O PERFIL DO ESTADO NEO-LIBERAL

LUCIOLA MARIA DE AQUINO CABRAL

Procuradora do Município de Fortaleza
Doutoranda em Direito Constitucional. Doutora em Ciências Jurídicas e Sociais.
Mestre em Direito Constitucional. Especialista em Direito Público.

O surgimento do Estado Social, após a segunda guerra, acarretou profundas

modificações na economia, o que veio a provocar a busca da realização do ideal de
igualdade. A luta da classe proletária contra o não intervencionismo estatal
revelou sua grande insatisfação com o Estado Liberal, em virtude de sua completa
incapacidade de concretizar os sonhos de liberdade e prosperidade, de acordo com
os ideais da revolução francesa. A liberdade deixava de ser vista como valor
absoluto e primordial à existência humana, por não possibilitar por si só a
satisfação de todos os anseios do indivíduo.

Tais fatos foram determinantes para dar início a transformação do modelo de Estado
então sedimentado. A transição decorreu em conseqüência das injustiças sociais
ocasionadas pelo individualismo e extrema neutralidade do Estado Liberal, fazendo
com que crescesse na sociedade a necessidade de justiça social. Nasceu, assim, o
Estado Social de Direito, mais voltado a afirmação dos direitos sociais e às
aspirações de justiça social, embora tal concepção, na opinião de muitos autores
seja de "ambigüidade manifesta", como diz Jose Afonso da Silva, ressaltando que:
"Primeiro, porque a palavra social está sujeita a várias interpretações. Todas as
ideologias, com sua própria visão do social e do Direito, podem acolher uma
concepção do Estado Social de Direito, menos a ideologia marxista que não confunde
o social com o socialista. A Alemanha nazista, a Itália fascista, a Espanha
franquista, Portugal salazarista, a Inglaterra de Churchill e Attlee, a França,
com a Quarta República, especialmente, e o Brasil, desde a revolução de 30 - bem
observa Paulo Bonavides - foram "Estados sociais", o que evidencia, conclui, "que
o Estado social se compadece com regimes políticos antagônicos, como sejam a
democracia, o fascismo e o nacional-socialismo. Em segundo lugar, o importante não
é o social, qualificando o Estado, em lugar de qualificar o Direito."1

Na verdade, o surgimento dos direitos sociais é que fez modificar a velha

estrutura do Estado Liberal, cujo formalismo impedia a realização do ideal de
igualdade. Dentro desse contexto, o ideal de igualdade se apresenta como de maior
relevância, configurando-se como principal fundamento da transformação política e
jurídica do Estado, de conteúdo essencialmente formado por valores sociais,
influenciados, por certo, pelo crescente desenvolvimento econômico.

Paulo Bonavides, em seu Curso de Direito Constitucional, destaca que: "O centro
medular do Estado social e de todos os direitos de sua ordem jurídica é
indubitavelmente o princípio da igualdade. Com efeito, materializa ele a liberdade
da herança clássica. Com esta compõe um eixo ao redor do qual; gira toda a
concepção estrutural do Estado democrático contemporâneo. De todos os direitos
fundamentais a igualdade é aquele que mais tem subido de importância no Direito
Constitucional de nossos dias, sendo, como não poderia deixar de ser, o direito-
chave, o direito-guardião do Estado social."2

Com base nessa perspectiva é que se fará a análise do princípio da igualdade tal
como contido no art. 5° da Constituição Federal, em face do atual modelo de Estado
neo-liberal que se quer implantar.

É inconteste o fato de que a Constituição vigente adotou a teoria do Estado

social. Importa, entretanto, saber se os direitos sociais básicos por ela
definidos, como os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, por exemplo,
além de outros propriamente ditos como a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a
segurança etc., devem ou não ser garantidos pelo Estado, vez que estão inseridos
entre os direitos fundamentais. Colocando-se a questão sob outra ótica cabe
indagar se as mudanças pretendidas pelo governo acarretam ou não a subversão do
ordenamento, vez que afrontam direta e profundamente as regras ora impostas.

É sabido que a grande revolução que se deu no constitucionalismo moderno,

relativamente aos direitos fundamentais de segunda geração foi, exatamente, a
conscientização da necessidade de proteção desses direitos.

