DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

TEMA 36 CURSO 99/2.000

TEMA 36
LA DEUDA PBLICA
I.

CONCEPTO Y NATURALEZA

Bajo el trmino deuda pblica se alude a los ingresos que obtienen los Entes pblicos
a cambio de una retribucin y con la obligacin, en los supuestos ms habituales, de
devolver las cantidades recibidas una vez transcurrido cierto tiempo.
Varias son las caractersticas que sirven para concretar el concepto de deuda pblica:
a) El concepto se identifica con el de prstamo. (Art. 28 LPG. "Constituyen la
deuda pblica los capitales tomados a prstamo por el Estado o sus
Organismos autnomos".
b) La deuda pblica ofrece dos caras, por una parte es un ingreso para los
entes pblicos. Pero de otra parte, comporta un gasto o en las modalidades
tradicionales dos: Uno inmediato, el pago de intereses y otro mediato, la
devolucin del capital.
c) La deuda pblica es un ingreso de carcter voluntario.
d) Adems de ser un ingreso pblico cumple otras finalidades, la ms
importante la de ser un instrumento de poltica econmica. (Como tal
instrumento el aspecto ms importante es la administracin de la deuda
pblica, una correcta administracin ha de tener en cuenta tres aspectos;
qu tipo de deuda utilizar en cada momento, qu tipo de inters y cundo
amortizarla).
En cuanto a la naturaleza de la deuda, la mayora se inclina por la naturaleza
contractual, predominando la tesis del contrato administrativo frente al de derecho
privado.
Dicha tesis encuentra apoyo en nuestro ordenamiento, en el que las normas que rigen
son de derecho pblico, recogidas fundamentalmente en la LPG, con residuos en el
ordenamiento jurdico general y subsidiariamente en la legislacin mercantil en caso
de prdida.

II.

CLASES DE DEUDA PBLICA.

Las modalidades que puede adoptar la deuda pblica son variadas. Sus clases, se
confunden con las denominaciones que adoptan sus emisiones, que tienden ms a
polticas de mercado de capitales que a verdaderos criterios de clasificacin jurdica.
Se pueden destacar como categoras ms destacadas de deuda pblica las
siguientes.
a) Por razn del sujeto emisor se distingue entre, Deuda de Estado y Deuda
de los Organismos autnomos. Su rgimen jurdico es el mismo.

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b) La deuda pblica puede ser, interior o exterior. Tradicionalmente la

distincin atenda a la moneda en que estuviera denominada la emisin,
interior si era en peseta y exterior si lo era en una divisa extranjera. En la
actualidad, la distincin toma en cuenta el lugar donde se emite, interior si
es en Espaa y exterior si se emite en el extranjero. Los dos tipos de deuda
pueden ser nominados en pesetas, moneda extranjera o euros.
( Cuando la deuda se emite en el mercado interior, la relacin jurdica que
se establezca con los prestamistas no podr ignorar las caractersticas del
deudor, que es el propio estado, y as tendrn aplicacin todos los
privilegios y prerrogativas que le reconoce el ordenamiento jurdico.)
c) Por razn del nmero de prestamistas puede distinguirse entre deuda
singular y deuda general. La primera es contrada con uno o varios
sujetos determinados (Ejm: entidades de crditos). Hasta 1.994 el tipo
ms caracterstico de deuda singular estaba constituido por los prstamos
concedidos al Tesoro por el Banco de Espaa. La Unin Europea y la Ley
13/1.994 de autonoma del Banco de Espaa, prohibieron es crditos.
La deuda general es la que se emite para ser contratada o suscrita por un
nmero indeterminado de personas. Se trata de emisiones cuyo ltimo
destinatario es el mercado de capitales. Para distinguirla de la primera se
le llama emprsito pblico.
d) Por razn del tiempo por el que se emite, puede ser a corto, medio y
largo plazo. La primera hasta 18 meses, la segunda hasta 5 aos y la
tercera por un plazo superior. (Clasificacin puramente comercial).
e) Si se atiende a la caracterstica de la emisin, las clasificaciones pueden
ser mltiples. En general, las denominaciones que en cada caso se
utilizan son suficientemente expresivas de sus peculiaridades. Se
distingue as, la deuda representada en anotaciones en cuenta, ttulosvalores o cualquier otro documento que formalmente la reconozca
(pagars o letras), la deuda negociable o no negociable, la deuda
amortizable y la deuda perpetua (aquella que el estado se obliga a pagar
intereses, pero no a devolver el capital), deuda nominativa, al portador o
mixta, etc.

