Diseno de Un Sistema de Indicadores para La Evaluacion de Buenas Condiciones Penitenciarias en Venezuela PDF

INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES DE ADMINISTRACIN
DISEO DE UN SISTEMA DE INDICADORES PARA LA EVALUACIN DE BUENAS CONDICIONES PENITENCIARIAS EN VENEZUELA
Trabajo presentado para la obtencin del grado de Magister en Gerencia Pblica
Autores: Vanessa Patricia Prez Fuenmayor Salomn Manuel Saldivia Rengel
CARACAS, SEPTIEMBRE 2013
INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES DE ADMINISTRACIN
TRABAJO DE GRADO APROBADO POR EL SIGUIENTE JURADO
Tutor: Richard Obuchi
Jurado: Pedro Luis Rodrguez
CARACAS, SEPTIEMBRE 2013
RESUMEN
El Sistema Penitenciario est conformado por todas las instituciones involucradas en el proceso de rehabilitacin de las personas privadas de libertad. Las bases legales venezolanas plantean que el Estado garantizar la promocin de este cambio en un ambiente de respeto por los derechos humanos; pese a estas intenciones, las polticas pblicas penitenciarias han sufrido constantes cambios, principalmente impulsadas por las malas condiciones de vida de los reclusos y la violacin sistematizada de sus derechos humanos. El objetivo de este trabajo es proponer un sistema de indicadores que permita evaluar el desempeo del Sistema Penitenciario Venezolano con respecto a los estndares internacionales de buenas condiciones penitenciarias. Entre las dimensiones de medicin sobresalen las condiciones de las instalaciones y las medidas para garantizar el bienestar de los privados de libertad, sus familiares y el personal penitenciario. Este instrumento est destinado a ofrecer una herramienta que permita a los gerentes y hacedores de polticas pblicas tomar decisiones en pro de mejorar continuamente las condiciones de vida de quienes estn privados de libertad, enfocando el gasto pblico en los aspectos ms relevantes. Palabras clave: Sistema penitenciario, Condiciones penitenciarias, Polticas pblicas, Indicadores de desempeo.
AGRADECIMIENTOS
A Dios, por su inmenso y misericordioso amor. Su mano nos ha llevado a lo largo de este ao y medio de esfuerzos hasta la meta. A nuestras familias, amigos, profesores, compaeros y a todos aquellos que hicieron posible que nuestro sueo se hiciera realidad. Este logro no es nuestro, es de todos. Vanessa y Salomn
INDICE
SIGLAS ................................................................................................................................. 6 INTRODUCCIN................................................................................................................... 7 PLANTEAMIENTO DE PROBLEMA ....................................................................................... 9 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN .................................................................................... 12 Objetivo General ........................................................................................................... 12 Objetivos Especficos .................................................................................................... 12 JUSTIFICACIN .................................................................................................................. 13 MARCO TERICO .............................................................................................................. 14 Los Derechos Humanos y los Privados de Libertad ...................................................... 14 Los Estndares Internacionales de Buenas Condiciones Penitenciarias ...................... 15 El Sistema Penitenciario Venezolano y los Derechos Humanos ................................... 19 Medicin de Desempeo y Sistemas de Indicadores ................................................... 20 MARCO METODOLGICO ................................................................................................. 23 BASES DEL SISTEMA DE INDICADORES ............................................................................. 25 Objetivos del sistema penitenciario ............................................................................. 25 Dimensiones y mbitos de Desempeo ....................................................................... 27 Alojamiento............................................................................................................... 27 Vestimenta ................................................................................................................ 29 Asistencia Sanitaria ................................................................................................... 29 Personal Sanitario ..................................................................................................... 30 Contacto con el mundo exterior ............................................................................... 30 Responsabilidades Organizacionales ............................................................................ 31 INDICADORES DE DESEMPEO ......................................................................................... 37 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................... 53 BIBLIOGRAFA.................................................................................................................... 55 ANEXOS ............................................................................................................................. 58
SIGLAS
Para facilitar la lectura del documento, se han establecido siglas para resumir algunos nombres. A continuacin se presentan las ms utilizadas: CRBV FONEP IACTP MPPSP ONU OVP PROVEA RBV UNODC Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias Instituto Autnomo Caja de Trabajo Penitenciario Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario Organizacin de Naciones Unidas Observatorio Venezolano de Prisiones Programa Venezolano de Educacin Accin en Derechos Humanos Repblica Bolivariana de Venezuela Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
INTRODUCCIN
El grado de civilizacin de una sociedad se mide por el trato a sus presos F. Dostoyevski El ser humano por naturaleza es un ser sociable. Al reunirse a travs de distintas estructuras de convivencia grupal, fue dando origen al establecimiento de la vida en sociedad; siendo el principal problema el garantizar el libre albedro sin afectar las libertades individuales de los otros miembros del grupo social. Esto fue resuelto mediante la formulacin normas que rigieran las relaciones interpersonales, teniendo como premisa la concepcin tica y moral como soporte fundamental del sistema normativo de la conducta de los miembros de la sociedad. Este sistema contempla deberes que son aceptados con un cumplimiento obligatorio y de los mismos se derivan derechos que propician el desarrollo individual y colectivo en todo lo inherente a la condicin humana. Los Derechos Humanos son uno de los pilares fundamentales de la estructura descrita en el prrafo precedente. Son considerados como las facultades, libertades y exigencia legtimas e inquebrantables del ser humano que lo conduce a materializar los fines de su vida e innatos a su naturaleza. Los derechos humanos abarcan los aspectos bsicos como el derecho a la vida y los derechos asociados a la conducta humana. La Declaracin Universal de los Derechos Humanos fue proclamada en el ao 1948, y en ella se compilan los derechos fundamentales orientados a una convivencia sana sin distingo de raza, sexo, o creencias religiosas, caracterizada principalmente por la presencia de valores positivos que propicien el buen desarrollo de la sociedad desde el punto de vista mundial. Dentro la declaracin tambin se contempla los derechos de las personas que por algn motivo se encuentra privadas de libertad; entre ellos destacan la presuncin de inocencia, las condiciones de plena igualdad, aplicacin de justicia por un tribunal independiente e imparcial (ONU, 1948).
Las condiciones de vida de las personas privadas de libertad varan de acuerdo al marco normativo y las instituciones de justicia del pas de reclusin. No obstante, existen reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos, que son el marco de referencia para los diversos sistemas penitenciarios (ONU, 1955). En Venezuela, el sistema penitenciario ha sufrido constantes cambios en las polticas pblicas referentes a las prcticas penitenciarias (Andrade, 2005). Se estima que esta situacin tenga una relacin directa con la observacin de los estndares internacionales de buenas condiciones, pero se desconoce hasta qu punto se alcanzan o no sus niveles mnimos de cumplimiento. Evaluar el desempeo ha sido una creciente preocupacin para quienes elaboran polticas pblicas y tienen la responsabilidad de tomar decisiones que afectan la vida de sus conciudadanos. La necesidad de optimizar el uso de recursos y la exigencia de resultados efectivos frente al escrutinio pblico en un clima de transparencia y rendicin de cuentas exigen la aplicacin de herramientas que brinden informacin relevante, en aras de alcanzar un mejor desempeo y mayor calidad de vida. Este es el proceso que se explora en la presente investigacin, cuyo objetivo es proponer un sistema de indicadores para evaluar el desempeo del Sistema Penitenciario Venezolano.
PLANTEAMIENTO DE PROBLEMA
La violencia y la inseguridad son problemas que afectan las sociedades en diversas partes del mundo. Estos factores en Venezuela han presentado un incrementado considerable; no existe distingo de edad, sexo o de alguna otra condicin para ser vctima de la violencia o de la inseguridad. La tasa de delitos se eleva cada ao y una de sus causas es que la violencia se contempla como un mecanismo para la resolucin de conflictos (Moreno, Campos, Rodrguez, & Prez, 2008) 1. Aunado a ello, la insuficiencia a nivel institucional agrava el problema. En el marco legislativo, la base legal fundamental de Venezuela es su carta magna (RBV, 1999). En ella se establece los lineamientos de la actuacin de todos aquellos individuos y organizaciones que hacen vida dentro de pas, y entre los fines esenciales del Estado est el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad (Art. 3), garantizando, conforme al principio de progresividad y sin discriminacin alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos (Art. 19). En lo referente al sistema penitenciario venezolano, la Constitucin dispone en el artculo 272 lo siguiente: El Estado garantizar un sistema penitenciario que asegure la rehabilitacin del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos. Para ello, los establecimientos penitenciarios contarn con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreacin, funcionarn bajo la direccin de penitenciaritas profesionales con credenciales acadmicas universitarias, y se regirn por una
Segn datos presentados por PROVEA (2013), entre 2010 y 2012 la cifra de homicidios en Venezuela pasa de 13.080 a 14.582 vctimas, con una tasa de 51 por cada 100 habitantes. Si se agregan a estas ltimas las de averiguaciones de muerte y resistencia a la autoridad, se contabilizaron 23.506 vctimas, para una tasa global de 78 por cada 100 mil habitantes. La informacin recabada por el Centro de Estudios para la Paz (2005) presenta un panorama ascendente de ms largo plazo: entre los aos 1990 y 2000, la tasa de homicidios pasa de 13 a 33 vctimas por cada 100 mil habitantes; de 2.474 a 8.022 homicidios por ao. Para el ao 2004, la cifra contabilizada fue de 9.719 homicidios (37 por cada 100 mil), que al agregarse las averiguaciones de muerte y de resistencia a la autoridad, ascienden a 15.900 vctimas (60 por cada 100 mil).
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administracin descentralizada, a cargo de los gobiernos estadales o municipales, pudiendo ser sometidos a modalidades de privatizacin. En general, se preferir en ellos el rgimen abierto y el carcter de colonias agrcolas penitenciarias. En todo caso las frmulas de cumplimiento de penas no privativas de la libertad se aplicarn con preferencia a las medidas de naturaleza reclusorias. El Estado crear las instituciones indispensables para la asistencia pospenitenciaria que posibilite la reinsercin social del exinterno o exinterna y propiciar la creacin de un ente penitenciario con carcter autnomo y con personal exclusivamente tcnico (RBV, 1999). Partiendo de lo antes expuesto, puede afirmarse que el legislador concibe al sistema como una fuente capaz de transformar la conducta de un individuo, pero requiriendo de una serie de condiciones mnimas para el logro de este objetivo. Contrario a lo establecido en la Constitucin, se tiene que el sistema penitenciario venezolano se ha caracterizado por sus malas prcticas en trminos de condiciones para los reclusos, con el incumplimiento sistematizado de sus derechos humanos (OVP, 2010). El desconocimiento sobre las sanciones y sobre los mecanismos con que cuenta el Estado desde el punto de vista legal y de seguridad, son algunos de los aspectos que influyen en el incremento de las violaciones a los derechos de los privados de libertad. El retardo procesal es otra de las aristas del problema, incrementando un marcado hacinamiento de los centros de reclusin 2. Los incentivos para consolidar los cambios en los procesos son mnimos, producto de las constantes fluctuaciones que ha sufrido el sistema en trminos de polticas y autoridades. El control de las prisiones est en mano de grupos de internos, por tanto la resistencia a los cambios por parte de la poblacin reclusa es alta. Existen deficiencias en la infraestructura, dotacin y en la administracin carcelaria (Andrade, 2005): no se aplica la clasificacin de los reos que contempla la ley, la
Para el ao 2011, el hacinamiento en la crceles venezolanas asciende al 400% (Rangel, 2011).
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alimentacin es escasa y de baja calidad, falta personal e insumos mdicos, las oportunidades de educacin y trabajo son casi inexistentes, existe una alta tasa de impunidad sobre las violaciones de los derechos humanos, enfrentamientos internos por el control del centro de reclusin. Estos son algunos de los principales problemas que describen las crceles venezolanas. Por todo lo antes expuesto, resulta relevante preguntarse cules seran las caractersticas de un sistema de indicadores para medir el cumplimiento del sistema penitenciario venezolano con los estndares internacionales de buenas condiciones penitenciarias, qu elementos se mediran y qu instituciones estn implicadas en garantizar los derechos humanos de los reos (Reforma Penal Internacional, 2002). Estas y otras preguntas quedan abiertas ante nosotros y exigen un ejercicio de reflexin.
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OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN
Objetivo General
Disear un sistema de indicadores para evaluar el desempeo del Sistema Penitenciario Venezolano con respecto a los estndares internacionales de buenas condiciones penitenciarias.
Objetivos Especficos
Identificar cules son los estndares internacionales de buenas condiciones penitenciarias. Identificar los objetivos de las polticas pblicas referidas al sistema penitenciario venezolano, as como las responsabilidades organizacionales. Identificar las dimensiones y mbitos de desempeo que se requiere medir a fin de establecer indicadores adecuados. Especificar la informacin necesaria que permitan construir los indicadores. Disear las medidas de desempeo, estableciendo las relaciones entre las variables de medicin.
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JUSTIFICACIN
El Sistema Penitenciario Venezolano se ha estudiado desde diversos enfoques. Se ha registrado el comportamiento de la poblacin privada de libertad y los principales programas del gobierno, se han analizado al interno y a la organizacin, se ha realizado estudios sobre la distribucin de reclusos en los diferentes centros de reclusin (Cf. OVP, 2010; PROVEA, 2005; Rangel, 2011). Esta informacin le otorga al ciudadano un acercamiento a la estructura y el funcionamiento del rea penitenciaria, pero no permite medir su desempeo. La poltica de humanizacin de los recintos penitenciarios es el centro del plan ms reciente que ha implementado el gobierno venezolano (MPPSP, 2011). No obstante, a pesar de los objetivos planteados, pareciera que slo han sido buenas intenciones, pues no se han realizado transformaciones significativas que le den solucin a los principales problemas, ni se est brindando a la ciudadana la informacin suficiente al respecto. Si se han establecido prcticas orientadas especficamente a mejorar las condiciones de vida de los privados de libertad, stas no han sido evaluadas de una forma que permita hacerlas del conocimiento pblico y no han sido publicadas, a excepcin de eventos puntuales con fines propagandsticos. Partiendo del hecho de que todo el sistema penitenciario venezolano se encuentra bajo la administracin directa del Estado, son las instituciones gubernamentales las llamadas a acometer estas reformas. El presente estudio busca ofrecer una visin sobre cmo medir su desempeo, a travs de la formulacin de un conjunto de indicadores que permitan analizar el cumplimento de sus objetivos organizacionales y de los estndares internacionales de buenas condiciones penitenciarias.
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MARCO TERICO
Los Derechos Humanos y los Privados de Libertad
En la Declaracin Universal de Derechos Humanos se contemplan las condiciones elementales del trato a todas las personas, sin distinciones de ningn tipo, se fundamenta principalmente en el ideal comn por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirndose constantemente en ella, promuevan, mediante la enseanza y la educacin, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carcter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicacin universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdiccin (ONU, 1948). En el documento se hace una mencin explcita del trato de quienes estn privados de su condicin de libertad por la comisin de algn delito: Nadie ser sometido a torturas, ni a penas o tratos crueles, inhumanos o
degradantes, toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitucin o por la ley. Nadie podr ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado, as mismo, toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oda pblicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinacin de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusacin contra ella en materia penal. Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio pblico en el que se le hayan asegurado todas las garantas necesarias para su defensa.
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Nadie ser condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueron delictivos segn el Derecho nacional o internacional. Tampoco se impondr pena ms grave que la aplicable en el momento de la comisin del delito (ONU, 1948). Estos son algunos de los derechos vinculados con los privados de libertad, y son algunos de los que diariamente se violan en Venezuela. En la mayora de los pases existen mecanismos para garantizar los derechos humanos de los procesados y para cumplir con los convenios y tratados internacionales que existen sobre este tema. En un Estado de Derecho, la relacin entre el Estado y el sentenciado no se define como una relacin de poder sino como una relacin jurdica con derechos y deberes para cada una de las partes. El condenado tiene con el Estado una relacin de derecho pblico y, salvo los derechos perdidos o limitados por una condena, su condicin jurdica es igual al de las personas no condenadas (Morais, 2010). Existen una serie de leyes, tratados, convenios y documentos que expresan el deber ser en materia de derechos humanos; el respeto y cumplimiento de los derechos humanos es una responsabilidad bilateral dado que depende del Estado y del privado de libertad. 3 La trasgresin de los derechos de los internos se produce dentro del penal por la accin de otros reclusos, miembros de custodia y seguridad, autoridades y la administracin de justicia (Andrade, 2005).
Los Estndares Internacionales de Buenas Condiciones Penitenciarias

