NAR Serrano-Toro Unidad 3

Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didcticos.
Prohibida su reproduccin parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
Traduccin de ISABEL VERICAT NEZ
Compiladores
MATS BERDAL y MNICA SERRANO
Cambio y continuidad
CRIMEN TRANSNACIONAL
ORGANIZADO Y SEGURIDAD INTERNACIONAL
FONDO DE CULTURA ECONMICA
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TENDENCIAS REGIONALES
Turqua son eco de los que existen en algunos pases andinos, as como en Estados asiticos como Afganistn y Myanmar. La cooperacin informal entre redes delictivas israeles y palestinas, aunque un poco menos usual, muestra que las bandas criminales se pueden beneficiar de los acuerdos de paz, de una reduccin de las medidas de seguridad, del endurecimiento de nuevas fronteras y de modelos diferenciados de soberana.
XI. DEL NARCOTRFICO AL CRIMEN TRANSNACIONAL ORGANIZADO EN AMRICA LATINA

MNICA SERRANO y MARA CELIA TORO
EL PRINCIPAL negocio del crimen transnacional organizado en Amrica Latina es el contrabando de drogas. El contrabando de armas, la industria del secuestro y el robo de vehculos, que cada vez se organizan y prosperan ms en Amrica Latina, estn directa o indirectamente relacionados con el contrabando de drogas; como negocios, son variaciones de un mismo tema. La transicin de mercados ilegales pequeos y relativamente organizados a mercados de droga a gran escala y caticos ha conducido a la explosin de toda una gama de actividades delictivas organizadas en la regin. Hay dos grupos de explicaciones que dan cuenta de esta transformacin. El primero pone de relieve la importancia del contrabando de drogas como portador primordial de otras actividades criminales y agente replicador de sus componentes. En efecto, se suele aludir al narcotrfico como un complejo de delitos asociados que incluye, entre otros, el trfico de armas, el lavado de dinero y el comercio ilcito de precursores qumicos. Por lo tanto, muchos observadores han hecho hincapi en hasta qu punto las esferas de ilegalidad e impunidad que produce el narcotrfico han hecho las veces de incubadora para procrear muchas otras actividades delictivas. El segundo grupo de explicaciones destaca cmo los esfuerzos explicaciones para eliminar el contrabando de droga, y en particular la disolucin de cuerpos de polica corruptos, han contribuido con frecuencia y de mltiples maneras a crear las bases de organizacin de otras muchas empresas de233
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lictivas. Este tipo de explicaciones siguen de cerca las mltiples paradojas que encierra la tesis de la perversidad frente a la aplicacin de la ley penal. Las reflexiones sobre el debilitamiento del Estado y la menguante capacidad del gobierno tambin han sido importantes para explicar el ascenso del crimen transnacional organizado en la regin en la alborada del siglo XXI. El debilitamiento del Estado, por muy difcil que sea de calibrar, se ha relaciona do con la turbulencia que acompaa a las transiciones polticas y econmicas. Pero, como se trata de demostrar en este captulo, en algunos casos la menor capacidad de gobierno tambin se puede atribuir a la escalada de las "guerras de la droga". Este captulo confa en la validez de las principales explicaciones del crimen transnacional organizado en Amrica Latina (vase el captulo i). Estas interpretaciones (la transnacional y la nacional) nos permiten entender la dinmica que ha dirigido el contrabando de drogas a esferas cada vez ms incontenibles de la delincuencia. La imagen clave es la rplica: una red de clulas en transformacin que logra prosperar a pesar de las vacunas que se le inyectan para combatirla. Todo contribuye a un pronstico nada halageo. Pero nunca es tarde para rectificar un diagnstico, sobre todo cuando por medio de l se ha causado dao. El narcotrfico es un enemigo criminal en Latinoamrica; pero para hacer valer la ley en su contra hemos de aprender a reconocerlo como mi monstruo de muchas cabezas. Cualquier guerra en su contra ha de desplegar muchos flancos. Nuestra tesis es que an no se ha atacado el flanco en el que se entiende al enemigo por lo que es. En este captulo, primero trazamos la transicin de mercados de drogas relativamente pequeos y ms o menos organizados, en general bajo la proteccin o la "regulacin" de una instancia, a mercados vastos, caticos y ms violentos en los aos ochenta y noventa. Despus, viendo ms all de estas tendencias generales, tratamos de aislar los factores ms importantes de la explosin de mercados delictivos paralelos, tanto los directamente vinculados con la organizacin y operacin del narcotrfico como los que son
consecuencia del efecto colateral de polticas concebidas originalmente para alterar y demoler esos mercados.
ORIGEN Y DESARROLLO DEL MERCADO ILEGAL DE DROGAS EN LATINOAMRICA En las tres ltimas dcadas, el mercado ilegal de drogas en Amrica Latina ha sufrido importantes cambios en tamao, valor y organizacin. Aunque muchas de las mercancas actuales de este mercado eran originarias de la regin, el narcotrfico tuvo ma dimensin transnacional desde el comienzo. Los inmigrantes chinos en Mxico en los aos 1910 y 1920 fueron los primeros cultivadores de opio (Craig, 1989: 72). En Bolivia, entre los primeros traficantes haba inmigrantes libaneses "que hicieron pequeas fortunas con la exportacin de cocana". Estadunidenses, alemanes, franceses e italianos algunos criminales legendarios o fugitivos viajaron a Latinoamrica en los aos cuarenta, cincuenta y sesenta en busca de buenas conexiones, tanto con productores de droga y contrabandistas como con la polica y oficiales militares. El transporte y el contrabando de esmeraldas en Colombia, que en los aos setenta sirvieron de plataforma al narcotrfico, originalmente estaban controlados por estadunidenses (Krathausen, 1998:143). En Bolivia, entre 1956 y 1964, "se desarroll un vnculo significativo entre funcionarios del gobierno y organizaciones de traficantes internacionales" (Gamarra, 1999a: 173). A consecuencia de la segunda Guerra Mundial, tambin Mxico emergi como una nueva base desde la que traficantes internacionales de herona se dedicaron a reorganizar las operaciones de contrabando alteradas por la guerra. Durante los aos cincuenta y sesenta, mucho del contrabando de marihuana mexicana a los Estados Unidos lo controlaban estadunidenses que cruzaban la frontera de ida y vuelta o que, en las operaciones ms significativas, financiaban la produccin de droga y su transporte. Sin embargo, ya en los aos ochenta, los nexos ms amplios se daban
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entre los propios traficantes latinoamericanos. Ahora no cabe duda de que en el transcurso de las dos ltimas dcadas, cuba nos, colombianos, peruanos, hondureos, mexicanos, venezolanos, brasileos y bolivianos, entre otros, han viajado por la regin expandiendo sus negocios ilegales y sus conexiones delictivas. A pesar de estos vnculos transnacionales, hay una dimensin interna comn que no hay que pasar por alto. Las empresas del contrabando en Bolivia, Colombia o Mxico, como las de cualquier parte, difcilmente podran operar aisladas de la sociedad y la poltica. Por lo tanto, en la mayora de los casos el crecimiento de estos mercados relativamente pequeos y ordenados fue inseparable del tejido de la sociedad y la poltica locales En realidad, muchos estudiosos del comercio ilegal de drogas en Amrica Latina se refieren a un largo periodo (1920-1960) en el que el cultivo y el contrabando de marihuana, herona y cocana no se consideraban prioritarios en el campo de la aplicacin de la ley. La imposicin de la ley antidrogas en Colombia era espordica y endeble; la sociedad "prest atencin a los 'empresaros' [...] pero tuvo tendencia a no condenarlos" y "el comercio generaba violencia, pero inicialmente pareca que slo afectaba a miembros de las organizaciones an pequeas que lo promovan" (Orlando Melo, 1998: 68). En Mxico segua vigente una percepcin similar del narcotrfico como un mundo en cierta manera violento pero autnomo, con sus propias leyes. El cultivo y el comercio ilegales en los aos cuarenta y cincuenta se localizaban en buena medida en los estados del norte (Sinaloa, Baja California, Durango y Chihuahua), y se desarrollaron en connivenca con la polica estatal y polticos locales (Astorga, 2000) En muchos casos, a causa de los requisitos de la estabilidad poltica o de franca codicia, los intereses de rganos centrales encargados de la legalidad y de narcotraficantes convergan claramente.1 Si al estar protegidas a la sombra de estos pactos clan1
destinos algunas personas con talento criminal pudieron demostrar que tenan capacidad para mantener bajo control los problemas de "la ley y el orden", la organizacin del narcotrfico pudo a su vez desarrollarse de acuerdo con modelos relativamente pacficos y estables. Los traficantes ms prominentes eran familias, un factor que logr consolidar la proteccin policiaca o militar adems de extender vnculos slidos con la poltica y la sociedad locales.. En Mxico haba "grupos de mercadotecnia" que desarrollaron y mantuvieron nexos estrechos con productores en mbitos locales, aunque eran relativamente cautelosos en sus conexiones polticas (Smith, 1999: 196; Reuter y Ronfeldt, 1992: 99-100; Astorga, 2000). En Bolivia, grupos de la lite rural y ganaderos controlaban la manufactura y distribucin de pasta de coca durante el periodo del auge, desde mitad de los aos setenta hasta principios de los ochenta. Pero fue precisamente esa base de poder poltico y econmico local la que permiti a ste y otros actores "sobornar o controlar a miembros de la polica o a polticos" (Painter, 1994: 27). Roberto Surez Gmez, quien llegara a ser el "rey de la cocana", era terrateniente, con extensas propiedades en Santa Ana. No obstante, fueron los largos aos de impunidad que le brindaron la polica y oficiales militares los que permitieron al crtel de Santa Ana convertirse en la principal empresa delictiva y, a fines de los aos setenta, en clara "asociacin" con el gobierno, dominar la vida poltica en Bolivia. Este tipo de grupos tradicionales del crimen organizado tal vez eran autnticas mafias, delincuentes capaces de imponer un cierto grado de orden poltico paralelo.
Aparentemente, ste fue el caso de Mxico en los aos setenta, cuando la presencia de movimientos guerrilleros hizo que las autoridades locales y federales toleraran las actividades de productores locales de droga. Una lgica
similar estaba obviamente presente en la guerra librada por las fuerzas armadas peruanas contra Sendero Luminoso a principios de los aos noventa (Reuter y Ronfeldt, 1992: 103; Serrano, 2001).