III.

LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DEUDA

PBLICA.

1. ALCANCE Y CONTENIDO.
Segn previene el artculo 135.1 CE, la emisin de deuda pblica est sometida a la
reserva de ley. La expresin denota que nos encontramos ante una reserva de ley
relativa y no absoluta.
Esto plantea inicialmente unos problemas, el primero es determinar el alcance. Qu
elementos de la deuda pblica se encuentra amparados por el principio de reserva de
ley?
Los autores que se han ocupado del tema suelen comenzar diciendo que deben
establecerse por ley las caractersticas esenciales o bsicas de la emisin, por los
menos el montante, el plazo por el que se emite y la retribucin.

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La resolucin del problema requiere que previamente resolvamos otro de carcter

formal, que se puede exponer planteando las dudas de s la ley a que se refiere el
art. 135 CE puede ser la ley de presupuestos o si se necesita una ley formal o
puede utilizarse cualquier otro de los mecanismos previstos constitucionalmente
para dictar disposiciones del mismo rango, en definitiva si se puede utilizar el
vehculo del Decreto-Ley para emitir deuda pblica.
En cuanto a la primera duda, la opinin es favorable a que la LPG pueda utilizarse
como ley de emisin de la deuda pblica, lo que se hace con bastante asiduidad,
hasta el punto de que normalmente no existe una ley de emisin de deuda pblica
especfica. Las razones en las que se apoya son las siguientes.
1) Pese a las limitaciones establecidas para su tramitacin parlamentaria, la LPG
es una ley ordinaria, por otra parte la deuda pblica afecta a los ingresos y
gastos del estado, por lo tanto puede formar parte del contenido de la LPG.
2) No existe en la Constitucin una prohibicin expresa al respecto.
Respecto a la duda del Decreto-Ley, si que es posible utilizarlo para la emisin de
deuda, otra cosa diferente es que se cumplan los requisitos y circunstancias que
el art. 86.1 alude como necesarios para que el gobierno pueda dictarlos.
Se pueden utilizar la LPG y el Decreto-Ley para emitir deuda pblica, pero Qu
contenido debe tener la ley de emisin?.
a) El art., 101.2 de la LPG establece que la creacin de la deuda pblica exige una
Ley en la que al menos, se seale el importe mximo autorizado.
b) La LPG se limita a fijar el importe mximo de la deuda pblica. En cuanto a los
organismos autnomos, las leyes de presupuestos establecen el lmite mximo de
las operaciones de crdito autorizado.
c) El limite fijado, se somete a un buen numero de excepciones que suponen su
revisin automtica (desviacin de ingresos, aumento de los gastos, etc.), por lo
que el nico lmite a la deuda pblica resulta ser la necesidad de financiacin del
estado.
d) El gobierno dispone la creacin de la deuda, indicando el lmite mximo hasta el
cual el ministro de economa y hacienda puede autorizar su emisin y contratacin.
e) El ministro de economa y hacienda autoriza, en todo caso, la emisin y
contratacin de la deuda pblica.
En conclusin se puede decir que la emisin de la deuda, ha sido traducida en la
prctica por la fijacin del saldo vivo de la deuda en la LPG, la determinacin del
lmite mximo y la autorizacin de emisin de la deuda por parte del gobierno y
la emisin efectiva de aquella por parte del ministro de economa y hacienda.
Por tanto se podra afirmar que con el actual marco normativo no se respeta el
principio de reserva de ley consagrado en el art. 135.1 de la CE, antes de decir esto
conviene realizar algunas precisiones.
1. Dado el carcter voluntario de la deuda a diferencia del de los tributos, su
fundamento no puede estar en la proteccin de unos hipotticos derechos o
intereses de los ciudadanos, y ni siquiera en la necesidad de que sea la
mxima representacin de la voluntad colectiva la que deba adoptar la
decisin de obtener los ingresos pblicos para garantizar el principio de
igualdad, que aqu no puede tener aplicacin. Por eso los lmites de la
deuda pblica deben ser, a lo sumo de carcter formal y no de carcter
sustancial, como sucede en los tributos.

