Facultad de Derecho Departamento de Derecho Pblico General rea de Ciencia Poltica Programa de Doctorado Procesos Polticos Contemporneos

Tesis Doctoral

El BNDES y las estrategias de desarrollo econmico en Brasil. Banca pblica de desarrollo, instituciones gubernamentales y trayectorias de intervencin estatal (1952-2010)

Doctorando: Juan Vicente Bachiller Cabria

Director: Manuel Alcntara Sez

Salamanca, enero de 2012

Facultad de Derecho Departamento de Derecho Pblico General rea de Ciencia Poltica Programa de Doctorado Procesos Polticos Contemporneos

Tesis Doctoral

El BNDES y las estrategias de desarrollo econmico en Brasil. Banca pblica de desarrollo, instituciones gubernamentales y trayectorias de intervencin estatal (1952-2010)

Doctorando: Juan Vicente Bachiller Cabria

-----------------------

Director: Manuel Alcntara Sez

-----------------------

Salamanca, enero de 2012

Resumen: El Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social es uno de los organismos ms importantes con que cuenta el Estado brasileo para desempear su papel econmico. A su condicin de proveedor de crdito en condiciones preferenciales a los sectores considerados prioritarios, se une su capacidad para participar de distintas polticas pblicas que han compuesto sucesivas estrategias de desarrollo econmico desde el periodo de la industrializacin sustitutiva. Esta tesis aborda, desde una perspectiva a largo plazo que abarca el periodo entre 1952 hasta 2010, los distintos cambios en el papel del banco, y cmo a partir de ellos ha influenciado dichas estrategias. Para ello se analizar la evolucin institucional del BNDES, desde su fundacin en la dcada de 1950, hasta el final del ltimo gobierno Lula. Asimismo, tambin se atender a cuatro secuencias temporales, que se estima que han sido las coyunturas ms decisivas para la trayectoria de la institucin, dado que en esos momentos los cambios experimentados fueron mayores, y, adems, tuvieron mayores consecuencias posteriores.

Palabras clave: Bancos de desarrollo, capacidades estatales, estrategias de desarrollo, instituciones, dependencia de trayectoria. Abstract: The Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social is one of the most important organizations on which the brazilian State counts to perform its economic role. With its credit supplier condition in preferential circumstances to the considered priority sector, it combines its capacity to participate in different public policies that have composed successive economic development strategies since the substitute industrialization period. This thesis, from a long-term perspective that covers the period from 1952 to 2010, deals with the different changes in the Bank role, and how have they influenced the mentioned strategies. With this purpose, the institutional evolution of the BNDES will be analyzed, since its foundation in the 1950s decade until the end of the last Lulas government. Likewise, four temporary sequences will be carried out, they are supposed to be the most decisive situations for the institution path, due to the fact that in those periods the changes experienced were bigger, and further, they also had bigger consequences.

Key words: Development Banks, State capacities, Development strategies, institutions, path dependence.

Agradecimientos
Quiero empezar este trabajo con el agradecimiento al rea de Ciencia Poltica de la Universidad de Salamanca, y especialmente al profesor Manuel Alcntara, por haber aceptado dirigir esta tesis, y por haberme acogido dentro del programa Procesos Polticos Contemporneos Slo gracias a su orientacin y enseanzas, algunas vagas y confusas ideas que rondaban mi cabeza pudieron convertirse en esta investigacin. Tambin quiero hacer una mencin especial a los profesores Araceli Mateos, Elena Martnez Barahona, Salvador Puig y Sebastin Linares, con quienes he tenido el placer de compartir muchos buenos momentos durante este tiempo. Quiero mostrar tambin mi gratitud a los economistas del BNDES que como Fabio Giambiagi, Licinio Velasco, Paulo Faveret, Lavinia Barros de Castro y Mario Freitas, tuvieron la gentileza de dedicar parte de su valioso tiempo a explicarme muchos de los entresijos de la institucin. Tambin quiero mostrar mi agradecimiento a Luiz Orenstein, Armando Castelar y Regis Bonelli, que en su da estuvieron vinculados al banco, y que tuvieron la amabilidad de intentar ayudarme a comprender la complejidad de la tarea que tuvieron que afrontar durante el tiempo en que participaron en su direccin. El trabajo de campo de esta tesis pudo ser realizado con la financiacin de una beca del programa especial para extranjeros de la Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES-, en convenio con el Centro de Estudios Brasileos de la Universidad de Salamanca. Gracias a ella realic en 2010 una estancia un semestre en el Instituto Universitario de Pesquisa do Rio de Janeiro, casualmente en uno de los momentos ms importantes para la institucin, en medio de la transicin que le llev a convertirse en el Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade Estadual do Rio de Janeiro. Quiero dar las gracias a esta institucin, y en especial al profesor Renato Boschi por los conocimientos que all adquir, y por todo lo que estimo que han contribuido a enriquecer este trabajo. Tambin quiero mencionar a algunos de los que fueron mis compaeros investigadores como Soraia Marcelino, Dbora Tom, Fidel Fernndez, Lorena Granja, Raza Siqueira o Marcelo Vieira, por los gratos recuerdos que guardo del ambiente intelectual, pero sobre todo humano que se respira en este centro. No puedo dejar de agradecer tambin al profesor Cezar Guedes su hospitalidad durante mis primeras semanas en Rio de Janeiro. Adems, ya fuese en ese lado del

Atlntico o en Salamanca, nuestras largas conversaciones me aportaron indispensables nociones sobre la economa brasilea. Quiero tambin dedicar un afectuoso agradecimiento a Adriana Correa que, a pesar de la distancia, en la ltima parte del trabajo, cuando las fuerzas empezaban a flaquear, me dio nimos, me alumbr con nuevos motivos y me mostr nuevos rumbos para seguir adelante. Por ltimo, el agradecimiento ms importante es a mis padres, Natividad y Valentn, a quienes adems quiero dedicar esta tesis, porque sin su apoyo incondicional hubiera sido impensable llevarla a cabo.

ndice
ndice de cuadros y figuras1 Prembulo......5 1. Estado de la cuestin, definicin de conceptos, marco terico, hiptesis y estructura .11 1.1. Estado de la cuestin. El BNDES. Definicin e interpretaciones12 1.2. Definicin de conceptos. Desarrollo econmico, desarrollismo y estrategias de desarrollo econmico..19 1.2.1. Desarrollo econmico....19 1.2.2. Desarrollismo.28 1.2.3. Estrategias nacional y polticas de desarrollo econmico..32 1.3. Definicin de conceptos. Banca pblica de desarrollo y su relacin con el desarrollo econmico y las capacidades estatales39 1.3.1. Sistema financiero y desarrollo econmico...40 1.3.2. Sistema financiero y bancos pblicos46 1.3.3. Bancos nacionales de desarrollo50 1.4. Marco terico. El Estado desarrollista, las trayectorias institucionales y el desempeo de las economas nacionales.56 1.4.1. Neoinstitucionalismo y Estado desarrollista..57 1.4.2. Lmites y posibilidades de las Variedades de Capitalismo para el caso latinoamericano61 1.5. Modelo, hiptesis y estructura..70 2. La evolucin institucional del BNDES -1952-2010-..76 2.1. El papel del BNDES -1952-2010-77 2.2. Evolucin de las distintas estrategias nacionales de desarrollo -1952-2010.....98 2.3. Evolucin de las instituciones de gobierno del Sistema Financiero -19522010...108 2.4. Evolucin de las instituciones de la poltica econmica -1952-2010-115 2.5. Evolucin institucional interna del BNDES-1952-2010-...125 2.6. Integracin de variables. Evolucin a largo plazo del BNDES..135 2.7. Conclusiones...149

3. La ejecucin del Programa de Metas -1956-1961-. La consolidacin del BNDES como foco de eficiencia tcnica y su apoyo a la accin de gobierno del presidente Juscelino Kubitschek.151 3.1. La evolucin del BNDES como foco de eficiencia tcnica154 3.2. La fase complicada de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones y el Programa de Metas..159 3.3. La nueva arquitectura institucional de la planificacin econmica168 3.4. La expansin del BNDES durante el gobierno Kubitschek174 3.5. Conclusiones...177

4. La ejecucin del Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico -19741978-. La vuelta a la coordinacin de la poltica econmica179 4.1. El retorno del papel del BNDES como instrumento para la formulacin y ejecucin de la planificacin econmica...182 4.2. El agotamiento del milagro econmico y la opcin de la planificacin econmica..186 4.3. Las reformas institucionales para la implantacin del II PND...193 4.4. Las reformas internas del BNDES durante el gobierno Geisel..196 4.5. Conclusiones...201

5. La ejecucin del Programa Nacional de Desestatizao y el BNDES durante las reformas de la dcada de 1990. 203 5.1. El origen y la evolucin del papel del BNDES como organismo privatizador. De las privatizaciones del Sistema BNDES a la gestin del PND...207 5.2. Los inicios del PND y la trayectoria hacia una estrategia de desarrollo liberal -1990-1994-213 5.3. El gobierno Cardoso 1995-2002- y la nueva estrategia de desarrollo. La nueva fase del PND217 5.4. El BNDES durante el gobierno Cardoso224 5.5 Conclusiones228 6. La nueva trayectoria desarrollista -2003-2010-.231

6.1. El BNDES como mecanismo de sustento de la nueva estrategia desarrollista235 6.2. La implantacin de una estrategia neodesarrollista.240 6.3. La combinacin de legados institucionales253 6.4. La consolidacin de la autoridad monetaria y la Taxa de Juros de Longo Prazo256 6.5. Reformas y continuidad dentro del BNDES...259 6.6. Conclusiones...265 7. Conclusiones generales..267 Siglas utilizadas.278 Anexo. Entrevistas.282 Bibliografa....302

ndice de cuadros y figuras

-Cuadro 1.1. Evolucin histrica de las instituciones financieras...42 -Cuadro 2.1. Variables y factores explicativos77 -Cuadro 2.2. El papel del BNDES -1952-2010-..78 -Cuadro 2.3. Ayuda de Estados Unidos durante el periodo 1946-1971..80 -Cuadro 2.4. Desembolsos aprobados por el BNDES por sectores durante el periodo 1952-1955 -en millones de R$ de diciembre de 2005-83 -Cuadro 2.5. Desembolsos aprobados por el BNDES por sectores durante el Programa de Metas -en millones de R$ de diciembre de 2005-..85 -Cuadro 2.6. Fuentes de recursos del BNDES -1956-1961-86 -Cuadro 2.7. Desembolsos del BNDES durante el Programa de Metas y durante los gobiernos de Quadros y Goulart..88 -Figura 2.1. Desembolsos del BNDES durante el Programa de Metas y durante los gobiernos de Quadros y Goulart..88 -Figura 2.2. Evolucin del porcentaje de recursos gestionados por el BNDES -19641971-91 -Figura 2.3. Evolucin del total de recursos gestionados por el BNDES, en millones de cruzeiros (1964-1971).91 -Figura 2.4. Porcentaje de desembolsos del BNDES durante la implantacin del II PND.93 -Cuadro 2.8. La evolucin de las distintas estrategias nacionales de desarrollo. 19302010.....99 -Cuadro 2.9. Evolucin de las instituciones del sistema financiero..109 -Cuadro 2.10. Evolucin de las instituciones de la poltica econmica116 -Cuadro 2.11. Presidentes del BNDES a lo largo de su historia...127 -Cuadro 3.1. Resultado de los exmenes de ingreso de 1955 y 1956155 -Cuadro 3.2. Directrices Generales del Plan Nacional de Desarrollo (Programa Electoral presentado por Juscelino Kubitschek en las elecciones de 1955).156 -Cuadro 3.3. Sectores, Metas y Objetivos del Programa de Metas -con las revisiones hechas en 1958-.161

-Cuadro 3.4. ndice de produccin de petrleo -1956-1961-164 -Cuadro 3.5. Meta 27. Industria automovilstica nacional -1957-1960-...166 -Cuadro 3.6. Crecimiento anual del PIB -1956-1961-...167 -Cuadro 3.7.. ndice comparado de la produccin industrial de Brasil en 1959 1955=100-..167 -Cuadro 3.8. Crecimiento medio del PIB por sectores..167 -Cuadro 3.9. Aumento de la produccin industrial de bienes de consumo y de equipo167 -Cuadro 3.10. Meta y rgano de ejecucin168 -Cuadro 3.11. Fondos especiales gestionado por el BNDES durante la implantacin del Programa de Metas173 -Cuadro 3.12. Evolucin de los recursos gestionados por el BNDES...........................174 -Cuadro 3.13. Presidentes del BNDES durante el gobierno Kubitschek...176

-Figura 4.1. Recursos gestionados por el BNDES entre 1975 y 1978 en millones de cruzeiros-...180 -Figura 4.2.. Valor de las operaciones aprobadas entre 1972 y 1976 -en cruzeiros-180 -Figura 4.3. Crditos aprobados por el banco, en millones de cruzeiros -1964-1973-.182 -Cuadro 4.1. ndices de nacionalizacin de equipamientos en los proyectos financiados por el Sistema BNDES..184 -Cuadro 4.2. Metas del II PND para los sectores industriales prioritarios190 -Cuadro 4.3. Metas del II PND para el sector energtico.191

-Figura 5.1. Desembolsos reales del Sistema BNDES a precios medios de 1997 -19781997-..205 -Cuadro 5.1. Desembolsos reales del Sistema BNDES a precios medios de 1997-19781997-..205 -Figura 5.2. Porcentaje de desembolsos del BNDES BNDESpar- durante el periodo del rescate de empresas208 -Figura 5.3. Porcentaje de desembolsos del BNDES BNDESpar- tras las primeras participaciones...209 -Cuadro 5.2. Empresas controladas totalmente por la BNDESpar privatizadas en el periodo...210 -Cuadro 5.3. Empresas participadas parcialmente por el BNDES y cuya privatizacin se efecto en el periodo211 2

-Cuadro 5.4. Programa Nacional de Desestatizao. Resultados acumulados hasta 2003...213 -Cuadro 5.5. Principal legislacin acerca del PND...214 -Cuadro 5.6. Resultados comparados PND. .217 -Figura 5.4. Evolucin de los resultados anuales de las privatizaciones- 1990-2002-..217 -Cuadro 5.7. Privatizaciones durante el periodo 1990-1994.217 -Cuadro 5.8. Privatizaciones durante el periodo 1994-2002.218 -Figura 5.5. Desempeo en las encuestas electorales de los principales candidatos a las elecciones de 1994, antes y despus de los efectos del Plan Real.219 -Figura 5.6. Efectos del Plan Real. % de variacin mensual de precios...220 -Cuadro 5.9. Presidentes del BNDES durante el gobierno Cardoso.225 -Figura 6.1. Desembolsos anuales del BNDES -1998-2010-231 -Figura 6.2. Pregunta: Es usted ms favorable a una economa regulada por el Estado o por el mercado? Escala del 1 al 5, donde 1 indica mxima presencia del Estado y 5 mxima libertad para el mercado...233 -Figura 6.3. Pregunta: Cual es su actitud personal en relacin al tema de las privatizaciones?.............................................................................................................234 -Figura 6.4. Pregunta: El Estado, en lugar del sector privado, debera ser el dueo de las empresas e industrias ms importantes del pas? Escala de 1 al 5, donde 1 indica no estoy nada de acuerdo y 7 concuerdo mucho...234 -Figura 6.5. Desembolsos por sectores del BNDES. Periodo 2001-2010.238 -Cuadro 6.1. Principales polticas de la nueva agenda de desarrollo -2003-2010-...240 -Cuadro 6.2. Poltica de Desenvolvimento Produtivo. Programa de movilizacin en reas estratgicas. Algunos de los sectores...245 -Cuadro 6.3. Poltica de Desenvolvimento Produtivo. Programas para fortalecer la competitividad y para consolidar y expandir el liderazgo. Algunos de los sectores.246 -Cuadro 6.4. Programa de Acelerao do Crescimento. Infraestructura logstica. Carreteras y ferrocarriles. Metas...249 -Cuadro 6.5. Programa de Acelerao do Crescimento Infraestructura logstica. Previsin de inversiones (en miles de millones de R$).249 -Cuadro 6.6. Programa de Acelerao do Crescimento. Infraestructura energtica. Previsin de inversiones (en miles de millones de R$).249

-Cuadro 6.7. Programa de Acelerao do Crescimento. Infraestructura social y urbana. Previsin de inversiones (en miles de millones de R$).250 -Cuadro 6.8. Programa de Acelerao do Crescimento. Mejora de las condiciones de inversin. Principales medidas..251 -Figura 6.6.. Tipo de inters -Taxa Slic-..263 -Figura 6.7. Taxa de Juros de Longo Prazo..257 -Cuadro 6.9. Cuadros directivos del BNDES. Periodos 1995.2002 y 2003-2009.260 -Cuadro 6.10. Directores del BNDES -2003-2010-...262

Prembulo
La importancia concedida a la calidad de la intervencin estatal como factor capaz de promover el desarrollo econmico y social ha sido un tema recurrente dentro del debate acadmico y poltico, desde que a finales de los aos noventa surgieran los primeros atisbos de reaccin contra el paradigma ortodoxo.1 De esta forma, el estudio de las instituciones gubernamentales directamente relacionadas con las estrategias de desarrollo en los pases emergentes, se ha convertido un objeto relevante para analizar las interacciones entre el papel y las capacidades del Estado, las polticas promovidas por los diferentes gobiernos, y sus resultados en materia econmica. Para el caso de Brasil, el estudio del Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES-2, la institucin financiera federal responsable del crdito a largo plazo a los distintos sectores de la economa brasilea, ofrece la posibilidad de analizar el papel de un organismo pblico de naturaleza financiera en las diferentes estrategias de desarrollo implementadas desde el periodo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones. Desde este punto de vista, y si, de acuerdo con la literatura neoinstitucionalista, el estudio de las instituciones significa volver a introducir al Estado en la Ciencia Poltica (Peters, 2003: 18), el estudio de un organismo financiero pblico como el BNDES supone abordar uno de los principales canales de interaccin del Estado brasileo con los diferentes sectores productivos de la economa nacional. Adems, con este estudio de uno de los principales organismos gubernamentales implicados en la intervencin estatal, se pretende tambin relacionar las distintas ideologas y modelos de desarrollo econmico con las bases institucionales que moldean y que posibilitan la implementacin en la prctica de determinadas estrategias y polticas. Por ejemplo, el hecho de que el gobierno Lula decidiese, segn Boschi (2008: 244), volver a dar una relevancia decisiva al BNDES colocndolo como el ncleo de una red institucional volcada a la coordinacin de las actividades de desarrollo () en una actividad de fomento al sector privado de magnitud y amplitud que no hay paralelo en Amrica Latina, si consideramos el significado, tamao y

En 1997 el World Development Report del Banco Mundial se titulaba The State in a Changing World y en l se afirmaba que el desarrollo requiere de un Estado efectivo que desempee el papel de catalizador, que estimule y complemente las actividades de los grupos y de la iniciativa privada. 2 Hasta 1982 la institucin se llamaba Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDE-. En esta tesis nos referiremos siempre a l como BNDES, incluso cuando estemos hablando de periodos anteriores a esa fecha.

diversidad de lneas de actuacin; merece tanto el anlisis de la coyuntura en la que se produce tan significativo cambio, como un anlisis del proceso histrico a largo plazo de la formacin, origen, y trayectoria del BNDES, relacionndolo con la evolucin de las capacidades del Estado brasileo en materia econmica. Todo ello con el objetivo de esclarecer una parte importante del entorno institucional presente en las estrategias de desarrollo adoptadas por los distintos gobiernos brasileos desde la dcada de 1950. La existencia de una serie de trayectorias institucionales de intervencin estatal y la centralidad que el banco ocupa en ellas, hacen que el estudio del BNDES posea tambin un inters terico, a pesar de que, al tratarse de un estudio de caso, su capacidad de inferir en una teora ms general es limitada. Sin embargo, desde un abordaje exploratorio, se estima que es posible sumar aportaciones sobre los procesos que intervienen en la formacin y en el cambio institucional, las implicaciones que este tiene respecto de su entorno para una institucin con rango de agencia pblica implicada en la formulacin y ejecucin de la poltica econmica, as como los resultados que todo ello es capaz de producir respecto del desarrollo econmico nacional. De esta forma, se pretende establecer una relacin entre los marcos tericos que por una parte abordan la evolucin institucional de acuerdo al concepto de dependencia de trayectoria, junto con la formacin de las capacidades estatales en materia econmica en pases emergentes. El BNDES es, junto con la Caixa Econmica e Federal y el Banco do Brasil uno de los principales bancos pblicos brasileos, y se trata de uno de los organismos del Gobierno Federal ms importantes para la consecucin de sus objetivos en materia de desarrollo econmico. Adems, se trata de una de las Instituciones Financieras de Desarrollo -DFIs por sus siglas en ingls- de mayor importancia en el mundo, si atendemos al volumen de activos manejados y a la naturaleza de sus operaciones (Torres Filho, 2007). Su rgimen primeramente de autarquia institucin del derecho administrativo brasileo, de origen portugus, que le confiere naturaleza de organismo de la administracin pblica, pero con un grado de descentralizacin y de autonoma- y, posteriormente, de empresa pblica dependiente del Ministerio de Desenvolvimento, Industria e Comrcio Exterior3, le confiere un carcter bastante particular dentro del sistema poltico y del sistema financiero de Brasil. As, aunque las actuaciones del

A lo largo de su historia el BNDES estuvo ligado primeramente al Ministerio da Fazenda, posteriormente desde la dcada de 1960 al de Planejamento, para pasar a depender del Ministerio de Desenvolvimento a partir de la dcada de 1990.

