Revista Fuerzas Armadas y Sociedad Ao 18 N 3-4 pp.

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De autonomas y controles: fuerzas armadas y sistema poltico en Brasil (1995-2002)

Samuel Alves Soares
Universidad Estatal Paulista, Brasil

Resumen
Determinadas singularidades del sistema poltico brasileo, adems del formato de la transicin poltica propia del fin del rgimen autoritario (1964-1985), crearon y mantuvieron enclaves de autonoma militar, en cuanto a mecanismos de control fueron creados con el objetivo de restringir y adecuar el papel de las Fuerzas Armadas a la construccin de la democracia. El artculo apunta a analizar estos aspectos, orientndose por tanto para el plan de la actuacin interna del aparato militar, como para algunas concepciones estratgicas referentes a la defensa nacional y a la seguridad internacional.

Abstract
Certain peculiarities of the Brazilian political system together with the design of the political transition after the end of the authoritarian regime (1964-1985) contributed to create and maintain military enclaves referring to autonomy such as the creation of control mechanisms which aimed to limit and adapt the role of the Armed Forces to the building of democracy. This article seeks to discuss the aforementioned aspects, focusing on the internal action plan of the military and on certain strategic conceptions about the national defense and international security.

Palabras Clave: fuerzas armadas, Brasil, democracia, poltica de defensa, seguridad.

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Dossier

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EL

PESO DE LA HISTORIA

Un dilema histrico marca el sistema poltico brasileo: los elementos de fuerza del Estado se volvieron ms para el interior de las fronteras y mucho menos para acciones externas. Si no es distinto de otros pases, hay singularidades y recurrencias en este proceso. Las intervenciones en los procesos polticos internos caracterizan las actuaciones de las Fuerzas Armadas brasileas, cuestin que viene de larga data. En la segunda mitad del siglo pasado actuaron, ms de una vez, de forma de re-direccionar procesos polticos, hasta alcanzar el punto mximo de la intervencin en 1964, cuando un golpe de Estado interrumpe la frgil democracia brasilea y los militares asumen directamente la direccin poltica del pas. El rgimen autoritario sera sostenido, ideolgicamente, en la necesidad de dar combate al comunismo y a la considerada anarqua y descalabro polticos internos. La Seguridad Externa sera substituida por la seguridad interna como prioritaria para la seguridad nacional. En el contexto de la Guerra Fra ocurre una internalizacin del conflicto Este-Oeste1, lo que fundamenta la teora del enemigo interno. La bsqueda incesante de la paz interna sustentaba la percepcin militar de la poltica. Se puede encontrar en Carl Schmitt2 algunos puntos de aproximacin con esta mentalidad militar, en cuanto a sus concepciones polticas sirven de fundamento para el discurso y las prcticas autoritarias. Para el autor, en cuanto differentia specifica del criterio del poltico, la distincin amigo-enemigo separa los campos y opone nosotros y ellos en la esfera de las representaciones colectivas3. Entretanto, no se trata de una relacin exclusiva en el fenmeno de la guerra, tambin es un fundamento de la poltica, por ser imposible pensarla como una actividad de pura conciliacin y de constante fraternidad. La esencia de la poltica se centra en la distincin entre amigo y enemigo. La necesidad de pacificacin llev al Estado ocupado en buena medida por las Fuerzas Armadas a determinar el enemigo interno, el cual es combatido hasta la muerte, de acuerdo con la concepcin schmittiana, ya que poda poner en riesgo a la unidad poltica tanto como al enemigo ex-

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Rizzo de Oliveira, Elizer. 1976. Foras Armadas: poltica e ideologia no Brasil (1964-1969). Petrpolis: Vozes. Schmitt, Carl. 1993. O conceito de Poltico. Petrpolis: Vozes. Mouffe, Chantal. 1992. Penser la dmocratie moderne avec, et contre, Carl Schmitt. Revue Franaise de Science Politique. N 1, Fvrier, p. 89.

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terno. La unidad poltica de una colectividad tiene por fundamento la supresin de los enemigos internos y la oposicin vigilante a los enemigos externos4. En cuanto el Estado se mantuviere como unidad eminentemente poltica, determinar el enemigo y lo combatir por la fuerza. La mantencin de la unidad poltica es una prioridad del Estado, que, siendo poseedor del monopolio del uso de la fuerza, acta para garantizar la paz y el orden interno. Quien se coloca contra el orden, ser considerado un antisocial, un hors-la-loi. En estos casos el orden deja de ser legal para responder a la lgica de la guerra, las decisiones ya no son estrictamente polticas, sino estratgicas; el orden social es emergente de la situacin de guerra. Bajo este prisma, se cometi una serie de barbarismos, que englobaban la lucha contra la subversin, interponindose a las tentativas de guerrillas urbanas y rurales que intentaban derrumbar el rgimen por la fuerza, hasta la institucionalizacin de la tortura como forma de obtencin de informaciones para el rgimen. Para las propias Fuerzas Armadas los riesgos eran ponderables, pues el llamado sistema de informaciones acab por constituir una peligrosa autonoma, incluso por el riesgo de romper con las bases de la jerarqua y de la disciplina militar. Este aspecto, junto a otros tantos factores, influenci el comienzo de la transicin poltica, y que se mantuvo bajo la direccin del liderazgo del propio rgimen autoritario, lo que acabara por imponer restricciones al control civil de las Fuerzas Armadas en perodos posteriores. En cuanto a las transiciones, es casi de perogrullo advertir sobre su carcter de acentuada falta de certeza. La salida de una dictadura para un nuevo rgimen no permite inferir que un rgimen democrtico ser realmente establecido, ya que los resultados podrn hasta desembocar en retrocesos significativos. Si, entre tanto, la poltica toma el rumbo de la democratizacin, las transiciones urdidas y conducidas por los propios lderes del rgimen que ha de ser superado y con mayor peso cuando este rgimen es militarizado5, proporcionan un grado de inseguridad posiblemente superior a otras experiencias como las transiciones por colapso o efectivamente negociadas, adems de consolidar antiguas prerrogativas y establecer otras que constituirn coaccin a la efectividad de la supremaca civil sobre los militares.
4 5 Freund, Julien. 1965 Lessence du politique. Pars: Sirey, p. 510. Agero, Felipe. 1995. Militares, Civiles y democracia: la Espaa postfranquista en perspectiva comparada. Madrid: Alianza Editorial. El autor considera relevante la tesis de que hay una distincin emprica entre transiciones de rgimenes controlados por civiles o por militares.

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La democracia que sigui inmediatamente a la apertura no fue necesariamente restringida, pero se cre una situacin en que los que estaban en el poder no podan perder6. Por otro lado, la transicin logr el xito de mantener a los militares en los cuarteles, lo que no significa necesariamente la extincin pura y simple de la autonoma militar. El argumento de este trabajo es que hubo avances en las relaciones civiles-militares en lo que dice respecto al control civil, aunque espacios de autonoma hayan sido preservados. Un cambio puede ser agregado en esta autonoma. Si hasta entonces estuvo predominantemente dirigida a las definiciones de empleo de la fuerza en el mbito interno, ahora tambin se observa en definiciones estratgicas para la defensa externa.

DE LO TENEBROSO DE LA FUERZA A LA TIBIEZA DEMOCRTICA

A la par de los cambios significativos en la relacin entre el poder civil y el poder militar, las Fuerzas Armadas en Brasil an mantienen enclaves de autonoma, lo que les permite establecer objetivos institucionales, definir los medios para alcanzarlos, cercarse de medidas de contencin al control civil sobre reas consideradas sensibles y definir, con relativo margen de autonoma, su misin. El trmino misin evoca caractersticas propias de buena parte de las fuerzas armadas en distintas pocas, ya que se relaciona la tradicin a la honra y al espritu del cuerpo militar. Entre tanto, la misin auto-atribuida puede tener caractersticas que transcienden los lmites de una autonoma institucional o autrquica, lo que ocurre cuando posturas o acciones militares se refieren a la esfera de las relaciones entre el Estado y la sociedad, o sea, el mundo de la poltica. Lo que era entendido por los militares como su misin, ahora es el papel de los militares en el sistema poltico. Y la tradicin, al menos republicana, es que el papel poltico ejercido por los militares es substantivo, establecido entre un gradiente que va del simple poder de veto a las decisiones del poder civil, hasta la intervencin y el ejercicio directo del poder, pasando por el acompaamiento de las acciones de partidos polticos, sindicatos y movimientos sociales. Es decir, que un papel militar expandido afecta la consolidacin de la democracia.