Las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos (ONU, 1955) tienen por objeto establecer, inspirndose en conceptos generalmente admitidos en la actualidad y en los elementos esenciales de los sistemas contemporneos ms adecuados, los principios y
En los anexos el lector podr encontrar una sinopsis de los distintos documentos de derecho internacional sobre la materia, muchos de los cuales son de carcter vinculante para la Repblica Bolivariana de Venezuela.
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las reglas de una buena organizacin penitenciaria y de la prctica relativa al tratamiento de los reclusos. Entre las reglas ms relevantes para nuestro estudio, podemos citar: Registro, separacin de categoras y locales destinados a los recursos: en este conjunto de reglas se indica que se debe llevar un registro con los datos privado de libertada y el proceso que se lleva en su contra, debe existir una distribucin de acuerdo al delito cometido, las celdas o cuartos deben ser preferiblemente individuales. Higiene personal: el interno debe disponer de agua y de los artculos de aseo indispensable para su salud y su limpieza. Vestimenta: si al interno no se le permite usar sus propia prendas, es necesario que el sistema penitenciario suministre la vestimenta; en caso contrario, se debe contar con las herramientas necesarias para que el recluso pueda limpiar y almacenar su ropa. Alimentacin: Todo recluso recibir de la administracin, a las horas acostumbradas, una alimentacin de buena calidad, bien preparada y servida, cuyo valor nutritivo sea suficiente para el mantenimiento de su salud y de sus fuerzas. momento debe tener acceso a fuentes de hidratacin. Servicios mdicos: Todo establecimiento penitenciario dispondr por lo menos de los servicios de un mdico calificado que deber poseer algunos conocimientos psiquitricos. Se dispondr el traslado de los enfermos cuyo estado requiera cuidados especiales, a establecimientos penitenciarios especializados o a hospitales civiles. El mdico deber examinar a cada recluso tan pronto sea posible despus de su ingreso y ulteriormente tan a menudo como sea necesario, en particular para determinar la existencia de una enfermedad fsica o mental que pueda constituir un En todo
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obstculo para la readaptacin. El mdico velar por la salud fsica y mental de los reclusos. Personal Penitenciario: La administracin penitenciaria escoger cuidadosamente el personal de todos los grados, puesto que de la integridad, humanidad, aptitud personal y capacidad profesional de este personal depender la buena direccin de los establecimientos penitenciarios. Los miembros del personal sern exclusivamente funcionarios penitenciarios profesionales, bajo condicin de empleados pblicos y por tanto con seguridad de que la estabilidad en su empleo depender nicamente de su buena conducta, de la eficacia de su trabajo y de su aptitud fsica. La remuneracin del personal deber ser adecuada para obtener y conservar los servicios de hombres y mujeres capaces. Se determinarn las ventajas de la carrera y las condiciones del servicio teniendo en cuenta el carcter penoso de sus funciones. Deber seguir, antes de entrar en el servicio, un curso de formacin general y especial y pasar satisfactoriamente pruebas tericas y prcticas. Despus de su entrada en el servicio y en el curso de su carrera, el personal deber mantener y mejorar sus conocimientos y su capacidad profesional siguiendo cursos de perfeccionamiento que se organizarn peridicamente. Los Principios Bsicos para el Tratamiento de los Reclusos (ONU, 1990) sintetizan en 11 enunciados los mbitos de proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad, en atencin a la definicin de unas garantas mnimas. 1. Todos los reclusos sern tratados con el respeto que merecen su dignidad y valor inherentes de seres humanos. 2. No existir discriminacin de ninguna ndole: raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento u otros factores. 3. Es necesario respetar las creencias religiosas y los preceptos culturales del grupo a que pertenezcan los reclusos. 17
4. El personal encargado de las crceles cumplir con sus obligaciones en cuanto a la custodia de los reclusos y la proteccin de la sociedad. 5. Con excepcin de las limitaciones que sean evidentemente necesarias por el hecho del encarcelamiento, todos los reclusos seguirn gozando de los derechos humanos y las libertades fundamentales consagradas en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, as como de los dems derechos estipulados en otros instrumentos de las Naciones Unidas. 6. Todos los reclusos tendrn derecho a participar en actividades culturales y educativas encaminadas a desarrollar plenamente la personalidad humana. 7. Se tratar de abolir o restringir el uso del aislamiento en celda de castigo como sancin disciplinaria y se alentar su abolicin o restriccin. 8. Se crearn condiciones que permitan a los reclusos realizar actividades laborales remuneradas y tiles que faciliten su reinsercin en el mercado laboral del pas y les permitan contribuir al sustento econmico de su familia y al suyo propio. 9. Los reclusos tendrn acceso a los servicios de salud de que disponga el pas, sin discriminacin por su condicin jurdica. 10. Con la participacin y ayuda de la comunidad y de instituciones sociales, y con el debido respeto de los intereses de las vctimas, se crearn condiciones favorables para la reincorporacin del ex recluso a la sociedad en las mejores condiciones posibles. 11. Los principios que anteceden sern aplicados en forma imparcial. A modo de resumen, pueden sintetizarse estos principios en la promocin del trato humano y digno para las personas privadas de libertad, y las condiciones de vida necesarias dentro de las crceles (trabajo, estudio, actividades culturales y castigos) para su reinsercin en la sociedad. 18
Otro acercamiento a las buenas condiciones penitenciarias nos lo proporciona Foucault (2002), cuando nos habla de los siete principios o mximas universales: 1. Principio de la correccin: la funcin esencial de la detencin penal es transformar el comportamiento del individuo. 2. Principio de la clasificacin: los detenidos deben estar repartidos segn la gravedad del delito, edad y disposicin, entre otras condiciones. 3. Principio de la modulacin de las penas: la pena puede modificarse en proporcin a los resultados obtenidos sobre la modificacin del comportamiento de los reclusos. 4. Principio de trabajo como obligacin y como derecho: el trabajo tiene como fin capacitar al individuo, transformarlo y facilitar su reinsercin social. 5. Principio de la educacin penitenciaria: se debe instruir al preso como parte de este proceso de reforma de su conducta. 6. Principio de control tcnico de la detencin: en recluso en su proceso de reforma debe estar controlado y a cargo por un personal especializado que vele por la buena formacin del individuo. 7. Principio de las instituciones anejas: La prisin debe ir seguida de medidas de control y de asistencia hasta la readaptacin definitiva del ex detenido.
El Sistema Penitenciario Venezolano y los Derechos Humanos

