Cap 4 Analisis de Las Caract Del Sis Actual Del Servicio Act

CAPITULO 4 ANLISIS DE LAS CARACTERSTICAS DEL SISTEMA ACTUAL DE SERVICIOS DE TRANSPORTE POR CARRETERA
4.1.
MBITO GENERAL Y OBJETIVOS
El presente captulo trata de los aspectos referentes a los servicios de transporte pblico de pasajeros y de mercancas, en el mbito nacional e internacional y corresponde al diagnstico de la situacin actual. El estudio de diagnstico persigue los tres objetivos siguientes: Entender el marco institucional incluyendo la identificacin de los principales actores implicados en regulacin, produccin y consumo de los servicios de transporte y de sus capacidades para cooperar y compartir una visin comn de los problemas, as como de las polticas necesarias para resolverlos. Para entender quin est haciendo que ha sido necesario entrevistar a los representantes de las diversas organizaciones involucradas (autoridades administrativas, asociaciones de transportistas profesionales y representantes de los usuarios y cargadores). Evaluar la poltica reguladora, asegurndose que las posibles deficiencias en este mbito hayan sido adecuadamente discutidas. Esto implic, en primer lugar, revisar los objetivos de la poltica reguladora en trminos de cmo estos promueven la competicin leal y el uso eficiente de las infraestructuras, sin olvidar preocupaciones relacionadas con la seguridad vial y la proteccin del medio ambiente; y en segundo lugar, analizar las regulaciones actuales y la manera como stas se hacen cumplir y como logran los objetivos perseguidos. La evaluacin del marco regulador requiere un examen de la legislacin que rige el transporte por carretera, y entrevistas con los representantes de las autoridades competentes (DGCT). Evaluar la eficiencia del funcionamiento operacional del mercado de transporte de carga y pasajeros. Ello implic determinar los factores que afectan el funcionamiento de las operaciones, en particular aquellos que influyen en la productividad de la flota (por ejemplo: toneladas o asientos-kilmetros realizados por vehculo anualmente), y los costos resultantes en la competitividad de la flota (diferencia entre costos por tonelada o asiento-kilmetro y los precios de venta). La determinacin de los costos de operacin y de medicin del nivel de servicio implic la recoleccin de la informacin existente actualizada mediante entrevistas con transportistas ("dueos ", compaas del transporte) as como con usuarios de transporte.
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Sobre la base de este anlisis, el Consultor ha identificado debilidades y fortalezas para as, en la fase siguiente del estudio, proponer medidas que mejoren el sistema de servicios de transporte incluyendo un plan de accin a corto plazo y estrategias a mas largo plazo.
4.2.
ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DEL SUBSECTOR
El Grfico 4.1 ilustra la estructura institucional del sector.
Otras Autoridades con facultades de regulacin y fiscalizacin del Sector (SUNAT, PNP, etc)
Ministerio de Transporte y Comunicaciones (y Direcciones regionales sectoriales) Municipalidades provinciales
AUTORIDADES
OPERADORES
Asociacin de transportistas de carga y de pasajeros y representantes de la industria automotriz Asociacin de Agentes de carga y auxiliares
USUARIOS
Asociacin de cargadores y de Usuarios del transporte
Proveedores
Sector transporte
Empresas transporte
Unitarios
Modo de Distribucin
Cargadores y usuarios
Fabricantes de materiales de transporte (vehculos, llantas) Promotores y Concesionarios de terminales terrestres Compaas petroleras Compaas de seguros
Contratacin directa
Usuarios del transporte interprovincial
(hombre-camin)
Industriales
Operadores Logstica
Auxiliaires de transporte (carga)
Distribuidores
Servicios y particulares
Grfico 4.1 - Organizacin institucional
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Desde un punto de vista institucional, la organizacin de los servicios de transporte interprovincial por carretera hace intervenir tres actores principales: - las autoridades administrativas (Estado Central, Regiones y Provincias), - las organizaciones representantes de los operadores del transporte (transportistas y auxiliares), - las asociaciones representantes de los usuarios de mnibus y de los generadores de carga o cargadores. Una descripcin ms detallada de la organizacin institucional se presenta a continuacin. 4.2.1. Organizacin de las autoridades administrativas i) Organizacin general
A continuacin se identifican las autoridades administrativas del sector junto con la definicin de sus principales competencias: La principal autoridad administrativa competente es el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). La misin principal del Ministerio es el diseo y aplicacin de polticas y estrategias de desarrollo de la infraestructura y de los servicios de transporte en el mbito nacional. Los Gobiernos Regionales y las Direcciones Regionales Sectoriales encargadas de la circulacin terrestre son las autoridades competentes en el mbito regional. El Ministerio ejerce su competencia a travs de dos Vice-ministerios: el Vice-Ministerio de Comunicaciones y el Vice-Ministerio de Transportes. Cabe destacar que de conformidad con la Ley General de Transporte y Trnsito Terrestre N 27181, modificada por la Ley N 28172, existen cuatro niveles de competencia para ejercer la gestin y fiscalizacin del servicio de transporte y del trnsito terrestre: - El MTC, a travs de la Direccin General de Circulacin Terrestre, en lo que respecta al servicio de transporte interprovincial nacional de personas y el trnsito terrestre. - Las direcciones regionales sectoriales encargadas, de la circulacin terrestre, en lo que respecta al servicio de transporte interprovincial regional de personas de su respectiva jurisdiccin. - Las direcciones regionales sectoriales, encargadas de la circulacin terrestre en lo que respecta al servicio de transporte interprovincial regional de personas de su respectiva jurisdiccin. - Las municipalidades provinciales, en lo que respecta al servicio de transporte y trnsito urbano e interurbano de su respectiva jurisdiccin. El desarrollo de las infraestructuras, bajo la direccin superior del Vice-Ministerio de Transportes, interviene a travs de organizaciones especficas, en particular, el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional (Provias Nacional) y el Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transportes de Uso Pblico (OSITRAN). Provias Nacional est encargada, en general, de mejorar, rehabilitar y mantener las carreteras de la Red Vial Nacional. En particular, el organismo es responsable de recaudar la tasa de peaje necesaria para garantizar el mantenimiento de la Red Vial Nacional y de verificar el cumplimiento, por parte de las Unidades Zonales, de las normas de pesos y dimensiones de los vehculos de transporte de carga y pasajeros. Por su parte, OSITRAN, es el organismo que regula los contratos de concesin de infraestructura de transporte y de servicios de uso pblico incluyendo las terminales de transporte pblico.
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El desarrollo y la puesta en prctica de polticas relacionadas con los servicios de transporte, bajo la direccin superior del Vice-Ministerio de Transportes, est a cargo de la Direccin General de Circulacin Terrestre (DGTC), con actuacin de otras dependencias del Estado, principalmente; MINCETUR, la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) y del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). La actuacin de la Direccin General de Circulacin Terrestre (DGTC), principal autoridad competente en materia de servicios de transporte en el mbito nacional, es examinada en detalle mas adelante. Por su parte, el Ministerio de Turismo (MINCETUR), supervisa el desarrollo de la actividad de las empresas de transporte turstico. En cuanto a la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), institucin pblica descentralizada del sector Economa y Finanzas, este organismo solamente interviene en aspectos exclusivamente de carcter tributario. Tras haber absorbido la Superintendencia Nacional de Administracin de Aduanas, la SUNAT ejerce las funciones, facultades y atribuciones que correspondan a esta institucin, incluyendo el control y la fiscalizacin del trfico de mercancas. Es til precisar que no se trata aqu nicamente del transporte internacional. El traslado de bienes, incluso a escala nacional, debe ser sustentado por una gua de remisin (remitente o transportista). Quien transporta los bienes tiene la obligacin de entregar a la SUNAT la copia de la gua de remisin correspondiente. Adems, la SUNAT tiene facultad para autorizar las empresas verificadoras a cargo de las inspecciones vehiculares. En fin, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) no ejerce funciones de gestin, pero s, se encarga de regular aspectos relacionados con la calidad e idoneidad de los servicios ofrecidos a los usuarios y la promocin de la competencia leal y honesta. La fiscalizacin y control de la aplicacin de normas hace intervenir diferentes entidades: La DGCT, a travs de la Sub-Direccin de Fiscalizacin, es la principal entidad de fiscalizacin de los servicios de transporte. La Polica Nacional del Per (PNP) no ejerce funciones de gestin, pero s, juega un papel primordial en lo que se refiere a la fiscalizacin de leyes y reglamentos de trnsito y circulacin. Por su parte, la SUNAT adems de fiscalizar el trfico de mercancas tiene facultad para inspeccionar, fiscalizar y controlar las agencias de aduanas, los despachadores oficiales, los depsitos autorizados, los almacenes fiscales, las terminales de almacenamiento, los consignatarios y medios de transporte utilizados en el trfico internacional de personas, mercancas u otros. PROVIAS controla el respeto del reglamento de pesos y medidas. En fin, el Poder Judicial, adems de permitir que se mediatice la capacidad de sancin de las autoridades de transportes, se encarga de fijar el monto de las indemnizaciones por responsabilidad civil, derivados de los daos ocasionados por los accidentes. Otros organismos participan, en forma ms indirecta en estas labores de control del transporte: el Ministerio de Energa y Minas (transporte de mercancas peligrosas y transporte de combustible); el de Salud Pblica (transporte de perecederos y control veterinario); y el del Trabajo (control de normas sociales). ii) Estructura organizativa y rol de la DGCT
La Direccin General de Circulacin Terrestre, conduce y planifica la ejecucin y control de actividades relacionadas con la circulacin terrestre en el mbito nacional. Su competencia comprende facultades normativas, de gestin y de fiscalizacin del sector. De la Direccin General de Circulacin Terrestre dependen las siguientes Subdirecciones: - Sub-Direccin de Normatividad; - Sub-Direccin de Registros y Autorizaciones;
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Sub-Direccin de Circulacin y Seguridad Vial, y Sub-Direccin de Fiscalizacin y Control de Servicios.
Entre las principales funciones y responsabilidades de la DGTC cabe mencionar las siguientes: - Regulacin del sector del transporte: formular y actualizar, en coordinacin con los diferentes sectores e instituciones implicadas, las normas y reglamentos, que se relacionen a las actividades del transporte terrestre de pasajeros y de carga, los vehculos, los conductores y las empresas de camiones. - Otorgamiento y gestin de concesiones; de permisos de operacin y autorizaciones y del certificado de habilitacin vehicular y habilitacin tcnica de terminales terrestres. - Promocin de la seguridad vial y la calidad del medio ambiente. - Fiscalizacin y control de servicios de transporte (deteccin de infracciones, imposicin y ejecucin de sanciones por incumplimiento de las normas vigentes). - Recoleccin de datos y elaboracin de estadsticas fundamentales del transporte de carretera ya que centraliza en sus bases de datos informacin sobre las empresas de transporte del sector formal y su respectiva flota comercial (mnibus y camiones). Al lado de estos aspectos de orden legal, tcnico y administrativo, la DGTC est facultada para activar programas de formacin y capacitacin de los recursos humanos, tanto en las empresas del sector como al interior mismo de su organizacin. Sin embargo, la ausencia de centros requeridos para la formacin profesional ha imposibilitado la puesta en marcha de programas de capacitacin para los empleados de la administracin y de formacin profesional en el sector transporte. 4.2.2. Actuacin institucional de los transportistas e intermediarios Las principales organizaciones profesionales que representan los transportistas interprovinciales de carga y pasajeros son las siguientes: - Unin Nacional de Transportistas Dueos de Camiones del Per (UNT PER), fundada hace un ao, es el gremio ms importante en el sector carga. Representa mayoritariamente a los pequeos transportistas. - La Asociacin Nacional del Transporte Terrestre de Carga (ANATEC), fundada en 1965, representa a los empresarios camioneros relativamente grandes. Esta entidad, que tradicionalmente ha sido la ms activa, ha perdido representatividad, favoreciendo a la UNT. - La Asociacin de Propietarios de mnibus Interprovinciales (APOIP). - La Confederacin de Transportadores del Per (COTRAP). Las asociaciones de transportistas se desenvuelven en un contexto de mercado caracterizado por la excesiva informalidad y atomizacin empresarial, existencia de una multitud de gremios con vocacin limitada al mbito regional o a un tipo de servicios especializado (combustibles, cemento, etc.). En este contexto, los gremios con poca representatividad, no han logrado an confederase en el mbito nacional para canalizar mejor sus demandas profesionales, mutualizar medios materiales y desarrollar una actividad ms influyente en la instrumentacin de la poltica de transportes del pas. En la actualidad, los gremios importantes centran su actuacin en la bsqueda de mecanismos que permitan, mediante acciones coordinadas con el MTC, la formalizacin del Transporte, para sanear las condiciones de competencia y el logro de un nivel justo de remuneracin de la actividad de traccin: las tarifas que actualmente cobran por los servicios que realizan ni siquiera cubren los costos de operacin y pierden patrimonio con cada servicio que efectan.
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En este sentido cabe mencionar que los gremios, en coordinacin con la SUNAT y el MTC, sobre la base de un estudio universitario (Centro de Consulta, Universidad del Pacfico), acordaron un sistema de determinacin de precios del servicio de transporte (sistema de costos mnimos) acompaado por un sistema de declaracin de las operaciones de transporte (gua de remisin) para luchar contra la evasin tributaria y propiciar una mayor formalizacin de las empresas y del mercado. Al cabo de un proceso conflictivo, a partir de una accin legal lanzada por los cargadores, el sistema de costos mnimos fue suspendido. En compensacin, los transportistas obtuvieron algunas ventajas de orden fiscal y el proceso de formalizacin puede haberse visto reforzado dado que ha sido mantenida la obligacin de declarar cada operacin de transporte (gua de remisin transportista y remitente). Sin embargo, la cuestin de desequilibrio entre nivel de flete y costos mnimos, permanece latente. El rol institucional que hoy juegan los gremios, parece aun ms dbil. Subsiste un fuerte desacuerdo con los coproductores del transporte (usuarios y cargadores) lo que perturba aun ms su capacidad para influenciar el desarrollo de polticas de transporte orientadas al progreso de la profesin. Las empresas del sector de auxiliares e intermediarios del transporte se encuentran afiliadas en la Asociacin Peruana de Agentes de Carga Internacional (APACIT). Este gremio prev la creacin de situaciones favorables para un acercamiento de las Agencias de Carga con los transportistas y operadores, cuyas actividades estn relacionadas con el Comercio Internacional, bien sea en el mbito individual o Institucional. Sin embargo, cabe sealar que comparativamente al transportista camionero, esta profesin tiene un estatus confuso: el acceso al mercado de agente afianzador de carga, requiere un permiso otorgado por el MTC (Reglamento Nacional de Administracin) que concierne bajo esta apelacin todas las profesiones del transporte: Agencias de Aduanas, Agencias Martimas, Operadores Logsticos, Terminales de Almacenamiento y en general, todas aquellas empresas que contratan servicio de transporte de carga, para continuar realizando agenciamiento. Sin embargo, en lo que respecta a sus responsabilidades, en particular de Agente de carga internacional, sta se rige por disposiciones definidas en el reglamento de la Ley General de Aduanas (SUNAT, Ministerio de Finanzas). La ambigedad de su estatus tambin proviene del hecho que los agentes de carga juegan un papel central en la constitucin del nivel de precios pero no se encuentran compartiendo preocupaciones ligadas con la inversin en camiones. Dada las condiciones de rentabilidad mediocre del negocio de los camiones, se puede pensar que ambas profesiones, los que hacen la traccin de carga y los que la organizan, podran estar sometidas a exigencias similares, operando con un cierto porcentaje, flota propia. Tambin sera importante determinar claramente su estatus de operador de servicio pblico. Hoy parecen poder actuar cubiertos por un rgimen de transporte privado. Las reglas dispuestas para el traslado de bienes, as como para la emisin de guas de remisin no dejan claro la actuacin de los intermediarios en este aspecto: el transporte privado estara exceptuado de emitir la gua de remisin remitente. El traslado de bienes por parte de un prestador de servicios, agencia de aduana o almacn aduanero con su propia flota parece poder actuar bajo la modalidad de transporte privado.