Rouqui, Alain. 1988. La desmilitarizacin de los sistemas polticos dominados por militares en Amrica Latina. En: ODonnell, Guillermo, Philippe Schmitter y Laurence Whitehead Transiciones desde un gobierno autoritario: perspectivas comparadas. Buenos Aires: Paids.

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La referencia a la autonoma militar remite al concepto de autoridad7. La base de la autoridad es la legitimidad, esto es, la justificacin que el dominado considera para fundamentar su acto de legitimacin. Por otra parte, como la dominacin es pensada como la probabilidad de encontrar obediencia y para que sea legtima, debe haber sumisin por parte de los dominados, o un mnimo de voluntad de obediencia, o de inters en obedecer. Si de un lado hay los dominados con inters en obedecer, del otro hay el dominador que establece como propsito de su accin exactamente la bsqueda de la obediencia, pues la autoridad se reviste en el derecho de dirigir las acciones de otros. Y aqu se llega al nexo de la cuestin de la supremaca civil, el control civil del poder militar: la voluntad de ejercer el poder. Por lo tanto, si de un lado hay el deber de cumplir directrices por parte de los dominados, hay el derecho de ejercer la autoridad por parte del dominador. La aceptacin del poder como legtimo es que confiere estabilidad a la autoridad y esta es una caracterstica bien poco presente en el sistema poltico brasileo y que se va construyendo lentamente: que los militares legitimen la autoridad civil y que el poder civil se perciba en el derecho de ejercer supremaca. Ya que los militares conducirn predominantemente el proceso de transicin, tomarn medidas cautelosas para la mantencin de enclaves de autonoma. El paso del ejercicio directo del poder por una nueva situacin an difusa se hizo acompaar, durante la fase inicial de la transicin, por la permanencia de una estructura ministerial marcada por una fuerte presencia militar (seis ministerios, permanencia de la Ley de Seguridad Nacional, la Ley de la Amnista promulgada en 1979 impeda la revisin de actos de represin poltica y el Servicio Nacional de Informaciones mantena su estructura intacta). Ya en los dos gobiernos del presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) se pueden destacar avances en la institucionalizacin del control democrtico sobre las Fuerzas Armadas, tanto en el carcter normativo definicin de una Poltica de Defensa Nacional como del punto de vista poltico-administrativo, con la implantacin del ministerio de Defensa. El documento orientador de la defensa brasilea surgi en 1996, denominado Poltica de Defensa Nacional PDN. Aunque es considerado como muy general, y como una bsqueda de solucin de consenso entre las reas diplomtica y militar, aun as delinea que la Defensa debe estar vuelta
7 Weber, Max. 1992. Economia e Sociedade. Brasilia: Editora da Universidade de Brasilia.

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a las amenazas externas, tentando tal vez enfocar ms la razn primera de la defensa del Estado contra enemigos externos, y no las acciones en la defensa de la ley y del orden. Considera enfticamente la bsqueda de la convivencia pacfica, apuntando a la ausencia de conflictos de gran envergadura en el subcontinente, el fortalecimiento del MERCOSUR, la cooperacin pacfica y la zona de paz y cooperacin en el Atlntico Sur, y valoriza la accin diplomtica como primer instrumento para resolucin de conflictos. A pesar de indicar el carcter defensivo de la defensa nacional y el rechazo a la guerra de conquista, la PDN presenta como objetivos de la defensa nacional la consecucin y mantencin de intereses brasileos en el exterior, la proyeccin en el concierto de las naciones y la mayor insercin en el proceso decisorio internacional. La PDN contiene una apreciacin del poder mundial, de los factores de desestabilizacin y de las amenazas militares y una evaluacin realista de los objetivos nacionales del Brasil. Una correcta prioridad es atribuida a la Amazonia, a la resolucin negociada de conflictos entre estados y la preservacin de la desmilitarizacin del Atlntico Sur. Recibida con poco entusiasmo en Brasil pero con fuerte credibilidad en el exterior, la PDN se asocia a las mejores tradiciones diplomticas y militares brasileas, principalmente por la reafirmacin del carcter disuasorio que la fundamenta, pero por la manera con que fue engendrada carece de definiciones ms claras sobre atribuciones y responsabilidades, permitiendo que, ms de una vez, las propias Fuerzas Armadas definan sus misiones y prioridades, como es el caso del Sistema de Planeamiento del Ejrcito (SIPLEX) que enfatiza la necesidad de preparacin militar para actuacin en la defensa interna. En cuanto al Ministerio de Defensa, fue creado en 1998, con el objetivo de proporcionar, inicialmente, condiciones de subordinacin del Poder Militar al Poder Poltico, aunque este hecho no haya sido admitido por el presidente Fernando Henrique Cardoso. Hubo una resistencia, aunque pacfica, de los antiguos ministros militares a la creacin de este ministerio, pero, posteriormente, hubo aprobacin al decreto presidencial. Adems de esto, el estudio hecho por las Fuerzas Armadas revel que la mayora de los pases tiene ministerios de Defensa. Las tensiones eran, en ltima instancia, en cuanto a la forma de hacer la transicin, principalmente porque los militares deseaban que fuese ms lenta. Aunque el gobierno no haya aceptado la propuesta in totum, es un avance por tratarse de un mecanismo ms adecuado de control de los recursos, de la estrategia militar, de los medios a la disposicin, buscndose racionalizar

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la utilizacin de aquellos recursos y de aquellos medios. Es evidente que una estructura gubernamental no se torna garanta de mayor control, slo porque los dos primeros ministros de Defensa posean bajo perfil poltico y no eran exactamente conocedores de temas militares y de temas de defensa. El tiempo transcurrido desde la creacin de este ministerio an no autoriza un anlisis ms adecuado sobre resultados concretos. De todos modos, en la medida en que el ministro de Defensa asuma definitivamente el papel de coordinacin poltico-gubernamental de las Fuerzas Armadas, ms all de constituirse en simplemente un portavoz de las demandas militares al interior del Estado, se habr avanzado en el control democrtico de las Fuerzas Armadas. Cabr al Ministerio una serie de responsabilidades en el plan poltico, desde la presentacin de manera consolidada de la demanda por recursos presupuestarios junto al Ejecutivo y al Congreso; de representacin unvoca en las representaciones de poltica externa y, fundamentalmente, de gestor gubernamental de la poltica de defensa nacional. Estos fines sern alcanzados en proporcin directa de la voluntad poltica del poder civil en conducir la poltica militar del pas. Hay condiciones favorables para que esta situacin se efecte, entre ellas la participacin ms activa de civiles en asuntos militares y de defensa. La propia estructura del Ministerio abre posibilidades de que civiles ocupen cargos de extrema significancia, como es el caso de las Secretaras, lo que no ocurri hasta el momento, ya que slo oficiales generales las condujieron. El Ministerio de Defensa ayuda adems para que se tenga un cuadro ms amplio de los gastos del sector, ahora percibidos como un conjunto. Son evidentes las condiciones precarias de equipos de las Fuerzas Armadas, y no basta ac retomar el dilema can o mantequilla. Hay necesidad de que los gastos militares sean vistos en una ptica ms amplia, a partir de intereses y prioridades del Estado. Aunque las debilidades operacionales de las tres fuerzas son evidentes, no se puede perder de vista que los gastos militares alcancen una cifra prxima a los 26 billones de reales anuales8. El Ministerio de Defensa es an incipiente, y busca conquistar espacio, pero sin efectiva accin y coordinacin. Es razonable suponer que, a lo largo de algn tiempo, obtenga mayor expresin. Se cree que con el gobierno de Luis Incio Lula da Silva, y contando con Jos Viegas Filho como
8 Aproximadamente $ 8,5 billones de dlares norteamericanos al cambio de octubre de 2004 (base de 2,9 reales por dlar). Este valor indica el cuarto tem del presupuesto de la Repblica, slo abajo del pago de inters de la deuda, y los gastos de salud y educacin.