En los pases democrticos, las administraciones penitenciarias son generalmente autoridades pblicas que dependen de algn ministerio. En la mayora de los pases, el ministerio responsable del sistema penitenciario es el Ministerio de Justicia o bien el Ministerio del Interior quien se encarga de la administracin de los centros de prisin preventiva. nicamente en casos excepcionales existe un departamento especfico responsable de la gestin penitenciaria (UNODC, 2010). 19
Los sistemas penitenciarios estn organizados de mltiples maneras: mientras algunos pases cuentan con diversos sistemas penitenciarios, independientes los unos de los otros (por ejemplo, el sistema federal, el sistema penitenciario estatal y el sistema penitenciario de distrito), la mayora tiene un sistema penitenciario centralizado, con poderes plenos sobre los departamentos administrativos regionales o locales (UNODC, 2010). Tanto su autoridad como su estructura y financiamiento son distintos. El sistema penitenciario venezolano se ubica actualmente entre aquellos que cuenta con un ente especfico que rige el sistema penitenciario, de tipo centralizado. Los lineamientos que ordenan tanto la infraestructura carcelaria como los mtodos de trabajo aplicados en los mismos estn contenidos en la norma constitucional, donde se plantea que el Estado garantizar un sistema penitenciario que asegure la rehabilitacin del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos. Pese a estas buenas intenciones del legislador, la cadena de maltrato en nuestro pas se inicia desde el instante mismo de la detencin, y se acrecienta en la medida en la que el proceso sigue su curso (Moreno, Campos, Rodrguez, & Prez, 2008). De ello dan testimonio los mltiples informes que ao tras ao publican los observatorios nacionales e internacionales (OVP, 2010).
Medicin de Desempeo y Sistemas de Indicadores

Resultara imposible afirmar a priori, pese a las mltiples evidencias testimoniales y documentales, cul ha sido el desempeo de nuestro sistema penitenciario. Si bien es cierto que hay suficientes pruebas como para establecer el fracaso de algunas polticas en el rea, no pueden definirse exactamente las dimensiones ni los elementos de este desempeo negativo mientras no se cuente con instrumentos adecuados para hacerlo. En este sentido, es ya un lugar comn afirmar que el punto de origen de la evaluacin del desempeo de la gestin pblica es la exigencia por optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos, as como generar y fortalecer los
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mecanismos de rendicin de cuentas hacia los ciudadanos y los grupos de inters que rodean la accin pblica, sea esta nacional, regional o local. Partiendo de la necesidad de tomar decisiones y de rendir cuenta a la ciudadana, es indispensable contar con informacin relevante orientada a solventar y documentar problemas concretos. Los indicadores de desempeo vienen a solventar dicha necesidad, al proveer informacin sobre reas fundamentales de la accin de los entes pblicos tales como la eficiencia, eficacia, calidad, y economa de los recursos, en aras de mejorar la gestin y alcanzar una mayor transparencia de la accin pblica (Bonnefoy & Armijo, 2005). Podemos definir los indicadores de desempeo como medidas de los impactos de un proyecto (resultados, productos e insumos) que son monitoreados durante su implementacin para evaluar el progreso en la obtencin de los objetivos planteados. De igual modo, nos permiten organizar la informacin de una manera que aclara las relaciones entre los impactos de un proyecto y sus resultados, productos e insumos, ayudando a identificar problemas en el camino que puede impedir el logro de los objetivos (World Bank, 1996). En fin, los indicadores de desempeo nos permiten medir el xito de un proyecto. Encontramos aqu descritas dos funciones que puede tener el indicador: una descriptiva que consiste en aportar informacin sobre el estado real de una actuacin, y otra valorativa que consiste en aadir a la informacin anterior un juicio de valor. Esta ltima nos diferencia el indicador de la simple medicin de una variable, pues el indicador posee una direccin esperada, orientada hacia la medicin del logro de un objetivo, resultando en la afirmacin de si el desempeo es o no el adecuado. Al respecto, Bonnefoy y Armijo (2005) nos resumen algunos elementos a tener en cuenta al establecer un sistema de indicadores:
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La calidad y utilidad del indicador (en tanto instrumento de medicin de las variables asociadas al cumplimiento de objetivos) estarn determinadas por la claridad y relevancia de la meta que tiene asociada.
El requisito fundamental para el diseo del indicador es el establecimiento previo de los objetivos y metas lo que ser medido.
El resultado de la medicin del indicador entrega un valor de comparacin el cual est referido a alguna meta asociada.
El indicador deber estar focalizado y orientado a medir aquellos aspectos claves, lo cual implica la necesidad de tener claridad cules son los objetivos o propsitos de la institucin, y no todos, sino aquellos ms relevantes.
Aunque existe una gran diversidad en la tipologa de los indicadores de desempeo, originada sobre todo en las mltiples perspectivas con que pueden abordarse, para los fines de nuestra investigacin utilizaremos solo la clasificacin orientada a medir resultados propuesta por Bonnefoy y Armijo (2005), y utilizada entre otras instituciones por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica de Colombia (2012): Indicadores de resultados (outcome): se refieren a los efectos de la accin institucional y/o de un programa sobre la sociedad. Indicadores de proceso: se refieren al seguimiento de la realizacin de las actividades programadas, respecto a los recursos materiales, personal y/o presupuesto. Este tipo de indicadores describe el esfuerzo administrativo aplicado a los insumos para obtener los bienes y servicios programados. Indicadores de insumo: se refiere al seguimiento de todos los recursos disponibles y utilizados en una intervencin. Indicadores de eficiencia: permiten establecer la relacin de productividad en el uso de los recursos. 22
MARCO METODOLGICO
Nuestra investigacin, de carcter exploratorio, est orientada a la construccin de un sistema de indicadores que nos permita medir el desempeo del sistema penitenciario venezolano. Para ello, nos proponemos seguir parcialmente los pasos sugeridos por Bonnefoy y Armijo (2005), a saber: Primer paso: identificar los objetivos del sistema penitenciario venezolano; sus objetivos estratgicos se ubicarn en los principales planes y proyectos a fin de determinar hacia donde estn orientados y cul es su alcance. Para esto es importante considerar como punto de partida la norma constitucional, los derechos humanos, las reglas mnimas de buenas condiciones penitenciarias y, a partir de all, los planes concretos que se han desarrollado recientemente. Segundo paso: identificar las dimensiones y mbitos de desempeo que se requiere medir, siempre referidas a las buenas condiciones penitenciarias. Como orientacin se tomarn los lineamientos del manual de instrucciones para la evaluacin de la justicia penal (UNODC, 2010), donde se describen los elementos que influyen en el bienestar del recluso y, por lo tanto, son aspectos fundamentales en la construccin de los indicadores. Tercer paso: definir las responsabilidades organizacionales y los niveles de las mismas a ser evaluados, a fin de disear un instrumento que permita medir el desempeo del sistema de manera integral. Hemos considerado importante establecer referentes para la comparacin o las metas previstas en los estndares internacionales de buenas condiciones penitenciarias. Cuarto paso: disear los indicadores de desempeo del Sistema Penitenciario Venezolano, indicando la informacin (variables de medicin) que sera requerida y cmo se relacionan estas variables entre s (frmulas o algoritmos).
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Inicialmente se tena previsto establecer un instrumento de levantamiento y validarlo con los datos disponibles. Este paso se realiza como parte del proceso de formulacin de indicadores, a fin de establecer su nivel de efectividad y los recursos que se requieren para realizar plenamente la evaluacin. Sin embargo, los diversos tiempos de medicin hacen imposible realizar un nico instrumento de levantamiento de informacin y buena parte de los datos no estn actualmente disponibles. Aunque excede el alcance propuesto por nuestra investigacin, consideramos relevante sealar que la metodologa seguida propone algunos pasos adicionales, posteriores al proceso de formulacin de los indicadores, como lo son: analizar los resultados obtenidos, donde se verifica por qu se produjeron estos resultados, y comunicar e informar, cuando se establece quines tienen que conocer nuestros resultados, sean estos parte de la misma organizacin o sean externos a ella. Como resultar evidente, en el desarrollo de cada fase se tomaron aportes de diversos autores, pero conservando siempre la orientacin metodolgica inicial.
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BASES DEL SISTEMA DE INDICADORES

Como se plante en la propuesta metodolgica, antes de elaborar un sistema de indicadores es necesario seguir un conjunto de pasos previos que les provean validez en su intencin de capturar y reflejar una realidad concreta. En este captulo de resumen los tres pasos iniciales, orientados a conocer los objetivos, el mbito de desempeo y la estructura organizacional del sistema penitenciario venezolano.
Objetivos del sistema penitenciario

La norma constitucional representa la base del Sistema Penitenciario Venezolano. En su artculo 272, la CRVB establece como objeto del sistema penitenciario la rehabilitacin del interno y el respeto a sus derechos humanos, para lo cual los establecimientos penitenciarios contarn con espacios para el trabajo, el estudio, el deporte y la recreacin, funcionarn bajo la direccin de penitenciaritas profesionales con credenciales acadmicas universitarias. Bajo este precepto, a partir del ao 2010 se establece el Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario, ente encargado de impulsar la ejecucin de las polticas pblicas inherentes al sistema penitenciario y establecer un servicio social y humanista. Enuncia como su objetivo estratgico transformar socialmente al privado y privada de libertad sin importar la situacin jurdica en la cual se encuentre (MPPSP, 2013). Aunado a este objetivo, se plantean los siguientes: Garantizar los derechos de los adolescentes y las adolescentes en conflicto con la Ley Penal. Unificar la accin del gobierno en materia penitenciaria. Alcanzar una poblacin privada de libertad y de las adolescentes y los adolescentes en conflicto con la Ley Penal con un alto potencial de transformacin social.
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Salvaguardar la integridad fsica de los privados y privadas de libertad, familiares, visitantes y funcionarios.
Reducir la violencia intracarcelaria, el trfico de armas y drogas. Eliminar las mafias carcelarias en el marco del sistema penitenciario venezolano. Garantizar la ejecucin de los procesos relacionados con la obtencin, mantenimiento y desarrollo del talento humano en un marco de transparencia y alto nivel moral.
Implementar procesos y procedimientos que hagan uso eficiente de la tecnologa de punta en cada una de las reas de trabajo.
Mantener las condiciones adecuadas de la infraestructura y espacios fsicos para los privados y privadas de libertad.
Mantener la motivacin y moral de los privados (as) de libertad a travs de la formacin musical.
Satisfacer las necesidades y demandas de los familiares y ciudadanos relacionados con los procesados(as), penados(as), las adolescentes y los adolescentes en conflicto con la Ley Penal.
Transformar socialmente al egresado del sistema penitenciario a la sociedad, a su comunidad y a la familia.
En una concrecin de estos objetivo, el Plan Estratgico del Sistema Penitenciario Venezolano 2011-2013 plantea como objetivo general para este perodo crear un Sistema Penitenciario capaz de asegurar la transformacin social de las personas incursas en l, dirigido fundamentalmente a garantizar los medios que le permitan adquirir conciencia de clase, as como su conversin en sujetos capaces de participar en la construccin de la sociedad socialista, mediante un conjunto de polticas dirigidas y 26
coordinadas por este Ministerio, en consonancia con el Proyecto Nacional Simn Bolvar 20072013 (MPPSP, 2011). El plan se encuentra orientado al cumplimiento de las siguientes lneas de accin, cada una con sus propios objetivos especficos, que sern considerados posteriormente durante el proceso de formulacin de indicadores: Transformacin social de los privados y privadas de libertad. Garanta de los derechos humanos. Adecuadas condiciones de reclusin. Alternativas al cumplimiento de la pena. Apoyo pospenitenciario.
Dimensiones y mbitos de Desempeo