Mais que reconhecidos e postos, devem ser eles garantidos por instrumentos capazes
de fazê-los sair de uma realidade apenas formal para incorporar-se a realidade
material, ou seja, ao patrimônio do indivíduo. Essa nova concepção conferiu um
caráter diferente aos direitos fundamentais, efetivados por meio das chamadas
garantias institucionais, que sintetizam, na prática, o aspecto objetivo desses
direitos, segundo a formulação proposta por Carl Schmitt. Como ressalta ainda o
Prof. Paulo Bonavides: "A concepção de objetividade e de valores relativamente aos
direitos fundamentais fez que o princípio da igualdade tanto quanto o da
liberdade, tomasse também um sentido novo, deixando de ser mero direito individual
que demanda tratamento igual e uniforme para assumir, conforme demonstra a
doutrina e a jurisprudência do constitucionalismo alemão, uma dimensão objetiva de
garantia contra atos de arbítrio do Estado."3

A objetividade que se conferiu aos direitos fundamentais acarretou,

necessariamente, uma mudança na atitude do Estado perante o indivíduo, obrigando-o
a uma atuação positiva (fazer) ou negativa (não fazer/absterse), mas não mais
omissiva simplesmente.

Todavia, na prática, o que se verifica é uma ausência quase total, em algumas

áreas, de ação do Estado e, de outras, um intervencionismo demasiado, notadamente
em setores da economia, onde deveria exercer atividade apenas de caráter
suplementar ou de fomento. O crescimento desmesurado da máquina administrativa,
aliado a sobrecarga de obrigações e as intervenções não planejadas, contribuíram
para a ineficiência do Estado e para sua omissão no que pertine a satisfação de
direitos sociais básicos.

A crise de estatalidade que se instaurou em nosso país, entretanto, é antes a

acima de tudo, uma crise constitucionalista. Buscam-se alternativas para resolver
a difícil questão da aplicabilidade das normas constitucionais em vigor, fazendo
exsurgir de um lado, a polêmica necessidade de transformação do Estado, através da
criação de um novo modelo denominado "neo-liberal" e, de outro, a legitimidade das
mudanças por meio de emendas à constituição.

Não há dúvida de que o papel do Estado precisa ser redefinido. Tal redefinição,
contudo, não pode atropelar o processo democrático em andamento nem desestabilizar
a ordem jurídica, considerando-se que não há Estado de Direito sem legalidade, nem
democracia sem cidadania, elemento caracterizador da participação popular.

É necessário atentar para a nossa realidade fática, não aderir a modismos, porque
hoje muito se fala em "Estado Mínimo e Estado Subsidiário" , embora muitos não
saibam sequer a distinção entre um e outro. Muito corrente também é o discurso a
respeito da necessidade de se reduzir o tamanho da máquina administrativa, o
"monstro frio" em que se transformou o Estado. Certo é que o Estado, enquanto tal,
não poderá deixar de ter e exercer atividades essenciais que lhe são inerentes e
típicas do Poder Público. Nesse sentido é o entendimento da profa. Maria Silvya
Zanella DI PIETRO: "Devem ficar a cargo do Estado as atividades que lhe são
próprias como ente soberano, consideradas indelegáveis ao particular (segurança,
defesa Justiça, relações exteriores legislação polícia): e devem ser regidas pelo
princípio da subsidiariedade as atividades sociais (educação, saúde, pesquisa,
cultura, assistência) e econômicas (industriais, comerciais, financeiras), as
quais o Estado só deve exercer em caráter supletivo da iniciativa privada, quando
ela for deficiente.

Como se vê, não se confunde o Estado Subsidiário com o Estado Mínimo; neste, o
Estado só exercia as atividades essenciais, deixando tudo mais para a iniciativa
privada, dentro da idéia de liberdade individual que era inerente ao período do
Estado Liberal; naquele, O Estado exerce as atividades essenciais, típicas do
Poder Público, e também as atividades sociais e econômicas que o particular não
consiga desempenhar a contento no regime da livre iniciativa e livre competição;
além disso, com relação a estas últimas, o Estado deve incentivar a iniciativa
privada, auxiliando-a pela atividade de fomento, já referida.