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ministro un diplomtico de Brasil que ejerca su trabajo en Mosc, con conocimiento del rea militar y de los temas de seguridad y defensa, otorguen una dimensin correcta a los asuntos de Defensa. Al analizar el sistema poltico brasileo, bajo la ptica de las relaciones civiles-militares, no es suficiente considerar las acciones recurrentes del Poder Ejecutivo. Es relevante inclinarse sobre el papel del Poder Legislativo e identificar los mecanismos de control y acompaamiento de las cuestiones de defensa, seguridad y otras ms especficamente militares. Las caractersticas del sistema poltico brasileo conducirn a una estatizacin de la Cmara de Diputados9. La actuacin de muchos diputados o bancadas estatales ha sido marcada por una postura distributivaextractivista, como forma de reduccin de las desigualdades regionales. La lgica de funcionamiento de la Cmara se orienta ms por cuestiones locales, que por temas de carcter nacional, como lo son las de Defensa Nacional. El trmino del rgimen autoritario acentu ese problema, en la medida en que el Ejecutivo fue fortalecido a lo largo de sus prolongados 21 aos de duracin. Con la transicin a la democracia haba la necesidad de presentar soluciones para la redestinacin de dos actores centrales de la vida poltica nacional. Por un lado, se presentaba el desafo de redimensionar el papel poltico de las Fuerzas Armadas, a fin de conformarlo a los dictmenes de un rgimen democrtico. Por otro, los mecanismos de representacin deberan ser valorizados, ya que se abandonaba un rgimen en el cual el Ejecutivo se haba hipertrofiado an ms, reduciendo la esfera de actuacin del Congreso Nacional. Sin embargo, al iniciar la transicin, no hubo el pleno restablecimiento de las prerrogativas del Congreso, lo que se sum a la endmica fragilidad del sistema partidario brasileo. Aun as, las elecciones y los partidos constituyeron el propio eje de la transicin10. Las marcas del proteccionismo y del Estado patrimonial redujeron la efectividad del poder del congreso. La justificacin para la toma de decisiones oportunas y eficaces por parte del Ejecutivo distinto a lo que sucede

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Olavo Brasil Lima Jnior. Instituies Polticas Democrticas: el secreto de la legitimidad. Ro de Janeiro: Jorge Zahar, 1997. Diniz, Eli, Renato Boschi y Renato Lessa. 1989. Modernizao e consolidao democrtica no Brasil: dilemas da Nova Repblica. Ro de Janeiro: Vrtice.

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con la lentitud propia que muestran los debates al interior de una institucin caracterizada por las distinciones ideolgicas como es el Congreso produjo que este ltimo estuviese histricamente alejado de las grandes decisiones 11. En el plano de la estructuracin jurdica, si el peso de la actuacin de los poderes se resumiese en el aspecto cuantitativo, se notara un predominio del Legislativo con acento en el Consejo de la Repblica, el cual tiene por finalidad, de acuerdo con la Constitucin12, pronunciarse sobre intervencin federal, estado de defensa y estado de sitio, como tambin acerca de cuestiones relevantes para la estabilidad de las instituciones democrticas. Es prerrogativa exclusiva del Congreso Nacional aprobar el estado de defensa y autorizar el estado de sitio o suspender cualquiera de estas medidas. Ese delineamiento general que responsabiliza al Congreso por las acciones en que el Estado ampla el uso de la fuerza en circunstancias excepcionales, podra haber sido el vector general para la definicin del empleo militar. De la forma con que fue definido en Ley Complementaria, el enjuiciamiento sobre la necesidad de empleo de las Fuerzas Armadas, cabiendo exclusivamente al jefe de Estado, sustrae del Poder Legislativo la capacidad de avalar esa decisin y permite, potencialmente, que el Presidente de la Repblica defina, por criterios unilaterales, el exceso del punto crtico para la actuacin militar, aquellas situaciones en que estaran agotados los instrumentos destinados a la preservacin del orden pblico y de la incolumidad de las personas y del patrimonio13. Otro rgano de consulta del Presidente de la Repblica es el Consejo de Defensa Nacional14. Dos aspectos se hacen notar en este caso. En cuanto a su composicin, los representantes del Poder Legislativo se reducen al presidente de la Cmara de Diputados y el presidente del Senado Federal, de un total de diez miembros, dentro de los cuales se encuentran los tres comandantes de las Fuerzas singulares (nicos representantes del Ejecutivo sin el cargo de ministro). En cuanto a su esfera de competencia, la Ley que compete a este rgano establece que dentro de sus atribuciones cabe opinar en las hiptesis de

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Avelino Filho, George. 1994. Clientelismo e poltica no Brasil: revisitando velhos problemas. Novos Estudos Cebrap. N 38, p. 225-240. Artigo 90 da Constituio Federal. Prrafo segundo del artculo octavo de la Ley Complementaria 91, la cual detalla el empleo de las Fuerzas Armadas. Artculo 91 de la Constitucin Federal.

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declaracin de guerra y de celebracin de la paz, en los trminos de esta Constitucin; sobre la decretacin del estado de defensa, del estado de sitio y de la intervencin federal; proponer los criterios y condiciones de utilizacin de reas indispensable a la seguridad del territorio nacional y opinar sobre su efectivo uso, especialmente en la faja de frontera y en las relacionadas con la preservacin y la exploracin de los recursos naturales de cualquier tipo; estudiar, proponer y acompaar el desarrollo de iniciativas necesarias a garantizar la independencia nacional y la defensa del Estado democrtico (cursivas del autor). Si fuera considerado que, por una cuestin de ordenamiento jurdico, el Consejo de la Repblica precede al Consejo de Defensa Nacional, el Poder Legislativo tendra una incumbencia aumentada en cuanto a factores que afectan la Defensa Nacional. En teora, en caso de decisin sobre el estado de defensa, cuya competencia para aprobacin es del Congreso Nacional y si la posicin del Ejecutivo fuera minoritaria en el Consejo de la Repblica, podr sobrevenir una derrota del Presidente de la Repblica. En el campo del derecho constitucional hay situaciones potencialmente conflictivas en las cuestiones que envuelven a la defensa. Se suma a esto el hecho de que el Poder Legislativo en las cuestiones que involucran la intervencin federal, el estado de sitio y el estado de defensa podr actuar, por sus representantes, de manera doble: a priori, como rgano de consulta; y a posteriori, como rgano de control del Ejecutivo. Lo mismo puede suceder en el caso de las decisiones provenientes del Consejo de Defensa Nacional. En casos de proposicin de criterios de utilizacin de reas indispensables a la seguridad del territorio nacional, el Poder Legislativo ser rgano de consulta cuando sus representantes estuvieren con sede en ese Consejo y actuar, a posteriori, como casa legislativa, cuando la elaboracin de la ley que regir tales casos. Otras competencias del Congreso Nacional, en lo que se refiere a temas ms especficos de defensa, son establecidas por la Constitucin en su artculo 49, en las clsicas atribuciones de autorizar al Presidente de la Repblica a declarar la guerra, celebrar la paz, permitir que fuerzas extranjeras transiten por el territorio federal o permanezcan en l temporariamente, aprobar el estado de defensa y la intervencin federal y autorizar el estado de sitio. Las cuestiones de defensa nacional sobrepasan la esfera de las competencias de las Fuerzas Armadas, pero no hay cmo desvincularlas de aspectos especficamente militares. Del anlisis de la dimensin jurdica del Po-

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der Legislativo, se desprende que hay el propsito de garantizar a este poder una parte significativa de competencias en cuestiones de Defensa Nacional, pero pocas o reducidas atribuciones para temas de carcter militar ms estricto. El texto legal no contempla responsabilidades del Congreso o cualquiera de las cmaras legislativas con cuestiones especficas de los militares. Por confrontacin, cabe al Presidente de la Repblica, adems del Comando Supremo de las Fuerzas Armadas, promover a sus oficiales generales y nombrarlos para sus cargos privativos. Pero, en cuanto al Poder Legislativo, esa participacin en los procesos de decisin no est contemplada en la Ley Mayor, aunque este poder tenga atribuciones en la definicin en otros cuadros administrativos de esfera del Poder Ejecutivo. La Constitucin de 1988 atribuye, de esa forma, una condicin distinta al Poder Legislativo. Aunque posibilite una insercin significativa de este Poder en los temas clsicos de defensa nacional, la carta no dispone sobre responsabilidades en cuanto a cuestiones como promocin de oficiales, nominacin para cargos de relevancia en el sistema militar de defensa, educacin, doctrina e inteligencia militar. Durante el perodo autoritario el establecimiento de polticas en relacin a la Seguridad Nacional era monopolio de las Fuerzas Armadas. Asimismo actualmente, tanto la Cmara como el Senado an no crearon las condiciones propicias para la presentacin de polticas consistentes para la Defensa. Los motivos son variados y dicen respecto a la ausencia de un debate articulado, de escasos estudios legislativos relativos al tema, por el reducido status de pertenecer a las Comisiones de Defensa, pero evidencia que tambin la sociedad como un todo desatienda el tema. Un ejemplo significativo es el tema del presupuesto federal. Al contrario de algunos pases, el Poder Legislativo, adems de aprobar el presupuesto de defensa, acompaa su ejecucin. En Brasil, el presupuesto federal era slo autorizado, permitiendo al Ejecutivo un amplio margen de redefinicin de gastos y tambin de no cumplimiento del presupuesto aprobado por el Congreso. Sin embargo, despus de la promulgacin de la Constitucin de 1988, el Poder Legislativo agreg su papel de inductor y formulador de polticas. En el caso del proceso presupuestario esa ampliacin es ms evidente. En cuanto al funcionamiento del proceso de debate de proyectos, las dos cmaras operan va comisiones. Diferentemente del Congreso ms estudiado por las ciencias sociales (el de Estados Unidos), las comisiones de la