Las condiciones de vida en una prisin constituyen uno de los factores primordiales para determinar el sentimiento de autoestima y dignidad de los reclusos. La calidad del alojamiento, la disposicin de los dormitorios, la alimentacin que reciben los reclusos y el lugar en que se sirve esa alimentacin, las prendas de vestir que se les permite llevar, el acceso a instalaciones sanitarias, son todos elementos que influyen enormemente en la sensacin de bienestar del preso (UNODC, 2010). A continuacin se describen los factores primordiales para las buenas condiciones de los privados de libertad: Alojamiento La superficie mnima para cada detenido o preso es una cuestin que se pregunta frecuentemente. En las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos no se estipula una superficie mnima especfica para cada preso, aunque en la regla 10 de esas Reglas se establece que Los locales destinados a los reclusos y especialmente a 27
aquellos que se destinan al alojamiento de los reclusos durante la noche, debern satisfacer las exigencias de la higiene, habida cuenta del clima, particularmente en lo que concierne al volumen de aire, superficie mnima, alumbrado, calefaccin y ventilacin (ONU, 1955). En el Reglamento de Prisiones Europeo tampoco se recomienda una superficie mnima especfica. No obstante, la observacin relativa al artculo 18 indica que el Comit Europeo para la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes considera que, en el caso de alojamientos compartidos, la superficie mnima debe ser de cuatro metros cuadrados, y en el caso de una celda individual esta superficie debe ser de seis metros cuadrados. Con todo, esa superficie mnima depende de cunto tiempo los reclusos permanecen efectivamente en las celdas y no debera considerarse una norma. Aunque el Comit Europeo para la Prevencin de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes nunca ha estipulado directamente una norma de ese tipo, al parecer considera que una celda individual debera medir entre nueve y diez metros cuadrados (UNODC, 2010). El alojamiento en dormitorios colectivos despierta numerosas inquietudes, al margen de la cantidad de espacio disponible: un nmero elevado de personas con antecedentes penales expone a malos tratos a los reclusos vulnerables. Por ello, en tales circunstancias, una seleccin minuciosa de los reclusos que van a convivir en el mismo dormitorio y la vigilancia de los mismos, especialmente por la noche, constituyen elementos esenciales de una buena gestin de la prisin (UNODC, 2010). Aunque la opcin ms deseable sea que los reclusos dispongan de celdas individuales, esto no debe suponer ningn impedimento para que los reclusos se relacionen entre ellos durante el da. La privacidad durante la noche debe ir acompaada del contacto humano a otras horas del da. Cuando no se prev tiempo suficiente para el contacto con el resto de los reclusos y la realizacin de actividades en comn, el alojamiento en celdas individuales puede convertirse en un aislamiento total o parcial del interno, con los consiguientes perjuicios que puede entraar para el bienestar mental de la persona (UNODC, 2010). 28
Vestimenta En la regla 17.1 de las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos se establece que todo recluso a quien no se permita vestir sus propias prendas recibir las apropiadas al clima y suficientes para mantenerle en buena salud. Dichas prendas no debern ser en modo alguno degradantes ni humillantes (ONU, 1955). Tanto es as que, para muchos reclusos, el hecho de vestir sus propias prendas es algo extremadamente importante porque les aporta una sensacin de individualidad y aumenta su amor propio. A modo de ilustracin, en el artculo 20.1 del Reglamento de Prisiones Europeo (2006), se regula las condiciones para que los reclusos lleven su propia ropa: se establece que los presos que no dispongan de la vestimenta adecuada debern recibir por parte de las autoridades la vestimenta apropiada al clima (UNODC, 2010). Asistencia Sanitaria En el artculo 12 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales se reconoce el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental. Toda persona privada de libertad deber poder disfrutar de ese derecho fundamental, as como del derecho a recibir un nivel de asistencia sanitaria como mnimo equivalente al del resto de la sociedad. Cuando un Estado priva a una persona de su libertad, asume la responsabilidad de su atencin sanitaria. Es fundamental asegurar que los presos gocen de buena salud para garantizar polticas de salud pblica eficaces, ya que las enfermedades en las prisiones pueden ser fcilmente transmitidas al resto de la poblacin por conducto del personal y los visitantes, y adems, tarde o temprano, prcticamente todos los reclusos se reintegran a la sociedad y pueden transmitir las enfermedades a los dems. Habida cuenta del aumento alarmante de la tuberculosis y el VIH en las prisiones de todo el mundo, es preciso reconocer esa realidad y adoptar todas las medidas necesarias para prevenir la propagacin de enfermedades contagiosas (UNODC, 2010). Es indispensable que todos los reclusos sean sometidos a un examen mdico apropiado e individual en el momento de su ingreso en prisin. Esto reviste especial 29
importancia dado que permite garantizar que los presos comiencen a recibir el tratamiento adecuado de manera inmediata, pero tambin resulta fundamental para: a) descubrir cualquier indicio de malos tratos en cualquier detencin o custodia previa del recluso; y b) diagnosticar la presencia de cualquier enfermedad contagiosa como la tuberculosis. Lo ideal sera que se alentara a los detenidos y presos a someterse voluntariamente a la prueba del VIH y se les proporcionara el asesoramiento mdico pertinente antes y, cuando sea preciso, despus de realizar la prueba, pero sin que esta fuera obligatoria (UNODC, 2010). Personal Sanitario Para garantizar que los reclusos tengan acceso a la asistencia sanitaria es imprescindible que cada prisin disponga de un facultativo mdico plenamente cualificado. Adems de un mdico (o ms de uno en los centros penitenciarios de gran tamao), debera existir otro personal sanitario cualificado que est bajo la direccin del facultativo mdico y que pueda prestar asistencia y cuidados mdicos (UNODC, 2010). Contacto con el mundo exterior En el tratamiento de los reclusos no debera hacerse hincapi en su exclusin de la sociedad sino, por el contrario, el hecho de que continan formando parte de ella. Por consiguiente, debera recurrirse, en la medida de lo posible, a la cooperacin de organismos de la comunidad que ayuden al personal del establecimiento en su tarea de rehabilitacin social de los reclusos. (Regla 61 de las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos). Se tendr debidamente en cuenta, desde el principio del cumplimiento de la condena, el porvenir del recluso despus de su liberacin. Deber alentarse al recluso para que mantenga o establezca relaciones con personas u organismos externos que puedan favorecer los intereses de su familia as como su propia readaptacin social. (Regla 80 de las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos y artculo 70.1 del Reglamento de Prisiones Europeo).
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Es imprescindible garantizar que los reclusos mantengan suficiente contacto con el mundo exterior para que el sentimiento de aislamiento y alienacin no dificulten su reinsercin social. Permitir a los reclusos el mximo contacto posible con sus familiares y amigos ayudar a mantener esos vnculos, facilitando as la transicin de la prisin a la sociedad civil una vez puestos en libertad. En determinados pases en que los recursos destinados a las actividades penitenciarias son insuficientes, el mantenimiento de los vnculos con la familia y la sociedad puede ser el nico medio disponible para mitigar los efectos nocivos de la prisin y facilitar la reinsercin (UNODC, 2010).
Responsabilidades Organizacionales
En nuestro pas, a partir de la creacin del Ministerio del poder popular para el Servicio Penitenciario, todas las responsabilidades en torno al diseo, implementacin y funcionamiento del sistema penitenciario quedaron supeditadas a esta entidad (Decreto 8.266, Gaceta Oficial N 39.721 del 26 de julio de 2011). Para el momento de su creacin, la administracin del sistema penitenciario era parte de las funciones del Ministerio del Interior y Justicia, a travs de la Direccin Nacional de Servicios Penitenciarios. Si bien la participacin de los gobiernos regionales y locales est prevista en la norma constitucional, en la prctica todas las competencias han quedado transferidas al nuevo ministerio. Bonnefoy y Armijo (2005) afirman que los indicadores de desempeo se despliegan a lo largo de toda la organizacin, y tienen como objetivo central entregar informacin sobre el grado de cumplimiento de las metas, las cuales estn asociadas a determinados productos que se generan en diferentes reas de la organizacin. Es por ello que, para identificar las responsabilidades frente al desempeo del sistema penitenciario y su ulterior medicin, debemos recurrir a la forma como se estructura esta novedosa entidad.
31
Segn figura en el organigrama que se presenta a continuacin, a la cabeza se encuentra un ministro (o ministra, como es el caso presente), las dependencias de asesora y apoyo y tres viceministros que se distribuyen las diversas labores operativas. 4
Organigrama Simplificado Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario
Ministro (a)
Nivel de Asesora y Apoyo
Viceministro (a) de Atencin al Privado y Privada de Libertad
Viceministro (a) de Asuntos Sociales
Viceministro (a) de Atencin al Adolescente en Conflicto con la Ley Penal
Fuente: Elaboracin propia, basado en MPPSP (2011).
Las direcciones adscritas al Viceministro de atencin al privado y privada de libertad son: control al procesado y procesada, atencin al penado y penada, seguridad y custodia, logstica, y atencin integral. Las direcciones adscritas al Viceministro de asuntos sociales son: atencin al ciudadano y la familia de las y los privados de libertad, y asistencia pospenitenciaria y al adolescente egresado del sistema de responsabilidad penal. Las direcciones adscritas al Viceministro de atencin al adolescente en conflicto con la ley penal son: asistencia al adolescente, inclusin socialista, y programas socioeducativos.
En los anexos podr encontrar el organigrama detallado del ministerio, vigente desde agosto de 2011.
32
Por debajo del nivel propio de los viceministros se encuentran las direcciones generales de regiones, adscritas directamente al despacho del ministro: Direccin General de Regiones de Establecimientos del Sistema Penitenciario. Direccin General de Regiones del Sistema de Responsabilidad Penal del Adolescente. Las dependencias en el nivel de asesora y apoyo realizan labores de soporte a la gestin del resto de la organizacin (staff): direccin de despacho, consultora jurdica, administracin y finanzas, comunicacin y relaciones institucionales, planificacin, presupuesto y organizacin, oficina estratgica de seguimiento y evaluacin de polticas pblicas, auditora interna, recursos humanos, y sistemas y tecnologas de informacin. El ministerio cuenta adems con dos entes descentralizados: el Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias (FONEP) y el Instituto Autnomo Caja de Trabajo Penitenciario (IACTP). Son responsabilidades del FONEP construir, rehabilitar, mantener y dotar la infraestructura penitenciaria, as como la obtencin de recursos para promover este desarrollo (FONEP, 2008). Por su parte, el IACTP busca promover el trabajo productivo y la capacitacin laboral de la poblacin privada de libertad con la finalidad de mejorar sus condiciones econmicas y desarrollar habilidades y destrezas que le facilite su proceso de reinsercin social (IACTP, 2013). Con referencia a los centros de reclusin, la legislacin venezolana prev la clasificacin de las personas que sern internadas en ellos: los condenados son recluidos en las penitenciaras, crceles nacionales, crceles locales o colonias penitenciarias, mientras que a los procesados se les destina a internados judiciales o retenes (Ley de Rgimen Penitenciario, Art. 3; Reglamento de Internados Judiciales, Art. 4).
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En total existen 46 centros, incluyendo los anexos femeninos, distribuidos en toda la geografa del pas y organizados en siete regiones: Capital, Central, Nor-Oriental, SurOriental, Andina Occidental, Occidental y Los Llanos5. Pese a lo previsto en la legislacin vigente, todos estos centros presentan una combinacin de personas penadas y procesadas, debido al elevado nmero de estas ltimas con respecto al total de personas privadas de libertad. Segn el OVP, para mediados el ao 2010 haba 34.270 privados de libertad en el pas, de los que 22.838 eran procesados, 9.971 eran penados y 1.461 estaban bajo rgimen de trabajo (2010). Una vez expuestos todos los componentes del sistema penitenciarios, podemos identificar los diferentes niveles de responsabilidad organizacional. Un requisito central para operacionalizar los indicadores tiene que ver con la asignacin de productos, metas e indicadores a cada una de las divisiones o reas que tienen asignado dicha produccin (Bonnefoy & Armijo, 2005). Estos Centros de Responsabilidad tienen las siguientes caractersticas: Tienen productos estratgicos claramente asignables y objetivos traducidos en metas concretas a alcanzar. Tienen a la cabeza un directivo responsable con por el cumplimiento de esos objetivos, quien cuenta con la responsabilidad, la autoridad y las atribuciones para tomar las decisiones necesarias para el logro de los objetivos. Tienen asignados recursos humanos, materiales y financieros.
Si bien las denominaciones de las distintas dependencias describen de manera explcita sus funciones y responsabilidades, no fue posible encontrar documentacin oficial por parte del ministerio que ofrezca mayor profundidad al respecto. Hasta donde nos fue posible indagar, no existen a la fecha de nuestra investigacin manuales
5
En los anexos puede encontrarse un listado completo de los centros penitenciarios operativos en el pas para la fecha de esta investigacin.
34
organizacionales debidamente aprobados; existe un plan estratgico para los aos 2011 al 2013, pero ste no se habra concretado en productos estratgicos, objetivos y metas hacia abajo de la estructural del ministerio. Pese a esto, para fines de nuestra investigacin conviene indicar que la mayor parte de los indicadores se construyen en base a informacin que manejan cada uno de los centros penitenciarios, por tratarse precisamente de la medicin de sus buenas condiciones. Otra dependencia del sistema muy involucrada sera la Oficina Estratgica de Seguimiento y Evaluacin de Polticas Pblicas, ente centralizado adscrito directamente al despacho del ministro, quienes elaboran las estadsticas referentes al desempeo del sistema penitenciario, realizando funciones de control de gestin y permitiendo la retroalimentacin sobre los resultados. Para Bonnefoy y Armijo (2005), sus principales caractersticas deberan ser: Ubicacin estratgica, cercana a la Direccin y participante de las instancias directivas. Permanente retroalimentacin y empoderamiento para establecer su relacin con los Centros de Responsabilidad. Recursos suficientes para desarrollar un Sistema de Informacin que permita el flujo adecuado de la informacin. La finalidad del proceso del control de gestin es poner en prctica las estrategias que fueron aprobadas en el proceso de planificacin estratgica y de ese modo, alcanzar los objetivos de la organizacin (Anthony, 1998). Su cumplimiento exige la interaccin de los directivos con todos los niveles de la organizacin. A fin de establecer las metas de los objetivos, dada la imposibilidad de conocer aquellas fijadas por el ministerio, hemos considerado prudente referirlas al cumplimiento de los estndares internacionales de buenas condiciones penitenciarias, 35
reflejadas principalmente en las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos (ONU, 1955). En general, estos lineamientos no establecen un nivel cuantitativo del cumplimiento de las reglas, sino un marco referencial; pese a ello, sirven de gua para sealarnos cundo el nivel de un indicador est en valores aceptables o no.
36
INDICADORES DE DESEMPEO
Como hemos descrito previamente, el Sistema Penitenciario Venezolano posee una serie de objetivos que forman el norte de sus diversos planes y proyectos. Estos abarcan elementos que tienen impacto en la vida del privado de libertad y su familia, as como de quienes les custodian y de todas las personas que interactan con el sistema. De igual manera, al disear los indicadores a partir de estos objetivos, se buscan describir las caractersticas, comportamientos y situaciones del sistema. Como marco de referencia se considera el cumplimiento de los estndares internacionales de buenas condiciones penitenciarias. Las mltiples dimensiones y las diversas condiciones regionales que intervienen en nuestro caso ameritan que los indicadores evalen el sistema de manera general, haciendo nfasis solo en algunos elementos claves, facilitando una medicin que permita comparar en el tiempo su desempeo y apalancar la toma de decisiones. En este sentido, se presenta a continuacin una propuesta de indicadores generales de desempeo de buenas condiciones penitenciarias, segn el siguiente esquema: Se parte de los objetivos del sistema penitenciario referidos a las buenas condiciones penitenciarias y se determinan los elementos a evaluar que indiquen el cumplimiento o no de los mismos. Luego de determinar los indicadores por cada objetivo, es fundamental establecer las variables que intervienen en el proceso de evaluacin de cada objetivo y el tipo de indicador subsecuente. Al tener definidas las variables se inicia el proceso de relacin y se establece la frecuencia con la cual se debe evaluar cada tem. El valor referencial viene dado por el estndar internacional que se encuentra asociado a cada caso. 37
Objetivo 1: Implementar procesos y procedimientos que hagan uso eficiente de la tecnologa de punta en cada una de las reas de trabajo Estndares internacionales asociados al objetivo: Registro empastado y foliado que contenga la siguiente informacin: Identidad, Motivos de detencin y nmero de orden de detencin (ONU, 1955). Se requiere un sistema flexible de clasificacin en grupos de los reclusos. Por lo tanto, conviene que los grupos sean distribuidos en establecimientos distintos donde cada grupo pueda recibir el tratamiento necesario (Reforma Penal Internacional, 2002). Convendr establecer diversos grados de seguridad conforme a la que sea necesaria para cada uno de los diferentes grupos. Los establecimientos abiertos en los cuales no existen medios de seguridad fsica contra la evasin, y en los que se confa en la auto disciplina de los reclusos, proporcionan por este mismo hecho a reclusos cuidadosamente elegidos las condiciones ms favorables para su readaptacin (Reforma Penal Internacional, 2002).
Nombre del indicador
Tasa de registro de privados de libertad (TRPL)
Tipo de indicador
Indicador de Insumo
Variables que relacionan

