguridad, la violencia ha acaparado la atencin de la mayor parte de los estudios acadmicos, de las polticas pblicas e in- cluso de las demandas ciudadanas por se- guridad. Al definir la violencia se puede hacer referencia a los actos de individuos que intenten, amenacen o infrinjan dao fsico u de otro tipo (Reiss y Roth, 1993, citado por BID, 1999, p. 1), esta defini- cin incluye desde el suicidio, hasta los daos psicolgicos o sexuales, y la violen- cia tanto interpersonal como contra obje- tos (vandalismo). Adicionalmente, tiene en cuenta que la violencia puede o no ser criminal, es decir, puede o no transgredir las leyes dependiendo del marco legal de cada pas. Estudiar las causas de la violencia es un elemento paso fundamental para plan- tear polticas de seguridad efectivas. No obstante, no hay criterios unificados so- bre las causas de la violencia. El anlisis vara segn la disciplina y la vertiente de la misma, a travs de la cul se acerca quien realiza el estudio. Realizar este diag- nstico solo desde una sola perspectiva disciplinaria puede olvidar elementos importantes de la violencia y restarle efec- tividad a las polticas diseadas para com- batirla. Por esta razn, es pertinente estudiar la violencia y crear medidas de seguridad a partir de la exploracin de es- bozar todos los lentes tericos posibles. Las teoras acerca de las causas de la violencia van desde el anlisis etolgico, Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 203 S E G U R I D A D que consideran que la violencia emerge de acuerdo con unas condiciones del medio ambiente como la densidad poblacional, el acceso fcil a las armas y la privacin del cario materno, hasta el anlisis eco- nomicista, que postula la importancia del empleo bien remunerado y la efectividad del sistema policiaco y judicial como di- suasores de los criminales que calculan racionalmente los costos y beneficios de sus acciones (BID, 1999). La sociologa funcionalista, por su parte, destaca la po- breza y las desigualdades como causales de violencia, y desde la ciencia poltica, se destaca la poca legitimidad y efectividad del Estado para repartir la riqueza como factor determinante de los comportamien- tos violentos. En este sentido, juegan un papel importante las instituciones de con- trol social donde estn adems del apara- to de polica y justicia, las organizaciones religiosas, sociales y comunitarias. Por otra parte, tambin dentro del planteamiento de Curbet (2002c), el de- sastre, que es la manifestacin agresiva del riesgo, es posible no slo por fenmenos naturales azarosos sino por la obstinada destruccin humana de la naturaleza y la relacin antagnica entre el yo y el ecoen- torno. Estos riesgos pueden ser, por ejem- plo, la expansin acelerada de la industria nuclear, la inapropiada regulacin de la industria automovilstica y el trnsito ur- bano, el uso de mquinas peligrosas en el ambiente laboral, entre otras. El concepto de riesgo, continuamen- te relegado por los enfoques tradicionales de seguridad, fue desarrollado en primera instancia por Ulrich Beck (1998). Para Beck, los conceptos opuestos de crimina- lidad-delincuencia y seguridad se diluyen, y el trmino central va a ser el de riesgo, que caracteriza un peculiar estado inter- medio entre la seguridad y la destruccin. Los riesgos no son producidos en su tota- lidad por situaciones azarosas u otras in- certidumbres (por ejemplo, catstrofes naturales), son tambin una construccin social que se deriva de la lgica de control caracterstica de la modernidad. En este contexto, muchos intentos por medir y controlar y combatir el riesgo generan una amplificacin de las incertidumbres y los peligros, ya que se transforman en una alar- ma que crea una atmsfera de impotencia y parlisis. Esto se denomina trampa de ries- go, y acta de modo ms o menos similar a las especulaciones en el mercado de capita- les. La misma especulacin se convierte en una fuerza que detona la crisis. El planteamiento de Beck es desarro- llado por Narcs Mir (2002) en su ley del desbordamiento del riesgo, la cual establece que en sociedades industriales avanzadas, el crecimiento de la tasa de riesgo es supe- rior al crecimiento de la renta. La teora plantea que para aquellas sociedades que experimenten un crecimiento de la renta per cpita, la tasa de crecimiento natural de riesgo ser superior a la tasa de creci- miento de la poblacin y en consecuen- cia, aumentar el riesgo por persona (Mir, 2002 p. 2). Ntese que Mir hace la salve- dad de la imposible generalizacin de la P O L T I C A S P B L I C A S 204 ley. sta slo aplica cuando la renta per cpita aumenta y las condiciones tecnol- gicas se mantienen iguales 9 . (clusula ce- teris paribus). La ley se basa en dos supuestos. El primero es que a medida que aumenta la renta, se incrementan las fuentes de peli- gro. El