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ADMINISTRATIVA DO ESTADO
Pelo Dr. Tiago Viana Barra
SUMRIO:
1.Introduo. 1. Tema. 2. A Cosmopolitizao do Direito Administrativo. 2.AEvoluoHistricadoInstitutodaResponsabilidade
CivilAdministrativa. 1. As Diferentes Concepes do Princpio da
Separao de Poderes nas Revolues Liberais dos Scs. XVIII e XIX.
2. Da Irresponsabilidade Responsabilidade Plena do Estado A Evoluo Portuguesa. 3. O Regime Legal da Responsabilidade Civil
AdministrativadoEstado. 1. A Responsabilidade por Facto Ilcito.
2. A Responsabilidade pelo Risco. 3. Outros Tipos de Responsabilidade
dos Agentes Pblicos pelos Danos Causados no Exerccio da Funo
Administrativa do Estado. 4. A Distino entre Actos de Gesto Pblica
e Actos de Gesto Privada. 4. AConsagraodaTeoriadaFaute du
Service noRegimedaResponsabilidadeCivilExtracontratualdo
EstadoporDanosDecorrentesdoExercciodaFunoAdministrativa. 1. Preliminares. 2. O Contributo da Doutrina Francesa Faute
de Service e Faute du Service. 3. A Influncia da Jurisprudncia Francesa na Densificao do Conceito de Faute du Service. 4. A Teoria da
Faute du Service na Jurisprudncia Portuguesa. 5. Concluses.
Bibliografia
Mododecitarelistadesiglas,abreviaturaseacrnimos
Apenas na primeira referncia bibliogrfica a citao se far
atravs da identificao de todos os elementos necessrios correcta identificao da obra. Nas referncias posteriores, a citao
ser feita apenas pela indicao do autor e pela identificao do
ttulo da obra e atravs da designao cit.. No caso de serem cita-
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das vrias obras do mesmo autor, a citao ser feita pela indicao
do autor e do ttulo de forma abreviada.
As publicaes peridicas sero referidas atravs da utilizao de siglas, seguidas da indicao da numerao da publicao,
do ms, do ano e da pgina.
Os preceitos legais em que no seja indicada a fonte, pertencem Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e
demais Entidades Pblicas actualmente em vigor.
Em seguida indica-se a lista de siglas, abreviaturas e acrnimos:
AAVV Autores Vrios
Ac. Acrdo
al. alnea
art. artigo
arts. artigos
BFDUC Boletim da Faculdade de Direito da universidade de
Coimbra
BGB Brgerliches Gesetzbuch (Cdigo Civil Alemo)
BMJ Boletim do Ministrio da Justia
cap. Captulo
CC Cdigo Civil
CCP Cdigo dos Contratos Pblicos
CEE Comunidade Econmica Europeia
cfr. confira
cit. citado
CJ Colectnea de Jurisprudncia
CJA Cadernos de Justia Administrativa
CPA Cdigo do Procedimento Administrativo
CPC Cdigo do Processo Civil
CPP Cdigo do Processo Penal
CPTA Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
ed. edio
ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
FA Il Foro Amministrativo
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1. Introduo
1. Tema
A sistemtica escolhida para o desenvolvimento da matria
visa definir o enquadramento jurdico-poltico da problemtica que
constitui o tema central deste trabalho: a Responsabilidade Civil
Administrativa do Estado.
Tendo presente o tema do presente Seminrio de Direito
Administrativo, entendemos que seria prudente dedicar algumas
notas do captulo introdutrio europeizao enquanto fenmeno do Direito Comunitrio de integrao europeia e tambm
globalizao trazida das relaes horizontais entre estados membros, no plano do Direito Internacional Pblico (tratados e organizaes internacionais).
A nossa proposta implica que nos debrucemos sobre a sequncia destes dois movimentos de interaco do Direito Administrativo, o qual se afigura cada vez mais como um Direito Administrativo sem Fronteiras.
A responsabilidade civil administrativa do Estado encontra-se
relacionada historicamente com a questo mais vasta da responsabilidade da administrao pblica em geral, por actos dos seus funcionrios e agentes.
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No cap. 2 deste trabalho faremos a anlise das vrias concepes do princpio da Separao de Poderes nas revolues
liberais dos scs. XVIII e XIX. No nosso entendimento, esta abordagem justificada, na medida em que a aplicao do regime da
responsabilidade civil administrativa, individual ou combinada,
condiciona em cada sistema jurdico-poltico a relao dos poderes soberanos tradicionais e, em particular, a atitude dos outros
poderes do Estado legislativo e judicial face ao executivo,
bem como a capacidade de resposta deste ltimo s solicitaes
dos cidados.
Procuraremos, ainda, fazer um breve levantamento da evoluo registada em Portugal no que diz respeito forma como tem
sido encarada a responsabilidade do Estado e dos funcionrios da
administrao pblica.
Seguir-se- uma breve anlise dos pressupostos da responsabilidade civil numa perspectiva administrativista, detalhada e crtica, do direito constitudo sobre responsabilidade civil administrativa, suas fontes, modos de efectivao e limitaes.
O tema seleccionado para o nosso trabalho oferece a dificuldade dogmtica que se traduz no facto da responsabilidade civil
administrativa do Estado no cumprir apenas uma funo reparadora. Pelo contrrio, alm do contencioso da responsabilidade permitir o controlo incidental da legalidade da actuao dos poderes
pblicos, o instituto da responsabilidade civil como a previso
de uma responsabilidade penal, disciplinar e financeira dos titulares dos rgos, funcionrios e agentes assume igualmente uma
importante funo preventiva e de controlo do funcionamento dos
servios pblicos, constituindo, assim, um instrumento de controlo
do Estado susceptvel de contribuir decisivamente para a prpria
melhoria dos servios pblicos.
Assiste-se nos nossos dias a uma enorme fora expansiva da
prpria noo de responsabilidade civil administrativa do Estado
em sentido amplo, bem evidenciada na multiplicao das premissas de responsabilidade.
Da controvrsia sobre a responsabilidade indirecta ou, mais
tarde, directa, das entidades pblicas, por aces ou omisses ilcitas e culposas praticadas, individualmente, pelos seus funcion-
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rios(1), passa-se, progressivamente, para a afirmao de uma responsabilidade directa do Estado pelo funcionamento anormal ou
defeituoso das organizaes administrativas.
Neste contexto, dedicmos o cap.3. do nosso trabalho
opo clara da LRCEE pelo regime de responsabilidade objectiva
e exclusiva das entidades pblicas, como j previa a CRP, a qual
coloca a ordem jurdica portuguesa, a par da espanhola, num
lugar parte no contexto europeu. De facto, a generalidade dos
pases europeus, incluindo a Frana, tm um regime de responsabilidade exclusiva e objectiva do Estado que no constitui regra
geral.
O processo de transformao do Direito Pblico portugus,
mais concretamente do Direito Administrativo, tem de ser enquadrado na histria da actualidade recente, maxime com a entrada em
vigor, em 2004, da reforma do Contencioso Administrativo(2) e da
histria do Direito Administrativo Europeu.
As situaes de faute du service que podem originar danos
no susceptveis de serem imputados ao comportamento de um
qualquer agente administrativo passaram a estar reguladas pela
LRCEE.
(1) No incio do sculo passado, a doutrina rompe com a ideia de que os funcionrios pblicos so responsveis como particulares, pois, desde que ultrapassam a rbita
das suas atribuies, no so considerados como empregados pblicos, mas como desobedientes lei, e na posio de simples cidados. Alguns autores defendem uma teoria geral
da responsabilidade do Estado, alicerada no princpio da igualdade dos encargos pblicos, aplicvel s funes administrativa, legislativa e jurisdicional. O estudo da responsabilidade civil administrativa no pode negligenciar o contributo louvvel de MARTINHO
NOBRE DE MELO para a responsabilizao do Estado pelos danos causados no exerccio da
funo legislativa, tendo em conta o contexto social, cultural e histrico em que surge o
seu pensamento: Mas o que nos parece sobretudo estranho que se afirme a irresponsabilidade do legislador mesmo quando a Constituio seja por ele violada. Cfr. MARTINHO
NOBRE DE MELO, Teoria Geral da Responsabilidade do Estado indemnizaes pelos
danos causados no exerccio das funes pblicas, Lisboa: Livraria Ferin, 1914, pp.111-112; outros autores, por seu turno, equacionaram a possibilidade de uma lei dar origem
responsabilidade do patrimnio do Estado em benefcio dos particulares cujos interesses
lesa. FZAS VITAL Da Responsabilidade do Estado no Exerccio da Funo Legislativa, in BFDuC, ano II, 1916, pp. 267 e segs.
(2) Reforma elaborada em 2002 no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n. 13/2002, de 19 de Fevereiro e alterado pela Lei n. 4-A/2003, de
19 de Fevereiro) e Cdigo de Processo dos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei
n. 15/2002, de 22 de Fevereiro, alterado pela Lei n. 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.
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2.
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ACosmopolitizaodoDireitoAdministrativo
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(12) VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., pp.124.
(13) SABINO CASSESE Global Administrative law: an introduction, Global Administrative Law: An Introduction, Journal of International Law and Politics (2005, Summer,
vol. 37, n. 4, p. 694.
(14) RICHARD B. STEWART The world trade organization and global administrative law, New York: New York university School of Law, 2009, p. 77.
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2. AEvoluoHistricadoInstitutodaResponsabilidadeCivilAdministrativa
1. AsDiferentesConcepesdoPrincpiodaSeparao
dePoderesnasRevoluesLiberaisdosScs.XVIIIeXIX
Durante a permanncia do Imprio Romano vigorava um sistema de administrador-policia onde o particular visto como um
sbdito. Alis, a doutrina aponta para a existncia de um retrocesso
civilizacional dos alemes na incapacidade para manter a herana
do Cdigo de Justiniano (530 DC)(17).Sucede que, no Direito
Romano, surgiam j situaes de responsabilidade de entidades
pblicas por actos lcitos, em particular, pela expropriao, com
referncias que se mantiveram no perodo intermdio(18).
(15) RICHARD B. STEWART The world trade organization and global administrative law, cit., p.3.
(16) Conforme escreve FAuSTO DE QuADROS, quando nos referimos europeizao
do Direito Administrativo, inclusive do Contencioso Administrativo, estamos a ser modestos na apreciao da Histria. De facto, o que hoje se comea a discutir o nascimento de
um Direito Administrativo global, que ser um ramo do Direito global, ou do espao jurdico global. FAuSTO DE QuADROS Europeizao do Contencioso Administrativo, Separata de estudos em homenagem ao Professor Doutor MARCELLO CAETANO, Edio da
Faculdade de Direito da universidade de Lisboa, Coimbra Editora, 2006, p. 403.
(17) Referimo-nos, em concreto, herana proveniente dos tempos do Imprio
Romano, sobre os valores e princpios do uso das armas e das leis. OTTO MAYER Derecho Administrativo Alemn (trad. de Deutsches verwaltungsrecht por Horacio H. Heredia
e Ernesto Krotoschin), Madrid: editorial Depalma, 1982, pp. 29-30.
(18) JOS JOAQuIM GOMES CANOTILHO O Problema da Responsabilidade do
Estado por Actos Lcitos, 1974, pp. 30-31.