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Cmara y del Senado brasileos no poseen poder de veto a las distintas materias, aunque proyectos de ley puedan ser rechazados por la Comisin de Constitucin y Justicia cuando presenten incompatibilidades jurdicas y tcnicas. En la Cmara de Diputados, la Comisin de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional tiene como atribuciones un conjunto de temas referentes a las relaciones diplomticas, tratados, actos, acuerdos y convenios internacionales y otros instrumentos de poltica externa; derecho internacional pblico, orden jurdico internacional; nacionalidad; ciudadana y naturalizacin; rgimen jurdico de los extranjeros; emigracin e inmigracin; poltica de defensa nacional; estudios estratgicos y actividades de informacin y contra-informacin; seguridad pblica y sus rganos institucionales; Fuerzas Armadas y Auxiliares; administracin pblica militar; servicio militar y prestacin civil alternativa; paso de fuerzas extranjeras y su permanencia en el territorio nacional; envo de tropas para el exterior; asuntos atingentes a la faja de fronteras y reas consideradas indispensables de la defensa nacional; derecho militar y legislacin de defensa nacional; derecho martimo, aeronutico y espacial; litigios internacionales; declaracin de guerra; condiciones de armisticio o de paz; requisiciones civiles y militares en caso de inminente peligro y en tiempo de guerra; asuntos atingentes a la prevencin, fiscalizacin y combate al uso de drogas y al trfico ilcito de estupefacientes. Ntese que los temas de seguridad pblica son visiblemente ms sensibles a la opinin pblica, debido a los altsimos ndices de criminalidad. Los aspectos que dicen directamente relacin a la defensa externa no son prioritarios para la sociedad y tampoco para la Cmara de Diputados. Ese hecho se refleja en el reducido nmero de proyectos de ley que versaban directamente sobre este tema. En Brasil, la lgica del debate sobre temas de defensa nacional parece indicar que hay una sedimentacin de la idea de que el Ejecutivo posee prerrogativas exclusivas en temas de defensa nacional, aun como reflejo del perodo de excepcin. An ms, la participacin en la comisin de Defensa exige un conocimiento especializado que no est al alcance de la mayora de los parlamentarios. La consecuencia es que la asesora parlamentaria del ministerio de Defensa, formada exclusivamente por militares, asume la funcin de abastecedora de informaciones tcnicas a los parlamentarios. Cuando la votacin presupuestaria, la asesora parlamentaria acta como fiscalizadora para que los montos destinados por el Ejecutivo para las instituciones mili-

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tares no se transformen en enmiendas particulares por parte de los congresistas y no en el sentido de buscar modificaciones o tampoco ampliacin de parte del presupuesto destinado a las Fuerzas Armadas. Sin embargo, la doble actuacin de la asesora parlamentaria alimentadora de informacin y fiscalizadora no parece ser, necesariamente, en otros campos de inters, orientada por el Ejecutivo. La actuacin de los militares en el Congreso es desenvuelta y procura alcanzar objetivos propios de cada una de las Fuerzas o de su conjunto. Cabe notar que este tipo de actuacin no difiere, en naturaleza, de lo que hacen otros ministerios. Pero hasta qu punto esta actuacin sera distinta de otros ministerios civiles? En el otro extremo, cmo acta el Poder Legislativo sobre los temas de Defensa? Deering propone una tipologa de la poltica de defensa para el caso norteamericano, que se presentara en tres aspectos: estructural envuelve rutinas de autorizaciones para nuevos crditos, base de operaciones y otras variedades de actividades no controversiales; estratgica comprende decisiones controversias sobre sistemas de armas importantes, tamao, capacidad y misin de varios servicios, reorientacin en la poltica de defensa, y crisis cuando el Presidente de la Repblica contiene casi la exclusividad de la autoridad15. Para el caso brasileo la tipologa debe ser inspeccionada y adaptada, ya que, por ejemplo, polticas de defensa en crisis no estn comprendidas en el escenario geopoltico del pas. Hay situaciones en que se pueden clasificar las polticas de defensa como estratgicas, como fue el caso del Sistema de Vigilancia de la Amazonia (SIVAM). Este sistema de vigilancia implica, adems de gastos de razonable monto, una reorientacin del foco de defensa territorial, de la frontera sur para la regin Amaznica. Se transform en tema de controversia, debido a las implicaciones de posibles favorecimientos de empresas abastecedoras de equipos en la licitacin internacional. En aquella ocasin, el Congreso Nacional dio muestras de sensibilidad y oportunidad polticas. Autoridades de los entonces ministerios militares y del Ejecutivo fueron instadas a prestar la aclaracin, por exigencia del Legislativo. Es notorio que esos temas traigan visibilidad, debido al impacto en la opinin pblica.

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Deering, Christopher (Ed.). 1989. Congressional Politics. Pacific Grove: Cole Publishing Company.

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En cuanto a las polticas del tipo estructural ms afectadas por la cotidianidad de los temas de defensa donde el involucramiento del Poder Legislativo es diminuto o quizs ausente, se encuentran la disposicin geogrfica de nuevos acuartelamientos o bases areas o navales, no pasan por el criterio del congreso, tampoco, alteraciones sobre el sistema de enseanza militar. Exactamente en aspectos menos controvertidos la actuacin legislativa es dbil. En ese sentido, asimismo una prctica de conformidad a los intereses militares no es establecida, ya que determinados aspectos organizacionales de las Fuerzas Armadas escapan de las atribuciones del Poder Legislativo. Una posible explicacin sera la desproporcin entre los medios a disposicin de las dos cmaras y las nuevas responsabilidades venidas de la Constitucin de 1988, o sea, el asesoramiento tcnico a los congresistas no sera suficiente para los temas relativos a la Defensa. En suma, las caractersticas del sistema poltico brasileo reservan un papel secundario para el Poder Legislativo en los temas de defensa y temas militares. De esa manera, el poder civil ha cortado una de sus posibilidades de ejercer ms efectivamente la supremaca sobre el poder militar. En el mbito de la sociedad civil, los temas de defensa y Fuerzas Armadas asumen caractersticas ms difusas. Las instituciones militares gozan de elevado prestigio en la sociedad, estando entre las instituciones con mejor concepto nacional. Por otro lado, hay demandas para que el empleo militar sea ampliado a la esfera de la Seguridad Pblica, teniendo en vista el nivel de criminalidad principalmente en los grandes centros urbanos. Acerca del empleo de las Fuerzas Armadas, otro aspecto que talvez sea menos conocido (aunque fuertemente intuido) es la defensa interna. Tradicionalmente, la defensa interna tiene el significado del empleo de la fuerza militar para el control de situaciones extremas y contrarias a la preservacin del Estado, asocindose a otro concepto republicano profundamente enrazado en la mentalidad militar del poder moderador: la obediencia en los lmites de la ley. As, por iniciativa de comandos superiores o de comandantes de menor expresin, fuerzas militares fueron empleadas contra movimientos sindicales, en represin poltica, etc. Dado que la Constitucin de 1988 define como una de las misiones militares la garanta de los poderes constitucionales y, por iniciativa de cualesquiera de estos, de la ley y del orden, la fuerza arraigada del precepto ley y orden sugiere la preparacin militar para el control social. Aunque las Fuerzas Armadas se resistan a las apelaciones para que sean empleadas en la Seguridad Pblica en el sentido ms alto del trmino,

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hay un esfuerzo constante para prepararlas a actuar en el mbito interno, sin que el poder civil oriente y delimite esta poltica. Reside ac una de las principales trabas a la restriccin de la autonoma militar, tanto porque el texto constitucional legaliza procedimientos en este sentido, y ms an por el enraizamiento de esta mentalidad entre los militares16. En otras reas, se han utilizado nuevos trminos de empleo militar, como la participacin del Ejrcito en la Operacin Ro, en 1994. Estas acciones militares evidenciaron la falta de preparacin militar para actuar en situaciones de mbito policial. Espordicamente se asiste a un lento movimiento de empleo militar en reas cuyas caractersticas sobrepasan las instituciones existentes en el pas. Principalmente en los temas de las nuevas amenazas, como el narcotrfico, el terrorismo, los movimientos migratorios entre fronteras, el contrabando de armas de los ms variados tipos y otros17. De esta forma, se puede estar configurando una tendencia: un nuevo profesionalismo militar, que si antes era politizado , ahora pasa a ser policializado18. Las demandas por otros empleos de las Fuerzas Armadas, principalmente en la esfera de seguridad pblica, ganan cuerpo en momentos de mayor mediatizacin de la extrema violencia y desigualdad en la sociedad brasilea. En el presente, hay una propuesta para colocar a las Fuerzas Armadas actuando en las calles como polica, lo que evidentemente encuentra respaldo en buena parte de la opinin pblica, que ansa soluciones inmediatas y efectivas para la reduccin de la violencia. Hasta el momento los gobiernos se han resistido a la tentacin demaggica de una accin como esta, dado que no se trata slo de falta de entrenamiento de los militares para este tipo de acciones, sino porque hay que definir con claridad los papeles de cada institucin del Estado y sera a lo menos peligrosa la decisin de empleo militar en este campo, pues no se trata de un tema militar, sino policial y antes de todo social.