BNDES estn dirigidas hacia objetivos de desarrollo econmico nacional, ayudando al establecimiento de polticas pblicas de inversin mediante el crdito dirigido, como cualquier otro tipo de banco, el BNDES debe establecer criterios de gestin financiera (Bergamini & Giambiagi, 2005). Adems, pese a que como institucin financiera es mucho ms que una simple agencia pblica de desarrollo econmico, tambin desempea esa importante funcin de diseo e implementacin de diversas polticas econmicas, como organismo del Poder Ejecutivo ligado a dicho ministerio. El BNDES fue creado en 1952, durante el gobierno de Getlio Vargas, con el objetivo de apoyar, mediante la financiacin a largo plazo, el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones. Su momento de mayor auge y expansin se dio con el gobierno de Juscelino Kubitschek -1956-1961-, cuando el banco se convirti en el principal soporte financiero del Programa de Metas, adems de servir de sustento institucional a la reforma administrativa diseada para implementar el programa desarrollista (Lafer, 2002:88-107). Durante el periodo de la dictadura, el BNDES continu desempeando su papel en la financiacin al desarrollo, fundamentalmente a los sectores industriales con mayor demanda de crdito a largo plazo, como el automovilstico, el de bienes de equipo o el petroqumico. En los aos ochenta, las nuevas visiones sobre el desarrollo hicieron que el banco ampliase su nombre y sus objetivos, pasando a llamarse Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Tras la redemocratizacin, la propia constitucin de 1988 asegur los mecanismos de captacin de fondos del banco, estableciendo que sera el Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, mecanismo de ahorro forzado proveniente de las cuotas pagadas por todos los trabajadores brasileos-, el principal proveedor de sus fondos. Fue tambin en este periodo, pero sobre todo con los ajustes macroeconmicos y financieros de la dcada de 1990, cuando el banco comenz a alejarse de sus cometidos iniciales establecidos durante el periodo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, para pasar a convertirse en uno de los principales actores del proceso de privatizaciones de las empresas pblicas brasileas4. Posteriormente, como ya se ha apuntado, y dentro del marco de lo que se ha venido a llamar estrategia neodesarrollista, el gobierno Lula volvi a colocar al BNDES en el centro de una poltica econmica expansiva, dotndolo de unos cometidos que presentan muchas

Vase Lima (2009). Una visin general de la historia del banco la podemos encontrar en la obra conmemorativa lanzada en 2002, BNDES. Cinqenta anos de desenvolvimento.

similitudes respecto de lo que fueron sus orgenes en la dcada de los cincuenta (Boschi, 2008). La naturaleza y el origen de los fondos manejados por el BNDES son diversos y han variado a lo largo del tiempo. Si en sus comienzos un adicional sobre el impuesto de la renta sustentaba la contrapartida en cruzeiros brasileos a los dlares provenientes de la cooperacin al desarrollo de Estados Unidos (Campos, 2004: 170), en la actualidad, las aportaciones del FAT, junto con las partidas presupuestarias provenientes de los fondos federales, son sus principales fuentes de recursos (Prochnik, 1995; Bernardino, 2005; Prochnik & Machado, 2008). Por otra parte, en lo respectivo a sus operaciones de crdito, pese a que siempre ha estado especializado en el crdito a largo plazo con un inters especial en los sectores definidos por el gobierno como estratgicos, el carcter de sus operaciones tambin ha variado y evolucionado. De esta forma, en la actualidad cuenta con lneas de crdito y actuaciones especficas que comprenden desde el apoyo a las pequeas y medianas empresas, a las administraciones de los estados y municipios, a las exportaciones de empresas brasileas o a la implantacin de multinacionales en sectores estratgicos, adems del sustento financiero ofrecido a los programas gubernamentales de infraestructura y de poltica industrial como el Programa de Acelerao do Crescimento PAC-, o la Poltica de Desenvolvimento Produtivo -PDP- (Santana, 2011). Asimismo, aunque su papel en la poltica econmica ha variado a largo del tiempo, su finalidad ha sido siempre la misma: apoyar el desarrollo econmico de Brasil en cualquiera de las concepciones que los distintos gobiernos han tenido acerca de lo que es dicho desarrollo. As pues, desde una primera aproximacin, es posible observar cmo el BNDES ha seguido durante ms de cincuenta aos, una determinada trayectoria institucional derivada de su naturaleza y de los objetivos con que fue creada, aunque tambin es significativo el hecho de que ha experimentado cambios en cuanto a su papel en materia de desarrollo econmico. Es por eso que la presente tesis tiene como objetivo fundamental responder a dos preguntas. Con la primera pregunta se pretende comprender de forma ms precisa cul ha sido el papel del BNDES en las sucesivas estrategias nacionales de desarrollo, implantadas desde su creacin como mecanismo de apoyo al crecimiento econmico en la poca de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones. Con la segunda pregunta se pretende explicar qu cambios de orden poltico en las estrategias de desarrollo provocan cambios en el papel del BNDES, y en qu medida la propia institucin es capaz tambin de actuar influenciando dicho 8

cambio, suponiendo que existe una coherencia y una continuidad institucional del banco como mecanismo desarrollista. De esta forma, el argumento principal de este trabajo es que la evolucin institucional del BNDES ha producido a lo largo de su historia un resultado fundamental: ser uno de los principales mecanismos de intervencin del Estado respecto de sus objetivos de fomento del desarrollo econmico del pas. Esto ha sido as debido a su papel como institucin financiera pblica proveedora del crdito a largo plazo a sectores econmicos especficos, y tambin debido a su papel como una de las agencias ms capacitadas para actuar en el proceso de formulacin, ejecucin y acompaamiento de diversas polticas pblicas. Sin embargo, el desarrollo econmico es un proceso cambiante, tanto en su esencia como en el sentido que una determinada sociedad intenta darle. As, debido a que, en gran medida en base a este fenmeno de cambio, se han sucedido en Brasil distintas estrategias nacionales de desarrollo, tras las cuales han ocurrido distintos cambios dentro del marco institucional del Estado brasileo, el papel del BNDES tambin ha variado dentro de este proceso. De la importancia concedida en este trabajo a la variacin del papel del banco respecto de los cambios en la estrategia de desarrollo, derivan una serie de argumentos secundarios, centrados tanto en el origen del organismo como en las coyunturas de cambio ms importantes para la institucin. Estas coyunturas fueron cuatro y se dieron durante la implantacin del Programa de Metas del gobierno Kubitschek, entre 1956 y 1961, durante la implantacin del Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico, en el periodo del gobierno autoritario del general Ernesto Geisel, durante la implantacin de las conocidas como reformas liberales de la dcada de 1990, y, por ltimo, durante el periodo de gobierno de Lula y la implantacin de un nuevo ciclo de polticas de desarrollo de la industria y las infraestructuras. El origen del BNDES guarda una estrecha relacin con los cambios econmicos y polticos ocurridos durante el periodo de industrializacin sustitutiva, y en el auge de la primera gran estrategia nacional de desarrollo durante el periodo democrtico comprendido entre 1945 y 1964. Inicialmente volcado a la financiacin de infraestructuras proyectadas gracias a la cooperacin bilateral entre Estados Unidos y Brasil, con motivo de la implantacin del Programa de Metas, primera gran poltica de desarrollo implantada en Brasil, el BNDES se convirti en el organismo pblico ms capacitado para coordinar y ejecutar la planificacin econmica. Este papel de coordinador y ejecutor de la planificacin econmica se repiti a partir de la dcada de 9

1970 y la implantacin del Primeiro y Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico, que fueron diseados y ejecutados por el banco. Posteriormente, durante la dcada de 1990, periodo de consolidacin de una nueva estrategia de desarrollo muy distinta de las anteriores, guiada por paradigmas de ajuste y de liberalizacin econmica, el BNDES se convirti en uno de los principales organismos ejecutores de las polticas de privatizaciones de los gobiernos Sarney, Collor de Mello, Franco y Cardoso. En esta coyuntura, aunque el banco adquiri un papel que a priori no encajaba con unos cometidos netamente desarrollistas, la institucin volvi a recuperar una posicin importante dentro de las jerarquas institucionales de la economa poltica brasilea. Sin embargo, dado que la reforma institucional derivada del proceso de liberalizacin y ajustes produjo como contrapartida, restricciones macroeconmicas y fiscales a los mecanismos de poltica expansiva y anticclica, para su superacin el gobierno Lula volvi a dotar de nuevo al BNDES de un papel ms desarrollista. Gracias a ello, el banco se convirti en una de las instituciones claves en el proceso de instauracin de una estrategia de desarrollo expansiva, en un principio, y, posteriormente, en la generacin de respuestas inmediatas para afrontar la crisis econmica mundial surgida en 2008. Por tanto, en esta tesis se atender por una parte a la evolucin institucional del BNDES en su conjunto, en un proceso que abarca desde 1952 a 2010, y, por otra parte, dentro de dicho proceso, se prestar atencin ms detallada a cada una de estas cuatro coyunturas. De esta forma, se espera combinar la importancia que se estima que han tenido los factores que a largo plazo han intervenido en las variaciones en el papel del banco, con la importancia que para el desarrollo institucional han tenido cada una de estos cuatro momentos, considerados como los ms decisivos dentro del proceso.

10

1. Estado de la cuestin, definicin de conceptos, marco terico,

hiptesis y estructura.
Como se acaba de sealar, esta tesis tiene un argumento principal, en el que se relacionan los cambios de papel del banco con las variaciones en la estrategia de desarrollo, as como una serie de argumentos secundarios relacionados con las cuatro coyunturas ms decisivas para la posterior trayectoria institucional del BNDES. Antes de transformar estos argumentos en hiptesis ser preciso completar unos pasos previos, procediendo primero a elaborar un estado de la cuestin que, adems de servir como revisin de la literatura, ayude a identificar mejor la naturaleza del objeto de estudio. En segundo lugar, se definirn una serie de conceptos fundamentales, como son los ya mencionados desarrollo econmico, desarrollismo y estrategia de desarrollo econmico, con el objetivo de mostrar la naturaleza cambiante y evolutiva de los mismos y con ello de enmarcar con precisin el objeto de estudio. A partir del concepto de desarrollo econmico ser ms fcil definir otro concepto fundamental, el de banco pblico de desarrollo, y a partir de ste se observar la relacin del desarrollo del sistema financiero con el desarrollo de las instituciones financieras, y cmo en este ambiente institucional se crean y evolucionan este tipo de bancos pblicos, como respuesta de determinadas naciones a ciertas necesidades estructurales para alcanzar el crecimiento y la industrializacin. Sin embargo, como se justificar ms adelante, se estima que los aspectos relacionados con el sistema financiero no explican ni exclusiva ni predominantemente el cambio y la evolucin del BNDES. Por eso, antes de establecer un modelo de cambio institucional, es imprescindible introducir un marco terico que posteriormente sirva como base para elaborar una explicacin de la evolucin de las instituciones del Estado desarrollista brasileo, y, entre ellas, el caso especfico del banco. Por ltimo, utilizando este marco terico y conceptual se explicitarn las hiptesis y la estructura del trabajo.

11

1.1. Estado de la cuestin. El BNDES. Definicin e interpretaciones. En su condicin de institucin financiera pblica, el BNDES ha sido tratado por diversos estudios, trabajos y un sinfn de informes tcnicos sobre aspectos econmicos tan diversos como la calidad de sus polticas operacionales y de crdito, los resultados de sus polticas de crdito en la estructuracin de la industria brasilea, su relacin con el sistema financiero, su desempeo sectorial, o, en trminos ms generales, la relacin histrica entre el desempeo del banco y el crecimiento de la economa brasilea, por citar ejemplos. Por otra parte, el BNDES ha sido tratado tambin por un nmero ms reducido de trabajos, y sobre todo integrado en estudios ms generales, que han llamado la atencin acerca de su importancia poltica como una de las instituciones gubernamentales con ms capacidad tcnica para la implantacin de los objetivos econmicos del Estado desarrollista brasileo.5 Adems, existen distintos trabajos que, a partir de una labor incentivada por el propio banco, en un esfuerzo por la reconstruccin de la memoria de la institucin, han tratando distintos periodos histricos, y de los que es posible extraer importantes datos y reconstruir gran parte del proceso de su evolucin y desempeo a lo largo del tiempo 6. Asimismo, antes de que se editaran estas obras, en los aos ochenta algunos de los tcnicos que trabajaron en los momentos iniciales del BNDES grabaron una serie de entrevistas, en donde qued constancia de sus experiencias durante los primeros tiempos de la institucin, habiendo sido utilizadas posteriormente como material emprico en diversos trabajos. A partir de las entrevistas recogidas por el denominado Projeto Memria, y completadas con un total de cuarenta y nueve entrevistas a actores siguiendo la metodologa de la historia oral, el trabajo de Lima (2009) ofrece el estudio histrico ms exhaustivo acerca de la institucin. En l se ofrece un panorama del banco en un extenso periodo que va desde su fundacin en 1952 hasta el final de la implementacin del II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) en 1978. Para el autor, ste fue el periodo ms importante del banco, participando de manera activa y decisiva en la poca de la denominada Convencin del Crecimiento, periodo definido de esa forma por Barros de Castro (1994, 190), en el que el compromiso de todos los gobiernos con el
5

La definicin de Estado desarrollista, as como la justificacin de la caracterizacin del Estado brasileo como tal, sern analizadas con mayor detalle en un siguiente apartado. 6 BNDES Um Banco de Ideias; BNDES e o Plano de Metas ; BNDES, 40 anos. Um Agente de Mudanas y BNDES. 50 anos de Desenvolvimento.