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LA EXPLOSIN DEL NARCOTRFICO Y EL SURGIMIENTO DE MERCADOS ILEGALES NO REGULADOS
A principios de los aos sesenta empezaron a crecer mercados ilegales relativamente pequeos y estables a consecuencia de un repunte masivo de la demanda de drogas en Estados Unidos y de la interdependencia negativa consustancial a las polticas internacionales de control de la oferta. Como en otras partes, en Amrica Latina el vnculo inextricable entre control, oferta y demanda tambin se puso de manifiesto en una serie de constelaciones que vincularon a los pases mediante los efectos del factor "restriccin/oferta repentina" (push-down/pop-up) o efecto "de globo" (Nadelmann, 1988:9; Lepgold, 1998; McAllister, 2000: 12). A principios de 1970, muchos pases en la regin empezaron a confrontar importantes organizaciones delictivas y la produccin a gran escala de marihuana, amapola de opio y planta de coca. Las campaas antidroga, exitosas pero efmeras, llevadas a cabo por Mxico y Jamaica a principios y mediados de los aos setenta, abrieron en Colombia por primera vez las puertas a la produccin de marihuana a gran escala. Poco despus, cuando el rgimen militar impuesto por Augusto Pinochet en Chile puso fin al trfico de cocana refinada, Colombia emergi tambin como un importante productor de cocana (Stares, 1996: 26-29; Thoumi, 1999:118). De modo similar en Bolivia, una vez que los traficantes cubanos establecieron un mercado subdistribuidor de pasta de coca en los aos cincuenta, el terreno estaba preparado para el ascenso del crtel de Santa Ana. La proteccin otorgada por las principales instituciones de seguridad del pas permiti que esa organizacin delictiva despegara y pasara, de ser una simple proveedora de pasta de coca a mediados de los aos setenta, a convertirse en una "organizacin delictiva transnacional multifactica" a principios de los ochenta (Gamarra, 1999a: 175-176). En Mxico, sucesos distantes geogrficamente, incluida la
prohibicin de la produccin de opio impuesta por Turqua a fines de los sesenta, junto con la desintegracin a principios de los setenta de la "French Connection" (una red franco-turca que pasaba herona de contrabando de Marsella a los Estados Unidos), tuvieron por resultado el desarrollo de nuevos lugares de produccin y de plataformas de exportacin que buscaron aprovechar la cercana del boyante mercado en los Estados Unidos (Ruiz, 1989: 53; Stares, 1996: 27; McAllister, 2000: 241; vase tambin el captulo X). Las tan elogiadas campaas de erradicacin de los aos setenta, en particular el primer programa de fumigacin area "Operacin Cndor", llevadas a cabo por el gobierno mexicano a mitad de los setenta, fueron proclives a encubrir una realidad bastante diferente (Reuter y Ronfeldt, 1992; Toro, 1995:17; Smith, 1999:195). Los mercados relativamente pequeos de los sesenta se ensancharon a fines de los setenta y a lo largo de los ochenta como resultado paradjico de dos factores principales: uno fue el predominio de programas antidrogas ms severos, aprobados primero por los Estados Unidos y poco despus por muchos gobiernos latinoamericanos;2 el otro factor fue una demanda elevada y sumamente verstil de droga (McAllister, 2000:238). Los programas estadunidenses martimos y areos de interdiccin, dirigidos a detener y desalentar la importacin legal de cocana, elevaron los embargos federales de cocana de dos toneladas mtricas en 1981 a 27 toneladas mtricas en 1986 y a 100 toneladas
En el periodo entre 1995 y 2000, el presupuesto nacional para control de drogas de los Estados Unidos aument de 13400 millones de dlares a 17800 millones, y en el transcurso de dos dcadas, el gobierno federal gast ms de 250000 millones. Los recursos institucionales destinados a esfuerzos antinarcticos en las fronteras, espacio areo y puertos martimos de Estados Unidos abarcan 23 agencias federales y muchos ms organismos locales y estatales. A lo largo de 1998, 7000 personas participaron en el Programa internacional de Capacitacin para el Control de Narcticos de Estados Unidos. Los recursos econmicos e institucionales que dedicaron los pases latinoamericanos a esta empresa han sido tambin comparativamente enormes (The White House, 1999c; http://vvww.foreignpolicy-infocus.org/colombia.html).
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mtricas en 1990.3 Pero el aumento de los precios estadunidenses de importacin para las drogas latinoamericanas el precio que importa a los narcotraficantes as como la dispersin de las rutas de trfico claramente establecidas, fueron tambin consecuencia directa de esas medidas.4 En realidad, a medida que los Estados Unidos intensificaron la "guerra a las drogas" a principios de los ochenta, las rutas del trfico no pararon de reubicarse. Al principio, la alteracin de la ruta para trasladar los cargamentos de cocana sudamericana (desde Colombia, pasando por el Caribe y hasta el interior de la pennsula de Florida) contribuy a reducir la vulnerabilidad del Caribe a los movimientos de droga, pero increment las "ventajas" de Mxico como punto de trnsito de los traficantes. Una vez apaciguadas las acaloradas controversias en torno a los programas de interdiccin de vuelos areos Estados Unidos-Mxico, los esfuerzos de control lograron reducir el contrabando areo entre Colombia y Mxico, pero slo para ms tarde contribuir a desviar el narcotrfico a la costa.5 Esta vez los estados de la costa
3 Los embargos federales de cocana se han mantenido bastante constantes en 130 toneladas mtricas por ao entre 1990 y 1997 (Bagley, 1992: 2; The White House, 1999c). 4 La tendencia al aumento de ganancias cuando un comercio de bienes o servicios es declarado ilegal ha sido objeto de gran atencin. Como lo ha sealado Nadelmann, las leyes de prohibicin tienden a afectar la naturaleza de la actividad y la organizacin del mercado, pero casi no influyen en las decisiones de los que estn determinados a participar en la actividad. Al alterar los riesgos y los costos operativos, las estrategias coercitivas slo pueden inducir a los narcotraficantes a cambiar de locaciones, de mtodos de contrabando y de productos. Con los aos, las actividades incluidas en las medidas de control de la oferta se han ampliado, y de campaas de interdiccin y erradicacin han pasado a ser polticas ms amplias que abarcan medidas contra el lavado de dinero, control de precursores qumicos, sustitucin de cultivos de droga y fortalecimiento de las instituciones pblicas (Nadelmann, 1990: 512; Bagley, 1992: 2; The White House, 1999c). 5 En 1999 la cocana llegaba a Mxico de contrabando por la frontera con Guatemala en cargamentos legtimos por aire o en contenedores martimos, o de contrabando en barcos de pesca, vuelos no comerciales y lanzamientos en paracadas a lanchas de alta velocidad cerca de las costas mexicanas, primero alrededor de la pennsula de Yucatn y despus en la costa del Pacfico. Como
mexicana del Pacfico, as como las repblicas centroamericanas y caribeas, vieron su seguridad en riesgo.6 En los ochenta y los noventa la escala de las operaciones cambi, y tambin las ganancias por la participacin en el negocio de la droga. Los enormes dividendos que produca el comercio de la droga permitieron que los traficantes absorbieran fcilmente el costo estimado de 10-12 por ciento de niveles ms altos de interdiccin. En ocasiones, los narcotraficantes pudieron favorecer incluso un cierto grado de imposicin de la ley con el objeto de elevar los precios. En una palabra, el comercio de la droga sigui siendo redituable para los narcotraficantes (Lepgold, 1998:140). En la segunda mitad de los aos ochenta, la cada de los precios estadunidenses de importacin de cocana, marihuana y herona insinuaba el fracaso inequvoco de las polticas de control de la oferta. Sin embargo, el diferencial entre los precios en la fuente de produccin y los precios en el punto de entrada a los Estados Unidos (y cada vez ms a Europa) sigui siendo lo bastante competitivo para mantener a los narcotraficantes en este negocio. Los precios de la cocana en el puerto de entrada en los Estados Unidos bajaron de 45000-55000 dlares a principios de los ochenta a alrededor de 10000-20000 a finales de la dcada, y los precios por gramo de cocana y herona cayeron 60% en el periodo entre 1981 y 1996. No obstante, estas cifras ocultan la realidad de diferenciales lo bastante amplios todava entre los precios de produccin nacional y los de exportacin (Clawson y
en tiempos pasados, ya en Mxico, las drogas son trasladadas a zonas de la frontera norte (Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2001). 6 El contrabando martimo ha dependido del uso intensivo de lanchas de alta velocidad poco detectables. A fines de 1998, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua fueron "clasificados" por el gobierno de los Estados Unidos como pases "de inters en la droga". Asimismo, en Cuba la manifiesta decadencia de la autoridad central ha incrementado la vulnerabilidad de la isla a la amenaza de la droga (Reuter y Ronfeldt 1992: 117-121; Burean for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 1999, 2001; Reforma, 25 de febrero y 29 de febrero de 2000).
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Lee, 1998: 38-39; Lee, 1999: 3). Lo cierto es que en 1988-1989, el precio de un kilo de cocana en Colombia iba de 3000 a 6000 dlares, pero el mismo kilo se poda vender en los Estados Unidos al por mayor a 17000 dlares (y a 35000-50000 en Europa Central y Occidental en 1994). En esos mismos aos, los importadores al por mayor llegaron a pagar hasta 200000 por un kilo de herona. El costo de producir un kilo de marihuana, la ms barata de las drogas ilegales, variaba de 50 a 100 dlares en Mxico; el precio en los puertos de entrada a los Estados Unidos llegaba hasta 455 dlares (Reuter y Ronfeldt, 1992:95; Clawson y Lee, 1998). Al fin y al cabo, durante el rgimen de la prohibicin el valor de las drogas sigui extraordinariamente inflado y estos productos se siguieron vendiendo en mercados ilegales muy por encima de sus precios reales. Por tanto, en 1995, un kilo de cocana an se poda vender en los Estados Unidos a 10500 dlares, y los traficantes podan cobrar por lo menos 50000 dlares por un kilo de herona. Tres aos despus, los comerciantes al por menor cobraban 169 dlares por gramo de cocana y 318 por gramo puro de herona (White House, 1999c). La poltica antidrogas de los Estados Unidos inclua la colaboracin de muchos gobiernos latinoamericanos, los cuales recibieron cada vez ms ayuda econmica y tcnica, adoptaron programas de capacitacin de la polica de los Estados Unidos y se convirtieron en anfitriones de numerosos agentes de la DEA (Drug Enforcement Administration). Los programas antidrogas que se lanzaron por toda la regin en los aos ochenta no tenan precedente. Los gobiernos latinoamericanos dedicaron importantes recursos a la erradicacin de la marihuana, la amapola del opio y la planta de coca. En 1981 eran slo dos los pases que erradicaban cultivos de droga ilcitos, mientras que en 1985 eran catorce (Tullis, 1991:123). En un momento en que presiones externas mantenan una disciplina fiscal estricta en la regin, tal vez el nico presupuesto gubernamental que no fue afectado significativamente por las medidas de austeridad en los aos ochenta y noventa fue el pre-
supuesto federal para el control de las drogas.7 Se destinaron cada vez ms policas y soldados a las tareas antidrogas. En Mxico, por ejemplo, en la segunda mitad de los setenta, haba 5000 soldados y 350 miembros de la Polica Judicial Federal a cargo de programas de erradicacin, comparados con 25000 soldados y 580 policas para el mismo programa en 1987, y con slo 300 soldados destinados regularmente a la misma tarea a fines de los sesenta (Craig, 1978: 110-111; Mxico, PGR, 1990: 8). A pesar de todos estos incuestionables esfuerzos, la produccin y el contrabando de droga aumentaron. Aunque algunos clculos muestran grandes variaciones, la economa clandestina se expandi en trminos de valor y nmero de participantes. Basndose en datos de 1988, Reuter y Ronfeldt (1992:95) calcularon que los ingresos totales de la economa mexicana por droga representaban entre 1.25 y 4 por ciento del PIB del pas, y entre 6 y 20 por ciento de las ganancias mexicanas por exportaciones. Los beneficios netos por drogas en Colombia fueron de 10 y 3 por ciento del PIB en el periodo 1980-1995, y su participacin en el total de exportaciones oscil entre 40 y 24 por ciento entre 1986 y 1995 (Steiner, 1999:167-168). Asimismo, Clawson y Lee (1998:13) calcularon que a mediados de los noventa, los ingresos por cocana tanto en Bolivia como en Per representaban del 4 al 5 por ciento del PIB. El viraje a polticas orientadas a la exportacin y la gradual recuperacin de la economa desempearon un papel perceptible en la disminucin de la participacin de la coca y la cocana en el total de las exportaciones de estos tres pases. No obstante, en 1992 la industria de la cocana representaba todava 53% del total de exportaciones en Per, y dos aos despus, 25% del total de las exportaciones legales de Colombia y 23% del
7 Los recursos asignados por sucesivos gobiernos colombianos a la justicia y la seguridad aumentaron de 1.4% del PIB en 1992-1993 a cinco por ciento a finales de la dcada. En Mxico, tendencias similares explican la rpida expansin de las fuerzas armadas y un aumento en el gasto de la defensa (incluido el gasto en la Polica Federal Preventiva) de aproximadamente 1200 millones de dlares en 1990 a 5300 millones en 2000 (Rubio, 1999: 178-179; Serrano, 2000b: 96).
