MANUAL DE LA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA ARGENTINA 28| JUAN MANUEL ABAL MEDINA Y HORACIO CAO (COMPS.) Administracin Pblica en una herramienta poderosa, capaz de llevar adelante el mandato popular. Nombrarlos es materialmente imposi- ble, pero pensando en ellos, en todos los que se empean cada da en convertir al Estado en una organizacin democrtica, gil, efciente, orientada a las necesidades del pueblo, es que escribimos este libro. Captulo 1 EL ESTADO Juan Manuel Abal Medina Resumen Qu es el Estado? Cul es su naturaleza especfca? Cules son sus rasgos defnitorios? A qu tipo de cambios se vio sometido a lo largo del tiempo? Dar una respuesta sistemtica y ordenada a tales interrogantes signifca alcanzar una defnicin conceptual sobre el Es- tado. Sin embargo, esta tarea no est exenta de difcultades. Prueba de ello es la proliferacin de diversas teoras y defniciones que, de modos distintos e incluso opuestos entre s, han intentado defnir la natura- leza estatal. La perspectiva adoptada en este trabajo intenta reconocer la complejidad propia de su objeto de estudio, evitando caer en una visin reduccionista o parcial. El Estado es un fenmeno histrico, dinmico y multidimensional que reclama un tratamiento especf- co, desarrollado a partir de dichas caractersticas. En este sentido, un abordaje terico completo exige una perspectiva analtica integradora que permita revelar las mltiples aristas que integran el complejo en- tramado estatal. 1.1. Introduccin: hacia una definicin Desde su origen mismo, hace aproximadamente cinco siglos, el Estado moderno ha estado indisolublemente vinculado con los pro- cesos polticos de las naciones. Dado que la poltica siempre se refere o involucra al poder, y que el Estado-nacin que surge en la moder- nidad se convierte en el centro mximo de condensacin de poder en 30| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |31 Asimismo, una correcta identifcacin de estos elementos permitir delinear un patrn de desarrollo a fn de interpretar las distintas for- mas que asumi el Estado a lo largo del tiempo. En otros trminos, los cambios en las formas estatales sern el resultado de cambios en la forma en que se manifestan esos rasgos centrales. 1.2. El Estado como aspecto de las relaciones sociales y como burocracia Para aproximarnos a una defnicin conceptual, subrayamos ini- cialmente dos dimensiones fundamentales del Estado, a saber: a) es un aspecto de las relaciones sociales y b) es un conjunto complejo de instituciones burocrticas. En torno a estas dos dimensiones se han erigido los distintos enfo- ques tericos. A fnes del siglo XIX y comienzos del XX, en momen- tos en los que el enfoque institucionalista resultaba dominante en el mbito de la naciente ciencia poltica, prim la segunda dimensin; es decir, se conceba al Estado principalmente como una institucin burocrtica pero, desde un punto de vista formal-legal, vinculada ex- clusivamente al derecho. Uno de los estudios ms importantes realiza- dos en esa poca, y que se inscribe felmente dentro de la perspectiva sealada, es el clsico texto de Woodrow Wilson Te study of Adminis- tration, en donde el autor defne a esta corriente de estudios como la ejecucin sistemtica y detallada del derecho pblico (Wilson, 1887 citado en Drewry, 2001: 293). En cambio, tras la revolucin conductista de mediados del siglo XX, prim una visin sociolgica que centraba su anlisis en la prime- ra dimensin, es decir, se conceba al Estado desde el punto de vista de la sociedad. Tanto en la perspectiva pluralista como en la estructural- funcionalista, el Estado era considerado como un concepto antiguo, y se utilizaban otras categoras analticas, tales como sistema poltico o gobierno, considerado como un terreno en el que los grupos de inters de carcter econmico o los movimientos sociales normativos contendan o se aliaban entre s para confgurar la adopcin de de- cisiones sobre poltica pblica. Se entenda que esas decisiones eran una sociedad (el Estado es, por defnicin, soberano), resulta com- prensible que poltica, poder y Estado sean conceptos necesariamente vinculados entre s. El Estado regula las relaciones sociales dentro de un territorio. Pero tambin constituye la instancia poltica especfca de dominacin, lo que supone la facultad para confgurar aspectos sustanciales de la vida social. Este carcter bidimensional plantea la necesidad de estudiar en forma conjunta las fronteras variables que se establecen entre el Estado y la sociedad a lo largo del tiempo. En defnitiva, la evolucin histrica de las distintas formas estatales no es sino la expresin de una redefnicin permanente de los lmites esta- blecidos entre el Estado y la sociedad. Pero antes de adentrarnos en este terreno resulta necesario precisar una serie de elementos que en conjunto servirn de marco introduc- torio para la tarea propuesta. En primer lugar, se impone una delimi- tacin temporal de nuestro objeto de estudio. En efecto, las nicas sociedades sin Estados han sido primitivas. No hay sociedades civili- zadas complejas sin algn centro de autoridad dominadora coactiva (Mann, 2008: 63). Nuestros esfuerzos, sin embargo, se concentrarn exclusivamente en dilucidar la naturaleza y formas del Estado moder- no, es decir, centraremos el anlisis en una forma estatal particular e histrica, cuyo origen se remonta a los siglos XV y XVI. Prescindi- remos, en consecuencia, de indagaciones relativas a formas estatales anteriores, tales como los proto Estados. En segundo lugar, la naturaleza multidimensional del Estado pro- dujo una multiplicidad de enfoques tericos, diversos y muchas veces opuestos entre s. Como es lgico, cada uno iluminaba algn aspecto dejando en la penumbra a otros. Una recorrida por las principales co- rrientes nos puede dar una aproximacin ms completa a nuestro ob- jeto de estudio. Asimismo, un anlisis crtico y comparativo de dichas corrientes alertar sobre la necesidad de adoptar una postura terica decididamente amplia y plural, que combine aspectos y elementos que provengan de distintas corrientes y que en conjunto permitan abordar al Estado en toda su complejidad. En tercer lugar, las sucesivas transformaciones que sufri el Estado a lo largo del tiempo determinan la necesidad de contar con un con- cepto dinmico. Nuestra tarea consistir en dilucidar aquellos elemen- tos que se han mantenido invariantes y que, en conjunto y pese a las transformaciones, permiten que podamos seguir hablando de Estado. 32| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |33 Esto es lo que se entiende normativamente por autonoma del Estado (Skocpol, 2008: 174). Segn Mann (1991), la autonoma del Estado en verdad, de la elite que lo conduce se expresa mediante el ejercicio de dos poderes diferentes: el poder desptico, que se refere a las acciones estatales em- prendidas sin previa negociacin con los distintos grupos de la socie- dad, y el poder infraestructural, que se refere a la capacidad del Estado para penetrar realmente la sociedad civil y poner en ejecucin las deci- siones polticas. Segn Mann, la propia sociedad requiere de una auto- ridad poltica territorialmente centralizada. Es esta peculiar estructura organizacional, distinta a la que poseen otros poderes sociales, la que confere al Estado su carcter autnomo. A diferencia de los grupos econmicos, ideolgicos y militares en la sociedad civil, los recursos de las elites estatales se difunden autoritariamente hacia fuera desde un centro pero se detienen ante barreras territoriales defnidas. El Estado difere de hecho socioespacial y organizativamente de las principales agrupaciones de poder de la sociedad civil. Un poder estatal autnomo resulta de esta diferencia (Mann, 2008: 66). Aunque resulte parad- jico, el Estado es una arena social, en coincidencia con la perspectiva sociolgica, pero es justamente dicha caracterstica la que confere su autonoma: Incluso si un Estado concreto es consolidado o intensi- fcado simplemente para institucionalizar las relaciones entre grupos sociales dados, esto se hace concentrando recursos e infraestructuras en manos de una institucin que tiene contornos socioespaciales e infraestructurales distintos de aquellos grupos (Mann, 2008: 67, 68). En defnitiva, las obras de distintos autores que hacen hincapi en el concepto de autonoma, ms all de sus diferencias, expresan en conjunto el giro analtico y metodolgico que se produjo a partir de los aos setenta en las teoras sobre el Estado. Lejos del rol pasivo que le asignaba la perspectiva sociolgica, el Estado se convierte en un actor con voluntad de poder y con intereses e iniciativas no determina- das por intereses sociales. Cabe advertir, no obstante, que la perspecti- va autonomista pec en ocasiones del mismo vicio reduccionista que caracteriz a las lecturas en clave sociolgica. En este caso, el excesivo nfasis en la autonoma signifc marginar el carcter de garante de determinadas relaciones sociales. De esta manera, se desvanecieron en el olvido terico la investigacin y enseanza sobre la relacin del Estado con capitalistas y trabajadores, sobre las funciones estatales y su repartos de benefcios entre los grupos que los reclamaban (Skocpol, 2008: 170). El Estado era entendido como una caja negra que pro- duca outputs (en forma de polticas pblicas) simplemente a partir de los inputs que reciba de la sociedad. El marxismo tambin ha puesto nfasis en la dimensin socio- lgica. Los supuestos fundamentales sobre los cuales se han erigi- do las distintas teoras estatales pertenecientes a este enfoque estn centrados en la sociedad. El punto en comn, de hecho, es que los Estados estn confgurados intrnsecamente por las clases o las luchas de clases y sirven para mantener y ampliar los modos de produccin (Skocpol, 2008: 171). Incluso los neomarxistas, que durante la dca- da de 1960 vigorizaron y ampliaron el conocimiento sobre el