FATECE FACULDADE DE TECNOLOGIA, CINCIAS E EDUCAO

DARCI TEREZINHA DE LUCA SCAVONE

O ATENDIMENTO CRIANA PAULISTANA: ENTRE O CONVNIO E O PER CAPITA (1995- 2005)

PIRASSUNUNGA 2014

DARCI TEREZINHA DE LUCA SCAVONE

O ATENDIMENTO CRIANA PAULISTANA: ENTRE O CONVNIO E O PER CAPITA (1995- 2005)

Monografia apresentada para a concluso do Curso de Ps Graduao em Direito Aplicado Educao para a obteno do Certificado de Especialista

PIRASSUNUNGA

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AGRADECIMENTOS

A realizao deste estudo foi uma atividade construda em vrias partes que foi sendo costurada aos poucos. Muitas perguntas suscitaram e provocaram dvidas antes da tomada de deciso sobre a escolha do tema. Entre idas e vindas as informaes sobre a demanda e a falta de vagas foram importantes na tomada da deciso. Depois da definio do estudo foi o momento de checar os dados, levantar informaes e buscar documentos. Uma meno especial precisa ser feita: o apoio da bibliotecria da biblioteca da Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento da Prefeitura de So Paulo. Atenciosa e prestativa, ajudou a localizar e a copiar portarias antigas que foram fundamentais para que este trabalho se efetivasse. Alm disso, a reviso bibliogrfica levou um tempo considervel e no foi muito fcil localizar estudos especficos que apontavam para o ponto central da poltica desenvolvida pelo governo municipal por meio de convnio. Agradeo a muitos amigos e colegas de curso que sugeriram o estudo de textos sobre convnios nas bibliotecas pblicas. A todos os que, direta ou indiretamente, contriburam para que este trabalho se realizasse, muito obrigada.

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A todas as crianas que esperam que o seu direito educao infantil seja reconhecido e, que num dia, no muito longe, todas elas possam frequentar uma creche de boa qualidade na cidade de So Paulo.

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RESUMO

Este estudo tem por finalidade investigar e lanar luz sobre como se desenvolveu a consolidao da poltica de creche na cidade de So Paulo, no perodo de 1995 at o ano de 2005, a partir do estudo e anlise dos documentos tcnicos e atos normativos. Para compreender como se definiu a poltica de atendimento primeira etapa da infncia, por meio da creche, foi necessrio estudar a concepo de infncia e de criana que ancorou a posio da prefeitura municipal de So Paulo. O estudo no tem a pretenso de abranger todas as dimenses que envolvem a poltica pblica para a infncia, mas ao levantar as proposies dos governantes, que foram postas em prtica, foi possvel entender que o atendimento criana muito pequena na cidade de So Paulo foi, efetivamente, realizado por meio de convnio. A transferncia da responsabilidade para entidades privadas sem fins lucrativos foi uma marca que, em maior ou menor grau, percorreu todas as gestes desde que a creche penetrou na prefeitura municipal de So Paulo.

Palavras-chave: creche, convnio, criana, so Paulo

LISTA DE ABREVIATURAS

CEB - Comunidade Eclesial de Base CEI - Centro de Educao Infantil CEI - Comisso Especial de Inqurito CLT - Consolidao das Leis de Trabalho COBES - Coordenadoria do Bem Estar Social EUA - Estados Unidos da Amrica FABES - Secretaria da Famlia e do Bem Estar Social FUNDEB - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao LDB - Lei de Diretrizes e Bases MCC - Movimento de Creche Conveniada MDB - Movimento Democrtico Brasileiro MEC - Ministrio da Educao MLC - Movimento de Luta por Creche ONU - Organizao das Naes Unidas SAS - Secretaria de Assistncia Social SEBES - Secretaria de Bem Estar Social SMADS - Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento SME Secretaria Municipal de Educao UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura

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SUMRIO

INTRODUO ....................................................................................... 1 CAPTULO I - ESTAMOS AQUI.............................................................. 8 CAPTULO II - A CRECHE EM SO PAULO........................................ 17 CAPTULO III - O LUGAR DA CRIANA NA CIDADE .......................... 29 CONSIDERAES FINAIS .................................................................. 42 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................... 45

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INTRODUO Este estudo pretende refletir sobre como se consolidou a poltica de atendimento criana muito pequena, na cidade de So Paulo, de responsabilidade do governo municipal. De que modo se instaurou a poltica para a criana pequena na cidade? Desde quando a prefeitura penetrou na creche, este atendimento ficava a cargo da Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social e, em 2001, foi transferido para a Secretaria Municipal de Educao. Com a passagem do comando das creches da assistncia social para a rea educacional ocorreu alguma ruptura significativa na poltica de atendimento criana pequena? O perodo estudado vai de 1995, quando o MEC publicou o documento Critrios para um Atendimento em Creches que Respeite os Direitos Fundamentais das Crianas, que se tornou referencia para o trabalho com a criana muito pequena at 2005, quando a Secretaria Municipal de Educao de So Paulo publicou as primeiras normas municipais para a operacionalizao da poltica de creche depois da passagem da creche da ento SAS para a SME. A Constituio Federal, aprovada em 1988, puxa para o captulo da educao o atendimento criana pequena. Somente oito anos depois era aprovada a Lei n 9.394/96 definindo as normas nacionais para a educao brasileira. O artigo 11, inciso V da LDB, afirma que a educao infantil de responsabilidade dos governos municipais. Em So Paulo, a primeira lei orgnica da cidade, aprovada em 1989, diz no art. 200, que a educao municipal, inspirada nos sentimentos da igualdade, liberdade e solidariedade, tem por responsabilidade a universalizao do ensino fundamental e da educao infantil. Merece destaque o pargrafo 3, artigo 202, onde se l: 3 - O Municpio dever apresentar as metas anuais de sua rede escolar em relao universalizao do ensino fundamental e da educao infantil (LEI ORGNICA DO MUNICIPIO, 1989, p. 62). Para alm das metas anuais, que nem sempre so definidas e cumpridas, 24 (vinte e quatro) anos depois, em face da falta de vagas perguntamos: qual foi a poltica para a criana pequena que, efetivamente, o governo municipal ofereceu e realizou na cidade de So Paulo? Diante do nmero expressivo de crianas pequenas sem acesso educao infantil, em especial na faixa etria de zero a trs anos, procurei enten-

der, como ao longo do tempo, se concretizou a poltica municipal para a educao infantil na faixa etria mencionada. Segundo dados oficiais da SME, em dezembro de 2013, havia 1.605 Centros de Educao Infantil (CEI) antes denominado de creches, sendo 1.246 administrados por entidades privadas sem fins lucrativos, por meio de convnios e apenas 359 CEIs se encontravam sob a gesto direta da secretaria. Os nmeros mostram indcios concretos que a formulao da poltica de creche ancorou-se em uma concepo de servio terceirizado, por meio de convnios, com entidades privadas sem fins lucrativos. O acesso e a anlise dos dados foram decisivos para definir o estudo da poltica de atendimento infncia, por meio dos convnios e, de que modo os convnios foram estabelecidos. Assim, algumas questes so postas em cena. A criana pequena conta para a sociedade paulistana? Conta para o governo municipal, responsvel pela educao bsica? Como se expressa essa poltica pblica do atendimento? Para responder a estas indagaes, procuramos entender qual a concepo de criana ancorou as propostas da prefeitura e escolhemos estudar as normas especficas por serem os documentos utilizados para formalizar as diretrizes e a execuo das polticas de creche. As normas, cujo instrumento denominado de portaria, so publicadas em dirio oficial pelo rgo executor a que a creche est vinculada. Na voz corrente, a educao um direito humano e todas as pessoas, desde o nascimento devem ter este direito respeitado. Em 2004, na primeira Orientao Normativa publicada pela Secretaria Municipal de Educao, apresentava a concepo de criana, que iria embasar a poltica de educao infantil a ser executada pelo rgo. Lse na Orientao Normativa n 1/2004:
(...) a criana desde o nascimento, produtora de conhecimento e de cultura, a partir das mltiplas interaes sociais e das relaes que estabelece com o mundo, influenciando e sendo influenciada por ele, construindo significados a partir dele. Coloca-se a necessidade de reconhecer a especificidade da infncia, vendo a criana, como sujeito de direitos, ativa e competente, com poder de criao, imaginao e fantasia. Com direito a voz, deve ser levada a srio, tendo as suas ideias e teorias ouvidas, questionadas e desafiadas (ORIENTAO

NORMATIVA 01/04, SME, 2004).

Quando analisamos documentos anteriores, que datam de 1979, expedidos pela rea da assistncia social, percebemos que naquele tempo distante tambm se desenhava uma concepo de criana e se reconheciam direitos. No documento Creches: Programao Bsica, publicado pela primeira vez no ano de 1979, a equipe de COBES, descrevia o contexto social, apontando de forma detalhada as condies desiguais em que as crianas viviam. Para diminuir as desigualdades e combater a vulnerabilidade social delas, os tcnicos defendiam o direito do acesso de todas as crianas pequenas creche. A posio da equipe tcnica de COBES se ancorava na concepo dos direitos humanos ressaltando os direitos sociais. Deixavam claro, a importncia de se respeitar os direitos universais da criana e ao Estado caberia atender s suas necessidades bsicas. Alm da defesa do direito creche, a equipe apontava uma concepo de infncia e de criana. No documento se l:
(...) as crianas so agentes incessantes da sua prpria aprendizagem, tanto em relao ao meio que as cercam como em relao ao seu mundo interior. A natureza dinmica de suas atividades e a energia absorvida pela sua dedicao ao que fazem mostra que as suas relaes com objetos ou pessoas constituem um momento importante de descoberta (COBES, 1981, 3 ed., p. 10).

Todos os rgos da prefeitura que, em algum perodo, respondeu pela poltica de creche, indicavam o direito da criana muito pequena educao infantil. Tanto o setor da assistncia quanto o educacional elaboraram documentos tcnicos, que dariam sustentao s normas legais, expressas por meio das portarias. Na portaria n 10/1995, publicada pela assistncia social, denominada ento de FABES, as diretrizes pautadas no documento Diretrizes Pedaggicas Bsicas para as Creches do Municpio de So Paulo, definiam em detalhe os eixos pedaggicos, sociais e de sade a serem cumpridos pelas entidades no governamentais. Assim, extramos da portaria citada, o fragmento:
As diretrizes sociais que nortearo a atuao da Rede de Creches Conveniadas apresentam, como premissa, criar condies para que os direitos fundamentais da criana (...) sejam assegurados, garantindo seu desenvolvimento como pessoa (Portaria n10/95, DOM 14/04/1995).

Em 2005, a Secretaria Municipal de Educao, por meio da n 4.023/2005, se pronunciava sobre a celebrao de convnios, entre o poder pblico e as entidades no governamentais, que deveria considerar as premissas indicadas em resolues nacionais, decretos municipais, deliberaes do Conselho Municipal de Educao e normas especficas. Apontava que a sua aprovao estaria condicionada ao cumprimento das normas gerais para a celebrao de convnios - CEIs/Creches, parte integrante da portaria. No inciso II, item 1, um dos requisitos para o estabelecimento de convnio exigia que a proposta da entidade deveria estar consoante com as diretrizes da Secretaria Municipal de Educao, em que pese no localizarmos na referida portaria quais seriam essas diretrizes. Apesar de muitos estudos j terem sido desenvolvidos alguns aspectos permanecem obscuros. Com esta investigao pretendemos lanar luz e contribuir para esclarecer o compromisso poltico e pblico que o governo municipal e a sociedade paulistana traaram para as crianas muito pequenas nesse percurso. Para ajudar na compreenso de como esta poltica pblica se consolidou e, no incorrer em aspectos pontuais ou generalizaes vagas, neste estudo desenvolvemos uma investigao de natureza histrica com a reviso da literatura, documentos tcnicos e atos normativos que prescrevem o modo como foram propostas e executadas as polticas de creche pela prefeitura de So Paulo. Segundo Kuhlmann (...) a histria, embora se tratando do passado, do que j aconteceu, dinmica e exige a ampla pesquisa e a crtica das fontes (KUHLMANN, 2007, p. 7). A nossa histria, a histria dos homens se constri a partir de lugares, contextos e da memoria coletiva. A memoria no a recordao daquilo que passou. Trs, junto das ideias, os sentimentos e as emoes relacionando presente e passado e o pertencimento de um tempo em um lugar determinado. O estudo da histria nos possibilita tornar mais claro a poltica pblica de educao infantil no perodo mais recente e para a sua realizao nos sustentamos em autores como Ginzburg (1987), Paoli (1992) e Hobsbawm (1998). Paoli aponta a importncia de se reconhecer o direito da identidade na construo da cidadania e necessidade de entender o sentido de pertencimento de um lugar. Em que pese ter havido mudana da denominao de creche municipal para centro de educao infantil, levando em conta o sentido de identidade e de pertencimento apontado pela autora, para fins deste estudo,
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se optou por manter a denominao de creche para identificar os servios de educao infantil da prefeitura. Segundo a autora o reconhecimento deve se orientar pela cultura. Diz ela:
(...) produo de uma cultura que no repudie sua prpria historicidade, mas que possa dar-se conta dela pela participao de valores simblicos da cidade, como o sentimento de fazer parte, da sua feitura mlt ipla (PAOLI, 1997, p. 27).