12

desarrollo econmico condicion la visin de los agentes econmicos en el pas. Apuntando hacia dos fenmenos convergentes, como la bsqueda de la independencia institucional por parte del BNDES y la confianza de los sucesivos gobiernos en las capacidades del banco, Lima destaca la participacin decisiva del banco en los grandes programas de desarrollo econmico de aquella poca, como el Programa de Metas o el mencionado II PND. Por lo que respecta a los trabajos que han tratado al BNDES desde una perspectiva especficamente econmica, es preciso puntualizar la dificultad para establecer un estado de la cuestin que abarque la vasta aunque fragmentada literatura. Sirva como ejemplo que, ya slo considerando la produccin editada por el propio banco y elaborada por sus tcnicos, se pueden encontrar ms de una decena de revistas donde, si no de forma exclusiva, s con gran frecuencia, se abordan aspectos relativos a la institucin. Sin embargo, es posible citar varias tesis, libros y artculos de forma que, si no se defina, s se pueda dibujar un panorama general del los principales temas tratados por economistas respecto del banco. Una visin general que explica la existencia y la evolucin del papel del BNDES en relacin al nivel grado de evolucin del sistema financiero en la economa brasilea, es ofrecida los trabajos de Baer & Villela (1980), Stallings & Studart (2006) y Pinheiro & Oliveira Filho (2007). Respecto del origen de sus fondos y los resultados del crdito a largo plazo, Monteiro Filha (1994) explica el direccionamiento de los recursos financieros del banco, distribuidos sectorialmente principalmente entre empresas nacionales, intentando superar los distintos puntos de estrangulamiento de la economa brasilea. Octaviano & Sousa (2007), analizan la relacin entre el BNDES y la productividad de las empresas financiadas por la institucin, estableciendo que existen diferencias sustanciales entre los resultados ofrecidos por los distintos programas de financiamiento del banco. Najberg (1989) establece un estudio de la implantacin dentro del banco de empresas subsidiarias y el paulatino cambio de orientacin del BNDES, convirtindose principalmente en financiador del sector industrial privado. Por su parte, los trabajos de Barros de Castro (2007; 2009) tratan sobre la implantacin de mecanismos de gestin de riesgo sistmico en el BNDES tras los acuerdos de Basilea y Basilea II, que han servido para dictar las pautas que deben regir la regulacin y legislacin bancaria en todos los pases que se adhirieron a los mismos, demostrando la importancia de estos requerimientos tambin para los bancos de desarrollo. 13

En cuanto a los trabajos que, adems de sus aspectos ms econmicos, han tratado al BNDES como institucin gubernamental, la primera monografa es la de Pinto (1969), en la que se apunta hacia los esfuerzos en la construccin del banco como agencia con una burocracia eficiente de tipo weberiano, de acceso meritocrtico y aislada de las presiones del clientelismo y el patrimonialismo caractersticos del Estado brasileo en la poca de la fundacin de la institucin. Esta visin es coincidente con autores y trabajos posteriores, que incluyen el estudio del banco en anlisis ms generales, centrados fundamentalmente en los aos cincuenta y en el proceso de construccin de las capacidades econmicas del Estado brasileo (Nunes & Geddes, 1985; Sikkink, 1991; Schneider, 1991a; Geddes, 1994), o bien en aspectos ms concretos como la implantacin de programas de gobierno desarrollistas (Lafer, 2002). En todos estos trabajos aparece el banco dentro de un contexto ms amplio, relacionado con la importancia de la reforma estatal y la construccin de nuevas agencias, y donde primara el aislamiento como mecanismo de eficiencia, frente al clientelismo y a la antigua burocracia. Cercano a esta lnea, pero empleando unos presupuestos ms crticos, Martins (1973) aborda la cuestin de la construccin del Estado en relacin a la industrializacin, y el surgimiento de lo que define como tecnoburocracia que, a partir de su aislamiento, actuara con criterios propiamente empresariales de acumulacin capitalista. Dentro de este marco, en su obra Martins analiza el papel del BNDES en dos momentos diferentes: el de su creacin (1973,473-525) y el de su periodo posterior al golpe militar de 1964 (1973, 83-195). La fundacin del banco supone para Martins la posibilidad para determinadas lites del Estado, as como para el Poder Ejecutivo, de pasar de la fase de la industrializacin no intencionada a la fase de programacin del desarrollo, mudando con ello las relaciones de poder. Con el tiempo, y tras atravesar coyunturas y ciertos hechos contingentes favorables, la burocracia del banco se asentara y conseguira una posicin de aislamiento, incluso respecto del Poder Ejecutivo, desde la cual proyectan una nueva fase de desarrollo, intentando convertirse la institucin rectora del holding de empresas estatales creado a partir de los aos sesenta. En cualquier caso, ms all de que haya sido analizado a travs de distintos marcos tericos, es posible observar cmo el BNDES ha llamado parcialmente la atencin de una parte de literatura interesada en la construccin del Estado brasileo en relacin con el desarrollo econmico, caracterizndolo como una fuente fundamental de 14

recursos, ya no slo financieros, sino tambin tcnicos. De este modo, el importante grado de aislamiento alcanzado y la alta competencia tcnica de sus cuadros, aspectos que, o bien fomentados o bien aprovechados por el Poder Ejectutivo, habran permitido contar con una agencia altamente cualificada como sustento de buena parte de la poltica econmica brasilea (Tavares, 2010). Sin embargo, estar visin es, si no cuestionada, s matizada por los trabajos de Willis (1986; 1995) que son los que con ms profundidad y abarcando un mayor secuencia de tiempo, han tratado de la evolucin del BNDES dentro del Estado brasileo. A partir del anlisis a largo plazo de la evolucin institucional del banco, y poniendo el foco hacia el proceso de prdida de la independencia y del aislamiento decisorio de sus tcnicos, Willis pone en cuestin las dificultades de construir instituciones fuertes y burocracias competentes en un Estado polticamente inestable. Para ello, observa la evolucin institucional del banco dentro de un proceso que va desde su creacin en 1952 hasta la dcada de los ochenta, en el cual todos los presidentes, tanto civiles como militares, habran intentado controlar la institucin para que apoyase sus objetivos polticos. De esta forma, Willis discute otra serie de presupuestos ms generales como que la dictadura militar foment el aislamiento burocrtico de determinadas instituciones encargadas de formular y ejecutar la poltica econmica, entre ellas el BNDES, as como otros presupuestos ms concretos, como que, por ejemplo, el gobierno desarrollista de Juscelino Kubitschek favoreci el aislamiento y la competencia del banco. En el marco general presentado por Willis, se presenta a un Poder Ejecutivo con unos fuertes incentivos para intentar manejar a los tcnicos responsables del diseo e implementacin de la poltica econmica, de forma que el presidente de turno tratara siempre de utilizar todas las agencias pblicas federales para asegurar su continuidad poltica. Por tanto, la independencia y la competencia de las instituciones gubernamentales ms importantes, como sera un ejemplo relevante el BNDES, no dependera tanto de la voluntad poltica de contar con agencias cualificadas y aisladas, que para Willis es prcticamente inexistente. De esta forma contradecira a toda una literatura que, en general, explora las capacidades de los estados desarrollistas y su xito en la industrializacin por el hecho de haber fomentado amplios espacios de aislamiento y de competencia en las agencias encargadas del diseo de la poltica econmica. Para Willis, la verdadera causa del aislamiento y de la competencia de la institucin en momentos puntuales, estara ms en el posible xito de algunas estrategias 15

empleadas por directivos y tcnicos a la hora de controlar la institucin, frente a las presiones presidenciales. Este xito dependera en parte de coyunturas polticoeconmicas favorables, pero sobre todo de la capacidad de directores y tcnicos en sus intentos de controlar tres mecanismos: la seleccin meritocrtica de sus cuadros, la expertise y el espirit de corps generados entre el personal de la institucin, as como la capacidad del banco por acceder a recursos financieros propios, siendo este ltimo un objetivo que jams se consigui consolidar7. De este modo, el caso del BNDES y su evolucin institucional dentro del proceso de formacin de las capacidades econmicas del estado brasileo, han sido abordados por esta autora ms como un problema de patrimonialismo y clientelismo centralizado en el Poder Ejecutivo, y que slo sera resuelto por la voluntad y la capacidad de la burocracia ligada al BNDES para actuar en contra de este fenmeno en momentos determinados. Por eso, de acuerdo a Willis, se puede observar una tendencia a la desinstitucionalizacin y a la politizacin del BNDES, a travs de diversos momentos en que, tanto las coyunturas son ms adversas, como los mecanismos internos de independencia se relajan. As, en la secuencia final de su anlisis, Willis observa cmo en los aos ochenta el banco gozaba de una fortaleza institucional bastante menor que en el periodo de su consolidacin en los aos cincuenta. Despus de los trabajos de Willis pocos estudios ms ha habido para explicar las transformaciones ocurridas en el banco como institucin gubernamental en las casi dos dcadas posteriores, en las que se han atravesado procesos de cambio poltico y econmico de tal magnitud como la redemocratizacin, la reforma del Estado, la dcada perdida o los procesos de ajustes posteriores a la hiperinflacin. Slo los trabajos de Velasco (1997; 2005; 2010), han intentado explicar la labor del BNDES como ejecutor del proceso de privatizaciones de la dcada de 1990 desde un abordaje acadmico, pero tambin como testimonio de uno de los tcnicos que participaron directamente en l. Por ltimo, centrados sobre todo en el periodo del gobierno Lula, encontramos de nuevo un inters en colocar al BNDES en el centro de sus marcos interpretativos en los trabajos de Santana (2008; 2011) y Almeida (2011). Ambos pertenecen a una corriente ms amplia de autores que, utilizando un marco neoinstitucionalista, parten del estudio de las trayectorias dependientes, las interacciones estratgicas o las
7

La tesis de Willis est escrita antes de la reforma que permiti al BNDES captar una fuente de recursos estables a travs del FAT.

16

complementariedades institucionales, para explicar las particularidades de ciertos mecanismos de intervencin utilizados con xito, consiguiendo la vuelta al crecimiento de Brasil, sobre todo tras la segunda mitad de la segunda dcada del siglo XXI. Para estos autores, el BNDES sera una de las instituciones claves dentro de los mecanismos de coordinacin estratgica de la poltica econmica brasilea, mostrando en sus anlisis un panorama de interacciones entre el banco y otras instituciones polticas y econmicas. As, la institucin es tratada, adems de por la importancia cuantitativa de sus desembolsos financieros, por su un papel fundamental como coordinador entre los actores de la poltica econmica. Almeida presenta un panorama de interacciones estratgicas entre el banco y una serie de actores e instituciones relacionadas con la implantacin de polticas de desarrollo. Entre ellas, destaca las relaciones del BNDES con el Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES- instituido por el gobierno Lula para coordinar la accin de los agentes sociales respecto del desarrollo econmico nacional, la participacin del banco en la elaboracin de las Diretrizes da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comero Exterior PITCE- junto con el Ministrio de Desenvolvimento, Industria e Comero Exterior y el Ministrio das Relaes Exteriores, su posterior participacin tambin en la elaboracin de la Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP-, y sobre todo la participacin del BNDES en la financiacin pero tambin en la elaboracin del Programa de Acelerao do Crescimento PAC-. De acuerdo a Almeida, el BNDES, formara parte de un conjunto de instituciones domsticas capaces de fortalecer, por la va de las polticas pblicas nacionales, la insercin brasilea y el enfrentamiento de la competencia internacional. Utilizando tambin elementos de anlisis neoinstitucionalista, Santana (2008; 2011) aborda el papel del BNDES, as como tambin el papel de los fondos pblicos de pensiones, procedentes ambos de un particular legado institucional existente desde antes del periodo de ajustes econmicos. As, en una nueva coyuntura expansiva, este legado institucional sera rescatado y tanto el banco como los fondos de pensiones se convertiran en importantes mecanismos, apoyando un nuevo ciclo de inversiones, as como estableciendo amplios grados de interaccin y de coordinacin estratgica entre el Estado y el resto de actores de la economa. De este modo, el cambio hacia una nueva agenda desarrollista, y la consecuente implantacin de una serie de polticas como las ya mencionadas PITCE y PAC, y la posterior Politica de Desenvolvimento Productivo 17

PDP-, vendran determinadas por la posibilidad de mantener altas tasas de inversiones, sustentadas mediante estas instituciones pblicas de crdito. En este nuevo contexto, el BNDES habra recuperado su papel de banco de fomento, tras pasar, segn Santana (2011: 137), la poca en la que como principal sustento financiero del proceso de privatizaciones, se haba convertido en un banco de inversiones. En conclusin, se puede observar cmo la especfica naturaleza institucional del BNDES, as como los distintos momentos por los que ha pasado en sus ms de cincuenta aos de historia, ha estimulado significativos estudios desde distintas disciplinas. Por lo que respecta al estudio del banco como institucin gubernamental, de momento son pocos los trabajos producidos, aunque todos ellos han lanzado importantes cuestiones acerca de su papel dentro del Estado desarrollista brasileo, por una parte, y, por otra parte, acerca de su posibilidad de producir resultados decisivos contribuyendo a conformar un marco institucional en el que se configuran distintas polticas pblicas. El hecho de que pocas agencias de desarrollo hayan adoptado la naturaleza de banco, o que pocos bancos pblicos hayan asumido un papel tan decisivo en el desarrollo de las capacidades estatales, sumados a la todava incipiente caracterizacin de las instituciones financieras pblicas como actores polticos, motiva la dificultad de integrar el estudio del banco en algn tipo de anlisis comparado entre pases. Sin embargo, las conexiones del banco con otras instituciones de gobierno brasileas, y el proceso de evolucin institucional conjunta de dichas instituciones a partir de marcos y de contextos compartidos, hace imprescindible el no considerar el estudio del BNDES como un hecho aislado, sino en relacin a otra serie de cambios dentro del sistema financiero, del sistema poltico, e incluso del sistema internacional.

18

1.2. Definicin de conceptos. Desarrollo econmico, desarrollismo y estrategias de desarrollo econmico Una vez efectuada la revisin de la literatura, es preciso tratar la definicin de conceptos, para as poder abordar con mayor precisin el tema de estudio. El paso ms importante es despejar, en la medida de lo posible, cualquier tipo de incgnita sobre el significado del concepto desarrollo econmico, pues de l derivan una serie conceptos fundamentales en esta tesis, como son el concepto de desarrollismo, -y derivado de l el concepto de Estado desarrollista-, as como el concepto de estrategia de desarrollo que ser fundamental para establecer posteriormente las hiptesis. Adems, para definir el concepto de banco de desarrollo, que ser tratado en otro apartado, tambin es preciso tener claro el debate en torno a los significados que se han construido en torno al concepto de desarrollo econmico. Esto es as porque la propia naturaleza del concepto determina las soluciones respecto de l, y entre ellas, las respuestas institucionales como la creacin de bancos especficos, diferentes de los bancos comerciales y los bancos de inversiones. 1.2.1. Desarrollo econmico Los trminos desarrollo econmico y desarrollismo son especialmente imprecisos y ambiguos. Adems de no existir un consenso generalizado acerca de su definicin, ambos han sido ampliamente utilizados y desvirtuados- tanto por el lenguaje cotidiano como por el debate poltico. Es precisamente dentro de este debate poltico donde existe un mayor inters por apropiarse y dar un significado al desarrollo econmico como concepto, lo cual tiene su origen en la particular interpretacin que las distintas ideologas hacen del papel del Estado en la economa, del tipo de polticas de desarrollo que los distintos gobiernos deben emprender, o, inclusive, sobre el hecho mismo de si se deben emprender estas polticas. Adems de la influencia del debate poltico, en el mbito cientfico la falta de consenso a la hora de dar una definicin para el desarrollo econmico y con ello tambin para dar una definicin para el desarrollismo y para las polticas de desarrollo econmico-, deriva tambin, en buena medida, de la propia complejidad del fenmeno, as como de la dificultad de establecer su propia naturaleza, pues se discute si se trata de un problema exclusivamente econmico, o si es tambin o sobre todo- la resultante de factores histricos, polticos, legales, sociales, culturales o institucionales. En cualquier caso, los diferentes enfoques dados por las distintas corrientes tericas 19

fundamentalmente en el mbito de la Economa- coinciden si no en equiparar, s en establecer la relacin entre el desarrollo econmico y el crecimiento econmico aumento de los bienes y servicios producidos- por una parte, y por otra parte en asimilar este desarrollo econmico con las distintas etapas en la evolucin de la economa de un pas. Adems, en todos los enfoques existe una relacin directa entre el grado de desarrollo de un pas y el grado de industrializacin del mismo. En este sentido, tomando como referencia la definicin del Banco Mundial, el principal indicador del desarrollo econmico es el aumento del PNB y del PIB per cpita, que refleja el incremento de la productividad econmica y del bienestar material, como promedio, de la poblacin de un pas(Banco Mundial, 2004a). Ms complicado es establecer el estado de evolucin de una economa, aunque si se asimila desarrollo con grado de industrializacin, ste primero podra ser establecido a partir de los indicadores tpicos del segundo, tales como el porcentaje de poblacin activa dedicada a cada uno de los sectores econmicos, o el consumo de energa per cpita. Desde este punto de vista, el mejor indicador de desarrollo sera la industrializacin y los pases desarrollados seran los pases ms industrializados. Sin embargo, de tratarse simplemente de un fenmeno con estas caractersticas, por qu utilizar el trmino especfico desarrollo econmico y no simplemente crecimiento o industrializacin? Adems, por qu el desarrollo econmico, ms que el crecimiento y la industrializacin, se convirti en el objetivo fundamental de todas las economas mundiales despus de 1945, situacin que se ha mantenido hasta nuestros das en determinadas reas y pases que vinieron a denominarse como subdesarrollaos?8 La explicacin puede estar en la capacidad denotativa del trmino desarrollo econmico, pues, aunque a priori remita simplemente a cambios operados en el sistema econmico, ste evoca una relacin directa con el cambio y la evolucin social, entendidos ambos en su sentido ms abarcador. El motivo de esta metfora se puede encontrar en el particular transvase del trmino desarrollo que se produjo desde las Ciencias Naturales a las Ciencias Sociales, e incluso, mucho antes de que el verbo

A medida que el trmino pas subdesarrollado, igual que el trmino pas del Tercer Mundo paso a tener connotaciones peyorativas, fue sustituido por el trmino pas en vas de desarrollo o pas emergente.

20

desarrollar9 adquiriese su significado cientfico actual, cuando se utilizaba con el sentido de revelar o como contraposicin a envolver (Elias, 2008: 173-82). De este modo, ya la biologa o posteriormente la psicologa, entendieron el desarrollo celular o el desarrollo cognitivo como un proceso evolutivo, en el que los propios mecanismos de cambio eran inmanentes al organismo o al individuo en cuestin, y a partir de los cuales se podan establecer leyes o patrones generales de desarrollo. Siguiendo a Rist (2002: 38) y a su visin crtica del desarrollo, al pasar al lenguaje econmico mediante esta analoga se relaciona un fenmeno social con un fenmeno natural, haciendo como lo que es verdadero en uno, debiera serlo necesariamente en el otro. De esta forma, ya sea porque el desarrollo econmico sea causa, consecuencia, o ambas, del cambio social, o bien que sea un proceso de cambio social en s mismo, las transformaciones inherentes han adquirido una connotacin en un sentido evolutivo y en cierto modo teleolgico. As ha sido como la metfora del desarrollo econmico se ha inscrito dentro de la corriente predominante del pensamiento occidental, como una forma de cambio social dirigido hacia el progreso y la modernidad (Nisbet, 1976). La historia del concepto de desarrollo econmico es ya bastante larga, y sus races se han intentado buscar en los autores clsicos del pensamiento econmico, aunque sera Adam Smith el primero en formular una nocin del desarrollo asimilable a la que se tiene hoy en da (Robbins, 1967 [1966]: 25-30). La Riqueza de las Naciones se ocupa de todo aquello que hace que la riqueza de las naciones sea mayor o menor, utilizando como criterio no slo el agregado nacional sino la distribucin per capita o, tal y como formula Smith la capacidad productiva del trabajo y la forma en que su producto se distribuye naturalmente entre las distintas clases y condiciones del hombre en la sociedad (Smith,1988 [1776], 82). Esta idea de productividad y distribucin de la riqueza est ligada a la nocin del progreso que diferencia a las naciones avanzadas de las que no lo son, y guarda una relacin directa con las medidas que establece el soberano para fomentar la acumulacin de la riqueza nacional. Sin embargo, sera Joseph Schumpeter (1976 [1912]), en su Teora del desenvolvimiento econmico el primero en hacer una formulacin explcita del concepto utilizando el trmino desarrollo econmico. Schumpeter, en su crtica a la visin del
9

Ntese que en espaol se ha generalizado el uso del trmino desarrollo, si bien en un principio se utiliz el termino desenvolvimiento igual que ha ocurrido en portugus (desenvolvimento). De este modo, la obra de Schumpetter fue traducida como Teora del desenvolvimiento econmico. En francs es droule, en ingls development, y en italiano sviluppo.