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4.2.3. Actuacin institucional de los cargadores y usuarios En materia de transporte de carga, las empresas con actividad exportadora se encuentran representadas por el Consejo Nacional de Usuarios del Sistema de Distribucin Fsica Internacional de Mercancas (CONUDFI). Esta institucin rene a los gremios ms representativos de la industria peruana: Asociacin de Exportadores, Cmara de Comercio de Lima, Sociedad Nacional de Industrias, Sociedad Nacional de Pesquera, Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa y la Asociacin de Agentes de Aduanas del Per. Adems de proporcionar a sus asociados capacitacin en temas de logstica internacional, CONUDFI pretende ser un canal adecuado de comunicacin con las autoridades nacionales competentes para los tratamientos de los temas relacionados con la facilitacin del comercio y la mejora del sistema de distribucin fsica nacional y sus componentes internacionales. Los pequeos empresarios dedicados a la industria y comercio en el mbito nacional no estn representados por organizaciones especficas sino por organismos a vocacin general; tales como la Cmara de Comercio y la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP). Es preciso observar que a pesar de su rol de coproductor y co-organizador del sistema de transporte terrestre, los cargadores se involucran aparentemente poco en el desarrollo de polticas y normas de progreso del sistema de transporte. Un motivo de preocupacin resulta ser la ausencia de normas que precisen la corresponsabilidad del cargador en caso de sobrecarga, de exceso de velocidad, de rebase de los tiempos de conduccin o el tiempo de trabajo. En el sector de transporte de pasajeros, la representacin de los usuarios en el mbito institucional no est constituida por un gremio de usuarios de modo que su representacin y de participacin en la formulacin de polticas de transporte interprovincial es baja. La Asociacin Peruana de Consumidores y Usuarios (ASPEC), asociacin con vocacin general, interviene ocasionalmente para difundir mensajes y recomendaciones a los dueos de unidades con el fin de hacerles redoblar esfuerzos en materia de seguridad para disminuir los accidentes en carretera. Sin embargo, la grave situacin que atraviesa el sector en trminos de accidentes hace pensar que la influencia que tienen no es importante. 4.2.4. Relaciones entre actores institucionales De la seccin anterior se puede deducir que uno de los problemas ms importantes que atraviesa el sector del transporte por carretera es la carencia del marco especfico permanente de concertacin entre actores y de un programa anual de acciones basado en problemas ampliamente discutidos y enmarcados en esquemas plurianuales. El juego de actores incluye no solo a los transportistas (camionero) y cargadores. Los intermediarios son protagonistas de primer nivel del mismo proceso. El rol del estado en la puesta a punto de un dispositivo de concertacin entre actores, es vital. El articulo 90 del Reglamento de Administracin del Transporte, contempla la creacin de una Comisin Consultiva de Transporte Terrestre en calidad de organismo Sub-Sectorial de consulta y concertacin de la Administracin con los usuarios y Transportistas (con dos secciones: pasajeros y mercancas). Por el momento esta Comisin no funciona. Por su parte, segn su propia declaracin, el MTC, sin prejuicio de la constitucin de comisiones multisectoriales orientadas a analizar los diversos problemas del sector, mantiene
interaccin permanente, a travs de la DGCT, con todos los gremios del servicio de transporte interprovincial de personas y del servicio de transporte de mercancas, a efectos de recoger sus apreciaciones y requerimientos sobre los diversos aspectos que deben ser regulados por el sector.
4.3.
MARCO REGULADOR DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE
Tras un breve repaso de los objetivos de la poltica reguladora actual, el examen del marco regulador estar enfocado al anlisis de las normas vigentes y en segundo lugar tratar de evaluar la capacidad de administracin para hacer cumplir dicha normativa. 4.3.1. Objetivos de la poltica reguladora y mbito de aplicacin En profundo contraste con la actuacin intervensionista de los aos 80, en la dcada del 90 la poltica en materia de transporte terrestre del gobierno se orient a la desregulacin de los servicios. En 1992 y hasta el ao 2000, el acceso al mercado y a la profesin fue liberalizado:; se otorgaban concesiones y permisos sin restriccin cuantitativa o cualitativa alguna. El acceso libre al oficio, aunado a una fiscalizacin nula, ocasion un desordenamiento muy fuerte del mercado,; el uso de vehculos inapropiados, el deterioro de la seguridad, una baja significativa de la calidad de los servicios y en general un alto nivel de informalidad. Durante la dcada pasada, el fuerte crecimiento de la oferta de vehculos (6 % en promedio anual) ha engendrado una estabilizacin de la tarifa cobrada, mientras que los costos de operacin y reposicin fueron aumentados por lo que las empresas han venido experimentado dificultades financieras cada vez mayores. Como consecuencia de este proceso y de la ausencia de toda poltica de inversin en infraestructura de servicio pblico (plataformas de carga, terminales, etc.), la calidad y eficiencia de los servicios se deterior aun ms, la tasa de accidentes alcanza niveles alarmantes con alto costo de bienes y vidas humanas. De all, se plante la necesidad de establecer nuevas normas para salvaguardar la libre competencia, la seguridad de los usuarios y la proteccin del medio ambiente. En este sentido, el intenso trabajo de regulacin durante el perodo 2000-2004 ha generado una Ley General y siete Reglamentos para reordenar y formalizar el sector. La Ley General de Transporte y Trnsito Terrestre (Ley 27181, promulgada de octubre de 1999), rene los lineamientos de poltica del estado y mediante la reglamentacin respectiva prev los mecanismos y herramientas para la aplicacin de una poltica renovada en el sector. La ley ha sido implementada con los siguientes recientes reglamentos: Reglamento Nacional de Administracin de Transportes, aprobado por Decreto Supremo. N 040-2001-MTC (modificado mediante Decreto Supremo N 016-2003-MTC). Reglamento Nacional de Trnsito, aprobado por Decreto Supremo N 033-2001-MTC. Reglamento Nacional de Vehculos, aprobado por Decreto Supremo. N 034-2001-MTC. Lmites Mximos Permisibles de Emisiones Contaminantes para vehculos automotores (Decreto Supremo N 002-2003-MTC). Reglamento Nacional de Responsabilidad Civil y Seguros Obligatorios de Accidentes de Trnsito, aprobado por Decreto Supremo N 049-2000-MTC, el mismo que fue modificado por el Decreto Supremo N 036-2001-MTC. Reglamento de Licencias de Conducir para vehculos motorizados de transporte terrestre.
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El Reglamento Nacional de Administracin de Transportes, instrumento clave del nuevo dispositivo regulador, apunta a generar capacidades para eliminar la informalidad (funcin clave del MTC) y a analizar las consecuencias de ampliar las barreras a la entrada a los mercados. El Reglamento define los principios rectores, nuevas condiciones de acceso a la profesin y a los mercados (otorgamiento de concesiones y permisos de operacin), contempla un sistema de registro de los servicios de transporte obligatorio as como un dispositivo de fiscalizacin de infracciones. Adems, el Reglamento impone la obligatoriedad de contratar solo con transportistas registrados y de emitir una gua de remisin (remitente o transportista) a cada operacin de traslado, con copia sistemtica a SUNAT. El Reglamento Nacional de Trnsito es considerado como parte del fortalecimiento de la capacidad institucional de fiscalizacin y recomienda establecer mecanismos de coordinacin efectivos con la Polica de Trnsito Urbana y de Carreteras y la entidad de fiscalizacin. El Reglamento Nacional de Vehculos contempla un sistema de revisin tcnica obligatoria como condicin de circulacin para la obtencin del permiso de acceso al mercado. Adems complementa normas tcnicas relativas al control de emisiones, a las condiciones de seguridad vial y a la verificacin de caractersticas tcnicas. Mediante el Reglamento Nacional de Responsabilidad Civil y Seguros Obligatorios se introduce el Seguro Obligatorio de Accidentes de Trnsito (SOAT), en beneficio de las vctimas de accidentes de trnsito con un gran xito (en 2 aos 90 % de la flota contrat este seguro). 4.3.2. Normas legales vigentes El transporte por carretera que en Per es el mtodo dominante (90 % de los transportes de carga y pasajeros), se desarrolla sobre el mbito pblico. Su trfico se mezcla a otros usos, en particular al trfico de vehculos particulares. Las cuestiones de seguridad son obviamente de orden pblico y la reglamentacin tcnica (reglas de trnsito, pesos y medidas, emisiones contaminantes, etc.) es otra dimensin de la intervencin oficial directa en el funcionamiento del transporte, con consecuencias econmicas considerables (al contrario, las empresas informales que no respetan los lmites reglamentarios de velocidad o de carga, consiguen ganar en competitividad ante sus competidores formales). La reglamentacin social (tiempos de conduccin y de descanso, capacitacin de conductores, etc.) es junto con la reglamentacin del acceso a la profesin y los mercados, indispensable para garantizar la seguridad de los usuarios de las vas y procurar mayor eficiencia econmica de los servicios de transporte. La eficiencia econmica es indispensable para definir normas fiscales, lo que pertenece obviamente a las prerrogativas del Estado. El esfuerzo realizado en estos tres ltimos aos ha conseguido logros innegables. La informalidad ha disminuido en proporciones notorias (el parque registrado pas de 1,500 unidades a 50,000). La obligacin de contratar con transportistas debidamente empadronados, ha tenido sin duda un efecto benfico propiciando mayor transparencia en el mercado. La prohibicin de importar vehculos usados puso fin al desastroso proceso de inversin excesiva en vehculos usados de importacin. La reglamentacin tcnica (reglas de trnsito, pesos y medidas, emisiones contaminantes, etc.) est permitiendo un mejor uso de las infraestructuras en mejores condiciones de seguridad. En fin, la puesta en operacin del sistema de seguros (SOAT) ha tenido un gran xito y representa un importante adelanto social y humano. Segn la DGCT, aproximadamente el 90 % de vehculos que circulan en el pas cuenten con SOAT.
Adems, el sector ha cumplido con constituir el Fondo de Compensacin del SOAT, el mismo que tiene por objeto cubrir los daos personales ocasionados por vehculos no identificados o que se den a la fuga. No obstante las disposiciones contenidas en la Ley para dar respuesta al problema de la informalidad, exceso de oferta y bajo nivel de recaudo fiscal, se orienta a procedimientos de carcter tcnico, desarrollos administrativos y control, dejando un poco por fuera los desarrollos de ndole cultural y educacional. Las secciones que siguen examinan la adecuacin de las normas legales vigentes referente a algunos aspectos fundamentales. i) Condiciones de acceso a la profesin de transportista
El Reglamento Nacional de Administracin de Transportes, aprobado por Decreto Supremo N 009-2004-MTC, establece las condiciones de acceso y de operacin de las personas naturales y jurdicas que pretendan obtener una autorizacin para acceder y brindar el servicio de transporte. As se tiene que, el transportista debe acreditar que cuenta con la infraestructura y organizacin requerida para la prestacin del servicio, es decir, que cuenta con terminales terrestres, estaciones de ruta, paraderos y oficinas administrativas, segn corresponde. Adems, deber acreditarse que el objeto social contenido en sus respectivos actos constitutivos, especifique como actividad principal la dedicacin al servicio de transporte. Asimismo, se considera la necesidad de contar con un capital social mnimo, suscrito y pagado, para acceder y mantenerse en el servicio. Todas estas condiciones estn orientadas a satisfacer las necesidades de los usuarios, al resguardo de sus condiciones de seguridad y salud, as como a la proteccin del ambiente y de la comunidad en su conjunto, en cumplimiento del objetivo de la accin estatal en materia de transporte y trnsito terrestre previsto en el Artculo 3 de la Ley N 27181. Sin embargo, la accin reguladora reciente no infiltra el campo formativo, como una pista de accin estratgica para corregir la ausencia absoluta de dispositivo educacional que de acceso a los conocimientos mnimos del oficio del transportista, a veces confundido con la profesin de conductor de vehculos. La formacin de profesionales del volante como tal es insuficiente. Ningn dispositivo educacional ha sido establecido para garantizar el acceso de los candidatos a un nivel bsico de conocimientos orientado a la conduccin profesional de vehculos industriales. Por otro lado, en los transportes, la capacitacin de conductores no es factor suficiente. La capacitacin resulta igualmente necesaria a nivel de mandos medios (jefes de trfico, gestor de flotas, etc.) y a nivel de directivos. En la actualidad, el reglamento que trata este aspecto (Reglamento Nacional de Administracin de Transportes), no precisa los requisitos de capacidad profesional: qu documento o diploma especfico debe servir para demostrar la posesin de conocimientos (especficos segn la rama profesional)? Debe estar ste basado en sistema de cursos regulados? Cmo deben ser estos comprobados: mediante examen escrito? Otros? En la ausencia de estas precisiones, se puede deducir que el ejercicio de la profesin est permitido, sin tener que demostrar el debido conocimiento incluso bsico: nociones de costeo operativo, nociones de clculo de umbral de rentabilidad, clculo de ndices operativos, principales dispositivos legales del transporte, nociones de contratacin, de responsabilidad, de seguros, etc.
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El requisito de capacidad econmica est contemplado bajo la forma de nmero mnimo de vehculos en propiedad o en arrendamiento financiero y de exigencia, para el transporte de pasajeros, de poseer instalaciones mnimas para el mantenimiento y estacionamiento de los vehculos. El requisito de solvencia moral se acredita, en el caso de personas naturales, con el certificado que acredite no haber sido condenado por delito doloso. Si se trata de personas jurdicas, es preciso no haber sido objeto de reiteradas sanciones calificadas como muy graves, por la autoridad competente, en el ejercicio de la actividad del transporte. Segn la DGCT, el transportista es aquella persona natural o jurdica a la cual la autoridad competente le ha conferido una autorizacin para prestar el servicio de transporte, previo cumplimiento de todas las condiciones de acceso previstas en el Reglamento Nacional de Administracin de Transportes. En cambio, el conductor de un vehculo destinado a la prestacin del servicio de transporte, es aquella persona titular de la respectiva Licencia de Conducir, de la clase y categora correspondiente, que se encuentra debidamente capacitada para manejar los vehculos del transportista. Obviamente, las condiciones de acceso de uno y otro son distintas, siendo necesario recalcar que el nico titular del permiso es el transportista y que es ste el responsable de la capacitacin de sus conductores. Sin perjuicio de ello, el citado reglamento establece las obligaciones que deben cumplir tanto transportistas como conductores, as como tipifica las conductas constitutivas de infraccin de cada uno de ellos, sobre los cuales recaen sanciones y medidas preventivas. Sin embargo, es posible concluir sobre este tema afirmando que la falta de exigencia de capacidad no contribuye a la aparicin de profesionales del transporte capaces de rebasar la nocin de volante, integrar la nocin de flota y de red y producir formas eficientes de servicio de transporte (con estaciones, plataformas logsticas, plataformas de transferencia y trasbordo para carga fragmentaria, hubs, obras de transporte combinado, etc.) ms acorde con lo requerido por el mercado. La operacin con flotas (no con vehculos aislados) organizadas en red es el nico modo de aprovechar eficientemente las infraestructuras lineales (carreteras, ferrocarriles, ros) que conforman el sistema de transporte. Por supuesto, la explotacin de flotas mediante redes nodales permite diversificar la oferta de servicios (hoy restringida a la traccin seca de embarques cuya dimensin coincide con el tamao del camin) y la diversificacin de regmenes de precios (existe hoy una cierta confusin entre costo y precio que parasita el dilogo; este tema ser abordado con ejemplos ms adelante en este informe). Lo anterior tiene implicaciones importantes, por estar interrelacionadas. El desarrollo de redes, cuando no se da en paralelo puede crear un proceso de inversiones contradictorias; una fuerte inversin en carreteras y en vehculos, que no se acompaa de una inversin en redes de servicio (y formacin bsica para manejarla), puede propiciar una reduccin de costos de explotacin de los vehculos significativos, sin que los transportistas consigan mejorar sus mrgenes de utilidad. En Per, en estos ltimos aos, los mrgenes de comercializacin no aumentaron y los precios de fletes se redujeron en mayores proporciones, situacin que dificulta la puesta en marcha, de ajustes en una poltica de tarifas por peaje que hoy no retribuyen ni siquiera lo mnimo indispensable para garantizar el mantenimiento (vase Seccin 3.3 del Captulo 3). La condicin de la red vial se podra ir deteriorando significativamente.
Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP Informe Final - Parte 1 - Captulo 4. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005 4 - 11
El paso de un mercado inestable y desequilibrado como el actual a un mercado estable y estructurado, difcilmente puede ser logrado sin operadores con conocimientos bsicos de explotacin de redes de transporte. ii) Condiciones de acceso al mercado
El acceso al mercado de los servicios de transporte de carga y de pasajeros est tericamente reservado a las personas que hayan obtenido una autorizacin (concesin o permiso), y que estn debidamente inscritas en el registro extendido por la DGCT, previamente a iniciar sus operaciones. El permiso de operacin es otorgado a personas naturales o jurdicas con requisitos legales y administrativos (escritura pblica, solicitud, copia de compromiso de contratar la pliza de seguro); fiscales (comprobante de pago al Banco de la Nacin, Registro nico del Contribuyente: RUC), financieros (carta fianza); tcnicos (nmero de vehculos, tarjetas de propiedad del o de los vehculos) y tcnicos-financieros. Estos ltimos varan segn se trate del acceso al mercado de carga o de pasajeros. En general, son ms estrictos cuando se trata del ingreso al mercado de pasajeros: un estudio debe demostrar la pertinencia y consistencia del servicio por ofertar (demanda actual y potencial, oferta existente, ruta del servicio, croquis de la ruta, frecuencias y horarios de salida, flota operativa, vehculos de reserva, talleres, etc.). Los vehculos del solicitante deben responder a las normas contenidas en el Reglamento Nacional de Vehculos en lo que se refiere a los pesos y dimensiones de vehculos y sus combinaciones. Tambin se exige un certificado de revisin tcnica. La concesin o permiso otorgado tiene una validez de 10 aos. El reglamento contempla que cuando se trate de personas jurdicas, el concesionario o permisionarios debe no haber sido objeto de reiteradas sanciones calificadas como muy graves, por la autoridad competente, en el ejercicio de la actividad del transporte. Verificar este criterio cada 10 aos, momento de la renovacin del permiso, parece demasiado largo. El acceso al mercado de transporte terrestre internacional de pasajeros y de mercancas se rige por los Tratados y Convenios Internacionales vigentes y por la Ley General de Transporte y Trnsito Terrestre bajo la responsabilidad de la Direccin General de Circulacin Terrestre (DGCT). Bsicamente, los requisitos de acceso al mercado de transporte internacional de pasajeros y carga varan segn se trate del Cono Sur (MERCOSUR); la Comunidad Andina (CAN) o el mercado de los pases vecinos regido por disposiciones de acuerdos bilaterales son parecidos a los exigidos para operar en el mercado nacional. Y no se requiere demostrar competencia profesional, aunque las normas CAN por ejemplo estipulan que los transportistas deben obtener y mantener un Certificado de idoneidad. La Resolucin 272 de la CAN contempla requisitos para calificar la idoneidad del transportista. En carga por ejemplo, el transportista debe poseer una capacidad econmica y financiera que se entiende como la capacidad de contar con la suficiente solvencia econmica y financiera para desarrollar su objeto social en forma eficiente y segura. Esta definicin resulta imprecisa y por lo tanto inmanejable. Son numerosas las disposiciones que parecen inaplicables. Un estudio particular sera necesario para profundizar en esta materia. A ttulo de ejemplo sin embargo se puede citar el Artculo 51 de la decisin 399 de la CAN que contempla que el conductor principal es responsable de la correcta realizacin del transporte internacional, y en el Artculo 54, que los conductores deben estar capacitados en materia de trnsito y transporte terrestre,