Estado a partir de la introduccin de conceptos tales como la autonoma relativa, no lograron escapar de esta tendencia a concebir al Estado mayormente como un refejo de los procesos que ocurren en la so- ciedad civil. En defnitiva, y haciendo abstraccin de las sustanciales diferen- cias que existen entre el marxismo (y neomarxismo), el pluralismo y el estructural-funcionalismo, todos ellos mantienen una coincidencia signifcativa que consiste en visualizar el accionar estatal como el resul- tado de las demandas e intereses sociales. De esta manera qued eclipsada la segunda dimensin, aquella que consideraba al Estado como una institucin burocrtica con ob- jetivos e intereses propios. El resultado fue una desvalorizacin de las iniciativas y la autonoma que posee el Estado en el proceso de elabo- racin, diseo e implementacin de polticas pblicas. Esta tendencia comenz a revertirse a mediados de los aos setenta, cuando de forma incipiente se impuso la percepcin de que las medidas del Estado no siempre constituan una respuesta a las demandas sociales (vanse al respecto los trabajos de Stepan, 1978; Trimberger, 1978; Finegold y Skocpol, 1982). El hincapi en visualizar al Estado como una institu- cin burocrtica que posee intereses y objetivos propios, incluso po- tencialmente distintos y opuestos a los que reinan en la sociedad civil, llev a diversos autores a reivindicar el concepto de autonoma como una entidad analtica central: Los Estados, concebidos como organi- zaciones que reivindican el control de territorios y personas, pueden formular y perseguir objetivos que no sean un simple refejo de las demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad. 34| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |35 aspecto cooperativo de las instituciones y deja en un lugar perifrico a las relaciones de poder. Segn Moe, los procesos polticos frecuen- temente dan origen a instituciones que benefcian a ciertas personas y grupos y perjudican a otros, dependiendo de quin tiene el poder para imponer su voluntad. Las instituciones pueden ser estructuras de cooperacin [] pero tambin pueden ser estructuras de poder 1
(Moe, 2005: 215). Ahora bien, el Estado, en tanto objetivacin poltica del dominio social, se expresa en un conjunto contradictorio e interdependiente de instituciones. En otros trminos, las instancias de dominacin no se traducen en un aparato monoltico y homogneo que reco- noce una nica lgica de accin: Las instituciones que componen el aparato estatal presentan notorias diferencias en trminos de au- tonoma, funciones, tamao, clientela, jurisdiccin, y recursos, lo cual difculta la atribucin de rasgos genricos al conjunto (Oszlak, 2008: 122). En este sentido, el prisma a travs del cual el Estado ser analizado en este captulo remite a una concepcin de la po- ltica ms amplia, que apunta a superar las lgicas deterministas y reduccionistas que impregnaron tradicionalmente los estudios sobre el tema (Abal Medina, 1998). Desde esta perspectiva, la poltica y, en consecuencia, el Estado se constituye en un espacio en el que se intersectan contradictoriamente diferentes racimos de relaciones so- ciales (Abal Medina, 2003). En ese sentido, Mann identifc cuatro fuentes del poder social: ideolgica, econmica, poltica y militar. En base a ello, resulta fundamental el concepto de matriz social que, en oposicin a la idea de sistema, denota que ninguna de estas fuentes de poder posee de por s una posicin dominante respecto de las otras: no existe en las sociedades ni una lgica funcional o dialctica ni una estructura, que determinen en ltima instancia el conjunto de la vida social (Mann, 1997: 956-957). Recapitulando, podemos observar la existencia de corrientes que niegan la existencia de una divisin clara entre el Estado y la sociedad, en cuyo caso se tratara ms bien de una abstraccin producto de una necesidad analtica. En esta lnea, se argumenta que los mltiples canales de interaccin que existen entre los actores, instituciones y poderes de 1. Traduccin propia. relacin con macro-procesos estructurales, as como perspectivas ms Estado-cntricas (Acua, 2008: 11). Este breve compendio terico ha puesto en evidencia el predo- minio de planteos dicotmicos y parciales en los anlisis acerca del Estado: o bien aparece como un aspecto de las relaciones sociales, sin iniciativa propia, o bien se lo visualiza como una entidad burocrtica con plena autonoma y desligada de su base social. El reduccionismo fue, en ltima instancia, el denominador comn de gran parte de las teoras generales sobre el Estado. El punto nodal subyacente en estos planteos dicotmicos reside en las relaciones de determinacin entre la sociedad y el Estado. Desde la perspectiva que aqu se defende, el Estado debe ser considerado como un actor que posee iniciativa y autonoma propias y, por ende, que confgura aspectos sustanciales de la realidad social. Pero ello no debe impedir visualizarlo tambin como una institucin condicionada y estructurada por el conjunto de las relaciones sociales: Es un error asimilar el Estado al aparato estatal, o al sector pblico, o al conjunto de burocracias pblicas. No cabe duda que ellas forman parte del Es- tado, pero no son el Estado en su totalidad. El Estado tambin es, y no menos fundamentalmente, un conjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en ltima instancia lo respalda con una garanta coactiva centralizada, sobre un territorio dado (ODonnell, 1993: 167). En defnitiva, los cambios en la confguracin de las rela- ciones sociales impactan decisivamente en la forma y contenido que asume el Estado (y las polticas pblicas que de l emanan) pero este, a su vez, por ser un centro condensador de poder, precisa y regula aspectos sustantivos de la vida social organizada: En un sentido ideal abstracto concibo al Estado como una relacin social, como la instan- cia poltica que articula un sistema de dominacin social (Oszlak, 2008: 117). Entender al Estado como una instancia de dominacin supone el rechazo de aquellas visiones que ponen de relieve casi en forma ex- clusiva su carcter cooperativo. Al respecto, los tericos de la accin racional ven en las instituciones y en particular en el Estado la clave para superar con xito los dilemas de la accin colectiva. Desde esta perspectiva, la accin estatal redunda en benefcios para todos los ac- tores involucrados. Terry Moe, desde una visin neoinstitucionalista, seala crticamente que la teora de la accin racional sobrevalora el 36| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |37 tamente preordenadas para la concreta persecucin de las tareas y de los fnes que se consideran de inters pblico o comn en una colec- tividad o en un ordenamiento estatal. Tal amplia acepcin permite comprender la afrmacin de Gladden (1972) segn la cual todos los gobiernos contaron siempre con algn tipo de administracin pblica, desde el Antiguo Egipto, pasando por los variados imperios europeos (Grecia, Roma, Espaa) hasta llegar a los Estados modernos. En de- fnitiva, toda estructura gubernamental, sea cual fuera su naturaleza, presupone alguna clase de administracin. A lo largo del tiempo, en funcin de las transformaciones so- ciales, econmicas y polticas, y de las cambiantes necesidades y de- mandas imperantes en la sociedad, se han sucedido distintos tipos de estructuras administrativas. Sin embargo fue recin a principios del siglo XX que la administracin pblica, como teora y como prcti- ca, comenz a ser formalizada (Hughes, 2003). En esta seccin, por ende, nuestro abordaje est centrado en tres modelos de administra- cin: el primero de ellos surgido a principios del siglo XX, y los otros dos en sus postrimeras. 1.3.1. El modelo burocrtico El modelo racional-normativo o burocrtico, que se consoli- da entre fnes del siglo XIX y principios del siglo XX, surgi en gran medida como respuesta a las falencias evidenciadas por la administra- cin preburocrtica que haba caracterizado a la organizacin estatal durante todo el perodo previo al surgimiento de los Estados-nacin. Patrimonialista y discrecional, basado en la lealtad personal, el modelo preburocrtico se convirti en cierto momento en un poderoso obst- culo para el desarrollo del capitalismo liberal y la emergente sociedad industrial (Hughes, 2003). En efecto, hacia fnales del siglo XIX se puso en evidencia que el modo en que estaba estructurado el Estado resultaba obsoleto e inefciente frente a las nuevas demandas y nece- sidades de una sociedad en pleno proceso de transformacin. Tales circunstancias condujeron a una profunda reestructuracin en el or- denamiento estatal, por medio de la cual la lealtad personal comenz a ser suplantada por las reglas impersonales y la legalidad. La efciencia, la efcacia, la imparcialidad, la honestidad, el inters pblico, se con- la sociedad civil y del Estado no hacen sino diluir las fronteras formal- mente establecidas entre uno y otro. Ahora bien, el peligro que entraa esta postura es la anulacin de las especifcidades propias del entramado estatal. Resulta difcil no admitir los mltiples puntos de contacto entre la sociedad y el Estado: es empricamente verifcable la existencia de distintas reas e instituciones estatales que se encuentran controladas o condicionadas, en mayor o menor medida, por diversos poderes sociales y econmicos. En tal sentido, podemos afrmar que existen zonas gri- ses en las que se produce una interpenetracin de actores e instituciones sociales y estatales que terminan por diluir los lmites entre lo pblico y lo privado. Sin embargo, debe advertirse, en primer lugar, que el Estado no es una entidad monoltica sino que, por el contrario, en su interior coexiste una pluralidad de instituciones con diverso grado de autono- ma. Y en segundo lugar, el reconocimiento de la existencia de estas zo- nas grises no debera impedir visualizar al Estado como una institucin con una estructura organizacional y una lgica que resultan irreductibles e incomparables a otro tipo de poderes sociales. En un intento por sintetizar los principales aportes de las reseadas corrientes tericas, podemos afrmar que el Estado es un aspecto de las relaciones sociales (ODonnell, 1977); especfcamente, es la instan- cia poltica de dominacin, objetivada en diversas instituciones, que ejerce en forma legtima el monopolio de la coercin fsica legtima en un territorio determinado (Weber, 1992). Tiene por objeto garantizar la reproduccin de un conjunto de relaciones a las que podemos en- globar bajo el concepto de matriz poltico-social, indicando con este a las capacidades diferenciales que tienen los distintos actores y grupos sociales para la realizacin de sus intereses (Abal Medina, 2003). Por ltimo, constituye una autoridad autnoma, en virtud de su peculiar sistema organizacional: es una estructura territorialmente centralizada, por la cual las relaciones polticas irradian desde el centro y hacia el centro (Mann, 1997). En esta estructura, la administracin pblica posee una relevancia singular. 