21

equilibrio de la Escuela Marginalista, entendi el desarrollo como la ruptura de una serie de patrones estticos, causados por ciertos empresarios innovadores, aprovechando su acceso al crdito y al dinero, mediante la cual se crearan nuevas combinaciones o innovaciones en el uso de los factores de produccin. Segn Schumpeter ([1912] 1976: 74-5) entendemos por desenvolvimiento solamente los cambios en la vida econmica que no hayan sido impuestos a ella desde el exterior, sino que tengan un origen interno. Si resulta que no existen tales alteraciones procedentes de la esfera econmica, y que el fenmeno que denominamos desenvolvimiento econmico est fundado en la prctica simplemente en el hecho de que los datos se alteran, adaptndose continuamente a ellos la economa, afirmaremos que no existe desenvolvimiento econmico. () Todo proceso concreto de desenvolvimiento reposa finalmente sobre el desenvolvimiento precedente. Pero para ver claramente la esencia de la cosa, debemos hacer abstraccin de este hecho, considerando que el desenvolvimiento se origina desde una posicin sin

desenvolvimiento. Todo proceso de desenvolvimiento crea las condiciones necesarias para el siguiente. ()El desenvolvimiento, en nuestro sentido, es un fenmeno caracterstico, totalmente extrao a lo que puede ser observado en la corriente circular, o en la tendencia al equilibrio As pues, para Schumpeter el desarrollo econmico sera un fenmeno de cambio generado exclusivamente por factores econmicos endgenos y dentro de la esfera econmica, sin ninguna intervencin externa como podra ser un cambio demogrfico, social o poltico. Una consecuencia de esta concepcin puede ser la incapacidad de las instancias polticas para actuar a favor del desarrollo econmico, y de hecho, no sera hasta que con el auge de las ideas keynesianas se comenzase a da importancia al Estado en el proceso crecimiento econmico, cuando se extrapolase esta idea al concepto del desarrollo econmico. Al mismo tiempo, la concepcin de Scumpeter contina la idea de las distintas fases del cambio evolutivo, cuyo origen mismo estara en la Ilustracin, y que anunciara la nocin clsica de las etapas del desarrollo econmico formulada por Walt W. Rostow. Pero antes de que Rostow estableciese sus conocidas leyes sobre las etapas del desarrollo econmico, durante los aos cuarenta y cincuenta comenz a formarse lo que posteriormente ha sido denominada como Alta Teora del Desarrollo Econmico10.
10

El concepto ha sido tomado de Krugman (1994) y establece que desde la formulacin de la teora del Big Push de Rosenstein Rodan en 1943 a la Estrategia del desarrollo econmico de Albert

22

Surgida del nuevo paradigma keynesiano, por autores que centraban sus estudios en ciertos pases que presentaban caractersticas estructurales netamente diferentes a las de los pases ms industrializados, planteaba la necesidad de grandes volmenes de inversiones y de capital para llegar a ese desarrollo o desenvolvimiento de los factores producidos, estableciendo que sera la accin directa y decidida del Estado la nica capaz de conseguirlo. Todo este debate acadmico estaba relacionado con el debate surgira con los intentos de reconstruccin del Nuevo Orden Internacional posterior a 1945. En el contexto geopoltico de la configuracin de un mundo bipolar y la extensin de las reas de influencia de Estados Unidos y la URSS, por una parte, y por otra parte, de la descolonizacin y el auge de los movimientos nacionalistas en Asia, frica y Amrica Latina, el desarrollo econmico se convirti para los unos en uno de los principales mecanismos para consolidar su hegemona, y para los otros en el medio fundamental para alcanzar mayores cotas de independencia. De esta forma, el discurso poltico fue tambin apropindose del trmino, y le dio un particular sentido que, pese a modificaciones, prevalece hasta nuestros das. Como sustento ideolgico de consolidacin del bloque occidental, el 20 de enero de 1949, en su Discurso sobre el estado de la Unin el presidente de Estados Unidos Harry Truman introdujo, por primera vez, en su famoso Punto IV la nocin de reas subdesarrolladas11, afirmando que con la colaboracin de los medios empresariales, del capital privado, de la agricultura y del mundo del trabajo de este pas, este programa podr incrementar mucho la actividad industrial de otras naciones y elevar sustancialmente su nivel de vida. Estos nuevos desarrollos econmicos debern programarse y regularse de modo que beneficien a las poblaciones de las regiones en que se lleven a cabo. Este discurso ha venido siendo considerado como el inicio de la era del desarrollo, como una nueva visin del mundo y de las relaciones internacionales. Esa era la tnica de la administracin norteamericana, cuyo sustento terico ms destacado sera el ya mencionado Walt W. Rostov, que adems de economista y acadmico, fue colaborador de las administraciones de Truman y Kennedy. En la obra

Hirschmann, en 1958, fueron quince aos en los que las bases de la Teora del Desarrollo quedaron asentadas por autores como, adems de los ya citados, Gunnar Myrdal o Arthur W. Lewis, entre otros. 11 En el original en ingls: Forth, we must embark on a bold new program for making the benefits of our scientific advances and industrial progress available for the improvement and growth of underdeveloped areas. [el subrayado es nuestro].

23

de Rostow (1963) Las etapas del crecimiento econmico. Un manifiesto no coumunista, publicada en 1960 se traza una visin de la historia econmica que establece un destino casi compartido por cualquier nacin, si se siguen una serie de leyes generales. As pues, cualquier pas es susceptible de ir atravesando distintos grados, etapas o fases, hasta alcanzar las condiciones para el despegue -take off-. Estas fases seran 1) la sociedad tradicional, 2) las condiciones previas al despegue, 3) el despegue econmico, 4) el camino a la madurez y 5) el consumo a gran escala. Es importante puntualizar que la obra del economista norteamericano no est dedicada al desarrollo econmico, sino al crecimiento, si bien la ciencia normal ha establecido la visin evolutiva rostowniana como el paradigma de las fases del desarrollo econmico, y como tal aparece en cualquier manual sobre la materia. Segn esta visin evolutiva de la tambin llamada teora de la modernizacin cualquier pas puede alcanzar la senda de desarrollo que con el paso del tiempo le equipare a las naciones ms altamente industrializadas y con un mayor porcentaje de renta per capita. Para ello, existiran una serie de factores endgenos al proceso econmico, pero tambin cambios de orden no econmico, por ejemplo en las condiciones previas al despegue, tales como el acceso de las nuevas lites modernizadoras a la autoridad social y poltica para poder apoyar tales proyectos (Rostow,1963, 39-42). Adems, el libro fue publicado en plena Guerra Fra por un asesor directo del gobierno estadounidense- establece que son slo las democracias que respetan la economa de mercado, y no los regmenes comunistas, las nicas capaces de emprender este camino. A este pensamiento proveniente de los centros polticos y acadmicos mundiales se sum un pensamiento autctono sobre el desarrollo latinoamericano: el

estructuralismo. Surgido de los anlisis de la CEPAL, en su formacin influy tanto la asimilacin y reinterpretacin propia de todas estas teoras y discursos, como sobre todo la evolucin interna del pensamiento nacional acerca del proceso de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones. Ral Prebisch, Secretario Ejecutivo de la CEPAL desde 1949, sera la figura ms importante del estrucuturalismo, y su obra El desarrollo econmico de Latinoamrica y sus principales problemas (1949), publicada en el mismo ao que el famoso Punto IV, se convirti en la referencia intelectual para los gobiernos desarrollistas del continente. La aportacin fundamental de Raul Prebisch fue sumar a las teoras keynesianas el concepto de centro-periferia. Segn esta concepcin, Amrica Latina estaba afectada 24

por su situacin de periferia productora de alimentos y materias primas para los centros industriales, pues en este intercambio los beneficios del comercio internacional estaban desigualmente divididos. La primera explicacin de las causas, la conocida como tesis de Prebisch- Singer, fue la diferencia en la productividad, unida a la tendencia secular al deterioro de los trminos de intercambio. De ah se deduca que el desarrollo econmico slo se alcanzara a partir del cambio en la estructura econmica y de la industrializacin inducida por la accin del Estado (Hirschman, 1973: 26-73). El estructuralismo y su nocin de centro y periferia sirvieron de base para el anlisis de Celso Furtado (1975: 92-115), y su concepcin del subdesarrollo, como situacin estructural consecuencia de procesos histricos particulares, y no como estadio de evolucin de una economa tal y como pretenda el discurso modernizador rostowniano. Esta concepcin histrico-estructural sera el embrin la corriente crtica de la Teora de la Dependencia, que sera formulada en los aos sesenta por jvenes economistas latinoamericanos, y por acadmicos norteamericanos adscritos a la corriente del neo-marxismo. Desde ese momento, las formulaciones crticas acerca del desarrollo y el subdesarrollo, y de las relaciones de dominacin y de desigualdad entre pases que existen en el sistema internacional, se han constituido como una subdisciplina en la Teora del Desarrollo. Uno de los autores de mayor relevancia dentro de la corriente crtica sera Ha-Joon Chang en cuya obra Retirar la escalera (2004 [2002]) establece que los que denomina como PAD Pases Actualmnte Desarrollados- han seguido histricamente una serie de estrategias contrarias al libre comercio, y se han valido de arreglos institucionales diferentes al buen gobierno que promulgan para los pases en desarrollo. Al mismo tiempo, tambin se han ido incorporando a la Teoras del Desarrollo distintas nociones, provenientes fundamentalmente de las nuevas teoras del crecimiento, tales como la importancia de la educacin en la formacin del capital humano, minimizando la importancia de la acumulacin del capital fsico. Una de las ltimas aportaciones relevantes fue la de Amartya Sen (2000), y la definicin del desarrollo como un proceso de mejora material de las condiciones de vida para aumentar las libertades reales que la gente disfruta. Sin embargo, y como se puede observar, tras las definiciones iniciales, y pese a que mucho se ha teorizado sobre el desarrollo y el subdesarrollo, sobre los modelos y estrategias del desarrollo econmico, poco ha sido lo que se ha avanzado a la hora de 25

dar una definicin que permita un estudio ms all de estos aspectos tericos. Por tanto, y aun admitiendo la gran carga denotativa que tiene el concepto desarrollo econmico y que lo diferenciara netamente de un simple proceso de crecimiento econmico y de evolucin hacia la industrializacin, es muy difcil dar una primera definicin operacional que no contemple la preponderancia de estos dos elementos. Esta primera concepcin del desarrollo vinculada al crecimiento -aspecto cuantitativo-, y a la evolucin econmica en el sentido de alcanzar una mayor industrializacin aspecto cualitativo-, se ha ido complementando con otras definiciones, cada una de ellas operacionalizada mediante un determinado indicador. Por ejemplo, podemos enumerar la igualdad en la distribucin de la renta, el nivel satisfaccin de las necesidades bsicas, la sostenibilidad, o el desarrollo humano. Sus respectivos indicadores podran ser el Coeficiente de Gini y el porcentaje de ingreso por quintiles para el primero; el coeficiente de poblacin en la brecha de pobreza e indigencia, el porcentaje de la poblacin viviendo con menos de 1 y 2 dlares, el porcentaje de la poblacin viviendo bajo el nivel mnimo de consumo para el segundo; las emisiones de CO2 o el porcentaje de bosques respecto del total de la tierra para el tercero; la expectativa de vida y la tasa de mortalidad para el ltimo (Banco Mundial, 2004b). Adems, y an si olvidsemos estas definiciones y considersemos que el desarrollo podra ser definido simplemente atendiendo al crecimiento y a la industrializacin, ste carecera de un sentido unvoco, pues quedara por ver cul es el tipo de crecimiento y qu tipo de industrializacin es la que se ha producido. En un mundo altamente interdependiente, el crecimiento econmico no puede ser considerado como un valor per se, sino que se relaciona con la convergencia, es decir, con la tendencia a alcanzar niveles similares de PIB per capita o productividad entre el conjunto total de los pases. Del mismo modo, para evaluar la industrializacin hay que analizar qu tipo de procesos productivos son los que se han implantado, llmense centrales o semiperifricos, o bien intensivos en capital y tecnologa o intensivos en mano de obra, centrados en el mercado interno o para la exportacin, etc. Por consiguiente, un pas puede considerarse desarrollado o no dependiendo de la concepcin de desarrollo econmico que se quiera utilizar (World Bank, 2004b). De la misma forma, las distintas concepciones con los respectivos indicadores a ser considerados tanto a la hora de problematizarlo como a la hora de establecer mecanismos para actuar a favor del mismo- son significativos de cmo una determinada 26

sociedad establece o ha establecido sus prioridades y demandas al abordar la cuestin, cmo su sistema poltico y su sector productivo han actuado creando polticas en este sentido, y, por ltimo, el xito que se ha tenido en tal desempeo. As, poniendo por ejemplo el caso de Brasil, el pas podra considerarse desarrollado simplemente atendiendo a las tasas positivas de crecimiento de PIB o del PIB per cpita. Desde un punto de vista histrico, y si se toma como origen las transformaciones emprendidas desde las dcadas de los veinte y los treinta y sobre todo los aos cincuenta del siglo XX, se podra concluir que el pas latinoamericano tuvo xito en este empeo, al conseguir un alto grado de desarrollo econmico. En este periodo de tiempo e incluso considerando el freno de la dcada perdida de los ochenta- se alcanzaron altas tasas sostenidas de crecimiento, se construy un importante tejido industrial y se super la situacin estructural de nacin agroexportadora. Sin embargo, los indicadores de distribucin igualitaria del ingreso, o de satisfaccin de las necesidades bsicas, e incluso de sostenibilidad, de desarrollo humano o de desarrollo subjetivo, indican graves carencias en Brasil, situndolo entre los pases menos desarrollados de Amrica Latina y de todo el mundo. Adems, el espectacular crecimiento econmico que alcanz el pas, si se evala a partir del tipo de procesos industriales implantados intensivos en mano de obra, intensivos en escala, y basados en recursos naturales, pero poco diversificados y con bajas tasas de industria cualificada- as como las tasas de convergencia, podran inducir a lecturas en las que se indicasen ciertas limitaciones en el desarrollo econmico brasileo. En conclusin, an considerando que al concepto de desarrollo econmico se han ido sumando definiciones, tanto desde el mbito cientfico, como desde el debate social y poltico, es muy difcil dar una definicin diferente a la del crecimiento y cambio evolutivo en la estructura econmica, si bien esta definicin s se puede complementar, incluyendo nociones que derivan de la equidad, de la sostenibilidad y de la forma en que la ciudadana se ve beneficiada por el proceso. Adems, tan importante incluso como establecer una definicin, es considerar la metfora que ofrece el concepto y su capacidad preformativa, con su evocacin del evolucionismo y la modernizacin, de tal forma que ninguna corriente de pensamiento social, poltico o econmico ha sido capaz de huir de su formulacin, circunstancia llevada al extremo en determinados pases que como Brasil, han hecho del desarrollo econmico uno de sus principales objetivos nacionales, y con ello una de las principales fuentes de legitimacin de la accin del Estado. 27

1.2.2. Desarrollismo La fuerza del concepto del desarrollo econmico es tal que, incluso desde una visin neoliberal que niega la prerrogativa del Estado para actuar en la economa y que establece que el mercado es el principal agente del desarrollo, como desde una visin crtica posmoderna que cuestiona el hecho mismo de que la economa deba experimentar crecimiento y que propugna el desarrollo sostenible, se ha podido huir de articular el trmino. Sin embargo, la nica corriente ideolgica que propugna el desarrollo econmico stricto sensu sera el desarrollismo. El desarrollismo sera un conjunto de ideas, potencialmente materializables en una serie de polticas pblicas encaminadas a conseguir el desarrollo econmico, concibiendo que ste es, esencialmente, el crecimiento cuantitativo de la produccin y la productividad, as como la evolucin cualitativa de la estructura econmica mediante la industrializacin. El desarrollismo no es una teora econmica como tal, si bien su sustento tiene mucho que ver con la evolucin terica de la economa keynesiana, por una parte, y por otra, por todo el aparato conceptual aportado por los economistas de la CEPAL y por la Teora del Desarrollo. El surgimiento del desarrollismo es un fenmeno global, pero su auge se produjo fundamentalmente en los pases de Amrica Latina que, en el contexto de la adaptacin al Nuevo Orden Internacional posterior a 1945, se autodenominaron como subdesarrollados. Esta concepcin originaria de la situacin de subdesarrollo implicara, por una parte, adoptar estrategias internas de desarrollo de las economas nacionales, y, por otra parte, replantear la situacin de cada una de las naciones latinoamericanas dentro del sistema internacional. En cualquier caso, una condicin indisoluble al desarrollismo es la concepcin de que el mercado no puede resolver los problemas de subdesarrollo, y que por tanto el principal promotor del desarrollo econmico es el Estado. As pues, el desarrollismo se referira a la ideologa que postula como meta de la sociedad y de la accin estatal la obtencin de un acelerado crecimiento econmico, as como un cambio en la estructura econmica. En sus orgenes, el desarrollismo latinoamericano haca nfasis en la transformacin de las economas atrasadas de la regin, concentrando los esfuerzos en la creacin de una base industrial, y en la superacin de la condicin de pases exportadores de materias primas. En la mayora de los casos este desarrollismo asumi como modelo de crecimiento la llamada