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O modelo alemo da Antiguidade comeou por apresentar tribos sem aparelho administrativo e carcter estadual. Estas comunidades apresentavam uma relao baseada em laos de parentesco
(ou casta) de domnio aristocrata que tinham o pelouro dos assuntos pblicos (paz e segurana interna) e era uma administrao que
exercia tarefas administrativas de forma descentralizada pelos cls
e senhores aristocratas(19). No existia funcionalismo pblico nem
organizao administrativa estadual nem sistema de finanas
pblicas. De incio, as comunidades polticas germnicas permaneceram organizadas em federao e sob o domnio senhorial, at
que durante o perodo de migrao dos povos se desenvolveu um
reino independente(20).
Na Idade Mdia a administrao imperial traduziu-se na emanao do poder no soberano que detinha os poderes de autoridade.
A funo principal do dominador medieval consistia essencialmente em fazer e garantir a paz eterna nacional, bem como em
manter e conservar a federao de pessoas. Esta administrao
imperial franca baseava-se em compromissos pessoais e no em
competncias e instituies(21).
A ideia medieval de organizao poltica e de constituio
assentava na limitao do poder pelo direito. A teorizao medieval sobre a tirania e os limites do poder, sobre os fins ltimos da
governao e direito de resistncia, representa a vontade de encerrar o poder poltico numa ordem regrada e constitucionalizada.
A constituio medieval no mais do que um enunciado precrio
de regras, contratos, pactos e equilbrios que submeteram os governantes da poca(22). Alis, o princpio da responsabilidade, adoptado muito mais tarde por regimes liberais, remonta preocupao
da filosofia poltica medieval com a moderao e legitimidade do
poder poltico. A sua implantao s se tornou possvel com a revi(19) OTTO BACHOF Direito Administrativo (trad. de Verwaltungsrecht por Antnio F. de Sousa), vol. 1, FCG, Servio de Educao e Bolsas, 2006, p. 93.
(20) OTTO BACHOF Direito Administrativo, cit., p. 94.
(21) OTTO BACHOF Direito Administrativo, cit., p. 95.
(22) Como refere FREITAS DO AMARAL, o Estado medieval uma ordem exterior e
coerciva, no tem a ver com o Bem e a Justia, mas apenas com a Paz e a Segurana possveis. DIOGO FREITAS DO AMARAL Histria das Ideias Polticas (9 reimp.), vol. I,
Coimbra: Livraria Almedina, 2010, pp.159-160.
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(23) A Idade Mdia pode definir-se como uma concepo descendente do poder,
segundo a qual a autoridade emanava de uma entidade superior: Deus ou o Papa, o seu
representante; e outra concepo ascendente onde o poder poltico aparece com a criao de uma comunidade ou populus. E ser a partir desta ltima que os estados modernos
se libertaro do domnio universal da Igreja. Cfr. WALTER uLLMAN, Principles of Government and Politics in the Middle Ages, New York, 1961, pp.19 e ss. Neste contexto, ver tambm a obra fundamental de MAQuIAVEL, O Prncipe (trad. de Il Prncipe por Antnio
Simes do Pao), Edio Coisas de Ler, 2003, pp. 60-72, a qual marca a construo do
poder executivo moderno, forte e personalizado, desligado da tica crist. Para poder atingir os seus fins, o Prncipe deve ser msero, parcimonioso mas no odioso, clemente mas
no cruel, temido mas no odiado.
(24) A velha mxima de The king can do no wrong, citada por MARIA DA GLRIA
GARCIA A Responsabilidade Civil do Estado e Demais Pessoas Colectivas Pblicas
Conselho Econmico e Social, Lisboa: 1997, p.4; ou ainda a frase que atribui fundamento
divino ao Poder Rgio: The King must not be under man but under God and under the
law, because it is the law that makes the King. WILLIAM WADE/C.F. FORSITH Administrative Law, 9. edition, New York: Oxford university Press, 2004, p.809.
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uma verdadeira separao de poderes entre tribunais e administrao. Isto porque as solues da Revoluo Francesa no sc. XVIII
tiveram o condo de alterar uma realidade monrquica absolutista,
em que o rei o administrador e julgador, pelo que os revolucionrios franceses acharam que separar poderes era criar um Conselho
de Estado (Constituio de 22 de Frimrio, ano VIII, 15 de Setembro de 1799) que tivesse por misso julgar os litgios administrativos e a prpria actuao da administrao mas que, no limite, estariam sujeitos a homologao do Chefe de Estado(31).
Este modelo foi sendo desenvolvido at ao momento em que
passmos do sistema de justia reservada para o de justia delegada (os pareceres deixam de estar sujeitos a homologao) atravs da Lei de 24 de Maio de 1872(32). A justia foi delegada, mas o
rgo que a proclamava era um rgo da administrao, pelo que,
em termos prticos, no existia separao de poderes.
Assim, em sentido diametralmente diverso do que aconteceu
na Alemanha, a independncia dos tribunais administrativos em
Frana s ir nascer muito mais tarde com a sentena do Conselho
Constitucional de 1980, altura em que se consagra definitivamente
a independncia dos Tribunais Administrativos em Frana(33).
A evoluo histrica mostra que vo longe os tempos em que
imperava o princpio da irresponsabilidade do Estado e dos seus agentes
pelos ilcitos cometidos no exerccio das diversas funes pblicas(34).
(31) Entre 1789 e 1799, teve lugar o sistema de autocontrolo da administrao, ou
sistema do administrador-juiz, que pode ser dividido em trs sub-perodos ou fases distintas: a fase do controlo pelos prprios orgos da administrao activa, a fase da justia
reservada e a fase da justia delegada. VASCO PEREIRA DA SILVA Em Busca do Acto
Administrativo Perdido, cit., p.29.
(32) Sobre a evoluo do sistema de justia, dever ser tido em conta o desenvolvimento do Conselho de Estado ligado ao avano do pensamento poltico, designadamente
com a autonomizao do papel deste Conselho, j que durante a poca napolenica as decises sobre os litgios da administrao no passavam de meras propostas sujeitas a homologao do Chefe de Estado. MARIE-CHRISTINE KESSLER Le Conseil DEtat, Cahiers de la
Fondation Nationale des Scienses Politiques, Paris: Librairie Armand Colin, 1968, p.29.
(33) VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p.55.
(34) No mesmo sentido, a autora aponta a existncia da responsabilidade civil do
Estado como o resultado de um processo de sedimentao ao longo de sculos de Histria.
MARIA DA GLRIA GARCIA A Responsabilidade Civil do Estado e Demais Pessoas
Colectivas Pblicas Conselho Econmico e Social, Lisboa: 1997, p. 4.
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uma tal irresponsabilidade, como lembrava CuNHA GONALVES, s era concebvel na poca em que a coisa pblica pertencia a
um s indivduo ou a uma s classe, sendo at sacrilgio duvidar
da impecabilidade das autoridades, como sob a tirania bizantina.
Presumia-se, alm disto, nos estados antigos, que o Prncipe no
autorizava o malefcio; donde, os abusos do funcionrio e do prprio Prncipe pesavam sobre a vtima, como um caso fortuito ou de
fora maior(35).
A responsabilidade civil da administrao por danos no
patrimoniais e no soberanos que fossem provocados por funcionrios da administrao efectivava-se na esfera jurdica individual
do funcionrio(36). Neste sentido, a responsabilidade administrativa era subjectiva e individual(37). Como sublinha MARCELO
REBELO DE SOuSA, a responsabilidade pessoal dos funcionrios era
fortemente limitada no resto da Europa Continental, j que era
necessrio autorizao superior da administrao para que ela
pudesse ter lugar(38).
Na Alemanha, a responsabilidade civil administrativa foi
consagrada pelo art.131. da Constituio de Weimar que veio
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(39) O BGB afirma o princpio tradicional da responsabilidade exclusiva do funcionrio (839), mas para assegurar a serenidade das decises dos funcionrios e impedir
que o receio de uma obrigao de indemnizar paralise a actividade administrativa, faz
depender essa responsabilidade da verificao dos requisitos seguintes: violao de um
dever de funo que exista para com terceiro (839-I-n.3); se o lesado podia ter evitado o
dano atravs da utilizao de um meio jurdico adequado, exclui-se o dever de indemnizao (839-III). RuI MEDEIROS, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos
Legislativos, Coimbra: Livraria Almedina, 1992, p.44.
(40) A concretizao do artigo manteve-se fragmentria at Lei da Responsabilidade do Estado, de 26 de Junho de 1981, que pretendeu regular a matria, mas que foi
declarada nula, pelo Tribunal Constitucional alemo, em 19 de Outubro de 1982. Cfr.
MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Portugus, cit., p. 627.
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(41) Cfr. REINHARD MuRBGNuG La responsabilit dello Stato per il comportamento ilecito dei suoi organi nellordinamento della Repubblica Federale di Germania in
FA, 1976, II, p. 1987.
(42) Cfr. GuNTHER JAENICKE/PETER SELMER La responsabilit dello Stato per
lazione antigiuridica dei suoi organi nella Repubblica Federale Tedesca in Studi di
Diritto Pubblico Comparato, IV La responsabilit della Pubblica Amministrazione,
Torino: uTET, 1976, p. 97.
(43) REINHARD MuRBGNuG La responsabilit dello Stato per il comportamento
ilecito dei suoi organi nellordinamento della Repubblica Federale di Germania, cit.,
p. 402; GuNTHER JAENICKE/PETER SELMER La responsabilit dello Stato per lazione
antigiuridica dei suoi organi nella Repubblica Federale Tedesca, cit., p. 120.
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tribunais administrativos anulao de decises ilegais das autoridades ou condenao a pagamento de indemnizaes, ficando a
administrao independente do poder judicial. A responsabilidade
civil administrativa tinha, por via da jurisprudncia do Conselho de
Estado, comeado a autonomizar-se da responsabilidade civil
geral.
O absolutismo poltico mitigado pela filosofia poltica medieval nas concepes religiosas e teocrticas sobre a origem do poder
acabou por abrir a porta ideia de poder limitado e, como tal, a
partir desse momento, passou a ser possvel falar em responsabilidade do Estado soberano(44).
A noo de responsabilidade do Estado, tal como hoje a
entendemos, deve muito separao dos poderes legislativo, executivo e jurisdicional, que possibilitou a existncia de um poder
limitado e subordinado pela Constituio(45). MONTESQuIEu defendeu a subordinao dos poderes do Estado confiana e lei
enquanto forma de sobrevivncia da sociedade(46). Essa confiana
impor-se-ia a todos os poderes polticos: o poder legislativo depen-
(44) O Poder deixou de ser encarado como um conceito absoluto, em certas circunstncias: Se o Soberano ordenar a algum (mesmo que justamente condenado) que se
mate, se fira ou se mutile a si mesmo, ou que no resista aos que o atacarem, ou que se abstenha de usar os alimentos, o ar, os medicamentos, ou qualquer outra coisa sem a qual no
poder viver, esse algum tem a liberdade de desobedecer. THOMAS HOBBES Leviat
(trad. de Leviathan por Joo Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva), Lisboa:
INCM, 1995, p. 180.