segundo, establece que ante ms fuentes de peligro interactuando en un mismo espacio, el crecimiento del riesgo es ms que proporcional, es decir, el ries- go total supera la sumatoria de los riesgos de cada una de las fuentes de peligro 10 . Adems, el riesgo se incrementa por otros factores, entre los que se encuentran la globalizacin del riesgo (transmisin de riesgo por intercambio de bienes y servi- cios a escala mundial), la introduccin de elementos con mayor utilidad, pero que constituyen, simultneamente, mayores fuentes de peligro (por ejemplo, ms po- tencia en algunas mquinas puede gene- rar ms riesgo para los usuarios si la tecnologa de proteccin es la misma), y el reconocimiento de riesgos impercepti- bles como riesgos manifiestos (lo que se llama el afloramiento de la contabilidad de riesgos, que son riesgos ya existentes, pero que estaban ocultos antes de que la ciencia o la prctica social los hicieran evi- dentes) (Mir, 2002). De acuerdo con Curbet (2002a, p. 2), los accidentes automovilsticos y los ocu- rridos en la industria qumica y en el transporte de mercancas peligrosas son asumidos con naturalidad, como si fue- ran efectos colaterales del progreso. No se ha planteado la posibilidad de atribuir responsabilidades globales sobre tales muertes a ningn estamento econmico o institucional. (...) [sin embargo], se per- fila la idea de que las matanzas diarias del trfico son algo muy distinto a una acumulacin de fatalidades de responsa- bilidad individual, que es como son pre- sentadas por las industrias interesadas y por las administraciones competentes (Curbet, 2002a, p. 2). El desarrollo ince- sante y la bsqueda del progreso bajo un enfoque meramente econmico han per- mitido que se relegue esta discusin sobre responsabilidades. Mientras que la inse- guridad local ocasionada por delitos me- nores o por ataques personales es, con razn, enrgicamente afrontada, la inse- guridad global (por ejemplo aquella pro- ducida por la expansin desmedida de la industria automovilstica, la explotacin 9. Algunos estudios han comprobado la utilidad de esta ley. Vilchez (1995) se encarga de suministrar estudios de accidentes ocurridos en la industria qumica y en el transporte de mercancas peligrosas, as como lo hacen Mir (1999) y el Observatorio de Catalunya (2001) sobre los accidentes de vehculos automviles. 10. Por ejemplo, cuando se incorporan diez ascensores en un edificio, el riesgo aumenta linealmente, es decir, es diez veces superior al inicial. Pero cuando se incorporan diez automviles en una sola carretera, el riesgo aumenta ms que linealmente, es decir, es superior a diez veces el inicial. El riesgo por automvil es superior al de un automvil circulando solitario en la misma carretera. Esto ocurre por la interrelacin de las fuentes de riesgo en sistemas abiertos. Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 205 S E G U R I D A D de algunos recursos naturales o los avan- ces de industrias de armas) es apenas li- geramente regulada. Cabe preguntarse si esta omisin acadmica y poltica no est relacionada con el hecho de que quienes se lucran de estas actividades altamente riesgosas, no son grupos vulnerables y ex- cluidos, sino grandes industrias y los mis- mos estados. Adems de las amenazas humanas de la violencia y el desastre (explosin de la inseguridad), Curbet (2002b) seala un factor clave que nutre y expande sus efec- tos, el miedo (implosin de la seguridad). (Curbet, 2002b). El miedo, en s mismo, no constituye un problema en la medida en que como miedo fsico le permite al individuo eludir peligros ciertos e inme- diatos. Sin embargo, existe un miedo psi- colgico que, como Curbet (2002b) lo expresa, se basa en presunciones inciertas y construcciones mentales que no estn necesariamente ligadas a hechos reales, y pueden acumularse y expandirse en for- ma de neurosis. En muchas ocasiones el miedo est fundamentado en la fobia a lo desconocido. Por ejemplo, la mayora de los ataques de violencia personal, son efec- tuados por quienes conocen a la vctima, ms que por extraos. En Costa Rica se calcul que para el ao 1996 el 73% de los homicidios fueron cometidos por co- nocidos de la vctima (BID, 1999). No obstante, las polticas siguen apuntando a sealar factores exgenos de violencia, ex- cludos los crculos ms cercanos como la familia o los compaeros de trabajo/estu- dio. Por otra parte, el miedo depende en gran medida de referentes y construccio- nes sociales. Los medios de comunicacin y grupos polticos instrumentalizan el an- sia de seguridad y el miedo para vender informacin y atraer a la opinin pblica en el marco de esta misma lgica de maxi- mizacin del poder individual. El miedo conduce, a menudo, a pol- ticas de seguridad que no atacan los sn- tomas reales sino que asumen una posicin impositiva que -para fortalecer la percep- cin de