Ao nos debruarmos sobre as razes da creche na cidade de So Paulo, observamos que a creche aparece na pauta da prefeitura no ano de 1965 e desde o seu inicio foi associada necessidade de combater a pobreza fincada na poltica de convnios com entidades sem fins lucrativos e na sua maioria confessionais. Este lugar, a creche, em So Paulo, espao da criana muito pequena, j teve muitas adjetivaes. Lugar de assistencialismo, proteo, cuidado, educao. s vezes um pouco de tudo misturado. De Ginzburg aprendemos que os eventos no podem ser generalizados e que no se pode confiar nas aparncias das informaes. preciso ir alm daquilo que est no centro da questo. Dar visibilidade ao que no bvio, abrir as frestas das portas fechadas e deixar entrar a luz. Segundo o autor
Por milnios o homem foi caador. Durante inmeras perseguies, ele aprendeu a reconstruir as formas e movimentos das presas invisveis pelas pegadas da lama, ramos quebrados (...), plumas emaranhadas (...). Aprendeu a farejar, registrar, interpretar e classificar pistas infinitesimais como fios de barba (...). (GINSBURG, 2009, p. 151).

O autor ensina a importncia de puxar os fios que tecem as informaes desenrolando os emaranhados do novelo. Refazer os caminhos vasculhando as folhas e as pedras farejando as pistas para alm daquilo que est mostra. Hobsbawm mostra o cuidado que se deve adotar no estudo e anlise dos textos e documentos. Com ele aprendemos duas questes importantes que ajudam a ancorar nosso estudo. A primeira o sentido da histria na busca de evidencias para desvelar o passado e a segunda questo, trazida do autor, trata da responsabilidade pblica dos historiadores na investigao dos acontecimentos. Segundo o autor:

Insistir na supremacia da evidncia e na importncia central da distino entre o fato histrico verificvel e fico apenas uma das maneiras de exercer a responsabilidade do historiador e, como a atual fabricao histrica no o que era antigamente, talvez no seja a mais importante (...). A crtica ctica do anacronismo histrico provavelmente hoje a principal maneira pela qual os historiadores podem demonstrar a sua responsabilidade pblica (HOBSBAWM, 1998, p. 288).

Abrindo o caminho no estudo da histria o autor instiga-nos a fazer novas perguntas, a refletir sobre o sentido das evidncias e estabelecer relaes que avancem para alm delas. Na anlise documental, uma das fontes de pesquisa dos homens, o autor aponta a importncia do compromisso pblico do historiador, que no pode ser como antigamente. Orienta sobre o cuidado e tratamento com as fontes e as informaes, pois o seu resultado fruto das escolhas e posies daqueles que escrevem a histria. No percurso deste estudo se lanou mo da reviso bibliogrfica, anlise documental e atos normativos. Depois de definir o tema da investigao foram realizados levantamentos e estudo dos referenciais bibliogrficos, dos documentos oficiais e atos normativos. Como uma coisa puxa a outra, diante da quantidade de portarias publicadas, foi necessrio selecionar atos normativos e, assim, o texto foi tomando corpo. Para a localizao de portarias mais antigas foi feito levantamento documental na biblioteca da SMADS. Alguns documentos foram localizados por meio eletrnico, o que possibilitou o enriquecimento do trabalho. Depois disso, foram selecionadas duas portarias, sendo que a Portaria n 010/95 foi expedida pela ento FABES no ano de 1995 e a Portaria n 4.023/2005, expedida pela Secretaria Municipal de Educao, no ano de 2005. Alm delas tambm foram analisadas portarias expedidas nos anos de 1993, 1994, 2004, 2007 e 2011. O desenvolvimento do trabalho est composto em trs captulos. No primeiro captulo abordamos a concepo de criana e de infncia para ajudar a desvelar que entendimento de criana e de infncia sustenta a poltica de creche oferecida pela prefeitura de So Paulo s crianas paulistanas. O compromisso de oferecer um lugar para a criana pequena se ancora na compreenso do que ser criana e uma ideia determinada de infncia. O segundo captulo abrange aspectos significativos da histria da creche na cidade de So Paulo. O atendimento da criana pequena comea por meio da creche, pelas

mos das entidades e, em que pese implantao da rede de creches diretas pela prefeitura, o atendimento s crianas se ancora na creche conveniada. No captulo terceiro o estudo se debrua e procura destrinchar os documentos, que apontam o fortalecimento da terceirizao do atendimento da criana pequena por meio da realizao de convnios.

CAPTULO I - ESTAMOS AQUI Crianas muito pequenas, por muito tempo, no contavam. Antigamente, esta era a viso, que a sociedade tinha da criana muito pequena. Quem nos contou isso foi Molire mostrando o sentimento de criana, que alcanava o sculo XVII. Os ndices de mortalidade infantil eram elevados e a criana pequenina era muito frgil. Por isso, no contava e, quando ela ultrapassava o perodo de risco de mortalidade, era inserida, diretamente, no mundo dos adultos. O sentimento expressado por Molire mostra como os conceitos de criana e de infncia so construes sociais e inventadas refletindo a cultura da sociedade em tempos e espaos determinados e aponta para a necessidade de se estudar o sentido de ser criana e de infncia no presente e em especial na cidade de So Paulo. No Brasil, os ndices de mortalidade tambm eram alarmantes. Civiletti, em seu estudo sobre as crianas negras no Brasil escravista, apontou que:
(...) a mentalidade no Brasil, durante o perodo escravista, em muito se aproxima da descrio feita por Aris (1879) e Badinter (1985), da situao da criana no Antigo Regime. Logo aps um perodo de extrema fragilidade, marcado pelos altos ndices de mortalidade e pouco investimento afetivo, a criana incorporada ao mundo adulto. (...) A conotao angelical da criana era vlida tanto para brancos quanto para os negros. Se a mortalidade era alta entre as crianas brancas, o que dizer das condies de sobrevivncia das negras? (CIVILETTI, 1991, p. 32 e 35).

Para a autora, o sentimento de infncia no Brasil, durante o perodo escravista, se aproximava dos sentimentos de infncia demonstrados por Aris, em seus estudos realizados na Frana. O autor defendeu que o conceito de infncia, enquanto categoria social, como se conhece nos tempos recentes, foi uma inveno da modernidade. A partir do sec. XVII o retrato da criana sozinha se torna comum dando visibilidade criana e a emergncia de novos sentimentos de infncia. Antes, as crianas no eram retratadas sozinhas e no havia nenhuma diferenciao entre gente grande e gente pequena. Alm dos trajes usados que eram iguais aos dos adultos, da iniciao ao mundo do trabalho, as crianas participavam das mesmas atividades sociais como festas,

jogos, enforcamentos, orgias e os atos sexuais eram por elas assistidos. Eram consideradas gente grande em miniatura. Aos sete anos as crianas eram apresentadas ao mundo dos adultos e as crianas das classes populares iniciavam o desempenho de tarefas simples. Elas participavam da vida da famlia que era pblica. Aris identificou e descreveu dois sentimentos de infncia que teriam surgido na idade moderna. O da paparicao e o da exasperao. Sobre o sentimento da paparicao escreveu: Um novo sentimento da infncia havia surgido, em que a criana, em sua ingenuidade, gentileza e graa se tornavam uma fonte de distrao e de relaxamento para o adulto, um sentimento que poderamos chamar de Paparicao (ARIS, 1981, p. 158). Expe trechos sobre o modo como a criana se transformava em fonte de distrao para o adulto. Em depoimento escrito que ele encontrou, Mme de Svigne confessava que:
(...) H uma hora que me distraio com vossa filha, ela encantadora (...). Sua tez, seu colo e seu corpinho so admirveis. Ela faz cem gracinhas, fala, faz carinho, faz o sinal da cruz, pede desculpas, faz reverencia, beija a mo, sacode os ombros, dana, agrada, segura o queixo: ela linda em tudo que faz (IDEM, p. 159).

O sentimento da paparicao provocava a irritao daqueles que no admitiam a ideia de que as crianas fossem vistas como um brinquedo. Em contraposio cresce o sentimento da exasperao. O apego infncia no poderia se limitar mais s brincadeiras e as gracinhas que as crianas faziam. Ela no poderia mais ser vista como um enfeite, um bibel ou um brinquedo de distrao. Era preciso penetrar no mundo da criana para corrigir os seus maus hbitos para fazer delas homens cristos e racionais. O autor cita a fala de Montaigne, como smbolo desse descontentamento:
No posso conceber essa paixo que faz com que as pessoas beijem as crianas recm-nascidas, que no tm ainda nem movimento na alma, nem forma reconhecveis no corpo pela qual se possam tornar amveis, e nunca permiti de boa vontade que elas fossem alimentadas na minha frente (IDEM, p. 159).

Segundo Aris, Montaigne no admitia que as crianas servissem de passatempo dos adultos e achava que os adultos se ocupavam demais com as crianas o que as tornava mimadas e mal educadas. O sentimento da caricia surgia no interior do espao coletivo da famlia, em que se confundiam as relaes publicas e privadas e, durante os momentos de descanso, o adulto se entretinha com a criana como se fora um brinquedo. O sentimento da exasperao, que via a criana inocente e considerava a necessidade de separ-las dos adultos, se tornava cada vez mais forte no mundo exterior famlia. Os homens da lei e da igreja, moralistas no sculo XVII, viam nas crianas frgeis criaturas de Deus que era preciso ao mesmo tempo preservar e disciplinar, por isso elas precisavam ser orientadas e mais bem educadas. No era mais desejvel que as crianas transitassem de forma livre entre os adultos, pois eram semelhantes aos anjos. A organizao da famlia pblica e sem censura era posta em xeque e se fortalecia a necessidade de separar as crianas inocentes da vida cotidiana dos adultos. Os raios do iluminismo se aproximavam: era chegada a hora de novas formas de educar um novo homem (IDEM, p. 164). O autor conclua em seus estudos que a infncia seria o perodo da tenra idade, aquele que planta os dentes indo at os sete anos. Uma fase cujas caractersticas seriam a ausncia da fala e de manifestaes desprovidas de racionalidade. A idade da infncia seria assim um ciclo, uma passagem (IDEM, 1981). Mas, o que ser criana? Uma folha em branco para se despejar conhecimentos? Um inocente mimo dos adultos? Um pequeno enfeite ou uma demonizada criancinha? E infncia seria um estgio de preparao para o mundo dos adultos? Nem todos os estudiosos concordam com as afirmaes de Aris. H outras vises que criticam suas posies. Kuhlmann, diz que o autor apresentou uma viso linear do desenvolvimento histrico, que se torna mais abstrata quando transportada para outros contextos e lugares. Critica a interpretao que supe um sentido unidirecional com relao ao sentimento da infncia. Aponta ainda para a dificuldade de testemunhos escritos da vida privada da criana das classes populares esclarecendo que, no mbito da vida pblica h muitos documentos que fornecem pistas para se compreender como o sentimento de infncia se expressava. Segundo Kuhlmann:

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Mesmo em abordagens que tomam a infncia em sua referencia etimolgica, como os sem-voz, sugerindo uma certa identidade com as perspectivas da histria vista de baixo, a histria dos vencidos, essa viso monoltica permanece e mantm um preconceito em relao s classes subalternas, desconsiderando a sua presena no interior das relaes sociais (KUHLMANN, 1998, p. 23).