No caso dos serviços públicos típicos do Estado, prevalecem os procedimentos e

princípios próprios do regime jurídico administrativo ou de direito público; no
caso das atividades sociais e das atividades econômicas exercidas
subsidiariamente, o Estado deve procurar formas mais flexíveis de atuação, somente
possíveis pela aplicação predominante do direito privado, derrogado parcialmente
pelo direito público apenas no que seja essencial para assegurar o cumprimento dos
fins sociais."4

O que se sugere é a parceria do Poder Público com o setor privado, no intuito de

viabilizar o desenvolvimento social e o crescimento econômico do país. A
participação é, portanto, requisito imprescindível ao aprimoramento do Estado, à
medida em que a busca de soluções para os graves problemas sociais,
principalmente, violência e desemprego, envolve não só fatores como o crescimento
da economia e o aumento da produção, mas também a cooperação da sociedade civil. A
parceria com a iniciativa privada, se bem direcionada, poderá trazer muitos
benefícios, ainda quando esta necessite ter suas atividades subsidiadas. A gestão
participativa precisa ser reestudada e reformulada, a fim de se adequar as regras
do ordenamento.

O que não é possível é promover uma completa reforma do Estado, apenas para que
este se adapte as regras do poder econômico. As mudanças devem ser procedidas com
base na legalidade e na legitimidade, com vistas a se alcançar os fins sociais
apontados pela Constituição.

Importantes considerações sobre a matéria podem ser encontradas na obra Direito

Administrativo de Participação, de Fabiana de Menezes Soares: "A discussão sobre
esta "redefinição" do Estado envolveu a discussão ideológica acerca das acepções
do termo Estado, enquanto instrumental apto à consecução de fins concretos, ou
seja, o Estado frente aos problemas econômicos e sociais e também as relações
criadas entre Estado e sociedade civil, a capacidade do Estado em, eficazmente,
garantir o cumprimento daquilo que lhe convém historicamente: governar bem.

Assim, no desenvolvimento do próprio Estado, nos deparamos com duas opções,

segundo Klicksberg (1994), o Estado oposto à sociedade civil ou o Estado associado
à sociedade civil, ou seja, em parceria, em concerto. O "Estado inteligente",
conforme expressão do referido autor, é aquele que escolhe a segunda opção,
buscando o desenvolvimento humano como objetivo final, reforçando e aumentando a
democracia, trabalhando em conjunto com a sociedade civil, para realizar um
projeto nacional de produtividade e crescimento.

Além disso, é inteligente o Estado que cria uma política estratégica a longo
prazo, que trabalha em colaboração com o mercado, retirando-se de setores que não
são os institucionalmente seus, que elimina a corrupção e utiliza todos os meios
disponíveis para a promoção e apoio da organização e desenvolvimento da sociedade
civil."5

A dificuldade que se coloca é traçar os limites dessa parceria, de modo que se

possa deixar bem definido o que seja serviço público e o que seja "gestão privada
de serviços públicos" , segundo o conceito adotado pela escola do serviço público
(Duguit, Jèze, Bonnard, Rolland). Por isso, é de crucial importância precisar o
conceito de privatização, que em sua forma mais ampla compreende a DESREGULAÇÃO, a
DESMONOPOLIZAÇÃO, a VENDA DE AÇÕES DE EMPRESAS ESTATAIS AO SETOR PRIVADO, a
CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS e os CONTRACTING OUT (convênios e contratos de
obras e prestação de serviços). Nesta última modalidade é que se inclui a
TERCEIRIZAÇÃO. Registre-se que estas são as técnicas indicadas pela Profa. Maria
Silvya Zanella DI PIETRO, existindo, entretanto, outras classificações apontadas
por diferentes autores.

No direito brasileiro, a privatização encontra-se disciplinada pela Lei no.

8031/95, restringindo-se a transferência de ativos ou de ações de empresas
estatais para o setor privado. No entanto, a contratação de pessoal para a
prestação de serviços, vem sendo praticada de forma indiscriminada pela
Administração Pública, a título de serviços "TERCEIRIZADOS", embora se saiba que,
na realidade, trata-se de uma maneira encontrada para fraudar os preceitos
constitucionais. Tal procedimento afronta os princípios da IMPESSOALIDADE,
MORALIDADE e, sobretudo, o da IGUALDADE. O acesso a cargos, empregos e funções
deve se dar por meio de concurso público. A exceção prevista no inc. IX do art 37
da Constituição Federal destina-se, exclusivamente, a viabilização e a
continuidade do serviço público em situações emergenciais (a lei estabelecerá os
casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária
de excepcional interesse público). O atendimento de tais necessidades, porém, não
se fará arbitrariamente nem poderá perdurar por tempo indefinido, como soe
acontecer. Se o serviço exige a permanência da atividade, esta não poderá ser
mantida sob a forma de "contratação de caráter excepcional". Para tais situações,
o Poder Público poderá fazer uso da DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA- POR SERVIÇOS
(criando uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribuindo a
titularidade e a execução de determinado serviço público - fundação, autarquia
etc), ou, POR COLABORAÇÃO (por meio de contrato - concessão de serviço público -
ou por ato administrativo unilateral - permissão -atribuindo-se a uma pessoa
jurídica de direito privado a execução de serviço público, conservando o poder
concedente sua titularidade).6