Cantidad de Reclusos Registrados (CRR) Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Personal asignado para realizar el Registro (CPR) Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Reclusos Procesados (CRP) Cantidad de Reclusos (CR)
Frmula de clculo
= 100
Unidad de medida
Porcentaje de reclusos registrados
Frecuencia
Diario
Proporcin de personal asignado a registro (PPR)
Indicador de Proceso
Personal asignado por recluso
Mensual
Tasa de reclusos procesados (TRP)
Indicador de Insumo
= 100
Porcentaje de reclusos procesados
Mensual
38

Tasa de reclusos condenados (TRC)
Tipo de indicador
Indicador de Insumo

Cantidad de Reclusos Condenados (CRC) Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Reclusos de Alta peligrosidad (CRA) Cantidad de Reclusos Condenados (CRC) Cantidad de Reclusos de Baja peligrosidad (CRB)
Frmula de clculo
= 100
Unidad de medida
Porcentaje de reclusos condenados
Frecuencia
Mensual
Tasa de reclusos de alta peligrosidad (TRAP)
Indicador de Insumo
= 100
Porcentaje de reclusos de alta peligrosidad
Mensual
Tasa de reclusos de baja peligrosidad (TRBP)
Indicador de Insumo
Tasa de recintos penitenciarios destinados a procesados (TRPP)
Indicador de Insumo
Tasa de recintos penitenciarios destinados a condenados (TRPC)
Indicador de Insumo
Tasa de recintos penitenciarios de alta seguridad (TRPA)
Indicador de Insumo
Cantidad de Reclusos Condenados (CRC) Cantidad de recintos Penitenciarios para Procesados = 100 (CPP) Cantidad de recintos Penitenciarios (CP) Cantidad de recintos Penitenciarios para Condenados = 100 (CPP) Cantidad de recintos Penitenciarios (CP) Cantidad de recintos Penitenciarios de Alta seguridad = 100 (CPA) Cantidad de recintos Penitenciarios (CP)
= 100
Porcentaje de reclusos de baja peligrosidad
Mensual
Porcentaje de recintos para procesados
Anual
Porcentaje de recintos para condenados
Anual
Porcentaje de recintos de alta seguridad
Anual
39
Tipo de indicador

Cantidad de Reclusos Registrados y Clasificados de forma Automatizada (CRRCA) Cantidad de Reclusos Registrados (CRR) Cantidad de Reclusos Registrados (CRR) Cantidad de Equipos de Computacin para Registro y Clasificacin (CECRC)
Frmula de clculo
Unidad de medida
Reclusos registrados de forma automatizada por recluso registrado
Frecuencia
Proporcin de automatizacin del registro y clasificacin de los reclusos (PARC)
Indicador de Eficiencia
Trimestral
Disponibilidad de equipos para registro y clasificacin (DERC)
Reclusos registrados por equipo
Trimestral
Fuente: elaboracin propia.
Objetivo 2: Mantener las condiciones adecuadas de la infraestructura y espacios fsicos para los privados y privadas de libertad Estndares internacionales asociados al objetivo: Se debe tener 1 recluso por cada celda; en aquellos recintos en los cuales se excede la capacidad de privados de libertad, se sugieren mximo de 2 personas por celda (ONU, 1955). Las ventanas tendrn que ser suficientemente grandes para que el recluso pueda leer y trabajar con luz natural; y debern estar dispuestas de manera que pueda entrar aire fresco, haya o no ventilacin artificial (ONU, 1955). Las instalaciones de bao y de ducha debern ser adecuadas para que cada recluso pueda y sea requerido a tomar un bao o ducha a una temperatura adaptada al clima y con la frecuencia que requiera la higiene general segn la estacin y la regin geogrfica, pero por lo menos una vez por semana en clima templado (ONU, 1955). 40

Densidad de ocupacin de los establecimientos penitenciarios (DOEP) Densidad de ocupacin por celda o pabelln (DOC)
Tipo de indicador
variables que relacionan