seguridad, y en bsqueda del or- den y la estabilidad- redundan en mayor inseguridad. La creciente percepcin de inseguridad se convierte en un obstculo, no slo porque dificulta la convivencia pacfica y la solidaridad ciudadana, sino tambin porque genera una espiral de inse- guridad y violencia. Esto ocurre ya que la poblacin exige ms represin y as el Esta- do justifica sus excesos e ignora la protec- cin de los derechos humanos y las libertades fundamentales (Olmo, 2000, p. 6). Bajo estas condiciones, el Estado y las perspecti- vas dominantes de represin y mano dura se convierten en armas de doble filo, que pueden volverse en contra de la misma poblacin despus de haber sido deman- dadas y legitimadas. Incluso, este afn des- enfrenado por enfrentar coercitivamente las fuentes de peligro, puede conducir a res- puestas ms agresivas por parte de la po- blacin objetivo de estas acciones. El problema no est en generar una poltica criminal acompaada por el apa- rato policial y penal no es una accin des- P O L T I C A S P B L I C A S 206 deable. El problema es que slo se est atacando una sola de las manifestaciones de la inseguridad, y no la integridad de sus componentes. Estas polticas llegan in- cluso a generar situaciones de exclusin social en la medida en que asimilan deter- minados sectores sociales con los potencia- les criminales y delincuentes. As, el servicio pblico de seguridad se convierte en un servicio diferencial y desigual. Pero no es solo la irracionalidad de la asimilacin lo que interesa aqu demostrar sino lo peli- groso de que la lucha contra la inseguridad se transforme en un fin en s mismo, con una lgica y una metodologa propias, a partir de una ideologa que legitime este accionar (Aguirre, 2001, p. 2). Lo ms preocupante es que no slo se fomenta la construccin cultural del miedo desde el Estado, sino tambin se modifica el diseo arquitectnico del es- pacio pblico y se administra con fines polticos (Candia, 2001, p. 2). El miedo al otro ha generado la proliferacin de herramientas que aslan a las personas, a travs de rejas, conjuntos cerrados, cma- ras de vigilancia, sistemas especializados, etc. As, se reproduce una lgica egosta de proteccin individual que no ataca las causas de la inseguridad sino que despla- za sus efectos hacia otros grupos sociales que no pueden construir sus propias for- talezas urbanas. La administracin del miedo en el mbito poltico, por otro lado, es otro asunto delicado. La priori- zacin del problema y la formulacin de soluciones represivas que supuestamente brindan resultados inmediatos son tam- bin instrumentos que sirven para mane- jar la opinin pblica. El paso del temor a la necesidad de seguridad se traduce, fcilmente, en una opcin poltica. Quie- nes administran el miedo tambin admi- nistrarn en el futuro el sueo de una vida segura (Candia, 2001, p. 3). En conclusin, la voluntad exacerba- da de poder individual genera la ruptura de los vnculos yo-otros y yo-ecoentorno -denominada escisin egocntrica- dando como resultado una sociedad desintegra- da, compuesta por clulas aisladas y com- petitivas, y en donde predominan la violencia, el desastre y el miedo. Es im- portante aclarar que la escisin egocntri- ca es propia de un sistema de valores especfico: el intercambio y transferencia de riesgos no es un rasgo accidental en una economa capitalista. El capitalismo es impensable e inviable sin ellos (Giddens, 2000, citado por Curbet, 2002b, p. 5). Este egocentrismo genera que el conflicto y el riesgo se manifiesten en violencia y desastre, respectivamente, y propicia la neurosis de inseguridad y el ansia desme- dida de seguridad. Universalidad: seguridad para todos En segundo lugar, una visin compleja de la seguridad debe hacer especial nfasis en concebirse como un servicio realmente pblico prestado con criterios de univer- salidad y equidad. Esto implica que la se- guridad genere espacios de convivencia, Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 207 S E G U R I D A D de dilogo y de encuentro pblico, y no asle a las personas. Adicionalmente, la seguridad debe ser para todos, y no ex- cluir grupos sociales ni por ser considera- dos potenciales infractores o potenciales vctimas. Es importante, entonces, que las polticas de seguridad procuren rescatar la confianza entre los individuos y la capaci- dad de interaccin entre los mismos, es decir, el tejido social. Asimismo, los ele- mentos de la infraestructura urbana de- ben estar dispuestos bajo esta lgica. En la actualidad, consiste en ella pri- vatizacin de la seguridad es una tenden- cia que crece como consecuencia de la insuficiencia estatal para controlar la in- seguridad y la expansin acelerada de miedos sociales sobre inseguridad. La se- guridad privada, una respuesta individua- lista a un problema colectivo, acta como un elemento disgregador