(45) BENJAMIN CONSTANT afirmava que a limitao da soberania apenas possvel
atravs da diviso do poder e de combinaes engenhosas em que o mesmo seja distribudo e encontre como limite o prprio poder. BENJAMIN CONSTANT Cours de Politique
Constitutionnelle, I, Paris, 1861, pp. 15-16 e 282. Como afirma PAuLO OTERO, a garantia
dos direitos do homem postula que o poder se encontre limitado, evitando-se o abuso, o
arbtrio e a invaso da esfera de aco reservada ao indivduo. A preocupao limitativa do
Poder desdobra-se na limitao do interior do poder (separao dos poderes magnos do
Estado legislativo, executivo e judicial) e na limitao do Poder nas suas relaes com
a sociedade civil, sendo apenas admissvel a interveno do Estado no quadro de uma
habilitao legal para o efeito (princpio da legalidade). PAuLO OTERO, Instituies Polticas e Constitucionais, vol. 1, Coimbra: Livraria Almedina, 2007, p. 252.
(46) Na sua obra intemporal, MONTESQuIEu apela existncia de um governo que
saiba conservar o esprito das leis enquanto forma de sobrevivncia dos cidados. MONTESQuIEu De lesprit des lois, Tome Premier, Paris: Librairie Garnier Frres, 1927,
p. 135.
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(47) JOHN LOCKE, Two treaties of Government, II, Cambridge, 1988, p. 149.
A introduo do conceito de confiana reaparece em DAVID RuNCIMAN, Pluralism and the
Personality of the State, New York: Cambridge university Press, 2005, pp. 64-88.
(48) O princpio da separao de poderes teve forte contestao o que levou inclusive, a que se duvidasse da sua utilidade, tendo em conta as polticas demasiado centralistas tomadas pelo Executivo e a alegada incompatibilidade com o conceito de Estado soberano e indivisvel. GIORGIO GRASSO /MANFRELLOTTI, RAFFAELE Poteri e funzione dello
stato: una voce per un dizionario di storia constituzionale, Torino: texto publicado no
manual de Historia Constitucional (Constituzionalismo e Storia, da autoria de C. Ghisalberti e G. Bianco), 2007, p.6 (ponto 21).
(49) Sobre a separao dos poderes do Estado e a sua relao com o Direito Administrativo, vejam-se as lies do autor ingls. WILLIAM WADE/C.F. FORSITH Administrative Law, cit., pp.46-47.
(50) LAuBADRE Manuel de Droit Administratif (12. dition par Jean-Claude
VENEZIA et Yves GAuDEMET), Paris: LGDJ, 1982, p. 19.
(51) Como salienta o filsofo francs, PIERRE MANENT, a condio de possibilidade
do moderno regime democrtico depende do poder de interveno social do Estado.
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PIERRE MANENT A razo das naes (trad. de La raison des nations por Jorge Costa),
Reflexes sobre a democracia na Europa, Lisboa: Edies 70, 2008, pp. 45.
(52) Interrogando-se sobre a real necessidade de Estado enquanto factor de garante
da existncia e conservao de Direitos Humanos na sociedade. Vide PIERRE MANENT
A razo das naes, cit., pp. 48-49.
(53) DAVID DuARTE A Norma da Legalidade Procedimental Administrativa
A Teoria da Norma e a criao de Normas de Deciso na Discricionariedade Instrutria,
Coimbra: Livraria Almedina, 2006, pp. 413 e ss.
(54) Segundo JAVIER TAJADuRA TEJADA, possvel pr em causa a autenticidade da
separao de poderes nos estados constitucionais, j que, segundo o autor espanhol, existe
um nico poder resultante do pluralismo econmico, comunicativo e meditico, que consome os demais poderes do Estado, nomeadamente os poderes legislativo, executivo e
judicial. JAVIER TAJADuRA TEJADA La Constitucin Portuguesa de 1976 un estudio
acadmico treinta aos despus (Progo de J.M. CARDOSO DA COSTA), Madrid: Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales, 2006, p. 23.
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(55) Nas Lectures on Jurisprudence, uma compilao de observaes das suas leituras, ADAM SMITH invocava o direito de necessidade para justificar em casos mais
urgentes de necessidade, o direito que algum pudesse ter sobre a propriedade de
outrem, considerando que as leis da justia podiam ser invadidas nestas circunstncias
estritas. ADAM SMITH Lectures on Jurisprudence, Glasgow Edition of the Works and
Correspondence of Adam Smith and the associated volumes Oxford university Press,
Oxford, 1978, p. 37.
(56) JORGE MIRANDA identifica trs grandes perodos que se projectam directamente no curso da Histria Constitucional: o perodo das constituies liberais, o da
Constituio de 1933 e o da Constituio de 1976. JORGE MIRANDA As Constituies
Portuguesas (De 1822 ao texto actual da Constituio), 5. ed., Lisboa: Livraria Petrony,
2004, p. 9.
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dade civil administrativa extracontratual por actos de gesto privada, deixando para lei especial o regime da responsabilidade civil
extracontratual por actos de gesto pblica(62).
Neste contexto, a jurisprudncia foi ancorando no art. 22., da
CRP, a faculdade de exigir uma indemnizao por prejuzos causados por qualquer aco funcional do Estado, designadamente, por
actos relativos funo jurisdicional e legislativa. Os pressupostos
e condies desse dever pblico de indemnizar baseavam-se na
aplicao directa dos princpios da responsabilidade aquiliana(63).
A discusso jurdica foi prosseguindo de modo no inteiramente concordante, chegando a colocar-se a questo de saber se o
art. 22., da CRP, compreendia a responsabilidade civil por actos
lcitos e ilcitos e a responsabilidade civil objectiva do Estado(64).
A LRCEE entrou em vigor no dia 30 de Janeiro de 2008(65).
O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado foi,
durante dcadas, regulado, essencialmente, pelo Decreto-Lei
n. 48051, de 21 de Novembro de 1967(66) e por algumas normas
do CPP(67). Considerava-se que abrangia apenas os actos integra-
(62) Coube a VAZ SERRA elaborar o anteprojecto do Cdigo Civil onde fez uma sntese de quatro artigos sobre a responsabilidade do Estado e outras entidades pblicas equiparadas. ADRIANO VAZ SERRA Responsabilidade Civil do Estado e dos seus rgos ou
agentes, BMJ 85 (1959), pp. 446-518;MENEZES CORDEIRO Tratado de Direito Civil Portugus, cit., p. 633; MARGARIDA CORTEZ Responsabilidade Civil da Administrao por
Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omisso Culposa do Lesado, cit., p. 19.
(63) V. art. 483., do CC.
(64) Segundo os constitucionalistas GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, o
art. 22. no exclui a responsabilidade pelo risco e no exige a ilicitude e a culpa para responsabilizar civilmente o Estado e demais entidades pblicas, embora admita que a frmula empregue sugere a restrio da responsabilidade aos danos causados por actos ou
omisses ilcitos, at porque s assim se percebe a consagrao da responsabilidade solidria do Estado e dos titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA Constituio da Repblica Portuguesa anotada, 4. ed., artigos 1.
ao 107., Coimbra, Coimbra Editora, 2007, anotao III ao art. 22., p. 169.
(65) Cfr. art. 6., da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprovou o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas.
(66) Este Decreto-Lei regulava a responsabilidade extracontratual do Estado e
demais pessoas colectivas pblicas no domnio dos actos de gesto pblica.
(67) No existia qualquer norma legal que previsse os danos provocados no exerccio da funo jurisdicional, ou poltico-legislativa do Estado. Apenas vigorava o regime
jurdico da indemnizao por privao da liberdade ilegal ou injustificada e da condenao
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dos na funo administrativa do Estado. Por essa razo era inaplicvel aos actos integrados na funo jurisdicional e legislativa(68).
penal injusta (arts. 225., 226. e 462., todos do CPP) que expressamente ressalvada pelo
art. 13., n. 1, da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro.
(68) No sentido da rejeio de uma interpretao restrita ao art. 22., da CRP, limitada responsabilidade civil da administrao, RuI MEDEIROS considera que o referido
artigo constitui um princpio geral em matria de direitos fundamentais. RuI MEDEIROS
Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, Coimbra: Livraria Almedina, 1992, p. 85.
(69) A reforma geral da responsabilidade civil administrativa do Estado comeou
por constar da Proposta de Lei n. 95/VIII/2, de 13/7/2001, publicada no Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, de 18 de Julho de 2001, da autoria do XIV Governo Constitucional. Seguiu-se a muito semelhante Proposta de lei n. 88/IX/2, do XV Governo Constitucional, de 06/05/2003. As duas iniciativas caducaram em 4/4/2002 e em 22/12/2004,
respectivamente, por demisso do governo. Apareceu tambm um Projecto de Lei
(n. 148/IX) da autoria de um grupo parlamentar, publicado no Dirio da Assembleia da
Repblica, II Srie-A, de 17/10/2002. Caducou com o termo da respectiva legislatura.
Seguiu-se a Proposta de lei n.56/X que tambm caducou. A Assembleia da Repblica
aprovou outra Proposta de lei que foi vetada com fundamento em razes de oportunidade.
Por fim, conseguiu aprovar sem veto poltico o presente diploma da LRCEE, embora com
significativas alteraes em relao ao anterior projecto.
(70) A responsabilidade civil contratual do Estado existir nas situaes em que o
facto constitutivo da obrigao de indemnizar resulte de danos provenientes do incumprimento de um contrato, pelo cumprimento defeituoso ou tardio das obrigaes contratuais,
nos termos do art. 325. e segs., do CCP.
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(71) Sobre o Estado enquanto organizao de governantes e governados ou comunidade de cidados e as noes de Estado-comunidade (exerccio do poder para fins
comuns) e Estado-poder (poder poltico manifestado atravs de rgos, servios e relaes de autoridade), veja-se JORGE MIRANDA Manual de Direito Constitucional,
Tomo I, 8. ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2009, p. 11.
(72) Sobre os elementos materiais e formais da administrao pblica, veja-se a
noo dada por JuAN ALFONSO SANTAMARIA PASTOR. Para este autor, o servio pblico
material aquele que presta uma actividade necessria sobrevivncia da sociedade (servios uti singuli, p. ex. de abastecimento de gua populao) em contraposio com a
administrao pblica formal que no presta directamente o servio populao, mas assegura que o servio seja realizado por terceiros, p. ex., atravs da contratao de empresas
privadas, ou da realizao de outras actividades de natureza diversa, como o registo civil
ou a defesa nacional. JuAN ALFONSO SANTAMARIA PASTOR Principios de Derecho Administrativo, vol. II, Madrid: Iustel. Portal Derecho, S.A., 2009, p. 310.
(73) Atente-se definio de funcionrio dada por PAuLO VEIGA E MOuRA, como
todo aquele que preste o seu trabalho sob a autoridade, a direco e no desempenho de funes prprias e permanentes dos servios pblicos cujo quadro de pessoal voluntariamente
aceitou integrar, fazendo-o de forma profissionalizada e independentemente da natureza
ou forma do acto por que expressou a aceitao. PAuLO VEIGA E MOuRA A Privatizao
da Funo Pblica, Regime jurdico, Direitos e Deveres dos funcionrios e agentes,
1. volume, 2. ed., Coimbra Editora, 2004, p. 29.