Para ele, persistem o preconceito e uma viso de classe, que tornam muitos estudos opacos. O sentimento de infncia no seria inexistente em tempos anteriores. O autor menciona as fontes como os registros paroquiais, as cartas, a literatura romanesca, os tratados de educao, entre outras, que no silenciaram e apontam indcios sobre a concepo de criana e de infncia na idade mdia, quando apontam como eram essas relaes sociais. Lembra que as fontes so produzidas pelos adultos e no nos podemos esquecer que somos adultos investigando crianas. O que se escreve so historias sobre as crianas. Diz ele:
Pensar a criana na histria significa consider-la como sujeito histrico, e isso requer compreender o que se entende por sujeito histrico. Para tanto, importante perceber que as crianas concretas, na sua materialidade, no seu nascer, no seu viver ou morrer, expressam a inevitabilidade da histria e nela se fazem presentes, nos seus mais diferentes momentos (IDEM, p. 31).

A criana desde sempre existe e h laos entre elas e os adultos. Segundo o autor, importa conhecer o lugar que a criana ocupa na sociedade. Na idade moderna a criana colocada em cena. O que ser criana passa a ser objeto de estudos de vrias reas do conhecimento. Os discursos da psicologia, da medicina da pedagogia enquadram o conceito de infncia e lhe do um sentido atemporal. Assim, quem vive na infncia precisa ser lapidado, formatado, protegido. Vestgios de documentos, amplamente j estudados, falam de crianas e da infncia mostrando o retrato de uma criana abstrata e genrica. Nos anos do iluminismo, Rousseau (1712 1772) lanou luzes sobre a importncia de se entender o que ser criana. Ele afirmou que no se conhecia a criana. Os sbios no encontrariam o homem na criana, que possua sentimentos, desejos e interesses, que lhes so prprios. Segundo Rousseau:

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Ao nascer, uma criana grita; sua primeira infncia passa chorando. Ora a sacodem e a mimam para acalm-la, ora a ameaam e lhe batem para que fique quieta. Ou lhe fazemos o que lhe agrada, ou exigimos dela o que nos agrada; ou nos submetemos s suas fantasias, ou a submetemos s nossas: no h meio termo, ela deve dar ordens ou receblas. Assim, suas primeiras idias so as de domnio e de servido. Antes de saber falar ela d ordens, antes de poder agir ela obedece e, s vezes, castigam-na antes que possa conhecer seus erros, ou melhor, comet-los. assim que cedo vertemos em seu jovem corao as paixes que depois imputamos natureza, e aps nos termos esforado para torn-la m, queixamo-nos de v-la assim. (ROUSSEAU, 1995, p. 24).

Sua contribuio foi um marco fundamental para a compreenso do que ser criana e a construo social de infncia como a conhecemos nos dias atuais. O autor apontou a necessidade de desenvolver estudos e adentrar no mundo infantil desconhecido do adulto. Muito se afirmava sobre a criana e pouco se conhecia sobre o que era ser criana. Seus desejos e seus interesses. E foi colocada em pauta a pergunta: afinal, o que ser criana? A criana possui desejos? Tem sonhos? Em seu estudo, Charlot ajudou a lanar luz sobre a concepo de criana e de infncia, nos tempos mais recentes, ao avanar na reflexo sobre qual a posio da sociedade com relao criana. Para ele, a criana j foi comparada a uma tbua rasa, vazia de tudo e sem nenhum sentido. Por isso, o molde, como aprouvesse o adulto, poderia ser despejado sobre ela. Tambm j foi vista como um anjo inocente, que precisava ser separada do adulto, pois era necessrio proteg-la de todo o mal e o mantra da igreja catlica era repetido: vinde a mim as criancinhas. Como toda flor que murcha, a criana tambm foi vista como um ser possudo, que provocava inveja, fazia o adulto desperdiar o seu tempo, uma coisinha mimada e demonizada, que seduzia com o seu perfume inebriante e por isso, precisa ser punida e segregada. O autor aponta de forma clara, como o adulto inventa conceitos e preconceitos a partir do lugar de onde fala. As reflexes do autor provocam a necessidade de procurar novas respostas e suscitam novas perguntas. Sendo o adulto que escreve sobre a criana, replicamos a pergunta: o que ser criana? O que ser uma criana

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negra? Uma criana indgena? Uma criana da comunidade? Como o contexto que ela, a criana, vive e o que pensam sobre ser criana os adultos que com ela convivem? Para Charlot no h criana abstrata, atemporal e retirada do contexto social. Sobre a infncia, escreve ele:
A infncia no a espera passiva da idade adulta, mas a construo da idade adulta pelo jogo e pela imitao (Claparde), ou pela absoro do meio (Montessori). A infncia no mais uma etapa infelizmente inevitvel, mas um perodo necessrio que produz resultados felizes (CHARLOT, 1979, p. 127).

E, sobre a criana, diz: (...) socialmente a criana , antes de tudo, um ser dependente do adulto; a cuja autoridade constantemente submetida (...). A dependncia da criana um fato social que no se pode anular, com uma vara de condo pedaggica (IDEM, p. 132). O autor desnuda a mitificao da imagem que se faz da criana, critica a sua idealizao, que localiza no campo da pedagogia estabelecendo relao direta com uma determinada concepo de sociedade. A escola seria um meio fechado para proteger a criana, mas no fechado para o adulto nem pode ser proibido aos pais. Para ele (...) a igualdade abstrata est combinada desigualdade social (IDE M, p. 148) e a concepo poltica que norteia a ao pedaggica e define o futuro que se quer para a criana (...) inevitavelmente, como j dissemos, uma escolha de cla sse (IDEM, p. 276). No debate que se instaurou sobre o que ser criana, Kuhlmann diz que a condio de ser criana est marcada pela idade cronolgica, que vem desde quando se definiu como primeira infncia o perodo que vai do nascimento aos sete anos. Em que pese a necessidade de pistas para a definio instituda, que foi estabelecida pela cronologia (faixas etrias), o mais importante, para ele considerar o lugar onde essa criana est e localizar as suas relaes sociais. Na sua viso, a infncia tem:
(...) um significado genrico e, como qualquer outra face da vida, esse significado funo das transformaes sociais: toda sociedade tem seus sistemas de classes de idade e a cada uma delas associado um sistema de status e de papel (KUHLMANN, 2007, p. 16).

Os desencontros e contradies sobre o sentido de criana e de infncia se localizam desde a origem da palavra. Do latim a fase da infncia significa

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infant (criana) que quer dizer aquele que no fala. Assim, a infncia era caracterizada pela ausncia da fala, de comportamentos e atitudes no esperadas. Havia o entendimento de que a criana no poderia agir para alterar o mundo e como decorrncia a infncia era tratada como um ciclo, uma passagem para a vida adulta. Kramer, em seu estudo sobre a poltica pr-escolar no Brasil, desvela os desencontros sobre o sentido de ser criana e da infncia, que circundam os conceitos e os preconceitos, que ainda ancoram os estudos da infncia no Brasil. A autora aponta duas contradies e polemiza com a ideia da idealizao sobre a imagem de criana. Uma delas a ideia de se adotar uma concepo atemporal e abstrata da criana e da infncia, e a outra a interpretao de caracterizar a infncia pelo critrio da idade e identificar as regularidades comportamentais, que caracterizariam uma criana. Segundo ela so aspectos do avesso do sentido de ser criana, que pelo senso comum se entende ser criana como em oposio ao adulto. Kramer afirma que:
O sentimento moderno de infncia corresponde a duas atitudes contraditrias que caracterizam o comportamento dos adultos de hoje: uma considera a criana ingnua, inocente graciosa pela paparicao dos adultos, e outra surge simultaneamente primeira, mas se contrape a ela tomando a criana como um ser imperfeito e incompleto, que necessita de moralizao e da educao feita pelos adultos (...). Tratar a criana em abstrato, sem levar em considerao as diferentes condies de vida dissimular a significao social da infncia (KRAMER, 1987, p. 18,23).

A autora mostra que a ideia de criana que no fala e atravessa um perodo de silencio, desprovida de racionalidade, ainda perdura na sociedade contempornea. Na mesma toada Kuhlmann refora a proposio de que preciso no esquecer que a realidade da criana diferente do adulto e que ela no escreve a sua histria. Quem continua escrevendo sobre a criana o adulto. Diz ele que
preciso considerar a infncia como uma condio da criana. O conjunto das experincias vividas por elas em diferentes lugares histricos, geogrficos e sociais muito mais do que uma representao dos adultos sobre esta fase da vida. preciso conhecer as representaes da infncia e considerar as crianas concretas, localiz-las nas relaes

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sociais, etc, reconhec-las como produtoras da histria (KUHLMANN, 2007, p. 30).

Da decorre a dificuldade de se afirmar se a criana teve ou no uma infncia e penetrar no mundo infantil. Ele afirma que em geral se associa o (...) no ter infncia a uma caracterstica das crianas pobres (IDEM, p. 30). O elemento apontado pelo autor mostra que o sentido de criana e o sentimento de infncia so carregados de uma viso ideolgica, que exclui o reconhecimento dos direitos bsicos da pessoa, culpabiliza a criana pela sua vida dura e sofrida e no a considera um sujeito histrico. A infncia no um estgio de preparao para a vida adulta e a criana no pode ser apenas cantada em prosa e verso. A criana antes de tudo um sujeito histrico com necessidades, interesses, expectativas e desejos. Kramer defende uma concepo de criana que:
(...) reconhece o que especfico da infncia - seu poder de imaginao, fantasia, criao - e entende as crianas como cidads, pessoas que produzem cultura e nela so produzidas, que possuem olhar critico que vira pelo avesso a ordem das coisas, subvertendo essa ordem (KRAMER E BAZLIO, 2003, p. 91).

As caractersticas e singularidades das crianas precisam ser conhecidas e consideradas. No h uma criana ou uma infncia indeterminada. Para Dahlberg, Moss & Pence h muitas infncias e muitas crianas e a sociologia da infncia tem ajudado a quebrar mitos e paradigmas sobre a infncia reconhecendo-a (...) como um importante estgio do curso da vida, nem mais nem menos importante do que outros estgios (DAHLBERG, MOSS & PENCE, 2003, p. 37). A imagem da criana inocente e idealizada que precisa ser protegida e separada do mundo que a cerca pode levar a um desrespeito aos direitos da criana. Segundo eles, esta imagem de criana gera nos adultos:
(...) um desejo de proteg-la do mundo corrupto que as cerca - violento, opressivo, comercializado e explorador - construindo um tipo de ambiente em que a criana pequena receba proteo, coeso e segurana. De acordo com nossa experincia, no entanto, ns nos tornamos cada vez mais cientes de que, se escondermos as crianas de um mundo do qual elas fazem parte, no apenas nos iludimos, mas no levamos as crianas a srio nem as respeitamos. (IDEM, p.66).

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Entender que a criana sujeito ativo e de direitos implica, segundo os autores, na necessidade de romper com os paradigmas da criana dcil, coitadinha e incapaz, substituindo-os por uma ideia de que as crianas so competentes, aprendem e constroem o seu conhecimento nas interaes sociais. Compreender essa apropriao significa reconhecer que a infncia uma construo social mediada por relaes sociais e culturais contextualizada em um tempo e lugar variando segundo a classe social, o gnero e outras condies. Para os autores as crianas so atores sociais, participam e constroem suas vidas e influenciam a vida daqueles que as cercam e da sociedade. As crianas tem voz prpria e devem ser ouvidas. Alertam ainda que os relacionamentos entre adultos e as crianas envolvem relaes de poder sendo importante considerar como esse poder exercido e a elasticidade e resistncia das crianas a esse poder (IDEM, p. 71). Entremeando a teoria e a realidade, a Secretaria Municipal de Educao apresenta sociedade a concepo, que ancora a sua proposta de poltica pblica para a criana pequena. L-se no documento exposto no portal:
Concepo de criana contextualizada em sua concretude de existncia social, cultural e histrica, participante da sociedade e da cultura de seu tempo e espao modificando e sendo pro ela modificado. Sujeito de direitos, socialmente competente com direito voz e a participao (SME, educao infantil, acesso em 27/12/2013).