de la colectivi- dad y no hace otra cosa que aplicar solu- ciones de mercado errneas para la prestacin de un servicio pblico que debe ser equitativo para todos los habitantes de un territorio. En ausencia de una aproxi- macin global, [las acciones de la comuni- dad] estn dictadas generalmente por un inters egosta, de modo que lo que hacen contribuye muy poco a la seguridad gene- ral (Manunta, 2002, p. 1). Una gran can- tidad de personas decide invertir recursos, tiempo y esfuerzos en acciones que no apor- tan soluciones reales al problema, y por el contrario, perjudican a los sectores sociales vulnerables. La extensin de esta lgica de mercado, en un rea esencialmente pbli- ca, promueve un incremento de las brechas sociales al imponer restricciones econmi- cas para el acceso a servicios que poseen una demanda universalmente instalada en la sociedad (Mors, 2001, p. 3). Esta estrategia, adems de los efec- tos dainos colaterales mencionados, conlleva un deterioro de la legitimidad e idoneidad del Estado para hacerse cargo de la prevencin y el control de la crimi- nalidad y la delincuencia con un enfo- que pblico (Mors, 2001, p. 3). Este panorama evidencia la debilidad del Es- tado para proveer el servicio de seguri- dad ciudadana de manera equitativa y universal, considerando todos los facto- res de riesgo que interactan en un terri- torio dado. Adicionalmente, muestra la participacin distorsionada de grupos de la sociedad civil y el sector privado en la bsqueda de soluciones y diseo de es- trategias para la seguridad ciudadana. Es esencial, entonces, que el primer paso en la construccin de polticas de seguridad sea una deconstruccin mental que transforme la concepcin de la segu- ridad como un elemento en el que la su- matoria del bienestar individual conlleva el bienestar colectivo, por una concepcin que invierta este planteamiento y postule que es la accin colectiva la que permite una mejor optimizacin del bienestar ge- neral. Esta es la base fundamental de lo que se ha denominado en este trabajo, se- guridad colectiva. P O L T I C A S P B L I C A S 208 3. GOBERNABILIDAD DE REDES LOCALES Y SEGURIDAD COLECTIVA: UN NUEVO MARCO CONCEPTUAL 3.1. Seguridad y gobernabilidad: orden o caos? El fortalecimiento de la gobernabilidad de redes es un componente esencial para la elaboracin, implementacin y evaluacin de polticas de seguridad. Como se ha mencionado, las polticas de seguridad que se han obsesionado por el orden no han conseguido grandes resultados y, por lo tanto, es necesario facilitar la actuacin e incrementar los grados de libertad de los actores locales para conseguir una seguri- dad colectiva en la frontera del caos. Es importante destacar que la gobernabilidad no es posible en medio del orden, al me- nos no en la concepcin tradicional de estabilidad, que se impone por medio del ejercicio de la fuerza pblica y el imperio de la ley. Tras haber afirmado que la gober- nabilidad ptima para la seguridad colec- tiva est en la frontera del caos, cabe preguntarse en primer lugar cul es esa fron- tera y cmo encontrar un nivel ptimo de grados de libertad. Las propuestas teri- cas de Manunta (2002) y Messner y Me- yer-Stamer (2000) apuntan a encontrar un punto medio entre jerarqua del Estado o del mercado 11 y total libertad de los agen- tes. Las posiciones autoritarias del Estado y/o las tendencias competitivas o imposi- tivas del mercado han dominado la bs- queda de soluciones de gobernabilidad. No obstante, la influencia de nuevas or- ganizaciones sociales, ONG, OCB, medios de comunicacin, grupos antiglobaliza- cin, entre otros, van disminuyendo el po- der de las relaciones jerrquicas y favoreciendo la capacidad de autoorgani- zacin que emerge de la mayor interrela- cin de instituciones formales y no formales ms diversas (McCarthy, 2001b, p. 5). La gobernabilidad de redes emerge, entonces, en medio de relaciones entre mltiples ac- tores, ms horizontales y dinmicas. El pun- to ptimo o frontera del caos se encuentra, as, en este punto medio entre total liber- tad y regulacin. En este punto el Estado an conserva un rol crucial ya que es el nico que puede proveer los bienes y servi- cios pblicos ms esenciales con criterios de efectividad y equidad, y facilitar y coor- dinar la relacin entre los actores. Ahora bien, en la esfera poltica es necesario dilucidar cul es el modelo de gobierno que ms se adecua al punto p- timo de gobernabilidad. La propuesta de 11. A pesar de que la premisa de las teoras de mercado es la promocin del libre accionar de los agentes para la maximizacin de la utilidad individual, un rgimen de libre competencia no implica necesariamente la mayor libertad posible de los seres humanos. Existe una jerarqua de mercado que es creada por las condi- ciones iniciales desiguales en las que los agentes interactan, por las externalidades negativas y por otras imperfecciones del mercado. Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 209 S E G U R I D A D Rosnag (1996) pretende encontrar un punto medio entre autoritarismo y anar- qua, que tiende ms al desorden que al orden. La mejor aproximacin a este pun- to es la democracia. Una democracia en- tendida en su dimensin compleja. Asuntos como la dictadura de las mayoras, la re- presentacin de intereses sectoriales, la eva- luacin de resultados en perodos de corto plazo (perodos de gobierno), la aceptacin de libertades individuales que van en con- trava decon los derechos colectivos son aspectos oscuros del sistema democrtico. Por esta razn, aunque se acepte que la direccin intermedia es apropiada para lograr una gobernabilidad ptima, an queda mucho por analizar para disear mejores esquemas de gobierno. El siguiente grfico ilustra los dos ejes donde se puede ubicar la frontera del caos (grados de libertad y sistema de gobierno): En la mayora de los estudios sobre seguridad y en la elaboracin de polticas se presume una relacin unvoca entre se- guridad y orden. Este planteamiento, sin embargo, sugiere que es posible plantear polticas de seguridad colectiva -no aso- ciadas al exclusivo mundo del orden- en el marco del fortalecimiento de la gober- nabilidad de redes en la frontera del caos. 3.2. Gobernabilidad de redes locales para la seguridad colectiva La negociacin de la seguridad El primer paso para definir polticas de seguridad es establecer una metodologa de redes que tenga en cuenta todos los actores locales a la hora de definir el servi- cio que desean y sus caractersticas. En este sentido, es importante favorecer la nego- ciacin tanto en el diagnstico sobre la violencia y los factores de riesgo, como en la elaboracin, implementacin y evalua- cin de las medidas creadas para enfren- Caos Libertad absoluta Anarqua Jerarqua de estado o mercado Grados de libertad Sistema de gobierno Gobernabilidad de redes para la seguridad colectiva Mximo orden Autoritarismo P O L T I C A S P B L I C A S 210 tarlos. Avances en el diagnstico negocia- do de la inseguridad se han logrado en Belo Horizonte a travs de un enfoque de pro- blem-solving a travs del cual se formula- ron estrategias de intervencin luego de un estudio minucioso del problema con la participacin de mltiples actores (Bea- to, 2003). Otras alternativas apuntan a la creacin de foros o consejos asesores de seguridad local, donde la municipalidad y la comunidad definan una agenda lo- cal de seguridad o contrato de seguridad y verifiquen su aplicacin (Brotat, 2002). Para que tenga lugar la negociacin, es necesario que los actores reconozcan su incapacidad de diagnosticar los problemas de inseguridad y formular, implementar y evaluar las polticas adoptadas por s so- los. El gobierno local es el primero que debe hacer tal reconocimiento, para que pueda convocar a la polica, a la comuni- dad y dems actores estratgicos. Adems, la negociacin debe llevarse en un hori- zonte temporal de mediano o largo plazo y ser sostenible para que los acuerdos re- sultantes no slo sean instrumentos de le- gitimacin de decisiones gubernamentales, sino formas de construccin conjunta de polticas y estrategias. En este sentido, el monitoreo y la evaluacin que se hacen sobre el proceso son elementos esenciales. La negociacin, adems de estar ba- sada en los principios de integralidad de polticas y universalidad en su aplicacin, debe identificar las caractersticas espec- ficas de los conflictos locales y sus mani- festaciones violentas; los riesgos asociados al entorno local determinado; los riesgos y conflictos violentos asociados a los ni- veles regional, nacional y global; y las per- cepciones de seguridad (los miedos) de los actores locales. Pero ante todo, la nego- ciacin y la coordinacin de redes debe fomentar la creacin de una conciencia colectiva que evidencie la inutilidad de la bsqueda desenfrenada por maximizar el poder y la necesidad de la cooperacin interdependiente. Actores y redes Dada la obsolescencia de las medidas ver- ticales y unidimensionales diseadas y aplicadas por un solo actor (por lo gene- ral el Estado), se hace evidente la necesi- dad de involucrar a todos los actores estratgicos en las polticas pblicas de se- guridad. Estos actores incluyen gobiernos locales, empresarios, autoridades judiciales y de polica, medios de comunicacin, or- ganizaciones sociales y barriales y todos aquellos afectados por la temtica de se- guridad y con la autonoma suficiente para participar dentro del proceso de negocia- cin. Adems de los actores locales, es importante tener en cuenta actores de otros niveles territoriales (en especial el gobierno nacional) con incidencia en el tema de seguridad. Es preciso entender este grupo de ac- tores en el marco de una red donde cada uno de