(74) Agentes administrativos so todos aqueles que, independentemente do ttulo
por que foram admitidos, executam ou, pelo decurso do tempo, passaram a executar,
durante um perodo mnimo de tempo legalmente fixado, de forma subordinada e hierarquizada, as actividades e tarefas prprias e permanentes de um servio pblico sem estarem integrados num quadro de pessoal. PAuLO VEIGA E MOuRA A Privatizao da Funo Pblica, cit., 2004, p. 44.
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(82) Para VIEIRA DE ANDRADE, a culpa grave suscita dvidas quanto sua eficcia
junto do dinamismo e da eficincia administrativa perante a hiptese de particulares
virem invocar a existncia de culpa grave e obrigarem o funcionrio a ir a tribunal, ou,
pela possibilidade de exercerem presso, antes da actuao do funcionrio, atravs da
ameaa de instaurao do respectivo processo judicial. VIEIRA DE ANDRADE A Responsabilidade por Danos decorrentes do exerccio da Funo Administrativa na nova
Lei sobre a Responsabilidade Civil Extracontratual in RLJ, ano 137., Coimbra Editora,
2008, pp. 363-364. Sobre esta chamada de ateno, veja-se a nossa posio em nota-de-p 79.
(83) Como refere CARLA AMADO GOMES, uma falta leve tender a corresponder a
uma distraco a primeira na apreciao de um problema novo, de um pedido original
de um funcionrio habitualmente diligente. A autora salienta que a culpa leve pretende
reflectir o abaixamento pontual e pouco censurvel do grau de zelo do funcionrio. CARLA
AMADO GOMES [A Responsabilidade Pessoal e Institucional do Dirigente da Administrao Pblica no quadro da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro)] in Textos dispersos sobre
Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas
Lisboa: edio da AAFDL, 2010, p. 174.
(84) Sobre esta matria, veja-se as consideraes de PAuLO OTERO Direito
Constitucional Portugus, vol. II, Organizao do Poder Poltico, 2010, p. 98.
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a) Quando o autor da conduta ilcita haja actuado no exerccio da funo administrativa e por causa desse exerccio,
com culpa leve (art. 7., n.1);
b) Quando os danos causados sejam imputveis ao funcionamento anormal do servio, mas no tenham resultado de
um comportamento concretamente determinado ou no
seja possvel apurar a respectiva autoria (art. 7., n. 3)(85).
J quando o autor da conduta ilcita haja actuado com dolo ou
culpa grave, no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio, o Estado ou outra entidade pblica so solidariamente responsveis com o titular do rgo, funcionrio ou agente (art. 8.,
n. 2)(86).
Mantendo-se a regra de que o Estado ou outra entidade pblica
poder ser obrigado a pagar a totalidade da indemnizao determinada pelo tribunal, mantm-se tambm o direito de regresso relativo
s quantias que deveriam ter sido pagas pelo titular do rgo, funcionrio ou agente(87). Sublinhe-se ainda que o direito de regresso
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corresponde a um poder vinculado, que a administrao tem obrigatoriamente de exercer (arts. 8., n. 3, e 6., n. 1)(88).
Deste modo, sempre que o Estado ou uma pessoa colectiva de
direito pblico seja condenado em responsabilidade civil fundada
no comportamento ilcito adoptado por um titular de rgo, funcionrio ou agente, sem que tenha sido apurado o grau de culpa do
titular do rgo envolvido, a respectiva aco judicial prossegue
nos prprios autos, entre a pessoa colectiva e o referido titular do
rgo, para apuramento do grau de culpa deste e, em funo disso,
do eventual exerccio do direito de regresso por parte daquela
(art. 8., n. 4)(89).
Se esta soluo pretendia acelerar o exerccio do direito de
regresso, a verdade que no se vislumbra que o tenha conseguido
no domnio dos acordos de indemnizao extrajudiciais como
aconteceu no conhecido caso do acordo extrajudicial a que o
Estado portugus foi condenado, no caso da cegueira dos pacientes
no Hospital Santa Maria(90).
Em caso de incumprimento do acordo extrajudicial onde o
Estado se compromete a indemnizar os lesados, nada se prev
quanto ao prosseguimento da aco nos prprios autos.
Nos trabalhos preparatrios da reforma, FAuSTO DE QuADROS
manifestou a necessidade de pr termo inconstitucionalidade por
omisso do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967,
resultante da violao do art. 22., da CRP, atravs do acolhimento
(88) Deve notar-se, em todo o caso, que o direito de regresso aqui previsto corresponde aquele que decorre para um devedor solidrio, segundo o regime de direito civil, do
facto de ele ter dado satisfao integral ao direito do credor ou ter dado satisfao ao
direito do credor para alm da parte que lhe competia (art. 524., do CC).
(89) Segundo VIEIRA DE ANDRADE, esta averiguao judicial do grau de culpa sempre que haja condenao do Estado, criticvel, porque contribui para um aumento da litigiosidade, envolvendo os agentes pblicos em processos contra a pessoa colectiva, ainda
que se venha a provar que houve culpa leve, o que suceder na maioria das situaes.
VIEIRA DE ANDRADE A Responsabilidade por Danos decorrentes do exerccio da Funo Administrativa na nova Lei sobre a Responsabilidade Civil Extracontratual, cit., 365.
(90) No caso do Hospital Santa Maria, foi constituda uma Comisso de Acompanhamento que avaliou os danos e estabeleceu um acordo de ressarcimento com os seis
doentes que ficaram sem viso, na sequncia de uma interveno oftalmolgica provocada por erro de um funcionrio que trocou os medicamentos na farmcia do referido
Hospital.
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Na realidade, pensando-se, p.ex., nos casos de acidentes laborais, a impossibilidade prtica de se (cor)responsabilizar a entidade
empregadora leva ao aparecimento de solues jurdicas que passam pela responsabilidade objectiva, uma vez que esta opera pelo
facto de se ter efectivado um dano, independentemente da
culpa(94).
A crescente especializao, aliada a uma incessante diviso
do trabalho, acompanhada por um elevado nmero de acidentes
at, por vezes, estatisticamente inevitveis em que o anonimato do dano, num contexto de um processo tcnico de produo,
remete o sistema ressarcitrio para frmulas de imputao colectiva, maxime na perspectiva das empresas ou do Estado.
uma previso alargada da responsabilidade pelo risco uma
consequncia irrenuncivel da natureza intervencionista do Estado
Social actual. O Estado e demais entidades pblicas, no obstante
as actuais tendncias liberalizadoras, continuam a ensinar, curar,
produzir, distribuir e prestar servios assim gerando situaes
eventuais de excepcional risco para os particulares(95). Isto significa, desde logo, que a responsabilidade pelo risco no pode ser
excepcional, no obstante certas tendncias actuais no sentido
p. 304., bem como FRANCESCO BuSNELLI, Nuove Frontiere della responsabilit civile, in
Letture di Diritto Civile (coord. Guido Alpa e Paolo Zatti), Padova, 1990, p. 663.
(94) frequente os autores apresentarem uma postura cautelosa perante a assuno
de que tambm a omisso pode dar lugar imputao objectiva. A relevncia, p. ex., da
negligncia para efeitos da (pretensa) responsabilidade objectiva s vem introduzir elementos perturbadores na distino pretendida pelo legislador entre a responsabilidade subjectiva e objectiva. Como lembra MENEZES CORDEIRO, o nmero de omisses em que, continuamente, incorremos, incomensurvel, na medida em que no tm qualquer relevncia
para o Direito. Cfr. MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Portugus Direito das
Obrigaes, cit., p. 436.
(95) A este propsito, CARLA AMADO GOMES alude teoria do risco criado: quem
cria um risco deve suportar os custos que ele acarreta. Esta teoria pode ser aplicada ao
Direito Administrativo, no sentido em que, como bem salienta a autora, h um conjunto de
actuaes desenvolvidas pela administrao essenciais prossecuo de misses de interesse pblico que, no obstante, so susceptveis de gerar prejuzos aos particulares, pelo
que, se toda a colectividade lucra com a actuao dos servios administrativos, ento
justo que os prejuzos no recaiam apenas sobre alguns cidados, devendo repercutir-se
sobre a comunidade no seu todo, atravs de mecanismos indemnizatrios. CARLA AMADO
GOMES [A Responsabilidade Administrativa pelo Risco na Lei 67/2007, de 31 de Dezembro: uma soluo arriscada?), cit., p. 86.
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tringiu, contudo, a responsabilidade pelo risco ao exerccio da funo administrativa, uma vez que a LRCEE d a esta figura um tratamento dogmtico na seco II, do Cap. II, o qual versa precisamente sobre a responsabilidade do Estado por danos decorrentes
do exerccio da funo administrativa. por isso que ali se diz que
as entidades pblicas respondem por danos decorrentes de actividades, coisas ou servios administrativos especialmente perigosos
(art. 11., n. 1). Ter querido o legislador dizer-nos que a funo
poltico-legislativa no corporiza actividades especialmente perigosas de que possam resultar danos? Certamente que no. Sucede
que os danos decorrentes do risco que tais actividades podem compreender so indemnizveis a outro ttulo. So indemnizveis se
forem anormais ou especiais e anormais, nos termos do n. 1, do
art. 15. e art. 16.(101).
E quanto funo jurisdicional? discutvel a opo do legislador. Sendo hoje o servio da administrao da justia um servio
pblico como os outros no ofenderia ningum prever a hiptese
de danos causados por riscos inerentes prestao deste servio(102). Pense-se, p. ex., nos danos causados a terceiros por actos
de detidos em regime de estabelecimento penitencirio aberto ou
praticados durante buscas domicilirias. Mas a amplitude do
regime da responsabilidade objectiva por funcionamento anormal
do servio pblico da administrao da justia permite cobrir os
riscos decorrentes do mesmo(103).
apenas por referncia a actividades perigosas que sejam objecto de regulamentao especial. CARLOS ALBERTO CADILHA Regime da Responsabilidade Civil da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas, cit., p.175.
(101) No mesmo sentido, CARLOS ALBERTO CADILHA Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas, cit., p.178.
(102) Neste sentido, PABLO GARCIA MANZANO, referindo-se forma como o erro
judicirio influenciado por factores relacionados com o mau funcionamento da actividade judiciria, dando o exemplo dos funcionrios que pertencem administrao da justia mas tambm todos aqueles que colaboram com ela. PABLO GARCIA MANZANO Responsabilidad del Estado por Funcionamiento Anormal de la Administracin de Justicia,
Poder Judicial, Nmero Especial V, 1988, pp. 177-203.
(103) O mau funcionamento do servio pblico de justia h-de aferir-se em relao a todos os factores de produo humanos, designadamente de colaborao entre todos
os agentes judicirios. JuAN MONTERO AROCA Independencia y Responsabilidad del
Juez, Madrid: Editorial Civitas, 1990, p. 129.
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Destarte, a ideia de ressarcimento pelo risco no surgiu a propsito da funo jurisdicional mas sim da administrativa. Nestas
condies, a cobertura dos danos referidos no pargrafo anterior
pode ser obtida, com todo o proveito, mediante a indemnizao por
anormal funcionamento do servio da administrao da justia,
sem necessidade de invocar a ideia de risco(104).