A intencionalidade no discurso aponta para a ideia de que a creche ou o Centro de Educao Infantil, como o espao da criana pequena denominado no municpio de So Paulo, pretende ser o lugar onde se garante o direito infncia e o direito a melhor condio de vida para todas as crianas.

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CAPTULO II - A CRECHE EM SO PAULO No portal da Secretaria Municipal de Educao do municpio de So Paulo se localiza o documento intitulado Proposta de poltica pblica para os prximos anos (2013 a 2016). No interior do texto uma pergunta chama ateno suscitando em ns a necessidade de aprofundar como foi esse lugar da criana pequena no passado na cidade de So Paulo. A indagao no Portal Qual o lugar que a criana pequena ocupa na cidade? nos remete ao estudo de Kuhlmann, que apontou sobre a importncia de conhecer o passado para entender o presente que se escreve e indica rumos para o futuro. O autor explicita um posicionamento de quem tem lado a defesa radical do direito das crianas aos bens e servios ofertados pela sociedade. Segundo o autor
(...) o estudo do passado pode, sim, suscitar reflexes que sirvam para aqueles que trabalham com a infncia e a sua educao nos dias de hoje, contribuindo para a sua formao e aprimoramento profissional. mostrar que as propostas de agora (...) precisam envolver uma profunda reflexo ancorada tanto na prtica quanto nos resultados das pesquisas e na produo terica (KUHLMANN, 2007, p. 13).

As mudanas no ocorrem por um passe de magia acionada por uma varinha de condo. No senso comum se ignora o passado e se inaugura uma era nova. Tudo agora ser diferente. Essa ligeireza, que nega a histria, mutila uma reflexo aprofundada e impede a possibilidade de avanos consequentes no processo de ateno criana pequena no reconhecimento de seus direitos. Para buscar respostas pergunta feita pela equipe de educadores da SME retomamos, por meio do estudo de documentos e referncias bibliogrficas, como se escreveu a histria da creche na cidade de So Paulo. Corria o ano de 1965, um ano aps o golpe civil-militar e, Helena Junqueira, intelectual, poltica, militante da assistncia social, havia participado de evento sobre a infncia, promovido pelo UNICEF, pouco antes na Itlia. No encontro se pautou a questo do menor, da industrializao acelerada e da necessidade de creches para que as mulheres pudessem trabalhar fora de casa, com a finalidade de auxiliar na proviso da famlia. Ela trouxe essas ideias para So Paulo e estimulou o prefeito Faria Lima para que a prefeitura se envolvesse com a questo da creche. O ponto de partida ou de chegada da prefeitura

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s creches ocorreu em meados de 1965, conforme se constata nos apontamentos da reunio organizada por Junqueira entre o prefeito e as Entidades sociais e, em 1967, efetivamente a prefeitura cria o seu vnculo com a creche e as crianas da cidade, quando se compromete com a construo e inaugura a primeira creche da cidade, conforme contamos em estudo efetuado anteriormente:
Foi Helena Junqueira quem preparou a lista dos convidados para uma reunio com o prefeito Faria Lima em setembro de 1965. No cardpio da festa lia-se creches, conforme consta nas anotaes sobre a reunio realizada no gabinete do Sr. Prefeito, em 17 de setembro de 1965, para tratar do assunto CRECHES. Das anotaes constam os nomes dos participantes, resumo das questes debatidas e as primeiras medidas a serem adotadas. Participaram 17 entidades, em sua maioria, religiosas (...). As diretrizes expostas pelo prefeito continham trs pontos: convnio com entidades para o funcionamento de creches; instalao de creches em casas alugadas e construo de creches e instalao de equipamentos, em princpio, junto aos parques infantis (SCAVONE, 2011, p. 90).

O documento foi localizado na biblioteca da SMADS e junto havia um relatrio denominado Anotaes sobre creche que Junqueira apresentou na reunio. Tratava-se de uma enquete realizada com doze creches mantidas, em sua maioria por entidades filantrpicas e de carter confessional. No resultado exposto, todas elas estariam dispostas a estreitar relaes com a prefeitura, a ampliar sua oferta de vagas e definiam quais eram os seus interesses: algumas delas queriam recursos financeiros com valor nominal (per capita) mensal e outras desejavam construo ou ampliao das suas instalaes fsicas. Junto ao relatrio o documento Plano para ampliao da rede de creches na cidade de So Paulo, de 25 de agosto de 1965, mostra a capacidade de articulao poltica de Junqueira, indicando que a reunio havia sido organizada para aprovao da instalao da rede de creches pela prefeitura. O plano, de duas pginas, entre outros aspectos, abordava a responsabilidade do poder municipal, a disponibilidade de recursos e a cooperao do governo com a iniciativa particular. Dizia que a creche era uma medida importante para prevenir o abandono do menor sendo auxiliar da famlia para a me trabalhar fora, se re-

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vestia de carter educacional e atenderia crianas de zero a seis anos (SCAVONE, 2011, p. 91). Para Haddad e Oliveira, o I Seminrio Sobre Creches, ocorrido em 1966, que procurou envolver vrios setores da sociedade civil, teria sido um marco da entrada do Estado na questo da creche:
Essa preocupao em sensibilizar a sociedade civil para a qualidade do atendimento oferecido pelas creches era to evidente que poderamos caracterizar esse seminrio como a entrada em cena do Estado, pela ao municipal, definindo as suas competncias em relao ao atendimento criana (HADDAD; OLIVEIRA, 1990, p. 110).

O seminrio produziu efeitos no muito positivos para a prefeitura, que desenhava a poltica pblica para as crianas pequenas por meio de convnio, com as entidades privadas e filantrpicas. A proposta da prefeitura era repassar as creches construdas e equipadas pelo governo s entidades. Elas se mostravam descontentes com as propostas definidas pelo poder municipal e foi ento organizada uma reunio em novembro do mesmo ano quando se definiu novos acordos. Constaram da pauta: os padres de convnio, apresentao da planta e mobilirio das creches, entrosamento de creches e parques infantis e a programao da continuidade da construo de mais 24 creches. Em 1967 a SEBES entregava as primeiras creches s entidades particulares e, em 1969, dava incio sistematizao da assessoria tcnica junto a elas. Um pouco antes, em 1962, a prefeitura havia aprovado uma lei que somente aps a reunio com as entidades, em 1965, comeava a ser posta em prtica. A populao no sabia que se desenhava, por meio de contratos e convnios, a distribuio do bolo, de modo a que cada convidado mesa fosse contemplado. Definia normas para arrecadar os recursos para atender a infncia e indicava que parte da fatura seria financiada pelos usurios das creches. De preferncia seriam beneficirias da creche as mes no registradas na previdncia social e o repasse de recursos per capita seriam de 70%, sendo que o restante seria coberto pela instituio e pela prpria me, normas que seriam modificadas somente no governo de Mario Covas. As verbas foram definidas na seguinte forma: as despesas de custeio das creches seriam cobertas com verbas municipais. A construo e os equipamentos seriam com verbas oriundas do MEC e a

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execuo seria por meio da Secretaria Municipal de Educao. No entanto, a sua execuo ficaria a cargo da assistncia social. Data dessa poca a polmica sobre a proporo adulto/crianas. A creche seria dividida por setor. O setor 1 atenderia crianas de zero a um ano ( berrio); o setor 2 atenderia crianas de um a dois anos (berrio) e o setor 3 atenderia crianas de trs a seis anos. A proporo seria uma pajem para 10 crianas de zero a dois anos, uma para cada 20 crianas de trs a seis anos e uma professora jardineira para cada 30 crianas de trs a seis anos. Entre outros profissionais, sugeria-se mdico pediatra, assistente social, enfermeira supervisora e uma auxiliar de enfermagem para o lactrio. Os governos que sucederam Faria Lima mantiveram a poltica de creche por meio de convnios e no adotaram nenhuma medida de relevncia com relao a uma poltica para a infncia. Em 1970 a rede municipal de creche possua 29 creches, em regime de convnio, sendo 16 construdas pela prefeitura e repassadas s entidades. poca, baseando-se nas informaes repassadas pela prefeitura, a imprensa vaticinava que a situao das creches era um assunto explosivo, pois a populao crescia exponencialmente e o governo no atendia demanda. A presso popular ainda era pequena, mas j se sentia o arrocho salarial com a manipulao da inflao pelo governo federal. Assim, em abril do mesmo ano, a equipe de tcnicos de SEBES, organizou um Grupo de Estudos, com a finalidade de elaborar proposta para o problema da creche na cidade. Os estudos ficaram conhecidos como Dossi Rosa Krausz e indicavam trs fatores a serem enfrentados: as creches eram distantes dos locais de moradia e as mes deixavam de levar as crianas, acarretando grande ociosidade; havia o abandono por falta de pagamento, pois o governo se responsabilizava por 70% do valor per capita e o restante a entidade cobrava taxa da famlia, que nem sempre podia arcar com os custos e as entidades; por outro lado, no cumpriam as regras de matricular crianas de zero a trs anos encontrando-se nas creches crianas de at doze anos. Teixeira, em seu estudo Creche: organizao popular, conta que a primeira creche comunitria na zona leste, anotada nos relatos a que teve acesso, comeou por volta de 1972 (TEIXEIRA, 1979). Em nosso estudo sobre as marcas da historia da creche em So Paulo apontamos que as mulheres da periferia no podiam esperar e faziam um pouco de tudo ao mesmo tempo:
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campanhas para financiar e fazer funcionar uma creche, enquanto continuavam lutando para a prefeitura abrir uma escolinha, um parque infantil, pois era assim que identificavam o lugar para se educar crianas pequenas. Elas tambm definiam alguns critrios distintos: ser gratuita, atender desde beb e em tempo integral (SCAVONE, 2011, p. 108). Como nem tudo eram flores, o convnio da regio de Guaianazes apresentava problemas no uso das verbas pblicas e foi denunciado. Com o rompimento do convnio da creche de Guaianazes, constitua-se a primeira creche sob ao comando direto da secretaria. Os tcnicos da prefeitura criaram as condies para administrar a creche alegando junto aos rgos superiores, que seria interessante ter uma creche dirigida pela administrao pblica, pois ela seria um parmetro para orientar, acompanhar e avaliar as creches dirigidas pelas entidades, por meio de convnio. Em continuidade a esta posio a creche de So Miguel Paulista tambm foi excluda do convnio. Dava-se o incio proposta de administrar a creche, diretamente, pela prefeitura para que pudessem realizar experincias com a justificativa de melhor orientar as demais. Os profissionais da secretaria da assistncia social mudavam de viso e passavam a defender a creche direta. Pressionavam as entidades para o cumprimento das normas por melhoria na qualidade do atendimento e as entidades devolviam as creches construdas pelo poder pblico. No ano de 1974 eram contabilizadas quatro creches diretas. Foi nessa marcha, com a exigncia da melhora do padro de qualidade nas creches administradas pelo governo, que as mulheres e mes da periferia agora tinham elementos de comparao e possibilidade de escolha sobre que tipo de creche desejavam para os seus filhos. No perodo mencionado, no Brasil vigorava a lei de exceo, a ditadura civil-militar dirigia o pas com mo de ferro. O governo federal arrochava os salrios e silenciava os trabalhadores. O cinto apertava e, como no tinham mais nada a perder, as mes e mulheres da periferia se organizavam em pequenos grupos independentes, nos clubes de mes ou com o apoio das comunidades eclesiais de base saiam s ruas para reivindicar por meios de consumo coletivo como moradia, luz, gua, contra a alta do custo de vida e creche. Um trao unia as polticas de governo, dos tcnicos em nvel local e os grupos que apoiavam as organizaes das mes e mulheres da periferia. Era a concepo do
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desenvolvimento da comunidade, que se consolidava durante o perodo da ditadura, orientado por agncias internacionais e se vinculava rea de assistncia social. Barucci, em seu estudo sobre as polticas de atendimento infncia na cidade de So Paulo, aponta o sentido do assistencialismo vigente. Para ela o assistencialismo :
(...) um conceito construdo a partir da distino das formas que tomaram os servios de assistncia em nosso pas. Assim, a palavra assistencialismo carrega o sentido de favor, contrapondo-se a direito, colocando aquele que assistido em posio de dbito e dependncia em relao ao que assiste (BARUCCI, 2007, p. 14).