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2. Tampoco puede buscarse el fundamento de la reserva de ley en la

necesidad de que el legislativo encauce y controle la actuacin del ejecutivo
en esta materia. A diferencia de lo que ocurre con el establecimiento de los
tributos, cuando el estado emite deuda se introduce en un mercado de
capitales en el que entra en competencia con el sector privado y con los
dems entes pblicos que tambin necesitan acudir al endeudamiento. En
definitiva no se trata de controlar al ejecutivo en esta materia, como de
limitar la posicin dominante del estado en el mercado de capitales.
El que las emisiones de deuda compitan en el mercado de capitales con los emisores
privados, trae entre otras consecuencias: la elevacin de los tipos de inters y una
incidencia negativa en la demanda de capitales del sector privado, lo que se conoce
como efecto crowding-out o efecto expulsin. Resulta por tanto intentar lograr un
equilibrio entre todos los demandantes de capitales, por ello no resulta posible que
exista una legislacin permanente que regule sus condiciones que de hecho son
cambiantes, a no ser que el estado deba necesitar una ley formal cada vez que quiera
emitir deuda pblica. O que se acepte de modo permanente la utilizacin del DecretoLey. Tampoco parece que deba dejarse al Estado, con el enorme potencial econmico
que tiene la posibilidad de actuar a su antojo en la captacin de recursos financieros.
Un equilibrio entre estas dos situaciones puede ser el establecimiento de un lmite
mximo al endeudamiento estatal.
Respecto a la posible colisin entre los intereses del estado y los de las
administraciones territoriales, en este terreno son competidores directos, ms an que
puedan ser los competidores privados, ya que al tratarse de entes pblicos, pueden
utilizar los privilegios y garantas que les reconocen las leyes. Entonces la reserva de
ley en materia de deuda estatal se puede contemplar como el contrapeso necesario a
las limitaciones que, tambin legales, tienen en este terreno las CC.AA. y las
Corporaciones Locales, as como la garanta para evitar que el estado tenga en este
terreno una posicin excesivamente dominante. Es decir, la reserva de ley en materia
de deuda pblica estatal puede verse, desde este punto de vista, como la expresin de
la necesidad de coordinacin de las polticas de endeudamiento de los entes pblicos
territoriales.
As pues, desde esta perspectiva, la fijacin de la cuanta mxima del endeudamiento
mediante LPG, como sucede en la prctica, no parece atentar contra el principio de
reserva de ley, en su significado y fundamento actual.
La interpretacin del art. 135.1 de la CE, exige que se tenga en cuenta el momento en
el que nos encontramos y las tendencias del futuro, por ello no parece posible exigir al
principio de reserva de ley en materia de deuda, otra cosa que el reconocimiento de la
existencia de este recurso como una ms al alcance del estado, con la fijacin de unos
lmites mximos de endeudamiento, que adems deben ser adoptados con la
flexibilidad que demande el mercado de capitales en cada momento. Con esto queda
claro que la reserva de ley en materia de duda pblica prcticamente no existe.

2. LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES DE LA DEUDA.

El apartado 2 del art. 135 CE, establece unas garantas para los suscriptores de la
deuda, que segn se desprende del precepto, los presupuestos generales del estado
siempre tendrn dotacin suficiente para atender el pago de la retribucin pactada y la
devolucin de los prestado, lo que se ha llamado servicio de la deuda.

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Conviene precisar algunas cuestiones:

1) La garanta se extiende slo a la deuda pblica o tambin se incluye la deuda de
los organismos autnomos del estado, que segn el art. 101.1 de la LPG se
incluyen dentro de la deuda pblica. Si se toma literalmente el art. 135.2 CE, la
deuda de los organismos autnomos no estara cubierta pero lo cierto es que
existen argumentos para que si est cubierta.
a) Cuando se redact la Constitucin este tipo de deuda de los organismos
autnomos no exista, por tanto no parece claro que se tratara de excluir, sin
embargo si se quera excluir la emitida por las dems administraciones
pblicas territoriales.
b) Las obligaciones derivadas de la emisin por parte de los organismos
autnomos, quedan reflejadas en sus presupuestos respectivos, que a su vez
forman parte de los presupuestos generales del estado, por lo que parece que
si estn incluidos en la limitacin del art. 135.2 CE.
2) Desde el punto de vista subjetivo, precepto afecta tanto al gobierno como al
legislativo.
Al gobierno en 2 momentos: durante la elaboracin de los presupuestos y en el
momento de la ejecucin, porque el gobierno no puede escudarse en la
inexistencia de crdito para satisfacer los intereses o el capital de la deuda emitida,
para no hacer frente a sus compromisos y obligaciones.
Al legislativo durante la tramitacin parlamentaria de los presupuestos, pues
impide que se pueda enmendar o modificar la dotacin del servicio de la deuda.
3) El art. 135.2 CE limita la garanta nicamente a los supuestos en que la dotacin
del servicio de la deuda se ajuste a las condiciones de la ley de emisin
La "expresin ley de emisin" debe entenderse en un sentido material, esto es,
hace referencia a la norma, cualquiera que sea su rango, en la cual se fijan las
prestaciones derivadas de la deuda pblica que estn cubiertas, con la garanta de
su inclusin automtica en la ley de presupuestos.
4) El art. 135.2 menciona el pago de capital e intereses, aunque tambin debern
estar incluidos implcitamente, las prestaciones que formen parte del contenido
esencial de prstamo.
5) La ltima cuestin sera determinar las consecuencias que puede provocar el
incumplimiento del precepto. Caso prcticamente imposible, pues sera casi como
declarar la quiebra del estado, pero en caso de que sucediera la cuestin se debe
resolver aplicando las tcnicas generales de la interpretacin jurdica, se producira
una colisin de normas, una el art. 135.2 CE y la otra la LPG en la que faltare
dotacin para el servicio de la deuda y en esas condiciones debe prevalecer la
primera de evidente mayor rango. Los tribunales de justicia no deben tener
ninguna dificultad para aplicar de modo directo el precepto constitucional. A parte
de que la LPG ira en contra de la CE, que obliga a incluir dotacin para el servicio
de la deuda.

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IV.

REGIMEN JURDICO DE LA DEUDA PBLICA

1. EMISIN
Para llegar a la emisin es necesario que se realicen una serie de actos previos:
1) Debe existir una ley. Normalmente la LPG.
2) Debe existir un acto que disponga la creacin de la deuda. Esto corresponde al
gobierno, que fija el lmite mximo hasta el cual el ministro de economa puede
autorizar su emisin o reduccin, sealando los criterios a los que debe ajustarse.
3) Autorizada la creacin de la deuda, el ministro de economa le corresponde
autorizar la emisin o reduccin, facultndose para establecer su representacin,
plazo, tipo de inters y dems caractersticas que debern ajustarse a los criterios
sealados por el gobierno para su creacin.
Los mtodos de emisin pueden ser de muy diversos tipos, facultndose al ministro de
economa a recurrir a cualquier tcnica que no entrae una desigualdad de
oportunidades para los potenciales adquirientes. De entre las posibilidades tcnicas la
LPG seala 5, destacando entre todas la de subasta, supuesto en el que inters no se
determinar en la emisin.
Finalizada la emisin se plantea el problema del perfeccionamiento del contrato, ste
ms que en el momento de la suscripcin de la deuda, se encuentra en la adjudicacin
de la deuda que representa la aceptacin por la administracin.
El gobierno debe comunicar a las comisiones de presupuestos del congreso y del
senado, el importe y las caractersticas de las operaciones de crdito realizadas al
amparo de las autorizaciones legales concedidas.

2. DERECHOS DEL PRESTAMISTA

El derecho por excelencia consiste en el cobro del inters y la devolucin del capital si
la deuda es amortizable.
Los intereses pueden ser explcitos, caso de los bonos y obligaciones, o implcitos,
caso de las letras y pagars del tesoro por ser deuda emitida al descuento, siendo el
inters la diferencia entre el capital satisfecho en la suscripcin y el percibido al
vencimiento.