O regime da responsabilidade pelo risco semelhante ao da
responsabilidade por acto lcito, chamado pela nova lei da indemnizao pelo sacrifcio, apesar de ser diferente o respectivo fundamento e diversos os tipos de danos a considerar(105). O regime o
da responsabilidade directa, exclusiva e objectiva das entidades
pblicas. Comparando o regime da responsabilidade vertido na
seco II, do cap. II, da LRCEE, onde se trata da responsabilidade
civil administrativa pelo risco, com o regime jurdico da indemnizao pelo sacrifcio, que compreende tambm a funo administrativa, constata-se que os pressupostos daquela responsabilidade e
os da responsabilidade por acto licito gerador de indemnizao por
sacrifcio so semelhantes. A nica diferena diz respeito, de
acordo com o novo diploma, natureza do dano. Os danos pressuposto da responsabilidade pelo risco decorrem, como se viu, de
actividades, coisas ou servios administrativos especialmente
perigosos (art. 11., n. 1), ao passo que os danos geradores da
indemnizao pelo sacrifcio ho-se ser, especiais e anormais
(art. 16.). E isto porqu? Porque que se exige que o dano pressuposto da indemnizao pelo sacrifcio seja, alm de anormal, especial? Porqu esta exigncia qualitativa suplementar? porque justamente a responsabilidade por acto lcito tem por pressuposto um
dano causado de modo diferenciado e para alm dos inconvenientes normais da vida em comum na esfera jurdica do particular.
(104) Na responsabilidade pelo exerccio da funo jurisdicional, o anormal funcionamento do servio pode estar associado denominada culpa do servio imputada deficiente estruturao da mquina burocrtica, falta de pessoal ou outras causas que se
devem circunstncia do Estado no conseguir satisfazer a procura da justia pela sociedade. JuAN MONTERO AROCA Independencia y Responsabilidad del Juez, cit., p. 130.
(105) Neste contexto, deve salientar-se que MARCELO REBELO DE SOuSA considera
a responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por acto lcito como duas modalidades
da responsabilidade civil por actos de gesto pblica. MARCELO REBELO DE SOuSA/ANDR
SALGADO MATOS Responsabilidade Civil Administrativa, cit., p. 37.
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que o acto deveras lcito, pelo que sero restritivas as condies para que possa desencadear obrigao de indemnizar. Ora, o
dano causador da responsabilidade pelo risco no tem de ficar
sujeito a to apertadas condies para que possa obrigar a indemnizar. No tem de ser especial e anormal; basta que seja consequncia da especial perigosidade de actividades, coisas ou servios
administrativos(106).
Independentemente disso, sempre se dever evidenciar que o
fundamento da obrigao de indemnizar pelo sacrifcio e o da responsabilidade pelo risco diferente; se no primeiro caso o fundamento o da tutela da confiana e da igualdade na repartio dos
encargos pblicos, no segundo o da compensao pelos danos
decorrentes do exerccio de certas actividades perigosas(107). E do
mesmo modo se deve chamar ateno para o facto de o dano causador da responsabilidade pelo risco ser uma consequncia indirecta e involuntria de certa actividade, ao passo que o dano pressuposto da indemnizao pelo sacrifcio o resultado de um acto
voluntrio e intencional. Tudo indica que a distino entre a responsabilidade pelo risco e a indemnizao pelo sacrifcio deva
continuar.
A responsabilidade do Estado pelo risco s deixa de ser exclusiva dele passando a ser solidria com a de terceiro se este contribuiu culposamente para a produo ou agravamento dos danos,
mantendo o Estado e aquelas entidades direito de regresso se
indemnizou o lesado (art. 11., n. 2). Esta garantia, que corresponde a uma soluo fortemente garantstica dos lesados, deve ser
(106) MARCELO REBELO DE SOuSA alude especificidade do dano na responsabilidade pelo risco, na medida em que, ao contrrio da responsabilidade por facto lcito, no
existe qualquer limite qualitativo ressarcibilidade dos danos, MARCELO REBELO DE
SOuSA/ANDR SALGADO MATOS Responsabilidade Civil Administrativa, cit., p. 38.
(107) No mesmo sentido, MARCELO REBELO DE SOuSA aponta fundamentos diversos para os dois tipos de responsabilidade, embora considerando que a compensao do
dano decorrente de actividades perigosas se desdobra nas teorias da criao do risco e do
risco-proveito: a primeira, porque a responsabilidade pelo risco excluda ou modificada
se houver culpa do lesado ou de terceiro; a segunda, porque a responsabilidade pelo risco
apenas das pessoas colectivas administrativas e no dos seus titulares de rgos ou agentes, uma vez que o risco criado em beneficio exclusivo do interesse pblico prosseguido
pelas primeiras e no dos interesses particulares dos segundos. MARCELO REBELO DE
SOuSA/ANDR SALGADO MATOS Responsabilidade Civil Administrativa, cit., p. 38-41.
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(112) Na sua tese de mestrado, MANuELA SILVEIRA d o exemplo de trabalhos pblicos considerados perigosos, em que avultam danos para terceiro; e chama ateno para a
situao particular das mquinas que so empregadas em actividades administrativas, de
cujas deficincias podero surgir prejuzos incalculveis, ou at, no perigo excepcional de
que se reveste uma simples avaria de semforos reguladores de trnsito. MANuELA SILVEIRA A Responsabilidade pelo Risco no Cdigo Civil algumas reflexes Lisboa,
Tese de Mestrado, 1985, p. 18.
(113) Como refere GuY MELLERAY, os funcionrios pblicos podem desempenhar
funes de natureza tcnica, como p. ex. gesto de servios, estudos, projectos de investigao, cuja avaliao pode ter um carcter hermtico. GuY MELLERAY La Tutelle de lEtat
sur les Communes Bibliothque des collectivits locales, Paris: Sirey, 1981, p. 344.
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Leis de engenharia gentica e da responsabilidade por danos ecolgicos, respectivamente de 20 de Junho e de 10 de Dezembro de
1990(119).
um vector importante no posicionamento jurisprudencial alemo face responsabilidade objectiva prende-se com o gradual
incremento da exigncia imposta na eliso das presunes de
culpa, maxime na consagrao da conduta diligentssima, sobretudo no exerccio de actividades perigosas.
Em Frana, na passagem do sc. XIX para o sc. XX, vrios
autores apelaram ideia de risque-cr, assumindo a relevncia de
uma tolerncia controlada da actividade perigosa(120), em manifesto desvio ao at a incontestado sistema da faute. A consolidao
desta tendncia a nvel jurisprudencial do art. 1384., primeira
parte, do Code Civile, ou seja, a responsabilidade du fait des choses(121).
No que respeita responsabilidade objectiva, alude-se ao
facto de diversos autores fundarem sempre a responsabilidade civil
na culpa do agente, ainda que estivessem em causa, por vezes,
situaes de culpa levssima, muito prximos, acrescentariamos
ns, do que se passa hoje em certas solues do CC, desenvolvidas, entretanto, pela praxis jurisprudencial (veja-se, designadamente, arts. 493., n. 2, e art. 509., do CC)(122). uma das descobertas mais recentes da jurisprudncia francesa prende-se com a
(119) Para um levantamento da doutrina alem, Cfr. BRANDO PROENA A conduta do lesado como pressuposto e critrio de imputao do dano extracontratual, cit.,
p. 44.
(120) BORIS STARCK, Domaine et fondement de la Responsabilit sans Faute,
RTDC, 1958, p. 475, refere, nomeadamente, Saleilles e Josserand. De igual forma, BRANDO PROENA A conduta do lesado como pressuposto e critrio de imputao do dano
extracontratual, cit., pp. 214-215.
(121) O movimento de objectivao da responsabilidade em Frana foi mais lento
que na Alemanha e incidiu sobre o domnio dos acidentes de trabalho. MENEZES CORDEIRO
indica o arrt Teffaine, de 16-Jun-1896, em que foi atribuda uma indemnizao viva de
um mecnico que morreu na exploso de uma fbrica. Cfr. MENEZES CORDEIRO, Tratado de
Direito Civil Portugus Direito das Obrigaes, cit., p. 592.
(122) SANTOSuOSSO La Buona Fede del Consumatore e Dellintermediario nel
sistema della Responsabilit Oggetiva (a proposito della responsabilit della Sim per illecito del promotore), in BBTD, LII (1999), p. 48, noticia, em Frana, a tcnica novecentista
de escudar solues objectiva/objectivizantes da responsabilidade civil (maxime, a do
comitente) na presuno de culpa in vigilando e in eligendo.
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que nem sempre a actividade de um rgo produz a responsabilidade de um Estado: basta que ele aja num domnio em que
incompetente e essa incompetncia seja manifesta.
Para alm da responsabilidade por actos dos seus rgos, o Estado
pode ser internacionalmente responsvel por actos de entidades pblicas territoriais, por actos de entidades no integradas na estrutura do
Estado, mas habilitadas pelo Direito Interno a exercer prerrogativas de
poder pblico, e por actos de rgos de um Estado ou de uma Organizao Internacional postos disposio do Estado territorial.
um Estado pode tambm ser responsvel pelos actos de outro
quando o representa internacionalmente. A sua responsabilidade
no ultrapassa os actos em que representa o outro no exterior.
A Responsabilidade Internacional de um Estado pode ainda
advir da prtica de crimes contra a paz.
4. ADistinoentreActosdeGestoPblicaeActosde
GestoPrivada
A reforma do Decreto-Lei n. 48051/67, de 21 de Novembro( ), teve o condo de regular uma matria que assenta numa
relao jurdica no exclusivamente entre sujeitos natureza privada
colocados numa posio de paridade, mas de natureza diversa
maxime pblica e privada, onde a vaga de interesses controvertidos
pode superar as relaes estritamente privadas. Ora, como observa
VASCO PEREIRA DA SILVA, parte das regras relativas responsabilidade civil do Estado e das demais entidades pblicas no se encontra
contida no CC, mas fora dele, em numerosos diplomas avulsos(137).
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O entendimento de que os tribunais administrativos no integravam o poder judicial do Estado, inclusive a ideia de que estes se
tratavam de rgos da administrao pblica que tomavam decises independentes em casos concretos, foi aquele que vigorou em
Portugal(138). Neste mbito, o art. 4. do ETAF reflectia a ideia de
subalternizao da jurisdio administrativa, segundo a qual, as
questes de natureza administrativa que contendessem com valores considerados mais importantes para os particulares eram reservadam competncia dos tribunais judiciais(139).
No domnio do antigo ETAF(140) havia uma profunda diviso
sobre a competncia jurisdicional para o conhecimento das aces
intentadas contra o Estado ou outras pessoas colectivas de direito
pblico visando a efectivao da responsabilidade extracontratual(141).
Tendo por base a provenincia do acto (aco ou omisso) gerador dos
danos a ressarcir acto de gesto pblica ou acto de gesto privada
entendia-se que a competncia pertencia ao tribunal comum no
caso de responsabilidade fundada na gesto privada daquelas entidades pblicas, cabendo ao tribunal administrativo o conhecimento das
aces de responsabilidade decorrente de actos de gesto pblica(142).
