Dem uma chance Constituio Estadual e Lei das guas do RS!

A Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental ABES Seo Rio Grande do Sul endossa e apresenta ao Governo do Estado o documento a seguir, de autoria do Economista Eugenio M. Cnepa:
1. Estamos assistindo a (ou, melhor, participando de) um evento cada vez mais tpico do cenrio econmico-social-ambiental gacho: uma estiagem prolongada que virou uma seca devastadora, causadora de srios problemas produo agro-pastoril e ao abastecimento das populaes, quer urbanas, quer rurais. Daqui a pouco provavelmente mais cedo do que se pensa - estaremos enfrentando o outro extremo: enchentes desastrosas, com conseqncias simtricas quelas das secas, fato que tem sido ainda mais tpico do aludido cenrio nos anos recentes. 2. No poucos especialistas vem em andamento, em escala global, mudanas climticas que tm, dentre suas conseqncias, este fato: embora as mdias anuais de precipitao se mantenham nas diversas regies do globo, a variabilidade aumentar notavelmente, isto , teremos secas e enchentes mais intensas nas sub-regies componentes, bem como uma concentrao maior em localidades especficas (lembrar o caso de So Loureno, no incio de 2011).

3. Diante de mais este evento desastroso, assistimos ao corre-corre governamental, em seus trs nveis: municipal, estadual e federal. Azfama este perfeitamente compreensvel afinal, trata-se de mais uma emergncia mas, sem dvida, atabalhoado, desorganizado, baseado em GTs ad hoc recrutados arbitrariamente. Em paralelo s medidas, principalmente financeiras, de apoio aos produtores rurais, comeam a surgir idias que incidem diretamente sobre o tema da gesto de recursos hdricos: abolio, em certas regies, de culturas de irrigao intensiva, perfurao indiscriminada de poos, micro-audagem, irrigao racional como soluo de longo prazo (a mais recente parece estar na Califrnia), etc. 4. Os meios de comunicao que, como no poderia deixar de ser, tm dado ampla cobertura aos acontecimentos, comeam a colocar insistentemente uma questo: se os eventos extremos, embora no exatamente previsveis, se do com relativa freqncia, no deveriam as autoridades governamentais estar institucionalmente mais preparadas para lhes fazer frente? Afinal, quem deve cuidar de nossas guas? 5. Na tentativa de responder a estas questes, especialmente a ltima, revelam os membros do governo entrevistados uma sria incompreenso no que tange a qualquer estratgia de longo prazo bem sucedida. A principal evidncia desta incompreenso transparece no momento em que, se diz,

rgos como a Secretaria de Agricultura, a Secretaria de Obras e Irrigao, a Secretaria de Habitao e saneamento, etc., havero de cuidar dos nossos recursos hdricos. Deve ficar bem claro, desde j, que os mencionados rgos so entes governamentais direcionados para o planejamento e promoo dos usos dos recursos hdricos e no para a gesto desses recursos. A efetiva gesto dos recursos hdricos, ou seja, das guas que a natureza oferece, implica a proteo (recuperao, conservao) dos mananciais e o reconhecimento de sua escassez relativa e, conseqentemente, a necessidade de usos compatibilizados e compartilhados; em suma, um comando efetivo dos recursos hdricos de tal modo que os diversos agentes moderem suas respectivas demandas/utilizaes, disponibilizando-se para todos eles, ainda que em quantidades moderadas. 6. Neste contexto, preciso ter bem claro o significado de escassez dos recursos hdricos. Historicamente, at relativamente pouco tempo atrs, as nossas guas interiores podiam (com raras excees) aquilo que os economistas designam como bem livre, isto , um bem ao qual todos os agentes podem ter acesso ilimitado, gratuitamente, sem mtua interferncia. Em tal situao, a instituio do livre acesso perfeitamente funcional: o bem de todos, efetivamente. Entretanto, a partir do fim do sculo XIX, no mundo desenvolvido, e a partir da segunda metade do sculo XX, no mundo subdesenvolvido, a situao muda radicalmente. Principalmente por questes de degradao qualitativa (despejo de efluentes poluio) mas tambm, em alguns casos, por conflitos de quantidade o acesso gratuito, ilimitado, torna-se impossvel. O carter de bem livre perdido e a instituio do livre acesso torna-se no-funcional (o lema o bem de todos vira o bem do primeiro que chegar). Os usos de alguns agentes passam a interferir nos de outros. 