seguridad vial y otras indispensables para una eficiente y segura prestacin del servicio (manejo de documentos de aduanas, leyes del pas de trnsito, etc.). La misma decisin contempla adems que los transportistas autorizados elaborarn y ejecutarn programas de capacitacin permanente para la tripulacin. Por la razn mencionada, ausencia de todo tipo de dispositivo de formacin bsica, no queda claro como la aplicacin de estas normas , podran ser realmente efectivas. iii) Registros de transporte terrestre
En relacin a la creacin del Sistema Nacional de Registros de Transporte Terrestre, previsto en el Reglamento Nacional de Administracin de Transportes, segn la DGCT, es preciso referir que dicho sistema constituye un catastro global de informacin sobre los datos y caractersticas bsicas de la oferta del servicio de transporte; siendo necesario, a efectos que el Sistema empiece a operar y funcione de acuerdo con los lineamientos que se tienen previstos, que previamente se haya logrado incorporar la mayor cantidad de transportistas a la formalidad, de modo tal que los datos inscritos en el registro sean reflejo de la realidad y puedan por tanto constituirse como una herramienta importante a efectos de lograr la eficiencia en la gestin y fiscalizacin del servicio de transporte. iv) Normas tcnicas
Estas normas se refieren a los pesos y dimensiones, a las emisiones contaminantes y revisiones tcnicas. Todas ellas estn contenidas en el Reglamento Nacional de Vehculos, que consta de ciento cuarenta y tres artculos, y veintinueve disposiciones complementarias. De manera general, se estima que este reglamento es excelente. Contempla adems un sistema de revisin tcnica de vehculos que se encuentra en fase de implementacin.
El peso y las dimensiones de los vehculos
La regulacin de pesos y las dimensiones, muy completa, est estipulada en el Anexo IV del Reglamento de Vehculos. En una serie de cuadros se indica tanto el peso por eje como el peso total para cada tipo de combinacin. Los valores vienen expresados en una forma intuitiva con relacin al nmero de ejes por unidad. As, por ejemplo, un camin de 2 ejes se anota C2 o un cabezal de 3 ejes con un semirremolque de 2 ejes, se anota T3-S2. La descripcin completa de todos los casos previstos sera irrelevante. Por eso, slo se presentan a continuacin los valores mximos para el transporte de carga en el caso de un vehculo de tipo T3-S2: El peso mximo por eje doble no debe rebasar 18,000 kilogramos y el peso total, dependiendo de la distancia entre ejes, no puede rebasar un total de 43,000 kilogramos. En lo que se refiere a las dimensiones, la anchura mxima es de 2.60 metros, la altura mxima de 4.60 metros y la longitud mxima de 20.50 metros. Actualmente se cuenta con 10 estaciones de pesaje fijas en las principales vas y varias estaciones de pesaje mviles. Los ndices de sobrepeso registrados en las estaciones de pesaje oscilan entre 6 % y 7 % del flujo vehicular controlado.
Revisin tcnica
El Anexo VI del mismo reglamento de vehculos contempla los requisitos y obligaciones de los vehculos en materia de revisin tcnica. El Cuadro 4.1 resume los tipos de control contemplados.
Las disposiciones previstas por el Reglamento de vehculos, revisin completa con equipos, no han sido an puestas en prctica. Por ahora, lo que se efecta es una revisin visual, al final de la cual se expide un Certificado de Revisin Tcnica, el mismo que es exigido por la DGTC para otorgar o renovar autorizaciones para prestar el servicio de transporte terrestre. El sistema de implantacin de plantas de revisin tcnica se encuentra en fase de licitacin y se espera que entren en funcionamiento el ao prximo. Las revisiones tcnicas de los vehculos se realizarn de acuerdo a su categora y en funcin de su antigedad. La frecuencia para las categoras M2, M3, N2, N3 (vase Cuadro 4.1), es anual (a partir del 2do ao). Para las categoras N1, N2 y N3 y para transporte de mercancas peligrosas, la revisin deber efectuarse anualmente, a partir del 1er ao y semestral a partir del 3er ao. El informe que otorga la planta revisora deber ser generado por medios informticos y ser registrado en una base de datos previamente aprobada por el Ministerio. Apartando la suspensin, la revisin tcnica de los vehculos industriales se har con equipos debidamente diseados y calibrados para tal fin.
Cuadro 4.1 - Tipos de control tcnico (con equipo) por categora de vehculo Vehculos industriales (1) Sistema Alineamiento Suspensin Peso Frenos Luces Emisiones de combustin Emisiones Sonoras Holguras Tacgrafo M1 y N1 S S S S S S S S No Aplica M2, M3, N2 y N3 S Visual S S S S S S S O 2 , O3 y O 4 S Visual S S Visual No Aplica No Aplica S No Aplica
Categora M: Vehculos automotores de cuatro ruedas o ms diseados y construidos para el transporte de pasajeros. Categora N: Vehculos automotores de cuatro ruedas o ms diseados y construidos para el transporte de mercanca. Categora O: Remolques (incluidos semiremolques).
v)
Normas sociales
La normativa social, particularmente en lo que se refiere al tiempo de trabajo, la remuneracin de los conductores, la licencia de conducir y la formacin, desempea un papel importante en el funcionamiento global del sector, ya que afecta a la fuerza competitiva de los distintos modos de transporte y condiciona la aptitud de la profesin a atraer a nuevos trabajadores. Estas normas se relacionan a las condiciones de trabajo aplicables a los conductores y al control de tiempos de conduccin.
Normas relativas al tiempo de conduccin y de descanso
Las normas legales en materia de tiempo de conduccin estn contempladas en el Reglamento Nacional de Administracin de Transportes. El Artculo 303 estipula los lmites de tiempo de conduccin para los conductores de mnibus interprovincial: Los conductores no estarn al volante ms de cinco horas continuas durante el da, ms de cuatro (4) horas continuas
durante la noche o ms de doce (12) horas acumuladas en un perodo de veinticuatro (24) horas estando obligados a registrar los turnos de conduccin en la Hoja de Ruta. El Artculo 302 precisa la necesidad de dos conductores: En rutas cuyo recorrido sea mayor de 400 kilmetros en va pavimentada o mayor de 250 kilmetros en va no pavimentada, la tripulacin del mnibus deber estar conformada permanentemente por dos (2) conductores; asimismo, en caso de que entre el origen y el destino del servicio, se utilice parcialmente vas pavimentadas y no pavimentadas y se exceda de 400 kilmetros. Para estos servicios, la falta de un conductor ser impedimento para iniciar el viaje o para su continuacin. En lo que se refiere al transporte de carga, el Artculo 378 precisa la jornada mxima de conduccin: Los conductores de vehculos del servicio no estarn al volante ms de cinco horas continuas en el servicio diurno, o ms de cuatro horas continuas, en el servicio nocturno, debiendo descansar por lo menos durante dos horas despus de cada jornada. Asimismo, no debern conducir ms de doce horas acumuladas, en un periodo de veinticuatro horas. En principio la obligatoriedad del uso de tacgrafos debe permitir la fiscalizacin de estas normas precisas y bien calibradas. Por el momento, dada la condicin de los vehculos en circulacin, los tacgrafos no funcionan y por lo tanto no se puede verificar bien el cumplimiento de la norma ni en la carretera (por la polica) ni en empresas (por los inspectores de la Sub-Direccin de Fiscalizacin del MTC). De todos modos, las condiciones para garantizar un nivel mnimo de fiscalizacin de esta norma por parte de las empresas, no parecen estar reunidas; alto nmero de unidades pertenece a personas fsicas individuales, lo que requerira un cuerpo de inspectores mayor al existente.
Aparatos de registro de actividad
Con la finalidad de controlar el cumplimiento de estas normas de tiempo de conduccin y de descanso, entre otras, se implant la obligatoriedad del tacgrafo ; el Artculo 14 del Reglamento Nacional de Vehculos estipula que los vehculos de las categoras N2 de ms de 8 toneladas de peso bruto vehicular, as como los vehculos de las categoras M3 y N3, deben contar con tacgrafo. Las disposiciones complementarias del mismo reglamento precisan que a la fecha de entrada en vigencia del presente Reglamento no cuenten con tacgrafo o un dispositivo electrnico registrador de tiempo y velocidad, deben satisfacer dicha exigencia a partir del 1 de enero de 2005. En principio, el parque de vehculos industriales deber pues disponer de un dispositivo de registro de actividad dentro de 3 meses. Este plazo de transicin hasta que los tacgrafos estn colocados en todos y cada uno de los camiones que circulan por el pas parece demasiado corto . Las plantas de revisin tcnica an no estn implantadas. En estas condiciones, es til estudiar todas las posibilidades en la materia, incluyendo las de instalar tacgrafos digitales, ms caros pero mucho ms interesantes para el transportista ya que podra usarlos como herramienta de gestin de su flotilla. Adems, los tacgrafos digitales facilitan la fiscalizacin. No slo el conductor podr insertar su tarjeta electrnica en el tacgrafo digital sino que tambin las autoridades encargadas del control (policas, inspectores del MTC o de SUNAT) podran contar con tarjetas de este tipo para insertarlas en los tacgrafos de vehculos sujetos a un control y para visualizar sus datos y poder imprimirlos.
Capacitacin
El artculo 68 del Reglamento Nacional de Administracin estipula que los conductores deben estar capacitados en transporte y trnsito terrestre, seguridad vial, y en aquellas materias que sean indispensables para una eficiente y segura prestacin del servicio. En la prctica, la ausencia de centros de formacin hace que tal exigencia de capacitacin es inaplicable, a nivel del manejo de vehculo, como en general, en los transportes. Existe en el mercado muchos profesionales del volante, pero pocos profesionales del transporte. En las condiciones actuales de globalizacin de la economa, de libre comercio con pases ms desarrollados, de tercerizacin de las funciones de transporte, almacenamiento (logstica), el dominio del volante no es factor nico suficiente para transportar. La formacin de conductores es vital. No se trata nicamente de aprender el oficio del volante sino tambin el de una maleta bsica de nociones adicionales; conduccin al tacmetro, nociones de seleccin y gestin de vehculos (compra tcnica de vehculos industriales, seleccin de parmetros relacionados con la cadena cinemtica), nociones de mecnica y tcnicas de mantenimiento, nociones de derecho de transportes, tcnicas sencillas de costeo de la operacin vehicular, nociones de comercializacin de carga, etc. El reglamento hace reposar la responsabilidad de esta capacitacin sobre los transportistas. El mismo artculo 68 estipula que los transportistas autorizados elaborarn y ejecutarn programas de capacitacin permanente para la tripulacin, los mismos que debern coordinarse con la autoridad competente. Parece justificable la intervencin pblica para mejorar la capacidad profesional de los conductores y tambin del resto del personal de las empresas de transporte (incluida la Direccin). Es necesario transmitir a los participantes del proceso de produccin de servicios, las nociones bsicas para un desempeo ms seguro, ms eficiente y ms rentable. vi) Condiciones generales de contratacin de servicios
En lo referente al transporte de pasajeros, el Artculo 269 del Reglamento de Administracin estipula claramente que el concesionario se obliga a prestar el servicio de transporte al pasajero en condiciones idneas... a cambio del pago del precio del pasaje y que el contrato de transporte se formaliza mediante el boleto de viaje. La adquisicin del boleto de viaje representa la aceptacin por ambas partes a los trminos del contrato. El reglamento precisa que en el reverso de este documento, estarn precisadas las clusulas generales de contratacin. Por supuesto, las consecuencias por incumplimiento de las clusulas pactadas (servicio en condiciones idneas) se aplican slo a las empresas del sector formal. En lo referente al transporte de carga de mbito nacional, de acuerdo con el estudio realizado en el ao 2001 bajo el patrocinio del Banco Mundial (Diagnstico del desempeo del mercado de transporte de carga y de las cadenas logsticas en el Per), 82 % de las empresas que habitualmente contratan servicios de terceros, no firma ningn tipo de contrato formal. El 60 % de los casos se subcontrata informalmente sobre la base de acuerdos de confianza. Esta situacin refleja el carcter aproximativo de la negociacin del servicio entre el cargador y el transportista. La reglamentacin recin ha propiciado cambios importantes en la relacin contractual transportista-cargador. En efecto, el Reglamento de Administracin del Transporte contempla la obligatoriedad del remitente de contratar servicios de transporte nicamente con
transportistas que presenten su Certificado de Inscripcin (documento que expide el Registro Nacional de Transporte Terrestre a solicitud del interesado y que lo autoriza a prestar el servicio). Por otro lado, el Artculo 350 estipula que el transportista autorizado est en la obligacin de amparar el transporte de carga con la Gua de Remisin o Factura y el Manifiesto de Carga, o la Carta de Porte. La gua de remisin debe ser llevada a bordo del vehculo del transportista autorizado (documento que contiene la identificacin del remitente y del destinatario, as como la descripcin general de las mercancas que el remitente entrega al transportista para su transporte y la informacin que establece la SUNAT). Una copia de este documento obligatorio debe ser enviada a la SUNAT por lo que la fiscalizacin eventual se ve grandemente facilitada. Es evidente que este procedimiento ha conducido al movimiento de formalizacin del transporte de carga, aunque la informalidad en este sub-sector permanezca siendo alta. En el ao 2000 slo 1,500 vehculos estaban registrados. En la actualidad, esta cifra rebasa las 50,000 unidades. No obstante, es til hacer aqu un pequeo parntesis para aclarar que el mecanismo implementado por el MTC en coordinacin con la SUNAT, que se orientaba a reforzar el proceso de fiscalizacin a travs de la imposicin de una gua de remisin, se acompaaba de una medida favorable a los transportistas ; a partir de estructura de costos de operacin de vehculos, se estableci un sistema de costos mnimos y un sistema de monitoreo de su debida aplicacin que deba permitir una mejor retribucin de los servicios y sanear las empresas transportistas. Esta ltima disposicin result inaplicable tras fallo del Tribunal Constitucional declarando inconstitucional el artculo 4to. del Decreto de Urgencia 140 del ao 2001, que sirvi de base para la dacin del Decreto Supremo 021-2003-MTC, que cre las bandas de costo para el servicio de transporte de carga. Si el mecanismo de la gua de remisin permite una mejor recaudacin tributaria y facilita la fiscalizacin, factor que incide positivamente sobre la formalizacin del sector transporte, las prcticas de negociacin actualmente desequilibradas, perduran. El mecanismo no afecta los factores que distorsionan la formacin de precios y a veces favorecen prcticas predatorias; exceso de vehculos, fuerte papel jugado por intermediarios (comisionistas) que no comparten el riego de la inversin de transportistas, ausencia de red nodal (centros de carga, plataformas de acopio, etc.) y por consiguiente imposibilidad de organizar la flota en red. La justa remuneracin del transportista no ser conseguida sin abordar y superar estas debilidades. En cuanto al transporte internacional, tanto la reglamentacin de zona Cono Sur (MERCOSUR y pases fronterizos) como Cono Norte (CAN) contemplan el contrato de carga. La resolucin 300 de la CAN por ejemplo, resolucin relativa a carta de porte internacional por carretera precisa que la Carta de Porte Internacional por Carretera (CPIC) se rige por las Normas de la Organizacin Internacional de Normalizacin (OIN). Por otro lado, las Decisiones 398 (pasajeros) y 399 (mercancas) determinan en forma clara y precisa las condiciones del contrato y la responsabilidad que deben tener el transportista y los usuarios. vii) Condiciones de contratacin de seguro
Las reglas legales en esta materia estn contempladas en el Reglamento Nacional de Administracin de Transportes. El Artculo 70 estipula el carcter obligatorio de la contratacin del seguro de accidentes personales de pasajeros, tripulantes y de terceros, para la prestacin de los servicios pblicos de transportes terrestre. Los montos asegurables, lmites y dems caractersticas de los seguros obligatorios se establecen en el Reglamento