Considerava-se, ento, que se integravam nos actos de gesto
pblica os actos praticados por rgos ou agentes da administrao
sos, empresas de segurana, transportes. VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p. 542.
(138) Problema diferente foi o da denominada esquizofrenia organizativa dos tribunais administrativos, pela circunstncia do regime jurdico do contencioso administrativo (anterior reforma de 2002 que entrou em vigor em 2004), permitir que os tribunais
superiores fossem simultaneamente tribunais de primeira instncia e tribunais de recurso.
VASCO PEREIRA DA SILVA Ventos de mudana no Contencioso Administrativo (reimp.),
Coimbra: Livraria Almedina, 2005, p. 122.
(139) Vide FREITAS DO AMARAL Grandes Linhas da Reforma do Contencioso
Administrativo, 3. ed., Coimbra: Livraria Almedina, 2007, p. 24.
(140) Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL
n. 129/84, de 27 de Abril.
(141) Sobre as dvidas que se suscitaram a propsito da repartio de competncias
entre duas ordens jurisdicionais na apreciao das questes relacionadas com os danos
provocados pelo exerccio das funes administrativa, poltica e legislativa do Estado,
MONICA SIFuENTES Problemas acerca dos conflitos entre a jurisdio administrativa e
judicial no direito portugus in RFDuL, Coimbra Editora, 2001, pp. 321-324.
(142) Por actos de gesto pblica, aplicava-se o Decreto-Lei n. 48051, de 21 de
Novembro de 1967, sendo competente o foro administrativo.
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A abundante jurisprudncia que se foi produzindo bem reveladora do estado de incerteza que gerava um sistema baseado na
dicotomia gesto pblica gesto privada(148).
A responsabilidade das pessoas colectivas pblicas, seus
orgos, agentes ou representantes pelos actos de gesto pblica,
matria de que a lei civil foi expurgada constitui objecto de
diploma especial e encontra hoje assento directo na LRCEE
(art. 1., n. 2)(149), para alm de isso j resultar do texto constitucional (arts. 22. e 271., da CRP), o qual muitas dvidas levantou
em relao inconstitucionalidade superveniente do Decreto-Lei 48051, de 21 de Novembro.
Mas, mais do que isso, o regime da responsabilidade civil
administrativa por actos de gesto privada parece definitivamente
confinado ao mbito de aplicao da LRCEE e, consequentemente,
jurisdio dos tribunais administrativos, j que o art. 1. faz corresponder a responsabilidade civil do Estado pela funo administrativa a todos os actos e omisses regidas por princpios de direito
administrativo(150).
O novo ETAF ter pretendido alterar a situao descrita,
enchendo de esperana os aplicadores das suas normas quanto
(148) Sobre a distino entre actos de gesto pblica e de gesto privada do Estado,
ver o Ac. do Tribunal de Conflitos de 5-11-1981 (BMJ, n. 311, p. 195); Ac. do STJ, de 11-10-1983 (BMJ, n. 333, p. 211); Ac. do Tribunal de Conflitos, de 10-12-1987 (RLJ, ano
121, p. 237, com anotao de AFONSO RODRIGuES QuEIR) e Ac. do STJ, de 13-12-1990
(RAJ, ano 2, n.os 13/14, p.20, sob o n. 2985). As hesitaes prticas encontram-se tambm
patenteadas, p. ex., no Ac. do STJ, de 13-12-2000 (CJ, ano VIII, tomo 3, p. 171).
(149) Segundo VASCO PEREIRA DA SILVA, o legislador trouxe a ambiguidade lingustica porque a expresso prerrogativas de poder pblico parece apontar para a necessidade de ressuscitar a antiga distino entre gesto pblica e gesto privada, que se julgava
extinta. VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p. 546.
(150) Neste sentido, concordamos com VASCO PEREIRA DA SILVA quando considera
que se encontra encerrada a porta de fuga para o direito privado, tendo em conta que por
mais privado que seja qualificado o regime o regime jurdico aplicvel a uma actividade
administrativa, quela continuam a ser aplicveis os princpios de Direito Administrativo,
em face do art. 2., n. 5, do Cdigo de Procedimento Administrativo, in vide art. 1., n. 3,
da LRCEE. VASCO PEREIRA DA SILVA O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, cit., p. 547. Em sentido similar, tambm CARLA AMADO GOMES defende que de
ponto de vista da especializao das matrias a melhor soluo a da sujeio destas matrias jurisdio dos tribunais administrativos. CARLA AMADO GOMES (Topicamente E a
quatro mos sobre o novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do
162
Estado e demais entidades pblicas) in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 247.
(151) Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei
n. 13/2002, de 19 de Fevereiro.
(152) (V. art. 212., n. 3, da CRP)
(153) No sentido de que as als. g) e h), do n. 1, do art. 4., do ETAF, do aos tribunais de jurisdio administrativa e fiscal a competncia para apreciar as aces de responsabilidade civil administrativa do Estado e dos seus funcionrios, bem como dos sujeitos
privados aos quais se aplique o mesmo regime, MENEZES CORDEIRO conclui que esta
norma determinou o fim da distino entre gesto pblica e gesto privada, j que tudo
segue o foro administrativo. MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Portugus
Direito das Obrigaes, cit., p. 645.
(154) [] dando resposta a reivindicaes antigas, optou-se por ampliar o
mbito da jurisdio dos tribunais administrativos em domnios em que, tradicionalmente,
163
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perante uma relao jurdica administrativa, nem perante uma actividade inserida na gesto pblica levada a cabo por tais entidades.
Relativamente ao argumento que se pode retirar do citado
art. 212., n. 3, da CRP, importa ter presente que, como salientado na exposio de motivos da proposta de lei j mencionada(157), sem erigir esse critrio num dogma, a CRP no estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuio de
competncias. A fronteira entre direito pblico e direito privado
nunca foi to tnue!
Ora, esta questo da jurisdio competente releva para o
autor da aco, j que no destituda de consequncias a opo
a tomar em termos processuais, na medida em que a parte contrria pode deduzir a excepo da incompetncia absoluta, em razo
da matria, a qual determina, como sabido, absolvio da instncia(158).
J antes do aparecimento da LRCEE a jurisprudncia se pronunciara no sentido de aceitar a competncia dos tribunais administrativos nos casos em que fosse imputado um facto ilcito a um
rgo da administrao judiciria no exerccio de actividade
estranha funo de julgar, ou ao servio globalmente considerado, sem individualizao de um agente concretamente responsvel(159).
(157) Proposta de lei n. 93/VIII: A definio do mbito da jurisdio administrativa e fiscal que, como a Constituio determina, se faz assentar num critrio substantivo,
centrado no conceito de relaes jurdicas administrativas e fiscais. Mas sem erigir esse
critrio num dogma, uma vez que a Constituio, como tem entendido o Tribunal Constitucional, no estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuio aos tribunais comuns de competncias em matria administrativa ou fiscal ou da atribuio jurisdio administrativa e fiscal de competncias em matrias de direito comum. A existncia
de um modelo tpico e de um ncleo prprio da jurisdio administrativa e fiscal no
incompatvel com uma certa liberdade de conformao do legislador, justificada por
razes de ordem prtica, pelo menos quando estejam em causa domnios de fronteira, tantas vezes de complexa resoluo, entre o direito pblico e o direito privado.
(158) V. arts. 288., n. 1, al. a), 493., n. 2, e 494., al. a), do CPC.
(159) Para o ponto da situao, com amplas referncias jurisprudenciais, cfr.
Informao de Jurisprudncia, CJA n. 24, pp. 61-63.
165
4. AConsagraodaTeoriadaFaute du Service no
RegimedaResponsabilidadeCivilExtracontratualdoEstadoporDanosDecorrentesdoExercciodaFunoAdministrativa
1. Preliminares
A importncia de vnculos de responsabilidade numa democracia constitucional mostra que nunca existe, nem pode existir uma
separao absoluta de poderes do Estado. Pelo contrrio, entre as
ideias mais resistentes do constitucionalismo est a de que os rgos
do poder, quaisquer que eles sejam, precisam de mecanismos que os
tornem potencialmente responsveis pelos seus actos(160).
Neste particular, conforme assinala FAuSTO DE QuADROS, ao
contrrio do que acontece com os povos anglo-saxnicos, no se
adequa muito mentalidade dos povos latinos a ideia de que os
cidados e as instituies so responsveis e devem ser responsabilizados(161).
significativo, neste contexto, que o problema da responsabilidade assuma, em particular, contornos especficos no campo das
actuaes dos servios pblicos, designadamente quando a actuao administrativa no cumpre os standards de eficincia considerados exigveis, no mbito da actividade jurdica da administrao.
(160) Em Frana, a jurisdio administrativa encontra-se inteiramente separada e
independente da hierarquia dos tribunais judiciais, possuindo no seu topo um Conselho de
Estado rgo simultaneamente consultivo e jurisprudencial Assim, as jurisdies
administrativas francesas tm competncia para a composio de litgios provenientes de
actos de misso, de situaes de culpa do servio ou de cumulao desta com a culpa do
titular, bem como de exerccio do direito de regresso, sendo a competncia das instncias
judiciais apenas residual.
(161) E prossegue o autor justificando a ideia de irresponsabilidade atravs da comparao com outros povos de matriz anglo saxnica: conhecido o rigor com que a responsabilidade de cada cidado encarada, mesmo no puro plano do direito privado, p. ex.,
no Reino unido ou nos Estados unidos () nesses e em alguns outros pases, em qualquer
estabelecimento comercial, do restaurante mercearia, a gerncia s no responde pelo
extravio do guarda-chuva ou do impermevel do cliente, que este guardou no local adequado, vigiado ou no, se expressamente deixar anunciada, no prprio local, a excluso da
sua responsabilidade. FAuSTO DE QuADROS Responsabilidade Civil Extracontratual da
Administrao Pblica 2. ed., Coimbra: Almedina, 2004, p. 8.
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O esforo para objectivar o critrio do funcionamento anormal do servio permite aliviar o cidado do nus da prova. O cidado no pode ser um tcnico de manuteno e assistncia dos servios pblicos.
A produo dos danos revela, em qualquer das circunstncias,
um funcionamento anormal do servio, ou porque a leso resulta
de falhas imputveis ao servio globalmente considerado, ou porque foi um dos seus funcionrios ou agentes que incorreu na violao de regras tcnicas ou de um dever geral de cuidado, apesar de
no ter sido possvel identificar o responsvel(169).
A presuno de ilicitude por culpa leve permite dispensar a
prova da culpa do titular do rgo, funcionrio ou agente, dado que
em certos casos podia ser bastante penoso para o lesado(170).
A responsabilidade objectiva no mbito da funo administrativa directa e exclusivamente imputada s entidades pblicas.
Comeou por ser exclusiva dos casos de responsabilidade por acto
lcito e pelo risco, a exemplo da responsabilidade administrativa da
dogmtica francesa, mas alargou-se agora a casos de responsabilidade por acto ilcito.
A ilicitude dos titulares dos rgos, funcionrios ou agentes
presume-se e atribui-se exclusivamente s entidades pblicas mas
poder-se-ia conceber a possibilidade de submeter jurisdio
administrativa os danos praticados em unidades privadas de sade,
sobretudo nos casos em que estas se encontrem sujeitas a um
as modalidades se referem ao mesmo tipo de leso e conduzem ao mesmo resultado. CARLOS ALBERTO CADILHA Regime da Responsabilidade Civil da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 132.