7. O caso do nosso lago Guaba, em Porto Alegre, exemplar. At os anos 50 e 60 do sculo XX, o lago Guaba podia ser considerado um bem livre, possibilitando todos os usos e o livre acesso dos agentes: retirada de gua para abastecimento pblico e industrial, lanamento de esgotos e efluentes in natura, pesca, recreao de contato, navegao, etc. Assim, por exemplo, o Departamento de Turismo da Prefeitura quisesse promover as praias de sua margem esquerda, no precisaria se preocupar com o fato de o DMAE da poca estar lanando os esgotos da cidade in natura. E assim para outros usos. A capacidade de suporte/assimilao do lago Guaba era suficiente para absorver todas essas utilizaes. Nessa situao, um plano de utilizao do lago Guaba (ou da bacia hidrogrfica como um todo) uma mera justaposio dos planos setoriais dos agentes utilizadores, pois o plano de nenhum deles interfere nos dos outros. O crescimento contnuo da populao e da produo per capita (ou seja, a densificao econmica, por km2), muda essa situao a partir dos anos 60, 70. Os esgotos lanados sem tratamento j no so assimilados naturalmente, degrada-se o recurso hdrico, perdem-se a balneabilidade e

a pesca e encarece-se a prpria potabilizao de gua para o abastecimento da cidade. O livre acesso j no funcional. Uma utilizao desloca ou encarece outras. Agora, sim, um Plano de Bacia Hidrogrfica se faz absolutamente necessrio, compatibilizando os diversos usos, implicando intervenes quali-quantitativas que possibilitem o uso compartilhado (e mais moderado, por cada um dos agentes). claro que, em situaes de estiagem/seca, os problemas acima se acentuam, exigindo medidas ainda mais austeras. Mas, o importante a ressaltar que, mesmo sem estiagem/seca, o recurso hdrico j apresenta escassez, exigindo mecanismos institucionais de gesto. 8. O exposto implica que o recurso hdrico 1) passe a ter um dono e 2) que tal dono tenha uma sistemtica clara de administrao de sua escassez, de tal modo que os usos mltiplos sejam compatibilizados e possibilitados. Embora com enormes dificuldades de implantao e implementao resultante da cultura anterior de aproximao aos recursos hdricos via agentes utilizadores preciso deixar bem claro que o estado do RS, em particular, e o Brasil, em geral, j deram os dois passos acima mencionados. Quanto ao primeiro ponto, seguindo uma tendncia mundial de publicizao das guas, o Brasil estabeleceu, em nvel constitucional, o domnio estatal federal ou estadual das mesmas. De fato, pelos artigos 20 e 26 da Constituio Federal (respectivamente, bens da Unio e bens dos Estados Federados), os cursos dgua de fronteira interestadual ou internacional, que atravessem dois ou mais Estados, que se estendam a ou provenham de territrio estrangeiro, so bens da Unio. Os demais cursos dgua e as guas subterrneas so bens dos Estados Federados. Assim, a partir da CF de 88, no h mais guas privadas nem municipais.. Com base nessa atribuio de domnio, as Constituies estaduais e suas legislaes derivadas, bem como a legislao federal competente, comearam a ser desdobradas, no sentido de estabelecer o segundo ponto, a sistemtica de gesto. 9. A Constituio Estadual de 89, atravs do seu art. 171, ocupa um lugar de destaque no desdobramento acima mencionado. De fato, para as guas de seu domnio, a CE estabelece:

Constituio Estadual do Rio Grande do Sul Art. 171 - Fica institudo o sistema estadual de recursos hdricos, integrado ao sistema nacional de gerenciamento desses recursos, adotando as bacias hidrogrficas como unidades bsicas de planejamento e gesto, observados os aspectos de uso e ocupao do solo, com vista a promover: I - a melhoria de qualidade dos recursos hdricos do Estado; II - o regular abastecimento de gua s populaes urbanas e rurais, s indstrias e aos estabelecimentos agrcolas. Pargrafo 1o - O sistema de que trata este artigo compreende critrios de outorga de uso, o respectivo

acompanhamento, fiscalizao e tarifao, de modo a proteger e controlar as guas superficiais e subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, assim como racionalizar e compatibilizar os usos, inclusive quanto construo de reservatrios, barragens e usinas hidreltricas. Pargrafo 2o - No aproveitamento das guas superficiais e subterrneas ser considerado de absoluta prioridade o abastecimento das populaes. Pargrafo 3o - Os recursos arrecadados pela utilizao da gua devero ser destinados a obras e gesto dos recursos hdricos na prpria bacia, garantindo sua conservao e a dos recursos ambientais, com prioridade para as aes preventivas.