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Cambios en la estructura organizacional, principalmente en el Ejrcito, demuestran un ajuste de las tropas para el empleo interno como atribucin prioritaria, como es el caso de algunas Brigadas de Infantera Blindada, que son transformadas en Brigadas Livianas. Kalil Mathias, Suzeley y Samuel Alves Soares. (Org). 2003. Nuevas Amenazas: anlisis y perspectivas. So Paulo: Sicurezza. Alves Soares, Samuel. 2001. Un nuevo profesional militar en Brasil Pos-Autoritario. Estudios de Historia, Vol. 8, N 1, p. 275-299. Francia, Revista del Curso de Pos-Graduacin en Historia, FHDSS, SP.

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En lo que se refiere al combate al narcotrfico, existe un permanente movimiento hacia la utilizacin de las Fuerzas Armadas para combatirlo, pasando de atribuciones de control de frontera a un papel de articuladoras indirectas de la poltica nacional anti-drogas, teniendo en vista que el Gabinete de Seguridad Institucional (antiguo Gabinete Militar de la Presidencia de la Repblica) es el encargado de las definiciones estratgicas sobre estos temas, funcin que, de acuerdo con la Constitucin Federal, cabe a la Polica Federal y por lo tanto al Ministerio de Justicia. El actual gobierno es afectado por un sndrome de cautela excesiva en el mbito de las relaciones cvico-militares. El gobierno del Partido de los Trabajadores acta de manera de no confrontar directamente ciertas posiciones y demandas militares, entre ellas el reequipamiento de las Fuerzas Armadas, temas salariales, previsin y ajustes con el pasado, como el proceso de amnista y acciones referentes a los desaparecidos polticos. Para evitar sinsabores y malentendidos, la moderacin ha sido la piedra de tope de un gobierno llevado al poder con promesas de cambios profundos. Con todo, puntualmente aparecen situaciones en que se observan fragilidades en el control civil, como es el caso de situaciones de reivindicacin salarial. Con mayor gravedad, el tema de los muertos y desaparecidos durante el rgimen autoritario reaparece en la esfera poltica. El gobierno ha adoptado una postura predominantemente dbil en este campo, tanto por no determinar la apertura de documentos, como por relegar las presiones de familiares de muertos y desaparecidos para la aclaracin completa de las barbaries cometidas durante la dictadura19.

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En episodio reciente (17/10/2004), el Comando del Ejrcito reaccion de forma intempestiva a la divulgacin de supuestas fotos de un periodista muerto en dependencias militares en los aos setenta. La nota expedida por el Ejrcito aluda al carcter pacificador de las acciones de tortura y procuraba justificar el golpe de 1964 como medida necesaria para la preservacin del orden. Por iniciativa presidencial y del ministro de Defensa, hubo una rectificacin por parte del Ejrcito, en la cual lamenta la muerte del periodista y reafirma los compromisos de la Fuerza con la democracia. Este episodio posiblemente provocar desdoblamientos y podr constituirse en posible atenuacin del gobierno en su forma de actuacin referente a temas heredados del perodo autoritario.

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PRELUDIO: DE LA DEFENSA INTERNA A UN PROYECTO DE DESTREZA

REGIONAL

Un lento proceso de maduracin hacia un mayor control civil sobre el aparato militar se encuentra en pleno proceso. Los enclaves de autonoma militar se inscriben tambin en la dimensin de la defensa y de la seguridad internacional, aspecto analizado en este artculo por el enfoque en el Cono Sur, ms especficamente en el MERCOSUR. En un contexto de reordenamiento de los pases perifricos20, la formacin del MERCOSUR reflejaba un escenario de reconfiguracin del orden mundial, y al mismo tiempo se orientaba por la admisin de que el Cono Sur no se presentaba como regin de marcado inters internacional. Al contrario, adaptndose a una perspectiva geopoltica, el pasado indicaba un desinters estratgico por la regin. Ya en 1952 Golbery do Couto e Silva aduca el desarticulamiento de Amrica del Sur, sea por el alejamiento de los principales ejes de circulacin de riquezas o por distanciarse de las principales lneas de tensin de los antagonismos internacionales. Se trataba de una geopoltica al revs, concebida no como proyeccin del poder, sino como vaco que se busca preservar de la amenaza del poder21. Bajo este prisma, la creacin del MERCOSUR buscaba conciliar simultneamente dos estrategias. Por un lado, una poltica de no confrontacin con los Estados Unidos; por otro, una estrategia de creacin y consolidacin de un espacio de autonoma para alcanzar los intereses del bloque en la esfera mundial. Con hbil exploracin del hecho de que la regin es libre de conflictos, sin guerras tnicas, ni artefactos nucleares recurdese, por ejemplo, la creacin de la Zona Libre de Armas Nucleares en la Amrica Latina, en 1962, la integracin surga como un instrumento realista para la formacin y ampliacin del poder econmico. Sin embargo, se trataba de una aproximacin de otra naturaleza, por la modificacin de una estrategia de insercin fundada en una concepcin de aislamiento nacional. Al contrario, se defina como un proceso de integracin que apunta a la insercin del bloque como un todo en la escena internacional.
20 21 Ver, entre otros, Tavares, Maria Conceio y Jos Luis Fiori. 1998. Poder e dinheiro: una economa poltica de la globalizacin. Petrpolis: Vozes; Fernandes de Oliveira, Marcelo. 2003. Mercosul: actores polticos y grupos de intereses brasileos. So Paulo: Editora da Unesp. Lamazire, Georges. 2001. Cooperacin poltico-militar en Amrica del Sur. Poltica Externa. Vol. 9, N 4, mar-abr-maio.

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La integracin propuesta es de carcter marcadamente econmico, y no establece metas explcitas en el campo slido de las relaciones internacionales, aquel que contempla la soberana, la defensa territorial y la aplicacin de la fuerza para su salvaguardia. Desde los primeros procedimientos y entendimientos para la creacin del mercado comn (Programa de Integracin y Cooperacin Econmica, en 1986), con la firma de 24 protocolos entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, ninguno de ellos trataba directamente de la cuestin de la defensa nacional o de la seguridad internacional. A ttulo de ejemplo, en el organigrama actual del MERCOSUR no se encuentran referencias a mecanismos que engloben las reas estatales directamente responsables por la conduccin de la defensa y seguridad. Los procesos de integracin econmica intentan ampliar los espacios de los mercados, correspondiendo a una lgica sustentada por los defensores del libre comercio, para los cuales la eficiencia de los cambios est directamente ligada a la grandeza de los mercados22. Sin embargo, el optimismo de los cambios no encuentra respaldo en la realidad concreta. El MERCOSUR es un proceso caracterizado por constantes crisis y embates, indicando que su profundizacin an est por establecerse. Agrguese la visin de corto plazo que acostumbra a orientar las acciones de las burocracias gubernamentales, actores que constituyen la base del MERCOSUR. Por actuar con la oportunidad de conjugar liderazgo personal, sentido de oportunidad econmica y necesidad de proyeccin internacional23, utilizan la integracin ms como un proyecto de gobierno que de Estado. Este es un punto de diferenciacin en relacin a los temas de seguridad y defensa, los cuales se relacionan con aspectos del Estado, dado su carcter de permanencia. En el mbito de seguridad, el supuesto general que fundamenta la poltica externa del MERCOSUR es el cambio del foco de una concepcin de espacio integrado por toda Amrica, de la cual el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) es depositario, y que reflejaba una lgica de confrontacin global, por una situacin de aumento de la impermeabilidad a las amenazas globales, ciertamente aquellas de naturaleza ms clsica. Con esta direccin, un conjunto de medidas fueron adoptadas por los pases integrantes del MERCOSUR, y ms precisamente por

22 23

Joo Bosco Machado. Mercosul - Processo de Integrao: origen, evolucin y crisis So Paulo: Aduaneiras, 2000. Marcelo Passini Mariano. A estrutura institucional do Mercosul. So Paulo: Aduaneiras, 2000.