28

Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, propugnando para ello distintos mecanismos de intervencin estatal en la economa, tan diversos como el proteccionismo, la planificacin econmica, el endeudamiento exterior, o la atraccin de inversiones extranjeras directas. Los orgenes del desarrollismo se pueden encontrar en el pensamiento estructuralista de la CEPAL, en las ideas acerca de la cooperacin al desarrollo para contener el avance comunista emprendidas por los gobiernos estadounidenses al principio de la Guerra Fra sobre todo por la administracin de Harry Truman-, y en las propias estrategias nacionales de industrializacin y de desarrollo emprendidas por los distintos pases occidentales tras 1945. Respecto del caso brasileo, se puede afirmar que quiz sea el pas del mundo donde se ha venido dando un debate ms enriquecedor acerca de estas ideas. Siguiendo a Bielchkowsky (1988:7), el desarrollismo, en su versin autctona sera la ideologa de transformacin de la sociedad brasilea definida por el proyecto econmico que se compone de los siguientes puntos fundamentales: a) la industrializacin integral es la va de superacin de la pobreza y del subdesarrollo brasileo, b) no hay medios de alcanzar una industrializacin eficiente y racional en Brasil a travs de las fuerzas espontneas de mercado, por eso es necesario que el Estado la planifique, c) la planificacin debe definir la expansin deseada de los sectores econmicos y de los instrumentos de promocin de esa expansin, d) el Estado debe ordenar tambin la ejecucin de la expansin, captando y orientando recursos financieros, y promoviendo inversiones directas en aquellos sectores en que la iniciativa privada sea insuficiente. Pese a que la sabidura convencional ha acabado por asimilar el desarrollismo a las intervencin estatal en sus facetas ms extremas, equiparndolo al proteccionismo y al populismo nacionalista, tal y como demuestra Bielchowsky (1988: 33-34; 77-32), en el frtil debate que se fragu en los aos cincuenta y sesenta coexistieron distintas visiones desarrollistas con mltiples matices a la hora de definir, tanto el papel del Estado y de la iniciativa privada, como el papel del capital nacional y extranjero respecto al desarrollo econmico. Segn el autor, adems de la corriente neoliberal y la corriente socialista, cada una con una visin propia acerca del desarrollo econmico pero sin poder ser consideradas como desarrollistas, existieron tres corrientes desarrollistas en Brasil. En el sector privado existira una corriente de economistas de carcter antiliberal, favorable tanto a la intervencin estatal como a la acumulacin privada y sin una posicin homognea sobre la conveniencia o no de los capitales 29

extranjeros. Mientras tanto, en el sector pblico existira una corriente de economistas no nacionalistas que se mostraban favorables al apoyo estatal de la industrializacin, pero que estimaban que era conveniente la llegada de inversiones privadas extranjeras, siendo adems favorables a las polticas de estabilizacin monetaria. Por ltimo, dentro del sector pblico existira una corriente de economistas nacionalistas favorables a la inversin estatal y a las inversiones pblicas en sectores estratgicos, con un fuerte recelo tanto a los capitales extranjeros como a las polticas de estabilizacin. El auge de la ideologa desarrollista transcurri de forma paralela y en gran medida correlacionada- con el auge de las ideas keynesianas. Sin embargo, de igual modo que las ideas keynesianas se vieron momentneamente desplazadas, las ideas desarrollistas, sobre todo a partir de la dcada de 1980, fueron perdiendo aparentemente gran parte de su prestigio. Esto fue as, entre otras razones, por los propios lmites de la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones, por la crisis de la deuda en Amrica Latina, as como por las estrategias impuestas desde Estados Unidos con el Consenso de Washington a partir de los aos noventa. Sin embargo, las estrategias de ajuste que propona la ortodoxia conservadora, lejos de solventar los problemas, acabaron por agravar la situacin de desaceleracin del crecimiento y de aumento de las desigualdades sociales de la dcada perdida. As, al igual que el antiguo laissez faire que sustentaba ideolgicamente la agroexportacin haba sido combatido por la reaccin estructuralista cepalina, otra vez ms desde la CEPAL surgi un pensamiento que se defini como neoestructuralismo en contra del neoliberalismo del Consenso de Washington. La publicacin, en 1990, del informe titulado Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa, del economista Fernando Fajnzylber fue el hito que marca la renovacin de ideas de la CEPAL. En l se establece un diagnstico de la situacin latinoamericana alternativo al neoliberal, pero tambin diferente al estructuralismo tradicional que domin el pensamiento durante la poca de la ISI. Segn este informe, las transformaciones estructurales que deben emprender las economas latinoamericanas para salir de la situacin de estancamiento del crecimiento seran: a) El aumento de la competitividad por el aumento de la productividad y no por la depreciacin de los salarios reales, b) La transformacin de todo el sistema socioeconmico, desde el sistema educativo, la infraestructura energtica, tecnolgica y de transportes, las relaciones del mercado de trabajo, las relaciones entre pblico y privado, y el sistema financiero, c) La 30

industrializacin como eje de la transformacin productiva y del progreso tcnico, integrada en la transformacin de la agricultura y los servicios, d) la incorporacin de la dimensin ambiental y geogrfico espacial, y e) El crecimiento sostenido apoyado en la competitividad y la equidad (CEPAL, 1990: 14-5). Este renacer del pensamiento neoestructuralista de la CEPAL tuvo una continuidad directa especialmente importante en Brasil, con la formulacin de lo que ha venido a llamarse nuevo desarrollismo o neodesarrollismo12. Adems de incorporar a la tradicional concepcin de crecimiento e industrializacin los aspectos de igualdad social y sostenibilidad, el cambio ms importante de esta nueva visin respecto al antiguo desarrollismo radica, tal y como explican sus formuladores, en la necesidad de coexistir el Estado con el mercado13. De acuerdo a Bresser (2006a: 5-24), uno de los primeros en teorizarlo, las principales diferencias radican en que, una vez superada la fase de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, el neodesarrollismo no es proteccionista y adems est a favor de la exportacin de bienes manufacturados, en que rechaza opciones de crecimiento basadas nicamente en la demanda y el dficit pblico, y, por ltimo, en que el Estado, si bien puede y debe promover el ahorro y la inversin, debe dejar a la creciente capacidad y recursos del sector privado nacional la iniciativa de emprender inversiones. Respecto a la ortodoxia convencional, entendida como el conjunto de teoras, diagnsticos y propuestas que los pases ricos le ofrecen a aquellos en vas de desarrollo, fundamentalmente articuladas desde el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, as como desde la sede de los principales bancos y multinacionales ms grandes del mundo, el neodesarrollismo marca la diferencia fundamental en el rechazo a lo que se denomina el fundamentalismo del mercado. Desde este punto de vista, el neodesarrollismo acepta la necesidad de coexistir de ambos, rechazando la ideologa del Estado mnimo como fin en s mismo, pese a que incluso critica el crecimiento del estado provocado por el clientelismo. Consecuentemente, toda reforma institucional debe estar encaminada a mejorar la eficiencia del Estado, pero no servir como excusa para reducir la carga impositiva (Bresser, 2006a). Sin embargo, y pese a estas nuevas concepciones, el neodesarrollismo puede ser considerado como una versin del desarrollismo adaptada a la nueva coyuntura, sin ms
12 13

Neo-desenvolvimentismo o Nvo Desenvolvimentismo en portugus. Una recopilacin de trabajos en torno al neodesarrollismo se puede encontrar en Sics & Paula, (2005).

31

diferencias sustanciales que las que pudieron existir entre las distintas corrientes desarrollistas en la poca de mayor auge de esta ideologa, as que se utilizar el segundo trmino para referirse indistintamente a ambos. Para hablar de desarrollismo o de ideologa desarrollista tiene que haber un posicionamiento terico basado en postulados de la economa keynesiana pero adaptados a los pases emergentes, un particular posicionamiento poltico que, si bien no se puede considerar de izquierdas en sentido estricto s que est radicalmente contrapuesto a la derecha neoliberal, as como una pretensin de dominar la agenda poltica por distintos actores e instituciones, tanto desde el mbito pblico como del privado, con el objetivo fundamental de influir en un sentido determinado en el diseo de las polticas del gobierno. Con este objetivo fundamental, se trata de fomentar que el Estado emprenda polticas de desarrollo econmico, de dar un sentido plenamente desarrollista a las estrategias de desarrollo econmico, y tambin se trata de dar un sentido desarrollista a cualquier otro tipo de poltica, desde la educativa, a la social, o a las de reforma del Estado y de la administracin, por poner ejemplos. Desde este punto de vista, si el desarrollo econmico ha sido una concepcin asimilada, con sus diversas interpretaciones, tanto por el sistema internacional, como por los distintos pases en vas de desarrollo, el desarrollismo establecera un clivaje fundamental, anlogo al que existe entre keynesianismo y neoliberalismo en las democracias de los pases ms industrializados.

1.2.3. Estrategia nacional y polticas de desarrollo econmico. Hasta ahora, se ha apuntado por una parte que el desarrollo econmico es un proceso de naturaleza econmica, pero en el que intervienen factores y variables de mucho ms diversas, destacndose el peso de la dimensin poltica. Tambin se ha apuntado que, en relacin con el desarrollo econmico, han sido formuladas muy especficamente en pases como Brasildistintas ideologas que recogen

posicionamientos diferenciados acerca de cmo debe ser el programa de accin poltica respecto a este proceso de cambio evolutivo y de crecimiento econmico. Para explorar la forma segn la cul la dimensin poltica puede intervenir en el proceso, y la forma en que las distintas ideologas y visiones acerca del desarrollo econmico -sean especficamente desarrollistas o no- son capaces de materializarse en polticas concretas

32

y producir resultados afectando a dicho proceso, exploraremos el concepto de estrategia nacional de desarrollo. Una estrategia nacional de desarrollo econmico nacera como resultado de un proceso decisorio dentro de una comunidad poltica nacional, en el que se fijaran una serie de objetivos por parte de amplias coaliciones sociales y polticas, en materia de crecimiento econmico y de cambio evolutivo de la economa. De este modo, pese a que los actores envueltos pueden valorar la importancia de los cambios tecnolgicos, sociales, econmicos o del sistema internacional, como variables que pueden actuar a favor del desarrollo econmico, la existencia de una estrategia poltica es concebida como factor fundamental para que ste pueda darse en un determinado pas (Bresser, 2006b). Esta interpretacin, que apunta a la importancia de la elaboracin estratgica de un programa de accin, ms que a la existencia de recursos o de factores de produccin favorables, proviene de las primeras formulaciones de la Teora del Desarrollo (Lewis, 1955; Hirschman, 1958: 5), habiendo influenciando desde entonces a generaciones tanto de acadmicos como de hacedores de polticas. De esta forma, la manera ms efectiva para que las diferentes visiones acerca del desarrollo sean o no sean desarrollistas- se conviertan en resultados concretos, dando lugar a una serie de polticas, es siempre a travs de una estrategia nacional de desarrollo econmico. stas visiones o ideologas actan como marco de referencia de las diferentes alternativas a la hora de formar la agenda, de identificar y definir el problema, y, fundamentalmente, a la hora de fijar los objetivos. As, segn Anderson (1974 [1967]:178), una estrategia de desarrollo se puede considerar como una demanda global al sistema, como una visin del proceso de cambio econmico compatible con los valores y creencias de cierto grupo de contendientes por el poder. Antes de proseguir, es preciso aclarar que, a diferencia de lo apuntado entre otros por Anderson, estrategia de desarrollo es diferente de estrategia de la poltica de desarrollo. Es decir, una estrategia de desarrollo no hace referencia al subsiguiente proceso derivado de la necesidad de calcular los medios y fines a la hora de implantar un determinado tipo de poltica de desarrollo, sino que las estrategias de desarrollo son mucho ms abarcadoras, siendo en si mismas contenedoras y cohesionadoras de conjuntos de polticas derivados de ellas. Por tanto, tambin es preciso puntualizar que el trmino estrategia hace referencia a un proceso de toma de decisiones diferente de lo que puede ser la elaboracin de polticas como respuesta a crisis puntuales o a problemas a corto plazo. Asimismo, una estrategia de desarrollo es diferente de una 33

fase de desarrollo, la cual se trata ms del resultado de un proceso econmico en el que intervienen un mayor nmero de variables de distinta naturaleza y en la que el peso de la accin poltica es ms difcil de valorar. Por ltimo, para comprender de forma ms precisa qu es una estrategia nacional de desarrollo es necesario diferenciarla, por una parte, de lo que es simplemente una estrategia de desarrollo, en la que la toma de decisiones y la fijacin de objetivos no provienen ni exclusiva ni

preponderantemente del proceso decisorio dentro del Estado Nacin. As pues, las estrategias de desarrollo, en primer lugar, englobaran una serie de polticas de desarrollo. De acuerdo a Gereffi (1990: 23), las estrategias de desarrollo econmico pueden ser definidas como conjuntos de polticas estatales que moldean la relacin de un determinado pas con la economa global y que afectan a la distribucin domstica de recursos entre las industrias y los principales grupos sociales. As, la relacin de polticas con estructura productiva relacionara a su vez mercados y recursos a escala internacional y, por otra parte, a escala domstica las propias decisiones en materia de crecimiento e igualdad. sta sera una visin muy similar a la de Haggard (1990: 23), segn la cual las estrategias podran desagregarse en una serie de polticas que envolveran distintas lneas de divisin y conflicto. Por tanto, si las estrategias de desarrollo son conjuntos de polticas, las polticas de desarrollo seran el resultado ms caracterstico de una estrategia de desarrollo. En segundo lugar, el proceso de diseo y establecimiento de este conjunto de polticas, englobado dentro de una estrategia cohesionadora, provendra de un proceso de toma de decisiones que ira ms all de una mera cuestin incremental o pragmtica. Las estrategias suelen estar diseadas en base a proyectos, de acuerdo a metodologas de fijacin de objetivos y medios, y en ocasiones bajo la forma de grandes diseos como en su momento fueron los planes de desarrollo econmico. A este respecto, las estrategias dependeran mucho, no slo de la coyuntura especfica del momento, sino del conocimiento y de la expertise acumulados por los hacedores de polticas, as como de las capacidades estatales de cada pas. En tercer lugar, una estrategia de desarrollo se diferencia del proceso mismo de desarrollo econmico, y de sus diferentes fases. Segn Sallum (2000: 144) las estrategias de desarrollo, incluso siendo fruto de la lucha poltica trabada en el interior de cada sociedad, se distinguen del propio proceso de desarrollo. De hecho, las propias estrategias son tentativas de moldearlo. Por tanto, an siendo evidente la influencia que el contexto econmico ejerce en ellas, las estrategias no vendran determinadas 34

directamente por factores propios a ste, sino que la relacin causal tiene que ver ms con la fijacin de objetivos resultante del diseo centralizado de la accin estatal (Haggard, 1990: 23). As, conviene apuntar que pueden atravesarse distintas fases de desarrollo econmico sin que los factores que intervienen en ella provoquen la mudanza o el surgimiento de una estrategia de desarrollo econmico consistente. Del mismo modo, la formulacin e implementacin de una estrategia de desarrollo econmico puede intervenir de forma independiente, produciendo resultados en una determinada fase de desarrollo econmico, siempre que a travs de una serie de factores polticos, institucionales e ideolgicos se generen las condiciones necesarias para su diseo e implementacin. Estas condiciones para el xito tanto en el diseo como en la implementacin de una determinada estrategia, deben ser planteadas en trminos tanto de eficiencia como de legitimidad. De acuerdo a Boschi & Gaitn (2008a: 22) no se trata slo de diagramar programas de desarrollo e innovacin tecnolgica e industrial, sino de alcanzar la capacidad de implementar estos proyectos y, ms importante an, lograr su permanencia en el tiempo, lo cual estara estrechamente relacionado con la cuarta y ltima de las diferenciaciones: que una estrategia nacional de desarrollo es netamente diferente a una estrategia de desarrollo diseada y/o impuesta desde el exterior. Slo las estrategias nacionales son sustentadas por amplias coaliciones para movilizar recursos polticos, de forma que la comunidad poltica afectada pueda considerar como legtimos los medios empelados y los objetivos a ser alcanzados. Por otra parte, dado que las estrategias deben basarse en elaboraciones que vayan ms all de diseos incrementales o pragmticos, as como en la correcta implementacin de una serie de polticas de calidad, las capacidades del Estado y el preciso conocimiento de las mismas, de acuerdo a las condiciones del sistema poltico nacional, son elementos imprescindibles para alcanzar resultados duraderos. Es por eso que las estrategias de desarrollo econmico ideadas desde el exterior, tal y como han venido a demostrar las distintas experiencias nacionales, han tenido muy poco xito, ya que no han contado ni con la misma legitimidad ni con la misma coherencia respecto de la realidad especfica que las estrategias nacionales. As, pese a que todo tipo de estrategia nacional supone un planteamiento de cmo debe ser la insercin dentro del sistema internacional por parte del pas que la elabora, y que, por tanto, debe tener en consideracin el marco global, la deliberacin y la toma de decisiones tiene que efectuarse preponderantemente dentro de las instituciones del Estado Nacin. De acuerdo a Boschi & Gaitn (2008b: 8) 35

las condiciones de posibilidad de las estrategias de desarrollo se vinculan con la construccin de un proyecto nacional, sin que necesariamente esto signifique nacionalismo en sentido clsico. En realidad, nacional se refiere, en primer lugar, a un proyecto que cuente con el consenso de actores representativos y, por otro lado, que renuncie a las polticas impuestas por organismos multilaterales o pases centrales y formule caminos nacionales de desarrollo. Por tanto, las estrategias nacionales de desarrollo seran formulaciones de una serie de objetivos, acompaadas de una de una serie de medios para alcanzarlos en un determinado periodo de tiempo, nacidas de la voluntad poltica de influir en el desarrollo econmico de un determinado pas, y que, elaboradas a travs de decisiones centralizadas en las que participan preponderantemente actores nacionales, estaran compuestas por conjuntos de polticas a ser ejecutadas dentro de un determinado programa de gobierno. En este punto, quedara por precisar en qu niveles intervienen los distintos factores para que las estrategias sean formuladas e implementadas y de qu manera stas pueden variar con los cambios en el proceso de desarrollo. Asimismo, quedara por precisar de qu forma estos factores que intervendran en el proceso decisorio contribuiran tambin a la formacin de coaliciones y de redes polticas y sociales sobre las que se asienta la estrategia nacional, constituyendo as una relacin de agencia entre los grupos que la sustentan y el gobierno que la ejecuta. De acuerdo a Ellison & Gereffi (1990, 369-73), que establecen un modelo de anlisis multinivel para explicar estos cambios, las restricciones polticas y econmicas del sistema mundial determinaran cundo una estrategia est llegando a su fin. En ese mismo nivel, las oportunidades del sistema mundial, y, descendiendo a nivel de pas, las precondiciones especficas, el papel del Estado y de los actores relevantes, as como las ideologas polticas y econmicas, seran factores que determinaran la eleccin de nuevas estrategias. Por ltimo, los niveles institucionales y culturales seran importantes para comprender cmo las estrategias son implementadas y sustentadas. Por tanto, pese a que procesos como la expansin econmica mundial o la estructura geopoltica puedan promover cambios imposibilitando la continuidad de determinadas estrategias o favoreciendo el surgimiento de otras- los aspectos ideolgicos, institucionales y culturales de la poltica domstica desempearan el papel fundamental en el diseo e implementacin de estrategias, siendo as los factores ms determinantes para la consecucin de los resultados deseados.

36

Sera en ese nivel domstico donde adquirira importancia la formacin de coaliciones, as como la articulacin de una serie de redes que integraran a diversos actores, grupos e instituciones. Las coaliciones estaran formadas por grupos de inters, sociales y econmicos, as como por actores caractersticos del sistema poltico, siendo las beneficiarias potenciales de los resultados de la estrategia de desarrollo. A su vez, esta coalicin debera integrarse a partir del establecimiento de una serie de redes que interconectaran a sus miembros con los tcnicos, instituciones estatales y las distintas administraciones, as como tambin con las distintas empresas nacionales y multinacionales, estableciendo puntos nodales de interaccin en red en los diferentes niveles de la poltica domstica, adems de articularse desde ah con el resto de actores del sistema internacional. Sin embargo, las estrategias, pese a estar apoyadas y sustentadas por coaliciones y redes multinivel, son siempre formuladas e implementadas en ltima instancia por los gobiernos nacionales, lo cual llevara a la necesidad de valorar la importancia de las preferencias de la accin ejecutiva y la capacidad que sta tiene para actuar ms all de restricciones sistmicas, institucionales o de cualquier tipo. Boix (1996), analizando el caso de las estrategias econmicas de crecimiento aplicadas en Europa, establece la importancia de la coalicin 14 en el gobierno como agente poltico, resaltando como decisivas sus preferencias ideolgicas, ms all de restricciones impuestas por las coyunturas. Este anlisis, que se circunscribe a un contexto amplio posterior al agotamiento del modelo keynesiano de estmulo de la demanda, establece que, an considerando la posibilidad de actuar slo desde el punto de vista de la oferta, la agencia poltica es capaz de ofrecer dos alternativas diferentes de estrategia de crecimiento: una conservadora y una socialdemcrata15. Aplicado al caso de las estrategias de desarrollo, el resultado sera considerar que la ideologa respecto del desarrollo desarrollista o no desarrollista- desempea un papel fundamental, ms all de los ciclos y coyunturas de contraccin o de expansin econmica del sistema, a la hora de formular los objetivos y de establecer la divisoria que determinara por una parte la coalicin poltica, y, por otra parte, la elaboracin misma de la estrategia. De esta forma, con la eleccin de una determinada estrategia de desarrollo, sustentada por
14

Boix, cuyo caso de estudio est centrado exclusivamente en Europa, se refiere explcitamente a los partidos polticos como agencia. Sin embargo, si se pretende hacer referencia a Amrica Latina, las diferentes condiciones de sus sistemas polticos y de partidos hacen ms aconsejable ampliar la definicin hacia la coalicin poltica en la que se incluya el partido de gobierno y la coalicin partidaria que la sustenta, junto con los grupos econmicos y de la sociedad civil organizada que sustentan a la misma. 15 Cada una de las dos estrategias es representada por un caso: la primera por el gobierno conservador de Margaret Tatcher en Gran Bretaa, y la segunda por el gobierno socialista de Felipe Gonzlez en Espaa.