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total de las exportaciones en Bolivia (Clawson y Lee, 1998:13-14; Steiner, 1999:167-168). En Bolivia, entre 1976 y 1981, el cultivo de coca aument de 15600 a 55000 hectreas (Gamarra, 1999b: 184). El valor bruto de la produccin de coca como porcentaje del total de la produccin agrcola nacional aument de ocho por ciento en 1980 a 17% en 1983, y a 19% en 1988. La produccin de coca en ese mismo pas creci de un promedio de 9000 toneladas mtricas al ao entre 1963 y 1975 a un promedio de 79000 toneladas mtricas entre 1976 y 1988. Adems, el Departamento de Estado de los Estados Unidos inform que en 1990 Per produjo 138000 toneladas mtricas de coca (Painter, 1994: 4). Se establecieron grandes laboratorios de cocana en zonas rurales de Colombia; los bolivianos empezaron a procesar base y pasta de coca a principios de los ochenta, expandiendo el cultivo desde las zonas tradicionales del Chapare y los Yungas hasta departamentos del norte y del este. La expansin de la economa clandestina, que en muchos pases coincidi con una rpida espiral descendente de crisis econmica y el auge de polticas econmicas de austeridad, empa la distincin entre campesinos y empleados de cuello azul, y delincuentes y traficantes (vase el captulo II). A fines de los ochenta y principios de los noventa, en Bolivia haba 300000 personas que participaban en la produccin de coca y cocana. En Per, la cantidad de campesinos implicados en el cultivo y en el procesamiento de coca oscilaba entre 175000 y 300000. Y en Colombia, hasta 160000 personas participaban en la industria de la cocana incluso antes de que se difundiera la ola de cultivo de mano de obra ms intensiva por todo el pas.8 Asimismo en
8 Como en el caso de los precios de la droga en los niveles de produccin, punto fronterizo y venta al por menor, los clculos de empleo varan ampliamente y muchas veces son difciles de conciliar. La supuesta reduccin de la economa ilegal en Bolivia puede ayudar a explicar la cada manifiesta del empleo total en la industria de la coca y la cocana que se registr en diversos estudios, de 175000-200000 en 1991 a 74000 en 1995 (vase Painter, 1994: 35; Clawson y Lee, 1998: 14-15, y Gamarra, 1999b: 195).
Mxico, la dispersin del cultivo de la tierra en parcelas ms pequeas y la reubicacin en la Costa del Pacfico atrajeron entre 200000 y 300000 campesinos mexicanos que a lo largo de los ochenta obtuvieron ganancias del cultivo de drogas ilegales (Toro, 1995:53). Estas cifras contrastan claramente con las de mediados de los setenta, cuando quiz 50000 campesinos participaban en el sector agrcola ilegal (Craig, 1980: 697). Las autoridades gubernamentales en Colombia, Mxico, Per y Bolivia, presionadas por los Estados Unidos, reorientaron sus esfuerzos a mitad de los ochenta para detener a los que se pensaba que eran grupos de contrabando sumamente organizados. Los "seores de la droga" recin enriquecidos fueron identificados como una fuente importante de inestabilidad poltica. La polica recibi capacitacin especial para infiltrar e "inmovilizar" el crimen organizado; los jueces aprobaron nuevas tcnicas judiciales para facilitar el encarcelamiento de poderosos narcotraficantes. Los sistemas de justicia penal en Mxico y en Colombia, ya sobrecargados y debilitados, se tuvieron que dedicar permanente y casi exclusivamente a contrarrestar el floreciente mercado de la droga. El incremento y la renovacin de la imposicin de la ley antidroga impulsaron a los traficantes a reorganizar los modos de produccin y transporte, que financiaban con su capacidad econmica sin precedentes, y a reconsiderar sus nexos con las autoridades judiciales y polticas. Las organizaciones de traficantes en Amrica Latina se ajustaron de diferentes maneras a los nuevos costos de operacin y a las grandes variaciones de precio: aumentando el volumen total de drogas enviadas a los Estados Unidos y otros mercados; estableciendo rutas de narcotrfico protegidas y monopolios regionales; integrando sus operaciones, e ingresando en el propio mercado estadunidense en calidad de traficantes al por mayor y a nivel medio. Como se muestra en la siguiente seccin, el registro de esos aos indica que los narcotraficantes tambin se ajustaron a ese entorno ms vigilante expandiendo sus actividades delictivas.
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En la mayora de los casos, las leyes antidrogas resultaban imposibles de aplicar a medida que ascendan los grados de corrupcin y de violencia relacionados con la droga. La interdiccin ms estricta aument el volumen total de exportaciones necesarias para depositar una tonelada de cocana, herona o marihuana en los Estados Unidos; simultneamente, elev la demanda de drogas y exacerb las condiciones ya de por s inestables en los pases de toda la regin (MacCoun y Reuter, 1998: 217). Contrariamente a lo que hubiera llevado a esperar de una aplicacin exitosa de la ley, en los Estados Unidos los precios extraordinariamente altos no duraron mucho y cayeron firme mente a partir de 1981.9 No obstante, esta continua cada del precio de las drogas no afect ni la decisin de producirlas ni el contrabando (aunque s afect el modus operandi de los trafican tes), ni tampoco la capacidad de los narcotraficantes para intimidar, matar y comprar proteccin de las autoridades (polica, soldados, fiscales, jueces y custodios de crceles). Casi tres dcadas de aplicacin coercitiva de la ley tanto en los Estados Unidos como en la fuente de origen en varios pases latinoamericanos poco haban hecho para cambiar el valor total del mercado ilcito de drogas en los Estados Unidos. A medida que se acercaba el fin de los aos noventa, este valor segua estando alrededor de los 57000 millones de dlares, con 38000 millones correspondientes al mercado de cocana, y 9800 millones al de herona (vase U.S.-Mexico High Level Contact Group on Drug Control, 1997; MacCoun y Reuter, 1998: 210-220, y The White House, 1997a, 1999c).
EL EFECTO TRANSNACIONAL DEL COMBATE LEGAL A LAS DROGAS Entre los elementos ms importantes para explicar los principales cambios que experiment el mercado de las drogas latinoamericano en los aos ochenta y noventa, hay dos factores estrechamente conectados que merecen especial atencin: la persistente demanda de drogas y los cambios en los tipos y niveles de aplicacin de la ley. Ms de dos dcadas de una enrgica aplicacin de la ley nacional antidrogas, una interdiccin ms estricta y programas represivos de control del origen no han triunfado del todo en la reduccin sustancial de los niveles de consumo en los Estados Unidos ni en la disponibilidad de drogas en ste y otros mercados. El optimismo inicial que desencaden el descenso de 45% que se registr en el uso general de drogas en los Estados Unidos entre 1985 y 1990 cuando el nmero total de usuarios momentneos de drogas ilcitas baj de 23 a 12.9 millones se moder cuando el uso vitalicio de drogas rebot en la primera mitad de los aos noventa inesperada y sustancia Invente.10 Adems, cuando pareca que el mercado estadunidense de cocana llegaba a un punto de saturacin, los narcotraficantes empezaron a dirigirse a Europa, y en particular al mercado ruso, donde los precios de la cocana por gramo eran hasta nueve veces ms altos que en Nueva York. Entre
9 Esta cada de los precios se puede explicar por una demanda ms baja o por la disponibilidad cada vez mayor de drogas, o por ambas cosas. Las polticas actuales no parece que hayan contribuido todava a una disminucin sustancial en el consumo o en la disponibilidad de drogas (MacCoun y Reuter, 1998: 221).
10 Aunque parece que el mercado de la cocana ha llegado a un "punto de saturacin", parece que el consumo de herona ha dado un salto de una poblacin adicta estable de 600000 a 980000 usuarios crnicos en 1998. Segn fuentes oficiales de Estados Unidos, los usuarios de herona actuales se triplicaron entre 1992 y 1997, y el uso de herona por adolescentes ha sido particularmente visible en ciudades como San Francisco, Newark y Miami. Las tendencias al envejecimiento que se observan entre los consumidores de cocana contrastan con el creciente uso de metanfetaminas y herona entre los jvenes en Estados Unidos. La tasa de abuso de sustancias por nios ha sido definida como "el peor problema de abuso de droga en Estados Unidos" (Smith, 1992:3; Blanken, 1989: 23; Clawson y Lee, 1998: 9-10; MacCoun y Reuter, 1998: 208 209, 234; Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 1999, 2001; The White House, 1999c, 2000a, 2000b).
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1985 y 1996, cuando las organizaciones colombianas desarrollaron y consolidaron vnculos con grupos italianos y rusos, el consumo en Europa pareca que estaba al alza. Las incautaciones de cocana en ese continente brincaron 3407o (Clawson y Lee, 1998: 63-65,87; Lupsha, 1996: 25; vase tambin el captulo IV). Igualmente perocupante ha sido la especulacin recurrente de que el mercado interno para esas drogas en los pases latinoamericanos podra ha berse expandido en el transcurso de los ltimos aos.11 En el frente de la aplicacin de la ley, han llamado la aten cin tendencias alentadoras que apuntan a una baja significativa de la economa ilcita en pases como Per y Bolivia. No obstante, hay que ver desde una perspectiva ms amplia los resultados iniciales de programas de erradicacin ms enrgicos en esos pases. La reduccin del cultivo de coca en Per y Bolivia puede parecer de hecho un xito. Sin embargo, las tendencias en Colombia y otras partes indican que no se ha puesto fin al negocio de la produccin de droga ilcita y de contrabando de droga.