10. Este dispositivo corporifica quatro grandes princpios para a gesto das guas estaduais: 1) Gesto das guas atravs de um Sistema Estadual de Recursos Hdricos e no atravs de um rgo especfico e centralizado reconhecendo-se, assim, a complexidade tcnica, poltica e institucional da questo; 2) Adoo da bacia hidrogrfica como unidade bsica de planejamento e interveno; aqui, vai-se ao encontro de princpio bem estabelecido na doutrina internacional de gesto de recursos hdricos: com a crescente escassez dos recursos hdricos em virtude do crescimento exponencial da populao e da produo per capita - a interdependncia entre os agentes utilizadores no mais pontual ou de vizinhana, mas alcana todo o territrio da bacia; 3) Estabelecimento da outorga e tarifao dos recursos hdricos cobrana pela retirada e pelo despejo de efluentes estabelecendo-se em nvel constitucional, para as guas de domnio estadual o Princpio Usurio Pagador (PUP), um moderno instrumento econmico utilizado amplamente em pases do mundo desenvolvido especialmente nos pases da Unio Europia; o PUP, complementarmente outorga, um instrumento poderoso no sentido de sinalizar a escassez do recurso e induzir moderao no uso por parte dos agentes (trata-se, na verdade, de uma renda de escassez ricardiana, semelhante cobrana pelo estacionamento nas reas azuis de nossas cidades); 4o) Reverso obrigatria, para a respectiva bacia de arrecadao, da receita acima, devendo os recursos financeiros ser aplicados na prpria gesto das guas da bacia; este dispositivo torna a aplicao do PUP uma operao casada: o produto de sua arrecadao fica na bacia para a sua gesto isto , financiando o planejamento e a execuo das intervenes, sejam estruturais ou no. Este auxlio financeiro resultante da reverso tarifria um legitimador e potencializador eficaz do prprio PUP: a cobrana pelo uso da gua no mais um imposto, mas sim uma espcie de taxa de condomnio para a proteo e desenvolvimento das guas bacia. 11. Para a regulamentao, por lei, de uma clusula constitucional to rica, abriam-se duas possibilidades: de um lado, uma lei que colocasse o sistema o mais prximo do topo da pirmide hierrquica do Estado, com carter centralizado e com decises do tipo top-down; de outro, um sistema descentralizado e participativo, nos moldes do sistema francs e com

inspirao remota no exemplo das Companhias de guas alems do fim do sculo XIX e incio do sculo xx (sendo a mais famosa, a Companhia do Vale do Ruhr). Prevaleceu a segunda hiptese, pelos motivos explicados no pargrafo seguinte. 12. Em 1983, por promoo conjunta do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE/MME), da Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA/MINTER), do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq/SEPLAN) e do Comit Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas (CEEIBH), foi realizado, em Braslia, o Seminrio Internacional de Gesto de Recursos Hdricos. Esse encontro teve a participao de especialistas internacionais da Inglaterra, Frana e Alemanha e teve como principal conseqncia a deflagrao de um amplo debate, em escala nacional, sobre a urgente necessidade de modernizao da gesto de recursos hdricos. Tal debate, por sua vez, teve como desdobramento um entusiasmo crescente pelo exemplo francs descentralizado e participativo de comits (parlamentos das guas) e agncias de bacia (organismos tcnicos e financeiros para assessoramento aos comits e execuo de suas deliberaes), o qual acabou conquistando coraes e mentes de ponta a ponta no pas. Assim, as pioneiras leis paulista (7.663/91) e gacha (10.350/94), bem como a lei federal a Lei 9433/97 que estabelece a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e os critrios de gesto dos cursos dgua de domnio da Unio e outras leis estaduais, foram todas elaboradas com maior ou menor inspirao no modelo francs. 