ellos constituye un sistema parcial interdependiente de los dems. La percep- cin de lo que cada uno de estos sistemas Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 211 S E G U R I D A D concibe como seguridad y lo que espera recibir de este servicio es diferente. De ah la dificultad para lograr consensos satis- factorios. Sin embargo, dado que estos actores estn interconectados y se afectan mutuamente, les conviene intervenir en el tema de manera simultnea y comple- mentaria. La bsqueda de soluciones a los problemas de seguridad a travs de la co- ordinacin de redes puede ser muy til en la medida en que las redes operan como un verdadero seguro mutuo, al disminuir las dinmicas destructivas de la competen- cia entre intereses antagnicos y canalizar expectativas recprocas (Torres y Puente, 2002b, p. 15). Por otro lado, esta metodologa crea un buen nivel de comunicacin entre los actores y fortalece las instituciones loca- les, situacin que puede redundar en un mejor nivel de seguridad subjetiva si los mismos actores que tienen mayor nivel de conocimiento sobre la situacin real de seguridad en una zona determinada lo hacen explcito. Para tal efecto, el com- promiso y la participacin de actores como los medios de comunicacin se hacen ele- mentos indispensables. Por ltimo, dada la necesidad de que los actores posean una autonoma suficien- te para negociar polticas de seguridad, es primordial que se robustezca esta autono- ma a travs de medidas como la profun- dizacin de polticas de descentralizacin, la creacin de capacidades en los actores, la descentralizacin del mando de la poli- ca y el fortalecimiento de la capacidad de representatividad y asociatividad de las organizaciones sociales -ONG, OCB-, gre- mios y otras asociaciones privadas. Una base permanente: roles e instituciones La red, a pesar de la espontaneidad de la negociacin, se teje sobre una base per- manente de instituciones preexistentes y ciertas funciones asignadas a los actores. Esta base institucional sienta las reglas del juego, asigna roles a los actores y da soste- nibilidad a los acuerdos logrados. En este sentido, vale la pena recordar la impor- tancia de la ya mencionada dimensin institucional de la gobernabilidad local y la necesidad de que cada actor asuma un rol claro determinando sus funciones y l- mites de accin. En primera instancia, como se ha mencionado anteriormente, los gobiernos locales juegan un rol crucial en materia de seguridad colectiva. En primer lugar, adems de cargar con la responsabilidad de luchar contra la inseguridad, deben motivar la participacin de los dems ac- tores en el tema y su nivel de compromiso hacia las polticas de seguridad. Esta mo- tivacin va desde la generacin de incen- tivos para la cooperacin y la bsqueda de instrumentos que faciliten la concien- tizacin de la poblacin acerca de la im- perativa necesidad de la accin colectiva, hasta la creacin de espacios como foros empresariales para la disminucin de la violencia y la minimizacin de los riesgos, planes de accin comunitarios, y consejos P O L T I C A S P B L I C A S 212 consultivos de seguridad que permitan un diseo participativo de diagnsticos y po- lticas (BID, 1999, p. 32). Adicionalmente, las autoridades loca- les deben encargarse de la coordinacin de las polticas de seguridad con otras po- lticas sectoriales, de tal modo que no haya incoherencias entre unas y otras, y pue- dan ser complementarias. Dados los re- cursos legales, financieros, humanos, de informacin, de convenios, entre otros, estos gobiernos estn, adems, en capaci- dad de materializar los acuerdos logrados en la negociacin. Para finalizar, las mu- nicipalidades, investidas por el poder del Estado, son quienes definen en ltimas los lmites de accin de la comunidad y de- ms actores locales, son quienes deben crear las regulaciones necesarias para evi- tar que se traspase la frontera del caos en el marco de la negociacin, elaboracin, implementacin y evaluacin de las pol- ticas pblicas de seguridad colectiva. En lo que concierne al papel de la comunidad es importante aclarar, en prin- cipio, que la comunidad es aquella que supera el cdigo basado en la mera amis- tad y simpata mutua mediante la sociali- zacin de un nuevo contenido, es decir, creando otro sistema de comunicaciones provisto de cdigos especializados y orien- tados a una funcin diferente (Torres y de la Puente, 2002b, p. 12). Estos nuevos cdigos les permiten a los miembros de una comunidad realizar acciones sociales con- juntas. As, para que la comunidad pueda constituirse como un actor estratgico y con capacidad para participar deen los proce- sos de negociacin de polticas de seguri- dad colectiva, debe mantener tanto loas lazos emocionales informales como la efi- ciencia organizativa de las organizaciones formales (Torres y Puente, 2002b, p. 