En Amrica Latina, como parece ser el caso en Europa, los datos pertinentes son no slo escasos, sino tambin deficientes y poco confiables. Sin embargo, observadores y fuentes oficiales estadunidenses expresan que la interdiccin ms severa ha estimulado a los traficantes a desarrollar mercados en ambas regiones. En Mxico, donde el abuso de drogas se ha considerado tradicionalmente bajo, una encuesta nacional sobre el uso de drogas indicaba un aumento particular en la frontera Mxico-Estados Unidos. El estudio indicaba que en el periodo entre 1993 y 1998, el nmero de individuos que admita el uso de drogas (al menos una vez) aument de 3.9 a 5.27 por ciento. Tambin en 1998, se estableci una comisin conjunta estadunidense-mexicana para estudiar la reduccin del uso de drogas en ambos pases y se han creado programas de monitoreo de uso de drogas en la escuela secundaria. Parece que se est desarrollando una situacin ms alarmante en Panam, donde el consumo de coca y de crack supuestamente estall en los noventa, as como en Per, donde el nmero de usuarios de primera vez se est elevando aproximadamente 50% al ao. Lo que es indudable es que en Europa, Amrica Latina e incluso Canad donde, como en los pases europeos, los tribunales tienden a considerar las drogas un problema de salud las denuncias y detenciones por droga (tanto por consumo como por trfico) estn al alza (vase Mxico; PCR, 1996; Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs 1999, 2001, y The White House, 1998b; sobre Europa, vase MacCoun y Reuter, 1998: 225; Taylor, 1998; vase tambin el captulo VIII).
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Como en el pasado, el mismo remedio que debilit a los narcotraficantes en Bolivia y Per ha sido parcialmente causante de la expansin masiva del cultivo de coca en Colombia. La cada significativa del cultivo de coca registrada en Per (66%) y Bolivia (55%) en el periodo entre 1995 y 1999 estuvo acompaada de un aumento paralelo en la zona dedicada al cultivo de coca en Colombia (vase el cuadro XI.l).12 De modo similar, la cada de la produccin potencial de cocana (alrededor de 320 toneladas mtricas) registrada tanto en Per como en Bolivia entre 1994 y 1998 fue contrarrestada por un repunte de 45% (500 toneladas mtricas) de la produccin de cocana en Colombia en el transcurso del mismo periodo.13 Es obvio que este tipo de expansin masiCUADRO XI.I. rea total dedicada al cultivo de coca (hectreas) Colombia Per Los Andes Bolivia 48600 1995 59650 115300 223550 21800 1999 122500 38700 183000
FUENTES: Clawson y Lee, 1998; Bureau for International and Law Enforcement Affairs, 1999.
12 El aumento en la extensin dedicada al cultivo de coca es de hecho impresionante, sobre todo si tomamos como punto de partida 1992, cuando los campos de cultivo de coca cubran 38000 hectreas. Igualmente importante ha sido la difusin del cultivo de la amapola del opio (un cultivo insignificante en 1990 que en 2000 se haba extendido a un rea que comprenda ms de 6000 hectreas) as como el xito de los traficantes en la produccin de variedades de coca de ms alto rendimiento, instando a la CIA a duplicar sus clculos de rendimiento y potencia de la coca en Colombia. Un informe emitido por la U.S. General Accounting Office en julio de 1999 predeca un aumento adicional de 50% en la produccin de cocana y herona en Colombia debido a la participacin de la guerrilla en el comercio de drogas (Clawson y Lee 1998: 17, 145; Oxford Analytica Latn America Daily Brief, 22 de julio de 1999; Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2001; The Economist, 4 de marzo de 2000). 13 Este tipo de estimaciones y el clculo de los campos de coca y de opio estn basados en el monitoreo por satlite y en evaluaciones de campo. A pesar de los continuos esfuerzos para aumentar la precisin de estos mtodos, hay an importantes discrepancias. Si bien los expertos locales aceptan la tendencia general, durante mucho tiempo se quejaron de que el Bureau for Inter national Narcotics and Law Enforcement Affairs ha tendido a subestimar e1 tamao de la zona andina plantada con coca, y tambin ha ignorado a menu-
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va del cultivo y la produccin de coca en Colombia, y el surgimiento de la agricultura ms lucrativa del opio en los aos noventa, no se pueden explicar independientemente del descenso observado a lo largo del mismo periodo en el cultivo de coca en Per y Bolivia.14 A pesar de las pretensiones de xito en los Andes, es obvio que desde los ochenta, la aplicacin cada vez ms estricta de la ley ha presidido un mercado ilegal cuya elasticidad y ritmo de crecimiento ha dado a los traficantes buenas razones para creer que el negocio todava es, sin lugar a dudas, rentable. En algunos casos, las seales del mercado es decir, la ganancia ilcita o la extorsin en la segunda mitad de los aos ochenta, junto con un nmero creciente de participantes atrados por precios competitivos incitaron a los traficantes a buscar la integracin de sus operaciones, la especializacin y la diversificacin de sus carteras. Como ya hemos mencionado, en los ltimos aos el instinto de los traficantes para la ganancia tambin ha intervenido en sus esfuerzos por desarrollar el mercado de la herona en los Estados Unidos, e incrementar la demanda de cocana en Europa Occidental y del Este, y en Japn (Clutterbuck, 1990; Painter, 1994: 28; Lupsha, 1996; Clawson y Lee, 1998; Krathausen, 1998: 23; Bureau for Internacional Narcotics and Law Enforcement Affairs, 1999). En los aos noventa, los traficantes bolivianos dieron
do la aparicin de nuevas regiones de coca tanto en Colombia como en Per. Las principales metas de las campaas de erradicacin andinas ms recientes, tal como las establece el gobierno de Estados Unidos, son reducir el cultivo total de coca en Sudamrica 20% para 2001 y 40% para 2007 (Clawson y Lee 1998: 147-148, The White House, 1999c; The Nexo York Times, 21 de abril de 2000). 14 Segn fuentes oficiales estadunidenses, a lo largo de 1999 Per redujo el cultivo de coca a 34,000 hectreas. El programa ha incluido la participacin de 130 gobiernos locales, de ms de 700 comunidades y ms de 15000 agricultores. En este mismo periodo, Bolivia elimin 17000 hectreas y logr una reduccin total de 43%. No obstante, la tendencia ascendente en Colombia continu all donde el cultivo de coca rebasaba las 160000 hectreas a mitad de 2001 (The White House, 2000b; The Economist, 21 de abril de 2001; Oxford Analytica Latin America Daily Brief, 6 de noviembre de 2001).
un paso ms all en sus esfuerzos por afirmar su autonoma con respecto a los crteles colombianos y desarrollaron vnculos directos con organizaciones criminales europeas. Mientras tanto las organizaciones colombianas y mexicanas, que dependan de viejas redes de distribucin de cocana y marihuana, lanzaron "tcnicas de mercadotecnia agresiva" dirigidas a expandir las ventas de herona en los Estados Unidos, especialmente entre los jvenes.15 De modo similar, al establecer laboratorios a gran escala tanto en Mxico como en los Estados Unidos, parece que las organizaciones de la droga mexicanas han consolidado un influjo cada vez mayor en la floreciente demanda de drogas sintticas en el mercado del norte.16 Ha sido particularmente irnico que Canad y los Estados Unidos hayan hecho su aparicin como los principales productores de marihuana, una mercanca que tradicionalmente monopolizaban las organizaciones colombianas y mexicanas.17
15 Adems de las ventajas que la herona ofrece a cultivadores y exportadores en trminos de niveles superiores de precio y produccin (hasta tres cosechas por ao) y menor volumen, hay una lgica econmica a mediano y largo plazo para desarrollar este mercado. La herona de alta pureza, en contraste con el crack y la cocana, permite a muchos adictos desarrollar niveles superiores de tolerancia (Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 1999, 2001; MacCoun y Reuter 1998: 234). 16 Segn el Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, la metanfetamina, "una prima con turbina alimentadora del 'speed' de los sesenta y setenta" ha retado a la cocana como el "estimulante preferido" en Asia, Europa y Amrica del Norte. Las organizaciones delictivas transnacionales con base en Mxico no slo se han convertido en las distribuidoras ms importantes de metanfetaminas en los Estados Unidos, sino que entre enero de 1994 y septiembre de 1998 se incautaron ms de 4140 laboratorios en los Estados Unidos. En los dos aos siguientes, la DEA y autoridades estatales y locales desmantelaron un total de 5574 laboratorios. Los esfuerzos por controlar esta industria floreciente incluyen la Iniciativa Multilateral de Informacin Qumica y un grupo de trabajo bilateral de control qumico Mxico-Estados Unidos que supervisa investigacin cooperativa e intercambia informacin sobre asuntos legales y reglamentarios (Bureau for International Narcotics Law Enforcement Affairs, 1999, 2001; The White House, 1999c). 17 En la actualidad, la DEA calcula que mucha de la marihuana que se consume en los Estados Unidos ahora se cultiva en el pas. Aunque no se dispone de
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Por ltimo, ante las historias del xito manifiesto de la imposicin de la ley tanto en Bolivia como en Per, hemos de confrontar una serie de reflexiones que no deben quedar fuera del recuento de las campaas antinarcticos. Los programas de erradicacin se realizaron bajo la amenaza inminente de la "descertificacin" e implicaron una dependencia mucho mayor de las respuestas militares adems de un aumento significativo de la participacin militar directa de los Estados Unidos.18 Pero las implicaciones de estas campaas han trascendido la relacin inmediata con los Estados Unidos. No cabe duda que las campaas punitivas han agravado la difcil situacin de esos pases, volvindolos vulnerables a movilizaciones masivas de campesinos y a la amenaza de la guerra de guerrillas y del terrorismo. La implementacin de programas de sustitucin de cultivos, el remedio estndar a la inestabilidad relacionada con la droga en el campo, tambin ha resultado problemtica. Por la experiencia acumulada en el transcurso de los aos, muchos creen que si no se alimentan con flujos constantes de ayuda, los esfuerzos de cultivos alternativos rendirn pocos resultados a largo plazo. Por una parte, los cultivos verdaderamente competitivos tardan aos
un clculo de la cantidad de marihuana cultivada en los Estados Unidos, California, Florida, Hawai, Kentucky, Tennessee y West Virginia son los productores principales. Igualmente notable ha sido el aumento del contenido promedio de THC (tetrahidrocanabinol) de la marihuana, de dos por ciento a principios de los ochenta a cinco por ciento en 1997. Fuentes de inteligencia canadienses tambin han identificado cultivo de marihuana en British Columbia y calculan que podra representar una "sofisticada industria de cultivo de 1000 millones de dlares al ao". Segn el antiguo "zar" estadunidense antidrogas, Barry McCaffrey, la mayor parte de la marihuana con alto contenido de the consumida por adolescentes en los Estados Unidos se cultiva principalmente en los Estados Unidos y Canad (Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2001; The White House, 1999b, 1999c). 18 Despus del acuerdo bilateral firmado entre Washington y Bolivia en 1987, la presencia militar estadunidense sin autorizacin del Congreso aument significativamente. Cuando la campaa de erradicacin acumul fuerza en 199l, fueron desplegados dos batallones militares en el Chapare bajo la "gua" de asesores estadunidenses (Gamarra, 1999b: 191,194).
en madurar, y por otra, los mercados no son de fcil acceso. Adems, la experiencia boliviana ha mostrado que ni siquiera los esfuerzos sostenidos son suficientes para asegurar la asistencia estadunidense e internacional.19 Atados a la lgica de los precios impuesta por la prohibicin en el mercado de drogas, los gobiernos latinoamericanos no tenan mucho espacio para maniobrar. Incapaces de cerrar la brecha entre el precio de las drogas interno, o precio de brecha, y el precio de la marihuana, la cocana y la herona en los puertos de entrada a los Estados Unidos, su capacidad de regular, ya no de reducir, el problema de las drogas se debilit an ms. A la sombra de la amenaza de la certificacin de los Estados Unidos, estos pases se vieron obligados a intensificar la guerra contra las drogas y a comprometerse a una campaa totalmente punitiva contra delincuentes (consumidores y traficantes) a los que poco les importaba la efectividad o las consecuencias colaterales de la aplicacin coercitiva de la ley. A medida que las polticas represivas se intensificaron aunque a diferentes ritmos y grados se agravaron las difciles situaciones de ilegalidad y violencia que ya enfrentaban muchos de estos pases. En general, los gobiernos no lograron reducir la produccin y el contrabando de drogas, y al final se convirtieron en simples testigos de la transformacin del narcotrfico en un actor importante de sus sistemas econmico y poltico.