1.3. Modelos de administracin pblica Segn Bobbio, Mateucci y Pasquino (2000), el trmino adminis- tracin pblica hace referencia al conjunto de las actividades direc- 38| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |39 Cuerpo de funcionarios profesionales, especializados y alta- mente capacitados. Divisin de tareas y especializacin por reas o departamentos. Carrera administrativa de largo plazo y estable. Estricta observancia de normas administrativas y procedi- mentales para el cumplimiento de las tareas. Programacin presupuestaria, pblicamente regulada y con- trolada institucionalmente. Segn Weber, la conformacin de un Estado burocrtico en base a los principios antedichos era la condicin sine qua non para viabilizar el funcionamiento de la empresa capitalista: el capitalismo y la bu- rocracia se encontraron uno al otro y son ntimamente el uno para el otro (Weber, citado en Evans, 2008). En efecto, las actividades mer- cantiles requieren, adems del poder coactivo del Estado, un aparato administrativo coherente, previsible, objetivo e imparcial. No resulta casual, por lo dicho, que el modelo burocrtico se haya impuesto en prcticamente todos los pases capitalistas desde fnes del siglo XIX y se haya mantenido casi sin variantes hasta fnales del siglo XX. Sin embargo, el modelo burocrtico evidenci una serie de pro- blemas y falencias que hacia fnes del siglo XX resultaron difciles de sobrellevar: surgieron problemas como la rigidez orgnica, la infexi- bilidad funcional, el aumento desmedido de funcionarios, la asime- tra de responsabilidades y una marcada reduccin en la capacidad de respuesta del Estado frente a las necesidades de la ciudadana (Atrio y Piccone, 2008: 179). Tales razones motivaron a la mayora de los pases a emprender ambiciosos programas de reforma administrativa, guiados por nuevas concepciones sobre la administracin pblica. En muchos casos, estos programas de reforma del funcionamiento estatal vinieron acompaados de un objetivo, declarado o no, de reducir el propio rol del Estado en la vida social. 1.3.2. La Nueva Gestin Pblica (NGP) La bsqueda de asimilar la administracin pblica con el fun- cionamiento de las empresas tiene un lejano antecedente, que puede rastrearse a la obra de Woodrow Wilson a fnales del siglo XIX. Sin virtieron en los rasgos deseables para la edifcacin de una nueva forma de administrar el Estado. La prosecucin de tales atributos a ser impresos en el nuevo ac- cionar estatal, y su implementacin (al menos parcial) determinan el surgimiento de lo que dio en llamarse el paradigma racional-norma- tivo o burocrtico. Segn Atrio y Piccone (2008), este paradigma se sustent en dos principios: la racionalizacin de la organizacin y del funcionamiento estatal, y la distincin y separacin entre las activida- des que obedecen a una racionalidad poltica (funcin de liderazgo) de aquellas que deben ser ejecutadas bajo una racionalidad predo- minantemente tcnica (funcin de la burocracia profesional). En la misma lnea, Hughes seala como caractersticas centrales del modelo burocrtico a una administracin bajo el control formal del liderazgo poltico, basada en un modelo estrictamente jerrquico de burocracia, compuesto por funcionarios permanentes, neutrales y annimos, mo- tivados solo por el inters pblico, que sirven igualmente a cualquier partido gobernante, y que no contribuyen a las polticas sino sim- plemente administran aquellas polticas decididas por los polticos 2
(Hughes, 2003: 17). Max Weber es el mximo referente terico del modelo de admi- nistracin pblica burocrtico. El pensador alemn distingua tres ti- pos de autoridad: la carismtica, la tradicional y la racional-legal. El Estado burocrtico se corresponda con este ltimo tipo de autoridad y estaba regido, en la visin de Weber, por los siguientes principios (Mills y Gerth, 1970): Rgidas reas jurisdiccionales, ordenadas por leyes o regula- ciones administrativas. Sistema de autoridad fuertemente jerrquico, en el que los estamentos superiores supervisan a los inferiores. El poder o la autoridad de toda persona se explica por la posicin o el lugar que ocupa dentro de la organizacin. Existencia de documentos escritos, estrictamente preservados en el tiempo. Ello permite a la organizacin ser consistente en la aplicacin normativa. 2. Traduccin propia. 40| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |41 El argumento por el cual la NGP busc extender la lgica mercantil al funcionamiento mismo del Estado radica, en su visin, en el carcter monoplico de la administracin pblica, los altos costos de transac- cin y los problemas de informacin en la relacin principal/agente, frente a los cuales los incentivos de mercado generaran un mejor fun- cionamiento que las herramientas burocrticas tradicionales. Con un sesgo ms gerencial que procedimental, propici la incorporacin a la administracin pblica de herramientas que haban sido probadas con xito en el sector privado, tales como la gestin de calidad total, la remuneracin variable segn desempeo, la competencia entre reas, la desconcentracin y delegacin de responsabilidades, entre otras. De tal modo, la forma burocrtico-piramidal de administracin tradicional sufri una profunda transformacin, en procura de organizaciones ms fexibles. Las reformas apuntadas tuvieron como resultado el incremen- to en el nivel de autonoma de decisin de los gerentes (CLAD, 1998). En efecto, al priorizar los resultados y los impactos del accionar pblico por sobre el cumplimiento estricto de los procedimientos normativos, qued planteada la necesidad de dotar a los gerentes de una mayor libertad en la toma de decisiones, difcil de alcanzar dentro de los rgi- dos procedimientos burocrticos (Kettl y otros, 1996). Estos gerentes requeran libertad para tomar decisiones sobre el uso de recursos presu- puestarios, la contratacin del personal, la compra de equipos, y todo lo requerido para lograr los objetivos de su rea. En la NGP, los objetivos de los gerentes pasan a ser fjados en un contrato por un perodo determinado, dando fn a la tradicional estabilidad del Estado weberiano. El cumplimiento de estos objeti- vos, determinado mediante mtodos de evaluacin del desempeo, es recompensado con distintos incentivos materiales y simblicos (vase por ejemplo Osborne y Plastrik (2000) para un listado de posibles premios). La NGP parte de constatar los problemas de agencia (Przeworski, 2008) tpicos que existen en la organizacin estatal: dado que es difcil y costoso monitorear el desempeo de los agentes a quie- nes se les delega cierta tarea, la evaluacin retrospectiva del desempeo (y el estmulo que generan incentivos como la remuneracin variable) optimizan el funcionamiento de la administracin pblica, al fomen- tar el esfuerzo y la creatividad de los agentes. Como se observa, se trata de habituales instrumentos del mercado, desconocidos para el modelo burocrtico tradicional. embargo, como un paradigma sistemtico la Nueva Gestin Pblica fue desarrollada primeramente en Estados Unidos y en Gran Bretaa durante la dcada de 1980. Aunque no existe una nica manera de defnir a esta corriente, su visin general es la de orientar a la admi- nistracin pblica por los valores y las tcnicas del sector privado. En sus versiones ms fuertes, las relaciones jerrquicas tradicionales de la burocracia son reemplazadas por contratos fexibles; los organismos pblicos pasan a competir entre s y con organizaciones privadas para la prestacin de servicios (de los cuales los ciudadanos son consumi- dores); se establecen incentivos para elevar la productividad de los trabajadores, como las remuneraciones segn desempeo; y se premia el entrepeneurismo en la funcin pblica (Hughes, 2003; Pollitt y Bou- kaert, 2011; Kettl, 2000). Pocos pases aplicaron estas ideas de manera integral. Pero versio- nes ms atenuadas de la NGP fueron dominantes a nivel mundial, y en ellas encontramos tcnicas como la gestin de la calidad total; la preferencia por organizaciones pblicas desagregadas y especializadas (a diferencia de los organismos multi-tarea tradicionales), separando las reas de provisin de servicios de aquellas que formulan polticas y son rganos de aplicacin de normas; y la atencin por medir los pro- ductos generados para mejorar el desempeo de los organismos. En tal sentido, este paradigma concibe que la consecucin de resultados debe ser el nuevo eje del accionar estatal, en reemplazo de la rigurosa observancia de normas y procedimientos burocrticos caractersticos del modelo tradicional weberiano de la administracin pblica. El nfasis en la medicin de los resultados impone la necesidad de def- nir claramente los programas de polticas y sus objetivos, y establecer estndares e indicadores que permitan medir si se han alcanzado las metas y si se lo ha hecho de forma efciente. Finalmente, las versiones ms duras de la NGP buscan gene- rar una redefinicin del propio mbito de actuacin del Estado, cuyo tamao buscaba reducir mediante privatizaciones, outsour- cing y descentralizacin. La contraparte de este proceso es el creci- miento del mercado y la privatizacin de lo pblico. En estas ver- siones, las consecuencias de la aplicacin de la NGP no se limitan a la esfera de la administracin pblica, ya que tambin implican modificaciones sustantivas respecto de la frontera entre la socie- dad y el Estado. 42| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |43 de un modelo de gestin que haba sido concebido para una realidad diferente a la de nuestra regin. En efecto, en los pases donde fue ori- ginalmente concebida, la NGP constituy una respuesta a las rigideces ocasionadas por la plena vigencia del modelo weberiano. Por el con- trario, Amrica Latina no se caracteriz por tener slidas burocracias y un fuerte apego a las normas. En tal contexto, la aplicacin irrestricta de la NGP en pases con amplios sectores pblicos informales puede generar consecuencias perniciosas, tales como una excesiva discrecio- nalidad, corrupcin, o falta de coordinacin entre las reas (Schick, 1998). Las falencias mencionadas responden tambin a que la NGP no tuvo en consideracin las diferencias que median entre lo pblico y lo privado. Sin pretender agotar la cuestin, podemos identifcar algunos aspectos centrales que evidencian que la administracin de lo pblico es y debe ser cualitativamente distinta a la administracin privada. En los objetivos que persiguen: mientras que las empresas buscan maximizar sus ganancias, la lgica de la accin estatal se basa fundamentalmente en la consecucin del bienestar social; en otros trminos, en tanto que las empresas buscan obtener lucros, los gestores pblicos deben actuar de confor- midad con el inters pblico (CLAD, 2008: 10). Esto im- plica, adems, difcultades para medir la consecucin de los objetivos trazados: mientras que las empresas poseen un in- dicador relativamente claro de su desempeo (los benefcios monetarios que obtienen), no siempre es fcil fjar un precio a la provisin de bienes pblicos por parte del Estado (Lpez, 2007; Rainey y Chun, 2007). Por lo tanto, la medicin de su desempeo tambin es ms compleja y multidimensional que la de una empresa. En el modo de funcionamiento: mientras que en el sector pri- vado es asimilable la idea de que prime lo tcnico por sobre lo poltico, dentro del Estado estos dos elementos resultan di- fcilmente disociables. En tal sentido, las decisiones estatales contienen una lgica irreductiblemente poltica. En cuanto al receptor o benefciario de las acciones: el sector privado orienta sus acciones a satisfacer las necesidades de sus clientes, valorados primordialmente por su poder de compra. En defnitiva, lo que la NGP propone es la creacin de agencias al- tamente autnomas (y no insertas en los tpicos ravioles jerrquicos del Estado), organizadas radialmente, dirigidas por gerentes con ob- jetivos predeterminados, que poseen una importante fexibilidad para alcanzarlos, y cuyo desempeo es evaluado mediante indicadores de resultados que infuyen en las retribuciones que luego habrn de reci- bir. En lugar del foco puesto en procedimientos y rutinas normativas, ahora el acento est puesto en la satisfaccin del ciudadano habitual- mente entendido como un cliente de los servicios provistos por las organizaciones pblicas. Una vez defnidos sus lineamientos centrales, cabe advertir que el estudio de casos concretos de aplicacin de la NGP revela la existen- cia de distintas vertientes dentro del mismo modelo. Al respecto, en Nueva Zelanda y en Gran Bretaa ha sido aplicada una versin dura, denominada neoempresarial, consistente en trasladar al sector priva- do la mayor cantidad de funciones estatales posible, y en los casos en donde ello no fuera factible, adoptar incentivos de mercado a fn de reemplazar los mecanismos burocrticos tradicionales. Esta vertiente de la NGP se enfoc primero en la reduccin del tamao del Estado, y luego en una transformacin radical en el modo en que hasta entonces operaban las organizaciones pblicas. Por su parte, la vertiente ms suave de la NGP se desarroll en pases como los Estados Unidos, donde el aparato estatal nunca alcanz el tamao y amplitud registra- dos en los pases europeos o incluso latinoamericanos (Kettl, 2000). Por lo tanto, las reformas no se orientaron a una reduccin tan radical del tamao del Estado, y los cambios en la organizacin fueron ms incrementales que en Nueva Zelanda o Gran Bretaa. La aplicacin de la NGP, principalmente en su versin ms extre- ma, motiv una serie de problemas en su afn por dinamizar y fexi- bilizar la gestin gubernamental, a saber: discrecionalidad por par- te de los funcionarios en la fjacin de los objetivos y en la toma de decisiones, falta de coordinacin y trabajo conjunto entre las reas, excesiva fragmentacin de la administracin pblica en unidades con sus propios objetivos, y prdida de coherencia en el accionar estatal (Kettl, 2000); derivado de lo anterior, tambin gener la posibilidad de que se desaten duras batallas internas entre las agencias (Heckscher, 1994). En Amrica Latina, por su parte, el nuevo paradigma tambin present algunas falencias, vinculadas en gran medida con la adopcin 44| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |45 este y la sociedad (Jordana, 1995) y entre las distintas agencias y juris- dicciones del mismo Estado. De esta manera, frente a la complejidad de las modernas sociedades, se considera que la accin gubernamental resulta necesaria aunque insufciente. En este sentido, ningn actor cuenta por s mismo con sufcientes recursos y capacidades como para afrontar las problemticas actuales. Entonces, se requiere de la sinergia de una pluralidad de actores que trabajen de manera conjunta. Asimismo, el federalismo plantea la necesidad de establecer me- canismos de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno. Al respecto, y como se analizar en los siguientes captulos de este libro, Argentina responde a una estructura estatal multinivel, compuesta por un gobierno nacional, veintitrs provincias y una ciudad autnoma, y 1.165 municipios y 1.086 gobiernos locales sin estatus municipal, y en la cual se produce la coexistencia de funciones exclusivas y concu- rrentes entre cada mbito de la administracin pblica. En tal sentido, y ante la evidencia de que los problemas y demandas ciudadanas no se corresponden con divisiones administrativas rgidas ni compartimen- tos estancos, resulta imperioso implementar mecanismos de coordi- nacin entre los poderes gubernamentales que redunden en polticas pblicas exitosas. Sin embargo, dentro del modelo de la gobernanza han emergi- do distintas posiciones respecto del rol que debe tener el Estado, en el marco del trabajo en redes, en el diseo e implementacin de las polticas pblicas. Mientras para algunos el Estado sigue siendo un actor central en tanto que regula y controla los productos de las redes que promueve, para otros debe ser desplazado como instancia funda- mental de coordinacin (Peters y Pierre, 2005). Consideramos que esta ltima postura puede traer aparejados dos serios problemas: uno vinculado con la efectiva implementacin de las polticas y otro con la equidad de las mismas. En este sentido, las capacidades del Estado (en cuanto a su extensin territorial, legal y sus recursos fnancieros as como humanos) junto con las garantas que ofrece un gobierno elegido democrticamente para representar los intereses de todos los ciudadanos, permiten afrmar que resulta indispensable que el Estado retenga una posicin central, aunque no necesariamente exclusiva, en los procesos de elaboracin de polticas pblicas. Finalmente, un aspecto a considerar es si el enfoque que engloba la totalidad del gobierno debe verse como una ruptura con el pasado que, El sector pblico, en cambio, debe destinar sus esfuerzos a garantizar la provisin de bienes y servicios de manera uni- versal para todos sus habitantes, en virtud de que todos son ciudadanos con derechos (y a la vez obligaciones). En defnitiva, incorporar ciertas herramientas que provienen del sec- tor privado no debe llevar a olvidar las especifcidades propias del sector pblico. Los objetivos del Estado, y los medios que utiliza para alcanzar- los, ciertamente son muy distintos a los del mundo de la empresa. 