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Brasil y Argentina. En esta direccin fueron firmadas la Declaracin de Iguau, en 1990, enfocando el rea nuclear, y que dio ocasin a la creacin de la Agencia Brasilea de Contabilidad y Control. Sobre armas qumicas y biolgicas; la Declaracin de Mendoza y la Declaracin de Ushuaia, en 1998, constituyendo la Zona de Paz y Libre de Armas de Destruccin Masiva. Los procedimientos e iniciativas en esta rea ganan nueva dimensin, ahora a nivel de los gobiernos, gracias al mecanismo permanente de consulta y coordinacin en el rea de defensa y de seguridad internacional, establecido en la visita del presidente Carlos Menem al Brasil, en 1997. El sistema, que congrega autoridades militares y diplomticas, se reuni por primera vez en Itaipava, Ro de Janeiro. Dentro de las iniciativas implementadas en el mbito de las Fuerzas Armadas, se destacan el intenso intercambio de oficiales en programas de entrenamiento y perfeccionamiento, y los ejercicios militares conjuntos. El punto central era la institucionalizacin de la cooperacin militar. El Mecanismo fue retomado, en acto simblico de profundizacin, en 2003, por los presidentes Duhalde y Lula. La II Reunin del Mecanismo Permanente de Consulta y Coordinacin sobre Temas de Seguridad y Defensa (Itaipava II), se realiz en la ciudad argentina de Calafate, con la participacin de los Cancilleres y Ministros de Defensa de ambos pases. Hay, a lo largo de los ltimos diecisiete aos, un trabajo de aproximacin bastante acentuado en el nivel diplomtico entre los pases del bloque de integracin. Estos esfuerzos diplomticos intentan reorientar, reducir o talvez eliminar los desencuentros y resentimientos del pasado entre los dos pases. La rivalidad en la bsqueda del liderazgo regional haba marcado las relaciones externas entre Brasil y Argentina. En las dimensiones estratgico-militar y en la poltica-diplomtica, con evidentes interconexiones, en la dcada de 1990 se produjeron diferencias importantes entre Brasil y Argentina en el caso ya mencionado de la participacin Argentina en la Guerra del Golfo. Aun, otras iniciativas complementan los procedimientos que anhelan metas ms amplias. En el campo ms estricto de la cooperacin en Defensa, las fuerzas armadas de los pases del Cono Sur han buscado el acercamiento de forma constante. En el caso de Brasil y Argentina, estas acciones envuelven reuniones de los Estados Mayores para estudiar y analizar la posibilidad de realizar maniobras conjuntas, intercambio de oficiales instructores en las Escuelas de Comando y Estado Mayor, participacin de oficiales y graduados en las Misiones de Paz emprendidas por los dos pases y, ms

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concretamente, en ejercicios militares conjuntos, envolviendo, de forma ms general, maniobras militares especficas de fuerzas de tierra, mar y aire. Aunque se han dado modestos avances, en la perspectiva de las relaciones civiles-militares, el saldo final de estos dos perodos gubernamentales puede ser considerado positivo, destacando una postura que lenta y crecientemente se incorpora a las Fuerzas Armadas: la estricta obediencia a los marcos legales de la democracia. Es posible considerar que el padrn de este relacionamiento se deba, en mayor medida, al comportamiento militar que al formato de la direccin poltica impuesta por el poder civil. Si las agendas de Defensa y de Seguridad Internacional fueran establecidas de forma paralela al proceso de integracin econmica y con ritmo ms lento, al reflejar el grado de sensibilidad de estos temas se observa la relevancia y las iniciativas de aproximacin se incrementan. Pero cabe la pregunta: quin, de hecho, ha orientado y conducido estas negociaciones? Y cul es la envergadura de los procedimientos propuestos e implementados? En el campo de las relaciones internacionales, predominantemente desde la teora realista, los Estados son considerados, para fines analticos, como actores unitarios. Pero, de hecho, Quin es este actor? Alguien del gobierno? Alguien en el gobierno?24. Responder a estos temas exige retomar algunos aspectos de la relacin civil-militar en Brasil, entre ellas caractersticas de transicin del rgimen autoritario. Las transiciones a la democracia en el Cono Sur se revisten de caractersticas bastante peculiares y distinguen el control civil sobre las fuerzas armadas en los pases de la regin. En el caso brasileo este control an se presenta tenue, aunque no existan situaciones concretas de objeciones o vetos militares en cuestiones esenciales. En el campo de la seguridad internacional y de defensa, el nivel de autonoma militar contina significativo, mayormente comparndose al caso argentino. Ausente una poltica militar, en el caso brasileo, y teniendo en vista el carcter abarcante y superficial de ciertos puntos de la Poltica de Defensa Nacional, no hay una poltica de Estado ms especfica sobre los procedimientos para la cooperacin en Defensa. Tampoco el gobierno del presi-

24

Bruce Bueno de Mesquita. Teoras del Conflicto Internacional: un anlisis y una evaluacin. En: Gurr, Ted Robert. Manual do Conflito Poltico. Brasilia: Universidade de Brasilia, 1985.

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dente Luis Incio Lula da Silva estableci un detalle sobre esta rea, lo que se refleja en la inexistencia de rdenes derivadas desde el ministerio de Defensa. Fundamentalmente, carece el pas de una estrategia de defensa nacional, que establecera los medios necesarios e indicara las bases para alcanzar los objetivos establecidos por la Poltica de Defensa Nacional25. El planeamiento estratgico de defensa proviene de una orientacin poltica ms general, que todava no fue especficamente establecida. La ocupacin de este vaco ha sido un papel desempeado por las propias Fuerzas Armadas. En el caso especfico del Ejrcito, la Directriz General del Comandante de la Fuerza para el ao 200326 indica los objetivos para esta rea. El documento define tres horizontes para la Fuerza hoy (corto plazo), el maana (mediano plazo) y el futuro (largo plazo), teniendo el entendido de estas fases como procesales y no fijas, de suerte que la preparacin y la mentalidad militar ya estn en consonancia con los objetivos a ser alcanzados en mediano y en largo plazo. El documento confirma, a corto plazo, las definiciones establecidas en la Constitucin y en la Poltica de Defensa Nacional. En este caso, recomienda la preparacin operacional necesaria para atender a las solicitudes para participar en misiones internacionales de paz. En el mediano plazo, prev la ampliacin de conflictos y de presiones internacionales, por el progresivo incremento de la participacin internacional del pas, proveniente de su esperado crecimiento econmico. Para este escenario, de mediano plazo, prescribe el aumento de la capacidad disuasiva. Por eso, al tratar del escenario de largo plazo, la directriz establece nuevos criterios de preparacin para la fuerza. De hecho, los nuevos criterios introducen una nueva variable estratgica. Al considerar, acertadamente del punto de vista de la Poltica de Defensa, la preponderancia absoluta de la Estrategia de la Disuasin, advierte sobre la necesidad de incremento de la proyeccin del poder. En la secuencia el documento defiende explcitamente la transicin progresiva de una estrategia de disuasin por otra de proyeccin de poder.

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Charla dictada por el Comandante Mose, en la Escuela de Comando y Estado Mayor del Ejrcito, en 13 de noviembre de 2002. Directriz General del Comandante del Ejrcito 2003. Disponible en Internet en www.exercito.gov.br. Anexado el 14 de junio de 2003.