El programa de erradicacin boliviano del que se alarde tanto en crculos estadunidenses y de las Naciones Unidas, recibi un importante golpe en 1997 cuando los fondos que se haban canalizado haca poco a Bolivia fueron reducidos 70% y desviados para financiar el Plan Colombia y programas de polica en Bosnia. Igualmente reveladoras fueron las palabras del general Barry McCaffrey, quien puso en tela de juicio el papel de la asistencia y los recursos financieros para resolver el problema de la droga, reclamando que el xito de la erradicacin en Per se debi ms a la voluntad poltica. La omisin del papel de medidas ambientales controvertidas en estas declaraciones tambien es significativa (Gamarra, 1999b: 198; The White House, 1998b).
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Contrabando de armas DEL NARCOTRFICO AL CRIMEN TRANSNACIONAL ORGANIZADO La transicin de los mercados ilcitos de droga ordenados y pe-
queos a otros grandes e inestables en el segundo tercio del siglo xx inspir nueva vida a mercados ilegales adicionales. En pases como Bolivia, Colombia, Mxico y Per, el contrabando de drogas actu como el portador y replicador principal de muchas otras actividades criminales, en particular del trfico de armas, el lavado de dinero y el comercio ilcito de precursores qumicos. Por otra parte, los cambios observados en los mrgenes de impunidad en muchos de estos pases tambin son importantes para explicar el aumento de redes fraudulentas en torno al contrabando de armas, vehculos robados y migrantes. No cabe duda de que la ejecucin punitiva de la ley y la intensificacin de las polticas de penalizacin pueden dar lugar a la organizacin de flujos migratorios o al comercio de estas y otras actividades ilcitas (y en la prctica las configuran). No obstante, las esferas de ilegalidad e impunidad que durante aos acompaaron el mercado ilcito de drogas ms lucrativo tambin han proporcionado el contexto en el que proliferaron muchas otras actividades delictivas. Reuter y Ronfeldt (1992: 101) consideran que la consolidacin de empresas de contrabando en Mxico en los aos setenta estuvo parcialmente asistida por el auge petrolero, pero sobre todo por la creciente demanda en el mercado de drogas estadunidense. De modo similar en Colombia, los parmetros de impunidad que desarroll el mercado ilegal de esmeraldas en los aos cincuenta establecieron el terreno para la consolidacin del contrabando de drogas y el consiguiente desarrollo de otras bandas ilegales. En Colombia como en otras partes, la impunidad result ser un activo empresarial de gran importancia (Deas, 1995: 18, n. 14; Krathausen, 1998: 139,167).
El contrabando de armas se convirti en una de las primeras manifestaciones de la autorrplica de la impunidad, con el narcotrfico como el principal portador. Hace mucho tiempo que el acceso a armas y el control de las mismas han estado al servicio y en funcin del comercio de drogas; pero el contrabando de armas tambin hizo su aparicin como mercado ilcito paralelo y lucrativo. La mayor disponibilidad de armas pequeas ha estado vinculada claramente al crecimiento y la internacionalizacin de los crteles de la droga, aunque la proliferacin del mercado ilcito de armas ha respondido tambin a otras lgicas. Hay una gran cantidad de pruebas que indican que la oleada del narcotrfico abri nuevas fuentes de financiamiento y de armas para movimientos armados en Per, Colombia y, en menor medida, Mxico. Aunque la pacificacin de Centroamrica contribuy a clausurar una fuente principal de demanda de armas, el resurgimiento de movimientos armados (particularmente en Per, Colombia y Mxico) y el auge de organizaciones delictivas siguieron alimentando la demanda de armas de fuego en la regin. En parte como resultado de lo anterior, algunos Estados, y muy visiblemente Colombia, vieron cmo se evaporaba su frgil monopolio de armas de fuego y con l uno de los principales prerrequisitos para que las operaciones de contrainsurgencia tuvieran xito (Clutterbuck, 1973: 169; Serrano, 2000b, 2001). La lista de incautaciones de armas, el volumen de las que han sido confiscadas y los numerosos casos de trueque de armas por drogas reportados por las policas y los medios de comunicacin en toda la regin, aportan consistencia a este argumento (Griffith, 2000: 71-73; Serrano, 2000b). En efecto, es obvio que fl pesar de los esfuerzos de gobiernos regionales y organismos internacionales, la desmovilizacin y el desarme en Centro Amrica podra haber abierto una importante va para la transferencia de armas ilcitas. No obstante, la difusin de armas de fuego y de armas convencionales le debe tambin mucho al propio cir-
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cuito de adquisiciones de armas lcitas e ilcitas que tiene lugar dentro y fuera de la regin. De maneras muy diferentes, los Estados de la regin se fueron dando cuenta de que el problema del trfico de armas estaba inevitablemente relacionado con el del narcotrfico. Malcolm Deas ha sealado que el carcter y la magnitud del mercado ilegal de armas en Colombia cambi en forma espectacular a medida que iban entrando al pas vastas cantidades de armas sofisticadas con el auge del narcotrfico.20 Los Angeles Times inform que en 1996 en Mxico, por lo menos 90% de las armas confiscadas eran originarias de los Estados Unidos y que, de las confiscadas entre 1994 y 1995,39% estaban vinculadas con crmenes relacionados con la droga (Serrano, 2000b). Despus de alguna labor de persuasin, la administracin Clinton admiti que slo en 1996 el gobierno estadunidense haba recibido 30000 solicitudes de los estados de la regin para que se rastrearan las armas que se haban utilizado en crmenes.21 Despus de reconocer que el dinero en efectivo y las armas de fuego que derivaban del narcotrfico ilcito se trasladaban al sur desde Estados Unidos, Washington
acept restringir el espacio de maniobra de los tratantes de armas introduciendo una serie de regulaciones para la transferencia del lado de la oferta.22 Tambin en 1996, en el marco de la Dcima Cumbre del Grupo de Ro, el gobierno mexicano present una iniciativa para negociar y establecer controles efectivos para detener el flujo de armas ilegales, municiones y explosivos en el hemisferio. La Convencin de Armas de Fuego de 1997 estableci un marco para la regulacin del comercio regional de armas de fuego. Cuando entr en vigor en 1998, la Convencin trat de promover una mayor coordinacin entre los proveedores de armas regionales por medio de una serie de medidas, que incluan la aprobacin de sistemas rigurosos de licencias para la exportacin y el trnsito internacional de armas, sistemas para marcar las armas de fuego y as verificar su uso final, la penalizacin de la produccin y venta de armas ilcitas y un intercambio ms regular de informacin (vase el captulo VI).
Extorsin, secuestro y la rplica del negocio de la violencia En el periodo entre 1970 y fines de los noventa, el narcotrfico no slo engendr armas, sino que stas contribuyeron a que muchos en la regin apreciaran el enorme potencial de la violencia como negocio. En las dos ltimas dcadas en particular, diversos grupos han hecho de la violencia una empresa altamente lucrativa. Ms que en ningn otro negocio, ha sido en el auge de la industria del secuestro y la extorsin, en pases como Colombia y Mxico, y en Centroamrica, donde el negocio de la violencia se ha manifestado ms dolorosa y claramente.
22 Estas regulaciones incluan el endurecimiento de los requisitos de residencia para compradores de armas y la restriccin de licencias de exportacin para impedir una ulterior desviacin a usos ilegales de armas l e g a l me n t e exportadas, as como verificaciones instantneas de los expedientes delictivos de personas que adquiran materiales explosivos de otras que tenan licencia federal (The White House, 1997b, 1998a, 1999c).
Segn Rubio, en las postrimeras del periodo conocido como "La Violencia", descendieron los homicidios en Colombia. No obstante, el salto registrado a comienzos de los setenta en la tasa de homicidios del pas coincidi claramente con el auge del narcotrfico y el flujo asociado de armas de fuego (Rubio, 1999: 37; Deas, 1995: 18, n. 14). 21 Cambios dentro de los Estados Unidos, donde un hogar de cada cuatro contiene armas y se poseen privadamente 212 millones de armas de fuego, tambin han sido importantes en este viraje hacia regulaciones ms estrictas. En los Estados Unidos, 50% de los asesinatos estn relacionados con las drogas y la gran mayora se cometen con armas de fuego. A fines de los aos noventa, los trgicos casos de tiroteos que tuvieron lugar en escuelas y lugares de trabajo agregaron una nueva justificacin al endurecimiento del control de armas. Clutterbuck afirmaba que a fines de los aos noventa, las heridas por disparos de armas de fuego mataron a 38000 personas cada ao, comparado con 54 en Gran Bretaa, donde la legislacin de armas de fuego se endureci en octubre de 1996. Clutterbuck explica la "envidiable y baja tasa de asesinatos" de Gran Bretaa, como resultado de la disponibilidad limitada de armas y por el hecho di que la polica (y en consecuencia muchos criminales) hasta hace poco seguan desarmados (Clutterbuck, 1997: 19-20, 230).