1.3.3. El modelo de la gobernanza En los ltimos aos, han surgido enfoques dentro del mbito de la administracin pblica que, haciendo gala de nuevos conceptos tales como gobernanza, gobierno conjunto, totalidad de gobierno o gobierno en red (Christensen y Laegreid, 2006; Goldsmith y Eggers, 2004; Goldsmith y Kettl, 2009), expresan la necesidad de modif- car los mecanismos de coordinacin social imperantes. Estas nuevas perspectivas afrman la necesidad de involucrar a una amplia gama de actores no estatales para garantizar la satisfaccin de las demandas ciudadanas. El enfoque de la gobernanza (governance en su trmino en ingls) surgi, al igual que el modelo de la nueva gestin pblica, en contraposicin con la rigidez caracterstica del modelo burocrtico tradicional. Mientras que la NGP plante alternativas de administracin ba- sadas en la lgica del mercado y en la incorporacin de herramientas de gestin del sector privado al Estado, el modelo de la gobernanza implic un mayor nfasis en la gestin a partir de redes. Las redes son estructuras de interdependencia que involucran a mltiples actores (pblicos y privados) en relaciones de cooperacin e intercambio (ver Frederickson, 2007; Salamon, 2002). Dada la fexibilidad con la que se ha utilizado el trmino gobernanza, resulta indispensable aclarar que aqu lo entendemos como un tipo de administracin pblica ca- racterizada por la cooperacin vertical y horizontal interjurisdiccional e interorganizacional. Esta defnicin lleva implcita la nocin de que las polticas pblicas ya no son producto de las decisiones unilaterales del Estado, sino que son producto de una compleja interaccin entre 46| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |47 3) capacidad de diferenciar su control, referida a la posibilidad de contar con un conjunto de instituciones profesionalizadas que puedan extraer recursos de la sociedad en forma legtima y controlada centralmente y 4) capacidad de internalizar una identidad colectiva, a partir de la creacin de smbolos generadores de pertenencia y solida- ridad que refuerzan los mecanismos de dominacin (Oszlak, 2008). Estas propiedades, adems de permitir aprehender el complejo proceso de formacin de los Estados-nacin, resultan pertinentes para explicar su evolucin, teniendo en cuenta que el Estado no es un concepto esttico sino por el contrario dinmico que ha sufrido y sufre transformaciones posibles de ser identifcadas histricamente (Abal Medina, 2003: 1). Ya ha sido planteado anteriormente el desafo terico que se abre al concebir el carcter dinmico y cambiante del Estado. Pues bien, desde nuestra perspectiva, las propiedades que Oszlak identifca con el proceso de formacin estatal son inherentes al Estado, pero vara el modo en que ellas se manifestan a lo largo del tiempo. Es decir, apre- hender los procesos de cambio por los que atraviesa el Estado implica defnir el modo en que se manifestan tales propiedades en cada mo- mento histrico particular. En defnitiva, toda nueva frontera entre el Estado y la sociedad, expresada en una nueva matriz poltica y social, exhibe cambios en la manera en que se manifestan las mencionadas propiedades. La cuestin de las capacidades del Estado apareci como un tema dominante a raz de los procesos de reforma administrativa que se implementaron a partir de mediados de los aos noventa. En efecto, luego de un perodo signado por la hegemona neoliberal en el que se postulaba el triunfo del mercado a expensas de reducir la maquina- ria estatal a su mnima expresin, el rediseo de la accin pblica se orient principalmente a posicionar al Estado nuevamente como un agente fundamental en el logro de los equilibrios sociales. En tal senti- do, Repetto entiende por capacidad estatal la aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a travs de polticas pblicas, los mximos niveles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y segn ciertas defniciones colectivas acerca de cules son los problemas p- por lo tanto, transforma las principales caractersticas de la NGP, o bien como un reacomodamiento del sistema de NGP sin ningn cambio fundamental (Gregory, 2006; Halligan, 2006). Es cierto que ambos mo- delos comparten algunos presupuestos bsicos: son crticos del modelo weberiano, apuestan a generar una mayor fexibilidad en la toma de decisiones estatales, y destacan la infuencia positiva del sector privado en la administracin pblica. Sin embargo, no menos cierto es que el modelo de la gobernanza resulta superador de la NGP. En tal sentido, el trabajo en redes y la coordinacin entre actores estatales y no estatales se presentan como avances signifcativos en el mejoramiento de la ad- ministracin pblica, frente a la prdida de coherencia que en muchos casos se dio a partir de la aplicacin de la NGP. Lo que ciertos autores de ambas corrientes olvidan, sin embargo, es que el Estado posee un rol indelegable, que no puede ser transferido a ningn actor privado o de la sociedad civil, para garantizar un principio de equidad y justicia social. 1.4. Las capacidades estatales El Estado, en su doble carcter de relacin social y aparato institu- cional, dispone de un conjunto de propiedades o capacidades que justa- mente son las que determinan la condicin estatal. Oszlak introduce el concepto de estatidad, para hacer referencia a que lejos de constituir un acto espontneo o deliberado, el surgimiento del Estado se corres- ponde con un proceso formativo en que un sistema de dominacin social ha adquirido el conjunto de propiedades expresado en esa capa- cidad de articulacin y reproduccin de relaciones sociales que defnen la existencia de un Estado (Oszlak, 2008: 122). Desde esta perspectiva, los atributos estatales son fruto de un proceso gradual y por tanto, en cada momento histrico presentan un distinto nivel de desarrollo. Las propiedades que defnen la existencia de un Estado son: 1) capacidad de externalizar su poder, es decir, la posibilidad de obtener reconocimiento como unidad soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales; 2) capacidad de institucionalizar su autoridad, entendida como la imposicin de una estructura de relaciones de poder que ga- rantice el monopolio de los medios organizados de coercin; 48| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |49 rando cierta independencia con respecto a las presiones particularistas de los grupos de la sociedad, con la introduccin del concepto de au- tonoma enraizada Evans postula algo diferente: Las polticas pblicas deben responder a los problemas percibidos por los acto- res privados y, a la larga, dependen de estos para su implementacin. Una red concreta de lazos externos permite al Estado evaluar, controlar y moldear, pros- pectivamente y con posterioridad a los hechos, las reacciones privadas ante las iniciativas pblicas. Ampla la inteligencia del Estado y vuelve ms probable la concrecin de sus medidas. Si se admite la importancia del enraizamiento, los argumentos a favor del aislamiento quedan cabeza abajo. Las conexiones con la sociedad civil pasan a ser una parte de la solucin en vez de ser una parte del problema (Evans, 2008: 45). Por supuesto, este autor es consciente de que el enraizamiento puede redundar en captura, corrupcin e inefcacia de la accin del Estado; por eso, sostiene que solo tiene valor en el marco de la auto- noma. En ausencia de un tipo de estructura administrativa coherente, autoorientadora, weberiana, es casi seguro que el enraizamiento tendr efectos nocivos []. Lo que funciona es la combinacin de enrai- zamiento y autonoma, no cualquiera de estas por separado (Evans, 2008: 45). En defnitiva, el anlisis sobre las capacidades estatales revela, en coincidencia con lo postulado a lo largo de este trabajo, el doble carcter estatal, como entidad burocrtica y como relacin social: el Estado es algo ms que el aparato burocrtico, representando tambin la arena poltica [] en la cual se procesan intereses e ideologas tanto internas como externas al entramado organizacional estatal (Repetto, 2003: 10). 1.5. El Estado en la Argentina Los elementos conceptuales que hemos defnido sern utilizados para comprender el sentido y la naturaleza de las transformaciones que ha experimentado el Estado en la Argentina. De acuerdo con la perspectiva terica ya explicitada, el Estado ser concebido en su do- ble aspecto de relacin social y de aparato institucional. Asimismo, se considerarn las cambiantes relaciones establecidas entre el Estado y la sociedad. Por ltimo, sern centrales en nuestro anlisis las capaci- dades que fue desarrollando el Estado a lo largo del tiempo y que en conjunto defnen, en trminos de Oszlak, la estatidad. blicos fundamentales y cul es el valor social especfco que en cada caso debiese proveer la respuesta estatal a dichos problemas (Repetto, 2003: 6). En funcin del esquema terico planteado, segn el cual el Estado debe ser concebido en su doble carcter de relacin social y de aparato institucional, es posible identifcar dos tipos de capacidades estatales: la administrativa y la poltica. En la tradicin weberiana, la capaci- dad administrativa est asociada con la consecucin de una burocracia coherente, en la que reine una total coincidencia entre los intereses particulares de los funcionarios y los intereses de la entidad burocr- tica en su conjunto. Ello requiere que los funcionarios individuales se encuentren en alguna medida aislados de las demandas de la sociedad y, al mismo tiempo, se logre constituir un cuerpo de empleados exper- tos, a travs del reclutamiento basado en el mrito y las oportunidades ofrecidas para obtener promociones y ascensos en una carrera profe- sional de largo plazo (Evans, 2008). Frente a las polticas de ajuste estructural derivadas del fundamen- talismo del mercado, a travs de las cuales se eriga un Estado mnimo y se fomentaba un creciente desprestigio del aparato tcnico-burocr- tico, resulta sin dudas importante enfatizar en el fortalecimiento de la capacidad administrativa. En tal sentido, constituye un punto nodal de toda reforma burocrtica la constitucin de un Estado efciente y efcaz compuesto por personal califcado. Sin embargo, tal como advierte Repetto (2003: 12), el riesgo de tomar directamente como sinnimo el concepto de capacidad administrativa con el de capacidad estatal es aplicarlo solo fronteras adentro del Estado. En tal sentido, el autor sugiere incorporar la capacidad poltica en el anlisis, ante la certeza de que el espacio de las polticas pblicas es inherentemente relacional, que se defne a partir del entrecruzamiento cada vez ms globalizado entre el Estado y la sociedad (Repetto: 2003: 12). En la misma lnea, Evans se refere a la capacidad del Estado no simple- mente en el sentido de la pericia y de la perspectiva de los tecncratas que lo integran, sino en el sentido de una estructura institucional per- durable y efcaz, en tanto agrega: La aplicacin consistente de una poltica cualquiera [] requiere la institucionalizacin duradera de un complejo conjunto de mecanismos polticos (Evans, 2008: 18). Si bajo la perspectiva weberiana la va para conseguir un Estado fuerte consiste en aislarlo de los intereses y demandas sociales, gene- 50| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |51 con mercados muy localizados, poblacin generalmente escasa, rutas intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mercado