(169) As duas hipteses alternativas podem coexistir, como se processou no
Ac. do Conselho de Estado, de 3 de Fevereiro, de 1911 (Anguet) que ser analisado no
cap. 5. 2.
(170) Como lembra CARLA AMADO GOMES, o particular lesado tambm contribuinte e com os seus impostos paga para que a mquina administrativa funcione sem
falhas. Sucede que a maioria dos contribuintes acaba por ser duplamente prejudicada: no
s paga os custos do mau funcionamento como tem de suportar indemnizaes cobradas
ao Estado por dano de funcionrios com culpa leve ou de mau funcionamento dos servios.
CARLA AMADO GOMES (A Responsabilidade Civil Extracontratual da Administrao por
Facto Ilcito) in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual
do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 60.
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pblicas. A dificuldade do apuramento de responsabilidades individuais no se compadece com outra soluo(175). O mesmo requer a
ateno devida ao cidado no actual Estado Social. Da a compreensvel construo francesa da responsabilidade por faute du
service, a nica que capaz de honrar a posio constitucional do
cidado utente ou beneficirio do servio pblico perante a caracterizao tambm constitucional do Estado Social.
A LRCEE consagra claramente a responsabilidade objectiva
por funcionamento anormal do servio, independentemente dos
casos em que se possa provar culpa do titular do rgo, funcionrio
ou agente ou ilegalidade da actividade desenvolvida.
No entanto, a responsabilidade por funcionamento anormal
do servio no suprime a responsabilidade individual do titular do
rgo, agente ou funcionrio. A responsabilidade das entidades
pblicas no exclui necessariamente a solidariedade daqueles com
as mesmas nem o direito de regresso contra o titular do rgo, funcionrio ou agente.
No domnio da responsabilidade pelo funcionamento anormal
do servio funciona uma presuno de ilicitude contra as entidades
pblicas e em termos exclusivos, isso no quer dizer que a considerao da culpa deva ser sempre irrelevante. E verificando-se dolo
ou culpa grave do titular do rgo, funcionrio ou agente, este
solidariamente responsvel com o Estado e devem as entidades
pblicas proceder ao direito de regresso para no onerar o contribuinte.
O servio pblico dispensa ao particular lesado a identificao e a prova da culpa do titular do rgo, funcionrio ou agente
para efeitos da demanda mas no o pretexto para a impunidade
do titular do rgo, funcionrio ou agente que agiu com dolo ou
culpa grave.
(175) No mesmo sentido, CHARLES EISENMANN, para quem a faute du service uma
manifestao organicista falseadora da realidade; uma fico criada para compensar a dificuldade de provar a faute de service dos agentes. CHARLES EISENMANN Sur le degr
doriginalit du regime de la responsabilit extracontractuelle des personnes (collectivits) publiques in La semaine juridique, 1949, I, 751, p.7 e CHARLES EISENMANN Cours
de Droit Administratif, II, Paris: LGDJ, 1983, p.834.
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tual da Administrao por Facto Ilcito) in Textos dispersos sobre Direito da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, cit., p. 60.
(178) Neste sentido, TOCQuEVILLE tenta responder seguinte questo: porque
motivo os povos democrticos revelam um amor mais ardente e duradouro pela Igualdade
do que pela Liberdade?. Suponhamos que todos os cidados participam no governo e
que cada um deles tem igual direito a faz-lo. Nesse caso, como todos possuem os mesmos
direitos, ningum poder exercer um poder titnico; os homens sero perfeitamente livres,
porque inteiramente iguais e, perfeitamente iguais porque inteiramente livres. para este
ideal que tendem os povos democrticos. ALEXIS TOCQuEVILLE Da democracia na
Amrica (trad. de de la democratie en Amerique por Jorge Carlos Correia Monteiro de Oliveira), Prefcio de Jos Carlos Espada, Cascais: Principia, 2007, p. 587.
(179) A propsito deste padro de comportamento mdio, entende MARGARIDA
CORTEZ que ele engloba relatrios relativos a ndices de produtividade e quaisquer outros
elementos de aferio, no sendo de excluir que se atenda a dados comparativos com servios congneres. MARGARIDA CORTEZ Responsabilidade Civil da Administrao por
Omisses, CJA, n. 40, p. 35.
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3. AInflunciadaJurisprudnciaFrancesanaDensificaodoConceitodeFaute du Service
A autonomizao deste ponto deve-se a duas ordens de
razes. Em primeiro lugar, ao carcter pioneiro do regime da responsabilidade civil extracontratual da administrao, em Frana.
Em segundo, pelo contributo inestimvel do Conselho de Estado
para o apuramento do conceito de culpa no servio(186), sobretudo
pela interpretao que foi fazendo da chamada garantia administrativa dos funcionrios, a qual constituira importante obstculo
ao ressarcimento dos particulares por factos lesivos provocados
por funcionrios(187).
Cronologicamente, vimos como at meados do sc. XIX vigorava o princpio da irresponsabilidade da administrao. A responsabilidade civil da administrao por danos no patrimoniais e no
soberanos que fossem provocados por funcionrios da administrao efectivava-se na esfera jurdica individual do funcionrio.
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Neste sentido, a responsabilidade pessoal dos funcionrios era fortemente limitada, j que era necessria autorizao superior da
administrao para que esta pudesse ter lugar(188). Era a designada
garantia administrativa dos funcionrios(189).
A jurisprudncia francesa vai comear a proceder imputao
dos factos lesivos prpria administrao. O Ac. WALTER, de 10 de
Fevereiro de 1843, refere que, as obrigaes da polcia municipal em
matria de segurana so particularmente restritivas no que respeita a
turistas quando o municpio tira um proveito substancial do turismo.
Em contrapartida das vantagens que tira do turismo, o municpio que
se apresenta como cidade costeira tem de tomar as providncias apropriadas tendo em vista no prejudicar a segurana de todos os que frequentam as praias da localidade. Com efeito, o municpio poderia ser
tentado a presumir que a criao de um servio administrativo constituiria per se uma limitao da sua responsabilidade. A jurisprudncia
do Conselho de Estado recusou-se admitir essa possibilidade(190). De
facto, a partir do estgio jurdico em que o Conselho de Estado
comea progressivamente a responsabilizar a administrao pelos
danos causados, em razo, p. ex., da insuficincia de meios, ser densificado o conceito de faute du service(191).
A primeira vez que se admitiu a responsabilidade civil do
Estado por danos causados aos particulares, explicitamente, foi no
(188) Como refere ANDRS DE LAuBADRE, o art. 75. da Constituio VIII consagrava, para as aces civis e penais intentadas contra os funcionrios da administrao, um
regime de autorizao prvia do Conselho de Estado. ANDRS DE LAuBADRE Trait de
Droit Administratif, cit., p. 774.
(189) O instituto da garantia administrativa dos funcionrios foi abolido por
Decreto, em 19 de Setembro de 1870, MICHEL PAILLET La faute du service public en
droit administratif franais (Prface de Jean-Marie Auby), Paris: Librairie Generale de
droit et de jurisprudence, 1979, p.20.
(190) Traduo nossa. LAuRENT RICHIER, La faute du service dans la jurisprudence
du Conseil dEtat, cit., p.52-54.
(191) A insuficincia de meios uma falta, esta falta apreciada com severidade,
como demonstra o aresto de Santo Andr dos Alpes, de 18 de Junho de 1961. O Conselho
de Estado decide que a administrao local cometeu uma falha grave porque a bomba da
bicicleta no funcionou devido a falha mecnica essa falha, nas circunstncias em que se
produziu, no se ficou a dever a motivos de fora maior e constitui s por si falha da administrao local que deveria ter pugnado pelo bom estado de conservao do material. Essa
obrigao da administrao era uma obrigao de resultado. LAuRENT RICHIER, La faute
du service dans la jurisprudence du Conseil dEtat, cit., p.57.
177
Ac. BLANCO (1873)(192), deliberao judicial essa com antecedentes j no Ac. ROTSCHILD (1855)(193). Aqui se afirmara claramente
que a responsabilidade da administrao no pode ser regida
pelos princpios estabelecidos no Cdigo Civil, mas obedece a
regras especiais(194). Depois, sucessivamente, assiste-se ainda por
via jurisprudencial admisso da responsabilidade por factos lcitos no Ac. COuITAS (1923)(195) e, em casos delimitados, na responsabilidade pelo fisco Ac. CHAVAT (1943).
Em Frana, a doutrina que seguiu o Ac. PELLETIER (1873)(196)
determinava que se um funcionrio for processado perante os tribunais ordinrios por uma acto culposo que na realidade apresenta
as caractersticas de culpa do servio, a administrao tem a obrigao de assumir o prejuzo. Se o no fizer e se o tribunal, erroneamente, entender que h culpa pessoal e condenar o funcionrio, ele
tem direito de regresso perante a administrao(197).
(192) MICHEL PAILLET La faute du service public en droit administratif franais,
cit., p. 24.
(193) MICHEL PAILLET La faute du service public en droit administratif franais,
cit., p. 21-22.
(194) O clebre Arrt Blanco do Tribunal de Conflitos, de 1 de Fevereiro de 1873,
admitiu, fora da existncia de lei especial e da administrao privada, a responsabilidade
civil do Estado por danos causados aos particulares por actos de gesto pblica, praticados
por pessoas que ele emprega no servio pblico, afirmando ter essa responsabilidade
regras prprias. Ficou consagrada, simultaneamente, a existncia de uma responsabilidade civil administrativa independente de lei expressa, bem como a autonomia dessa responsabilidade perante a decorrente de normas privatsticas.
(195) O cidado Couitas foi reconhecido como proprietrio de um terreno
com 38.000 hectares na Tunsia e obteve aprovao judicial para expulsar os habitantes
indgenas. No entanto, o governo francs recusou a assistncia da ocupao militar com o
argumento de que deveria avaliar as condies de execuo da deciso judicial, nomeadamente do perigo para a ordem e segurana pblica. Couitas provou que foi lesado pelo
Estado francs pelos prejuzos sofridos com a mora do auxlio militar que causou a perda
total de utilizao da sua propriedade.
(196) O cidado Pelletier pediu a um tribunal para declarar ilegal a apreenso do jornal que pretendia publicar e que tinha sido feito ao abrigo da lei sobre o estado de stio. Para
tanto, pediu ainda a devoluo de cpias apreendidas. O Conselho de Estado considerou
que a deciso tomada pelo representante do poder pblico era ilegal mas que o vcio residia
no acto decisrio e no no decisor. A partir desta deciso fica esclarecida a diferena entre
culpa do servio e culpa do titular. YVES GAuDEMET Droit Administratif, cit., p. 156.
(197) JACQuELINE MORAND-DEVILLER Cours de Droit Administratif (Cours Thmes de Rflexion Commentaires darrts avec corrigs, 8me edition, Paris: Montchrestien, 2003, pp. 752-753.
178
Esta jurisprudncia demonstrou que nem toda a culpa do servio implica necessariamente a obrigao de reparar. Os servios
s responderiam pela culpa grave(198), salvo no que diz respeito a
certas actividades como a da preveno de riscos naturais(199).