Nacional de Responsabilidad Civil y Seguros Obligatorios de Accidentes de Trnsito (SOAT). Este sistema de seguro es sin duda uno de los grandes logros de la reglamentacin reciente del sector. Al mes de abril del 2004, cerca de un 90 % de los vehculos opera con SOAT vigente lo que indica que la mayora de propietarios de vehculos entendi la necesidad de contar con este seguro. De los 900 mil vehculos que hay en el Per, 824 mil tienen esta pliza, cifras que reflejan su aceptacin entre la mayora de los ciudadanos. Este seguro no cubre toda la actividad asegurable que corresponde al transporte terrestre, en particular para el transporte de mercancas, el seguro no cubre daos a los remolcadores, a los remolques y la carga. As pues, el transportista o el propietario del vehculo tienen inters en contratar un seguro de responsabilidad para cubrir las indemnizaciones a las que tuviera que responder con motivo del incumplimiento del contrato de transporte. Sin embargo, en el mercado peruano, la prctica hace que la responsabilidad contractual del porteador (por prdidas, averas o retraso) sea cubierta por un seguro de mercancas contratado por el propietario de la mercanca. Existen incluso normas que as lo contemplan. El Artculo 361 del Reglamento de Administracin estipula que La carga a ser transportada ser asegurada, por el remitente o generador de la carga o destinatario. Caso contrario, la carga podr ser transportada por cuenta y riesgo del remitente o generador de carga, debiendo quedar establecida esta condicin en el contrato de prestacin del servicio. Esta modalidad de contratacin de seguros de mercanca no refuerza la credibilidad inicial del transportista y su capacidad a negociar el nivel del flete en las mejores condiciones. De todos modos, en caso de ver su responsabilidad comprometida, el asegurador intentar siempre resarcirse contra el porteador, salvo en los casos de caso fortuito o fuerza mayor. 4.3.3. Capacidad de la administracin para garantizar el cumplimiento de su normativa La emisin de normas de tal amplitud exige instrumentos de gestin administrativa para la atribucin y renovacin de las concesiones y permiso de operacin o para la observacin de un sistema de precios de referencia, o an ms, la difusin de informacin sobre las mejores prcticas. En fin, la capacidad de la administracin para garantizar el cumplimiento de su normativa es otro aspecto fundamental objeto del marco regulador y ser examinado al final de esta seccin. La puesta en aplicacin de la normativa por parte de la DGCT crea un sistema donde se aplican cuatro desarrollos correlacionados: 1- Desarrollo de la poltica y regulacin del sector: anlisis de los principales problemas encontrados por los partcipes (nivel de informalidad, sobreoferta, factores de productividad, etc.); interpretacin de la informacin disponible, concertacin (transportistas, cargadores) y traduccin en acciones (leyes, normas, acciones). 2- Otorgar y renovar las concesiones y permisos a los operadores para que puedan acceder a la profesin y a los mercados de carga y pasajeros en los mbitos nacional e internacional. Este proceso incluye el otorgamiento y gestin del certificado de habilitacin vehicular y habilitacin tcnica de terminales terrestres. 3- Supervisar y controlar el incumplimiento de la normativa en materia de transporte por carretera. 4- Centralizar datos y estadsticas fundamentales en bases de datos sobre el comportamiento de las empresas registradas, su actividad, la flota comercial (omnibuses y camiones) y la
seguridad vial. De aqu pueden resultar ajustes de la poltica de administracin y puesta al da de la normativa. Varias entidades participan directamente en el manejo de estos procedimientos: - El MTC, a travs de la DGCT; datos generales sobre el funcionamiento del sector y del comercio exterior requerido para preparar y luego negociar acuerdos bilaterales, o multilaterales (CAN, MERCOSUR, etc.). - La DGCT, a travs de sus subdirecciones funcionales; condiciones del ejercicio de la profesin (acceso a la profesin y a los mercados) y seguimiento del uso hecho de las concesiones y permisos repartidos. - Cuerpos de control; la polica nacional, la subdireccin de fiscalizacin, SUNAT, etc.; deteccin, registro y centralizacin de las infracciones a la normativa del sector y sanciones segn la ley. En lo que sigue se describen brevemente los procedimientos y herramientas utilizados as como el nivel de recursos asignados a cada proceso. En general, cada proceso corresponde a las actividades de cada una de las cuatro subdirecciones de la DGCT, lo que facilita este enfoque. i) Proceso 1: desarrollo de normas reguladoras del sector
Corresponde a la DGCT supervisar la situacin del transporte terrestre a nivel del gobierno central, interpretando la informacin sobre el sector y traducindola en acciones, leyes, regulaciones y estndares, y haciendo que stas sean cabalmente aplicadas. Para el desarrollo de normas, la DGCT se apoya en la Subdireccin de Normatividad. Aqu se formulan y actualizan, en coordinacin con los diferentes sectores e instituciones implicadas, las normas y reglamentos, que se relacionen a las actividades del transporte terrestre de pasajeros y de carga, los vehculos, los conductores y las empresas de camiones. Cabe destacar el intenso trabajo de esta Direccin en los ltimos tres aos para formular todos los reglamentos que han permitido el inicio de un reordenamiento del sector y conseguido resultados significativos evidentes en el proceso de formalizacin; las normas impuestas para obligar a los transportistas a registrarse, por ejemplo, han permitido mejorar el conocimiento de la oferta de servicios. Sin embargo, el grado de conocimiento que se tiene del mercado (oferta y demanda de servicios) es an insuficiente, lo que restringe la capacidad de esta administracin para formular y aplicar polticas de transporte mejor orientadas hacia la correccin de los problemas del sector. La falta de informacin completa, oportuna y homognea sobre la demanda (trfico nacional e internacional) y sobre la oferta de servicios (vehculos, empresas, etc.) permite solo una caracterizacin aproximativa del mercado. En este contexto, se experimenta dificultad para conocer y dar a conocer las tensiones oferta-demanda que pudiese existir y mejorar la actuacin de la DGCT en campos clave como: - Informar a los usuarios y operadores sobre el estado del mercado. - Ajustar el reparto de permisos y autorizaciones de operacin de carcter internacional (CAN, MERCOSUR, acuerdos bilaterales). - Actualizar y escalar, si es necesario, criterios cualitativos de ejercicio de la profesin y de acceso a mercados especficos (mercancas peligrosas, perecederos, etc.), - Incentivar una mayor concentracin empresarial.
Calibrar polticas de formacin en funcin de la demanda del mercado; mandos medios (jefes de trfico, almacenistas, conductores de vehculos, manipuladores de mercancas, etc.) y directivos (valorizacin de diplomas universitarios peruanos). Fomentar la inversin en redes nodales, en localidades idneas para concentrar carga.
La puesta a punto de un dispositivo estadstico orientado hacia objetivos especficos dara mayor consistencia a los trabajos de la Subdireccin de normatividad. ii) Proceso 2: Registro, otorgamiento y renovacin de autorizaciones
La Subdireccin de registros y autorizaciones maneja el proceso de otorgamiento y gestin de concesiones (lneas regulares de transporte pblico de viajeros de uso general); y de permisos de operacin (servicio de transporte de mercancas de mbito nacional) y de las licencias y autorizaciones (transporte internacional de viajeros y mercancas por carretera). Tambin administra el otorgamiento del certificado de habilitacin tcnica de terminales terrestres y estaciones de ruta del servicio de transporte interprovincial de personas en el mbito nacional y de transporte de mercancas. Este segundo proceso se apoya en un Sistema Registral, cuyo diseo y organizacin est claramente establecido en el Reglamento Nacional de Administracin. Se trata de un sistema estructurado en tres niveles, correspondiendo as a la descentralizacin administrativa: Registros Nacional, Regional y Provincial. Estos Registros comprenden las siguientes secciones registrales: Registro de Transportistas de Transporte de Mercancas, incluyendo uno especial de mercancas peligrosas (datos sobre requisitos que las empresas de transporte y transportistas individuales deben procurar para obtener y renovar la concesin; datos sobre la empresa, los vehculos, los conductores, las instalaciones, etc.). Registro de Transportistas de Servicio de Personas en forma regular (similar al anterior para el transporte de carga). Registro de Sanciones por Infracciones al servicio pblico de transporte. Registro de Conductores capacitados para la prestacin de servicios de transporte con la calificacin segn la modalidad de los servicios.
Los dos primeros registros; Registro de Transportistas de Transporte de Mercancas y el Registro de Transportistas de Personas, se deben llevar bajo el sistema de folio personal, donde se inscriben los actos e informaciones que las empresas de transporte y transportistas individuales deben procurar para obtener y renovar la concesin; datos sobre la empresa, los vehculos, los conductores, las instalaciones, etc.). El tercero, Registro de Sanciones por Infracciones, recopila las infracciones de los transportistas a los diferentes reglamentos y el ltimo, sobre los conductores capacitados; recopila datos sobre el conductor, el certificado del centro de capacitacin, licencia, libreta de tripulante, rcord de infracciones y sanciones. El sistema de registros existente es un primer paso importante en el proceso de formalizacin del sector. Pero, su implementacin ha sido slo parcial. En la actualidad, el sistema carece de descripcin funcional detallada, tema no claramente planteado pero sensible dada la distribucin de competencia administrativa compleja: Estado/Regiones/Otros organismos estatales (aduanas, polica, sanidad, Provias entre otros). Por lo tanto, la evolucin y efectividad de este registro est comprometida. Existe una situacin de descoordinacin que restringe su utilidad:
No es posible obtener en tiempo real o corto tiempo una visin general actualizada del conjunto de concesionarios y personas con permisos a nivel del pas; las bases de datos regionales y nacionales no poseen una estructura homognea ni estn interconectadas. Los encargados de manejar la componente de otorgamiento de concesiones y permisos no estn en posicin de saber, en tiempo oportuno, si un transportista que ha sido autorizado a operar lo est haciendo con un permiso vigente, usando un vehculo que tiene vigente su habilitacin. Las tablas de registro de infracciones y las de concesiones no estn interrelacionadas de manera eficiente, mediante medios electrnicos. Por lo tanto, no es fcil saber si la renovacin de concesiones hayan sido otorgadas a transportistas que no han sido sancionados en forma reiterada por infracciones muy graves en materia de transporte (Reglamento de Administracin del Transporte). Las infracciones imputables a los titulares de concesin, permiso de operacin o autorizacin se clasifican en muy graves, graves y leves. Las infracciones muy graves se refieren a conduccin sin licencia vlida, conduccin bajo efecto del alcohol, pliza de seguro SOAT no vigente y emitir o presentar cualquier tipo de documentacin falsa. El registro de concesiones (componente oferta de servicios) no est en interconexin o alimentado por la componente estadstica del proceso N 1; desarrollo de normas reguladoras del sector.
La definicin funcional detallada del sistema de registros y su puesta en obra (hardware y software) es un requisito indispensable para incrementar la capacidad administradora de la subdireccin de registros, componente central del sistema de gestin y control de las empresas del sector. iii) Proceso 3: Fiscalizacin de los servicios de transporte
El control del incumplimiento de la normativa en materia de transporte por carretera, o fiscalizacin, constituye la tarea fundamental de las funciones atribuidas a la Direccin de Fiscalizacin y Control de Servicios de la DGTC. La fiscalizacin del transporte es indispensable para hacer cumplir las normas y fomentar comportamientos sanos, hasta lmites razonables, no slo por parte de los propietarios de vehculos sino de todos aquellos operadores u otros usuarios que estn directamente relacionados con la actividad, sobre todo cuando su actuacin es determinante en el desarrollo de los servicios de transporte. Actualmente, la unidad de fiscalizacin de la DGTC, conformada por unos 15 inspectores, controla alrededor de 250 vehculos de mercancas al mes y otros tantos en el sector de pasajeros. Los operativos de control se orientan a la fiscalizacin y sancin a quienes realizan actividades de transporte sin estar inscritos en el Registro Nacional de Transporte. Adems, en el caso del transporte de pasajeros, los inspectores controlan la conformidad de la operacin de la unidad con el contrato de concesin correspondiente. Estos controles revelan que no se respetan algunas normas legales. El Cuadro 4.2 muestra los resultados del programa de control del ao pasado.
Cuadro 4.2 - Produccin del programa de inspectores de la unidad de fiscalizacin - DGCT Meses 2003 Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre TOTAL Prom. (1) Total intervenciones 202 95 180 102 712 241 192 1,724 246 Vehculos que Vehculos que cumplen las normas cometieron infracciones 152 50 74 21 147 33 94 8 619 93 222 19 178 14 1,486 238 212 34 Nivel de incumplimiento 24.8% 22.1% 18.3% 7.8% 13.1% 7.9% 7.3% 13.8% 13.8%
NOTAS: (1) Equivale a la produccin promedio mensual del Programa (Junio-Diciembre 2003) (2) Durante este periodo se han realizado 87 internamientos de vehculos, de acuerdo al Art. 413
Estos controles, aunque poco representativos, significan un paso esencial en el desarrollo de la fiscalizacin del transporte sin lo cual la actividad reguladora y de reordenamiento no tendra mucho sentido. Sin embargo, el control que realiza la unidad fiscalizadora es cuantitativamente poco representativo. Desde un punto de vista cualitativo, el control es igualmente deficiente; dbil coordinacin (funcional y operacional) de esta unidad con los otros organismos que participan activamente en el control de las normas de transporte: - Control de pesos y dimensiones: Provias. - Control de reglas de trnsito y seguridad: la Polica. - Control tcnico de vehculos: plantas revisoras. - Control de normas sociales: inspectores, PNP. - Control del porte gua de remisin y pago de impuesto: SUNAT. Los informes de infraccin emitidos por estas entidades no alimentan el Registro de Infracciones; en tales condiciones, la subordinacin de la renovacin de permisos al cabal cumplimiento de todas las normas, no resulta fcil de realizar. En efecto, no hay modo de garantizar que la renovacin de una concesin no ha sido otorgada a un transportista que ha sido sancionado en forma reiterada por infracciones muy graves en materia de transporte (Reglamento de Administracin del Transporte). Una concepcin unitaria del control que integre y coordine las actuaciones llevadas a cabo por las distintas administraciones, es pues necesaria. La base de registros de infracciones quedara respondiendo no slo a los objetivos fijados a la unidad de inspectores de la DGCT sino que, gracias a un mecanismo de coordinacin especficamente diseado para este fin, integrara el conjunto de infracciones. Tal sistema permitira situar las empresas desleales y dar consistencia al proceso de renovacin de concesiones y permisos (proceso N 2) lo que incrementara la credibilidad y poder de disuasin del sistema de fiscalizacin. iv) Proceso 4: Administracin de la circulacin y seguridad vial
La DGCT, Subdireccin de Circulacin y Seguridad Vial, tiene responsabilidad para poner en prctica las normas y acciones que promuevan la seguridad vial con el fin disminuir los accidentes de trnsito y que disminuyan los daos ambientales. La administracin de este
importante pero complejo proceso rebasa el mbito de este captulo sobre los servicios de transporte y por lo tanto no ha sido examinado aqu.
4.4.
EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE
El funcionamiento del mercado de los servicios de transporte se ve afectado, por un lado por la poltica de transporte y marco regulador que rigen los servicios y por otro lado por el desarrollo tcnico del transporte. La poltica y el marco regulador puede afectar directamente las decisiones referentes al nivel de concentracin empresarial y alcance de las operaciones (reglas de acceso a la profesin y a los mercados), la tecnologa y estado de los vehculos, el ndice de aprovechamiento de los vehculos va la poltica de desarrollo de la red nodal (terminales, etc.) y por supuesto, va la ampliacin y conservacin de la red lineal (red vial, ferroviaria, etc.). En fin, la poltica reguladora incide sobre los costos operativos (va la fiscalizacin general y fiscalizacin especfica). El desarrollo tcnico del transporte que condiciona el funcionamiento del mercado de los servicios puede ser observado a tres niveles: - Desarrollo de la industria de las herramientas e insumos para el transporte. - Desarrollo de la industria del transporte. - Desarrollo de las actividades (y prcticas sociales) vinculadas al consumo del transporte. La industria de las herramientas corresponde a una demanda de equipo por parte de los transportistas, los mismos que requieren de una tcnica especfica en funcin de la demanda de sus clientes. La produccin y consumo de servicios requiere de cierta competencia tcnica compartida por los transportistas y sus clientes; los usuarios del sistema de servicios para pasajeros y los cargadores que organizan sus funciones logsticas (transporte, almacenaje; etc.) ya sea de manera interna (flota propia, almacenes, etc.) o externa, efectundose estas tareas por terceros, profesionales del transporte y la logstica. En esta seccin se evala el funcionamiento operacional del mercado del transporte mediante el examen del desarrollo del negocio, desde el punto de vista del transportista y de los usuarios. Aqu se examinan sucesivamente: - La estructura empresarial. - La tipologa de los servicios. - Las redes de infraestructuras nodales de servicios. - La calidad de los servicios. - El parque de vehculos. - Los indicadores de costo y productividad de los servicios. 4.4.1. Estructura empresarial i) Estructura de las empresas de transporte de carga
La estructura empresarial de las empresas de transporte de carga se caracteriza por un alto nmero de empresarios mono-vehculo; los 31,610 transportistas registrados poseen 56,866 unidades tractoras (las cifras no incluyen el parque de unidades de arrastre de 1,816 semiPlan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP Informe Final - Parte 1 - Captulo 4. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005 4 - 23
remolques y 12,768 remolques), es decir que en promedio los transportistas operan con menos de 2 vehculos. El examen de la reparticin por regin (vase Cuadro 4.3) muestra una concentracin del parque en la regin Lima (54 %), en menor medida en Trujillo (10 %) y Arequipa (9 %). El resto de la flota (27 %) esta distribuido en las otras 15 regiones del pas.
Cuadro 4.3 - Nmero de transportistas registrados por regin en 2002
Departamentos N Empresas Camionetas Camin Remolcador Total Vehculos Vh./empresa
AMAZONAS AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CUSCO HUANUCO ICA HUANCAYO TRUJILLO CHICLAYO LIMA MOQUEGUA PIURA PUNO TARAPOTO TACNA TUMBES PUCALLPA Total
110 2,932 406 536 951 170 950 2,294 3,321 1,527 14,591 156 1,437 709 282 706 256 276 31,610
4 82 45 15 47 8 0 8 54 16 1,135 4 166 14 3 1 0 30 1,632
121 3,364 429 565 1,201 174 1,073 2,577 4,096 1,850 21,462 154 1,554 735 395 619 336 377 41,082
1 1,699 76 147 97 21 353 499 1,526 312 8,098 79 394 222 49 458 44 77 14,152
126 5,145 550 727 1,345 203 1,426 3,084 5,676 2,178 30,695 237 2,114 971 447 1,078 380 484 56,866