fnan- ciero y vastos territorios bajo control indgena o de caudillos locales, las iniciativas vean comprometidas sus posibilidades de realizacin (Oszlak, 2008: 130). En este sentido, el espritu positivista de orden y progreso, que en nuestro pas fue readaptado por la administracin Roca bajo el lema paz y administracin, resuma felmente las exigencias planteadas para nuestro pas por aquel entonces. El orden surga de la superacin de las restricciones y la instauracin de un nuevo ordenamiento social; con el trmino progreso se aluda a la necesidad de promocionar un conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumu- lacin capitalista. Ahora bien, la tarea de satisfacer tales necesidades objetivas, prerrequisito fundamental para que Argentina se insertara en el mercado mundial, solamente poda ser cumplida por el Estado y no por otras fuerzas sociales: La garanta de expansin y reproduccin de estas relaciones [de produccin capitalista] no poda quedar libra- da a las propias fuerzas sociales que las engendraban (Oszlak, 2008: 130). En trminos de Mann, se requera de un poder que ejerciera su autoridad de manera centralizada en todo el territorio nacional. Por su estructura organizacional, el Estado constitua (y constituye) el nico poder que posee tal capacidad. En el marco de este proceso, hacia 1880 se consolidaron de mane- ra defnitiva las tendencias para la emergencia del Estado nacional, a partir de la asuncin de Julio A. Roca como presidente de la Nacin, el triunfo del Ejrcito nacional contra la sublevacin bonaerense liderada por Carlos Tejedor y la federalizacin de la Ciudad de Buenos Aires. De hecho, esta dcada marca el fn de las guerras civiles, que haban protagonizado la vida poltica argentina desde la Independencia. Este proceso de instauracin de una autoridad centralizada puede ser ana- lizado en funcin de la gradual incorporacin por parte del Estado de una variedad de atributos o capacidades que en conjunto defnen su condicin de estatidad. Al respecto, en esta etapa formativa, el Estado desarroll fundamentalmente sus capacidades de externalizar su poder y de internalizar su autoridad: la formacin de un aparato de seguridad otorg al poder central el monopolio legtimo de la vio- lencia frente a toda disidencia interior o peligro exterior que amena- zara la soberana nacional (Rapoport, 2003: 15). Un claro ejemplo Podemos distinguir, en principio, tres tipos de Estado que se die- ron en Argentina. El primero de ellos, el Estado liberal, estuvo vigente entre 1880 y 1930, cuando nuestro pas se insert en el mercado mun- dial mediante la adopcin de un modelo agroexportador. El segundo, el Estado de bienestar keynesiano, se dio en el perodo 1930-1976, que coincide con el rgimen de sustitucin de importaciones. En ter- cer lugar, el Estado se enrola en el nuevo orden global que predomina entre 1976 y 2001, y que se basa en un modelo neoliberal. Finalmente, indagaremos en las caractersticas del Estado en el nuevo siglo. A partir del ao 2003, qued instituido en Argentina un nuevo patrn de acumulacin. Este nuevo modelo ha demostrado que un rol activo y presente del Estado no solo es compatible con el crecimiento econmico, sino que es condicin imprescindible para que este se distribuya equitativamente entre todos los miembros de la sociedad. 1.5.1. El Estado liberal (1880-1930) La disolucin del rgimen colonial a principios del siglo XIX im- plic no solo la desaparicin de una autoridad poltica centralizada para todo el territorio nacional, sino tambin la desarticulacin de los vnculos comerciales y sociales que haban predominado hasta ese mo- mento. Por ende, el complejo proceso de instauracin y consolidacin estatal, signado por una larga disputa entre Buenos Aires y el interior por el control de la hegemona poltica, involucr tambin la difcil tarea de sentar las bases para el desarrollo de un mercado de alcance nacional y de establecer un orden social homogneo para todo el terri- torio; en defnitiva, la creacin del Estado supona al mismo tiempo la creacin de una nacin. Hacia fnes del siglo XIX qued confgurado a nivel mundial un nuevo esquema de divisin del trabajo, en el cual los pases dependien- tes, entre ellos Argentina, deban proveer materias primas a los pases industrializados del centro (principalmente Inglaterra). La ausencia de condiciones econmicas y sociales bsicas constitua el principal esco- llo a superar para aquellos grupos sociales y polticos que pugnaban para que nuestro pas adoptase un modelo econmico en consonancia con las exigencias que emanaban del nuevo escenario internacional: 52| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |53 Comunista: el Estado como comit de administracin de negocios de la burguesa. 1.5.2. El Estado de bienestar keynesiano (1930-1976) Si la instauracin y consolidacin del Estado liberal estuvo vincu- lada principalmente con el desarrollo de las dos primeras propiedades, el Estado de bienestar keynesiano puede ser entendido fundamental- mente a partir del desarrollo de la tercera dimensin, que es la diferen- ciacin de la estructura de control. En trminos generales, se trat de una etapa signada por un sostenido crecimiento del aparato institucio- nal del Estado. Esta expansin burocrtica no puede ser comprendida sin una referencia a la instauracin de un nuevo patrn de desarrollo en nuestro pas, como consecuencia de la crisis econmica de 1929 y las transformaciones a escala global que esta desencaden. Vale la pena recordar que el crac econmico-fnanciero motiv una profunda revisin de los postulados liberales que hasta ese momento predominaban en el mundo. El precepto segn el cual los mecanis- mos del mercado tendan por s mismos al equilibrio general recibi un contundente rechazo emprico, al proliferar en los pases centrales altas tasas de desocupacin y una depresin econmica profunda. Se impona una nueva confguracin en las relaciones entre el mercado y la poltica. El Estado, a travs de polticas monetarias y fscales expan- sivas, deba funcionar como un actor contracclico: el keynesianismo entraba en escena. En nuestro pas, por su parte, a principios de la dcada del trein- ta se hizo evidente la imposibilidad de continuar con el esquema agroexportador. De manera gradual al principio, y con el gobierno peronista de manera defnitiva, nuestro pas adopt un nuevo rgi- men de acumulacin, centrado en la industrializacin sustitutiva de importaciones. El Estado ampli entonces su mbito de actuacin y sus competencias, teniendo un papel sumamente activo en el plano econmico y social. Al respecto, se convirti en el principal pro- veedor de bienes y servicios pblicos, particip en forma directa e indirecta en la produccin de bienes estratgicos para el desarrollo del pas, y pas a controlar y regular el mercado cambiario, el siste- ma fnanciero y el comercio exterior. Asimismo, implement una de obtencin de reconocimiento como unidad soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales fue el proceso de defnicin de los lmites territoriales en la Patagonia que realiz el Estado argentino du- rante los aos ochenta con el gobierno de Chile. Asimismo, el trmino de las sublevaciones del interior y de las guerras civiles constituy una expresin clara del establecimiento de una relacin de poder caracte- rizada por el monopolio de los medios organizados de coaccin por parte del Estado nacional. A partir del desarrollo de estas dos capacidades externalizar e in- ternalizar su autoridad el Estado podr diferenciar su control e inter- nalizar una identidad colectiva. As, se cre un sistema de obtencin y distribucin de recursos fscales, y diversos espacios de la sociedad civil fueron secularizados y apropiados por el Estado: el establecimiento de la educacin gratuita, laica y obligatoria (ley N 1420), la creacin del Registro Civil, la Ley del Matrimonio Civil, y la administracin de cementerios (Rapoport, 2003). Sin embargo, en esta etapa formativa del Estado se observaban tensiones en el desarrollo de las propiedades estatales. La prioridad era consolidar el orden, y ello en cierta medida implic desatender las dems funciones. De hecho, en este momento fundacional, el Estado encontr serias difcultades para extraer recursos de la sociedad, por lo que debi recurrir en forma sistemtica al endeudamiento exter- no. Asimismo, las tareas desempeadas por el Estado se limitaron a generar y garantizar las condiciones necesarias que exiga el modelo agroexportador. En este sentido, se trat de un modelo estatal liberal, con competencias y mbitos de actuacin limitados. No fueron me- nores las difcultades para sustentar una identidad colectiva. En este caso, el problema resida en que el modelo agroexportador, desigual en el plano econmico y social, requera de un orden poltico excluyente. En ese sentido, hasta la reforma electoral de 1912 la autoridad estatal se afrmaba principalmente en la coaccin, en una participacin cvica restringida y en el fraude sistemtico en los comicios. En resumen, el Estado que se form a partir de 1880 era liberal, su misin principal era garantizar la ampliacin de relaciones capitalistas de produccin, y se encontraba estrechamente condicionado por los sectores dominantes (vinculados directa o indirectamente con el ne- gocio agroexportador). Esta particular confguracin estatal se acerc empricamente a aquella tajante afrmacin de Marx en el Manifesto 54| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |55 econmicas, generaban programas sociales de diversa ndole (Abal Medina, 2003). En otras palabras, el Estado era visualizado como un actor fundamental para garantizar el desarrollo. 