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A ttulo comparativo, las Orientaciones del Comandante de la Marina para el 2004 poseen un carcter ms operativo, sin inmiscuirse en cuestiones ms amplias, propias de la direccin poltica27. Argentina y Brasil, al abandonar la percepcin de hiptesis de conflicto para un proceso de reduccin de las desconfianzas, establecern nuevos patrones de negociacin. El documento Estudio Comparado de Polticas de Defensa28, de Argentina, indica la permanencia, en la Poltica Externa Brasilea, del objetivo de Brasil de convertirse en potencia mundial de primer orden, resaltando el destino manifiesto del Estado brasileo, en la conocida expresin de Golbery do Couto e Silva. En la medida en que el poder poltico se orienta de esa forma, con el aval de la sociedad brasilea, es un tema que puede ser legtimo, aunque tienda a crear tensiones con los socios del bloque, lo que la percepcin del documento argentino asevera con claridad. Todava no se trata de una definicin establecida en estos moldes, pero s de una extrapolacin del ejrcito brasileo en un campo propio y exclusivo del poder poltico. La directriz del comandante del ejrcito brasileo apunta a tres temas que merecen anlisis. Primero, planea el empleo de la Fuerza a partir de un escenario en que el pas alcanza un nuevo patrn de insercin econmica en el escenario internacional. Un mejor posicionamiento en la esfera econmica atraera para el pas intereses variados, tornndolo blanco de envidias. El punto esencial, sin embargo, es que altera significativamente la actuacin estratgica del pas para la defensa. La pontificacin de la transicin de una estrategia de carcter disuasivo, para otra de proyeccin de poder, implica modificaciones en la formacin militar, al menos en el mbito de la estrategia, reestructuracin y reequipamiento del Ejrcito, como tambin modificaciones en su distribucin territorial. En este aspecto el documento analizado es bastante explcito, en cuanto considera un escenario en que la actuacin del Ejrcito se vuelca cada vez ms hacia el mbito externo, en un proceso paulatino de distanciamiento de cuestiones internas al pas. Se puede notar lo que sera un cambio repentino en la mentalidad militar brasilea, fuertemente influenciada en la perspectiva de dotar recursos de fuerza para remediar lo que fue identifi-

27 28

Orientaciones del comandante de la Marina para 2004. Ministerio de la Marina, 2004. Estudio Comparado de Polticas de Defensa, editado por el ministerio de Defensa y Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, Centro de Estudios Estratgicos, Argentina, 2003.

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cado, innumerables veces, como crisis institucionales, cuyo desenlace solamente podra ser resuelto por la aplicacin de la fuerza militar. Ciertamente esta indicacin es auspiciosa, ya que denota una mentalidad de empleo de la fuerza mayor del Estado a la esfera externa. Sera, con considerable atraso, una seal de madurez poltica de carcter democrtico bastante significativo29. Hay, todava, que considerar otros dos aspectos. Del punto de vista de las relaciones exteriores, y ms especficamente en el campo de la cooperacin en defensa, esta posicin del Ejrcito podra ser interpretada por los pases vecinos como una actitud unilateral y contraria a la ampliacin de la cooperacin. En este campo, tan sensible, los cuidados deben ser redoblados y la transparencia es la pieza central para la creacin y profundizacin de una relacin de confianza mutua. Los socios, al contrario, pueden entender que se trata de ampliacin del poder militar, sin la debida contrapartida. Por fin, un tercer punto es identificar en qu proporcin este posicionamiento del ejrcito brasileo se impone como una direccin poltica venida de la autoridad legitimada en las urnas. Se desconocen documentos gubernamentales que respalden esta posicin, lo que es un indicador ms del descuido del poder civil que sobre asuntos que no afecten las cuestiones estratgicas del pas son las propias Fuerzas Armadas las que se arrogan para s la responsabilidad de definir aspectos claves y centrales para el Estado. No se trata ac de indicar incompetencias en cuanto a la capacidad de formulacin de polticas pblicas, ya que es de esperar que las fuerzas castrenses, profesionales en la utilizacin de la violencia estatal, sean impelidas a presentar propuestas en este sentido. El tema central es que la decisin final cabe al poder civil. La conjugacin de la ausencia del ejercicio del mando por el poder poltico, aliada a los espacios de autonoma del aparato militar, acaban por crear estas situaciones, con implicaciones sensibles y embarazosas, o hasta complicadas para la poltica externa del pas.

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Se entienda que esta madurez democrtica, en la cual se sedimenta la visin de que los conflictos son inerentes a las democracias y que pueden ser resueltos, en varias instancias, por otras prcticas e instrumentos que no el empleo casi inmediato de la fuerza, no est restricta a las Fuerzas Armadas. Al contrario, se incluye en un proceso ms amplio, que abarca el sistema poltico en su totalidad. Por lo tanto, no se trata de exigir, exclusivamente de las Fuerzas Armadas, una postura no enteramente asumida por otros segmentos sociales.

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Cabe enfatizar que la directriz emanada del Comandante del Ejrcito no presenta caractersticas belicosas o de posicin de resolucin de conflictos en el mbito externo por el uso de la fuerza. Al contrario, el documento es sobrio y ponderado, incluso asumiendo explcitamente la necesidad de la cooperacin en defensa con pases limtrofes. Considera la ausencia de elementos de conflicto en las regiones de frontera e indica que la Amazonia pasa a constituir el centro de las atenciones estratgicas de defensa y no ms la frontera sur del pas. El proceso de aproximacin y de posible cooperacin en defensa debe llevar en cuenta los actores centrales para el establecimiento de una estrategia con esta direccin. Las Fuerzas Armadas amplan su papel en este campo, y constituyen los actores centrales de la configuracin de los moldes de este encaminamiento diplomtico. En las democracias avanzadas, en teora, las percepciones del medio militar son reevaluadas por el poder poltico, y podrn o no ser implementadas con nuevas conformaciones, en las cuales los representantes polticos adicionan otros objetivos: polticos, sociales, comerciales, diplomticos, de suerte de reducir, o en algunos casos ampliar, las percepciones militares de la seguridad. Pero en democracias en vas de construccin, en la definicin de polticas externas estn preservados espacios de autonoma de las fuerzas armadas, sin la debida reconsideracin por el poder poltico, en puntos esenciales de poltica externa. El caso de la defensa es uno ms de las herencias de los regmenes militares30. La incorporacin de estos dos aspectos: amenazas existenciales vistas de forma distinta aunque no necesariamente antagnica por el sector civil y por el sector militar, y segundo, la autonoma por parte de los aparatos militares en la conduccin de los temas de defensa y seguridad provocar delineamientos diferenciados de estos temas en las burocracias del Estado, particularmente entre diplomticos y militares. Estas distinciones no provocan, de forma explcita, disensiones en la esfera estatal, principalmente cuando una divisin de tareas es espontneamente establecida y respetada. Obstculos posibles son substituidos por consensos artificiales, provocando fisuras en las polticas del Estado o contribuyendo en la elaboracin de planes de actuacin fragmentados o frgilmente establecidos. Una de las
30 Klepak, Hal. 1999. Cross-Cultural dimensions of the Non-Proliferation and Arms Control Dialogue in Latin America. En: Krause, Keith. Culture and Security: multilateralism, Arms Control and Security Building. London: Frank Cass Publisher.

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consecuencias de este procedimiento es que la retrica diplomtica, ms sensible por la aproximacin y bsqueda de cooperacin, sea substituida por el celo, y, en ciertos casos, por la seguridad de la poltica externa que puede derivar del medio militar31. El punto central del anlisis no se refiere a la prudencia militar, pero s al hecho de que predomina la visin militar y no una conduccin poltica claramente evidenciada. La defensa, por su carcter intrnseco de postura de contra-reaccin al empleo de la fuerza, y la seguridad, que denota una actitud de preparacin para tomar la iniciativa, deben hacer parte del rol de cuestiones a ser debatidas en el camino de la cooperacin. Las concepciones estratgicas asumidas por el ejrcito brasileo, y tambin por las otras dos fuerzas incluido el Sistema de Vigilancia de la Amazonia, indican, para el corto plazo, la continuidad de la preparacin de las tropas para el empleo primordial en el escenario interno, en la continuidad de una estrategia de presencia nacional, pero con el visible incremento de la defensa externa como respuesta a los riesgos de la presencia de fuerzas paramilitares y de guerrilla en la frontera Amaznica, por ejemplo. La tendencia o escenario prospectivo delineado, es que habra un paso progresivo para un otro campo de actuacin, con la ampliacin de la participacin en misiones de paz y de preparacin tctica, logstica y tambin estratgica con los pases del Cono Sur, prioritariamente. En el caso brasileo se presentan una serie de desafos. Para la preservacin del orden una de las funciones definidas constitucionalmente para las Fuerzas Armadas hay problemas de distintas naturalezas, tales como el modelo de federalismo que se consolid en el pas, la ausencia de un cuerpo militar federal para actuar directamente en el rea de la seguridad pblica, las presiones recurrentes, por parte de determinados segmentos de la sociedad, para que las Fuerzas Armadas asuman un carcter ms activo en las cuestiones de seguridad pblica, acompaadas de la falta de preparacin de estas fuerzas para dichas atribuciones y tambin, la inconveniencia para que esto suceda, sumadas a las deficiencias presupuestarias para el campo de la defensa, aunque con la salvaguarda de que la parte del presupuesto federal para esta rea no es despreciable.