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Es cierto que en los aos noventa, las tasas de secuestro alcanzaron niveles rcord en todo el mundo, pero en Amrica Latina este tipo particular de delincuencia no slo se elev sbita mente, sino que se destac como la arteria principal del sistema circulatorio de muchos otros delitos econmicos violentos. El nmero total de secuestros registrados en 1994 fue de 4000 en Colombia, 800 en Mxico, 800 en Brasil y tres en Argentina (Snchez, 1998: 47). Mientras Colombia lleg a representar ms de la mitad del total mundial, los secuestros en Mxico siguieron aumentando, llegando a un total de 900 en 1997, y a un total de 450 reportados slo en los tres primeros meses de 1998. En realidad, la Procuradura General de la Repblica (PGR), junto con empresas de seguridad privada y ONG, calculaban que estas cifras hubieran sido el doble si se hubieran aadido los secuestros no reportados. Segn sus clculos, a fines de los noventa Mxico poda haber sido el segundo pas, slo superado por Colombia en la escala mundial de secuestros para exigir rescate.23 La violencia como sistema de lucro surgi de una serie de causas combinadas. Se puede relacionar la crisis del orden pblico y el predominio endmico de la "violencia por motivos econmicos" con tres factores que podemos distinguir analticamente, pero no siempre en la prctica. La elevacin repentina del crimen y la violencia, y la multiplicacin de bolsas de delincuencia por toda la regin han sido en buena medida subproducto del auge del narcotrfico y del salto que dio el contrabando de armas relacionado con aqul. No obstante, la proliferacin de grupos con sistemas violentos de lucro tambin se puede ver como un
23 Segn el Grupo Hiscox, un importante asegurador Lloyds de Londres contra riesgos, la agitacin econmica global es probable que empuje estas cifras hacia arriba, no slo en Amrica Latina, sino tambin en Europa del Este y en Asia. En Chechenia, los secuestros para pedir rescate subieron de 600 en 1994 a 1407 en 1997, y aunque a estas acciones las impulsaban todava motivos econmicos, estaban dirigidas sobre todo a poner en evidencia la incapacidad de las autoridades rusas para controlar el pas (vase Financial Times, 9 de octubre de 1998; La Jornada, 4 de octubre de 1998; Reforma, 16 de junio y 1 de julio da 1998; El Pas, 21 de junio de 1998, y Enfoque, 24 de mayo de 1998).
efecto colateral de las polticas coercitivas antinarcticos llevadas a cabo en el contexto de mercados de drogas ilegales cada vez ms inestables, y en particular, de un cambio espectacular en el umbral de la impunidad. Igualmente importante ha sido el resurgimiento de movimientos armados y la oleada general de demanda de proteccin que ha generado el incremento de los niveles de violencia y la proliferacin de diversas formas de extorsin. La industria de la droga ha sido identificada de hecho como uno de los motores de las crecientes tasas de secuestros, particularmente entre delincuentes pobres y en potencia que recurren a rescates para reunir el capital necesario para entrar en el negocio. Igualmente importante ha sido la presin ejercida por olas de secuestros como tctica para convencer a las empresas y a las agencias del gobierno de que "cooperen" o al menos no pongan trabas a la delincuencia (Lupsha, 1995: 97; 1996: 40). Hacer caso omiso de la legalidad, desatender el sistema de justicia y hacer exenciones a la ley no es nuevo en Amrica Latina (Adelman y Centeno, 2001; vase tambin el captulo I). No obstante, lo que sucede es que el sistema de justicia penal en pases como Colombia y Mxico ha llegado prcticamente a un punto muerto por el impacto tanto de la violencia relacionada con las drogas como de las polticas antinarcticos. En este caso, la ampliacin de la gama de impunidad ha coincidido claramente con el auge del narcotrfico. No es posible explicar la industria competitiva del secuestro y la extorsin sin tomar en cuenta las transformaciones estructurales que han acarreado tanto el narcotrfico como las polticas antinarcticos. Hay dos reflexiones sobre las que es necesario hacer hincapi: primero, el mero efecto de los niveles crecientes de violencia sobre el sistema de justicia penal y por lo tanto en los niveles generales de impunidad, y segundo, la impunidad fabricada que narcotraficantes y delincuentes organizados han logrado ya sea con franca violencia o con la corrupcin extendida. Cuando la tasa de homicidios subi repentinamente en Colombia, la violencia llev al sistema de justicia a la bancarrota. En
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primer lugar, su capacidad de investigacin mengu y, poco despus, se esfum su capacidad de detener y castigar a criminales perseguidos. Mauricio Rubio (1999) calcula que a pesar de la cada de homicidios reportados causada por el miedo a las represalias, la capacidad del sistema de justicia colombiano para investigar y perseguir a homicidas descendi de un ya bajo 35% en los aos setenta, a un pasmosamente bajo seis por ciento a fines de los noventa. Las condenas efectivas por homicidios cayeron en picada en el mismo periodo de 11 a 4 por ciento (Rubio, 1999: 144). En Mxico, la incapacidad de las autoridades judiciales para perseguir a criminales tambin ha sido notoria. Los niveles superiores de impunidad han estado acompaados de tasas desmesuradas de delincuencia.24 La relacin entre algunos clculos del total de delitos reportados (por 100000 ciudadanos) y el nmero total de delincuentes detenidos que enfrentan cargos nos da una idea del grado de impunidad que ha prevalecido en todo el pas. As, del total de delitos reportados en 1996, slo en 2.4% de los casos sus autores haban sido sometidos a un proceso judicial efectivo, en otras palabras, haban sido detenidos (vase El Financiero, 1998, y Ruiz, 1999). Martnez de Murgua (1996:160161, n. 6) calculaba que en 1995,75% de los delitos reportados al procurador de la capital del pas pasaban simplemente a engrosar los expedientes debido a la falta de pruebas reunidas. Inercia, negligencia, hbitos y prcticas irregulares profundamente arraigadas, sobrecarga y escasos recursos, as como connivencia y franca corrupcin, todo ello ha erosionado la capacidad de investigacin del sistema de justicia penal.25
24 En la ciudad de Mxico, entre 1990 y 1995, el nmero total de robos reportados aument 163% y de nuevo 174% entre 1993 y 1996. Aunque estas cifras siguen estando por debajo del nmero total de robos reportados en ciudades como Nueva York y Chicago, representan un salto en cantidad (Hernndez Licona, 1998). 25 Aunque este debilitamiento del sistema de justicia ha sido muy relevante en el incremento del crimen por motivos econmicos, ms alarmante ha sido la parlisis en el sistema de justicia deliberadamente provocado por poderosos delincuentes. Tanto si es pacfica como violenta, la subversin del
Cuando la capacidad de investigacin est tan debilitada, lo est tambin la credibilidad del sistema de justicia, lo cual erosiona a su vez su capacidad de disuasin. Hay factores econmicos que podran haber influido en la decisin de algunos individuos de ingresar en el mercado de la delincuencia, pero son igualmente apremiantes las explicaciones basadas en consideraciones institucionales. Despus de todo, es la expectativa de ser condenado, y no la severidad de la sentencia, lo que suele funcionar como factor disuasivo real (Clutterbuck, 1997: 227). Cuando la violencia generada por el narcotrfico se agreg a la lista de vicios y problemas acumulados que abrumaban a los sistemas de justicia de Amrica Latina, y cuando la ejecucin de la ley se resinti, hubo individuos que se sintieron estimulados a correr riesgos del lado del crimen y la violencia.26
Movimientos armados, impunidad y crimen transnacional organizado Los movimientos armados en Colombia y, en menor grado, en Mxico se beneficiaron tanto de los recursos econmicos canalizados por el narcotrfico a las economas locales incluido el repunte en la disponibilidad de armas como de la ampliacin del umbral de impunidad. A medida que la implicacin de los movimientos armados en la industria de la droga se acentu y la participacin en el mercado de la extorsin y el secuestro se ampli, estos movimientos no slo ensancharon la impunidad,
sistema de justicia penal hay que verla tambin necesariamente como una de las consecuencias del endurecimiento de la ejecucin de la ley contra el narcotrfico. 26 En algunos casos, las consideraciones econmicas tambin pueden ser importantes. La correlacin que encontraron Hernndez Licona (1998) y otros entre tasas ms altas de delitos reportados y contracciones repentinas en el PIB de Mxico y altas tasas de desempleo parece indicar que el delito tal vez no sea un oficio, pero no cabe duda de que puede llegar a ser una ocupacin (vase tambin Hamill, 1999).
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sino que la distincin entre delincuentes polticos y organizados se volvi cada vez ms problemtica (Serrano, 2000b: 97-99). En Colombia se ha observado una fuerte correlacin entre la presencia de grupos guerrilleros y zonas donde las tasas de secuestro estn por encima del promedio nacional. Estudios recientes han atribuido hasta 50% de secuestros tanto a las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) como al ELN (Ejrcito de Liberacin Nacional).27 Un movimiento armado en particular en Mxico, el EPR (Ejrcito Popular Revolucionario), tambin parece que ve la violencia como una "forma de intercambio" y por lo tanto toma en consideracin el "dinero" entre sus objetivos legtimos. La destitucin de las autoridades estatales a mediados de los noventa en Guerrero, el estado sureo en el que opera el EPR, y el consiguiente desmantelamiento de un sistema complejo y extralegal de agencias de polica, podra ayudar a explicar la subida repentina de las tasas de asaltos y secuestros en la regin. Segn la Procuradura General de la Repblica, entre 1996 y 1997 se realizaron 135 secuestros en Guerrero y podra ser que el EPR hubiera reunido 40 millones de dlares con los secuestros de dos empresarios conocidos. Adems, la expansin del narcotrfico en este estado, que ha hecho su aparicin no slo como un importante productor de amapola y marihuana sino tambin como un conspicuo importador de armas ilegales, aporta algunos paralelos adicionales con Colombia (Serrano, 2001: 26). La manera de operar y organizarse de los delincuentes y narcotraficantes depende en buena medida de la imposicin de la ley
27 Esta floreciente industria, de la que recientemente han sido el blanco ganaderos y agricultores, se considera que es la segunda fuente de ingresos de los grupos de la guerrilla colombiana y representa 23% de las ganancias totales. El impacto de stas y otras prcticas delictivas sobre el apoyo popular a los movimientos y la necesidad urgente de descriminalizar la guerra ha sido un tema constante en la literatura reciente del pas. Segn Rubio, la preocupacin que genera este tema ha llevado a los movimientos rebeldes a encargar la primera etapa de los secuestros a bandas delictivas y ellos comprometerse slo en las negociaciones finales (vase Echanda, 1999:165, y El Pas, 22 de julio de 1998).