Em So Paulo, o governo e a igreja disputavam posies e aplicavam na sua relao com os movimentos sociais a propositura do desenvolvimento da comunidade. O interesse da igreja era manter os fieis sob a sua tutela e o governo que vislumbrava votos e um colgio eleitoral cativo. Amann lana luz sobre o sentido da poltica pblica pautada no desenvolvimento da comunidade, mostrando os enganos cometidos, quando se apregoava uma participao, que era apenas para dividir os custos de um servio de baixa qualidade ofertado pelo governo. Ela estudou o papel dos intelectuais, a proposta de participao e o incentivo s comunidades para executar responsabilidades do Estado, apontando como essa poltica se desenvolveu no Brasil, sob a orientao dos EUA, da ONU, da Igreja Catlica e dos setores dominantes (AMMANN, 1980, p. 15). A ideia de idolatria da participao, assumida inclusive por setores progressistas no Brasil, tambm foi estudada por Viezzer. Em seu estudo a autora desvela que as mulheres nos clubes e nas CEBs no chegaram a ter autonomia de pensamento. A igreja teria trazido para a organizao das mulheres um efeito negativo na luta por seus direitos, pois na periferia pregava a estabilidade da famlia tradicional, a base da sociedade patriarcal, o papel da mulher apenas como me e defendia a estabilidade na relao patro e empregado. As mulheres que discordavam dos ideais religiosos se afastavam e procuravam outros rumos, pois a igreja s conseguia ir at certo ponto (VIEZZER, 1989, p. 65, 66, 67). Como Ammann j havia identificado, a respeito dos intelectuais, as lideranas expressam antagonismo de classe, interesses e projetos distintos.

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A luta das mes e mulheres da periferia no era mais exigir reajuste salarial ou manuteno do emprego, mas sim tentar viver em uma cidade que discriminava e exclua os que a construam. Elas saam s ruas em passeatas, escreviam cartas aos governantes, protocolizavam pedidos de servios de consumo coletivo na prefeitura e colocavam a creche em cena. Perdiam o medo e viravam o jogo. Queriam creche e de boa qualidade, como as da prefeitura. Mas, como no podiam esperar, criavam entidades comunitrias, faziam puxadinhos e atendiam as crianas. Em 1979, os tcnicos da prefeitura, pressionados pela opresso salarial, se juntam aos demais servidores e entraram em greve. Foram reprimidos pelo governo e se aliaram aos movimentos sociais e populares. As mes e mulheres da periferia aprimoravam as suas manifestaes e abaixo assinados, indo e vindo ao gabinete do prefeito, exigindo creches iguais s da prefeitura, e criaram o Movimento de Luta por Creches (MLC). Obtiveram o apoio das feministas e, principalmente, dos trabalhadores da rede municipal da assistncia, que, aps uma greve de longa durao, em que foram violentamente reprimidos e perseguidos, radicalizaram nas suas posies e abriram as portas e as propostas de creche para a populao empobrecida. Na fragilidade eles mostravam a sua fora. O governo do ento prefeito Reynaldo de Barros, pressionado pelas manifestaes das mes da periferia, de forma ligeira, construiu e inaugurou a rede de creche direta no municpio, alm a ampliar a liberao de convnios. Enquanto a populao da periferia lutava por creche direta, as entidades, que no queriam perder os convnios, tambm se organizavam. No estudo sobre a rede de creches de So Paulo, Rosemberg, Campos e Haddad identificaram dois aspectos relacionados aos convnios. Havia muitas entidades guarda-chuva, como a Critas Diocesana, entidades vinculadas a outras igrejas ou a polticos que detinham poder e fora junto ao poder publico e o discurso da eficincia e a necessidade de baixar os custos com o argumento de se valorizar a participao comunitria. Escrevem as autoras:
O Encontro Nacional de creches realizado em 1981, pela Fundao Carlos Chagas documentou o calvrio que muitas associaes pequenas percorrem para conseguir receber verbas insuficientes, descontinuas e que exigem uma prestao de contas difcil de ser providenciada

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por grupos de bairro sem infraestrutura e apoio tcnico (ROSEMBERG, CAMPOS E HADDAD, 1991, p. 79).

Havia grande estmulo para que as entidades assumissem creches por meio de convnio, mas as normas eram aplicadas igualmente para todas as entidades, que viviam situaes e condies desiguais. O governo entendia que a creche era um investimento caro e, ainda em 1981, em paralelo s creches diretas, buscou alternativas de atendimento s crianas pequenas. Pautado nas orientaes do Ministrio da Previdncia Social, tentou implantar na cidade as creches domiciliares de emergncia. A proposta consistia em organizar pequenos grupos de crianas, que ficava sob os cuidados de uma moradora no bairro. As crianas seriam atendidas na casa da moradora. Rosemberg explicou que as creches domiciliares funcionavam da seguinte maneira: Uma mulher toma conta em sua prpria casa, mediante pagamento, de filhos de outras famlias enquanto os pais trabalham fora (ROSEMBERG, 1986, p. 73). Observa-se que no caso da criana pobre a propositura era buscar alternativas de baixo custo bastando que tivesse algum que cuidasse dela. No ano de 1982, no Colgio Boni Consilli, foi realizado o I Encontro na cidade de So Paulo e um dos temas tratados foi creche. Representantes da equipe da Fu ndao Carlos Chagas participaram do evento. Em decorrncia do encontro as entidades criaram o Movimento de Creche Conveniada (MCC), que estabeleceria relaes estreitas com a equipe de governo de Mrio Covas. Este movimento se manteve articulado e atuante. O intervalo da iniciativa de instituir a rede direta de creches se esvaiu no governo de Mario Covas. Aps longo tempo de luta a ditadura findava. Ocorria a primeira eleio para governadores e Montoro foi eleito pelo ento MDB para o governo do Estado de So Paulo, derrotando o candidato governista. Elegeuse prometendo liberdade de organizao aos trabalhadores e a abertura de cerca de 3.000 creches na cidade de So Paulo. Como ainda no havia eleio para prefeitos, uma das suas primeiras medidas foi indicar Mrio Covas para prefeito da cidade. Depois de tanta represso e de creches conveniadas, da falta de treinamentos, as mes da periferia e os trabalhadores acumulavam expectativas. Havia ainda muitas denncias de que as creches teriam sido construdas com material de pssima qualidade, problemas com contratos e com a alimentao das crianas. A populao exigia respostas e soluo para os problemas.
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Logo depois de tomar posse na prefeitura Mario Covas repassou as creches prontas deixadas por Reynaldo de Barros para entidades conveniadas o que foi a gota que faltava para explodir a revolta dos movimentos populares. Em estudo anterior cito que (...) Depois de tantos depois, o efeito seria a instalao da Comisso Especial de Inqurito (CEI) na Cmara Municipal de So Paulo para investigar a questo do repasse das creches da prefeitura por meio de convnios (...) (SCAVONE, 2011, p. 49). A Comisso instalada em outubro de 1983 vai mudando de foco e as posies se clareiam no transcorrer da CEI. O Movimento de Luta por Creche no conseguiu reverter os 68 convnios existentes e nem impedir a entrega das creches prontas s entidades.. Entre o ano de 1979 a 1984 o nmero de creches diretas foi de 04 para 196; das creches conveniadas foi de 95 para 172 e em 1983/84 foram repassadas 42 creches indiretas1. O governo de Mario Covas mostrou na CEI o nmero das creches na cidade e a posio do governo no sentido de consolidar a definio de que a poltica pblica para a criana pequena, por meio de convnios. Em 1984 j eram 214 convnios consolidando-se a poltica pblica de atendimento criana pequena, por meio da terceirizao. Marta Godinho, responsvel pela rea da assistncia social do governo, afirmou em seu depoimento na comisso especial de inqurito que era responsabilidade do Estado cuidar do menor, mas se o atendimento deveria ser operado diretamente ou entregue aos outros para operar (no caso as entidades) isso era apenas um detalhe. J o prefeito Mario Covas, em seu depoimento, defendeu que o equipamento creche havia sido supervalorizado, o quadro de pessoal era superdimensionado e era preciso considerar os limites dos recursos. A questo central para ele era atender a criana no importando se era pela prefeitura ou por meio de convnio. Como consequncia da CEI foi alterada a norma, que possibilitava a cobrana de taxas por parte das entidades. A cobrana passa a ser proibida e em contrapartida o valor do convnio per capita passou a ser de 100% do repasse com a garantia de 100% de gratuidade. Ao garantir a gratui1

Modalidades de servios - creche na rede municipal de So Paulo: a creche direta a creche construda, equipada e administrada, diretamente, pela prefeitura, por meio da secretaria municipal de educao. A creche indireta a creche construda, equipada e mantida pela prefeitura, mas entregue para uma entidade administrar por meio de convenio. A creche particular aquela em que o prdio pertence entidade, que faz a sua manuteno e a prefeitura repassa recursos, por meio de convenio. A entidade tambm pode locar o prdio que a prefeitura repassa os recursos para o aluguel, bem como repassa recursos para pequenas adequaes da edificao.

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dade em 100% ao final da CEI o governo de Mario Covas retoma a poltica de Faria Lima e instaura, de forma inequvoca, que o atendimento criana pequena se realiza por meio de convnios, com a entrega do comando da creche s Entidades. Covas chegou a propor o conveniamento de todas as creches. No entanto, a Comisso no aceitou a execuo das suas ideias (SCAVONE, 2011, p 138 141). Na sequncia de seu governo assumia Jnio Quadros no agregou nenhum valor a proposta de uma poltica para a infncia e repassou a gesto das creches para a Secretaria Municipal de Educao. Depois do baixo investimento do governo que saia, segundo Barucci, Luiza Erundina marcou sua gesto com a melhora na qualificao dos profissionais, instituiu a democracia participativa e recolocou a gesto das creches na rea da assistncia criando os fruns de creche. Para a autora, o governo de Erundina inverteu a lgica da poltica de favores para uma poltica de reconhecimento de direitos e defendeu o sentido da igualdade social, com acesso prioritrio creche das crianas de famlias de baixa renda. Diz a autora:
(...) Quando a creche se torna frum traz para o seu cotidiano a vida social que era impedida de adentrar seus muros e que garantia o seu suposto isolamento e neutralidade de ao. Passa a fazer poltica para as pessoas de verdade, com desejos, divergncia, histria e cultura a serem considerados e respeitados (BARUCCI, 2007, p. 66).