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Barry Buzan, Ole Waever y Jaap de Wilde. Idem.

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Sin embargo, al analizar el proceso de integracin econmica se verifica que las estrategias de aproximacin y de creacin de confianza mutua no son similares entre los dos pases que constituyen el eje estratgico del bloque Brasil y Argentina, esto porque no obedecen a una direccin poltica claramente establecida y cumplida por los agentes encargados de las negociaciones entre los pases miembros del mercado comn. Las razones para estas diferenciaciones y percepciones sobre el grado de profundidad de una defensa cooperativa se deben a ciertas caractersticas de las polticas externas de los dos pases, como tambin a las concepciones de los actores que de hecho definen la agenda en este campo, las cuales difieren en grado y naturaleza. Adems de eso, es preciso destacar que los acuerdos y anuncios indicados de reduccin de las desconfianzas en el rea de defensa y seguridad son, de hecho, desechos de posiciones en las cuales no existen litigios significativos. El punto de partida, de desconfianzas mutuas, no refleja discrepancias y menos an antagonismos acentuados. La ausencia de hostilidades reduce el impacto de las medidas adoptadas, ya que no significan una operacin meticulosa de construccin de consensos. Contrariamente, la plataforma de aproximacin se configura como una bsqueda de institucionalizacin de una realidad ya existente. Este es un lmite para las posibilidades de profundizacin de la cooperacin en defensa, pues no hay demandas significativas a ser solucionadas. En sntesis, existen intereses comunes y contrapartidas satisfactorias a partir de una mayor integracin y cooperacin en seguridad en el mbito en el MERCOSUR. Las ganancias en racionalizacin de gastos militares, participacin activa del bloque en misiones de mantencin o construccin de paz constituyen motivaciones polticas expresas, pero acompaadas por limitantes provenientes del grado de control militar, en el caso brasileo, de cuestiones estratgicas.

EFECTIVIDAD

DEL CONTROL CIVIL?

Aun los temas de Defensa y Seguridad Internacional tienen hoy gran relevancia, hay un bajo impacto de estos al interior de las sociedades, tanto del punto de vista poltico como econmico. De esta forma, los partidos polticos, el poder legislativo, los sindicatos, universidades y las organizaciones sociales poco se ocupan de los temas de defensa y seguridad. Justamente por esta razn constituyen temas y cuestiones que merecen un trato ms cuidadoso, aliado a proposiciones que permitan estrechar los lazos entre pases vecinos como forma de fortalecer las estrategias de integracin y cooperacin.

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El pas an ha participado activamente de las Conferencias Ministeriales de Defensa de las Amricas debe dar otros pasos concretos para la verificacin de mecanismos de cooperacin en el rea. Hay un entendimiento de que los enfoques regionales, sub-regional y bilateral constituyen etapas intermedias para alcanzar concepciones de alcance hemisfrico32. Un abordaje hemisfrico se beneficiar de las experiencias bilaterales y regionales, en cuanto cargan las diferencias de contexto estratgico entre las Amricas del Sur, Central, del Norte y Caribe. La postulacin de Brasil por una silla permanente en el Consejo de Seguridad de la Organizacin de las Naciones Unidas ha sido la piedra de tope de la accin diplomtica brasilea, en el entendimiento de que pases medianos, desde el punto de vista de las relaciones internacionales, pueden venir a ocupar asiento en el organismo internacional. En este sentido, la postura autnoma frente a los Estados Unidos, y la bsqueda de la paz podrn constituir posiciones estratgicas ventajosas para la obtencin de aquel objetivo. As y todo, falta al pas una cultura estratgica, en un abanico que va de la universidad, pasando por los partidos polticos y por el Congreso impidiendo que las instituciones militares ejerzan casi un monopolio sobre el tema. El reducido margen de retorno electoral que estos asuntos despiertan configuran una ms de las facetas de las relaciones civiles-militares. La sociedad brasilea asiste a la madurez de comportamientos polticos democrticos. En este escenario, las relaciones civiles-militares se consolidan en el mismo sentido. An resta construir, a partir de una fuerte voluntad poltica la voluntad de ejercer autoridad y de un consenso social mnimo para un control civil institucionalizado, que englobe la profesionalizacin militar la mentalidad del deber de acatar las rdenes emanadas del poder civil y un cuadro de responsabilidades del Congreso y de forma ms duradera del Poder Ejecutivo. Esta situacin implica en una revisin constitucional que establece la funcin militar de forma adecuada a la democracia, como paso fundamental, pero an otras reformas necesarias para la profundizacin de procedimientos democrticos.

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Da Cruz Quinto, Geraldo Magela. 2002. Discurso en la V Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas, Santiago, 18 a 22 de noviembre de 2002. Geraldo Quinto fue ministro de Defensa hasta diciembre de 2002.

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Aun as, las reformas legales no son suficientes. Hay que emprender la construccin de mecanismos institucionales que lleven a una nueva configuracin de las relaciones entre civiles y militares, de tal suerte que estos no se sientan hurfanos de las lites dirigentes. La elaboracin de reglas de procedimiento y construccin de mecanismos que permitan transformar la direccin poltica en acto efectivo estn encaminadas favorablemente, aunque no sean suficientes. Entre otras, existe la necesidad de una poltica de defensa nacional debatida ms ampliamente, incluso por el Poder Legislativo, y que torne ms claras las misiones y atribuciones de responsabilidades. En la misma lnea, pero con especificaciones propias, una poltica militar adecuada y suficiente para definir los rumbos de la preparacin militar. Una poltica militar establecera criterios para la verificacin de la capacidad de actuacin militar, de los criterios de adiestramiento de las tropas y, ms importante, si la mantencin de Fuerzas de carcter disuativo est suficientemente resuelta con la continuidad de la concepcin de presencia nacional de las Fuerzas, o quedara ms equitativa con un limpieza de la estructura militar y la organizacin de tropas de pronta respuesta mejor instrumentalizadas y equipadas. Ausente una poltica militar, las propias Fuerzas establecen los rumbos de sus acciones. El sistema poltico mantuvo la funcin de las Fuerzas Armadas de acuerdo con la mayor parte de la tradicin republicana, lo que confiere un espacio de autonoma a los militares. Las misiones militares se adecuan a las establecidas constitucionalmente, sin embargo los militares hacen una lectura bastante singular de estas atribuciones y las conforman de acuerdo con su papel poltico institucionalizado, esto es, de eterna vigilancia sobre la sociedad y el Estado, confirindole un locus sobre las dems instituciones. Poseemos, quizs, un control civil mitigado sobre las Fuerzas Armadas, que podramos intitular de personalizado, porque an depende en exceso de la figura de algunos presidentes de la Repblica y de los comandos militares. Hay una visin, aunque difusa, entre militares y algunos segmentos civiles de que cabe a las Fuerzas Armadas la mantencin de la estabilidad social y la resolucin de crisis entre las lites polticas. En las Fuerzas Armadas, por su parte, permanece una fuerte percepcin de que ellas constituyen el principal elemento para la preservacin de la unidad nacional. Alienta un hibridismo castrense, que ha sido la marca de la actuacin poltica de las Fuerzas Armadas: la preparacin blica para la conflagracin externa y una

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doctrina para el mbito interno. Esta lgica, que aparentemente se refiere a una autonoma sin mayores consecuencias polticas, se revela como una dimensin esencial a ser resuelta para la efectividad del control poltico y restriccin de la autonoma militar.

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Samuel Alves Soares

samuel_soares@uol.com.br
Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de So Paulo. Profesor del curso de Relaciones Internacionales de la Universidad Estadual Paulista (UNESP/ Frana/Brasil). Coordinador Asociado e Investigador del Grupo de Defensa y Seguridad Internacional (GEDES/UNESP). Fue investigador del Ncleo de Estudios Estratgicos de la Universidad de Campinas (NEE/UNICAMP). Organiz, con Suzeley Kalil Mathias, el libro Novas Ameaas: dimenses e perspectivas. Desafios para a cooperao em defesa entre Brasil e Argentina. Es autor del libro Foras Armadas e Sistema Poltico na Democracia, editado por la Universidade Estadual Paulista, adems de varios artculos. Temas de investigacin: relaciones civiles-militares; defensa y seguridad internacional y teora de las relaciones internacionales.

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