1.1 1.8 1.4 1.4 1.4 1.2 1.5 1.3 1.7 1.4 2.1 1.5 1.5 1.4 1.6 1.5 1.5 1.8 1.8
Fuente: MTC, Direccin General de Circulacin Terrestre, Sub-Direccin de Registros y Autorizaciones
Un examen ms detallado muestra que el 98.5 % de los transportistas operan con menos de cinco vehculos (incluyendo 65 % con 1 vehculo y 19.4% con 2 vehculos). Tan slo 60 empresas rebasan los 20 vehculos (0.6%) y nicamente 7 de ellas poseen ms de 50 vehculos (0.1 %). Como las cifras anteriores se refieren slo al sector formal, y se sabe que un nmero importante de empresas opera sin estar registrado, habra que pensar que la desconcentracin empresarial es an mayor; los informales operan con un slo vehculo que ellos mismo manejan. La escasez de flotilleros y la considerable predominancia de camioneros individuales (hombre-camin), relacionada con la orientacin de poltica reguladora de las dcadas pasadas y la concepcin del negocio como algo restringido al mbito personal, tiene una triple incidencia negativa sobre el funcionamiento del mercado de servicios de transporte: Los individuales no operan flotas sino vehculos. Una operacin racional de vehculos organizados en flotas permite generar economas de escala. Los individuales han invertido excesivamente en vehculo y poco o nada en instalaciones para transportar. Un sistema racional de servicio reparte balanceadamente la inversin entre unidades de traccin, unidades de arrastre, instalaciones de explotacin y tecnologas de la informacin. En efecto, el transporte no consiste en desplazar un producto de un punto en otro, aunque se utiliza tal solucin cada vez que el tamao del embarque coincida con la dimensin de los camiones de carga (servicios de traccin seca por "camin completo"). Cuando el tamao del envo es inferior al tamao de los
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vehculos (caso mayoritario), se requiere que los vehculos operen al interior de una red, lo que requiere plataformas de acopio, de trasbordo, almacenes, depsitos, etc. De otro modo, es casi imposible alcanzar economas de escala suficientes: mejores tasas de carga en viaje de ida, flete de retorno ventajoso, actividad kilomtrica ptima (tiempos de espera por carga, nulos o bajos), etc. Una productividad dbil se traduce en una rentabilidad baja o negativa. Para sobrevivir, los individuales se ven obligados a degradar las condiciones de operacin excediendo los tiempos de conduccin, sobrecargando las unidades, reduciendo el mantenimiento a la unidad lo que se traduce por un incremento de la inseguridad vial y degradacin de carreteras. En estas circunstancias, la competencia desleal es la regla. La informalidad tiende a incrementarse, las vas se degradan mas rpidamente y la inseguridad vial se incrementa. Estructura de las empresas de transporte de pasajeros
ii)
Actualmente, existen alrededor de 600 empresas que figuran en el registro oficial las cuales poseen 5,000 mnibus, lo que corresponde a 8 vehculos por empresa en promedio. Un examen mas detallado muestra que 42 % de las empresas posee menos de 5 vehculos, 38 % menos de 3 unidades. La desconcentracin empresarial es pues bastante menor a la observada en el sector carga. Existen en el pas 33 empresas de tamao mediano (15 a 30 vehculos) y 19 grandes (con ms de 30 vehculos) incluyendo 3 con ms de 100 unidades. Una empresa rebasa las 200 unidades. Este contexto empresarial dominado por una atomizacin elevada (aunque menor a la de carga) refleja las dificultades en el desarrollo de alianzas o fusiones a nivel de pequeos empresarios, que no estn dispuestos a perder su identidad. Contrariamente a lo que sucede con el subsector de carga, los operadores han invertido en terminales, aunque de manera dispersa: cada empresa tiene su terminal, lo que no necesariamente contribuye a generar economas de escala. El sector est confrontado a una gran informalidad empresarial. Se estima que el nmero de empresas del sector informal (que entran a rutas no autorizadas, no pagan impuestos, etc.) o de empresas que contando con la debida autorizacin, actan informalmente, alcanza entre 50 % y 70 %. La competencia desleal es preocupante ya que amenaza la subsistencia del sector formal, el cual evoluciona en un contexto de exceso de vehculos (fenmeno derivado del ingreso masivo de vehculos usados de importacin y de camiones transformados en mnibus durante la dcada pasada). 4.4.2. Tipologa de los servicios ofertados i) Tipologa de los servicios de transporte de carga
Con referencia a una tipologa clsica de seis tipos de servicio de transporte de mercanca se describen aqu; el tipo de servicio, la inversin requerida, la competencia necesaria para su ejecucin, y el diagnstico de la situacin observada en Per.
Tipo 1: Traccin de carga completa general
Se trata de transporte seco por camin completo sin que sea preciso manipular los envos ni realizar ninguna intervencin u operacin ajena a la conduccin del propio vehculo o sus
elementos. La venta de traccin seca es cada da ms difcil y mal pagada en un contexto industrial y comercial donde la lgica dominante busca remplazar la capacidad de almacn por una capacidad de transporte, para abaratar costos. Los procesos industriales tienden a funcionar en flujo estirado, con cero stock; los pedidos son enviados justo a tiempo (embarques ms pequeos pero ms frecuentes) para minimizar los costos financieros de inmovilizacin de mercancas en bodega propia y los costos de gestin de inventarios y transportes. Inversin: 1 vehculo. Competencia y organizacin: Ser buen profesional del volante y buen conductor y observar las normas de mantenimiento del vehculo. Diagnstico de la situacin observada en el Per: El mercado de servicios de transporte seco por camin completo est sobre ofertado, 98.5 % de las empresas slo ofrece este tipo de servicio que interesa sobretodo a la gran industria. Este es un mercado difcil, cada vez mas reducido porque va a contracorriente de la lgica dominante. El camionero peruano tiende a negociar en trminos de viaje de ida y vuelta, refirindose al desplazamiento del camin, no al transporte de un determinado volumen mientras que el cargador, en su bsqueda de precios competitivos tiende a negociar en trminos de servicio prestado a un envo de caractersticas especficas sin entrar en consideraciones relacionadas con la capacidad de carga del vehculo que realiza la traccin. El trmino de la negociacin no resulta satisfactoria para ninguna de las partes. Para la inmensa mayora de los industriales, que son pequeos y medianos (PYME), los servicios por camin completo no conviene a su proceso de generacin de carga, incluso si se trata de camiones pequeos (> 3.5 toneladas). La capacidad instalada es por lo general superior al tamao del embarque promedio, por lo que el servicio tiende a resultar costoso en trminos de precio unitario. Si el cargador debiese esperar (almacenando) hasta haber conseguido que su envo alcance el tamao crtico (3.5 toneladas de envo ms carga de retorno), la frecuencia de entrega de sus pedidos disminuira y por ende su posicin competitiva. Esta opcin lo obligara a soportar un costo adicional de inventario (costo financiero por inmovilizacin de mercaderas en almacn). Por lo general, el cargador no opta por esperar mucho sino que prefiere presionar sobre los precios en un contexto que se presta para ello, elevando el nmero de vehculos en posicin de espera por carga. Por su lado, para no tener que soportar el costo de inmovilizacin del camin (gastos fijos y ningn ingreso), el transportista termina aceptando la realizacin de la operacin, con poca carga de ida y sin garanta de flete de retorno. La rentabilidad del negocio es necesariamente dbil. En este contexto no es raro observar transportistas minimizando la falta de margen de utilidad por una degradacin de comportamiento; exceden los tiempos de conduccin permitidos, sobrecargan la unidad en el viaje de ida, esquivan el pago de impuestos, dan poco mantenimiento a la unidad, etc. Como ya se ha sealado, este modelo de desarrollo repercute negativamente sobre la seguridad vial.
Tipo 2: Traccin de carga completa especializada
Se trata de transporte por camin, generalmente completo de carga especializada (mercancas peligrosas, productos perecederos, materiales de construccin, etc.), precisando una manipulacin cuidadosa al momento del embarque y de un cuidado particular durante la operacin de transporte.
Inversin: una pequea flota de remolcadores y de semi-remolques especializados (cisternas en acero inoxidable con grupo frigorfico, volquetes hidrulicos, etc.). Competencia y organizacin: Conocimiento de normas de seguridad especficas. No requiere depsitos ni gran nmero de personal de comercializacin ya que se centran en pocos clientes que generan grandes volmenes de carga (insumos y suministros a grandes empresas e industrias de transformacin). Diagnstico de la situacin observada en el Per: Este mercado especializado bajo control de los cargadores obligados al respeto de ciertas normas de seguridad o higiene, conoce una sobre oferta menor al segmento de mercado por camin completo. Las exigencias de calidad y seguridad favorecen una negociacin ms equilibrada. Los mrgenes de comercializacin de estos servicios, sin ser altas, son probablemente mejores que las del transporte por carga completa. Sera necesario un examen ms detallado para profundizar este diagnstico. La dbil normatividad y fiscalizacin del transporte de perecederos y productos peligrosos no debe estar contribuyendo a la formacin de servicios de buena calidad.
Tipo 3: Transporte de carga fraccionada (semi-consolidado)
El transporte no consiste a menudo, en transportar directamente un producto de un punto a otro, aunque se utiliza tal solucin cada vez que el tamao del embarque coincide con el volumen del camin. Si el tamao del envo es inferior al tamao de los vehculos, una organizacin ms compleja, en red, es necesaria. Una red de carga articula las conexiones largas, donde uno se esfuerza en masificar las expediciones para garantizar la productividad de la traccin, y las conexiones cortas necesarias para colectar al inicio y repartir los envos, al final del proceso. La morfologa de la red es ms o menos densa o polarizada (pudiendo llegar a esquemas complejos con uso de un pivote central, o hub and spokes muy comn en el transporte areo o intermodal) segn el tamao de los envos y el grado de urgencia o tiempo de entrega que se les asocia. Este primer nivel de organizacin requiere slo de una infraestructura en red formada por una sola capa: las carreteras. Conviene al transporte de lotes, embarques y requiere actividades previas o complementarias inherentes al carcter fragmentario de las mercancas; operaciones de colecta (directa, sin paso por plataforma de acopio) para un nmero reducido de embarques distintos por cada viaje y entrega directa a destino a pocos destinatarios. Inversin: Flota de vehculos. Competencia y organizacin: No requiere ni flotilla colectora ni plataformas de consolidacin. Tampoco un gran nmero de personal de comercializacin ya que se centra en pocos clientes que generan envos relativamente frecuentes de lotes medianos hacia pocos destinos diferentes. Diagnstico de la situacin observada en el Per: son pocas las empresas que poseen una organizacin para dar este tipo de servicio. Pero en el Per, algunos flotilleros alcanzan a mejorar su productividad captando lotes o llevando a destino lotes captados por colegas de confianza que, en vez de ir ellos mismos semivacos y sin garanta de flete de retorno prefieren subcontratarlo para que salga slo un camin. Por turnos, cada cual procede a colectar, transportar y entregar los embarques del grupo asociado.
Tipo 4: Transporte de cargas fraccionada (consolidacin o grupaje)
Para dar satisfaccin a una demanda de carga mas fraccionada que en el caso anterior (lotes ms pequeos enviados con mayor frecuencia todava hacia un conjunto de destinos diversificados), se precisa, adems de una red carreteras, de una red de plataformas de acopio y (eventualmente) de plataformas de transferencia (hubs and spokes). Las actividades complementarias elaboradas, inherentes al transporte de carga fraccionada (ideal para la PYME) requieren: - Gira diaria de colecta de carga en las ciudades de la red nacional. - Acopio (consolidacin) segn destino despus de paso por muelle en la plataforma de expedicin. - Transferencia de la plataforma de expedicin a la plataforma de destino, por semiremolque de gran capacidad. - Paso eventual por una plataforma de trasbordo (principio del hub areo). - Desconsolidacin en la plataforma de destino y entrega de carga por flotilla repartidora. Inversin: - Flotillas; colectora y repartidora. - Flota de vehculos. - Flota de remolques (aproximadamente 2 veces mayor al nmero de vehculos de traccin). - Redes de plataformas de acopio y de trasbordo (en general solo para manipular, no para acopiar o almacenar) constituido sobre la base de inversin propia, generalmente completada por acuerdos o alianzas estratgicas con otros transportistas que juegan el papel de corresponsal en distintas ciudades del pas. - Equipos de manipulacin de mercancas. Competencia y organizacin: - Capacidad tcnica, financiera y de negociacin para crear una red de transporte (flotas de transporte y plataformas) mediante inversin propia y por asociacin con otros operadores conocedores del mercado del flete en sus respectivas regiones, para permitir a los cargadores realizar envos de menor tamao pero con mayor frecuencia hacia mltiples destinos (mejorar cobertura comercial, calidad de servicio, menores costos en transporte y almacenamiento). - Una estructura comercial especfica para provocar la captacin de carga fraccionada (reparto y coleccin en determinadas regiones), venta de servicios, negociacin y postventa, etc. - Competencia operacional sofisticada: jefe de trfico competente en administracin de secciones de la red (lneas de trfico y plataformas) en coordinacin con los transportistas de la alianza. - Equipos de computacin y paquetes de computacin especficos. Diagnstico de la situacin observada en el Per: Existe una abrumadora escasez de servicios elaborados de este tipo, en un mercado saturado de vehculos que operan aisladamente. (Del mismo modo que no es concebible desarrollar redes carreteras construyndolas por secciones aisladas, no es conveniente trabajar con vehculos que estn operando aisladamente. Es preciso que operen dentro de una organizacin en red.). Este componente esencial del sistema de servicios que son los centros de carga dotados con plataformas de acopio y otras instalaciones de servicio evita que los vehculos operen sueltos. Organizarse en red genera economas de escala; mejora del nivel de captacin de cargas en el viaje de ida y ms posibilidad de conseguir flete de retorno.
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Sin embargo, ello no eliminara los problemas de productividad ligados al desequilibrio de flujos que hace que la carga provincia-Lima sea ms abundante que el volumen transportable en sentido inverso. En la situacin presente, aprovechando su red de terminales de mnibus o construyendo nuevas plataformas, los servicios para carga fraccionada son hechos por los transportistas de pasajeros, estos con su propia flotilla de camiones. El alto nmero de vehculos no hace ms que agravar la mediocre tasa de aprovechamiento de la capacidad de cada unidad. Apartando dos operadores logsticos, no se ofrece pues servicios de consolidado a precio abordable, basado en una densa red de plataformas para carga muy fraccionada y dispersa. La idea de crear y compartir una red de este tipo en el seno de una alianza de empresas especializadas por rea geogrfica, es una opcin que an no parece factible. Se teme la deslealtad de alguno de los participantes y el riesgo de hacerse desplazar una vez constituida la red.
Tipo 5: Transporte exclusivo de carga internacional
Se trata de transportes cuya realizacin requiere actividades complementarias a las anteriores, de tipo administrativo; organizar y coordinar las operaciones (de transporte, aduanales, fiscales, legales) con mltiples agentes (martimos o areos, de aduana, almacenistas, transportistas carreteros). Inversin: Poca inversin material en el caso de agencias de cargaindependientes. Competencia y organizacin: - Fuerte competencia organizacional. - Estructura comercial y organizacional variable, segn volumen y mbito modal y geogrfico del negocio. - Conocimiento de leyes que rigen el transporte internacional, y sus procedimientos administrativos; fiscales, legales, etc. - Conocimiento de las reglas y tcnicas de comercio internacional. Diagnstico de la situacin observada en el Per: Para la carga internacional, existe una oferta abundante de servicios, para contenedores generadamente (carga internacional de ultramar). Este mercado, poco transparente, es manejado por Agentes Afianzados de Carga con participacin muy activa en la formacin de precios que no estn compartiendo riesgos de inversin con los camioneros (estatus por revisar). Segn un estudio reciente del Banco Mundial (Diagnstico del desempeo del mercado de transporte de carga y de las cadenas en el Per, marzo 2001), el costo de los trmites (10 % del costo logstico promedio) parecen excesivamente altos con relacin a los de transporte (30 %). Algunos rubros ya incluidos en el flete martimo son facturados bajo otra apelacin al cargador. El marco regulador que rige esta profesin no est claramente determinado. La actuacin de los agentes de carga est regulada por la SUNAT y tambin por reglamentos del MTC. Sera preciso realizar una investigacin con detenimiento ya que es importante que los cargadores puedan conocer precisamente el monto de la traccin y el de la organizacin y otros trmites aduanales.
Tipo 6: Transporte y logstica
En su nivel superior, la lgica del transporte de mercancas es la del manejo de flujos de materiales (materia prima, semi-procesada y al final producto acabado). Dado que los flujos