12). Hecha esta aclaracin se debe resca- tar la necesidad de concebir la comuni- dad como un ente con capacidades para participar en el diagnstico, elaboracin y evaluacin de las polticas de seguridad. En el caso de la implementacin de pol- ticas algunos lmites deben ser trazados, en la medida en que la colaboracin de la sociedad civil puede ser muy til en la rea- lizacin de campaas educativas, de pre- vencin y de comunicacin, pero cuando se trata de lidiar con delincuentes y crimi- nales la polica est en una mejor posicin para actuar. Adems el uso de la fuerza debe ser siempre restrictivo a los aparatos del Estado de tal manera que la comuni- dad no ejerza actividades de polica sin ningn control formal. Una funcin im- portante de la comunidad es, adicional- mente, en materia de conciliacin y prevencin, la bsqueda de mecanismos que eviten el agravamiento de las tensio- nes y permitan disminuir el recurso a la polica o a la justicia. Por otra parte, este nuevo enfoque de la seguridad colectiva, que advierte nuevas fuentes de peligro, modifica el rol tradicio- nal que ha jugado la polica. En primer lu- gar, es necesario descentralizar el mando del cuerpo policial. Esto constituye un paso esencial para facilitar la negociacin y co- Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 213 S E G U R I D A D ordinacin de acciones entre autoridades locales y polica, de tal manera que sea una autoridad civil quien pueda liderar las es- trategias de seguridad ciudadana. Adicio- nalmente, los agentes que sean ms cercanos a la comunidad deben estar bien capacita- dos y entrenados -en aspectos como dere- chos humanos, administracin pblica, relaciones interpersonales y otros temas no tradicionales dentro de la instruccin poli- cial- para negociar efectivamente con los dems actores. En segundo lugar, debe haber una asignacin clara de funciones diferencia- das,, de tal manera que la polica en el mbito nacional se encargue del crimen organizado y de otros asuntos de inciden- cia nacional como grupos guerrilleros o paramilitares y dems organizaciones al margen de la ley. Por otro lado, la polica en el mbito local se debe encargar de pro- teger la vida, integridad y libertad de las personas, as como su patrimonio (Cur- bet, 2002d, p. 4). Para este efecto, la poli- ca debe identificar las fuentes de peligro, que pueden desembocar en violencia o desastre, y disear y ejecutar estrategias que estn dirigidas a prevenir el desencadena- miento de tales sucesos. Por otra parte, debe encargarse de capturar e investigar a los criminales y delincuentes aprehendi- dos y entregarlos al sistema judicial para su proceso cuando fuere el caso. Por ltimo, el sistema judicial tam- bin juega un rol primordial en este pro- ceso. De acuerdo con Paz Mercedes de la Cuesta (1997), el sistema penal debe par- tir de la idea minimalista, actuando slo cuando sea imprescindible y procurando estar en la frontera del caos. La aplicacin de la pena (como sancin formal que cas- tiga conductas desordenadas o desviadas como crmenes y delitos) debe mantener- se siempre y cuando esta herramienta del Estado no exacerbe el fenmeno de mar- ginacin y exclusin al que se ven someti- dos ciertos individuos o grupos. La pena debe ser gradual y ajustada a la gravedad del crimen o del delito, enfocndose con severidad slo en aquellos actos que aten- ten ms fuertemente contra la vida de las personas y la convivencia social. La principal tarea del sistema judicial en este nuevo enfoque es impedir el eti- quetamiento y marginacin de ciertos de grupos sociales (que en buena parte refuer- za el status quo de los no marginados). El objetivo fundamental, adems de servir como una institucin que castiga compor- tamientos delictivos y criminales, es tam- bin reincorporar a los condenados a los sistemas sociales. De ah que se necesite un cambio radical en el sistema peniten- ciario. Una iniciativa que ilustra esta idea es la Asamblea General Penitenciaria rea- lizada en Mendoza, donde los convictos, sus familias y las autoridades carcelarias discutieron alternativas para reincorporar a los convictos a la vida social, reducir la violencia dentro de la prisin y crear conciencia acerca de la responsabilidad de la sociedad en este tema. Con estos propsitos la Asamblea propici alianzas estratgicas con la Iglesia, los medios de P O L T I C A S P B L I C A S 214 comunicacin y ONG (Best Practices Da- tabase, 2002). En el mbito local, pareciera que este aspecto de la justicia no cobrara mucha relevancia, ya que las regulaciones penales son, en la gran mayora de los pases de la regin, de carcter nacional o mximo provincial (en sistemas federados). No obstante, el sistema de justicia a nivel lo- cal s tiene una faceta fundamental y es la posibilidad de crear mecanismos alterna- tivos de resolucin pacfica de conflictos. Esta