3. CONVERSIN
Es la modificacin de alguna de las caractersticas esencial de la deuda pblica, como
el tipo de inters, capital a reembolsar o plazo de amortizacin. Se trata por tanto de
un cambio sustancial del contrato.
La conversin puede ser de tres clases:
1) Forzosa: consiste en la sustitucin de una deuda por otra, sin opcin para el
prestamista.
2) Facultativa: cuando se puede sustituir por una deuda nueva o mantener la
anterior, a eleccin del prestamista.
3) Obligatoria: cuando se sustituye por la nueva deuda o se amortiza la
anterior, a eleccin del prestamista

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La facultativa y la obligatoria pueden dar lugar a la novacin del contrato o relacin

jurdica, o a la extincin anticipada de la misma, mientras que la forzosa supone un
repudio parcial de la deuda.
Actualmente se autoriza al ministro de economa a proceder, al amparo del de lo
dispuesto en las respectivas normas de emisin o contratacin, o por mutuo acuerdo
con los acreedores, al reembolso anticipado, incluso parcial, de la deuda pblica o a la
revisin de alguna de sus condiciones, cuando la situacin del mercado o tras
circunstancias as lo aconsejen. Es decir el ministro puede alterar alguna condicin
esencial de su emisin.
Tambin le faculta para acordar o concertar operaciones voluntarias de amortizacin,
canje conversin, prrroga, intercambio financiero, cambio en la forma de
representacin y otras anlogas que supongan modificaciones de cualesquiera
condiciones de las operaciones que integran la deuda del estado. Inclusive las que
obedezcan exclusivamente a su mejor administracin.
En la medida de que la conversin pudiera suponer un mayor endeudamiento, se
exigir estar autorizado por ley.

4. EXTINCION
La causa normal es la amortizacin del capital en el tiempo establecido, otras causas
son la prescripcin y el repudio.
Amortizacin: Slo se dar esta posibilidad en la deuda amortizable. Puede ser total,
al momento del vencimiento y paulatina, presentando esta a su vez diversas
modalidades, como el abono de intereses y parte del capital, pudiendo ser constante o
no la cuota anual de amortizacin, o el sistema de amortizar unos ttulos antes que
otros.
Tambin pueden adquirirse por el estado los valores negociables para su amortizacin.
Prescripcin: La prescripcin es la extincin de un derecho por su falta de utilizacin
durante un periodo de tiempo.
El art. 106 del TRLPG, establece el rgimen de la prescripcin para el reembolso de
capitales y el cobro de intereses.
Capitales.20 aos de inactividad como regla general.
10 aos para el caso de que la deuda estuviese llamada a conversin,
contados desde el da establecido para la operacin o desde el da en que los
nuevos valores pudieron ser retirados.
5 aos para los capitales llamados a reembolso, contados desde el da del
llamamiento.
Intereses.La obligacin de satisfacerlos prescribe a los 5 aos, desde el da de su
vencimiento.
La prescripcin se interrumpe por la percepcin de los intereses o la realizacin del
titular de algn acto que suponga o implique el ejercicio de su derecho.
Repudio: Consiste en la declaracin unilateral del estado, expresa o tcita, de que no
cumplir en el futuro las obligaciones o algunas de ellas, que como prestatario, le
corresponden.

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Forma tpica de repudio encubierto es un impuesto que grave los intereses de la

deuda.

5. OTROS INGRESOS POR OPERACIONES DE CRDITO

AVALES: Los avales hacen posible que otros entes procuren los medios econmicos
que requieren para la realizacin de sus objetivos.
Con el aval el estado cubre a un tercero una operacin de crdito, que en caso de no
cumplir su obligaciones correspondera al estado su cumplimiento, debido a su
condicin de avalista. Se trata de una operacin de riesgo, que puede comportar un
eventual gasto para el estado.
El aval es otra forma posible de conseguir ingresos pblicos, no directamente sino a
travs de un tercero, un ente pblico.
La contratacin de avales debe estar autorizada por ley. Cada ejercicio econmico, la
LPG, sealar el lmite de avales a otorgar a las diferentes entidades y organismo
pblicos.
El otorgamiento de avales deber ser acordado por el ministro de economa, dentro de
los lmites establecidos en la autorizacin.
El ministro podr supervisar las inversiones financiadas con crditos financiados con
los avales del estado y comprobar su aplicacin y rentabilidad. Cuando se trate de
Comunidades autnomas o entidades locas, estas facultades se realizarn con total
respeto a su autonoma.