Se se busca por esta forma, dar maior agilidade ao Estado, desvencilhando-se dos
nós jurídicos que emperram o funcionamento da máquina administrativa, em nome de
uma eficiência duvidosa E de uma política nem tão comprometida assim com os
valores sociais eleitos pelo povo, não se deve perder de vista que o pano de fundo
da situação é a crise constitucionalista que enfrentamos. As soluções para os
problemas econômicos E sociais não pode justificar o rompimento com a ordem
jurídica estabelecida. A segurança das relações jurídicas é comprometida toda vez
que se opta por uma solução contrária ao interesse público. O desrespeito as
normas constitucionais está se tornando cada dia mais usual, mais comum,
refletindo o profundo descompromisso da classe política para com a sociedade e a
completa incapacidade de compatibilizar a realidade jurídica com a vontade
política. Cada governante traça o perfil do ordenamento jurídico como lhe convém,
moldando o Estado de acordo com a sua própria concepção. Esta tem sido a tônica do
novo modelo de Estado que está florescendo entre nós. A atual Constituição não
consegue ser boa o suficiente, a ponto de atender aos mais verdadeiros anseios e
as mais abissais aspirações neo-liberais.

Entendemos, porém, que a ênfase deva ser dada a nossa realidade social, como a
falta de saneamento básico, o desmonte do serviço de saúde pública, a falta de
escolas para as populações carentes, a miséria e a fome, estes sim, problemas
carecedores das mais profundas mudanças.

Como bem salienta o ilustre jurista Juarez de Freitas: "Certo, o Estado brasileiro
precisa ser, cautelosa e idoneamente, redesenhado, mais por força dos imprevistos
da realidade do que por motivações de cunho ideológico.

Inegável, outrossim, que tal reformatação deve ser feita sem que se extravie a sua
funcionalidade, sobremodo, a fiscalizatória, indispensável para garantir o caráter
público de determinados serviços. Impede pôr em realce que, se o modelo de Estado
intervencionista - direto, pesado e ineficiente - cede lugar a um outro que se
quer mais regulador, não menos evidente a mantença do portentoso desafio de ser
eficaz e jamais omisso nesta nova empresa.

Ademais, incontestável o paradoxal fenômeno de um Estado em demasia, em

determinadas áreas, a de carência estatal, em outros setores nevrálgicos, razão
pela qual, na análise dos serviços públicos, urge recordar que a cogência do
interesse público deve ser respeitada o suficiente para que se instaure um Estado
fortemente democrático no cumprimento de suas tarefas primordiais, nunca deixando
de desempenhar aquelas insubstituivelmente suas e sem cometer o desatino de se
entregar as mãos visíveis e invisíveis de grupos egotistas, que agridem
mortalmente os laços que nos fazem uma nação a caminho de um povo desenvolvido.

A mudança de compreensão do Estado, em matéria de prestação dos serviços públicos,

reduzindo a sua participação direta e alargando a sua dimensão fiscalizadora,
brota - como se disse - de profundas imposições de realidades cambiantes a exigir
uma era nova também para a Administração Pública. As empresas vêm-se
reestruturando, de sorte que o Poder Público, por igual, vê-se obrigado a fazê-lo.
No entanto , todo o cuidado apresenta ser diminuto no sentido de que o Estado se
mostre capaz de impedir a ablação de suas especificidades, como pretendem aliás,
os adeptos da denominada privatização selvagem ou ignominiosa desconstrução da
esfera pública. Vale registrar, a este propósito, a pertinente observação de
Raymond Aron no sentido de que o mito do enfraquecimento do Estado é o de que este
só "existe para produzir e distribuir recursos e que, resolvido o problema da
produção e da distribuição dos recursos, não será mais necessário". Afinal,
inafastável a atuação da autoridade como fator, por assim dizer, racionalizante
das condutas, porém, esta atuação precisa ser limitada pela própria
racionalidade."7

O que se pode concluir de tudo isso, é que a política neo-liberal do atual governo
vem, sutilmente, corroendo as bases de sustentação do Estado desenhado pela Carta
Magna de 1988. Os direitos sociais nela prescritos encontram-se seriamente
ameaçados, direitos estes, destaque-se, inseridos entre os direitos fundamentais.