y sus resultados, lo cual a su vez est significativamente condicionado por los contextos local, nacional e internacional. Esto puede ayudar a explicar los rasgos especficos de la delincuencia organizada de cada pas. As, parece que la corrupcin ha dominado en pases con una imposicin de la ley dbil o prcticamente inexistente, como Bolivia, Trinidad y Tobago, las Bahamas y por supuesto Panam, donde el jefe de Estado estaba ms directamente involucrado en la organizacin del narcotrfico. En pases como Mxico o Colombia, donde el sistema de justicia penal era comparativamente ms fuerte y la ejecucin coercitiva de la ley se ha convertido en prioridad del sistema de justicia penal, los gobiernos han confrontado con frecuencia dilemas igualmente extremos. De hecho, la capacidad mostrada por las organizaciones delictivas de subvertir el sistema de justicia penal, ya sea pacfica o violentamente, contribuye a explicar por qu estos pases han tenido la oportunidad de oscilar enormemente entre una ejecucin de la ley de bajo perfil y otra ms activa. La experiencia de estos pases ha ilustrado de manera dolorosa los vnculos entre la ejecucin de la ley y los niveles de corrupcin e intimidacin. Cuando la ejecucin de la ley ha sido ms estricta, las organizaciones delictivas tambin han oscilado entre incitaciones cada vez mayores a la corrupcin y usos ms ominosos y desafiantes de la violencia, esto ltimo sobre todo en Colombia. Narcotraficantes y delincuentes organizados han comprado al sistema de justicia umbrales ms altos de impunidad o sencillamente se los han impuesto con la violencia. Adems del nmero creciente de polticos prominentes (incluidos candida los presidenciales) asesinados en Colombia en las ltimas dcadas, en el periodo entre 1979 y 1991, el sistema de justicia colombiana se volvi el blanco de ataques violentos continuos, con ms de 200 asesinatos (Krathausen, 1998: 261). Estos asesinatos incluyen la muerte de un ministro de justicia, cuatro magistrados de la Suprema Corte, 53 funcionarios y un procurador general. A fines de los noventa el riesgo de secuestro despuntaba como la angustia principal de los jueces colombianos (Rubio, 1999:201-202;
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Farer, 1999: 263). En Mxico, por primera vez en dcadas, fue asesinado un juez de distrito sesionando, suceso que marc el inicio de una serie de "homicidios selectivos" contra miembros del sistema de justicia penal. El resurgimiento de la violencia en la competencia poltica en el grado ms alto y la cadena de asesinatos polticos que sacudi al pas a mediados de los noventa, se han explicado tanto por el efecto de los desplazamientos ssmicos en el sistema poltico como por la erupcin del narcotrfico (Serrano, 1996; Lupsha, 1995:98-99; Smith, 1999: 202-203). La evidencia disponible en estos y otros pases muestra que se puede obtener la impunidad, voluntariamente o bajo coaccin, a cambio de una suma sustancial de dinero. Los escndalos que salieron a la luz en 1994 en Colombia no dejaban lugar a dudas sobre el grado de implicacin de los narcotraficantes en diversas campaas polticas, incluida la del presidente Ernesto Samper (1994-1998).28 Del mismo modo en Mxico, Lupsha (1992,1995) ha documentado extensamente la corrupcin de la droga en diferentes cuerpos de polica (y entre los militares), poniendo de relieve sus vnculos con la corrupcin poltica y rastreando su alcance hasta los niveles superiores del gobierno mexicano y del sistema poltico.29 Han ido apareciendo pruebas de la capacidad adquisitiva de los delincuentes por toda la regin. Peter Smith calcula que en Mxico los traficantes se han podido "permitir gastar hasta 500 millones de dlares al ao en sobornos, ms de dos veces el presupuesto total de la Procuradura General de la Repblica" (1999: 204). En Per, la reciente crisis que llev al exilio
28 En julio de 1998, Ernesto Samper admiti por primera vez que el narcotrfico haba infiltrado su campaa presidencial. La cantidad total canalizada por el crtel de Cali a la campaa presidencial ha sido estimada aproximadamente en siete millones de dlares (Steiner, 1999: 165; El Pas, 22 de julio de 1998). 29 La preocupacin por el riesgo de penetracin de dinero de la droga llev a importantes cambios en la legislacin que regula a los partidos polticos en Mxico. A pesar de ello, Lupsha ha llamado la atencin sobre la discrepancia entre el tope legal establecido para el financiamiento privado y el costo real de la campaa del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), e indica que uno de los principales contribuyentes del sector privado fue la organizacin del narco de Cali (Lupsha, 1995: 93).
autoimpuesto en Japn del ex presidente Alberto Fujimori (19902000) sac tambin a la luz la profundidad de la corrupcin por drogas en los crculos polticos y de inteligencia.30 La invitacin agresiva a la corrupcin ha sido no slo el resultado de una planificacin tctica por parte de los delincuentes organizados, sino tambin la respuesta a una imposicin ms severa de la ley.31 En efecto, los niveles superiores de corrupcin pueden ser tambin un sntoma de una aplicacin ms severa de la ley. Pero un sntoma igualmente inquietante de la aplicacin coercitiva de la ley ha sido la guerra feroz que han declarado traficantes y delincuentes organizados al aparato de seguridad del Estado. En la medida en que en el pasado los mercados delictivos se mantuvieron pequeos y relativamente estables, las agencias de polica en realidad actuaban como reguladoras del mercado, estableciendo lmites al uso de la violencia y proporcionando estabilidad organizativa al hampa. De hecho, la corrupcin era parte de este "entendimiento", que tanto el gobierno como la sociedad toleraban siempre que estuvieran garantizadas la paz y la seguridad personal. Sin embargo, el auge de la droga y la intensificacin paralela de los esfuerzos de control alteraron radicalmente la dinmica ya antigua de las relaciones corruptas entre traficantes, grupos armados, polica y polticos. A medida que la participacin en el mercado de la droga se expandi, los problemas de corrupcin adquirieron un orden diferente de magnitud. El mercado de la droga de los ochenta, ampliado y ms lucrativo, marc el comienzo de una competencia feroz
30 En declaraciones recientes a los medios de comunicacin, Roberto Escobar Gaviria, hermano de Pablo Escobar, ha afirmado que la organizacin de Medelln contribuy con un milln de dlares a la primera campaa presidencial de Fujimori en 1989 (vase El Pas, 12 de noviembre de 2000). 31 Segn Lupsha, a medida que los traficantes colombianos desviaban operaciones a travs de Mxico buscaron cada vez ms desarrollar "conexiones" en la Secretara de Comunicaciones y Transportes. Los rumores acerca de la corrupcin relacionada con las drogas en esta Secretara durante la administracin de Salinas (1988-1994) fueron un tema diario en la prensa (vase Lupsha, 1995: 93).
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entre traficantes nuevos y viejos por una participacin en el mercado y por la proteccin de las diferentes agencias de ejecucin de la ley. Conforme empez a expandirse, la vigilancia del mercado de la droga constituy una tarea imposible para muchos Estados de Amrica Latina. A medida que la regulacin de la polica a travs de la corrupcin o de la participacin activa se volvi cada vez ms problemtica, las transacciones ilegales me tdicas dieron paso a mercados ilegales ms caticos y violentos.
Bandidos y policas Con el fin de contrarrestar la inesperada capacidad de los traficantes para desafiar la autoridad estatal y para obstaculizar la actuacin del sistema de justicia penal, los gobiernos tomaron medidas desesperadas que al final slo contribuyeron a exacerbar problemas ya espinosos de violencia e ilegalidad. Estas medidas consistan en la infiltracin y negociacin de alianzas con organizaciones delictivas, una participacin militar ms amplia en las operaciones antidrogas, y una creciente dependencia de la DEA y del sistema de justicia penal de los Estados Unidos. Las negociaciones abiertas con traficantes para pactar sentencias de crcel reducidas o incluso la amnista a cambio de que se entregaran a la polica o prometieran evitar la violencia relacionada con la droga tambin fueron parte del men de opciones que los gobiernos de la regin tomaron en consideracin. Todas estas medidas, en las que la DEA y otras agencias de los Estados Unidos han desempeado un importante papel, tuvieron un efecto definitivo en la organizacin, o mejor dicho desorganizacin, del narcotrfico en Amrica Latina, y por tanto en la escalada de violencia.32 Despus de influir en programas an32 Reclutando informantes, comprometindose en la vigilancia electrnica, valindose de operaciones clandestinas y ofreciendo proteccin legal o informal a traficantes y polica dispuestos a colaborar o testimoniar, la DEA se convirti en un importante actor en la implementacin de polticas antidroga en
tidrogas en pases clave desde comienzos de los setenta, a mediados de los ochenta la DEA se fue implicando cada vez ms en los aspectos ms operativos de las investigaciones criminales relacionadas con la droga (Toro, 1999). Es cierto que en muchos pases (sobre todo en Colombia), la aplicacin ms severa de la ley contribuy a la captura de importantes seores de la droga; pero en trminos de reduccin del tamao del mercado ilegal, las polticas antinarcticos resultaron menos exitosas y en algunos casos hasta contraproducentes. En pases como Per, Colombia, Bolivia y en menor grado Mxico, el resultado ha sido ms delincuencia desorganizada, una intensificacin de los niveles generales de violencia incluido el resurgimiento de movimientos armados ms vigorosos y un orden estatal cada vez ms disfuncional. Podra parecer que las principales variables de la ecuacin son susceptibles de cierto grado de manipulacin, pero han seguido presentando a los gobiernos opciones igualmente desagradables (Reuter, 1995: 99; Treverton, 1999: 53). Es obvio que la existencia y la intensidad de muchos de estos problemas se deben en buena medida al endurecimiento de la imposicin de la ley en los mercados ilegales y en particular en el mercado ilegal de drogas. Tanto la escalada de violencia como el tajante aumento en el ritmo de corrupcin son indudablemente resultado de una ejecucin ms agresiva de la ley. La violencia no es nicamente un sntoma de una legalidad ms setoda la regin. En algunos pases, la DEA ha estado prcticamente a cargo de operaciones antinarcotrtico. A lo largo de 1998, ms de 6900 agentes participaron en el programa de capacitacin para el control internacional de narcticos. Este programa lo llevan a cabo conjuntamente la DEA, los servicios de aduana estadunidenses y la guardia costera de los Estados Unidos. A lo largo de 1999, la capacitacin antinarcticos en Amrica Latina incluy una serie de seminarios sobre seguridad en los puertos de la regin llevado a cabo conjuntamente por el servicio de aduanas de Estados Unidos y la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en Ecuador y Per, programas especiales de perros polica llevados a cabo en Colombia, Costa Rica, Honduras y Brasil y cursos de interdiccin en aeropuertos en Lima, Per (vase Toro, 1999; Boureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 1999, 2001).
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vera; es en realidad uno de los termmetros que mide el grado de organizacin o desorganizacin del mercado delictivo. La intensificacin de la violencia se puede ver como un indicador de un mercado del narcotrfico ampliamente desorganizado, en el que los traficantes son incapaces de establecer tratos, acuerdos duraderos sobre las fronteras del mercado y relaciones de larga duracin con las agencias de ejecucin de la ley o, en el caso de algunos pases, con los militares. El rpido surgimiento y resurgimiento de nuevos actores en el mercado es un respaldo adicional a favor de esta hiptesis. En un contexto caracterizado por una legalidad ms agresiva, la confianza un componente vital del crimen organizado se convierte en la mercanca ms escasa de todas. Los antiguos socios se vuelven enemigos. Acosados por la polica, nacional o extranjera, y por colegas traficantes, los seores de la droga optan por la escalada de violencia (y de corrupcin). As en Colombia, a principios de los noventa, Pablo Escobar ofreci 5000 dlares por cada oficial de polica muerto, y 10000 dlares por cada oficial de polica asesinado. En el transcurso de un ao, entre 1990 y 1991, 248 policas fueron muertos en slo una ciudad, Medelln (Krathausen, 1998: 258). Pero el asesinato y la intimidacin ya no se restringan al mundo de los traficantes y la polica, sino que incluan a cada vez ms polticos, autoridades gubernamentales, fiscales, periodistas y, en la actualidad, ciudadanos comunes que se haban implicado con traficantes, que haban intentado oponerse a ellos o que simplemente tuvieron la mala suerte de que los agarraran entre dos fuegos. Junto con estas espirales de violencia, el incremento de la corrupcin fue tambin resultado de una aplicacin agresiva de la ley. En efecto, es difcil negar que en algunos pases, incluidos Colombia y Mxico, la ejecucin ms estricta de la ley y el aumento de la corrupcin estn interrelacionados. Despus de todo, fue la alianza que estableci el gobierno colombiano con el crtel de Cali la que le permiti derrotar a la organizacin de Medelln a principios de los aos noventa.