de materia no suelen ser continuos, se requieren operaciones intermediarias de manipulacin, embalaje y almacenamiento. A las dos capas anteriores (la red lineal y la red nodal), se aade otra capa adicional; una red para el manejo de informacin. En vez de satisfacerse con tareas ordinarias (que efectan todos sus colegas), el operador logstico propone soluciones especficas, sobre medida; el conjunto de servicios ofrecidos cubre la totalidad o parte de la gama de las operaciones (transporte, manutencin...) a un cliente deseoso de tercerizar (subcontratar) estas operaciones perifricas a su propia actividad principal sobre la cual quiere concentrar sus inversiones y sus competencias. El cargador logra reducir sus costos de logstica y comparte beneficios con el transportista de nueva generacin que ve su actividad crecer junto con sus ganancias. Las diferentes tareas incluidas en la prestacin son: - El traslado de carga (una gran parte por subcontratacin). - El almacenamiento de carga por cuenta de terceros. - La administracin del suministro y las entregas por cuenta de terceros: el operador administra los flujos just-in-time (justo a tiempo), incluyendo la posibilidad en caso de retraso en el suministro de adoptar medidas, lo mas pronto posible, gracias a sus sistemas de informacin; gestin de inventarios, optimizacin de rutas y de rastreo (tracking) de unidades de transporte. - Distribuir carga; gestin del depsito de un proveedor con posibilidad para los concesionarios de pasar pedidos diarios controlando el proceso por Internet. - Administrar las devoluciones. Las empresas requieren administrar mercancas que les son devueltas por distintas razones. Inversin: - Muy poca inversin en flota de vehculos. - Flota de remolques (opcional). - Red de almacenes (para carga seca o refrigerada). - reas de acondicionamiento de carga (puesta en bolsa o cartn, palatizacin y almacn). - Centros de distribucin (opcional). - Equipos de manipulacin de carga. - Programa y equipos informticos sofisticados de almacenaje y de optimizacin de rutas (que la gran mayora de los cargadores no podran rentabilizar nunca individualmente; lectores de cdigo de barra, terminales porttiles de radio frecuencia. - Equipos EDI para el intercambio de datos y sistema de informacin (ERP y suministro): permite al sistema de informacin del proveedor transmitir inmediatamente los pedidos al prestador de servicios logstico que rene los productos, los embala y los expide. - Programa de optimizacin de rutas y de rastreo (ubicacin de envos por Internet, gracias a equipos GPS). Competencia y organizacin: - Gestin de sub-contraccin de operaciones de traccin. - Tcnicas de almacenaje, mediante programa informtico sofisticado. - Tcnicas de distribucin. - Tcnicas de consolidacin de carga. - Dominio de tcnicas de Just-in-time deliveries(para clientes que habiendo tercerizado la funcin almacn y transporte, operan cero almacn y por lo tanto requieren entregas "justo a tiempo).
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Diagnstico de la situacin observada en Per: La escasez de este tipo de servicio (en un mercado atiborrado de vehculos), es notoria. Uno o dos operadores estn presentes en este mercado en Per y conoce un crecimiento elevado, cifrado generalmente entre el 15 % y el 20 % al ao. Se han convertido progresivamente en socios logsticos de cargadores con la competencia suficiente para tercerizar sus actividades de almacenaje y distribucin. La empresa visitada, lder en Per, ha incorporado a su dispositivo de instalaciones fsicas la utilizacin de las nuevas tecnologas de la informacin con cada vez mas uso de Internet como canal de negocio, as como, la prestacin de servicios con un mayor valor aadido. El operador logstico presta servicios muy diversos que suponen una especializacin. Los canales que ms demanda generan son la alimentacin y los suministros industriales. El hecho de especializarse en algn canal supone contar con una u otra estructura. Tipologa de los servicios de transporte interprovincial de pasajeros
ii)
Los servicios de transportes de pasajeros segn su naturaleza pueden ser clasificados en regulares o discrecionales. Los transportes regulares que se efectan dentro de itinerarios preestablecidos y sujetos a calendarios y horarios prefijados. Los transportes discrecionales son los que se llevan a cabo sin sujecin a itinerario, calendario ni horario preestablecido. Este ltimo escapa al mbito del presente estudio. Dentro de los servicios regulares se encuentra el transporte pblico interprovincial de pasajeros y los servicios que prestan un cierto nmero de empresas de transporte turstico, sector muy importante en Per. La inmensa mayora de las empresas registradas, un 95 %, opera en el mbito inter-departamental, donde el nivel de informalidad es elevado. Unas 200 empresas, incluyendo las extranjeras tienen actividades de mbito internacional. La cifra incluye los servicios ofrecidos por pequeas empresas con servicios de frontera y tursticos, las cuales se centran en el transporte terrestre regional. En realidad, slo una empresa nacional, lder del sector, propone un servicio internacional desde y hasta las grandes ciudades como Lima. A nivel interprovincial, las empresas transportan cerca de 150,000 personas en aproximadamente 3,500 salidas y entradas diarias de mnibus, o sea unos 54.3 millones de viajes en el ao 2003 (Fuente: OGPP-Direccin de Informacin de Gestin). El norte del pas concentra el 43.8% del flujo de trfico, seguido por el Sur (37.3 %) y el Centro (18.9 %). Las empresas cuentan con su propia red de terminales. Las ms grandes operan en una red con alto nivel de cobertura geogrfica. La empresa lder por ejemplo, cubre 75 % del territorio nacional y posee lneas internacionales. La empresa cuenta tambin con una red de agencias interconectadas lo que les permite emitir boletos de viaje de ida y/o vuelta, con asiento, fecha y hora confirmada, en tiempo real, y con anticipacin. A pesar de mltiples problemas que penalizan la actividad, las empresas del sector, como son la informalidad y el exceso de oferta, este sector est mejor organizado, operan sus servicios al interior de un sistema de redes de transporte individual, deficiente en la mayora de los casos a causa de la falta de grandes terminales pblicas en las grandes ciudades.
4.4.3. Calidad de los servicios i) La calidad del servicio de transporte interprovincial de pasajeros
Desde el punto de vista del usuario, la seleccin de una empresa interviene sobre la base de la relacin calidad/precio. La calidad del servicio esperado resulta del juicio que el usuario se forma combinando criterios de seguridad, tiempo de viaje, confort del mnibus y accesibilidad a la terminal entre otros. En su esfuerzo de adaptacin a una demanda diversa, donde el precio tiende a jugar un factor preponderante, las empresas ofrecen una gran variedad de niveles de servicios (normal, primera, business class, bus-cama, imperial, royal, etc.) a los que corresponden diversos equipos nuevos y usados. En general, las pocas empresas grandes del sector formal ofrecen un buen nivel a precios competitivos. Los autobuses de primera clase (autobuses con aire acondicionado, televisin, azafatas, etc.) vinculan las 30 principales ciudades del pas con una frecuencia de varias salidas diarias. Al lado de estas firmas organizadas, un alto nmero de unidades opera a bajo precio en psimas condiciones de calidad y sobretodo de seguridad. Es que el deplorable nivel de seguridad de los servicios es sin duda el problema ms grave que atraviesa el sector de transporte interprovincial en el pas. El origen de esta situacin tiene que ver con la desregulacin de la dcada de los 90, la an dbil fiscalizacin de los servicios, a pesar de los indiscutibles esfuerzos realizados en los dos ltimos aos. Siendo informales, las empresas no brindan un seguro para sus pasajeros (SOAT). Tanto los transportistas informales como sus mismos usuarios, por lo general de origen modesto, parecen desconocer la nocin de contrato de transporte y sus implicaciones (lmite de responsabilidad de la empresa). En Per, al menos 3,000 personas pierden la vida anualmente por diferentes accidentes de trnsito. Los mnibus interprovinciales son responsables del 16 % de esas muertes. ii) La calidad del servicio de transporte de mercancas
La percepcin de la calidad de los servicios por parte del usuario resulta de una combinacin de tres factores principales: - el precio del servicio (con relacin al valor del producto); - los tiempos de entrega y su variabilidad (la exigencia de tiempo de entrega cortos y confiables resulta de una estrategia de cero existencia; el sector exportador textil por ejemplo opera en un proceso de flujo estirado o inelstico, donde produccin y distribucin estn sincronizadas en una cadena que funciona sobre la base de ciclos cortos, con embarques pequeos pero ms frecuentes, de modo que casi no se requiere almacenar; las entregas se realizan just-in-time: un retraso un poco largo de las entregas basta para provocar una ruptura de existencia en la cadena de suministro -paro de la produccin por falta de insumos- o de distribucin -falta de producto en puntos de venta-); - la calidad y seguridad del servicio (avera, faltantes, robos, etc.). El peso de cada uno de estos criterios en la toma de decisin vara en funcin del tipo de producto, su valor, segn la estrategia logstica del cargador; grado de externalizacin o de tercerizacin del transporte y la logstica. En el Per, el precio tiende a ser criterio nico. No ms del 5 % de los cargadores tendra la competencia tcnica suficiente para formular pedidos basados en criterios que combinan precio, tiempos de entrega y seguridad de la prestacin. La inmensa mayora de cargadores
acta de manera tradicional; compra traccin de baja calidad al menor precio posible y gasta altas sumas para cubrir el seguro de mercancas y los gastos financieros que significa almacenar relativamente grandes volmenes en bodega propia. Segn un estudio patrocinado por el Banco Mundial (Diagnstico del desempeo del mercado de transporte de carga y de las cadenas de logstica en el Per, marzo 2001), el costo logstico resultante es del orden de 30 % del valor de los ingresos totales de los usuarios de cadenas logsticas estudiadas (productos mineros, harina de pescado, productos textiles y productos agropecuarios: esprragos). El ratio promedio, costos logsticos/ingresos por ventas, para los productores de bienes exportables es de 30.7 % mientras para los productores de bienes que se comercializan en el mercado interno es de 24.7 %. Por tipo de industria, la pesquera es la que registra el ratio ms elevado (62.5 %) mientras que los textiles slo llegan al 11.4 %. El mismo estudio concluye que en la estructura promedio de los costos logsticos, el costo de transporte es el de mayor importancia relativa (vase Cuadro 4.4). Para los grandes cargadores, gracias a la capacidad de generar grandes volmenes de flete, los costos por tonelada mtrica transportada pueden resultar aceptables. Las empresas grandes que exportan y operan a gran escala (mercado nacional e internacional) suelen trabajar con dos a diez transportistas (en el Per, 200 exportadores representan 90 % del total exportado mientras que los primeros 200 importadores representan 60 % del total importado). Estas empresas utilizan los servicios de las dos empresas de transporte y logstica y experimentan reales beneficios, compartidos con el operador. Para los cargadores ms pequeos, es posible que perciban el precio del transporte por tonelada- kilmetro; como un gasto alto, pero quizs el nico rubro donde hay una gran flexibilidad en la negociacin dado el abundante nmero de camioneros que ofrece traccin.
Cuadro 4.4 - Desglose de los costos logsticos Costos Logsticos Costo del transporte Costos administrativos (seguros, gastos generales, seguridad, etc.) Costo de almacenaje (costos de almacenes mermas, etc.) Costo de los inventarios o financieros (mantn de stocks, mercadera en trnsito) Costo de los trmites (Aduanas, fitosanitarios, etc.) % 31.8 % 20.5 % 19.0 % 18.7 % 10.0 %
Fuente: Diagnstico del desempeo del mercado de transporte de carga y de las cadenas de logstica en el Per, Banco Mundial, marzo 2001
En cuanto al criterio tiempo de entrega de los pedidos, esta variable en el Per se maneja en trminos de rangos razonables, ms bien que en trminos de hora de entrega. Ello se debe a la incertidumbre vinculada con las caractersticas del proceso de produccin del servicio (dominado por la prestacin para carga completa) y del modo de consumo de transporte an muy apoyado en la prctica de almacenamiento de manera interna La opcin ms comn es la de ir el mismo almacenando, consolidando los pedidos por destino hasta constituir un cierto volumen y contratar un servicio de carga completa. Ello implica tiempos de entrega ms largos, adems altos costos en inmovilizacin de capital en bodega propia. Los conceptos como la produccin y distribucin en tiempo ajustado (Just-in-time: consiste en reemplazar la capacidad de almacenamiento por la capacidad del transporte -envos de menor
talla pero ms frecuentes y tiempos de entrega cada vez ms cortos y garantizados; la eliminacin de almacenes de materia prima o de bodega de productos acabados ahorra recursos materiales, humanos y de capital -inmovilizacin de mercanca de valor- en un 10 20 %, lo que permite ser ms competitivo) son an poco empleados. Muy pocos usuarios disponen de un departamento especfico de Logstica. En fin, el criterio de calidad del servicio parece tener un peso dbil en el proceso de contratacin. El cargador parece resignado a pagar poco por un servicio de baja calidad y asumir el mayor riesgo (prdida, robo, daos, entregas fuera de tiempo convenido) pagando un elevado monto a su compaa de seguros, de la mercanca. Es como si el cargador promedio desconociera la posibilidad de apoyarse en el cdigo de comercio que rige, entre otras cosas, el contrato de transporte terrestre, y que le da derecho de exigir reparo al transportista en caso que se demuestre la responsabilidad de ste en un eventual percance. Por razones que convendra investigar con detenimiento, el cargador se est como sintiendo obligado a contraer y pagar l mismo por el seguro de la carga y no se apoya en contratos escritos. Se puede as concluir este apartado afirmando que por encima de los obstculos tcnicos (de infraestructura, de vehculos) y administrativos (trmites aduanales, chequeos en pasos fronterizos, etc.) reales, existen obstculos de ndole cultural que frenan el desarrollo de servicios de transporte sofisticados. La escasez de servicios integrales y la poca cultura del transporte y logstica por parte de los cargadores representan tambin una limitante al desarrollo de servicios de transporte eficientes. 4.4.4. Redes de infraestructuras nodales para los servicios de transporte i) Terminales de carga (centros de distribucin y almacenamiento)
Se entiende por terminales de carga (o centros de carga) los puntos de contacto entre cargadores o intermediarios y transportistas, siendo su finalidad la de contribuir a un mejor ajuste de la oferta y la demanda de transporte en reas o zonas econmicas relevantes. Estos centros de carcter pblico, a veces llamados ciudades de transporte (freight villages), estn generalmente ubicados en zonas prximas a los ncleos de contratacin o intercambio y generacin de cargas, estn destinados a concentrar los flujos de carga (salidas, llegadas y trnsitos), constan de todas las facilidades e instalaciones relacionadas con el transporte (Centros de Informacin, oficinas de agencias, playas de estacionamiento para vehculos, plataformas de consolidacin y fraccionamiento de cargas con muelles, y naves de almacenamiento) y aglutinan todos los profesionales del transporte. En Per, apartando las instalaciones portuarias y otras cercanas a la zona del puerto (especializada en carga de tipo ultramar), el mundo del transporte de carga se asemeja a un desierto en esta materia; la escasez de centros de carga impide la concentracin de carga, condicin primaria de desarrollo de tcnicas de comercializacin eficientes. ii) Terminales de pasajeros
En el subsector de pasajeros, las empresas poseen su propia terminal en modo individual, incluso en las grandes ciudades como la capital donde el servicio es prestado por aproximadamente 170 empresas de transporte. As pues, no existe un verdadero sistema nacional de terminales terrestres de pasajeros. Sin embargo esta situacin est cambiando.
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En varias ciudades, incluyendo Lima, Chiclayo, Trujillo se tiene proyectado construir terminales de transporte terrestre nacional de pasajeros. En Lima, el proceso est dirigido por el Comit Especial de Promocin de la Inversin Privada de la Municipalidad Metropolitana de Lima (CEPRI LIMA) y Proinversin quien coordina y asesora todas las etapas del proceso para conseguir la participacin del sector privado en el proyecto. A la fecha, ya se han concluido los estudios de demanda y econmicofinanciero, previos y a partir de ellos, se est evaluando diferentes alternativas para iniciar el proceso de promocin de la inversin privada. El monto estimado de inversin para dos terminales localizados al norte y centro de Lima Metropolitana, se ha calculado entre US$ 40 y US$ 52 millones. 4.4.5. Parque de vehculos industriales El Ministerio de Transportes y Comunicaciones ha estimado en 1,270,570 el nmero de vehculos que circularon en el Per durante el ao 2002. Lima (65.8 %), Arequipa (6.2 %) y Junn (3.5 %) seran los departamentos con mayor parque segn la pgina web del MTC (http://www.mtc.gob.pe/estadisticas/). Entre 1991 y 2002 el parque automvil peruano duplic pasando de 0.6 a 1.2 millones de vehculos. Pero es un parque envejecido, con una edad media de 14 aos en 1999 (18 aos en 1991), a pesar del lmite impuesto de 5 aos para la importacin de los vehculos usados. El parque de vehculos industriales (pblico y privado) es de 183,049 unidades incluyendo todo tipo de vehculos, es decir un 14.2 % del parque vehicular total del pas. El Cuadro 4.5 muestra la distribucin por tipo de vehculo. El estudio de la evolucin del parque muestra diferencias notables entre los sub-sectores de carga y de pasajeros (vase Grfico 4.2).
Cuadro 4.5 - Parque de vehculos industriales (pblico y privado) Categora de vehculo mnibus Camin Remolcador Remolques y semi-remolques Total
Fuente: OGPP - Direccin de Informacin de Gestin
2003 44,481 105,467 15,300 17,801 183,049
% 24,3% 57,6% 8,4% 9,7% 100,0%
En el sector de carga, desde que se do la desregulacin de las importaciones en 1992, hasta el 2001, el parque de vehculos de carga creci a un ritmo promedio anual del 6 %; el parque automotor de camiones creci de 80,000 a 133,881 unidades en 2001. Se estima que un 74 % de los vehculos importados en ese perodo son usados. La prohibicin de importacin de los vehculos industriales usados de un peso superior a 3 toneladas, desde enero de 2002, ha puesto fin a este crecimiento excesivo de la oferta de vehculos. Entre 2001 y 2002 el parque de camiones se increment de 3 %, pero se estanc prcticamente en 2003. La marca Volvo, principal marca de vehculos vendidos en el pas, anunci que su comercializacin alcanz tan solo 153 camiones pesados (equivalente al 44 % de las ventas en el pas).
La evolucin del parque de mnibus registra por su parte un ritmo de crecimiento impresionante de 15% anual del 1992 al 1996, tras el cual el crecimiento continuo pas de 1 % en promedio anual hasta el 2001. Desde entonces, la flota de mnibus no ha aumentado. Desde el ao 1995, el efecto de sobre oferta de vehculos y la prohibicin de la actividad industrial de carrozado de buses sobre chasis de camin, puso un freno al incremento extraordinario de la oferta de vehculos. Sin embargo, ser necesario un cierto tiempo antes de conseguir que el exceso de vehculos salga del mercado y se alcance de nuevo un cierto equilibrio.
50000 45000 40000 35000 30000
Carga
140000 130000 120000 110000 100000 90000 80000 70000