A jurisprudncia do Conselho de Estado veio admitir que, em
nome do interesse da vtima (autor da aco), uma mesma falha
poderia cumular dois tipos de jurisdio: Judiciria (a falha pessoal
do funcionrio seria do conhecimento dos tribunais judiciais) e
Administrativa (a falha do servio seria da competncia dos tribunais administrativos), conforme refere a deciso do Ac. LEMONNIER
(1918)(200).
Como vimos anteriormente, a produo dos danos pode revelar um funcionamento anormal do servio (faute de service), ou
violao de regras tcnicas ou de um dever geral de cuidado por
um funcionrio do servio (faute personnelle). Estas duas falhas
podem coexistir como sucedeu, pela primeira vez, no Ac. ANGuET
(1911)(201).
(198) A exigncia de culpa grave nos servios de luta contra incndios, na responsabilidade mdica dos servios hospitalares, nas administraes fiscais, conforme refere
JEAN RIVERO, cit., p. 323.
(199) O ac. LAFONT, de 1967 C.E., 22 de Abril de 1967, A.J., p.308, refere que a
culpa leve suficiente para envolver a responsabilidade de uma comuna no domnio de
policia em caso de acidente de um esquiador numa pista aberta sem que as precaues
necessrias tivessem sido tomadas. Existe um dever de informao consubstanciado na
obrigao de comunicar os riscos aos quais os indivduos administrados podem ser expostos: a advertncia contra o risco de deslizamento de terra ou o risco de avalanches.
(200) Em 28 de Julho de 1951, a cidad Lemonnier veio solicitar ao Conselho de
Estado que responsabilizasse o Estado pelo acidente causado por uma bala perdida que a
atingiu nas ruas de Estrasburgo. O Tribunal Judicial j tinha condenado o culpado ao pagamento de uma indemnizao, mas desta feita o Conselho de Estado concluiu que o facto do
acidente ter resultado da falta de um funcionrio pblico encarregado de executar um servio pblico, que da natureza da falta cometida, no priva a vtima do direito de interpor
aco contra a pessoa pblica que tem a gesto do servio para a reparao do dano.
necessrio apenas que o juiz do tribunal administrativo investigue se houve uma anormalidade do servio susceptvel de envolver a entidade pblica. Sobre o cmulo dos dois
tipos de responsabilidade. PIERRE-LAuRENT FRIER/JACQuES PETIT Prcis de droit administratif, 5.edition, Domat Droit Public, Paris: Montchrestien lextenso editions, 2008,
p. 527; JACQuELINE MORAND-DEVILLER Cours de Droit Administratif , cit., p. 753.
(201) O cidado Anguet entrou numa estao de correios pouco tempo antes da hora
de encerramento dos servios. Logo que pretendeu abandonar as instalaes, foi confrontado com o encerramento das instalaes, tendo a porta sido trancada por alguns funcionrios mesmo antes da hora oficial de encerramento dos servios. Entretanto, queixou-
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A verdade, porm, que a pobreza de casos de jurisprudncia( ) deu lugar elevao da jurisprudncia a um dos pilares do
instituto portugus da responsabilidade civil administrativa, visto
que, embora os casos jurisprudenciais sejam em nmero relativamente reduzido, os tribunais portugueses, em importantes acrdos, tm contribudo decisivamente para a evoluo do instituto e
para a realizao de uma verdadeira transio normativa do sistema(212).
Efectivamente, em virtude do labor da nossa jurisprudncia,
o Direito portugus em matria de responsabilidade civil administrativa no estagnou em 1967(213). Pelo contrrio, os nossos tribunais souberam, paulatinamente, forjar novas solues, conse211
(211) A LRCEE entrou em vigor apenas em Janeiro de 2008 (Cfr. art. 6., da lei que
aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades
pblicas). Essa circunstncia impede-nos de identificar a actuao dos tribunais administrativos em matria de responsabilidade civil administrativa, ou seja, da interpretao que
foram fazendo da LRCEE. Devemos, no entanto, deixar nota do considerando de FAuSTO
DE QuADROS sobre o facto de a jurisprudncia se limitar at ento a quase sempre remeter
comodamente para a doutrina e jurisprudncia civilistas, o que, em muitos casos distorce
por completo os fundamentos do instituto da responsabilidade civil do Estado. FAuSTO DE
QuADROS A Responsabilidade Civil Extracontratual da Administrao Pblica, cit.,
pp. 19-20.
(212) Cfr. J.C. VIEIRA DE ANDRADE, Panorama Geral do Direito da Responsabilidade Civil da Administrao em Portugal, in La Responsabilidad Patrimonial de los
Poderes Pblicos, Madrid/Barcelona: Marcial Pons, 1999, p. 47.
(213) Neste sentido, saliente-se a posio do Tribunal Constitucional, que no considerava inconstitucionais as normas do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de
1967 (arts. 2. e 3.), que afastam a responsabilidade extracontratual dos funcionrios ou
agentes do Estado e demais entidades pblicas, a ttulo de mera culpa e no de dolo, ver os
seus Acrdos n. 236/2004, de 13-IV-2004, e n. 5/2005, de 5-I-2005 (in Dirio da Repblica, II Srie, respectivamente, n. 131, de 4 de Junho de 2004, e n. 75, de 18 de Abril
de 2005). Entre outros argumentos, afirmou o tribunal que o contedo til da responsabilidade solidria do art. 22., da CRP, inclui a responsabilidade do Estado mesmo nos casos
em que os agentes tambm sejam obrigados a indemnizar; e, ainda, que a responsabilidade
pessoal dos agentes ou funcionrios da administrao (art. 271., da CRP) no est dependente da culpa. Na verdade, o legislador pretendeu assegurar que a imputao da responsabilidade ao funcionrio ficasse dependente de prvia autorizao administrativa, como
acontecia antes da Constituio de 1976. Em sentido diametralmente oposto, MARIA JOS
MESQuITA entende que a entrada em vigor da LRCEE permitiu pr a descoberto a inadequao e a inconstitucionalidade superveniente do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de
Novembro de 1967. MARIA JOS MESQuITA O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades pblicas e o Direito da Unio Europeia Coimbra: Livraria Almedina, 2009, p. 9.
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5.
Concluses
Terminando este excurso da Responsabilidade Civil Administrativa do Estado cabe formular as concluses que se afiguram pertinentes em face da exposio proposta.
O fenmeno da cosmopolitizao do Direito Administrativo
traduz-se na proliferao do Direito Europeu Comunitrio, atravs
da existncia de estruturas de carcter supra nacional e de integrao europeia, que determinaram a internacionalizao do Direito
Administrativo ao nvel das fontes de direito comunitrio legislativo Regulamentos e Directivas que gozam de aplicabilidade
directa e efeito directo jurisprudencial (acrdos do TJC) e princpios gerais do Direito Comunitrio. Estes ltimos, tratando-se de
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Neste mbito, o Direito Administrativo evoluiu pelos diferentes territrios numa lgica de administrao bicfala, tanto senhorial como estatal, em geral submetidas jurisdio dos tribunais do
imprio, embora houvesse norma de excepo para o senhor feudal
sempre que o litgio o envolvesse a si contra qualquer sbdito.
Com efeito, estas circunstncias histricas permitiram que na
transio do Estado de Policia para o Estado Liberal o modelo alemo apresentasse j um Estado forte do ponto de vista do seu autocontrolo, sobretudo nas regies do sul da Prssia, ao nvel da jurisdio do Direito Administrativo, tanto que a preocupao maior
nessa altura era criar tribunais prprios que fiscalizassem a actuao da administrao no quadro de uma verdadeira independncia
entre o poder executivo e o poder judicial.
Quanto ao modelo francs, no existe uma verdadeira separao de poderes entre tribunais e administrao porque as solues
da Revoluo Francesa no sc. XVIII tiveram o condo de alterar
uma realidade monrquica absolutista, em que o rei o administrador e julgador, tendo os revolucionrios franceses achado suficiente
que se criasse um Conselho de Estado que tivesse por misso julgar
os litgios administrativos e a prpria actuao da administrao
mas que, no limite, estariam sujeitos a homologao do Chefe de
Estado.
Deste modo, em sentido diametralmente diverso do que aconteceu na Alemanha, a verdadeira independncia dos tribunais
administrativos em Frana acabar por nascer bastante mais tarde,
na sentena do Conselho Constitucional de 1980.
Na Alemanha, a Responsabilidade Civil Administrativa do
Estado foi consagrada pelo art. 131. da Constituio de Weimar
que veio completar o 839 do BGB, o qual estabelece a responsabilidade pessoal dos agentes do Estado. Posteriormente, esta
norma foi concretizada pelo art. 34. GG. Apenas em 1981 foi
aprovada a Staatshaftungsgesetz que, todavia, viria a ser declarada
inconstitucional pelo Bundesverfassungsgericht mantendo-se at
hoje um vazio da legislao federal nesta matria.
Para alm dos limites pessoais da responsabilidade, o art. 34.
da GG traa tambm os limites objectivos da responsabilidade do
Estado de modo diferente do previsto no 839 do BGB para a res-
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Os dados legais em matria de responsabilidade civil administrativa no podem hoje ser interpretados margem da jurisprudncia comunitria. bem sabido e a extraordinria ressonncia
destes acrdos na doutrina disso testemunha que as decises
jurisdicionais proferidas nos casos Francovich e Brasserie du
pcheur/Factortane (num entendimento confirmado por acrdos
mais recentes) representaram um ponto de no retorno, no apenas
para a evoluo do Direito Comunitrio, mas tambm para o tema
da responsabilidade civil dos estados por danos decorrentes do
exerccio da funo poltico-legislativa.
Em Portugal, a afirmao da jurisprudncia na construo do
regime jurdico portugus da responsabilidade civil administrativa
pode, primeira vista, causar alguma estranheza.
A verdade, porm, que a pobreza de casos de jurisprudncia
deu lugar elevao da jurisprudncia a um dos pilares do instituto
portugus da responsabilidade civil administrativa, visto que,
embora os casos jurisprudenciais sejam em nmero relativamente
reduzido, os tribunais portugueses, em importantes acrdos, tm
contribudo decisivamente para a evoluo do instituto e para a
realizao de uma verdadeira transio normativa do sistema.
Efectivamente, em virtude do labor da nossa jurisprudncia, o
Direito portugus em matria de responsabilidade civil administrativa no estagnou em 1967. Pelo contrrio, os nossos tribunais souberam, paulatinamente, forjar novas solues, conseguindo em
larga medida adoptar o texto do Estado Novo aos sinais dos tempos.
No mbito da responsabilidade civil administrativa assistiu-se substituio do critrio do bom pai de famlia por um critrio
de apreciao da culpa mais consentneo com a realidade administrativa.
Quando um acidente rodovirio provocado pela queda do veculo automvel no buraco de uma caixa de saneamento de guas
que se encontrava na estrada destapado e sem sinalizao local
com vedao, barreiras ou fitas sinalizadoras da existncia do
buraco, provocou o chamamento do Estado demanda para responder pelo dano em sede responsabilidade civil extracontratual, o
Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou a aco parcialmente procedente e condenou a Cmara Municipal do Porto a
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