Cantidad de Reclusos (CR) rea de Alojamiento Actual (AAA) Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Celdas o pabellones (CC) rea de Alojamiento Actual (AAA) rea de Alojamiento Previa (AAP) Cantidad de Ventanas (CV) Cantidad de Celdas o pabellones (CC) Cantidad de Luminarias (CL) Cantidad de Celdas o pabellones (CC) Cantidad de Salidas de Ventilacin (CSV) Cantidad de Celdas o pabellones (CC) Apreciacin de Iluminacin y Ventilacin por celda (AIV) (escala de 1 a 5) Cantidad de Celdas o pabellones (CC) Apreciacin de Estado de Celdas (AEC) (escala de 1 a 5) Cantidad de Celdas o pabellones (CC)
Frmula de clculo

Unidad de medida
Reclusos por metro cuadrado
Frecuencia
Trimestral
Reclusos por celda
Trimestral
Tasa de crecimiento del rea de alojamiento (TCAA)
Indicador de Resultado
= 1 100
Porcentaje de rea de alojamiento adicional
Anual
Proporcin de Iluminacin y ventilacin natural por celda (PIVNC) Proporcin de iluminacin artificial por celda (PIAC)
Indicador de Insumo
Ventanas por celda
Anual
Indicador de Insumo
Luminarias por celda
Anual
Proporcin de ventilacin artificial por celda (PVAC)
Indicador de Insumo
Salidas de ventilacin por celda
Anual
Apreciacin de iluminacin y ventilacin de celdas (AIVC)
ndice de iluminacin y ventilacin
Anual
Apreciacin de estado general de celdas (AEGC)
ndice de estado de celdas
Anual
41

Tiempo promedio de acceso a reas de esparcimiento por recluso (TPAER)
Tipo de indicador
Indicador de Resultados

Tiempo en reas de Esparcimiento por Recluso (TAER) Cantidad de Reclusos (CR) reas de Esparcimiento Actual (AE) Cantidad de Reclusos (CR) rea de Esparcimiento Actual (AEA) rea de Esparcimiento Previa (AEP) Cantidad de Instalaciones Sanitarias (CIS) Cantidad de Reclusos (CR) Apreciacin de Estado de Instalacin Sanitaria (AEIS) (escala de 1 a 5) Cantidad de Instalaciones Sanitarias (CIS)
Frmula de clculo

Unidad de medida
Horas de acceso por recluso
Frecuencia
Trimestral
Espacio en reas de esparcimiento por recluso (EAER)
Indicador de Insumo
Reclusos por metro cuadrado
Trimestral
Tasa de crecimiento del rea de esparcimiento (TCAE) Proporcin de Instalaciones sanitarias por recluso (PISR)
= 1 100 =
Porcentaje de rea de esparcimiento adicional
Anual
Indicador de Insumo
Instalaciones sanitarias por recluso
Anual
Apreciacin de estado general de instalaciones sanitarias (AEGIS)
ndice de estado de instalaciones sanitarias
Anual
Objetivo 3: Salvaguardar la integridad fsica de los privados y privadas de libertad, familiares, visitantes y funcionarios Estndares internacionales asociados al objetivo: Se exigir al recluso aseo personal y a tal efecto dispondrn de agua y de los artculos de aseo indispensables para su salud y limpieza. Se facilitar a los reclusos medios para el cuidado del cabello y de la barba, a fin de que se presenten de un modo correcto y conserven el respeto de s mismos; los hombres debern poder afeitarse con regularidad (ONU, 1955). 42
Todo recluso a quien no se permita vestir sus propias prendas recibir las apropiadas al clima y suficientes para mantenerle en buena salud. Dichas prendas no debern ser en modo alguno degradantes ni humillantes (ONU, 1955).
Todas las prendas debern estar limpias y mantenidas en buen estado. La ropa interior se cambiar y lavar con la frecuencia necesaria para mantener la higiene (ONU, 1955).
Cada recluso dispondr, en conformidad con los usos locales o nacionales, de una cama individual y de ropa de cama individual suficiente, mantenida convenientemente y mudada con regularidad a fin de asegurar su limpieza mudada con regularidad a fin de asegurar su limpieza (ONU, 1955).
Todo recluso recibir de la administracin, a las horas acostumbradas, una alimentacin de buena calidad, bien preparada y servida, cuyo valor nutritivo sea suficiente para el mantenimiento de su salud y de sus fuerzas (ONU, 1955).
Todo recluso deber tener la posibilidad de proveerse de agua potable cuando la necesite (ONU, 1955).
Todo establecimiento penitenciario dispondr por lo menos de los servicios de un mdico calificado que deber poseer algunos conocimientos psiquitricos. Los servicios mdicos debern organizarse ntimamente vinculados con la administracin general del servicio sanitario de la comunidad o de la nacin. Debern comprender un servicio psiquitrico para el diagnstico y, si fuere necesario, para el tratamiento de los casos de enfermedades mentales (ONU, 1955).
El mdico deber examinar a cada recluso tan pronto sea posible despus de su ingreso y ulteriormente tan a menudo como sea necesario, en particular para determinar la existencia de una enfermedad fsica o mental, tomar en su caso las medidas necesarias; asegurar el aislamiento de los reclusos sospechosos de sufrir enfermedades infecciosas o contagiosas; sealar las deficiencias fsicas y mentales 43
que puedan constituir un obstculo para la readaptacin, y determinar la capacidad fsica de cada recluso para el trabajo (ONU, 1955). Se dispondr el traslado de los enfermos cuyo estado requiera cuidados especiales, a establecimientos penitenciarios especializados o a hospitales civiles. Cuando el establecimiento disponga de servicios internos de hospital, stos estarn provistos del material, del instrumental y de los productos farmacuticos necesario para proporcionar a los reclusos enfermos los cuidados y el tratamiento adecuados (ONU, 1955). En los establecimientos para mujeres deben existir instalaciones especiales para el tratamiento de las reclusas embarazadas, de las que acaban de dar a luz y de las convalecientes (ONU, 1955). En los establecimientos para mujeres deben existir instalaciones especiales para el tratamiento de las reclusas embarazadas, de las que acaban de dar a luz y de las convalecientes (ONU, 1955). Para garantizar la vigilancia y seguridad en las prisiones, una de las prioridades de los directores de prisiones debe ser clasificar adecuadamente a los reclusos en funcin de la evaluacin de riesgos. Las medidas de seguridad a las que estn sometidos los reclusos debern ser las mnimas imprescindibles para asegurar su debida custodia. Esto permitir al personal penitenciario vigilar ms eficientemente al nmero ms reducido de reclusos que realmente suponen un riesgo para los dems. Asimismo, crear un ambiente carcelario lo ms humano posible y evitar destinar fondos de manera innecesaria a garantizar un alto nivel de seguridad para un nmero elevado de reclusos (ONU, 1955).
44
Tipo de indicador
Frmula de clculo
Unidad de medida
Frecuencia
Cantidad de artculos para el Promedio de Artculo de Aseo Personal por Indicador artculos de aseo aseo personal = recluso (CAP) personal por de Insumo por recluso recluso (PAPR) Cantidad de reclusos (CR) Apreciacin de Higiene Personal Apreciacin de Indicador ndice de por recluso (AHP) de higiene personal de higiene = (escala de 1 a 5) reclusos (AHPR) Resultados personal Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Prendas de Vestir Promedio de Prendas de Indicador por recluso (CPV) prendas de vestir vestir por = de Insumo por recluso (PPVR) recluso Cantidad de Reclusos (CR) Accesos Mensuales a Promedio de Accesos Indicador Lavandera (AML) acceso a lavandera mensuales = de Proceso por recluso (PALR) por recluso Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Camas Proporcin de (CC) Indicador Camas por camas por recluso = recluso de Insumo Cantidad de (PCR) Reclusos (CR) Raciones Diarias Promedio de Raciones (RD) Indicador raciones diarias por diarias por = de Insumo Cantidad de recuso (PRDR) recluso Reclusos (CR) Caloras por Racin (KR) Valor nutricional Indicador Caloras Promedio de diario por recluso de diarias por = Raciones Diarias recluso (VNR) Resultado por Recluso (PRDR) Cantidad de Dispensadores de Proporcin de Dispensado Agua Potable dispensadores de Indicador res de agua = (CDAP) agua potable por de Insumo potable por recluso (PDAPR) recluso Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Personal Mdico Proporcin de Personal (CPM) personal mdico Mdico por Indicador por establecimiento estableci = Cantidad de de Insumo penitenciario miento Establecimientos (PPMEP) penitenciario Penitenciarios (CEP)
Mensual
Mensual
Semestral
Mensual
Mensual
Mensual
Mensual
Anual
Trimestral
45

Proporcin de personal mdico por recluso (PPMR)
Tipo de indicador
Indicador de Insumo
Frmula de clculo
Unidad de medida
Frecuencia
Promedio de chequeos por recluso (PCR)
Tiempo de espera promedio de primer chequeo (TEPPC)
Tiempo de atencin promedio por recluso (TAP)
Tasa de incidencia de enfermedades (TIE)
Tasa de incidencia de enfermedades crnicas (TIC)
Tasa de incidencia de VIH (TIVIH)
Proporcin de vacunas por recluso (PVR)
Indicador de Insumo
Tasa de reclusos vacunados (TRV)
Cantidad de Personal Mdico Personal (CPM) Mdico por = recluso Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Chequeos Mdicos Chequeos por (CCM) = recluso Cantidad de Reclusos (CR) Tiempo de Espera para Primer Horas de Chequeo por espera por Recluso (TEPC) = recluso Cantidad de atendido Primeros Chequeos (CPC) Tiempo de Atencin Mdica Horas por Prestada (TAMP) recluso = Cantidad de atendido Reclusos Atendidos (CRA) Cantidad de Reclusos Enfermos Promedio de (CRE) reclusos = 100 enfermos Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Reclusos con Promedio de enfermedad reclusos con = 100 Crnica (CRC) enfermedad crnica Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Reclusos con VIH Porcentaje de (CRVIH) reclusos con = 100 VIH Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Vacunas Aplicadas Vacunas por (CVA) = recluso Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Reclusos Porcentaje de Vacunados (CRV) reclusos = 100 vacunados Cantidad de Reclusos (CR)
Trimestral
Trimestral
Trimestral
Trimestral
Trimestral
Trimestral
Trimestral
Trimestral
Trimestral
46
Tipo de indicador
Frmula de clculo
Unidad de medida
Porcentaje de reclusos sin vacunacin
Frecuencia
Indicador Nivel de vacunacin de cero (NV0) Resultados
Proporcin de camas en el rea de servicios mdicos (PCSM)
Disponibilidad de medicamentos e insumos mdicos (DMIM) Capacidad de traslado a centros de salud (CTCS) Proporcin de camas en el rea de gineco-obstetricia (PCGO) Proporcin de reclusos por custodio (PRC) Disponibilidad de recursos antimotines y armas (DRAA) Nivel de seguridad general de establecimientos penitenciarios (NSG)
Tasa de reclusos heridos (TRH)
Cantidad de Reclusos sin 0 Vacunacin (CRV0) 0 = 100 Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Camas en reas de Servicios Mdicos Indicador = (CCSM) de Insumo Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Medicamentos e Insumos Mdicos Indicador = (CMIM) de Insumo Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Ambulancias (CA) Indicador = de Insumo Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Camas en reas de Indicador Gineco-Obstetricia = (CCGO) de Insumo Cantidad de Reclusas (CR) Cantidad de Reclusos (CR) Indicador = de Insumo Cantidad de Custodios (CCU) Cantidad de Recursos Antimotines y Indicador = Armas (CRAA) de Insumo Cantidad de Custodios (CCU) Cantidad de Medios Fsicos de Seguridad (CMFS) Indicador = de Proceso rea Actual de los establecimiento penitenciarios (AA) Cantidad de Reclusos Heridos Indicador (CRH) de = 100 Resultado Cantidad de Reclusos (CR)
Trimestral
Camas por recluso
Trimestral
Insumos mdicos por recluso
Trimestral
Ambulancias por recluso
Trimestral
Camas por reclusa
Trimestral
Reclusos por custodio
Mensual
Recursos antimotines y armas por custodio Medios fsicos de seguridad por metro cuadrado Porcentaje reclusos heridos
Trimestral
Anual
Mensual
47