37

coaliciones y redes con sus particulares intereses y visiones respecto de las posibles polticas a ser implementadas, se establecera una relacin en la que el gobierno desempeara el papel de agente. Dicho agente contara con un relativo grado de independencia respecto del principal -la coalicin- convirtiendo la estrategia en el fundamento de su programa poltico. Por tanto, las preferencias ideolgicas de cada gobierno estableceran programas de accin poltica respecto del proceso de desarrollo econmico de un determinado pas, a travs de estrategias que pueden ser consideradas nacionales, si las decisiones tomadas en su diseo e implementacin son tomadas preponderantemente por los actores del Estado Nacin. De este modo, una vez definido el fenmeno general el desarrollo econmico-, del que derivan otros fenmenos como las ideologas y la accin poltica estratgica respecto de l, queda por establecer el marco institucional en el que se desarrollan estos procesos, prestando atencin, por una parte, a la relacin entre desarrollo econmico y desarrollo de las instituciones financieras, y, por otra parte, a la configuracin institucional derivada de los procesos de intervencin poltica en la economa.

38

1.3. Definicin de conceptos. Banca pblica de desarrollo y su relacin con el desarrollo econmico y las capacidades estatales.

Se ha definido el desarrollo econmico como un fenmeno que ana crecimiento econmico per capita con el cambio evolutivo en una economa, en el sentido de alcanzar un mayor grado de industrializacin, y mayores niveles de produccin y de productividad. En este proceso, las instituciones financieras, y en concreto la banca, desempean un papel fundamental, como instrumento capaz de intervenir el desarrollo de los sectores productivos y de los mercados, asignando recursos mediante la captacin de depsitos y su correspondiente canalizacin a travs del crdito, as como mediante la participacin, ms o menos directa, en las empresas y sectores objeto de sus inversiones. Al mismo tiempo, en la medida en que existe un mayor crecimiento econmico y un mayor grado de desarrollo econmico, el sistema financiero aumenta de tamao y escala, se diversifica, y, adems, adquiere una mayor estabilidad. Por este motivo, se ha llegado a establecer que existe una relacin de crculo virtuoso entre el desarrollo econmico y el desarrollo de la banca y el resto de instituciones del sistema financiero (Vives, 2003: 4). Sin embargo, dicha relacin de crculo virtuoso ha sido estudiada desde hace dcadas por acadmicos, que, ms all de esta concepcin, han tratado de desentraar las relaciones causales entre el desarrollo financiero y el desarrollo econmico, sin que se haya alcanzado un consenso generalizado hacia la direccin de dicha relacin. De forma muy simplificada, y atendiendo a una primera perspectiva, el desarrollo del sistema financiero sera un factor fundamental para el aumento del crecimiento y la productividad de una economa nacional. Desde esta visin, el surgimiento de las instituciones financieras sera el producto de decisiones orientadas hacia el desarrollo econmico, pero ajenas al propio sistema financiero, tales como decisiones polticas, o la influencia de las instituciones de pases ms avanzados. Desde la segunda de las perspectivas, el desarrollo econmico, -con sus respectivos mayores niveles de crecimiento econmico y de aumento de la productividad, las mayores tasas de ahorro nacional y su redistribucin de forma que estimule la inversin, y, en ltima instancia, el estmulo al dinero y a la actividad de la banca- sera la causa principal del propio desarrollo de las instituciones financieras y de todo el sistema financiero y bancario.

39

Adems de este inters acerca de las causas del desarrollo de las instituciones financieras y su relacin con el desarrollo econmico, existe otra perspectiva que vincula el surgimiento de stas, y en particular del sistema financiero regido por la banca pblica, con el propio desarrollo del Estado. El sistema financiero y la banca, adems de servir como nexo comn mediante el cual operan los agentes econmicos, es tambin uno de los nexos entre el Estado, el gobierno, su poltica econmica y el mercado, y adems es una herramienta para captar y redistribuir recursos necesarios para la provisin de bienes pblicos. El sistema bancario, a la cabeza del cual se encuentra siempre la autoridad bancaria en la mayora de los casos un Banco Centralha permitido la consolidacin de la capacidad del Estado, as como la creacin y conexin de mercados internos y el desarrollo sectorial y regional. Esta relacin entre desarrollo de las capacidades del Estado y el desarrollo del sistema bancario, junto a las particulares caractersticas del desarrollo econmico en Amrica Latina est en el origen los Bancos Nacionales de Desarrollo BNDs-, como un fenmeno tpico de pases emergentes y perifricos. Los Bancos Nacionales de Desarrollo, como bancos pblicos, guardan relacin con el resto de Instituciones Financieras de Desarrollo, con el Sistema Financiero Nacional y con el resto de las instituciones de gobierno. Por tanto, en el proceso de origen, cambio y evolucin institucional de los Bancos de Desarrollo, y particularmente los BNDs intervienen una serie de variables relacionadas con el desarrollo del sistema financiero y bancario, as como con el propio desarrollo poltico.

1.3.1. Sistema financiero y desarrollo econmico

Un sistema financiero nacional est compuesto por la banca, los mercados financieros, los seguros y, en general, por todas las instituciones financieras, mercados y productos que, en una determinada economa, obtienen el excedente de los ahorradores y lo canalizan a los prestatarios e inversores. La banca o sistema bancario supone la parte ms importante del Sistema Financiero Nacional, y se compone de todas las instituciones financieras pblicas o privadas que captan dinero en forma de depsitos y lo prestan en forma de crditos. Gobernando el sistema bancario existe como mxima autoridad el Banco Central -al menos en los estadios ms evolucionados del sistema-,

40

siendo el responsable de la poltica monetaria, y el prestamista en ltima instancia del resto de bancos nacionales. El sistema financiero es fundamental para el desempeo de la economa real, lo cual ha atrado la atencin de numerosos economistas que han intentado establecer la relacin causal entre el desarrollo financiero y el desarrollo econmico, aportando pruebas empricas que demuestran la relacin entre el tamao del sistema bancario y el crecimiento per capita. La importancia del desarrollo financiero para el crecimiento econmico viene determinada por las funciones que cumple, entre las que cabe destacar la creacin y movilizacin de fondos de ahorros, la facilitacin del intercambio de bienes y servicios, la produccin de informacin y la distribucin de capital hacia posibles inversiones, la participacin en la supervisin y el gobierno corporativo de empresas, as como la diversificacin y gestin del riesgo. Con ello, se fomentan las decisiones de ahorradores e inversores, la innovacin tecnolgica, y, por tanto, se favorece el crecimiento econmico (Levine, 2005: 5). El desarrollo financiero ha sido definido empricamente a partir de una serie de indicadores como el tamao del sector formal de intermediacin financiera, la ratio entre los depsitos de la banca y estos depsitos mas los depsitos del Banco Central, o la ratio entre el crdito y el PIB (King y Levine,1993: 720-723). Asimismo, el desarrollo financiero ha sido establecido a partir de secuencias del desarrollo histrico de las instituciones financieras, tal y como la establecida por Goldsmith (1969: 34), en su trabajo pionero acerca de las influencias de las finanzas en el crecimiento, en el que estudi un total de 35 pases durante el periodo de 1860 a 1963 (vase Cuadro 1.1).

41

Cuadro 1.1. Evolucin histrica de las instituciones financieras Caracterstica Slo hay dinero mercanca, no hay instituciones financieras, pero s transacciones crediticias ocasionales Dinero metlico, letras de cambio e instituciones financieras locales en pequea escala (prestamistas de dinero). El banco central es la nica institucin financiera o la predominante. Bancos de depsito; no hay ni banco central ni papel moneda Multiplicidad de bancos de emisin y depsito, comienzo de otras instituciones financieras Banco central, bancos de depsito modernos; operadores financieros locales en pequea escala. Banco central, bancos de depsito, comienzos de otras instituciones financieras (particularmente cajas de ahorros, bancos hipotecarios, bancos de desarrollo y compaas de seguros). Pleno complemento de instituciones e instrumentos financieros. Ejemplo histrico Remota antigedad Ejemplo contemporneo (1969) Comunidades tribales aisladas.

India y China antes de 1850. Japn antes de 1868. Antigedad clsica. La mayora de regiones de la Europa medieval y grandes reas de Europa en el siglo XVIII Francia y Rusia a principios del siglo XIX. Ciudades medievales italianas (del siglo XIII en adelante). Escocia en la primera mitad del siglo XIX, Estados Unidos hasta 1913.

URSS y otras economas planificadas centralmente. Etiopa (hasta 1962).

Europa occidental desde mediados del siglo XIX hasta la primera guerra mundial.

La mayora del frica tropical, Oriente Medio y el Sudeste asatico. Espaa, Latinoamrica, India y Egipto.

Estados Unidos, Commonwealth, Europa Occidental y Japn. Fuente: Goldsmith (1969: 34)

Esta corriente terica ha pretendido vincular el desarrollo financiero con el desarrollo econmico, mostrando la relevancia de las instituciones financieras como mecanismos capaces de generar desarrollo econmico. Sin embargo, esta voluntad por establecer la importancia de las instituciones financieras en la actividad econmica viene de lejos, y es una nocin que siempre han tenido, adems de los economistas vinculados al mundo acadmico, estadistas y personalidades de los negocios y las finanzas (Kindleberger, 1985a). Desde un principio, la extensin del crdito bancario y su utilizacin como forma de fomentar el comercio, la agricultura y, sobre todo, la industria, suscit posturas diametralmente enfrentadas. Uno de los ejemplos paradigmticos sera el debate entre la Escuela Bancaria y la Escuela Monetaria en Gran Bretaa, o entre los expansionistas franceses y sus antagonistas partidarios de la restriccin bancaria, en

42

los siglos XVIII y XIX, que, en cierto modo, comenzaran a prefigurar el debate entre keynesianos y monetaristas16. La relacin entre banca y desarrollo encuentra uno de los ejemplos ms claros en la Inglaterra de la Revolucin Industrial, con el prematuro desarrollo de su sector financiero privado. Otro de los casos paradigmticos de la relacin entre banca e industria nos lo ofrece Blgica, pas que a mediados el siglo XIX presentaba la mayor concentracin industrial de Europa y tambin uno de los mayores desarrollos del sistema bancario, y cuya innovacin ms significativa fue la Societe Generale de Belgique, el primer banco en forma de sociedad annima, creado en 1822 para promover el desarrollo de la industria. Otro de los casos paradigmticos y ms estudiados fue el Credit Mobilier francs17, nacido con la voluntad de superar la escasez de crdito y la ausencia de un centro financiero lo suficientemente poderoso para financiar los proyectos industriales y de infraestructura sobre todo ferrocarriles- en la Francia de mediados del XIX (Cameron, 1967). No fue por tanto casualidad que en las primeras teoras sobre del desarrollo, como sera el caso de la ya mencionada de Schumpeter ([1912]), se avanzase ya la idea de la importancia de la disponibilidad de crdito y de dinero, como uno de los elementos indispensables para el despliegue de las potencialidades de una economa. Con ello, ya desde una fase tan temprana, la teora del desarrollo comenzaba a incorporar la variable financiera a los estudios sobre el desarrollo econmico. Retomando la idea de Schumpeter sobre la relacin entre el desarrollo econmico y el crdito bancario, Gerschenkron (1962: 21-34) es quiz el terico del desarrollo que ms incide en la importancia del sector financiero y de la banca en el desarrollo econmico. Centrndose en la historia europea del siglo XIX, establece que cuanto ms tarde se ha incorporado un pas a la industrializacin, ms esfuerzos necesita para incorporar los procesos a larga escala y la tecnologa necesaria, de donde concluye que se necesita un tipo de financiamiento especfico ms all del crdito a corto plazo, que no puede provenir de los bancos comerciales, sino del crdito a largo plazo y del Estado.

16

Segn Kindleberger (1985: 26-9) los tericos que en la Francia del siglo XIX abogaban por la expansin del crdito llegaron a intuir la proposicin keynesiana de que los tipos de inters m s bajos producidos por la emisin de billetes pueden estimular la inversin () Los expansionistas estuvieron lejos de articular el modelo keynesiano riguroso como le sucedi al mismo Keynes- pero su intuicin lo capt. 17 El caso del Crdit Mobilier es paradigmtico y, como tal, ha sido abordado por autores como Gerschenkron ([1962]), Cameron ([1967]) y Kindleberger ([1984]).

43

En el periodo de mayor auge de la economa del desarrollo fue tambin cuando aparecieron los primeros estudios que, de forma especfica, se encargaran de desentraar la ya mencionada relacin entre desarrollo econmico y desarrollo financiero. Los trabajos seminales fueron los de Gurley & Shaw (1955), los ya mencionados de Goldsmith (1969) y Cameron (1967), el de Patrick (1966) y el de Mckinnon (1973). Junto a ellos surgieron trabajos que precisamente negaban la importancia del sistema financiero en el desarrollo econmico, aunque dado que no le concedan importancia, poco hicieron por avanzar en el estudio de la interrelacin. Cabe destacar en esta corriente la aportacin de Robinson (1952) que estableca que las finanzas se limitaban simplemente a seguir a las empresas, o, posteriormente, la

aportacin de Lucas (1988) quin afirma tajantemente que los economistas han sobrevalorado errneamente la importancia del papel de las finanzas en el desarrollo econmico (Levine, 1997: 688). Por lo tanto, la teora se gener slo a partir de los autores que como Gurley y Shaw (1955) afirmaron que las instituciones financieras s que contribuan al desarrollo. Estos autores llamaron la atencin acerca del escaso inters que hasta ese momento haban ocupado los aspectos financieros en los modelos de crecimiento econmico, elaborando por primera vez un estudio sistemtico acerca del papel de los ahorros y las inversiones en el desarrollo, aunque todava no avanzaron en explicar la relacin causal. Sera Goldsmith (1969) el primero que, profundizando en el anlisis emprico de la interrelacin entre el desarrollo econmico y el desarrollo financiero, planteara la cuestin de si el crecimiento econmico puede estar guiado por pautas financieras, llegando a la conclusin de que las instituciones financieras van por delante del desarrollo econmico. Para ello, argumenta que las instituciones financieras pueden incrementar el total del ahorro e inversin sobre los niveles que se hubieran dado en ausencia de los crditos y emprstitos de dichas instituciones. Aos antes Cameron (1967) haba llegado a conclusiones similares, si bien afirmaba que la teora todava no haba resuelto un problema fundamental: el proceso por el que se originan las instituciones financieras. As, centrndose en el estudio histrico analizaba el surgimiento de dichas instituciones en los casos de Inglaterra, Escocia, Francia, Blgica, Alemania, Rusia y Japn; estableciendo la relacin entre el sistema bancario, y la industrializacin en sus primeras etapas en pases con distintos arreglos institucionales y estructuras econmicas; y sealando que la estructura y funcin del sistema financiero pueden afectar, para mal o para bien, al progreso de la 44

industrializacin. Cameron estableci una analoga entre la innovacin financiera definida como la introduccin de nuevas tcnicas e instituciones financieras- a la innovacin tcnica en la industria. De acuerdo al autor los obstculos a la innovacin financiera, sean legales, sociales o de otro tipo, pueden estorbar el crecimiento de las instituciones y, por ende, retrasar el progreso de la industrializacin. Por otra parte, la creacin de una red viable de instituciones financieras apropiadas a las circunstancias de la economa en cuestin, ya se deba a una poltica deliberada por parte del Gobierno, ya responda a la demanda del mercado, es capaz de facilitar y de acelerar el desarrollo industrial y comercial. Por su parte, Patrick (1966) fue el primero en lanzar la idea de la especificad de los sistemas financieros en los pases en vas de desarrollo. Esta corriente, que relacionaba el desarrollo de los sistemas financieros en lo que denominaba como pases menos desarrollados LDCs- sera posteriormente seguida por autores como McKinnon (1973) y Shaw (1973) se fij como principal objetivo poner de relieve la importancia de los mercados nacionales de capital para el crecimiento econmico de los pases en desarrollo y, al mismo tiempo, delinear estrategias de poltica fiscal y monetaria a travs del sistema bancario, para lograr el desarrollo necesario del sector financiero. Para este autor, tanto las inversiones en capital extranjero como las medidas intervencionistas del crdito preferencial a determinados sectores mecanismos ambos muy utilizados en las estrategias de desarrollo econmico- eran negativas, pues distorsionaban los tipos reales de inters y disminuan la eficacia de la inversin. Para ello parte de los estudios realizados por Edward Shaw como asesor de la reforma financiera de Corea en 1965 y 1966, extendiendo su estudio la relacin entre el sistema financiero y el desarrollo econmico en Argentina, Brasil, Chile, Alemania, Corea, Indonesia y Taiwn, en el periodo posterior a 1945. As fue como se lleg a establecer la llamada hiptesis de Gurley y Shaw segn la cual la expansin de la oferta de dinero por parte autoridades nacionales era fundamental -mucho ms que los mecanismos de liberalizacin-, si bien esta expansin debe ser considerada exclusivamente en base a la oferta real de dinero y no en base a los tipos de inters nominales. Desde este momento hasta el presente, se han elaborado multitud de estudios sobre cmo operan el sistema financiero y las instituciones en el desarrollo econmico, a partir del anlisis emprico de los bancos, de los sectores industriales, de naciones o de

45

estudios comparados y cross-national18. Haciendo una revisin de toda esta literatura, se puede afirmar que existe un consenso acerca de que el desarrollo del sector financiero es importante para el desarrollo econmico, y que existe una relacin inversa de retroalimentacin19. Sin embargo, aunque se ha avanzado bastante a la hora de explicar esta correlacin y las funciones del sistema financiero como mecanismo de crecimiento, todava no existe una evidencia clara de cmo una institucin concreta puede favorecer el desarrollo, o de la forma en que el desarrollo econmico favorece el surgimiento y la evolucin de una determinada institucin financiera. En este aspecto, la evidencia ms sistemtica nos la ofrecen los estudios histricos20 que muestran el origen y evolucin de las instituciones como fruto de decisiones concretas en unas determinadas circunstancias, ms all de ser un mecanismo automtico de adaptacin

medioambiental. Por tanto, es importante tambin considerar la extensin del sistema financiero y de la banca es una cuestin fruto de un proceso decisorio, en el que economistas, financieros, grupos de inters, hacedores de polticas y polticos, desempean un papel fundamental. 1.3.2. Sistema financiero y bancos pblicos. En la cspide del sistema bancario est, como ya se ha dicho, la autoridad monetaria que es el Banco Central21, encargado de fijar la poltica monetaria, supervisar la actividad de la banca y asegurar la estabilidad del Sistema Financiero Nacional. Esto significa que un sistema orientado hacia el mercado y la actividad econmica est gobernado por una autoridad pblica dependiente del Estado y cuyo presidente es nombrado por el Poder Ejecutivo22.