salida ahorra los trmites judiciales cuando stos no son de verdad imprescin- dibles y genera mayores lazos de identi- dad con la localidad y la instancia que sirve para resolver conflictos. Ejemplos como los jueces de paz (de extraccin de la mis- ma sociedad civil), los mecanismos de con- ciliacin y mediacin, las casas de justicia, entre otros, pueden ser aportes innovado- res que surgen a nivel local. Resultados dinmicos y retroalimentacin La concertacin de polticas para la segu- ridad colectiva se da en un entorno abier- to, es decir, no es independiente de los otros tipos de polticas pblicas (las pol- ticas fiscal, de educacin, de transporte y vivienda, entre otras, pueden tener una incidencia significativa en los asuntos de inseguridad). Adicionalmente, la coyun- tura local y el fenmeno de la globaliza- cin pueden tener efectos sobre las condiciones de inseguridad e influenciar la negociacin. Por lo tanto, la base per- manente no debe ser rgida, sino lo sufi- cientemente adaptativa para que pueda incorporar el dinamismo de los resultados de los acuerdos y retroalimentarse del co- nocimiento generado por la evaluacin de estos resultados. 4. REFLEXIONES FINALES Establecida la relacin entre gobernabili- dad de redes y seguridad colectiva a nivel conceptual, es til realizar algunas reflexio- nes. En primer lugar, este artculo es ilus- trativo en la medida en que desarrolla algunos planteamientos que vinculan las dos temticas y recogen nuevos elemen- tos tericos para alimentar la discusin y crear una perspectiva de anlisis ms am- plia. No obstante, este marco terico alter- nativo puede cobrar verdadera utilidad prctica si es utilizado para el anlisis de casos. As, estos postulados podran ser pro- bados y reformulados. Con referencia a la seguridad, una segunda reflexin debe hacerse acerca de la poca literatura existente en materia de riesgos y desastres. A pesar de la gravedad de los fenmenos de inseguridad aqu in- volucrados y la necesidad de darles una res- puesta pblica, el tema es generalmente abordado con ligereza, como si no fuera de competencia de las autoridades locales ni necesitara de acciones colectivas. De la mis- ma manera, en lo que concierne a la gober- nabilidad, la popularidad del orden como imposicin y del discurso de la estabilidad son los principales obstculos para llegar Captulo 1 P O L T I C A S P B L I C A S 215 S E G U R I D A D a un enfoque ms holstico que promueva la negociacin en redes. Finalmente, a pesar de la necesidad de fortalecer procesos de gobernabilidad de redes para la seguridad colectiva, es necesa- rio tener en cuenta que existen varias difi- cultades para la construccin colectiva: Los consensos logrados mediante las redes pueden ser viciados por actores con excesivo poder que influyen, de ma- nera desproporcionada, en las decisio- nes finales, creando descontento entre los dems actores. La red puede llegar a convertirse en un mecanismo de exclusin dado el caso en que un grupo social no tenga las su- ficientes capacidades para ser represen- tado en la red. Los actores locales pueden enfrentar di- ficultades para manejar los temas que tienen incidencia en el mbito nacional e internacional, o donde el Estado nece- sita mantener cierto control para darles coherencia a sus polticas nacionales (como la poltica fiscal, e incluso, en cier- ta medida, la seguridad ciudadana). La agenda internacional, de igual forma, puede condicionar la priorizacin tem- tica en gran medida en el mbito local. El sistema socioeconmico vigente con- diciona la forma como se tejen las rela- ciones entre los seres humanos. La lgica de acumulacin de capital y el predomi- nio de la competencia como mecanis- mo de actuacin social no favorecen lgicas cooperativas ni de accin colec- tiva. Pero tambin, adicionalmente, pro- mueven un entorno favorable para el flo- recimiento de la escisin egocntrica del individuo con los otros y su medio, en la bsqueda de poder. Por estas razones, es muy importante hacer un seguimiento a los procesos, y ga- rantizar la participacin del mayor nme- ro de actores involucrados o afectados de alguna manera por el tema de la seguri- dad colectiva, adems de otorgar la rele- vancia adecuada a su participacin. Es tambin indispensable limitar la capacidad de dominacin de ciertos actores para que la red no se convierta en un instrumento de legitimacin de susde decisiones para su beneficio exclusivo. Pero fundamentalmen- te, es de estos actores necesario compren- der que para superar la lgica egocntrica, no basta con polticas integrales y efecti- vas. Las acciones por emprender deben construir gradualmente este discurso y ha- cer evidente la utilidad prctica de la ac- cin cooperativa interdependiente para la seguridad de todos. BIBLIOGRAFA Acero, Hugo (2002). 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