Tasa de reclusos fallecidos (TRF)
Tipo de indicador

Cantidad de Reclusos Fallecidos (CRF) Cantidad de Reclusos (CR)
Frmula de clculo
= 100
Unidad de medida
Porcentaje de reclusos fallecidos
Frecuencia
Mensual
Objetivo 4: Satisfacer las necesidades y demandas de los familiares y ciudadanos relacionados con los procesados(as), penados(as), las adolescentes y los adolescentes en conflicto con la Ley Penal Estndares internacionales asociados al objetivo: Los reclusos estarn autorizados para comunicarse peridicamente, bajo la debida vigilancia, con su familiar y con amigos de buena reputacin, tanto por correspondencia como mediante visitas (ONU, 1955). Los reclusos debern ser informados peridicamente de los acontecimientos ms importantes, sea por medio de la lectura de los diarios, revistas o publicaciones penitenciarias especiales, sea por medio de emisiones de radio, conferencias o cualquier otro medio similar, autorizado o fiscalizado por la administracin (ONU, 1955).
Proporcin de visitantes por recluso (PVR)
Tipo de indicador
Indicador de Insumo

Cantidad de Visitantes (CV) Cantidad de reclusos (CR) Cantidad de Reclusos con Visitas (CRV) Cantidad de Reclusos (CR) Cantidad de Visitantes (CV) Cantidad de Reclusos con Visitas (CRV)
Frmula de clculo
=
Unidad de medida
Visitantes por recluso
Frecuencia
Mensual
Tasa de reclusos con visita (TRV)
= 100 =
Porcentaje de reclusos que recibieron visitas Visitantes por recluso que recibi visitas
Mensual
Promedio de visitantes por reclusos visitado (TVRV)
Mensual
48

Promedio de llanadas por recluso (PLR)
Tipo de indicador
Indicador de Insumo

Cantidad de llamadas (CLL) Cantidad de reclusos (CR) Cantidad de Correspondencia Enviada o Recibida (CCER) Cantidad de reclusos (CR) Cantidad de Revistas y Peridicos disponibles (CRP) Cantidad de reclusos (CR) Cantidad de Radios y Televisores disponibles (CRT) Cantidad de reclusos (CR)
Frmula de clculo
=
Unidad de medida
Llamadas por recluso
Frecuencia
Mensual
Promedio de correspondencia por recluso (PCR)
Indicador de Insumo
Correspondencia por recluso
Mensual
Acceso a informacin impresa (AII)
Revistas y peridicos por recluso
Mensual
Acceso a informacin audiovisual (AIA)
Radios y televisores por recluso
Mensual
Objetivo 5: Garantizar la ejecucin de los procesos relacionados con la obtencin, mantenimiento y desarrollo del talento humano en un marco de transparencia y alto nivel moral Estndares internacionales asociados al objetivo: La administracin penitenciaria se esforzar constantemente por despertar y mantener, en el espritu del personal y en la opinin pblica, la conviccin de que la funcin penitenciaria constituye un servicio social de gran importancia y, al efecto, utilizar todos los medios apropiados para ilustrar al pblico (ONU, 1955). La administracin penitenciaria escoger cuidadosamente el personal de todos los grados, puesto que de la integridad, humanidad, aptitud personal y capacidad profesional de este personal depender la buena direccin de los establecimientos penitenciarios (ONU, 1955). 49
Ser necesario que los miembros del personal trabajen exclusivamente como funcionarios penitenciarios profesionales, tener la condicin de empleados pblicos y por tanto la seguridad de que la estabilidad en su empleo depender nicamente de su buena conducta, de la eficacia de su trabajo y de su aptitud fsica. La remuneracin del personal deber ser adecuada para obtener y conservar los servicios de hombres y mujeres capaces. Se determinarn las ventajas de la carrera y las condiciones del servicio teniendo en cuenta el carcter penoso de sus funciones (ONU, 1955).
Nombre del indicador Tipo de indicador variables que relacionan
Cantidad de Empleados Penitenciarios (CEP) Cantidad de Personal del Sistema Penitenciario (CPSP) Cantidad de Empleados Penitenciarios en proceso de Capacitacin (CEPC) Cantidad de Empleados Penitenciarios (CEP) Cantidad de Personal Profesional (CPP) Cantidad de Empleados Penitenciarios (CEP) Cantidad de Empleados penitenciarios Fijos (CEF) Cantidad de Empleados Penitenciarios (CEP) =
Frmula de clculo
Unidad de medida
Personal penitenciario por empleados del sistema penitenciario
Frecuencia
Proporcin de personal penitenciario (PPP)
Semestral
Tasa de participacin en actividades de capacitacin (TPC)
Indicador de proceso
Porcentaje de personal penitenciario = 100 en proceso de capacitacin
Semestral
Tasa de profesionalizacin del personal penitenciario (TPP)
100
Porcentaje de personal profesional
Semestral
Tasa de empleo fijo del personal penitenciario (TEFP)
Porcentaje de personal = 100 penitenciario fijo
Semestral
50
Tipo de indicador

Paquete Anual promedio del Personal Penitenciario (PAPP) Paquete Anual de Salario Mnimo (PASM)
Frmula de clculo
Unidad de medida
Frecuencia
Remuneracin del Personal Penitenciario (RPP)
Ingreso anual promedio en salarios mnimos
Anual
Objetivo 6: Garantizar la capacitacin y reinsercin laboral de los privados de libertad Estndares internacionales asociados al objetivo: Se tomarn disposiciones para mejorar la instruccin de todos los reclusos capaces de aprovecharla, incluso la instruccin religiosa en los pases en que esto sea posible. La instruccin de los analfabetos y la de los reclusos jvenes ser obligatoria y la administracin deber prestarle particular atencin (Reforma Penal Internacional, 2002). La instruccin de los reclusos deber coordinarse, en cuanto sea posible, con el sistema de instruccin pblica a fin de que al ser puestos en libertad puedan continuar sin dificultad su preparacin (Reforma Penal Internacional, 2002). El rgimen del establecimiento debe tratar de reducir las diferencias que puedan existir entre la vida en prisin y la vida libre en cuanto stas contribuyan a debilitar el sentido de responsabilidad del recluso o el respeto a la dignidad de su persona (Reforma Penal Internacional, 2002). Las Reglas Mnimas reconocen que el proceso de preparacin para salir en libertad y la reinsercin comienza en prisin y contina despus de salir de ella, y que se necesita continuidad en la ayuda durante este perodo. Esto indica una estrecha cooperacin entre dichas organizaciones y las administraciones penitenciarias durante la sentencia. Se reconoce cada vez ms que la reinsercin depende de la 51
asistencia prctica (por ejemplo, con alojamiento y trabajo) al igual que el ayudar a combatir actitudes negativas (Reforma Penal Internacional, 2002).
Tasa de reinsercin laboral (TRL)
Tipo de indicador
Frmula de clculo
Unidad de medida
Frecuencia
Tasa de capacitacin (TC)
Cantidad de Reclusos Liberados Porcentaje de con Empleo (CRLE) reclusos = 100 liberados con Cantidad de empleo Reclusos Liberados (CRL) Cantidad de Reclusos en Porcentaje de Programa de reclusos en Capacitacin = 100 proceso de (CRPC) capacitacin Cantidad de Reclusos (CR)
Semestral
Semestral
52
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En Venezuela, la necesidad de contar con un Sistema Penitenciario que atienda las necesidades de los privados de libertad y de las personas que hacen parte del mismo es ampliamente conocida y exigida. Estos mltiples inconvenientes han sido denunciados en el tiempo por diversas organizaciones no gubernamentales, as como por mismos privados de libertad y sus familiares. La exigencia de mejoras en las condiciones penitenciarias recae sobre el Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario. Pese a esto, no se tiene evidencia sobre el logro de los planes que ha realizado el gobierno sobre la calidad de vida de los privados de libertad, se desconoce el tamao del impacto que tiene cada uno de los elementos y los procesos que convergen a diario en el mbito penitenciario. En una perspectiva de estricto control de gestin, es sumamente complicado ubicar la informacin sobre el manejo presupuestario. La falta de transparencia se ha intensificado en los ltimos aos: no se ha realizado una estricta rendicin de cuentas y se desconoce el presupuesto asignado a cada proyecto. La evaluacin del sistema penitenciario es fundamental para solventar estas carencias. Los objetivos del sistema deben estar orientados al garantizar los derechos de los privados de libertar y a cubrir sus necesidades bsicas. La presente propuesta de evaluacin contempla una serie de indicadores que abarcan la vida en los recintos penitenciarios y en las sedes administrativas que se relacionan con el rea, pero es de vital importancia realizar una evaluacin integral del sistema. Como punto de partida para esta reforma se deben verificar los insumos y elementos que se pueden emplear para mejorar la calidad de vida de los reclusos, tomando como marco de referencia para el logro de cambios significativos los estndares internacionales de buenas condiciones penitenciarias, en pro de dar cumplimiento a la legislacin venezolana ya vigente. 53
Sin embargo, es relevante tener en cuenta que la simple existencia de los indicadores no implica mejora alguna: realizar el proceso de medicin es ya de por s positivo, pero no conlleva per se la existencia de impactos reales en la vida de los privados de libertad. Para realizar la evaluacin se requiere la disposicin de las autoridades encargadas del rea, el tiempo, los recursos y el personal. Igual disposicin se requiere para establecer mecanismos que permitan traducir estos resultados en acciones concretas, apalancando la toma de decisiones en pro de mejorar el desempeo del sistema. Por todo esto se recomienda: Verificar los objetivos del Sistema Penitenciario a fin de abarcar todos los factores que intervienen en el rea penal, otorgndole un enfoque que garantice el aspecto institucional y la mejora en las condiciones de vida de los privados de libertad. Verificar los manuales de procedimientos, las reglas internas y dems documentos a fin de alinearles con los estndares internaciones de buenas condiciones penitenciarias y con la legislacin venezolana vigente. Integrar los datos recolectados por cada recinto con la finalidad de contar con una base de datos oficial actualizada a nivel nacional. Automatizar los procesos de registro y verificar la informacin referente a la clasificacin y condicin actual (procesado o penado) de cada recluso. Actualizar y publicar los datos estadsticos referentes al sistema, para que la sociedad en general pueda contar con informacin oficial. El presidiario sabe perfectamente que es un prisionero, que es un rprobo, y conoce la distancia que le separa de sus superiores; pero ni estigmas ni cadenas le harn olvidar que es un hombre. F. Dostoyevski, Memoria de la casa de los muertos (1862)
54
BIBLIOGRAFA
Andrade, H. (2005). Situacin penitenciaria venezolana: Indolencia, omisin, complicidad y corrupcin. Maracaibo: Celca. Anthony, R. (1998). El Control de Gestin: Marco, Entorno y Proceso. Barcelona: Deusto. Bonnefoy, J. C., & Armijo, M. (2005). Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. Santiago de Chile: ILPES. Centro de Estudios para la Paz. (2005). Cifras de Criminalidad y Violencia en Venezuela. Caracas: UCV (Mimeo). Consejo de Europa. (2006). Reglamento de Prisiones Europeo. Departamento Administrativo Nacional de Estadstica. (Diciembre de 2012). Introduccin al diseo, construccin e interpretacin de indicadores. Obtenido de http://www.dane.gov.co/files/planificacion/fortalecimiento/cuadernillo/2 Introduccin al diseo, construccin e interpretacin de indicadores web.pdf Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias. (2008). FONEP: Insitucin. Obtenido de http://www.fonep.gob.ve/institucion.php Foucault, M. (2002). Vigilar y Castigar: nacimiento de la prisin. Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina. Instituto Autnomo Caja de Trabajo Penitenciaria. (2013). IACTP:Institucin. Obtenido de http://iactp.gob.ve/?page_id=12 Kusek, J. Z., & Rist, R. C. (2004). Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system: a handbook for development practitioners. Washington: World Bank. Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario. (30 de Agosto de 2011). Organigrama general. Obtenido de http://www.mppsp.gob.ve/MPPSP/ Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario. (3 de Octubre de 2011). Plan Estratgico del Sistema Penitenciario venezolano 2011-2013. Obtenido de http://www.mppsp.gob.ve/MPPSP/pdfs/plan_est.pdf Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario. (2013). MPPSP: Objetivos. Obtenido de http://www.mppsp.gob.ve/MPPSP/index.php/43-objetivos
55
Morais, M. G. (2010). Hacia una Agenda Alternativa para la Exigibilidad de los Derechos Humanos de la Poblacin reclusa. Caracas: Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales. Moreno, A., Campos, A., Rodrguez, W., & Prez, M. (2008). Tiros En La Cara: El Delincuente Violento De Origen Popular. Caracas: Ediciones IESA. Naciones Unidas. (1948). Declaracion Universal de los Derechos Humanos. Santiago de Chile: UNESCO. Naciones Unidas. (1955). Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos. Recuperado el 27 de Enero de 2013, de http://www2.ohchr.org/spanish/law/reclusos.htm Naciones Unidas. (1984). Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Recuperado el 11 de Marzo de 2013, de http://www2.ohchr.org/spanish/law/cat.htm Naciones Unidas. (1990). Principios Bsicos para el Tratamiento de los Reclusos. Recuperado el 25 de Febrero de 2013, de http://www2.ohchr.org/spanish/law/tratamiento_reclusos.htm Observatorio Venezolano de Prisiones. (2010). Los Derechos Humanos y Debido Proceso de las Personas Privadas de Libertad. Caracas: OVP. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. (2010). Medidas Privativas y No Privativas de la Libertad. Nueva York: ONU. Programa Venezolano de Educacin Accin en Derechos Humanos. (2005). Derechos de las personas privadas de libertad. Marco terico metodolgico bsico. Caracas: PROVEA. Programa Venezolano de Educacin Accin en Derechos Humanos. (2005). Derechos de las personas privadas de libertad. Marco terico metodolgico bsico. Caracas: PROVEA. Programa Venezolano de Educacin Accin en Derechos Humanos. (2013). Informe Anual 2012. Caracas: PROVEA. Rangel, P. R. (2011). Seguridad ciudadana y polticas pblicas en Venezuela: referencia para la accin. Caracas: Incosec.
56
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57
ANEXOS
58
Instrumentos de Derechos Humanos para los Privados de Libertad