13. O Sistema Estadual de Recursos Hdricos do RS (SERH-RS), tal como configurado na lei 10.350/94, a partir do disposto no art. 171 da Constituio Estadual, consta de dois elementos de frente: os Comits de Gerenciamento de Bacia Hidrogrfica (CBHs) e as tres Agncias de Regio Hidrogrfica (ARHs) (Guaba, Uruguai e das Bacias Litorneas). Os CBHs compostos de representantes dos usurios das guas (40%)1, da populao em geral (40%)2 e do governo (20%) esto encarregados de deliberar sobre os Planos de Bacia, que corporificam os usos permitidos, sua proporcionalidade, as intervenes de proteo dos recursos hdricos, os nveis tarifrios, tudo no sentido de se obter um uso mltiplo das guas, bem como sua sustentabilidade. Como no caso francs, so os parlamentos das guas, instncias fundamentalmente de negociao e compatibilizao de interesses, legtimos sempre, mas conflitantes freqentemente, em virtude da escassez das guas anteriormente

Agricultura, pecuria, indstria, abastecimento pblico, esgotamento sanitrio, turismo e lazer, minerao , navegao, etc.
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Instncias governamentais com interesse na promoo do uso dos recursos hdricos da bacia: Secretaria de Agricultura, Secretaria de Obras e Irrigao, Secretaria de Energia, Secretaria de Saneamento e Habitao, etc.
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explicada3. Assim, um plano de irrigao na bacia tem que ser compatibilizado com o plano de saneamento dessa mesma bacia; um esquema de reservao (armazenamento) de guas em pocas de altas chuvas para regularizao de vazo e enfrentamento de enchentes e estiagens, deve ser estabelecido globalmente ao nvel da bacia, e no arbitrariamente, ponto por ponto. Em suma, o que o planejamento por bacia procura , atravs dos dados do balano hdrico que leva em conta, claro, as ocorrncias extremas e suas probabilidades e das negociaes entre os representantes componentes do comit, preparar a comunidade, em geral, e os usurios, em particular, no s para o compartilhamento dos recursos hdricos em pocas normais, mas tambm para esses eventos extremos que necessitam protocolos especficos de atuao. Alm disso, no caso do RS, em que temos uma precipitao mdia anual alta, mas com variabilidade estiagens e enchentes tambm acentuadas um dos componentes mais importantes de um Plano de Bacia Hidrogrfica dever ser um sistema globalmente delineado de reservao para regularizao de vazo. Demais est dizer que o PUP pode representar um papel estratgico no financiamento das intervenes estruturais necessrias. As Agncias de Regio Hidrogrfica so organismos tcnicos justamente para isso, colocados pelo Estado disposio dos CBHs no sentido de darlhes o suporte tcnico (a mera representao legtima de interesses no suficiente para levar as negociaes a bom termo), executar as suas decises, efetuar a cobrana pelo uso das guas, canalizar os recursos financeiros aos agentes que faro as intervenes estruturais e no estruturais programadas, bem como operar os instrumentos e mecanismos de monitoramento dos recursos hdricos da bacia integrantes da Regio Hidrogrfica. Alm deste suporte, as Agncias fazem a ligao dos CBHs com os rgos de tutela do sistema: o DRH, Departamento de Recursos Hdricos, e Fundao Estadual de Proteo Ambiental -FEPAM (j que o sistema de recursos hdricos um subsistema do sistema estadual de meio ambiente, a FEPAM est lado a lado com o DRH, como co-gestora do SERH-RS). Ambos so rgos da Secretaria Estadual de Meio Ambiente e procuradores do Poder Pblico Estadual, o dono em ltima instncia das guas gachas. O DRH o rgo que estabelece as outorgas, deveria operar o Sistema de Informaes dos Recursos Hdricos (ainda no implementado) e faz a fiscalizao do funcionamento do sistema, com base nas deliberaes dos CBHs, dos estudos tcnicos das ARHs e da legislao vigente. Tambm tem a seu cargo a elaborao, a partir das indicaes dos CBHs, do Plano Estadual de Recursos Hdricos (PERH) a ser submetido, pelo Poder Executivo Estadual, Assemblia Legislativa, para ser transformado em lei. Justamente nesse PERH ficam contempladas todas as medidas de
Como se v, os CBHs no so ONGs, como muita gente pensa. So verdadeiras Organizaes Governamentais (OGs), rgos delegatrios do Estado, instituies criadas pela Lei Estadual 10.350/94.