18 19

Una revisin de la literatura ms reciente se puede encontrar en Levine (1997 y 2004). Por ejemplo, Vives (2003) llega a afirmar con rotundidad que, el sistema financiero es clave para el desarrollo. Existe una amplia evidencia de la relacin entre el tamao, la estabilidad y la diversidad del sistema financiero con el crecimiento y desarrollo econmico. A medida que el sistema financiero sea de mayor tamao, ms estable y ms diverso (que tenga instrumentos que den diversidad de combinaciones de riesgo/rendimiento y que cubran el espectro de vencimientos/plazos), es mayor la posibilidad de crecimiento y desarrollo econmico y viceversa. 20 Vanse los estudios de Cameron (1967) y Kindleberger (1988), si bien existe una infinidad de literatura basada en monografas sobre instituciones financieras o sobre el desarrollo de sistemas bancarios en paises concretos. Vase por ejemplo Triner (2000). 21 Para simplificar, nos referiremos indistintamente a la autoridad monetaria como Banco Central, tal y como es definida en los ms recientes manuales de economa. Sin embargo, existe una visin ms precisa, de acuerdo a Sola & Marques (2006) y a Whitehead (2002), segn la cual se ha dado un proceso mediante el cual los Bancos Centrales han ganado poder hasta convertirse en autoridad monetaria. 22 Se excluye de esta definicin al Banco Central Europeo.

46

Adems, ste no es el nico mbito en el que el gobierno interviene en el sistema bancario. La presencia de las autoridades pblicas en el resto de instituciones bancarias del sistema se realiza de diversas maneras: mediante subsidios directos, mediante la regulacin bancaria y el fomento al prstamo para los proyectos con mayor inters poltico, o bien siendo propietario total o parcial- de instituciones financieras (La Porta; Lpez de Silanes & Shleifer, 2000: 5). La existencia de la banca pblica est ampliamente extendida, fundamentalmente en determinadas circunstancias histricas y en determinadas reas caracterizadas por un menor desarrollo y diferenciacin del sector financiero y bancario. Esta presencia del Estado en el sector bancario, as como las injerencias polticas en las decisiones que conciernen al Banco Central son uno de los aspectos que, desde una perspectiva ortodoxa, ms alejan a las instituciones financieras del buen gobierno y de un correcto desempeo. De acuerdo a esta perspectiva, las autoridades polticas son incapaces de tener una conducta monetaria responsable (Whitehead & Sola, 2006: 1) y sus objetivos respecto a la financiacin de proyectos ineficientes pero polticamente deseables (La Porta, Lpez de Silanes y Shleifer 2000: 4) responden simplemente a la necesidad de obtener rditos electorales, descuidando aspectos tan importantes como el control de la inflacin (Sola & Marques, 2006: 144)23. De esta forma, bien porque el mercado en este caso el mercado financiero- asigna correctamente los recursos, bien porque las decisiones que toman los gobernadores del Banco Central, financieros, burcratas y tcnicos son las ms adecuadas en base a su expertise, el sector financiero debe mantenerse alejado de injerencias, tanto del gobierno hacia la autoridad monetaria, como del Estado participando en el sector financiero. La perspectiva ortodoxa tiene su mxima plasmacin en la teora de la Independencia del Banco Central -CBI por sus siglas en ingls-, cuyo mayor auge se ha producido a partir de los aos noventa, en un proceso de difusin global, promovido desde los organismos internacionales como la OCDE o el FMI, y adoptado por los actores domsticos (McNamara & Castro, 2003). De acuerdo a esta teora, la autoridad monetaria debe tener un grado de independencia respecto del gobierno en base a regulaciones legales y a procedimientos establecidos, para que el Gobierno no pueda utilizar la poltica monetaria y el sistema bancario como un simple instrumento para ser

23

Para La Porta et alli la titularidad pblica de las instituciones financieras es causa del subdesarrollo del sistema, mientras que la visin de Whitehead y Sola es, precisamente, crtica con esta perspectiva ortodoxa.

47

reelegido, descuidando as la estabilidad financiera. Asimismo, y traspasando desde la Economa a la Ciencia Poltica, se puede observar una continuidad, por lo que respecta a la valoracin de la independencia de la autoridad monetaria, en la teora democrtica de la desconcentracin de poderes, que ha establecido que es importante contar con un gobernador del Banco Central independiente, cuya poltica monetaria restrictiva puede ser un mecanismo de balance y contrapesos frente al poder del Ejecutivo24. Sin embargo, y aunque desde una perspectiva de buen gobierno y calidad democrtica sea deseable que cualquier institucin est alejada de discrecionalidades e intereses partidistas, la teora de la CBI y su papel en el control inflacionario no responde a ciertos interrogantes, siendo el ejemplo ms ilustrativo cmo puede contar el Ejecutivo con los mecanismos para establecer, en un periodo de recesin, una poltica monetaria expansiva adaptada a una poltica econmica anticclica. Adems, la perspectiva de la desconcentracin de poderes, aplicada a la independencia del Gobernador del Banco Central respecto del Ejecutivo, deja sin responder tambin la cuestin de quin guarda de los guardianes y de los mecanismos democrticos de transparencia y de rendicin de cuentas aplicables a la autoridad monetaria. Por ltimo, el propio enfoque terico y metodolgico adoptado por los economistas mayoritariamente estudios de regresin y cross national en un periodo de tiempo determinado, cuya variable fundamental es la inflacin- no permite sacar conclusiones sobre por qu histricamente las autoridades pblicas han utilizado al sistema bancario fundamentalmente al Banco Central y a la banca pblica- como forma de proveer y administrar bienes pblicos, ni sobre la participacin del Estado y el papel de los gobiernos democrticos en el control del sistema bancario. Como ya se ha visto en el anterior apartado, el proceso que llev a las naciones ms industrializadas a avanzar en el desarrollo econmico ha tenido en las instituciones financieras un elemento clave a la hora de conseguir el xito en la expansin y diversificacin de su sector productivo. Adems, el propio proceso de construccin y consolidacin del Estado Nacin tuvo otra componente econmica fundamental, que fue la necesidad de generar nexos entre los agentes econmicos nacionales, y la consolidacin y conexin de mercados internos. Para ello, los gobiernos se empearon en el diseo y la construccin de un sistema bancario adecuado, que adaptase el ahorro nacional con las necesidades de inversin, regulando la oferta de depsitos a la demanda

24

Vase Lijphart (2000).

48

de crditos, y convirtindose as en otro ms de los elementos de la legitimidad de las autoridades en el proceso de construccin nacional (Triner, 2000: 2). Posteriormente ya en el siglo XX, y sobre todo despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando se consolida la intervencin del Estado como promotor del desarrollo econmico y la redistribucin social, la creacin de empresas pblicas y la participacin directa del Estado (Rueschemeyer & Evans, 1985) tuvo tambin su vertiente financiera con el auge la creacin de bancos pblicos y la participacin en banca pblica (La Porta; Lpez de Silanes y Shleifer, 2000). Adems, mientras que el Estado por una parte participaba directamente en la propiedad del sistema bancario, el Banco Central era en la mayora de los pases un departamento directamente dependiente del Ministerio de Hacienda y con unos objetivos que, an incluyendo la estabilidad financiera y de precios, comprendan altos niveles de crecimiento y empleo, y el prstamo de fondos al gobierno para financiar gasto pblico, as como para tratar los problemas de la balanza de pagos (Cukierman, 2007). Tras la crisis provocada por el alza masiva de los precios en la dcada de 1970 y el auge de los mercados globales, el triunfo del paradigma ortodoxo convirti el control inflacionario en objetivo fundamental para los Bancos Centrales, consolidndose para ello la separacin de la poltica monetaria del control por parte del gobierno. Adems, la independencia de la autoridad monetaria se produjo al mismo tiempo que toda la banca se abra a la participacin privada y a la entrada de capital extranjero en sus activos. El Estado como promotor del desarrollo dej paso al Estado como garante de la estabilidad monetaria y financiera, y como promotor de la liberalizacin en la circulacin de capitales. Este cambio en la intervencin del Estado en el sistema financiero, se dio a partir de un cambio en los mecanismos institucionales de la democracia respecto al control de su poltica monetaria. La reforma del Banco de Inglaterra, la creacin del Banco Central Europeo, o, incluso, yendo ms lejos, la plasmacin constitucional de la independencia del Banco Central en la Repblica Checa (Elster, 2000: 170-172), son manifestaciones de un fenmeno global, que es la existencia de una autoridad monetaria independiente, con el objetivo de ganar credibilidad en sus decisiones y para lo cual debe estar alejado de discrecionalidades polticas. Tratndose adems de una extensin del principio de separacin de poderes, a partir de la dcada de 1990 se han ensayado a lo largo de todo el mundo diversos diseos institucionales legales, formales e informales, con resultados bastante diferentes 49

en lo que ha sido dicha independencia de facto y de iure25. Por otra parte, y como ya se ha esbozado anteriormente, la delegacin de la responsabilidad monetaria en una institucin independiente plantea un importante desafo acerca de los procedimientos de transparencia y rendicin de cuentas, y de cmo integrarlos en los objetivos de ganar credibilidad en su funcin de control inflacionario (Hughes Hallet & Libich, 2006). Por tanto, la cuestin de la independencia del Banco Central y la construccin de una autoridad monetaria, junto con la disminucin de la participacin de las autoridades pblicas en el sistema financiero, es una cuestin a resolver en base a una supuesta disyuntiva. Por una parte, est la importancia de mantener las instituciones financieras alejadas de discrecionalidades por parte del gobierno, as como aislar al gobierno de presiones respecto a la poltica monetaria y a la poltica a aplicar en todo el sistema financiero. Por otra parte, est tambin la importancia de que el Estado tenga instrumentos para ejecutar polticas econmicas de carcter expansivo entre las cuales podra estar la expansin del dinero y del crdito-, as como la importancia para la gobernanza democrtica de contar con mecanismos de transparencia y rendicin de cuenta en todas sus instituciones, incluidas las que rigen el sistema financiero.

1.3.3. Bancos nacionales de desarrollo. En los pases emergentes o con sistemas financieros menos desarrollados, los mercados de capitales apenas han alcanzado relevancia, siendo mucho ms importante el volumen de activos financieros manejados por la banca, ya sea pblica o privada (CEPAL, 2003). Sin embargo, ni la banca comercial, ni la propia capacidad de

autofinanciamiento de las empresas, unido a la inexistencia de una banca de inversiones, pueden ofrecer los recursos necesarios para financiar grandes proyectos. Por tanto, el volumen de financiacin para los sectores que demandan crdito a largo plazo, proviene de la banca de desarrollo. La banca de desarrollo conforma un sector especializado en la financiacin a largo plazo, esto es, en el crdito que, a diferencia del ofrecido por la banca comercial, se amortiza en periodos de tiempo generalmente superiores a cinco aos, y que, adems implica la participacin, ms o menos directa, de la prestadora en la inversin de la prestataria. As, la banca de desarrollo, en ausencia de mercados de capitales fuertes y
25

Vase los ndices de independencia en Hughes Hallet & Libich (2006). Para Sousa (2002), la autonoma del Banco Central depende ms de arreglos institucionales informales, que de mecanismos legales formales.

50

de banca de inversiones, cubre el espacio entre las inversiones de la banca comercial y la ayuda al desarrollo proveniente de las partidas de gasto pblico, financiando proyectos tanto pblicos como privados. Mientras que los bancos comerciales financian exclusivamente al sector privado, e invierten en proyectos con un riesgo relativamente bajo en los mercados ms consolidados, los bancos de desarrollo juegan un importantsimo papel como inversores en los pases en desarrollo y los mercados emergentes (European Development Finance, 2009). Por consiguiente, las instituciones financieras de desarrollo son un fenmeno con una especial importancia en los pases emergentes, como sera el caso de Amrica Latina, aunque su existencia tambin se haya dado en pases con sistemas financieros ms consolidados, como ser el caso de Alemania y su Kreditanstalt fr WiederaufbauKfW-. El crdito de los bancos de desarrollo se dirige principalmente a los sectores cuyas necesidades de financiamiento no estn satisfechas por el mercado, como por ejemplo, grandes proyectos industriales con rentabilidades a largo plazo, pymes y sectores afectados por la segmentacin crediticia. Los bancos de desarrollo tambin pueden ofrecer financiacin a largo plazo para empresas de pases industrializados que desean implantarse en el exterior; pueden tambin financiar la implantacin de maquinaria y bienes de equipo extranjeros, y tambin pueden ser prestamistas del Estado y de toda la administracin pblica en sus polticas de desarrollo econmico, fundamentalmente las de construccin de infraestructuras. Una definicin vlida para banco de desarrollo puede realizarse a partir de la hecha por la CEPAL (2003), segn la cual sta sera un tipo de institucin financiera dedicada en mayor o menor medida, al fomento del desarrollo econmico y social mediante la movilizacin de recursos financieros, la creacin de capacidad tcnica, institucional y de conocimiento, la provisin de bienes pblicos mundiales, regionales o nacionales, segn sea el caso. Es decir, a diferencia de la banca comercial, o de cualquier otro tipo de banca privada el objetivo es la provisin de bienes pblicos, de difcil rentabilidad desde un punto de vista del mercado y a corto plazo. Dentro de las instituciones financieras de desarrollo existiran distintas tipologas, como, por ejemplo, dependiendo de si el tipo de financiamiento que ofrece est dedicado originariamente a la inversin extranjera o nacional. En el primero de los casos existiran las instituciones financieras bilaterales, que sirven para implementar la poltica de desarrollo hacia el exterior y de cooperacin de los gobiernos, apoyando a las empresas nacionales a que se implanten en otros pases y ayudando a la 51

trasnacionalizacin sus actividades, o incluso tambin ofreciendo proyectos de microcrditos solidarios. Por su parte las instituciones financieras multilaterales, seran un tipo determinado de Institucin Financiera Internacional, participadas tanto por gobiernos como por organismos internacionales y transacionales, que emplean la financiacin de proyectos de desarrollo econmico y social como mecanismo de cooperacin multilateral, y que tienen la capacidad de captar recursos en los mercados financieros internacionales, que luego se prestan a los pases miembros, en condiciones ms favorables que las de los mercados financieros privados. (CEPAL, 2003) Dentro de estos bancos de desarrollo multilaterales encontraramos otra divisin ms, dependiendo de si la escala en la que opera es mundial, regional o subregional. A nivel mundial opera exclusivamente el Banco Mundial (BM) mientras que a nivel regional encontraramos ejemplos como podra ser el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Africano de Desarrollo (BAD), el Banco Asitico de Desarrollo (BAD), el Banco Europeo de Inversiones (BEI) o el Banco Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo (BERD). A nivel subregional y poniendo como ejemplo slo Amrica Latina, encontraramos el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE), el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC), la Corporacin Andina de Fomento (CAF), el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca de la Plata (FONPLATA) y el Banco de Desarrollo de Amrica del Norte (BDAN). Otros ejemplos de bancos de desarrollo a nivel subregional seran el Banco de Desarrollo del frica Oriental (BDAO), el Banco de Desarrollo del frica Occidental (BOAD) o el Fondo Nrdico de Inversiones (FND) 26. En cuanto a las instituciones dedicadas a la inversin nacional, encontraramos una divisin dependiendo de si son bancos pblicos de desarrollo de titularidad estatal o de titularidad subestatal, dado que tambin las entidades subnacionales fundamentalmente los estados federales- han adoptado tambin el esquema de contar con instituciones financieras para apoyar sus propios proyectos de desarrollo. Adems, dependiendo del objetivo principal de la institucin, encontraramos bancos con objetivos generales de inversin en desarrollo pese a que internamente pueden tener polticas de inversiones especficas para sectores-; y bancos creados con objetivos sectoriales por ejemplo bancos para el desarrollo de la agricultura- o regionales bancos especficos para el desarrollo de regiones con necesidades especiales-. Respecto
La lista ha sido sacada de CEPAL (2003) y de Banco Mundial (2010). Se han excluido los Bancos de Exportaciones.
26

52

a la titularidad de los bancos pblicos de desarrollo, encontraramos, como en el resto de banca pblica, una enorme variedad de casos: desde los bancos que cuentan con una participacin mayoritaria de las instancias pblicas en su accionariado, a los bancos que directamente son organismos de la Administracin Pblica. As pues, al hablar de los bancos nacionales de desarrollo (BNDs) estaramos hablando de bancos pblicos, cuya titularidad es estatal en cualquiera de sus variedades, con una dependencia ms o menos directa de las autoridades pblicas fundamentalmente el Poder Ejecutivo- y cuya poltica de crditos est destinada primordialmente a las inversiones nacionales de desarrollo econmico, principalmente con unos objetivos generales de poltica econmica. Estos bancos de desarrollo, como mecanismo de expansin crediticia y tambin monetaria, estn regulados por los mecanismos del sistema financiero gobernado por la autoridad monetaria, y, a su vez dependen al menos en un estado ideal- de los mecanismos de transparencia y de rendicin de cuentas propios de cualquier organismo pblico. La existencia de los BNDs, y de toda banca pblica de desarrollo ha sido justificada en base a los mismos preceptos que el resto de la intervencin del Estado en la economa: las fallas propias del mercado y la informacin asimtrica, adems de la segmentacin endgena del crdito (CEPAL, 2003). Asimismo, y siguiendo la teora de la correlacin entre el desarrollo econmico y el desarrollo de las instituciones financieras, se puede comprobar que el surgimiento de estas instituciones responde a unas necesidades histricas muy determinadas, como son la movilizacin de grandes sumas de capitales para procesos de industrializacin a gran escala, y la consolidacin de la capacidad del estado a la hora de proveer bienes pblicos relacionados con el desarrollo econmico. La tabla evolutiva de Goldsimit muestra que en un determinado momento del siglo XIX surgieron, en las naciones ms industrializadas o que estaban afrontando su industrializacin, bancos de desarrollo encargados de financiar grandes proyectos industriales o de infraestructuras. Asimismo, durante el periodo de reconstruccin econmica posterior a la segunda mundial se generaliz la creacin de este tipo de bancos por todo el mundo. En Amrica Latina la aparicin de la banca de desarrollo justo en este periodo responde a la necesidad de crdito a largo plazo para

53

afrontar procesos de industrializacin y de construccin de infraestructuras las exigencias de la llamada fase complicada de la ISI27. Con el tiempo, el papel de los BNDs ha ido variando, as como sus estructuras y procedimientos, tanto internos, como externos respecto al sistema financiero y tambin al sistema poltico. Originariamente concebidos como mecanismos de expansin y de desarrollo econmico en manos de los gobiernos, con las polticas de ajuste y de privatizaciones de la dcada de 1990 llegaron incluso a jugar un papel protagonista en los procesos de desmantelamiento del sector industrial pblico. En la actualidad, en el momento en que se vuelve a considerar su importancia en los procesos de crecimiento econmico de las democracias de pases emergentes, tambin se debate cmo debe ser su adaptacin al sistema financiero gobernado por la autoridad monetaria, as como la forma en que se deben conjugar los objetivos credibilidad y eficiencia, con los procedimientos de transparencia y rendicin de cuentas. En conclusin, teniendo en cuenta todo lo sealado anteriormente, los bancos de desarrollo latinoamericanos, y entre ellos el BNDES, podran considerarse bien como meras instituciones financieras, o bien como organismos caractersticos de la evolucin de los mecanismos de intervencin estatal surgidos en la poca de la industrializacin por sustitucin de importaciones. De ser considerados de la primera forma, habra que atender bsicamente a su relacin con las distintas etapas del desarrollo econmico para analizar en qu momento surgen, cmo evolucionan, y, posteriormente, cmo pierden sus funciones y su sentido una vez que la economa de un determinado pas ha conseguido mercado. niveles que han propiciado otras formas de financiacin a travs del De ser considerados de la segunda forma habra que atender ms a su

condicin de organismos pblicos, y, por tanto, la lgica de su evolucin institucional debera ser identificada a partir de otro tipo de marcos tericos, como son los de la evolucin de las instituciones del Estado desarrollista surgido del proceso de industrializacin sustitutiva. Por eso, y dadas las caractersticas concretas del caso de estudio que trata esta tesis, an considerando la importancia de considerar relacin entre la evolucin de este tipo de bancos con el desarrollo econmico, no ser ese el marco terico que nos ayude a comprender el surgimiento del BNDES, su evolucin y, posteriormente, su capacidad
27

Vase BULLMER-THOMAS (1998: 327) La nueva etapa de la ISI, con un cambio de la estructura industrial hacia bienes intermedios y de capital, se diferenci de la anterior etapa fcil por el aumento del tamao mnimo de la inversin, adems de la necesidad de una tecnologa ms avanzada.