Instrumentos de derechos humanos Alcance General o especfico Declaracin Universal de Derechos Humanos (DUDH) Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos) (CADH) Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV) Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas, Crueles, Inhumanos y Degradantes (CCT) Convencin Americana para Prevenir y Sancionar la Tortura (Convencin Americana contra Tortura) Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (Convencin Mujer) Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos (RMTR) Conjunto de Principios para la Proteccin de Todas las Personas sometidas a cualquier forma de Detencin o Prisin (Conjunto de Principios) Principios Bsicos para el Tratamiento de Reclusos (Principios Bsicos) Cdigo de Conducta de los Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley (Cdigo de Conducta) General General General General General General Especfico Especfico Especfico Especfico Especfico Especfico Especfico Especfico Sistema Universal (ONU), regional (OEA) o nacional (Venezuela) Universal Regional Universal Universal Regional Nacional Universal Regional Universal Universal Universal Universal Universal Universal Efectos jurdicos Vinculantes o no vinculantes Vinculante Vinculante Vinculante Vinculante Vinculante Vinculante Vinculante Vinculante Vinculante Vinculante No Vinculante No Vinculante No Vinculante No Vinculante
59
Instrumentos de derechos humanos Principios de tica mdica aplicables a la funcin del personal de salud, especialmente los mdicos, en la proteccin de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes (Principios de tica Mdica) Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para la proteccin de los menores privados de libertad (RM). Directrices sobre el VIH/Sida y los Derechos Humanos (Directrices VIH/Sida).
Fuente: PROVEA (2005).
Alcance
Sistema
Efectos jurdicos No Vinculante
Especfico
Universal
Especfico Especfico
Universal Universal
No Vinculante No Vinculante
60
Organigrama del Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario
Fuente: Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario (2011).
61
Centros Penitenciarios (I)

REGIONES
Capital Internado Judicial Capital Rodeo I Internado Judicial Capital Rodeo II Internado Judicial Capital Rodeo III Centro Penitenciario Metropolitano Yare I Centro Penitenciario Metropolitano Yare II Centro Penitenciario Metropolitano Yare III Internado Judicial de Los Teques Instituto Nacional de Orientacin Femenina (INOF) Central Centro Penitenciario de Carabobo (La Mnima de Carabobo) Internado Judicial de Carabobo (Tocuyito) Internado Judicial de Carabobo. Anexo Femenino (Tocuyito) Centro Penitenciario de Aragua (Tocorn) Centro Penitenciario de Aragua. Anexo Femenino (Tocorn) Centro Experimental de Reclusin y Rehabilitacin (C.E.R.R.A.) Internado Judicial San Juan de los Morros Penitenciaria General de Venezuela (P.G.V.) Penitenciaria General de Venezuela. Anexo Femenino (P.G.V.) Nor-Oriental Internado Judicial Jos Antonio Anzotegui (Puente Ayala) Centro Penitenciario Agroproductivo de Barcelona Internado Judicial de Sucre (Cuman) Internado Judicial de Sucre. Anexo Femenino (Cuman) Internado Judicial de Carpano Internado Judicial de Carpano. Anexo Femenino Internado Judicial de La Regin Insular (Porlamar) Internado Judicial de La Regin Insular. Anexo Femenino (Porlamar) Centro Penitenciario Femenino de la Regin Insular Sur-Oriental Internado Judicial de Monagas (La Pica) Internado Judicial de Monagas. Anexo Femenino (La Pica) Internado Judicial de Bolvar (Vista Hermosa) Centro Penitenciario de la Regin Oriental (El Dorado)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario.
62
Centros Penitenciarios (II)

REGIONES
Andina Occidental Crcel Nacional de Maracaibo (Sabaneta) Centro Penitenciario Regin Andina Centro Penitenciario de Occidente I Centro Penitenciario de Occidente II Centro Penitenciario de Occidente. Anexo Femenino Internado Judicial de Trujillo Internado Judicial de Trujillo. Anexo Femenino Occidental Comunidad Penitenciaria de Coro Comunidad Penitenciaria de Coro. Anexo Femenino Centro Penitenciario Regin Occidental (Uribana) Centro Penitenciario Regin Occidental. Anexo Femenino (Uribana) Internado Judicial Yaracuy (San Felipe) Los Llanos Internado Judicial de Barinas Internado Judicial San Fernando de Apure Internado Judicial San Fernando de Apure. Anexo Femenino Centro Penitenciario Los Llanos
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario.
63

Diseno de Un Sistema de Indicadores para La Evaluacion de Buenas Condiciones Penitenciarias en Venezuela PDF

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INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES DE ADMINISTRACIN

DISEO DE UN SISTEMA DE INDICADORES PARA LA EVALUACIN DE BUENAS CONDICIONES PENITENCIARIAS EN VENEZUELA

Trabajo presentado para la obtencin del grado de Magister en Gerencia Pblica

Autores: Vanessa Patricia Prez Fuenmayor Salomn Manuel Saldivia Rengel

CARACAS, SEPTIEMBRE 2013

INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES DE ADMINISTRACIN

TRABAJO DE GRADO APROBADO POR EL SIGUIENTE JURADO

Tutor: Richard Obuchi

Jurado: Pedro Luis Rodrguez

CARACAS, SEPTIEMBRE 2013

Para el ao 2011, el hacinamiento en la crceles venezolanas asciende al 400% (Rangel, 2011).

Los Estndares Internacionales de Buenas Condiciones Penitenciarias

El Sistema Penitenciario Venezolano y los Derechos Humanos

Medicin de Desempeo y Sistemas de Indicadores

BASES DEL SISTEMA DE INDICADORES

Objetivos del sistema penitenciario

Transformar socialmente al egresado del sistema penitenciario a la sociedad, a su comunidad y a la familia.

Dimensiones y mbitos de Desempeo

Nivel de Asesora y Apoyo

Viceministro (a) de Atencin al Privado y Privada de Libertad

Viceministro (a) de Asuntos Sociales

Viceministro (a) de Atencin al Adolescente en Conflicto con la Ley Penal

Fuente: Elaboracin propia, basado en MPPSP (2011).

Variables que relacionan

Proporcin de personal asignado a registro (PPR)

Personal asignado por recluso

Tasa de reclusos procesados (TRP)

Porcentaje de reclusos procesados

Nombre del indicador

Variables que relacionan

Tasa de reclusos de alta peligrosidad (TRAP)

Porcentaje de reclusos de alta peligrosidad

Tasa de reclusos de baja peligrosidad (TRBP)

Tasa de recintos penitenciarios destinados a procesados (TRPP)

Tasa de recintos penitenciarios destinados a condenados (TRPC)

Tasa de recintos penitenciarios de alta seguridad (TRPA)

Porcentaje de reclusos de baja peligrosidad

Porcentaje de recintos para procesados

Porcentaje de recintos para condenados

Porcentaje de recintos de alta seguridad

Nombre del indicador

Variables que relacionan

Proporcin de automatizacin del registro y clasificacin de los reclusos (PARC)

Disponibilidad de equipos para registro y clasificacin (DERC)

Reclusos registrados por equipo

Fuente: elaboracin propia.

Nombre del indicador

variables que relacionan

Reclusos por celda

Tasa de crecimiento del rea de alojamiento (TCAA)

Porcentaje de rea de alojamiento adicional

Ventanas por celda

Luminarias por celda

Proporcin de ventilacin artificial por celda (PVAC)

Salidas de ventilacin por celda

Apreciacin de iluminacin y ventilacin de celdas (AIVC)

ndice de iluminacin y ventilacin

Apreciacin de estado general de celdas (AEGC)

ndice de estado de celdas

Nombre del indicador

variables que relacionan

Espacio en reas de esparcimiento por recluso (EAER)

Reclusos por metro cuadrado