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preveno e remediao dos efeitos das alteraes climticas, como as estiagens e as enchentes. O DRH o organismo que dever implantar o Sistema de Alerta e Controle de Cheias e Estiagens e operar a Sala de Situao para controle permanente dos eventos climticos extremos, a exemplo do que j ocorre em outros estados. Finalmente, por cima, por assim dizer, desses agentes, est o Conselho Estadual de Recursos Hdricos, encarregado da formulao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos e do estabelecimento do Plano Estadual de Recursos Hdricos, o qual deve ser uma espcie de plano guarda-chuva do conjunto dos planos das bacias. 14. Passados nada menos de 17 anos de sua promulgao, a lei 10.350 est longe de sua completa implantao e, conseqentemente, o SERH-RS completamente capenga. verdade que os CBHs de todas as bacias de domnio do estado do RS esto legalmente estabelecidos, refletindo uma boa mobilizao da sociedade gacha. Entretanto, embora muitos deles tenham conseguido, ao longo de todos estes anos, verdadeiros milagres em matria de negociao ao nvel de suas respectivas bacias, deve-se reconhecer que o seu funcionamento precrio. Com o auxlio de recursos financeiros do Fundo Estadual de Recursos Hdricos e do trabalho de empresas de consultoria locais, tm feito algum avano em matria de Planos de Bacias. Negociaes em alguns pontos e momentos de crises tambm tm sido notveis. Mas, concretamente, ainda no podem exercer o seu verdadeiro papel, o estabelecido por lei: decises vinculantes e estabelecimento dos nveis tarifrios para financiar as intervenes programadas. Funcionam como ONGs e no como instituies do Estado, criadas por lei, como efetivamente o so . Isto se deve a, pelo menos, 4 fatores mutuamente realimentadores: 1. Inexistncia, ainda, das Agncias de Bacia (3 ARHs), rgos sem os quais, como vimos, no h possibilidade tcnica nem operacional de o sistema funcionar; 2. No participao do Governo nos 20% de lugares que devem, por lei, ser ocupados nos CBHs. O Governo age margem dos Comits, no procura integrar seus planos e intervenes no conjunto das discusses dos Planos de Bacia dos respectivos CBHs (o caso mais recente o dos Decretos relativos ao Rio dos Sinos)4; 3. DRH totalmente despreparado, por falta de pessoal, material e protocolos de procedimentos, para levar a cabo a sua funo de gestor, em ltima instncia, dos recursos hdricos estaduais (em parte, isto vale tambm para a FEPAM). Ofertas da ANA Agncia Nacional de guas para auxiliar o governo estadual na soluo deste grave problema, tm sido sistematicamente desconsideradas at o momento. Cabe ressaltar, entretanto, que neste
alvissareira a notcia de que a Secretaria de Obras e Irrigao determinou que suas representaes regionais ocupem efetivamente seus lugares no CBHs que lhes correspondem.