Apesar de a creche ter sido posta em cena e ter aberto um nmero considervel de vagas e da defesa das creches administradas de forma direta, em seu governo no houve a retomada das creches entregues e tambm assinou convnios com entidades. No vai e vem das polticas pblicas, Maluf e Pitta no priorizaram a poltica para a infncia acelerando a entrega de creches pblicas gesto privada. A aprovao da LDB e as novas exigncias no tratamento a ser dado pelo poder pblico s creches impediu Pitta de continuar o processo de sucateamento. Nesse novo intervalo na disputa entre sucatear e reconhecer os direitos da infncia, Marta Suplicy assume o governo em So Paulo. Na sua gesto priorizou a poltica de educao infantil com a construo de 44 creches de rua e 21 creches com 300 vagas em cada uma delas. Transferiu ainda o comando das creches de SAS para SME e aprovou a criao da carreira para os trabalhadores da educao infantil. No entanto, a implantao

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da carreira e o reconhecimento dos direitos dos trabalhadores de educao infantil foram realizados apenas em parte, tendo em vista as restries impostas pelo sindicato dos professores. Em paralelo, continuou com a poltica de convnios. De acordo com o Portal Politikei, que divulga artigos publicados por rgos de imprensa, na gesto dos prefeitos, Serra e Kassab, ocorreu um retorno aos convnios, encolhendo sobremaneira a gesto das creches diretas. Mostra ainda o debate instaurado por ocasio da Conferncia Municipal de Educao de So Paulo sobre os convnios com destaque para o artigo Creches conveniadas perto do fim em So Paulo? (PORTAL POLITIKEI, acesso em 03/01/2014). Um debate difcil, com confronto de posies, colocando de um lado os trabalhadores da educao defendendo as creches diretas e, de outro, o comando do gabinete da secretaria e as entidades privadas defendendo a poltica de educao infantil por meio de convnios. Diante das posies deflagradas buscamos os dados estatsticos no portal da secretaria municipal de educao, cone educao em nmeros, para auxiliar no esclarecimento das propostas que sustentam a poltica para a criana muito pequena na cidade de So Paulo. No quadro anexado ao estudo se localiza as informaes sobre a distribuio das creches, por Diretoria Regional de Educao de acordo com a modalidade de servio. DISTRIBUIO DAS CRECHES: DREs E MODALIDADES DE SERVIO
N OR 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 TOTAL DRE Butant Campo Limpo Capela Socorro Freg./Brasilndia Guaianases Ipiranga Itaquera Jaan/Trememb Penha Pirituba Santo Amaro So Mateus So Miguel _ Direta 17 49 29 16 28 21 24 24 33 27 18 33 40 359 Indireta 19 30 19 24 19 44 32 23 32 27 23 34 29 355 Particular 34 71 61 107 169 71 86 23 51 81 46 25 66 891 Total Convnio 53 101 80 131 188 115 118 46 83 108 69 59 95 1246 Total Geral 70 150 109 147 216 136 142 70 116 135 87 92 135 1605

FONTE: SME EM NUMEROS 27 de dezembro de 2013.

Os nmeros coletados, disponveis no portal da Secretaria Municipal de Educao, apontam a existncia de 1.605 creches e 1.246 so conveniadas, perfa-

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zendo 77,64% creches administradas por entidades (SME, acesso 06/01/2014). Assim, ao se analisar os dados atuais, observa-se a consolidao irreversvel da opo pblica, por uma poltica de educao infantil realizada por meio dos convnios.

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CAPTULO III - O LUGAR DA CRIANA NA CIDADE A pergunta: Qual o lugar que a criana pequena ocupa na cidade?, que j citamos localizada no site da Secretaria Municipal de Educao que inspira a reflexo sobre o atendimento oferecido criana pequena, pelo municpio de So Paulo. O trajeto da histria e os dados levantados apontam a definio de uma poltica pblica pautada na logica da iniciativa privada com a contratualizao de servios, por meio de convnios. Desde os primeiros tempos, quando a creche penetra na prefeitura de So Paulo, no governo de Faria Lima, a poltica para a pequena infncia era traada com a rgua do convnio. Em 1966, por ocasio da criao da Secretaria do Bem-Estar Social, por meio da Lei n 6.882/1966, tambm se estabelecia as condies para a formalizao de convnios com as entidades privadas sem fins lucrativos. O convnio deveria vigorar o ano inteiro e a sua gesto seria terceirizada. Mais recentemente, nos anos de 1990, SEBES divulgou o documento Poltica para convnios onde apontava de forma clara a posio do governo municipal, que conjugava a articulao do Estado com as entidades sociais. Na abertura do texto se l que as intenes do governo (...) objetivam operar a construo efetiva de uma nova poltica de trabalho com entidades sociais que, atravs de convnios com SEBES, prestam servios populao trabalhadora do municpio de So Paulo (Poltica de Convnios, SEBES, 1990, p. 3). O servio ofertado deveria ser gratuito, as condies de infraestrutura deveriam ser cumpridas com um ambiente seguro e proporcionar o desenvolvimento de aes pedaggicas s crianas pequenas. Tambm definiam claramente o conceito de convnio e as responsabilidades entre as partes:
O convnio um acordo firmado entre SEBES e entidade tendo ambas um mesmo objetivo: prestar servio. A caracterstica principal desse acordo a interdependncia (...). O convnio pressupe conhecimento e aceitao, por ambas as partes, das condies e padres estabelecidos para os servios a serem conveniados (IDEM, p. 3).

Citava a proporo adulto/criana, jornada da criana e dos trabalhadores, forma de repasse das verbas, alimentao, dentre outras normas. Somente aps o cumprimento de todas as exigncias comprovando a idoneidade da entidade e a sua capacidade de prestar o atendimento s crianas, o convnio era assinado. Deixava evidenciado que ao Estado caberia controlar a qualidade
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do servio e fiscalizar o uso das verbas pblicas. No portal de SME se localiza um documento que trata de convnios, postado pela equipe de educao infantil, intitulado creches conveniadas. O texto expe as concepes e as exigncias normativas para o estabelecimento de convnios atuais possibilitando observar que ocorreram poucas alteraes na sua proposio ao longo dos anos. L- se no texto:
Os convnios firmados entre a prefeitura do Municpio de So Paulo e as entidades/associaes e organizaes que mantm Centros de Educao Infantil/Creches so destinadas ao atendimento preferencial de crianas de zero a trs anos (...) (Creches Conveniadas, Portal SME, acesso em 07/01/2014).

As orientaes informativas dizem que as creches so espaos coletivos privilegiados de vivncia da infncia e apresenta uma lista os documentos que devem as entidades devem apresentar para assinar convnio com a prefeitura. Tambm nos dias atuais, as entidades se inscrevem e, aps a aprovao do credenciamento, esto aptas para o conveniamento. Ramos, em seu estudo, sobre parcerias entre Estado e entidades para a administrao de creches, esclarece que no ano de 2000, no anexo nico da Portaria 15 publicada em 12/04/2000, a prefeitura de So Paulo definia que convnio:
um acordo sem fins lucrativos para assumir compromisso e responsabilidade no enfrentamento das questes da assistncia social no municpio de So Paulo, para a populao situada na faixa de renda familiar de zero a quatro salrios munimos (RAMOS, 2003, p. 54).

Para a autora parceria significa compromisso compartilhado com base em relaes substantivas entre o poder publico e as entidades e, segundo ela, no o que ocorre no caso das creches na cidade de So Paulo. Na sua investigao observou que as relaes por meio do convnio no h convergncia para a prtica de parceria, visto que as entidades no participam da elaborao das polticas pblicas de atendimento criana pequena e h distintas vises e descompasso entre as concepes das entidades e do poder publico. Diz ela que a (...) pesquisa demonstrou que h falta de dilogos, ausncia de canais de participao, disputa entre os chamados parceiros, confuso de papeis e

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de competncias, desequilbrio de foras e tenses nas relaes (...) (IDEM, p. 145). O poder pblico, em decorrncia de uma viso mais geral da sociedade, apresenta proposies de ao educativa e as entidades se pautam pela lgica de seus interesses que so privados. As relaes entre a prefeitura e as entidades so marcadas pela oscilao entremeando aproximao e distanciamento entre as partes envolvidas. Para ela tanto os servios diretos quanto os servios prestados pela entidade poderiam oferecer atendimento de boa qualidade. No entanto, as evidncias das disputas e interesses distintos entre os entes impedem a oferta de uma prestao de servio que possibilitem o acesso da criana educao e ao cuidado de boa qualidade. Em 2011, um grupo de autores realizou o estudo com a apresentao de proposta intitulada Acelerao de oferta de vagas visando atender a expressiva demanda sem acesso creche na cidade de So Paulo. Para a elaborao da proposta analisaram as modalidades de creches existentes em vrias localidades do pas. Analisaram creches administradas diretamente pelo poder pblico, convnios, creches domiciliares e parcerias publico-privadas, entre vrias alternativas. Tambm estudaram formas de construo e locao de prdios, bem como custos de obras e manuteno das creches. Segundo os autores:
Se, eventualmente, podem ser enunciados consensos mnimos, eles passam, ento, pelo entendimento da pertinncia da consolidao de estruturas multivariadas de interveno, que levem em conta a sensibilidade de todos os atores envolvidos - o pacto, a negociao, o agir comunicativo na esfera pblica - processos que confiram maior legitimidade, eficcia, valor e efetividade poltica de creches do municpio de So Paulo. (SOARES, ARAJO, MONTEIRO E REIS, 2011, p. 75).

Na descrio das vantagens e desvantagens das diferentes formas de gesto de creche observaram que h pontos em comum entre todas as alternativas que se distinguem da modalidade do atendimento por meio da creche direta, quais sejam: facilidade de contratao de professores, pois no exige concurso pblico de acesso ao emprego; facilidade de bens e de servios, pois no exige licitao e baixo custo. Diante da complexidade da questo do atendimento criana pequena e das dificuldades do acesso da criana pequena creche, os autores mostram que no se pode dispensar nenhuma modalidade
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de gesto. As normas publicadas ao longo do perodo, que vai desde quando a creche penetra na prefeitura at o tempo presente, indicam a permanncia e a continuidade de uma poltica de convnios, consolidada, independente de o comando da educao infantil se situar na rea da assistncia social ou da educao. Segundo Pinheiro, a poltica de convnios firmada pela prefeitura de So Paulo evidencia uma concepo de Estado, que repassa para a populao pobre parte dos custos de reproduo da fora de trabalho. Diz ele:
Esta transferncia de responsabilidade sobre os custos de reproduo da fora de trabalho ocorre, basicamente, por trs vias que se complementam: 1) reduo do montante despendido pela Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP) para o fornecimento de algum servio, o que pode se efetivar atravs de algum convnio; 2) criao de mecanismos de captao de recursos junto comunidade; 3) reduo de custos por intermdio do rebaixamento da qualidade do atendimento oferecido (PINHEIRO, 1995, p. 2, acesso em 03/11/2013).

O autor aponta a persistncia e a opo do governo municipal pela poltica de convnios, que consiste no repasse mensal de verba com base em valor per capita com a finalidade de baratear os custos do atendimento criana pequena e discorda do argumento do carter de parceria entre os entes pblico (governo) e privado (entidades). Identificou as relaes de entidades sociais com grupos organizados possuidores de comando e fora poltica como a igreja e polticos, que so possuidores de grande capacidade contributiva e as entidades sociais de vis comunitrio, que se situam na periferia e no possuem lastro para cobertura dos custos de uma creche. A verba do convnio, segundo ele, por vezes a nica fonte regular de recursos levando essas entidades a criar mecanismos diversos para completar os custos do atendimento, junto populao, pois lhe faltariam relacionamentos com os meios polticos e empresariais. O autor analisou ainda as distines entre as creches diretas e conveniadas, no que se refere a) a jornada de trabalho e salrios dos profissionais; b) custos da creche segundo o porte da entidade; c) presso da prefeitura para manter os gastos num padro mnimo. Estes aspectos somados reduziriam a boa qualidade do trabalho dispensado criana pequena. A poltica pblica de creche na prefeitura de So Paulo se realiza, prioritariamente, por meio de convnios e as portarias so os instrumentos utilizados

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pelo governo para estabelecer as normas e as exigncias a serem cumpridas pelas entidades. Por prescreverem as relaes e os procedimentos, as portarias fornecem pistas para entender o compromisso do governo com a criana e que lugar ela ocupa na cidade. Duas portarias foram selecionadas com vistas a analisar a transferncia do comando da gesto das creches para as entidades. Para a escolha das portarias adotamos como critrio selecionar uma portaria expedida pela rea de assistncia social e uma portaria expedida pela rea educacional com o intervalo de dez anos entre elas. A portaria n 10/FABES/GAB/95 foi publicada pela ento Secretaria da Famlia e Bem Estar Social (FABES) em 12 de abril de 1995, responsvel pela poltica de creche na cidade e a Portaria n 4.023/2005, publicada pela Secretaria Municipal de Educao (SME). Em 1995 j estava em vigor o Estatuto da Criana e do Adolescente que no artigo 54, item IV, inscreve a responsabilidade do Estado com o atendimento criana pequena por meio da creche e da pr-escola. Com base no Estatuto, FABES definia por meio da Portaria n10/95, a creche como uma:
(...) unidade de assistncia e educao, que visa atender e compromissos da Nao e do Estado, assegurados na Constituio e no estatuto da Criana e do Adolescente, proporcionando criana: proteo, educao e sade e favorecendo seu desenvolvimento fsico, intelectual, emocional e social (FABES, 1995).