1.5.3. El Estado neoliberal (1976-2001) La expansin estatal registrada en nuestro pas a mediados del siglo XX no represent una tendencia aislada ni excepcional; por el contrario, se dio en prcticamente todo el mundo. Esta situacin se revirti a partir de los aos setenta, perodo en el que comenzaron a redefnirse en sentido inverso los lmites de interaccin entre Estado y sociedad. Qued instituida, entonces, una nueva matriz social que se consolid en la dcada de 1990 y que Cavarozzi (1996) defni como mercado-cntrica, la cual posibilit la radicalizacin de las polticas neoliberales, caracterizadas por una fuerte reduccin del Estado tanto en su tamao como en su funcionalidad. Ya hacia fnes de los aos sesenta, el esquema de acumulacin fordis- ta a nivel mundial, con eje en el Estado-nacin, se vena progresivamen- te erosionando por la consolidacin de actividades econmicas transna- cionales, tales como las sociedades ofshore, y la internacionalizacin de los procesos productivos (Hobsbawm, 1998). Comenz a erigirse una economa mundial y globalizada, cuyo mbito de actuacin no recono- ca lmites territoriales concretos y tenda a socavar la autonoma estatal. El proceso de globalizacin condujo a los diferentes gobiernos a adoptar medidas de liberalizacin y desregulacin fnanciera. La consecuencia ms visible fue la prdida de capacidad de control por parte de los Esta- dos sobre los tipos de cambio y la oferta monetaria. Tales procesos motivaron a una gran cantidad de autores de dis- tintas y, en ocasiones, contrapuestas escuelas tericas, a considerar que el mundo atravesaba una etapa de transicin que concluira con la desaparicin defnitiva de los Estados-nacin. El supuesto era que los cambios acaecidos en el plano econmico fnalmente deban ser co- rrespondidos en la esfera poltica. Si bien ello no ocurri, el nuevo or- den global signifc la prdida de la antigua centralidad de los Estados nacionales. Ello se expres de diversas maneras: el retiro del Estado como actor central de los procesos econmicos y su vuelta al cumpli- miento de gendarme previa al consenso keynesiano []; la aparicin serie de herramientas y medidas a fn de proteger y promocionar la industria nacional. La Argentina atraves durante esta etapa un profundo proceso de reconversin productiva y la industria pas a ser el eje rector de las relaciones econmicas, en detrimento del sector agrario. Los cambios en el plano social y poltico no fueron menores: el creciente peso nu- mrico y protagonismo poltico de la clase obrera motiv la progresiva ampliacin de sus derechos sociales y polticos. Entre otras medidas tomadas durante la dcada de 1940 se destacaron el reconocimiento de las asociaciones profesionales, el establecimiento de los seguros so- ciales y de la jubilacin, la sancin del Estatuto del Pen, el incremen- to de los salarios reales y la fjacin del aguinaldo para la totalidad de los trabajadores. La actuacin estatal no se circunscribi meramente al plano econmico-productivo sino que cumpli un importante papel en la esfera social. En defnitiva, se cre un Estado de bienestar cuya funcin primordial consista en cubrir aquellos riesgos e incertidum- bres a los que estn expuestos el trabajador asalariado y su familia en la sociedad capitalista (Ofe, 2008: 110). Las transformaciones en la estructura estatal se produjeron a partir de la instauracin de dos nuevas lgicas: la del Estado keynesiano y la del Estado de bienestar. Aunque coincidentes en el tiempo, am- bas lgicas resultaban diferentes: mientras que el Estado de bienestar apuntaba a garantizar condiciones de vida digna para todos sus ciu- dadanos, el Estado keynesiano se circunscriba a equilibrar las fuctua- ciones de los ciclos econmicos. Ms all de tales diferencias, lo cierto es que al haberse dado en forma simultnea, en conjunto generaron un marcado desarrollo del aparato burocrtico estatal, que potenci la tercera propiedad de estatidad: diferenciar su control. Las funciones y mbitos de actuacin del Estado se ampliaron, generando todo un entramado de organizaciones burocrticas que iban desde la regula- cin de reas econmicas hasta tareas directamente productivas (Abal Medina, 2003). Esta confguracin estatal produjo que la poltica adquiriera una centralidad hasta entonces desconocida, subordinando a los merca- dos (Luebbert, 1997: 25). En este sentido, contribuy decisivamente a potenciar la internalizacin de una identidad colectiva: la relevancia de las decisiones estatales para la vida de los ciudadanos era enorme, en tanto stas creaban empleo, tasaban diferencialmente a las reas 56| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |57 total en el ao 2000, mientras que en 1991 equivalan solo al 35, 3%. Este ingreso equivala a 23,6 veces los ingresos totales de los deciles de menores ingresos de los hogares en 1991. Pero haba escalado a 38 veces en el 2000 (Damill, Frenkel y Maurizio, 2002: 8). Las mismas tendencias regresivas se observaban en los indicadores de pobreza, in- digencia y desocupacin, cuyos comportamientos desmienten la teora del derrame en boga por aquel entonces; esta teora supona que la prioridad para Argentina deba ser el crecimiento econmico en lugar de la distribucin del ingreso y la reduccin de la inequidad social. Sin embargo, las evidencias disponibles indican que el rgimen de con- vertibilidad no fue sustentable ni siquiera en trminos de crecimiento econmico. Estos datos refejan dramticamente que el Estado no es un actor neutral en la distribucin de bienes pblicos. De esta manera, la prdida de legitimidad del Estado puso en evi- dencia la incapacidad de institucionalizar su autoridad, lo que se vin- cul estrechamente con la difcultad estatal para afrontar problemti- cas de ndole global, promover un crecimiento econmico sostenido y garantizar condiciones dignas de vida para el conjunto de la poblacin. A su vez, estas transformaciones estructurales impactaron negativa- mente en la capacidad estatal de internalizar una identidad colectiva. La pauperizacin de las condiciones de vida de los sectores populares, la precarizacin de las relaciones laborales, el crecimiento del desem- pleo y de la desigualdad social, redundaron en un debilitamiento de los sentimientos de pertenencia y de solidaridad social, y en mayores niveles de individualismo: Estados que han tenido que reducirse fren- te a la crisis de sus aparatos sociales y econmicos y sociedades cada vez ms individualizadas y heterogneas llevan a un descentramiento de la poltica, que cede lugar frente a las relaciones mercantiles (Abal Medina, 2003). En defnitiva, durante la dcada de 1990 la nueva frontera esta- blecida entre el Estado y la sociedad sigui el criterio segn el cual achicar el Estado era agrandar la nacin (Oszlak, 2008). Mientras el mercado se convirti en el mecanismo por excelencia de asignacin de recursos dentro de la sociedad, fueron puestos en duda los atributos fundamentales del Estado argentino. y conformacin de los bloques regionales; la aparicin de fenmenos asociados con la crisis de identidad nacional como el terrorismo y el fundamentalismo (Abal Medina, 2003). En Argentina, numerosos hechos evidenciaron durante la dcada de 1990 la erosin del poder y autonoma estatal, o en trminos de Oszlak, la incapacidad de externalizar e internalizar su autoridad. En primer lugar, las crisis hiperinfacionarias de 1989 y 1990, conocidas como golpes de mercado, motivadas por una corrida cambiaria; en segundo lugar, el proceso creciente de endeudamiento con organismos fnancieros internacionales que a cambio obtenan la posibilidad de recomendar la adopcin de determinadas polticas pblicas, entre ellas, la apertura econmica y el ajuste estructural; en tercer lugar, la falta de regulacin y control de los servicios pblicos recin priva- tizados; en cuarto lugar, el acatamiento prcticamente irrestricto de las recomendaciones emanadas del Consenso de Washington; y por ltimo, el tratamiento preferencial a inversiones extranjeras a travs de la frma de los tratados bilaterales de promocin y proteccin de las inversiones extranjeras. Algunos de estos fenmenos incidieron tambin en la creciente incapacidad del Estado argentino para extraer legtimamente recursos de la sociedad. En efecto, el fuerte crecimiento de la deuda externa, la privatizacin del sistema jubilatorio, la evasin impositiva y la reduc- cin de los aportes patronales, entre otros factores, contribuyeron a generar una delicada situacin fscal. Asimismo, el surgimiento de problemticas globales y la incapa- cidad manifesta para resolverlas aparecieron como factores determi- nantes de la creciente prdida de credibilidad y legitimidad por la que atravesaban los Estados-nacin. Ante el descentramiento de la polti- ca, el rgimen poltico perdi gran parte de su carcter integrador y representativo, hecho que favoreci la primaca de una lgica de auto- rreferencialidad que se desarroll de manera creciente. En el caso de la Argentina se agreg que en el perodo bajo anlisis (1991-2001) se produjo un fuerte aumento en los niveles de desigual- dad social y una distribucin regresiva del ingreso. Al respecto, el por- centaje de los sueldos y salarios en el PBI en este perodo baj del 35% al 26% (Basualdo, 2006). Al considerar los indicadores de distribu- cin del ingreso segn el coefciente Gini, se observa que los ingresos de los deciles ms ricos de los hogares equivalan al 40,3% del ingreso 58| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |59 pblicas, todava pueden incidir sobre el desarrollo de las poblaciones que habitan los territorios que ellos controlan. En segundo lugar, y en comparacin con los aos noventa, se evi- dencia una mayor capacidad por parte del Estado para fortalecer su autoridad como actor fundamental en el diseo de las polticas. Esto se debe, en gran medida, a la restitucin de la legitimidad estatal por el crecimiento ininterrumpido de la economa y la reduccin en los niveles de desempleo y de desigualdad social. Este proceso de fortaleci- miento de la autoridad se expresa en algunas de las polticas adoptadas en los ltimos aos: establecimiento de mayores controles sobre los ni- veles de inversin de las empresas