Os problemas sociais, políticos e econômicos de uma nação não se resolvem à custa

de freqüentes alterações em seu texto constitucional. Emendar a Constituição nunca
foi sinônimo de solução e jamais será. A problemática da ingovernabilidade está
mais afeita a uma outra questão, esta sim, curial para todos nós: a aplicabilidade
das normas constitucionais. O que é feito das leis complementares e ordinárias que
já deveriam ter sido elaboradas para se dar eficácia aos preceitos
constitucionais- Ao que parece, o caráter progressista e eminentemente social da
vigente Constituição abalou as estruturas de determinados grupos econômicos, de
grandes latifundiários e da reduzida camada dos detentores de riquezas deste país.
Governar bem não significa modificar o ordenamento jurídico toda vez que este se
lança em defesa dos cidadãos e das instituições por ele abrigadas. Os direitos e
garantias fundamentais são eixos do sistema, funcionando, digamos assim, como uma
espécie de contrapeso aos possíveis atos de arbítrio do Estado. A reforma da
Constituição através de emendas representa uma ruptura nos alicerces jurídico e
social do Estado originalmente definido pelo Poder Constituinte, ou seja, aprovado
e escolhido pelo povo.

A título de exemplificação, citaremos a proposta de reforma tributária apresentada

pelo governo no final de 95, a qual, no entendimento de José Tarcísio de Almeida
Melo "possui características peculiares de tendência centralizadora, de
fortalecimento da arrecadação da União e de flexibilização do processo legislativo
de imposição.

Tal flexibilização é a que chama a atenção dos leitores do texto, porque arrasta
da lei complementar e qualquer lei ordinária e até mesmo à medida provisória e
instrumentalização da instituição de tributos federais".8

Não se pode pensar que as soluções para todos os problemas vivenciados pelo povo
brasileiro passam por constantes alterações à Constituição. Tal raciocínio é de
uma inconseqüência tremenda, prestando-se somente para revelar o descompasso entre
a realidade política e a realidade social, postas em confronto pelo ordenamento
jurídico. A concentração do poder nas mãos do Chefe do Executivo causará o
desequilíbrio do sistema e dificultará o engajamento da sociedade no intrincado
processo de democratização do Estado, tornando inúteis quaisquer garantias postas
à disposição dos indivíduos.

A concretização do ideal de igualdade ainda é a grande conquista que se pretende

alcançar, mas para encetar mudanças é preciso ter ética e, acima de tudo, lucidez
e racionalidade para pô-las em prática. Tudo, é claro, dentro da estrita
legalidade.

NOTAS

1 In Curso de Direito Constitucional Positivo. Ed. RT, 5a ed., São Paulo, 1989,
pág. 102.

2 In Curso de Direito Constitucional. Ed. Malheiros, 4a ed., São Paulo, 1993,

págs. 301-302.

3 In Curso de Direito Constitucional. Ed. Malheiros, 4a ed.. São Paulo, 1993,

págs. 301-302.

4 In Parcerias na Administração Pública. Ed. Atlas, São Paulo,1996, págs. 22-23.

5 In Direito Administrativo de Participação. Ed. Del Rey,Belo Horizonte,1997,

págs. 117-118.

6 Di Pietro, ob. cit., pág. 33.

7 In Estudos de Direito Administrativo. Ed. Malheiros, São Paulo,1995, págs. 34-

35.

8 Direito Constitucional Brasileiro. Ed. Del Rey, Belo Horizonte, 1996, pág. 305.

BIBLIOGRAFIA

1. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. Ed.RT, 5a ed.,
S.P., 1989.

2. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. Ed. Malheiros, 4a ed.,

S.P.,1993.

3. DI PIETRO, Maria Silvya Zanella. Parcerias na Administração Pública. Ed.

Atlas.S.P.,1996.

4. RIVERO, Jean. Direito Administrativo. Ed. Livraria Almedina, Coimbra, 1981.

5. SOARES, Fabiana de Menezes. Direito Administrativo de Participação Ed. Livraria

DEL REY, B.H.,1997.

6. FREITAS, Juárez. Estudos de Direito Administrativo. Ed. Malheiros,S.P., 1995.

7. MELO, José Tarcísio de Almeida. Direito Constitucional Brasileiro. Ed. Livraria

DEL REY, B.H., 1996.