Duas diretrizes fundamentavam os convnios devendo ser aceitos pelas entidades mantenedoras. Elas deveriam conhecer e aceitar os padres definidos pelo governo e as normas para a prestao de contas; garantir 100% de gratuidade desde que a famlia comprovasse a inexistncia de recursos para pagar as taxas. Deveriam aceitar o acompanhamento, superviso e a fiscalizao dos tcnicos da secretaria, inclusive quanto aplicao do dinheiro pblico destinado a prestao do servio; permitir acesso aos documentos e s informaes e acesso populao usuria dos equipamentos, plano de trabalho e uso do recurso financeiro. As condies prediais deveriam oferecer segurana e fcil higienizao, com paredes lavveis, sanitrios adequados e suficientes, espao aberto e fechado, possibilitando aes educativas que propiciassem o desenvolvimento da criana e s poderia iniciar as atividades aps a vistoria de

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tcnicos de FABES. Em 2005, por meio da Portaria n 4.023/05, a SME definia creche/CEI como:
(...) espao coletivo e privilegiado de vivncia da infncia (0a 6 anos), que contribui para a construo da identidade social e cultural das crianas, fortalecendo o trabalho integrado do cuidar e do educar, numa ao complementar s da famlia e da comunidade, objetivando proporcionar condies adequadas para promover proteo, segurana, alimentao, cultura, sade e lazer, com vistas insero, preveno, promoo, e proteo infncia (SME, 2005).

Nas diretrizes de 2005 as entidades tambm deveriam aceitar as condies contidas na norma estabelecida pelo governo sem que houvesse qualquer discusso e consulta s entidades para a sua elaborao. Entre as principais diretrizes se destacam o cumprimento dos padres prediais exigidos; a garantia de 100% de gratuidade com proibio de cobrana de taxas de qualquer natureza; aceitar ao supervisora fiscalizatria; permitir acesso aos documentos e informaes, prestar contas de acordo com os procedimentos definidos em instrumento especfico. Ao analisarmos as Portarias de 1995 e de 2005, comprovamos exigncias iguais para a celebrao dos convnios com as entidades privadas sem fins lucrativos. Os principais requisitos observados so: aprovao de credenciamento da entidade e a entrega de documentos, entre eles, estatutos, ata de eleio e posse, registros de cadastro geral nos rgos pblicos (CGC/CNPJ; CCM). Os passos seguintes a serem cumpridos para a celebrao do convnio eram: a entrega formal da solicitao com a entrega de novos documentos, plano de trabalho includo a o projeto pedaggico e termo de responsabilidade pela execuo do convnio. A modalidade de financiamento permaneceu ao longo do perodo da mesma maneira, que ficou popularmente conhecido como o repasse do per capita, um valor definido pelo governo para cada criana atendida. Nos dois documentos observamos as mesmas exigncias: o compromisso da entidade com a proviso dos recursos, a organizao do fundo de reserva, a responsabilizao pelos encargos sociais e a prestao de contas dos gastos que deveria ser mensal. As entidades tambm recebiam verba de implantao das creches, as instalaes prediais deveriam ser vistoriadas por tcnicos da prefeitura e atender as condies exigidas. S depois disso, seriam consideradas aptas e iniciar as suas atividades. A exign34

cia de ambiente com condies adequadas de espao para brincar, salubre e seguro, j estavam presentes nas normas desde 1981, como se comprovou no documento publicado por COBES, que orientava sobre a necessidade de uma
(...) unidade fsica de atendimento que assegure condies mnimas de espao, funcionalidade, salubridade e segurana, exigidas para a permanncia da criana, segundo requisitos tcnicos da legislao de aprovao e instalao desse servio, a saber: cdigo de obras e lei de zoneamento, cdigo sanitrio e legislao do corpo de bombeiros (COBES, p. 17, 1981).

Com relao ao atendimento observa-se que nas duas portarias o atendimento s crianas deveria ser oferecido em onze meses seguidos, de segunda a sexta feira, com funcionamento de 10 horas dirias e a alimentao seria oferecida pela prefeitura. Definiam a proporo do nmero de crianas por adulto, a escolaridade dos profissionais, as competncias dos trabalhadores, o vnculo trabalhista pela CLT, o ingresso de pessoal sem concurso, salrios isolados, jornada de 40 horas semanais e frias coletivas. Deveriam ainda apresentar um Plano de Trabalho contendo identificao, justificativa, objetivos, metas, croqui do espao fsico, rotinas, programao, previso de gastos (recursos financeiros), projeto pedaggico, recursos fsicos, materiais e humanos, alm do calendrio anual de atividades aprovado pelo rgo competente. A elaborao do Plano de Trabalho no era uma novidade nos anos de 1995, pois no documento de COBES, de 1979, a obrigatoriedade de entregar o Plano j se fazia presente. Para a implantao de uma creche, alguns procedimentos bsicos deveriam ser observados, de acordo com as diferentes etapas do trabalho. L-se no documento na descrio das etapas Elaborao do Plano de Trabalho, que deveria contemplar:
Identificao de prioridades em funo da faixa etria da criana, situao social e expectativa da populao a ser atendida; definio do local de implantao da creche, de acordo com a convenincia dos usurios; definio da capacidade de atendimento, perodo e horrio de funcionamento da creche, tendo em vista: recursos humanos, materiais, financeiros e instalaes fsicas disponveis; estabelecimento da programao geral da creche (IDEM, p. 15).

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As normatizaes do incio da dcada de 80 do sculo XX traavam os critrios e procedimentos necessrios para o funcionamento da uma creche. Ao longo do tempo alteraes foram sendo efetivadas de modo lento e pouco significativo, com o aparecimento de muitos detalhes, por vezes secundrios e, outros prejudiciais ao atendimento de qualidade, como se pode comprovar. As salas de atividades eram entendidas como salas para brincar com muitos brinquedos e deveria proporcionar um ambiente seguro, espao adequado ao nmero de crianas. Na norma atual a metragem para cada criana, foi delimitada de forma precisa, onde se mede os milmetros de cada espao, como se dez centmetros fizessem a diferena na garantia da qualidade para um bom atendimento. Sobre a proporo adulto-criana houve um retrocesso, que prejudicou sobremaneira a qualidade da ateno criana muito pequena. Para atender s crianas, na faixa etria de zero a quatro anos, em 1981, a equipe de COBES definiu a organizao dos agrupamentos por mdulo de atendimento2. No mdulo de atendimento do berrio menor a proporo era de 1 adulto para 6 crianas; no mdulo do berrio maior era de 1 adulto para 8 crianas e nos minigrupos a proporo era 1 adulto para 16 crianas. Por se tratar de atendimento criana pequena, por meio da creche na modalidade da educao infantil, destacamos a indicao da programao da creche, cujo desenho foi alterado para o Projeto Pedaggico que mencionado nas duas portarias selecionadas. Sobre o Projeto Pedaggico, em 2005, no item 8, do anexo IV, a SME ditava na Portaria n 4.023/05:
O Projeto Pedaggico, compreendido como elemento norteador de toda a ao educativa no CEI/Creche, deve ser definido a partir das caractersticas da realidade local e tendo em vista as necessidades, as expectativas da comunidade a qual a entidade presta servio (SME, 2005).

A publicao esclarecia ainda que o projeto pedaggico deveria contemplar as diretrizes da Secretaria Municipal de Educao, a concepo de infncia e de educao infantil, os saberes acumulados e a produo cultural da comunidade, entre outros itens como a organizao das informaes, etc. Re-

COBES definiu o significado de mdulo. Dizia o texto entende -se por modulo de atendimento o conjunto de crianas de uma determinada faixa etria e segundo algumas condies de desenvolvimento, e o numero de adultos em proporo a este conjunto, conforme previsto na programao (COBES, p. 20, 1981).

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tornando ao ano de 1995, na Portaria n10/95, no item 4.1 nas Diretrizes de Trabalho, se l na sobre o Projeto Pedaggico:
(...) A ao junto criana dever considera-la em sua globalidade, buscando ou facilitando a satisfao de suas necessidades bsicas, respeitando seus momentos afetivos, cognitivos e sociais, e o projeto pedaggico dever possibilitar criana: expresso, autonomia, criatividade, diversidade de experincias, cooperao, solidariedade, capacidade de resolver problemas e a construo de sua cidadania (FABES, 1995).

Na elaborao do Projeto Pedaggico as creches deveriam levar em conta as condies sociais da famlia e da comunidade, respeitar os direitos fundamentais da criana e apontar possibilidades de mudana. As atividades cotidianas na creche pressupe o desenvolvimento de aes planejadas e no se pauta pelo improviso e voluntarismo, pelo contrario exige o desenvolvimento trabalho coletivo e organizado com organizao, mtodo e avaliao contnua. O projeto desenhado de forma participativa d um norte, um rumo e se traduz em aes intencionais para onde se quer ir e que na caminhada vai se transformando. Gadotti, citado por Veiga diz que:
Todo projeto supe rupturas com o presente e promessas para o futuro. Projetar significa tentar quebrar um estado confortvel para arriscar-se, atravessar um perodo de instabilidade e buscar uma nova estabilidade em funo da promessa que cada projeto contm de estado melhor do que o presente. Um projeto educativo pode ser tomado como promessa frente a determinadas rupturas. As promessas tornam visveis os campos de ao possvel, comprometendo seus atores e autores (Veiga, 12, 2005).

O documento orientava ainda que as entidades deveriam atender a populao de baixa renda e, prioritariamente, as crianas de zero a quatro anos de idade. Vislumbra-se na propositura do poder pblico municipal uma opo inequvoca de continuidade de uma poltica pblica de atendimento criana pequena, por meio de convnio. Segundo Borghi, Adrio e Arelalo, em seu estudo sobre as parcerias firmadas entre sistemas municipais paulistas e setores

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da esfera privada, o Estado naturalizou o repasse de recursos pblicos para as instituies privadas sem fins lucrativos, com o objetivo de:
(...) oferecer educao infantil gratuita em espaos privados, para o que se compromete o poder pblico a financiar parte ou a totalidade do custo desse atendimento. Por essa razo, entende-se que no caso da creche h uma construo cultural e histrica da relao pblico-privado pela qual se naturalizou o repasse de recursos pblicos para instituies sem fins lucrativos. (BORGHI, ADRIO E ARELALO, 2009, p. 3).

Para os autores, o Estado aparece como indutor da expanso dos convnios oferecendo subsdios s entidades privadas o que mostra a ausncia de compromisso com uma poltica pblica estruturante para a infncia. Na exposio sobre o tema eles apontam a consolidao de uma poltica pontual, fragmentada e de emergncia por meio de instituies conveniadas, quando incluem no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) a possibilidade efetiva do repasse de verbas pblicas para as entidades, includo o repasse de prdios e equipamentos prprios. Afirmam eles, que o FUNDEB estimula:
(...) a poltica de ampliao de vagas por convnios no s quando permite o repasse de recursos do Fundo para as instituies privadas sem fins lucrativos, mas tambm quando estabelece um coeficiente para creches e pr-escolas abaixo do valor das sries iniciais urbanas de ensino fundamental. Para ela, esta subvalorizao dos custos operacionais das creches e pr-escolas pressupe que os municpios busquem alternativas menos onerosas para dar conta da grande presso de demanda desta etapa de ensino (ARELARO, 2008, APUD BORGHI, ADRIO E ARERALO, p. 16, 2009).