19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03
25000 20000 15000

19 91 19 93 19 95 19 97 19 99
Omnibus
20 01
Grfico 4.2 - Evolucin del parque de vehculos industriales (vehculos)
La edad media del parque de vehculos industriales es del orden de 18 aos. Las estadsticas disponibles no permiten dar una buena idea acerca de la distribucin de los vehculos autorizados segn antigedad. 4.4.6. Indicadores de costo y competitividad de los servicios El Consultor propone abordar el diagnstico de la competitividad de los servicios examinando sucesivamente los temas siguientes: - Contexto general. - Costos y precio del transporte. - Productividad del transporte. - Costo de Operacin de transporte. - Competitividad del transporte (impacto de los ndices de productividad sobre la rentabilidad de los servicios). i) Contexto general
El estudio de los costos y precios (o fletes) de los servicios de transporte es un tema particularmente sensible. Diversos estudios muestran que los transportistas estn insatisfechos con su situacin financiera, de extrema fragilidad. El exceso de vehculos que caracteriza la oferta hace que los precios del transporte hayan cado considerablemente mientras que los costos se han incrementado en proporciones considerables. Las mrgenes de comercializacin son nulas o negativas para la mayora de los transportistas, y son muchos los que estn en banca rota.
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Por su parte, los cargadores no estn satisfechos; sus costos logsticos son elevados (30 % del valor de los ingresos). La componente traccin es de baja calidad y su costo unitario relativamente alto por lo que no desean ver subir el nivel de flete. Prefieren el estatus quo que al menos ofrece la ventaja de una gran flexibilidad de negociacin del nivel de flete. En estas circunstancias, se entiende que haya habido un intento por aportar orden en un mercado altamente desequilibrado. Las autoridades decidieron el ao pasado introducir normas para que los precios cubriesen al menos el costo mnimo del transporte (cobertura de costo fijo). Sobre la base de un estudio de costos realizado en forma independiente por el Centro de Consultora de la Universidad del Pacfico, se aprob una Metodologa de Determinacin de Costos para el Servicio Pblico de Transporte de Pasajeros en mnibus y de Carga en Camin y se introdujo un sistema de banda de costos. Pero, la aplicacin de la medida no pudo ser conservada y hubo que abandonar el sistema. La situacin hoy sigue igual, ambos partcipes sufren de bajo nivel de productividad. El desbloqueo de esta realidad pasa necesariamente por una reapertura del dilogo y del reconocimiento que produccin y consumo de servicio, son procesos interrelacionados, y que ambos protagonistas del transporte tienen inters en propiciar la creacin de servicios eficientes remunerados a precio justo: Los transportistas tendran inters en aumentar sus rendimientos para ganar en rentabilidad, buscando formas de operacin en red, con varias capas para diversificar la oferta de servicio y adaptarla a la necesidad del mercado. Los cargadores tendran inters en moverse hacia prcticas de consumo ms eficientes; exigir mayor calidad y servicios mejor adaptados a sus necesidades (carga fraccionada), tercerizar el transporte y el almacn y compartir los ahorros con los transportistas (socios logsticos).
En un mercado tan altamente desequilibrado, las autoridades debern tomar cartas en el asunto, reanudar el dilogo e incentivar soluciones. En este proceso, parece imprescindible involucrar a todos los actores; cargadores y transportistas, sin olvidar los intermediarios (agentes de carga, almacenistas, operadores logstica, etc.) que son los que juegan un papel central tanto en la organizacin de los servicios como en el proceso de fijacin de precios. ii) Costos y precio de los transportes
Conviene evitar una confusin clsica entre el costo de los transportes y el precio de los transportes. El costo de los transportes hace referencia al conjunto de los costos que desembolsa un transportista para garantizar un servicio entre un punto A y un punto B: combustible, llantas, sueldo, etc. El precio de los transportes es el que pide el transportista a su cliente para garantizar el transporte de sus mercancas. Difiere del precedente en el sentido que el transportista toma en cuenta la posibilidad o no de conseguir flete de retorno, y en consecuencia de poder rentabilizar el traslado de su(s) unidad(es) de transporte en los dos sentidos del trfico. Una rotacin Lima-Trujillo-Lima significa un costo aproximado total de 700 US$. Si el transportista tiene un cliente para el trayecto Lima-Trujillo, y otro cliente con carga para el
trayecto Trujillo-Lima, facturar un precio de 400 US$ a cada cliente; o sea 400 US$ x 2 = 800 US$ en total. Si el camin debe regresar vaco a Lima, facturar un precio de 800 US$ a su nico cliente del viaje de ida. Se ve pues que para un mismo costo de transporte de 700 US$, el precio puede fluctuar de 400 a 800 US$. Esto significa que uno no podra resumir el aspecto financiero de los transportes a las nicas tablas de precios (baremo) publicados por los transportistas, ya sean camioneros, ferroviarios martimos o areos. Por otra parte, tales tablas no siempre existen. Algunos transportistas slo comunican precios en funcin de una demanda precisa. Adems, los precios publicados no tienen gran significado si no se conoce el volumen total de mercanca que un cliente desea transportar; cuanto ms volumen proponga un cargador y cuanto ms regulares sean sus pedidos, ms amplio ser el descuento que el transportista deber aceptar. Cuanto ms modesto sea el volumen ofrecido y ms ocasional tienda a resultar el pedido, ms alto acabar siendo el precio aceptado (en un rgimen de tarifa de tipo carga completa). Por otra parte, hay que entender que los esquemas de precio de referencia se relacionan no tan slo al volumen (el estudio de costos mnimos utiliza como nico criterio una unidad de volumen -la tonelada mtrica- para establecer el sistema de precios mnimos -llamado de costos mnimos). Hay criterios adicionales que son igualmente importantes; la frecuencia de envo y tamao de los embarques. Si el cargador del ejemplo anterior desea hacer transportar el mismo nmero de toneladas mtricas, hacia el mismo destino, en el mismo lapso de tiempo pero en condiciones distintas, por ejemplo en cuatro viajes al mes, en vez de dos (embarques dos veces ms pequeos pero enviados con una frecuencia dos veces mayor), es evidente que aceptar pagar ms, pero nunca el doble. Aceptar pagar ms porque l puede reducir a la mitad el tamao de su almacn en Lima y suprimir los costos correspondientes. Pero no aceptar pagar el doble porque el ahorro permitido no da para tanto. El costo para el transportista siempre ser el mismo (del orden de 0.85 US$/km) pero podr tener ingresos superiores si se organiza para dar ese tipo de servicio diferente. Organizndose en red, estar en derecho de aplicar un rgimen de tarifa diferente. Existen por lo menos dos regmenes de tarifa o de precio distintos: uno para carga completa y uno para carga fraccionada. Como se puede entender, el tema de los precios es ms bien complejo. Las diferencias de precio pueden ser considerables, a tal punto que el precio real pagado no tendr relacin con los precios "oficiales". Lo que importa es tener tablas de precio segn tipo de servicio a las cuales uno se pueda referir para tener una idea de cmo preparar una negociacin. Todos los transportistas, ya sean ferroviarios, martimos o areos, lo hacen. Por qu no lo haran los carreteros? iii) Productividad del transporte
Para analizar la productividad de una flota se necesita examinar el aprovechamiento del potencial de trabajo de los vehculos de transporte, es decir verificar si operan siempre con cargas cercanas a la carga mxima autorizada, si la actividad del vehculo, o lo que es lo mismo el kilometraje recorrido es ptimo (11 meses al ao a la velocidad que permita la red vial, para integrar la necesidad de dar mantenimiento a la unidad). Tal anlisis puede ser realizado mediante el clculo de factores siguientes:
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Factor de carga = Nmero de toneladas (o de pasajeros) a bordo/Capacidad til correspondiente Factor de retorno vaco = Kilometraje con carga (o con pasajeros)/Kilometraje total Se puede calcular igualmente un tercer ndice que se refiere al kilometraje: Factor de actividad kilomtrica = Kilometraje anual efectuado/Kilometraje de referencia El kilometraje de referencia al que se refiere la ltima relacin es el kilometraje anual ptimo al que se pueda esperar llegar, teniendo en cuenta las condiciones de operacin, e integrando el hecho que el kilometraje mximo es funcin del tamao de la flota nacional con relacin a la demanda. Si el parque es demasiado grande y/o no se adecua a la demanda, el kilometraje de referencia estar por debajo del ptimo. Para el transporte de carga, se valoriza en general a 120,000 kilmetros por ao en los pases desarrollados. Para el transporte de pasajeros, el valor depende, desde luego, del tipo de servicio. Sin embargo, es evidente que mientras mayor sea el kilometraje con pasajeros, mayor ser el aprovechamiento de la unidad. Obviamente, si las condiciones de operacin son ptimas, el valor de estos tres ndices tiende a ser igual a 1. El Cuadro 4.6 muestra el valor promedio estimado de dichos ndices en el contexto de operacin del transporte en Per.
Cuadro 4.6 - ndices de aprovechamiento vehicular (carga) ndices Factor de carga Factor de retorno vaco Factor de actividad kilomtrica (base 100,000) Carga 0.60 - 0.80 0.40 - 0.60 0.60 - 0.70 Pasajeros 0.50 - 0.90 0.90 - 1.00 0.80 - 1.10
Estos valores reflejan las condiciones operativas del sistema transportes que se caracteriza por: - Un kilometraje anual relativamente bajo del orden de 60,000 a 70,000 kilmetros por ao (Fuente: Estudio de Costos de la Universidad del Pacfico y entrevistas realizadas por el Consultor -6,730 kilmetros x 10 meses de actividad para integrar 1 mes parado por mantenimiento y un mes por espera por carga-), consecuencia de la sobre oferta notoria de vehculos, y de una fuerte tasa de viajes en vaco. Ello se explica por el tipo de oferta dominante (traccin de semi-remolques en viajes de ida y vuelta, ms bien que transporte de embarques de cierta dimensin en una sola direccin, situacin que requiere otras tcnicas: co-carga, consolidacin, etc.). Tambin incide el desequilibrio que se observa en los flujos de puerto martimo a centro de consumo. Habra que aadir tambin la prohibicin que establecen las leyes para operar en el mercado local del pas de trnsito o de destino (no se autoriza a un transportista de un pas "A" de hacer un transporte interno dentro de un pas "B"). - En el caso de transporte de pasajeros, el kilometraje anual, en las empresas formales de servicio regular, puede rebasar 100,000 kilmetros. iv) Costo de operacin del transporte
Para estimar las condiciones financieras del transporte por carretera, el Consultor hizo uso del estudio de la Universidad del Pacfico (publicado en El Peruano, Metodologa de
determinacin de costos para el servicio pblico, Febrero 2002) completado por entrevistas con operadores. El clculo del costo operativo es para un vehculo tpico, es decir de un T3-S2 para el transporte de carga (remolcador de tres ejes, con un semi-remolque de dos ejes). Es preciso observar que la lectura de tales resultados requiere una cierta precaucin. Un ejercicio como este implica, necesariamente, reducir a un promedio una gran variedad de situaciones en lo que se refiere a las condiciones de operacin, la edad del vehculo, el estilo de conduccin, la estrategia de mantenimiento, etc. La dispersin alrededor del promedio puede ser importante dado que en realidad, a cada vehculo, corresponde un costo operativo propio. Sin embargo, estas estimaciones presentan el inters de ilustrar las observaciones anteriores y subrayar indirectamente la importancia de la capacitacin, y del establecimiento de criterios de competencia profesional. Cada transportista tendra que saber hacer este tipo de clculo antes de lanzarse en la negociacin de sus tarifas. Para calcular este costo de operacin, el Consultor elabor una aplicacin electrnica especfica. El objetivo consisti en llenar con datos realistas un cuadro de costos con la estructura que se muestra en el Cuadro 4.7.
Cuadro 4.7 - Estructura del costo operativo
COSTOS KILOMTRICOS (US$/km) Vehculo Combustible Llantas Mantenimiento COSTOS POR TIEMPO (US$ /da)
Sub total Personal de Conduccin Incentivos Plus de actividad Sub total Gastos generales Total
US$/km Seguro vehculo US$ /da US$ /km Seguro mercanca US$ /da US$ /km Costos fiscales US$ /da Financiacin del vehculo US$ da Amortizacin del vehculo US$ /da 0,00 US$ /km 0,00 US$ /da US$ /km Sueldo US$ /da US$ /km Seguridad Social (empresa) US$ /da 0,00 US$ /km 0,00 US$ da 0,00 US$ /da 0,00 US$ /km 0,00 $US$ /da
Cabe resaltar los siguientes comentarios: - Se us el dlar como moneda de referencia con un tipo de cambio de 3.37 Soles/US$ al 15 de agosto de 2004. - La evaluacin de los costos por tiempo, en trminos de US$ por da, permite una buena identificacin de lo que cuesta el vehculo cuando est parado (espera por carga, por ejemplo). - El desglose de los costos entre vehculo, chofer y empresas permite identificar mejor el impacto de los aspectos tcnicos, sociales y de gestin. - La metodologa se basa en un vehculo reciente, aunque hubiese sido aconsejable hacerlo con un vehculo usado para tener en cuenta la tipologa del parque actual. Sin embargo se opt esta opcin, por dos razones Dadas las caractersticas del parque, sera injusto considerar aqu que los vehculos no tienen (o tuvieron) un gasto financiero. Aunque sean de segunda mano, los gastos financieros existen aunque es cierto que decrecen con el tiempo hasta desaparecer. Pero hay que entender que son reemplazados progresivamente por gastos crecientes con el tiempo, como los costos de mantenimiento. Es incluso posible demostrar que es ms costoso pagar en mantenimiento por una unidad usada (pago al taller mecnico ms al proveedor de repuestos) que pagar en financiacin
(intereses al banco por capital prestado). De todos modos en situacin normal los vehculos son normales, es decir, ms o menos recientes. No sera correcto generalizar a partir de una situacin anormal y necesariamente pasajera como la situacin actual del parque peruano. v) Costo de operacin del transporte de carga
Basado en la metodologa arriba descrita, el Cuadro 4.8 sintetiza el valor de los rubros de costo operativo de los vehculos de carga. Basndose en una actividad mensual promedio de 6,730 kilmetros y considerando que un vehculo opera solo 10 meses al ao (un mes parado por mantenimiento, ms un mes por espera por carga), el costo total costo operativo promedio es de 0.85 US$ por kilmetro equivalente y alcanza un monto de 57,242 US$ por ao. Se observa que en las condiciones actuales, el costo fijo por da (opere o no opere la unidad) representa un gasto de 117 US$. Ello significa un gasto de 2,600 dlares por un mes de 22 das de trabajo. Aqu no se han incluido los peajes por ser ste un dato que depende de la relacin origen-destino y por lo tanto tiene un carcter especfico. Tampoco se han incluido los viticos. Se trata pues del costo mnimo de un vehculo normal. El peso del rubro combustible es particularmente alto, muy superior al sueldo del conductor y al gasto de mantenimiento que les siguen por orden de importancia tal como lo ilustra el Grfico 4.8.
Cuadro 4.8 - Costo operativo de un T3-S2
COSTOS KILOMTRICOS (US$/km) VEHCULO DE TRACCIN Combustible Neumticos Mantenimiento y reparaciones Pajes Sub total SEMIRREMOLQUE Neumticos Mantenimiento y reparaciones COSTOS POR TIEMPO (US$/dia)
0,31 0,01 0,09 0,00
US$/km US$/km US$/km US$/km
Seguro vehculo Seguro mercanca Costos fiscales Financiacin del vehculo Amortizacin del vehculo
0,41 US$/km
6 1 1 14 18 40
US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia
0,02 US$/km 0,03 US$/km
Seguros vehculo Seguros mercanca Costos fiscales Financiacin del semirremolque Amortizacin del semirremolque
1 1 2 4 4
US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia
Sub total TOTAL VEHICULO
0,04 US$/km 0,45 US$/km
12 US$/dia 52 US$/dia
PERSONAL DE CONDUCCIN Otros pagos (Incentivos) Plus de actividad TOTAL CONDUCTOR EMPRESA Gastos generales TOTAL
0,00 US$/km 0,02 US$/km 0,02 US$/km
Sueldo Seguridad Social (empresa)
38 US$/dia 10 US$/dia 48 US$/dia
Gastos generales 0,47 US$/km
17 US$/dia 117 US$/dia
40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Su eld Se o gu rid ad so cia l Vi ati Se co gu s ro sv eh i cu Se lo gu ro m er ca nc ia Co ste sf isc ale s Fin an cia cio n Am or tiz ac Ga ion sto sg en er ale s Ne um ati co s yr ep ar ac ion es M to Co m bu sti ble
Grfico 4.3 - Ilustracin del costo operativo de un T3-S2
vi)
Costo de operacin del transporte de pasajeros
Basado en la metodologa arriba descrita, el Cuadro 4.9 que sigue sintetiza el valor de los rubros de costo operativo de los vehculos de pasajeros. Basndose en una actividad mensual promedio de 10,000 kilmetros, el costo total operativo promedio es de 0.54 US$ por kilmetro, equivalente a 54,000 US$ por ao aproximadamente.
Cuadro 4.9 - Costo operativo de un mnibus de pasajeros
COSTOS DIRECTOS
COSTOS KILOMTRICOS (US$/km) VEHICULO Combustible Neumticos Mantenimiento y reparaciones Peajes Sub total TOTAL VEHICULO COSTOS POR TIEMPO (US$/dia)
0,31 0,01 0,06 0,00
US$/km US$/km US$/km US$/km
Seguro vehculo Seguro pasajeros Costos fiscales Financiacin del vehculo Amortizacin del vehculo
7 8 1 13 24
US$/da US$/da US$/da US$/da US$/da
0,37 US$/km 0,37 US$/km
53 US$/da 53 US$/da
PERSONAL DE CONDUCCIN Otros pagos (Incentivos) Plus de actividad TOTAL CONDUCTOR
0,00 US$/km 0,01 US$/km 0,01 US$/km
Sueldo Seguridad Social (empresa)
38 US$/da 10 US$/da 48 US$/da
COSTOS INDIRECTOS
EMPRESA Gastos generales TOTAL 0,38 US$/km Gastos generales 19 US$/da 120 US$/da
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vii)
Competitividad de las empresas
Medir la competitividad del transportista requiere estimar su propia rentabilidad. La rentabilidad, que es lo que al final cuenta ms para el transportista (ms que la nocin de costo) resulta de la diferencia entre los gastos y los ingresos. El ingreso depende del precio del mercado (resultante del equilibrio oferta-demanda) y de la aptitud del transportista en aprovechar al mximo su capacidad instalada (optimizar la productividad), teniendo en cuenta tan de cerca como pueda la demanda del mercado (envos cada vez ms pequeos enviados con mayor frecuencia hacia destinos variados). El Consultor, con ayuda de hojas de clculo preparadas para el anlisis de costos de operacin, y con los datos del Cuadro 10 que sigue, ha elaborado un modelo de simulacin que permite calcular el margen de utilidad que genera un viaje entre dos localidades peruanas seleccionadas, conociendo la distancia, su duracin, la tarifa promedio de un viaje y los factores de carga y de retorno vaco promedio en condiciones realistas (tiempo de espera eventual y aptitud del transportista en la bsqueda de flete). Por otro lado, el Consultor utiliz datos relativos a los fletes observados en el 2000 proporcionados por la encuesta en Empresas de Transporte de Carga realizada en el marco del estudio patrocinado por el Banco Mundial ya citado. A ttulo de observacin preliminar, cabe indicar de acuerdo con esta encuesta, realizada en el marco del estudio Diagnstico del desempeo del mercado de transporte de carga y de las cadenas logsticas en el Per, el precio pagado por tonelada mtrica-kilmetro es inferior al costo operativo generado por la prestacin, lo que muestra el desequilibrio del mercado y la rentabilidad negativa del negocio (impresin compartida por la inmensa mayora de los operadores entrevistados).
Cuadro 4.10 - Flete del mercado local y benchmark de costos operativos en flotas eficientes
Destinos Distancia de Lima (km) Costos operativos (US$/tkm) Mnimo Mximo Flete observado (US$/tkm)
Huancayo Arequipa Cusco Tacna Puno Tumbes
299 967 1,152 1,293 1,541 1,254
0.046 0.041 0.061 0.041 0.061 0.038
0.077 0.069 0.101 0.069 0.101 0.063
0.067 0.031 0.041 0.032 0.050 0.037
Fuente: Encuesta a Empresas de Transporte de Carga. 2000
Impacto del factor de carga
El ejemplo siguiente mostrado en el Cuadro 4.11, considera un viaje Lima-Arequipa ida y vuelta en 7 das cargado a 100 % en un caso y a 70 % en el otro caso. En estas condiciones, se puede observar que una baja de 30 % del aprovechamiento de la capacidad del vehculo hace pasar de una situacin muy confortable de 10 % de margen de utilidad (caso 1) a una situacin psima (- 470 US$, = - 24%).
Impacto del ndice de carga
El operador del caso 2 anterior (rotacin Lima-Arequipa) consciente que operando con un factor carga de 0.7 pierde dinero (- 470 US$), podra tratar de minimizar su prdida haciendo el viaje en menos tiempo: es interesante ver lo que cambia si la duracin del viaje es de 4 das, en vez de 7 das. En este ejemplo (vase Cuadro 4.12), un operador que sabe que un vehculo parado durante 4 das cuesta 468 US$ (117 US$ por da x 4 das = 468 US$) podra efectivamente razonar dicindose que aceptando el viaje perdera 119 US$ en vez de 468. El problema es que tomara el riesgo de exceder los tiempos de conduccin, lo que pone en peligro la seguridad de otros usuarios de la carretera. Es importante observar que cualesquiera sea la precisin del resultado, este clculo permite mostrar que no es aconsejable lanzarse a ciegas en el difcil negocio de los servicios de transporte sin antes, por lo menos, saber cual es el costo operativo, cual es el ingreso y decidir en plena conciencia. Al mismo tiempo, es importante observar lo riesgoso que resulta querer dejar de perder 100 dlares.
Cuadro 4.11 - Impacto del factor de carga sobre la rentabilidad
Destino Distancia Tarifa Carga til Duracin Factor de carga Items Vehculo Combustible Neumticos Mantenimiento y rep Peaje Seguro vehculo Seguro mercanca Costos fiscales Financiacin Amortizacin Total vehculo Conductor Incentivo Sueldo Seguridad social Total conductor Gastos generales Estructura y otros Total gasto general Costo viaje Ingreso viaje Utilidad viaje Arequipa 1933,8 0,041 28,0 7,0 1,0
km (ida y vuelta) US$ / t-kilmetro toneladas das
Duracin Factor de carga Caso 2
7,0 das 0,7
Caso 1 0,31 US$/km 0,03 US$/km 0,12 US$/km 6,80 1,67 3,06 18,64 21,53 US$/da US$/da US$/da US$/da US$/da 594,8 48,7 231,3 300,0 47,6 11,7 21,4 130,5 150,7 1536,7 31,6 267,3 72,2 371,0 116,3 116,3 2024,0 2220,0 196,0 US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$
0,31 US$/km 0,03 US$/km 0,12 US$/km 6,80 1,67 3,06 18,64 21,53 US$/da US$/da US$/da US$/da US$/da
594,8 48,7 231,3 300,0 47,6 11,7 21,4 130,5 150,7 1536,7 31,6 267,3 72,2 371,0 116,3 116,3 2024,0 1554,0 -470,0
US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$
0,02 US$/km 38,18 US$/da 10,31 US$/da
0,02 US$/km 38,18 US$/da 10,31 US$/da
16,61 US$/da
16,61 US$/da
4 - 44
Cuadro 4.12 - Impacto del tiempo sobre la rentabilidad