6. OPERACIONES DE CRDITO DE LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
Las comunidades autnomas tambin cuentan con el recurso a las operaciones de
crditos, esta previsin se delimita en la L.O. 8/1980 (LOFCA), para cada comunidad
en la respectiva ley reguladora de su hacienda local y la mayora de las veces en la
LPG.
Las Comunidades pueden realizar operaciones de crdito por plazo inferior a un ao
para cubrir las necesidades transitorias de tesorera y por plazo superior, siempre que
el importe total del crdito sea destinado a la realizacin de gastos de inversin y el
importe total de crdito (capital + intereses), no supere el 25% de los ingresos
corrientes de la comunidad.
Se establece la necesidad de autorizacin estatal para concertar operaciones de
crdito en el extranjero y para la emisin de deuda o cualquier otra apelacin al crdito
pblico.
La deuda de las comunidades, en lo no previsto en la LOFCA, goza del los mismos
beneficios y condiciones que las del estado.

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7. OPERACIONES DE CRDITO DE LAS ENTIDADES LOCALES

Sus aspectos ms relevantes son:
Necesitan por regla general, estar autorizadas para concertar operaciones de crdito.
La competencia es distinta, segn el tipo de operacin:
(a) Deuda pblica, otra forma de crdito pblico, o de formalizar crditos en el
exterior, la operacin debe autorizarse por los rganos competentes del
ministerio de economa y hacienda.
(b) Crditos singulares a medio y largo plazo y la concesin de avales debern
estar autorizados por la Comunidad autnoma respectiva si tiene
competencias en la materia, en otro caso por el ministerio de economa.
Puede acudir a crdito sin necesidad de estar autorizadas:
(a) Para concertar operaciones de tesorera, por plazo no superior a un ao,
siempre que en conjunto no superen el 30%, de los ingresos corrientes del
ltimo ejercicio liquidado.
(b) Para atender gastos corrientes, con algunas limitaciones ( que el importe de
la operacin no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes,
que la carga financiera total de la corporacin no exceda del 25% de los
indicados recursos, y que la operacin se cancele por la corporacin que
los concierte).
(c) Para equilibrar el presupuesto con las mismas limitaciones.
(d) Para financiar obras y servicios incluidos en planes provinciales y
programas de cooperacin econmica local, con los lmites cuantitativos
antes sealados.
(e) Para cualquier otra finalidad, tambin con los lmites cuantitativos citados.
En los dos ltimos casos, las operaciones deben ponerse en conocimiento de los
rganos competentes del ministerio de economa y hacienda. Estos organismos
mantendrn una central de informacin de riesgos que recojas las operaciones
concertadas por los entes locales.
La competencia para concertar y modificar cualquier operacin de crdito corresponde
al pleno de la corporacin, previo informe de la intervencin que analizar,
especialmente, la capacidad de la entidad para hacer frente a las obligaciones que se
deriven de aquellas.
Por excepcin las operaciones de tesorera se aprobarn por el presidente de la
corporacin en los siguientes casos:
(a) Cuando individualmente no supere el 5% de los ingresos por operaciones
corrientes.
(b) Cuando, en conjunto no superen el 15% de los mismos ingresos.
La regulacin del crdito local es bastante rgida en cuanto a los lmites cuantitativos y
las autorizaciones necesarias, pero a la vez se ha ampliado la posibilidad de financiar
a las entidades locales a travs de las operaciones de crdito.
La existencia de los limites y autorizaciones estudiados parecen chocar con la
autonoma de las entidades locales, pero en sentencia del TC se han justificado en el
objeto de evitar el endeudamiento comprometedor de sus haciendas.

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RESUMEN

LA DEUDA PBLICA
1. CONCEPTO Y NATURALEZA
Bajo el trmino deuda pblica se alude a los ingresos que obtienen los Entes pblicos
a cambio de una retribucin y con la obligacin, en los supuestos ms habituales, de
devolver las cantidades recibidas una vez transcurrido cierto tiempo.
Varias son las caractersticas

El concepto de identifica con el de prstamo.

La deuda pblica ofrece dos caras, por una parte es un ingreso para los
entes pblicos. Pero de otra parte, comporta un gasto

La deuda pblica es un ingreso de carcter voluntario.

Cumple otras finalidades, la ms importante la de ser un instrumento de

poltica econmica.

En cuanto a la naturaleza de la deuda, la mayora se inclina por la

naturaleza contractual, predominando la tesis del contrato administrativo
frente al de derecho privado.

2. CLASES DE DEUDA PBLICA.

Deuda de Estado y Deuda de los Organismos autnomos.

Interior o exterior

Deuda singular y deuda general.

Corto, medio y largo plazo.

3. LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DEUDA

PBLICA.
1. ALCANCE Y CONTENIDO.
Segn previene el artculo 135.1 CE, la emisin de deuda pblica est sometida a la
reserva de ley. La expresin denota que nos encontramos ante una reserva de ley
relativa y no absoluta.
Qu elementos de la deuda pblica se encuentra amparados por el principio de
reserva de ley?
Los autores que se han ocupado del tema suelen comenzar diciendo que deben
establecerse por ley las caractersticas esenciales o bsicas de la emisin, por los
menos el montante, el plazo por el que se emite y la retribucin.

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Puede ser la ley de presupuestos o se necesita una ley formal o puede utilizarse
cualquier otro de los mecanismos previstos constitucionalmente para dictar
disposiciones del mismo rango, en definitiva si se puede utilizar el vehculo del
Decreto-Ley para emitir deuda pblica?.
En cuanto a la primera duda, la opinin es favorable a que la LPG pueda utilizarse
como ley de emisin de la deuda pblica, lo que se hace con bastante asiduidad,
hasta el punto de que normalmente no existe una ley de emisin de deuda pblica
especfica. Las razones en las que se apoya son las siguientes.

Pese a las limitaciones establecidas para su tramitacin parlamentaria, la LPG

es una ley ordinaria, por otra parte la deuda pblica afecta a los ingresos y
gastos del estado, por lo tanto puede formar parte del contenido de la LPG.

No existe en la Constitucin una prohibicin expresa al respecto.

Respecto a la duda del Decreto-Ley, si que es posible utilizarlo para la emisin de

deuda, otra cosa diferente es que se cumplan los requisitos y circunstancias que
el art. 86.1 alude como necesarios para que el gobierno pueda dictarlos.
Qu contenido debe tener la ley de emisin?.

El art., 101.2 de la LPG establece que la creacin de la deuda pblica exige una
Ley en la que al menos, se seale el importe mximo autorizado.

La LPG se limita a fijar el importe mximo de la deuda pblica. En cuanto a los

organismos autnomos, las leyes de presupuestos establecen el lmite mximo de
las operaciones de crdito autorizado.

El limite fijado, se somete a un buen numero de excepciones que suponen su

revisin automtica (desviacin de ingresos, aumento de los gastos, etc.), por lo
que el nico lmite a la deuda pblica resulta ser la necesidad de financiacin del
estado.

El gobierno dispone la creacin de la deuda, indicando el lmite mximo hasta el

cual el ministro de economa y hacienda puede autorizar su emisin y contratacin.

El ministro de economa y hacienda autoriza, en todo caso, la emisin y

contratacin de la deuda pblica.

Se puede decir que la emisin de la deuda, ha sido traducida en la prctica por la

fijacin del saldo vivo de la deuda en la LPG, la determinacin del lmite mximo
y la autorizacin de emisin de la deuda por parte del gobierno y la emisin
efectiva de aquella por parte del ministro de economa y hacienda.
La interpretacin del art. 135.1 de la CE, exige que se tenga en cuenta el momento en
el que nos encontramos y las tendencias del futuro, por ello no parece posible exigir al
principio de reserva de ley en materia de deuda, otra cosa que el reconocimiento de la
existencia de este recurso como una ms al alcance del estado, con la fijacin de unos
lmites mximos de endeudamiento, que adems deben ser adoptados con la
flexibilidad que demande el mercado de capitales en cada momento. Con esto queda
claro que la reserva de ley en materia de duda pblica prcticamente no existe.

2. LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES DE LA DEUDA.

El apartado 2 del art. 135 CE, establece unas garantas para los suscriptores de la
deuda, que segn se desprende del precepto, los presupuestos generales del estado
siempre tendrn dotacin suficiente para atender el pago de la retribucin pactada y la
devolucin de los prestado, lo que se ha llamado servicio de la deuda.

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Conviene precisar algunas cuestiones:

La garanta se extiende slo a la deuda pblica o tambin se incluye la deuda de

los organismos autnomos del estado, que segn el art. 101.1 de la LPG se
incluyen dentro de la deuda pblica. Si se toma literalmente el art. 135.2 CE, la
deuda de los organismos autnomos no estara cubierta pero lo cierto es que
existen argumentos para que si est cubierta.

Desde el punto de vista subjetivo, precepto afecta tanto al gobierno como al

legislativo.