privatizadas en un intento por regular sus actividades, estatizacin de algunas empresas privatizadas durante los noventa que mostraban serios problemas fnancieros, impulso a una fuerte poltica de mediacin entre el capital y el trabajo a travs de los convenios colectivos de trabajo, implementacin de polticas de subsi- dio al consumo y a la produccin, y retorno al Estado de la seguridad social, privatizada parcialmente durante la dcada anterior. Por ltimo, en relacin con la estructura organizacional del Esta- do, se ha observado el desarrollo de polticas tendientes a fortalecer su capacidad de accin y de control. En este sentido, lejos del ajuste y achicamiento del Estado que prim en los noventa, durante los l- timos aos el criterio rector fue el de modernizar y profesionalizar su estructura, a travs de la institucionalizacin del empleo pblico y la implementacin de distintas innovaciones de gestin que tiendan tanto a incrementar las caractersticas weberianas de la administra- cin como el logro de resultados en las polticas y programas pblicos. Como se discuti en el apartado 1.3.2., orientar la gestin al logro de resultados solo puede funcionar exitosamente si previamente exis- ten las estructuras administrativas del modelo burocrtico-weberiano (ver Schick, 1998). La idea central que ha primado en estos aos es que ambos modelos (tanto el que enfatiza el fortalecimiento de los procesos y las normas burocrticas como el que se orienta al logro de objetivos) deben construirse simultneamente en el Estado argentino para verdaderamente mejorar su funcionamiento. Como ejemplo de lo primero encontramos la normalizacin del empleo pblico, inclu- yendo la reconstitucin de la carrera administrativa y la reapertura de concursos para el ingreso a la misma; como ejemplo de lo segundo, observamos la profundizacin de herramientas que orientan la gestin 1.5.4. Un nuevo siglo: una nueva frontera Estado-sociedad El fn del rgimen de convertibilidad en diciembre de 2001 sig- nifc el colapso defnitivo del modelo econmico neoliberal, ins- taurado por la ltima dictadura militar en 1976 y que se profundiz durante la dcada de 1990. Dicho modelo tuvo como caracterstica saliente redefnir, en forma violenta y abrupta, el tipo de relaciones que haban mantenido el Estado y la sociedad en el marco del pa- trn econmico de industrializacin sustitutiva de importaciones. En efecto, se produjo una profunda reduccin del mbito de actua- cin estatal: la privatizacin de las empresas estatales mayormen- te prestatarias de servicios pblicos, la desregulacin y la apertura econmica indiscriminada, la descentralizacin y la transferencia de actividades del Estado nacional hacia entidades subnacionales, fue- ron solo algunos de los signos ms visibles de tal reestructuracin. El derrumbe de la convertibilidad en diciembre de 2001 fue la con- secuencia de una profunda crisis expresada en trminos econmicos (recesin, dfcit fscal y cesacin de pagos), sociales (desocupacin, pobreza e indigencia) y polticos (movilizaciones populares, inestabi- lidad institucional, y deterioro en la legitimidad de la clase poltica). De esta manera, la experiencia neoliberal en Argentina, y en el resto de Amrica Latina, lleg a su fn. Es posible hablar de una nueva frontera entre el Estado y la socie- dad? Nuestra hiptesis es que el Estado atraviesa una compleja etapa de redefnicin institucional, cuyas tendencias prevalecientes indica- ran que la respuesta es afrmativa. Esta redefnicin implica el forta- lecimiento desde el ao 2003 de tres dimensiones de la capacidad es- tatal. En primer lugar, merced al supervit fscal y comercial, as como a la acumulacin de reservas internacionales, el Estado ha recobrado su capacidad de externalizar su poder. Esta situacin ha permitido ate- nuar la dependencia fnanciera y recobrar la autonoma en torno a la defnicin del modelo de pas a seguir ante las presiones de los poderes econmicos transnacionales. Un Estado solvente puede morigerar con mayor autonoma los efectos perjudiciales que trae aparejada la globa- lizacin. Esto evidencia que, aunque no es posible negar las mayores restricciones impuestas por el proceso de integracin econmica sobre la capacidad de accin estatal, los Estados-nacin no se han converti- do en asociaciones obsoletas; es evidente que, a travs de sus polticas 60| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |61 der autnomo del Estado: sus orgenes, mecanismos y resultados). Asimismo, para una revisin de la lectura sociolgica del Estado re- sultan valiosos los aportes de Guillermo ODonnell (Apuntes para una teora del Estado); y Oscar Oszlak (Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: elementos terico-metodolgicos para su estudio). Finalmente, dentro de esta primera parte, se recomienda la obra de Terry Moe, que tambin desde una perspectiva neoinstitu- cionalista, realiza una certera crtica a la teora de la accin racional por no considerar adecuadamente las relaciones de poder plasmadas en toda estructura estatal. El origen y las caractersticas salientes del modelo burocrtico auto- ritario han sido abordados a partir de la obra de Hughes (2003). Max Weber (Economa y Sociedad, y From Max Weber, de Wright Mills y Gerth) resulta imprescindible por ser el mximo referente terico de este modelo administrativo. Respecto del modelo de la Nueva Gestin Pblica tomamos nuevamente a Hughes (2003), a Kettl (1996; 2000), a Pollit y Bouckaert (2011) y a otros autores, incluyendo la perspectiva del CLAD (2008) y de Schick (1998) sobre la problemtica aplicacin de este modelo en el contexto latinoamericano y de otros pases en desarrollo. Por ltimo, para estudiar el modelo de gobernanza reco- mendamos la obra de Tom Christensen y Per Laegreid (2006) y la de Jordana (1995), mientras que Salamon (2002) y Frederickson (2007) presentan un completo panorama sobre la utilidad de este concepto. Con respecto a las capacidades del Estado, hemos tomado como referencia las obras de Oscar Oszlak (2008), Repetto (2003), y la de Evans (2008), con su concepto de autonoma enraizada. Para la ltima parte, centrada en la evolucin histrica del Estado argentino, hemos tomado a distintos autores, segn el perodo analiza- do. Existe un consenso amplio en la historiografa argentina acerca de la delimitacin de tres etapas centrales en el desarrollo contemporneo de nuestro pas: el modelo agroexportador (1880-1930), con un Es- tado liberal; el modelo de industrializacin sustitutiva de importacio- nes (1930-1970), con un Estado de bienestar keynesiano; y el modelo neoliberal, con un Estado tambin neoliberal (1970-2001). Para el primer perodo, recurrimos a la obra clsica de Oszlak (La formacin del Estado argentino) y Rapoport (Historia econmica, poltica y social: 1880-2003). Para el anlisis del Estado de bienestar-keynesiano y del Estado en el nuevo orden global, hemos recurrido a estudios propios a la bsqueda de resultados y a priorizar las necesidades ciudadanas ms que los procesos internos de la administracin (mltiples herra- mientas de gobierno electrnico, programas como Carta Compromiso con el Ciudadano, entre otras). A la vez, la creciente cooperacin de las reas nacional y provinciales de gestin pblica, expresada en la revitalizacin e institucionalizacin del Consejo Federal de la Funcin Pblica, sugiere una perspectiva de gobierno en red en la articula- cin de polticas interjurisdiccionales ligadas a la mejora de la gestin. En conjunto, este fortalecimiento de las capacidades fundamenta- les indica una nueva concepcin en torno al rol del Estado en la so- ciedad. No se trata de una rplica del modelo estatal que rigi durante parte del siglo XX, ya que hoy como lo afrma el modelo de la gober- nanza el Estado debe cooperar y colaborar con una serie de actores (gobiernos subnacionales, actores privados y de la sociedad civil) para el desarrollo efectivo de sus polticas. En la actualidad, el Estado no es el nico actor de las polticas pblicas. Pero eso no implica reducir el Estado o achicar sus funciones, cuyas dainas consecuencias la ex- periencia de los aos noventa muestra bien. Como afrma Przeworski (2008), para estimar si el rol del Estado es el adecuado debemos tener en cuenta el modelo econmico y social al que se aspira. Las funciones que el Estado ha recuperado, en el marco de un proceso complejo y an abierto, son las indispensables para lograr una sociedad pujante y socialmente inclusiva. Y quizs en este escenario sea posible tambin la reconstitucin de los lazos de solidaridad social, y forjar una nueva identidad colectiva reconociendo la heterogeneidad de los fragmentos en constante redefnicin que componen nuestra sociedad. 1.6. Bibliografa comentada En la primera parte del artculo, en el que se discuten nociones tericas sobre el Estado, nos hemos servido del acervo de distintas corrientes de pensamiento: el estructural funcionalismo, el pluralis- mo, el marxismo y el neoinstitucionalismo. En la indagacin de la perspectiva que concibe al Estado como una institucin autnoma, hemos tomado como principal referencia la visin neoinstitucionalis- ta de Teda Skocpol (El Estado regresa al primer plano: Estrategias de anlisis en la investigacin actual) y de Michael Mann (El po- 62| JUAN MANUEL ABAL MEDINA EL ESTADO |63 Carlos (comp.), Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas: retoman- do el debate de ayer para fortalecer el actual, Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nacin. Buenos Aires, marzo. Finegold, Kenneth y Skocpol, Theda (1982): State capacity and economic intervention in the early New Deal, Political Science Quarterly, n 97. Frederickson, George H. (2007): Whatever happened to public adminis- tration? Governance, governance everywhere, en Lynn, Ferlie y Pollitt (eds.), The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford Uni- versity Press. 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