Los cuerpos de polica en Mxico y otros pases durante dcadas recibieron sobornos y se implicaron rutinariamente en actividades ilcitas que trascendan los confines de sus papeles y funciones pblicos. En Amrica Latina, la vigilancia poltica, y no la prevencin del delito, ha dominado desde hace mucho las actividades de la polica, y la imposicin de la ley ha estado condicionada muchas veces a poderosos intereses polticos y econmicos. En estos pases, factores socioeconmicos as como consideraciones polticas e institucionales han contribuido tambin a empaar la distincin entre oficiales de la polica y bandidos (Martnez de Murgua, 1996; Chevigny, 1999). No obstante, la explosin del crimen transnacional organizado transform el problema del soborno rutinario a pequea escala y los pequeos delitos de la polica en un problema de un orden de magnitud enteramente diferente. Desconcertados por el efecto de la corrupcin a gran escala y la implicacin directa en mercados ilegales lucrativos, los cuerpos de polica en Colombia, Mxico y otras partes se han visto forzados a desbandarse continuamente, y de este modo incontrolados, a implosionar en el crimen. En Colombia, despus de la derrota del crtel de Medelln, casi 50% de la Polica Nacional Colombiana (7200 personas) tuvieron que ser despedidas antes de que las autoridades pudieran volver a desplegar las fuerzas del gobierno contra el crtel de Cali en 1995 (Krathausen, 1998: 265; Mxico, PGR, 1996). En Mxico, entre 1983 y 1996, fueron despedidos 2000 oficiales de la polica judicial de la capital, y algunos observadores afirman que podran haber sido tambin despedidos hasta 7000 oficiales de polica en el periodo entre 1986 y 1996 (Martnez de Murgua, 1996: 34-35). Adems, en algunos estados regionales, donde la discrecionalidad como sistema de control est ms profundamente arraigada y los niveles generales de autonoma (entendida en este caso como falta de mecanismos verticales u horizontales de rendicin de cuentas) son significativamente superiores, los despidos y las tasas de reemplazo de los turnos han sido incluso mayores (Martnez de Murgua, 1996: 34, 48; Serrano, 2000a: 468)
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La tan necesaria profesionalizacin de las fuerzas de polica en este tipo de contexto no slo ha resultado imposible, sino que hay pruebas significativas que revelan que los policas despedidos se han incorporado a las filas del narcotrfico, organizndose en grupos delictivos, o simplemente se han ofrecido para ser contratados como guardaespaldas o mercenarios.33 Entre las manifestaciones ms inquietantes de estas tendencias estn la parlisis del sistema de justicia penal en un momento en que es sumamente necesario en Colombia, y la implicacin de personal de seguridad en el mercado delictivo mexicano. En Colombia, donde en las dos ltimas dcadas la tasa de homicidios se multiplic por cuatro, la parlisis del sistema de justicia ha sido atribuida en parte a la violencia ejercida por servicios de proteccin privados (Rubio, 1998:106). Se encuentra un patrn similar en la proliferacin de sistemas violentos de lucro y extorsin en Mxico, donde en 1995 haba 900 bandas delictivas armadas, de las que "ms de 50% estaban constituidas por agentes o ex agentes de ejecucin de la ley".34 Ex agentes de la polica han participado en 70% de todos los secuestros.
33 En un clima de impunidad cada vez mayor, muchos ciudadanos han buscado proteccin privada, provocando un repunte en los servicios de proteccin en la regin. La privatizacin de la seguridad ha sido una tendencia comn en todo el mundo, pero es difcil eludir la conclusin de que un excedente cada vez mayor de personal capacitado en seguridad ha alimentado la industria de la proteccin en Amrica Latina, d tan rpida expansin y generalmente no regulada. Hay en efecto gran preocupacin sobre la capacidad de las autoridades estatales para mantener estos servicios bajo control y sobre el papel potencial de stos en las oleadas de delincuencia que en la actualidad afectan a algunos pases de la regin. En Mxico, el nmero de compaas que se especializan en servicios de proteccin privada ha aumentado de un total de 40 en 1970 a 1400 en 1998. Y segn algunas fuentes, Mxico es ahora uno de los grandes consumidores de servicios de proteccin privada en el mundo (Serrano, 2000a: 469). Se ha observado un patrn similar en Colombia, donde el sector de proteccin privada rivaliza ahora con la Polica Nacional. Segn Rubio, mientras que en 1980 haba 2.5 oficiales de polica por cada agente privado, en 1995 la proporcin era de uno a uno (1999: 181). 34 Informe interno de la Secretara de Gobernacin, citado en Andreas, 1998 (p. 162).
Parece obvio que la parlisis producida en el sistema de justicia y en el aparato de seguridad estatal por medios violentos o "pacficos" ha contribuido al avance de unos cuantos grupos extraordinariamente poderosos y a la multiplicacin de diversas formas de criminalidad, y al surgimiento de sistemas violentos de lucro. En un interminable crculo vicioso, el dficit observado en la procuracin de justicia ha seguido alentando conductas violentas y delictivas, a la vez que ha alimentado la crnica impotencia del sistema de justicia. En este punto, la subversin del sistema de justicia penal y el aparato de seguridad estatal se vuelven un problema particularmente inabordable que pone de manifiesto la incapacidad de las autoridades para proteger de la actividad delictiva no slo a los ciudadanos, sino tambin los negocios legtimos (Anderson, 1997: 34).
CONCLUSIN En este captulo hemos trazado la transicin de mercados ilegales relativamente pequeos y organizados a mercados delictivos a gran escala y caticos, y recientemente al crimen transnacional organizado. Despus de contemplar diversos aspectos del narcotrfico y de las polticas antidrogas, hemos sostenido que est en la naturaleza del narcotrfico y del crimen transnacional organizado transformarse dinmicamente como respuesta a la aplicacin coercitiva de la ley y a las oportunidades del mercado. En consecuencia, el incremento del crimen transnacional organizado, junto con algunas polticas especficas dirigidas a eliminarla, han sido un importante factor para desencadenar los niveles de impunidad sin precedentes en toda la regin, de manera no table en pases como Per, Colombia, Bolivia y Mxico. Qu hay que hacer? Enfrentados al desbordamiento sin precedentes del crimen transnacional organizado, por dnde empezar? Sugerimos que un punto de partida es recordar una verdad que no se ha respetado lo suficiente, a saber, que la rela-
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cin entre autoridades estatales y delincuencia organizada raras veces es totalmente antagnica. Con ms frecuencia es simbitica, construida sobre la base de acuerdos de "vive y deja vivir". No obstante, la demarcacin tcita o explcita de fronteras no es siempre, ni necesariamente, constante ni perfectamente estable. El crimen organizado se esparce por debajo y por encima del Estado, dilatando sus venas a medida que se ensancha, y dando lugar a alianzas y hostilidades en todo el tejido de las instituciones estatales. Cuando los hilos de esta malla se rompen, las manifestaciones de violencia salen a la luz, y en ellas la distincin entre lo ilcito y lo lcito, entre lo pblico y lo privado, se vuelve espectacularmente clara. La proposicin es que aunque esta situacin de fin de juego parezca que pone en claro dnde queda el Estado, desde un punto de vista social equivale al desastre. El crimen transnacional organizado en sus diversas manifestaciones ha revolucionado las sociedades de Amrica Latina. Se trata de una regin en la que la corrupcin a pequea escala ha sido por mucho tiempo un rasgo de la vida cotidiana, un rasgo en el que las fronteras que separan lo legal y lo ilcito, lo pblico y lo privado, hace mucho que son confusas. Por esta razn, en cierta manera, el crimen transnacional organizado en Amrica Latina es el peor de todos los mundos posibles. Porque por una parte, es innegablemente el heredero de esa tradicin que opaca la lnea entre autoridades y forajidos, entre actores legtimos e ilegtimos. Pero por otra parte, la de la sociedad, el terror incontrolado es en la actualidad un rasgo de la vida cotidiana de la vasta mayora de ciudadanos de los pases de toda Amrica Latina. El aumento de poder de narcotraficantes y delincuentes organizados y el debilitamiento concomitante de los sistemas de justicia penal tradicionalmente dbiles ha agravado an ms la difcil situacin de los Estados en sus esfuerzos por mantener niveles mnimos de ley y orden, quedando as su legitimidad hecha pedazos. Grandes segmentos de la sociedad han aprendido a vivir ti lera de la ley, fundamentalmente desconfiando del Estado, en
un "orden" que an carece de nombre y que tampoco se puede considerar un orden de mafia bien organizada. La mayor amenaza en trminos de relaciones estado-sociedad tal vez no provenga en efecto de los capos, sino de este atrincheramiento ms intangible y de la durabilidad comprobada de las actividades delictivas relacionadas con la droga. Mientras dure el rgimen de las polticas actuales de la droga, los pases latinoamericanos tendrn que encontrar un conjunto menos autodestructivo de estrategias de ejecucin de la ley. Un pronstico pesimista para la regin podra incluir la continuacin del efecto de globo por toda la regin; la elevacin del consumo interno de droga; y posiblemente hasta una tregua en la guerra a las drogas a medida que aumenta el consumo en la regin para compensar la reduccin del mercado en otras partes: lo que son malas noticias para unos son buenas para otros. La experiencia latinoamericana muestra que el crimen transnacional organizado consiste siempre en rplica y mutacin; que los xitos de la aplicacin coercitiva de la ley suelen ser efmeros y van acompaados de sntomas de los mismos problemas que tratan de abordar. Y aun as, una conclusin importante es que las experiencias en esta regin tambin apuntan a un giro gradual pero importante en la formulacin de metas polticas. Se estn dando algunos pasos en la direccin correcta. Podemos en efecto mencionar de nuevo los esfuerzos para someter a una regulacin y un control ms estrictos el comercio de armas de fuego, junto con un sinnmero de procesos de reforma judicial, tentativas de reforma policial, regulacin ms estricta del financiamiento de campaas partidistas, y los esfuerzos culturales e institucionales ms amplios dirigidos a la consolidacin de un ejercicio democrtico del poder. La respuesta a la pregunta de qu hay que hacer en tomo al crimen transnacional organizado en Amrica Latina se encontrar en la conduccin de esta otra guerra al delito.

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Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didcticos.

Prohibida su reproduccin parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.

Traduccin de ISABEL VERICAT NEZ

MATS BERDAL y MNICA SERRANO

ORGANIZADO Y SEGURIDAD INTERNACIONAL

FONDO DE CULTURA ECONMICA

XI. DEL NARCOTRFICO AL CRIMEN TRANSNACIONAL ORGANIZADO EN AMRICA LATINA

LA EXPLOSIN DEL NARCOTRFICO Y EL SURGIMIENTO DE MERCADOS ILEGALES NO REGULADOS

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