Pinheiro (1995) sugere observar as condies e distines entre o atendimento gerido diretamente pelo pblico e pelo privado onde a oferta de prestao de servio subsidiada com verba pblica gerida privadamente expe a criana a um atendimento precarizado. primeira vista pouco se percebe sobre as diferenas entre o atendimento pblico e o privado, quando se descreve de forma genrica algumas das caractersticas necessrias ao atendimento criana pequena, que exemplificamos da seguinte forma: o quadro de pessoal com exigncia de formao em Pedaggica ou magistrio, frias coletivas, ver-

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bas para adquirir brinquedos, alimentao, calendrio de atividades anual, direitos trabalhistas, participao da comunidade, espao fsico. Ao se desvelar cada ponto, ou pelo menos alguns dos principais aspectos dentre os citados, percebemos distines significativas. Na creche direta os espaos so construdos levando em conta a concepo de infncia e o atendimento infantil. No espao privado o prdio adaptado com adequaes inferiores e de baixo custo. Nas creches conveniadas a participao da comunidade se d pelo apelo s contribuies, dos mais variados tipos, para ajudar a creche sem que possam participar das decises, que so tomadas pelo grupo que detm o poder e dirige a Associao. Na rede pblica h o Conselho do CEI (creche) com eleies de representantes de todos os segmentos (pais, trabalhadores e governo) de carter deliberativo. Na rede conveniada no h investimento e formao pautada em princpios norteadores de educao infantil, com horrios definidos para os professores, a sua jornada de 8 horas com intervalo de 1 hora para o almoo e no h pessoal de apoio sequer para o professor poder ir ao banheiro. Diferente do servidor pblico, o ingresso dos trabalhadores ocorre sem processo seletivo, no h carreira profissional, o salrio baixo e no h estabilidade e o emprego do trabalhador depende dos humores dos dirigentes da entidade o que gera tenses, conflitos, insegurana entre eles, pois a qualquer momento pode ser demitido sem motivao. Essa instabilidade gera consequncias negativas no processo da ao educativa junto criana. Na gesto pblica, na creche direta, os professores possuem jornada de 6 horas dirias e contam com o auxilio de profissionais de apoio para acompanhamento das crianas na recreao, nas atividades de vida diria e passeios pedaggicos. Os profissionais so efetivos, ingressam por meio de concurso, adquirem estabilidade, possuem carreira profissional e h horrios definidos para a formao deles. As relaes entre governo e entidades se ancoram por uma concepo de Estado. Assim se considera necessrio explicitar o entendimento sobre o que o Estado para fins deste estudo. Em sua pesquisa, Silva esclarece que para Gramsci,
(...) o Estado a prpria sociedade organizada de forma soberana. A sociedade assim vista como uma organizao constituda de instituies complexas, pblicas e privadas, articuladas entre si, cujo papel histrico varia atravs das lutas e relaes de grupos especficos e po-

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deres, que se articulam pela busca da garantia da hegemonia dos seus interesses (SILVA, acesso em 21/01/14).

Quando analisamos a gesto pblica e a privada, as diferenas se aprofundam. A gesto pblica obedece lgica do interesse coletivo, social e pblico. O bem comum de toda a sociedade, que escolhe os seus dirigentes de forma ampla, por meio de eleies livres e diretas, devendo prestar contas das suas aes, que se realiza visando o bem-estar dos cidados. O acompanhamento pela sociedade pode se dar de maneira formal por meio de Conselhos, Cmaras, etc., ou informal, por presso de movimentos, passeatas pblicas e outras formas de manifestao. A origem dos recursos financeiros oriunda dos impostos e taxas, pertencem sociedade e se localizam no oramento aprovado pelo parlamento. A sua gesto no proporciona lucro e se submete aos interesses da sociedade e s pode produzir o que est autorizado em lei. A iniciativa privada se pauta pela particularidade e pela lgica de mercado. As organizaes se caracterizam pela defesa de interesse individual ou de pequenos grupos fechados e podem fazer tudo o que no proibido pela legislao. Podem produzir resultados que visam interesses pessoais e lucro. Tambm se organizam pela lgica do mercado e a sua lucratividade menos tangvel. As entidades sem fins lucrativos, so tambm identificadas como entidades filantrpicas e se movem por interesses particulares, privados e pessoais, por exemplo, as confessionais, que prestam atendimento e fidelizam os fiis. Todas elas se movem pela concepo patrimonialista, em que ao Estado cabe o provimento de recursos financeiros s entidades sem a necessidade de nenhum controle pblico, pois se regem pela lgica privada. Tanto assim que as eleies de sua diretoria so restritas a um grupo pequeno de associados, se desconhece a origem das fontes de recursos financeiros, a origem do seu patrimnio e no h acesso ao seu oramento, entre outros aspectos. Aquelas identificadas como filantrpicas tambm recebem um certificado expedido por rgo do governo federal que as isenta de todo e qualquer recolhimento de impostos e taxas. Pinheiro j havia identificado que os trabalhadores de baixa renda so os mais prejudicados, pois alm de serem vtimas da poltica da terceirizao dos servios prestados, tambm contribuem no seu financiamento. Dizia ele que (...) o problema do financiamento est por trs deste debate, ora explicito,

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ora envergonhado, mas sempre determinando os rumos das definies polticas (PINHEIRO, 1995, p. 12). O Estado ao propor atendimento criana muito pequena por meio dos convnios aponta uma escolha que secundariza e pe margem o compromisso com a infncia.

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CONSIDERAES FINAIS Esta investigao nos ajudou a entender como o poder municipal traou as linhas da poltica pblica para atender a pequena infncia e de que modo ocorreu a consolidao da transferncia das suas responsabilidades, por meio de convnios. Na medida em que a prefeitura assumia o atendimento criana pequena, por meio das creches, as portarias tambm foram sendo publicadas. A classificao e o estudo das portarias selecionadas demonstram que houve a aplicao de uma poltica pblica de baixo custo para a educao infantil (crianas de 0 a 3 anos). Uma poltica deliberada de oferta de vagas, de forma pontual, a partir da presso social, tornando a proposta de universalizao da educao infantil em So Paulo, conforme foi aprovado h 24 anos na lei orgnica do municpio, apenas letra morta. Em So Paulo, quando a Prefeitura se disps a prestar atendimento criana pequena, ainda que por meio de creches conveniadas, elas eram vistas como a redeno e a salvao de todos, mes e crianas da periferia. Iriam combater a pobreza, ajudar a mulher no provimento do lar e impediriam que as crianas se tornassem, no futuro, pequenos infratores; mais recentemente a creche passou a ser vista como lugar de proteo, de cuidado e educao. Aris mostrou que at por volta do sculo XVII a criana pequena no contava, porque desaparecia. Mas, se na contemporaneidade, as crianas contam e so cantadas em prosa e verso, os seus direitos ainda no so efetivados. Nas portarias fica evidenciada a ideia de uma criana nica, universal e atemporal, que ancora a realizao das propostas do governo municipal de So Paulo. Elas apontam uma padronizao de conceitos e imagem de criana e de infncia sem levar em conta as mltiplas infncias e os lugares onde as crianas convivem com seus pares e produzem cultura. Este estudo coloca em cena que, na prefeitura de So Paulo, no que se refere s crianas muito pequenas e s suas famlias, o reconhecimento de direitos no se realiza. Dois aspectos apontam a excluso desse grupo social: a no participao nas decises e o financiamento que considera o per capita, como central, no repasse dos recursos. Na creche direta os pais participam do Conselho do CEI e deliberam sobre as polticas da creche. Na creche conveniada no h conselho de participao. As entidades so regidas pela lgica

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da iniciativa privada onde as decises so tomadas pelo grupo diretivo que detm o poder. Com relao ao financiamento, nem a entidade participa das decises da planilha de custos da prefeitura e nem a prefeitura penetra na vida da entidade, desconhecendo a fonte de seus recursos. Na comparao entre o quadro de pessoal da prefeitura e da creche conveniada, verificamos que o quadro de pessoal um dos aspectos fundantes da opo do governo pela poltica de convnios para atender criana pequena. Os profissionais da prefeitura so efetivos, qualificados e inseridos em carreira com plano de cargos e salrios, com jornada de 6 horas. No quadro de pessoal mantido pelas entidades no h concurso, no h carreira, os salrio so muito baixos, a jornada de 8 horas e no h estabilidade de emprego. Questes que levam alta rotatividade dos profissionais, ausncia da formao continuada e impossibilitam o estabelecimento de vnculos de compromisso com o processo de trabalho. A no participao das famlias nas decises e a precarizao das relaes de trabalho, com salrios baixos, so fatores determinantes para a manuteno da poltica de convnios para a oferta de um servio de baixo custo e de m qualidade. De incio, quando a prefeitura colocou o p na creche, o prefeito Faria Lima de pronto estabeleceu convnios e estreitou relaes com entidades confessionais. Na dcada de 1970, na esteira da luta das mes da periferia, os polticos viram a possibilidade do lastro eleitoral e as promessas de ampliao de creches sustentaram os seus discursos. Foi o caso de Reynaldo de Barros, que juntou a presso popular com o desejo de carreira poltica, esboando uma poltica para a criana muito pequena, por meio da creche direta, possibilidade que se desvaneceu logo no governo de Mario Covas. A opo de Covas foi pela terceirizao das creches, instituindo a figura da creche indireta, com a entrega de prdios construdos e equipados pelo poder pblico iniciativa privada, por meio de convnios. Tambm em seu governo estabeleceu relaes estreitas com as entidades privadas sem fins lucrativos, organizadas no Movimento de Creche Conveniada. Esse foi um momento marcante de consolidao da transferncia da responsabilidade do atendimento primeira infncia, por meio das creches, s entidades, poltica mantida por Maluf e Pitta. Luiza Erundina no fortaleceu a poltica iniciada por Covas com a entrega os prdios pblicos, mas manteve a terceirizao de creches, por meio de convnios. No
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governo de Marta houve a passagem das creches da SAS para SME, a implantao da carreira para os trabalhadores e a ampliao de vagas na rede direta, mas a entrega de prdios e a celebrao de convnios permaneceram. J Serra e Kassab, alm da entrega de prdios pblicos, aceleraram a abertura de creches, por meio dos convnios com entidades no governamentais. Sem a pretenso de abarcar todas as dimenses da poltica oferecida pequena infncia, utilizando-se como rgua a prestao do servio oferecido pelos governos municipais nos documentos analisados, verificamos caractersticas comuns e duradoras que permitem afirmar a efetivao de uma poltica pontual e deliberada, por meio de convnios, na cidade de So Paulo. A profuso de portarias publicadas aponta para a consolidao de uma poltica deliberada para atender a criana pequena, entremeada por picos intermitentes de ao com o objetivo de atender o mnimo da demanda e responder reclamos emergentes dos grupos sociais. Nas suas marcas observamos a continuidade e permanncia das mesmas exigncias para a celebrao dos convnios: os documentos para o credenciamento das entidades; o roteiro do Plano de Trabalho com pequenas variaes; o repasse das verbas ocorre com a remunerao mensal per capita condicionada ao controle da frequncia das crianas; a elaborao das proposies e a operacionalizao das portarias verticalizadas e autoritrias; e a precarizao nas relaes de trabalho dos profissionais das creches, com a ameaa frequente de demisses imotivadas. Isto tudo permanece, ainda que as novas portarias passem a exigir a qualificao profissional de magistrio ou pedagogia, para o ingresso de professores. Como Pinheiro observou, a transferncia de responsabilidade do poder pblico iniciativa privada ocorre por meio da poltica de terceirizao das creches e possibilita a diminuio dos custos do atendimento. Ao Estado cabe a responsabilidade de proporcionar sociedade o retorno dos impostos pagos atravs de polticas pautadas nos direitos fundamentais da pessoa humana. Essas distines suscitam novas perguntas. Para o governo municipal de So Paulo h crianas com direitos distintos? Por que so oferecidos dois tipos de educao? So questes que apontam a necessidade de aprofundamento de estudos sobre a infncia e a educao infantil na cidade de So Paulo.

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