Destino Distancia Tarifa Carga til Duracin Factor de carga Items Vehculo Combustible Neumticos Mantenimiento y rep Peaje Seguro vehculo Seguro mercanca Costos fiscales Financiacin Amortizacin Total vehculo Conductor Incentivo Sueldo Seguridad social Total conductor Gastos generales Estructura y otros Total gasto general Costo viaje Ingreso viaje Utilidad viaje Arequipa 1933,8 0,041 28,0 7,0 0,7
km (ida y vuelta) US$ / t-kilmetro toneladas das
Duracin Factor de carga Caso 2
4,0 das 0,7
Caso 1 0,31 US$/km 0,03 US$/km 0,12 US$/km 6,80 1,67 3,06 18,64 21,53 US$/da US$/da US$/da US$/da US$/da 594,8 48,7 231,3 300,0 47,6 11,7 21,4 130,5 150,7 1536,7 31,6 267,3 72,2 371,0 116,3 116,3 2024,0 1554,0 -470,0 US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$
0,31 US$/km 0,03 US$/km 0,12 US$/km 6,80 1,67 3,06 18,64 21,53 US$/da US$/da US$/da US$/da US$/da
594,8 48,7 231,3 300,0 27,2 6,7 12,2 74,6 86,1 1381,6 31,6 152,7 41,2 225,6 66,4 66,4 1673,6 1554,0 -119,7
US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$ US$
0,02 US$/km 38,18 US$/da 10,31 US$/da
0,02 US$/km 38,18 US$/da 10,31 US$/da
16,61 US$/da
16,61 US$/da
4.5.
CONCLUSIONES SOBRE LA SITUACIN ACTUAL
Las principales conclusiones del diagnstico se refieren a las limitaciones relacionadas con la organizacin institucional, las limitaciones de la normativa vigente y obstculos relacionados con las prcticas de produccin y consumo de servicios por parte de los protagonistas del mercado. 4.5.1. Limitaciones relacionadas con la organizacin institucional La organizacin institucional que enmarca los servicios de transporte tiene tres limitaciones principales: - Capacidad de administracin de la DGCT limitada. - Dbil papel institucional de los usuarios y transportistas. - Carencia del dilogo entre actores para lograr acciones consensuadas. En lo que respecta a la capacidad de administracin de la DGCT, la carencia de medios humanos y tcnicos restringe su capacidad para hacer cumplir la normativa. La insuficiencia observada se ubica a tres niveles:
Proceso de colecta y procesamiento de la informacin estadstica de base no permite conocer la evolucin de la oferta y la demanda, lo que impide tener una visin clara del futuro y fijar orientaciones para lograr una mayor eficiencia de los transportes (atenuar la sobreoferta, favorecer la agrupacin de las empresas, promover una mayor inversin en infraestructura logstica en lugar de concentrar exageradamente los limitados recursos existentes en vehculos, etc.). Proceso de registro, otorgamiento y renovacin de autorizaciones: el sistema de registros carece de descripcin funcional detallada, lo que restringe su utilidad; ello no permite conocer claramente y en tiempo oportuno la oferta de servicios. El proceso de fiscalizacin de los servicios de transporte carece de personal y herramientas de gestin del control eficientes. Por falta de coordinacin y de herramientas los informes de infraccin no alimentan el registro de infracciones; en tales condiciones, la subordinacin de la renovacin de permisos al cabal cumplimiento de todas las normas no resulta fcil de realizar.
El fortalecimiento de la capacidad de administracin del sector por parte de la DGCT es crucial para garantizar la efectividad de la normativa. Por otra parte, el dbil papel institucional de los usuarios y transportistas limita la puesta a punto de polticas de transporte mejor ajustadas a las necesidades de ambos protagonistas del sistema de servicios. La incorporacin de estndares profesionales por ejemplo no podr darse sin una participacin activa de los gremios transportistas. Por otro lado, la introduccin de nuevos estndares que pudiesen modificar las caractersticas de la oferta no podr darse sin la participacin de los cargadores y usuarios que son finalmente los beneficiarios de las mejoras de los servicios. Es imprescindible fortalecer no solo la DGCT sino tambin los Gremios transportistas y representaciones de usuarios y cargadores. En fin, la carencia del dilogo entre actores para lograr acciones consensuadas es otra limitante importante en lo que respecta la organizacin institucional. Un acercamiento entre actores es indispensable para abrir las vas hacia el progreso. Los pasos por seguir para rebasar estos obstculos podran incluir la organizacin de talleres y encuentros entre actores, la bsqueda de ayudas para permitir a los gremios transportistas nacionales fortalecidos de afiliarse con organizaciones similares en el mbito internacional. A mediano plazo conviene dar forma y hacer operar la Comisin Consultiva de Transportes prevista en el Reglamento de Administracin. 4.5.2. Limitaciones relacionadas con la normativa vigente Sin duda, el libre acceso a la profesin de transportista, sin ningn requisito de ndole cualitativo relacionado con su capacidad profesional (concepto citado pero sin desarrollo alguno en el Reglamento), es uno de las limitantes ms importantes del dispositivo regulador. En efecto, ser profesional del volante no es hoy factor nico suficiente. Las necesidades formativas no se circunscriben a la capacitacin de conductores tan necesaria como la de otros mandos medios (jefes de trfico, gestor de flotas, etc.), sino que debera incluir la formacin de directivos. Es imaginable institucionalizar la formacin como una pista hacia el progreso del sector. Los requisitos de acceso a ciertos mercados sensibles (mercanca peligrosa, perecederos, carga internacional, etc.) son poco estrictos y deberan ser reforzadas. La tenencia de vehculo e instalaciones para vehculo no es hoy factor nico suficiente.
En cuanto a las normas tcnicas, es importante considerar dentro de las posibles acciones por desarrollar, la posibilidad de generar informes de revisin en forma electrnica que pudiesen alimentar el sistema de administracin del sector (base de datos de la DGCT). Las normas sociales definidas en el Reglamento, en particular las referentes a los tiempos de conduccin y de descanso, son precisas. Pero queda por ver como podr ser controlado su cumplimiento. La introduccin de tacgrafos (mecnico o digital), en principio a partir de enero 2005, abre varias posibilidades las cuales deberan ser claramente planteadas. 4.5.3. Limitaciones relacionadas con las prcticas de transporte y logstica La concentracin empresarial, particularmente en el sector carga, es muy baja: - Carga: 31,600 transportistas poseen 56,900 unidades o sea menos de 2 vehculos por transportista. - Pasajeros: 8 vehculos por empresa en promedio. Esta situacin refleja la poca penetracin de la nocin de flota sin la cual no resulta fcil lograr una operacin ms racional del parque de vehculos (reparto ms balanceado de la cantidad y tipos de vehculo por tipo de mercado, origen-destino, etc.), lo que perjudica la capacidad para generar economas de escala. Los transportistas, sobretodo en carga, tienden a invertir excesivamente en vehculos. Ello explica que el servicio de traccin seca por camin completo (tamao del embarque = dimensin del camin) est sobre ofertado mientras que existe carencia abrumadora de otro tipo de servicio, con mayor demanda y ms adaptadas al usuario promedio. La escasez casi total de inversin en instalaciones para servicios de transporte dificulta la puesta a punto de soluciones de transporte cada vez que el tamao del embarque es inferior al tamao de los vehculos (mercado mayoritario). Operando por fuera de una organizacin en red (plataformas de acopio, de trasbordo, almacenes, depsitos, etc.) resulta complicado generar economas de escala suficientes: mejores tasas de carga en viaje de ida, flete de retorno ventajoso, actividad kilomtrica ptima (tiempos cortos de espera por carga). De all proviene en gran parte la dbil productividad observada. Una productividad dbil se traduce en una rentabilidad baja o negativa. Por el lado de los usuarios, no ms del 5 % de los cargadores tendra la competencia tcnica suficiente para formular pedidos basados en criterios que combinan precios, tiempos de entrega y seguridad de la prestacin. La inmensa mayora de cargadores acta de manera tradicional: compra traccin de baja calidad al menor precio posible (criterio casi nico) aunque gasta altas sumas de dinero para cubrir el seguro de sus mercancas y los gastos financieros que significa almacenar relativamente grandes volmenes en bodega propia. Es preciso reconocer que produccin y consumo de servicio son procesos interrelacionados y que tanto los transportistas como los usuarios tienen inters en propiciar la creacin de servicios eficientes, remunerados a precio justo: Los transportistas de carga tendran inters en aumentar sus rendimientos para ganar en rentabilidad, buscando formas de operacin en red, con varias capas para diversificar la oferta de servicio y adaptarla a la necesidad del mercado. Los transportistas de pasajeros
(como los de carga) tendran inters en compartir medios (terminales) para propiciar la concentracin de flujos de transporte y mejores niveles de servicio. Los usuarios de transporte interprovincial tendran inters en conocer mejor sus derechos y mostrarse ms exigentes en lo que respecta a los vehculos utilizados, la capacitacin de conductores y sus tiempos de conduccin permitidos, lo que impactara positivamente en la seguridad de los pasajeros, problema mayor en este subsector. En cuanto al sector carga, los cargadores tendran inters en moverse hacia prcticas de consumo ms eficientes: exigir mayor calidad y servicios mejor adaptados a sus necesidades (carga fraccionada), tercerizar el transporte y el almacn y compartir los ahorros con los transportistas (socios logsticos), pagando mejor.
4 - 48

Cap 4 Analisis de Las Caract Del Sis Actual Del Servicio Act

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Cap 4 Analisis de Las Caract Del Sis Actual Del Servicio Act

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CAPITULO 4 ANLISIS DE LAS CARACTERSTICAS DEL SISTEMA ACTUAL DE SERVICIOS DE TRANSPORTE POR CARRETERA

MBITO GENERAL Y OBJETIVOS

ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DEL SUBSECTOR

El Grfico 4.1 ilustra la estructura institucional del sector.

Ministerio de Transporte y Comunicaciones (y Direcciones regionales sectoriales) Municipalidades provinciales

Usuarios del transporte interprovincial

Auxiliaires de transporte (carga)

Grfico 4.1 - Organizacin institucional

Sub-Direccin de Circulacin y Seguridad Vial, y Sub-Direccin de Fiscalizacin y Control de Servicios.

MARCO REGULADOR DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE

EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE

4 82 45 15 47 8 0 8 54 16 1,135 4 166 14 3 1 0 30 1,632

Fuente: MTC, Direccin General de Circulacin Terrestre, Sub-Direccin de Registros y Autorizaciones

Tipo 3: Transporte de carga fraccionada (semi-consolidado)

Tipo 4: Transporte de cargas fraccionada (consolidacin o grupaje)

2003 44,481 105,467 15,300 17,801 183,049

% 24,3% 57,6% 8,4% 9,7% 100,0%

140000 130000 120000 110000 100000 90000 80000 70000

25000 20000 15000

Grfico 4.2 - Evolucin del parque de vehculos industriales (vehculos)

0,31 0,01 0,09 0,00

US$/km US$/km US$/km US$/km

US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia

0,02 US$/km 0,03 US$/km

US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia US$/dia

Sub total TOTAL VEHICULO

0,04 US$/km 0,45 US$/km

0,00 US$/km 0,02 US$/km 0,02 US$/km

Sueldo Seguridad Social (empresa)

38 US$/dia 10 US$/dia 48 US$/dia

Gastos generales 0,47 US$/km

17 US$/dia 117 US$/dia

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Grfico 4.3 - Ilustracin del costo operativo de un T3-S2

Costo de operacin del transporte de pasajeros

0,31 0,01 0,06 0,00

US$/km US$/km US$/km US$/km

US$/da US$/da US$/da US$/da US$/da

0,37 US$/km 0,37 US$/km

PERSONAL DE CONDUCCIN Otros pagos (Incentivos) Plus de actividad TOTAL CONDUCTOR

0,00 US$/km 0,01 US$/km 0,01 US$/km

Sueldo Seguridad Social (empresa)

38 US$/da 10 US$/da 48 US$/da

Competitividad de las empresas

Huancayo Arequipa Cusco Tacna Puno Tumbes

299 967 1,152 1,293 1,541 1,254

0.046 0.041 0.061 0.041 0.061 0.038

0.077 0.069 0.101 0.069 0.101 0.063

0.067 0.031 0.041 0.032 0.050 0.037

Fuente: Encuesta a Empresas de Transporte de Carga. 2000

Impacto del factor de carga

Impacto del ndice de carga

km (ida y vuelta) US$ / t-kilmetro toneladas das

Duracin Factor de carga Caso 2

7,0 das 0,7

0,02 US$/km 38,18 US$/da 10,31 US$/da

0,02 US$/km 38,18 US$/da 10,31 US$/da

Cuadro 4.12 - Impacto del tiempo sobre la rentabilidad

km (ida y vuelta) US$ / t-kilmetro toneladas das

Duracin Factor de carga Caso 2

4,0 das 0,7

0,02 US$/km 38,18 US$/da 10,31 US$/da

0,02 US$/km 38,18 US$/da 10,31 US$/da

CONCLUSIONES SOBRE LA SITUACIN ACTUAL