El art. 135.2 CE limita la garanta nicamente a los supuestos en que la dotacin

del servicio de la deuda se ajuste a las condiciones de la ley de emisin

El art. 135.2 menciona el pago de capital e intereses, aunque tambin debern

estar incluidos implcitamente, las prestaciones que formen parte del contenido
esencial de prstamo.

La ltima cuestin sera determinar las consecuencias que puede provocar el

incumplimiento del precepto.

4. REGIMEN JURDICO DE LA DEUDA PBLICA

1. EMISIN
Para llegar a la emisin es necesario que se realicen una serie de actos previos:

Debe existir una ley. Normalmente la LPG.

Debe existir un acto que disponga la creacin de la deuda.

Al ministro de economa le corresponde autorizar la emisin o reduccin,

facultndose para establecer su representacin, plazo, tipo de inters y dems
caractersticas que debern ajustarse a los criterios sealados por el gobierno para
su creacin.

De entre las posibilidades tcnicas de emisin, la LPG seala 5, destacando entre

todas la de subasta, supuesto en el que inters no se determinar en la emisin.

2. DERECHOS DEL PRESTAMISTA

El derecho por excelencia consiste en el cobro del inters y la devolucin del capital si
la deuda es amortizable.
Los intereses pueden ser explcitos, caso de los bonos y obligaciones, o implcitos,
caso de las letras y pagars del tesoro por ser deuda emitida al descuento, siendo el
inters la diferencia entre el capital satisfecho en la suscripcin y el percibido al
vencimiento.

3. CONVERSIN
Es la modificacin de alguna de las caractersticas esencial de la deuda pblica.
La conversin puede ser de tres clases:

Forzosa

Facultativa

Obligatoria

4. EXTINCION

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TEMA 36 CURSO 99/2.000

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La causa normal es la amortizacin del capital en el tiempo establecido, otras causas

son la prescripcin y el repudio.

5. OTROS INGRESOS POR OPERACIONES DE CRDITO

AVALES: Los avales hacen posible que otros entes procuren los medios econmicos
que requieren para la realizacin de sus objetivos.

6. OPERACIONES DE CREDITO DE LAS COMUNIDADES

AUTNOMAS
Las comunidades autnomas tambin cuentan con el recurso a las operaciones de
crditos, esta previsin se delimita en la L.O. 8/1980 (LOFCA), para cada comunidad
en la respectiva ley reguladora de su hacienda local y la mayora de las veces en la
LPG.
Las Comunidades pueden realizar operaciones de crdito por plazo inferior a un ao
para cubrir las necesidades transitorias de tesorera y por plazo superior, siempre que
el importe total del crdito sea destinado a la realizacin de gastos de inversin y el
importe total de crdito (capital + intereses), no supere el 25% de los ingresos
corrientes de la comunidad.
Se establece la necesidad de autorizacin estatal para concertar operaciones de
crdito en el extranjero y para la emisin de deuda o cualquier otra apelacin al crdito
pblico.
La deuda de las comunidades, en lo no previsto en la LOFCA, goza del los mismos
beneficios y condiciones que las del estado.

7. OPERACIONES DE CRDITO DE LAS ENTIDADES LOCALES

Los aspectos ms relevantes son, la necesidad de autorizacin para concertar
operaciones de crditos o no, segn el tipo de operacin.
La competencia para concertar y modificar cualquier operacin de crdito corresponde
al pleno de la corporacin, previo informe de la intervencin que analizar,
especialmente, la capacidad de la entidad para hacer frente a las obligaciones que se
deriven de aquellas.
Por excepcin las operaciones de tesorera se aprobarn por el presidente de la
corporacin en los siguientes casos:
(c) Cuando individualmente no supere el 5% de los ingresos por operaciones
corrientes.
(d) Cuando, en conjunto no superen el 15% de los mismos ingresos.
La regulacin del crdito local es bastante rgida en cuanto a los lmites cuantitativos y
las autorizaciones necesarias, pero a la vez se ha ampliado la posibilidad de financiar
a las entidades locales a travs de las operaciones de crdito.
La existencia de los limites y autorizaciones estudiados parecen chocar con la
autonoma de las entidades locales, pero en sentencia del TC se han justificado en el
objeto de evitar el endeudamiento comprometedor de sus haciendas.

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