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particular h um fio de esperana. Nos dias 7 e 8 de dezembro de 2011, foi realizada, pelo DRH, uma oficina com a presena de altas autoridades da ANA sobre as etapas e medidas necessrias para a consolidao do DRH como uma departamento altura das suas funes. Ao cabo da oficina, foi discutida uma agenda de atividades para o primeiro semestre de 2012, tendo a titular da SEMA se comprometido a levar tal agenda ao conhecimento do Governador. Espera-se, na brevidade possvel, que a Presidncia da ANA consiga, finalmente, o que vem solicitando reiteradamente: uma reunio de alto nvel com o Governador e o alto escalo do governo5. 4. Quando da ocorrncia de desastres ambientais ou discusso de problemas ambientais crnicos, os meios de comunicao praticamente passam por cima dos comits, convocando diretamente as autoridades governamentais, as quais, por sua vez, no fazem qualquer meno de encaminhar o debate para o mbito dos comits. 15. Desde 2010, est em andamento um convnio entre a SEMA e a METROPLAN, pelo qual esta entidade exercer, em carter experimental, atravs de departamento especfico, a funo de ARH para a Regio Hidrogrfica do Guaba (9 comits). O sucesso do projeto pode acarretar a criao de um setor da METROPLAN com a atribuio exclusiva de exercer, definitivamente, as funes de ARH. Isto, a rigor, faz bastante sentido, na medida em que a METROPLAN j tem, no seu mbito de trabalho, outros aspectos relevantes da gesto territorial. A realidade, entretanto, que o projeto precisa ser acelerado e intensificado para que se possa chegar ao resultado almejado. Uma alternativa a criao imediata das trs Agncias como organismos da administrao indireta, vinculados SEMA. Dado o carter absolutamente estratgico das tres ARHs para o funcionamento do SERH-RS, este um tema que precisa ateno concentrada, redobrada e urgente por parte do governo. 16. Na edio de Zero Hora dominical de 15/01/2012, h uma entrevista com o prof. Andr Luiz Lopes da Silveira, Diretor do Instituto de Pesquisas Hidrulicas da UFRGS. A manchete da entrevista por si s sugestiva. Somos o Estado mais atrasado. A certa altura da entrevista diz o Dr. Andr: Temos os comits de gerenciamento mais antigos do Brasil e a lei mais antiga (obs.: na verdade, como vimos, a segunda mais antiga), mas no fomos adiante. Involumos. No conseguimos fazer funcionar e at hoje no temos sequer um plano estadual de recursos hdricos. E, mais adiante: Aqui no falta gua. Aqui chove mais do que o dobro do que na Europa e nos Estados Unidos. S que no sabemos armazenar. Esse o problema. Sbias palavras. Primor de sntese. No requer comentrios adicionais.
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A ANA dispe de metodologia expedita e pesquisa de campo comparativa para o dimensionamento de um rgo gestor adequado s necessidades do nosso estado. Isto muito importante, na medida em que, pelo que foi exposto, as mais de meia centena de funcionalidades de um rgo de gesto tero que ser divididas entre o DRH, a FEPAM e as ARHs.

17. Quando estava sendo preparada a legislao de regulamentao do art. 171 da Constituio estadual (a futura Lei 10.350/94), no incio dos anos 90, um membro da equipe teve a oportunidade de realizar um estgio no Ministrio do Meio Ambiente da Frana, bem como em trs de suas Agncias de Bacia. Um dos objetivos no estgio era o de observar in loco o que seria certamente uma sria crise no sistema francs de gesto das guas, dada a seca ento vigente em todo o pas (uma das piores do sculo, seno a pior). O que se verificou naquela ocasio que, longe de uma crise, o sistema estava experimentando um fortalecimento, onde o papel de negociao dos Comits e o de assessoramento tcnico por parte das respectivas Agncias era mais importante do que nunca. 18. A atual crise climtica por que passa o RS demonstra claramente o quanto o estado perde por no ter implementado completamente a poltica de gesto dos recursos hdricos e por no ter aproveitado, at aqui, todos os instrumentos institucionais, gerenciais e polticos criados pela Lei 10.350. Na atual situao do RS, embora o sistema gacho no tenha condies de atuar emergencialmente, por no estar sequer efetivamente estabelecido, esperamos que a crise sirva, ao menos, - para chamar a ateno do Governo para o significado e a importncia da gesto das guas, - para o reconhecimento do Sistema Estadual de Gesto dos Recursos Hdricos como concretizao de uma poltica pblica e - que seja a oportunidade para a implantao e implementao definitivas de todas suas instituies e instrumentos, - inclusive para podermos testar uma clusula constitucional e uma lei, ambas modernas e solidamente embasadas, que at agora os sucessivos governos insistem em ignorar. Porto Alegre, 24 de janeiro de 2012