54

de resiliencia a los procesos de ajuste y liberalizacin. As pues, la intencin es elaborar un marco que ayude a explicar la existencia de los diferentes organismos pblicos surgidos del proceso de industrializacin sustitutiva y, cmo las trayectorias recorridas por dichos organismos, con su capacidad de cambio y adaptacin, configuran distintos arreglos institucionales a nivel nacional que determinan formas idiosincrticas de relacin entre Estado y mercado.

55

1.4. Marco terico. El Estado desarrollista, las trayectorias institucionales y el desempeo de las economas nacionales La existencia de una institucin financiera pblica como el BNDES, las particularidades de su excepcional tamao y la relevancia que tiene en la economa brasilea, son desviaciones de algn tipo ideal, o de algn paradigma de buen gobierno? se trata de una injerencia ad hoc del gobierno en un sistema financiero no desarrollado? El modelo de capitalismo brasileo, y ms generalmente, el modelo de capitalismo latinoamericano y de los pases emergentes, con su especfica relacin entre Estado y mercado sigue una trayectoria equivocada incapaz de sobrevivir en un tiempo de globalizacin y de una supuesta convergencia hacia un modelo mundial de liberalizacin econmica? Lejos del saber convencional, y de las interpretaciones de la Ciencia Econmica ms ortodoxa, una vasta literatura ha cuestionado un supuesto proceso de convergencia de las distintas economas a nivel global, describiendo y explicado la diversidad de configuraciones de los distintos capitalismos nacionales, y de la variedad de instituciones que gobiernan la economa (Boyer, 2005). Diversos anlisis provenientes del neoinstitucionalismo, tanto de la Ciencia Poltica como de la Economa, han demostrando cmo los arreglos institucionales nacionales configuran diferencias sustanciales en los desempeos econmicos, condicionando a nivel de pas las estrategias de los actores tanto nacionales como trasnacionales. De esta forma, se ha puesto de relieve la importancia que las particulares instituciones tienen en todos los procesos polticos y econmicos de una determinada sociedad (North, 1993[1990]). En este proceso, no tanto de divergencia, pero s de diversidad institucional es donde adquiere importancia, al menos para el caso latinoamericano, el papel del Estado desarrollista y su particular relacin con el mercado, como formulador y ejecutor de la poltica econmica. Descendiendo en el nivel de anlisis, adquiere importancia considerar el rol de las instituciones y organizaciones -tanto estatales como no estatalesque interactan entre la esfera poltica y la esfera econmica, como aspectos fundamentales para comprender las diferencias existentes en las distintas economas nacionales. Desde este punto de vista, los resultados de dichas economas nacionales tendran bastante dependencia de la existencia de trayectorias histrica previas, las cuales configuraran el medioambiente institucional en el que interactan una serie de organizaciones -bien se traten de empresas, grupos empresariales, instituciones

56

financieras o cualquier tipo de agencia gubernamental-, que a su vez modelaran la respuesta de una determinada nacin a nuevos desafos Por eso, es preciso integrar el estudio del BNDES dentro de un marco terico que d cuenta de esta configuracin a lo largo del tiempo, a travs de determinadas trayectorias y de diferentes entornos institucionales a nivel nacional, y de cmo se conforman, a partir de stos, los distintos modelos o variedades de capitalismo, para ser aplicados al caso brasileo. De esta forma, se pretende integrar en un marco analtico la intervencin del denominado Estado desarrollista, as cmo las complementariedades institucionales y las ventajas institucionales comparativas surgidas de ste a travs de un proceso histrico a largo plazo. Por tanto, por una parte interesa conocer el papel del Estado y de la intervencin pblica, por otra parte es preciso conocer el peso de las instituciones nacionales a la hora de producir diferentes resultados y configurar diferentes capitalismos. As, primero se explorarn las posibilidades de los enfoques neoinstitucionalistas centrados en el papel del Estado, y que incorporan la dimensin poltica como productora de resultados econmicos a nivel nacional. Posteriormente, considerando la importancia de los diferentes marcos institucionales a nivel nacional, se abordarn las posibilidades y los lmites del enfoque denominado como de Variedades de Capitalismo, tal y como ha sido planteado por su corriente principal, as como el intento de integrarlo en el estudio especfico de Amrica Latina. Respecto a este enfoque, se prestar atencin sobre todo a su particular

concepcin de los modelos de evolucin institucional influenciados tanto por la dependencia de trayectorias como por la existencia de jerarquas y de

complementariedades institucionales. De esta forma, se pretende aplicarlo a la configuracin del Estado desarrollista y a la especfica variedad del capitalismo en Brasil, en el que ocupa un destacado lugar el Banco Nacional de Desarrollo Economico e Social. 1.4.1. Neoinstitucionalismo y Estado desarrollista El surgimiento del enfoque neoinstitucionalista en la Ciencia Poltica (Hall & Taylor, 1996; Peters, 2003), tuvo entre otras consecuencias la recuperacin del estudio del Estado como actor relevante, poseedor de un conjunto de instituciones y/o de organizaciones capaces de mediar en las relaciones de conflicto y la cooperacin. La vuelta del Estado al centro de la discusin terica y al estudio emprico trajo aparejada 57

la percepcin de que se trataba de mucho ms que una caja negra, la resultante de un conjunto de fuerzas, o simplemente una superestructura dependiente (Hall, 1986). Con ello, se lleg a la consideracin de la independencia tanto en su funcionamiento como en su capacidad de producir resultados propios, adems de la consideracin que dentro de l exista un complejo institucional tambin con atribuciones para producir por s mismo resultados. As pues, aunque no slo ha estado ligado al estudio del Estado, la vuelta al estudio de las instituciones y en gran medida las instituciones gubernamentales- puso en el centro de la agenda cmo stas estructuran la vida poltica y la actuacin estratgica de los actores polticos, modelando as la vida poltica (Steinmo; Thelen & Longstreeth, 1994). Derivado de esta perspectiva analtica proviene el estudio de las bases institucionales de la accin estatal en la formulacin de la poltica econmica y en la consecucin de diferentes resultados a nivel nacional, en un intento de superar la dicotoma entre Estado y mercado como esferas diferenciadas y con una fuerte tendencia al antagonismo. Con ello, y siguiendo en gran medida tambin las

aportaciones hechas por el neoinstitucionalismo econmico, es posible reconsiderar que la actuacin de ambos se da dentro de un marco institucional conjunto (North, 1993[1990]: 8). Este intento por superar la dicotoma entre Estado y mercado, a partir del estudio del marco institucional, da cuenta de una realidad muy concreta, como es la colaboracin entre accin poltica y acumulacin capitalista. Todo esto sucede en un proceso iniciado desde la propia formacin de las modernas entidades estatales, y que conectara con ejemplos de abordajes similares, de otras escuelas y en estudios enfocados en diferentes momentos de dicho proceso. Ya bien se consideren la acumulacin primitiva desde las fases ms tempranas de la formacin del sistema capitalista (Wallerstein 2004), el hecho de que los modernos mercados naciesen slo en virtud de un conjunto de regulaciones polticas (Polanyi, 2007 [1944]), los procesos de implantacin del intervencionismo estatal tras la crisis de 1929 y sobre todo despus de 1945 (Hall, 1989; Rueschemeyer & Evans, 1985), o la relevancia dada a la calidad del intervencionismo estatal y a la estabilidad institucional como coordinador en el proceso de globalizacin (Stiglitz, 2006); existe una vasta y diversa literatura que apunta hacia el hecho de que las esferas poltica y econmica son ciertamente interdependientes. Respecto a la aplicacin de enfoques especficamente considerados neoinstitucionalistas al estudio de los Estados y de su intervencin en el desarrollo 58

capitalista,

estos compondran una de las lneas temticas ms importantes de la

denominada teora centrada en el Estado. Una de las principales caractersticas de estos trabajos es su inters en el desarrollo institucional y en las capacidades estatales a lo largo de la historia, y, consecuentemente aunque no exclusivamente, prestando gran atencin al periodo posterior a 1945, con la consolidacin de la intervencin econmica, por una parte, y por otra con la implantacin de polticas sociales y de redistribucin fiscal. Asimismo, la aplicacin de elementos tericos institucionalistas al estudio de los Estados ha trasladado el foco de las explicaciones macrosistmicas y estructurales a niveles meso de organizacin. Tratndose a los estados como un conjunto de organizaciones y de instituciones gubernamentales, la independencia y las capacidades de los diversos actores estatales seran, por tanto, uno de los principales factores a la hora de producir resultados -eficientes o no- en su interaccin con el mercado (Amenta, 2005). Por tanto, el objetivo estara en analizar las bases institucionales para la intervencin efectiva del Estado y su relacin con el xito del desarrollo capitalista, considerando que en todas las fases del proceso de industrializacin, las polticas estatales afectan las formas y el nivel de acumulacin, al tiempo que son capaces de mitigar los efectos distributivos negativos que acompaan al desarrollo capitalista (Rueschemeyer & Evans, 1985: 45). Derivados de estos enfoques, y tambin de enfoques autctonos acerca de las especficas trayectorias de industrializacin en las zonas consideradas como perifricas o semiperifricas, diversos estudios han tratado la especfica configuracin de la intervencin estatal en Asia, Amrica Latina y frica. As, una gran variedad de pases que venan de un pasado colonial, intensificaron su camino hacia la industrializacin despus de la Segunda Guerra Mundial (son definidos como late-late comers), mediante la intervencin de un Estado fuertemente activista, al tiempo que el propio proceso de construccin estatal se configuraba de acuerdo a ello, adquiriendo una serie de capacidades y fijando una serie de metas. En cada uno de los pases y de los momentos de dicho proceso de industrializacin y de construccin estatal, la forma en que se efecta la intervencin marcara la diferencia entre alcanzar el desarrollo o no solucionar los problemas e incluso generar ms (Kohli, 2004). De acuerdo con esta visin comparada ofrecida por Kohli, en la periferia se han engendrado gran diversidad de Estados, definidos de acuerdo a tres tipos ideales: cohesivo-capitalistas (cohesive-capitalist States), neopatrimonialistas y fragmentados multiclase (fragmented-multiclass States). En un extremo de eficacia y de xito 59

estara el primero de ellos, con una gran capacidad para orientar su autoridad hacia la consecucin de objetivos mediante una competente burocracia, elaborando alianzas con distintos grupos sociales nacionales, principalmente los productores. En el extremo opuesto se encontraran los estados neopatrimonialistas, surgidos a partir de dbiles estructuras de autoridad legtima, y cuyos burcratas tienden a tratar los recursos pblicos como su patrimonio personal. En mitad de estos extremos el estado fragmentado multiclase, al igual que el tipo cohesivo-capitalista, sera un estado moderno, si bien carecera de una autoridad poltica tan centralizada ni descansara en alianzas de clase tan slidas que le permitiesen fijar sus objetivos y sus capacidades de forma tan clara. El tipo cohesivo capitalista sera equiparable al Estado desarrollista, definicin que cuenta con una mayor aceptacin dentro de la literatura (Evans, 1995; Woo Cumings, 1999). sta naci con el objetivo de explicar el xito econmico de los pases del Este Asitico, como Japn, Taiwn, Corea del Sur, Hong Kong o Singapur, alcanzado en gran medida gracias a la consecucin de una estrategia de crecimiento industrial guiada por las exportaciones. El tipo ideal de Estado desarrollista es el representado por Japn, con una fuerte participacin poltica en el proceso de desarrollo, a travs de agencias gubernamentales con una burocracia altamente cualificada y de extraccin meritocrtica, con una gran capacidad de establecer sus alianzas con los sectores productivos, a travs de un conjunto de redes formales e informales (WooCumings, 1999). Dicha definicin de Estado desarrollista ha sido luego ampliada con el objetivo de incluir el resto del denominado grupo de los Nuevos Paises Industriales -New Industrial Countries o NICs-, como Brasil o India, con estrategias ms cercanas al modelo de industrializacin sustitutiva, y con unos resultados importantes, pero no tan espectaculares como las economas del Este asitico. De acuerdo con Evans (1995), un rasgo definitorio, as como una condicin indispensable para el xito del Estado desarrollista sera contar con un amplio grado de autonoma insertada -embedded autonomy-. Dicho tipo de autonoma significara que la participacin de una burocracia cualificada debe guardar un equilibrio entre una cierta independencia a la hora de tomar decisiones, con su instauracin dentro de una densa red de conexiones sociales que le permitan resolver los problemas de accin colectiva En cualquier caso, la dimensin poltica en este caso la dimensin operada a travs del aparato del Estado- se torna imprescindible a la hora de analizar la intervencin estatal en los NICs, o en las zonas consideradas como perifricas y 60

semiperifricas. Las decisiones polticas son ejecutadas siempre a travs de los actores y las instituciones nacionales, y son fundamentales para comprender las trayectorias recorridas por los nuevos pases industrializados, por lo que es preciso plantear la cuestin de acuerdo con un enfoque domstico. As, sin negar el hecho de que los procesos de globalizacin y de apertura econmica mundial produzcan una serie de restricciones -fundamentalmente de orden financiero-, se considera fundamental la capacidad de los actores de los diferentes estados nacin para modelar las respuestas dadas, a partir de los recursos provenientes de los desarrollos institucionales nacionales. Dichos desarrollos estaran generados, segn Weiss (2003) a partir de procesos ms relacionados con la continuidad que con el cambio institucional, lo cual explica la resistencia al cambio respecto del proceso de globalizacin y a la existencia de instituciones y organizaciones especficas de cada pas. Cercanos a esta visin, existen autores que han desarrollado estudios acerca de la particularidad latinoamericana, y de su especfico modelo de capitalismo, incorporando como factor explicativo decisivo la dimensin poltico- estatal, derivada de las propias configuraciones institucionales nacionales, intentando establecer tipologas respecto al modelo latinoamericano y a sus diferentes variaciones, dependiendo, entre otros factores, del tipo y grado de la intervencin estatal, del tipo de rgimen poltico, de la representacin y articulacin de intereses, o de la existencia o no de polticas de inclusin social (Huber, 2002).En resumidas cuentas, si el desarrollo institucional vara en cada pas, consecuentemente el resultado tambin debe producir distintos modelos o variedades, susceptibles de ser integrados en un marco de estudio nacional. 1.4.2. Lmites y posibilidades de las Variedades de Capitalismo para el caso latinoamericano Con el abordaje de las bases institucionales de la intervencin estatal en los pases emergentes se ha pretendido situar en un marco de referencia la participacin del Estado desarrollista, a travs de sus particulares instituciones de gobierno, en el proceso de desarrollo econmico nacional. Asimismo, se ha apuntado hacia la influencia que ejerce la configuracin de una serie de diferencias institucionales a la hora de producir diferentes resultados y variaciones en cada economa a nivel de cada pas, lo cual podra ser un punto de unin con uno de los enfoques que ms debate terico est suscitando dentro del neoinstitucionalismo: las Variedades de Capitalismo. La utilidad de este

61

marco terico se debe a que, de forma similar a los ya mencionados enfoques domsticos, pretende superar la visin de que las instituciones necesitan converger en un marco global, con la ventaja de que ofrece una serie de herramientas para el anlisis institucional, que ayudaran a explicar el modo en que la evolucin de las instituciones nacionales condiciona y estructura la vida econmica y el desempeo de los pases, produciendo variaciones y diferentes modelos entre ellos. Este enfoque est formado por trabajos de autores tanto de la Ciencia Poltica como de la Economa y que, preocupados por los condicionantes de los distintos desempeos econmicos aunque ajenos a la corriente principal de la Economa neoclsica, han considerando la existencia de un adecuado marco institucional como condicin fundamental para la existencia de mercados eficientes (Coates, 2005: 2). De acuerdo a Hall y Soskice (2001: 9), las Variedades de Capitalismo tendran como objetivo esclarecer qu tipo de organizaciones e instituciones sostienen las distintas estrategias de los actores econmicos en cada economa. Dichas estrategias se daran a nivel de actores, pudiendo ser estos tanto individuos como colectivos, o bien siendo provenientes del sector privado, del sector pblico o grupos de inters de cualquier tipo. Sin embargo, se estima que las empresas son los actores fundamentales en una economa capitalista, de forma que tanto el tipo de interacciones estratgicas, como, de acuerdo a estas interacciones, la forma en que stas resuelven sus problemas de coordinacin, definiran dos tipos ideales de variedades de capitalismo: las economas de mercado liberal -Liberal Market Economies, LMEs- y las economas de mercado coordinado -Coordinated Market Economies, CMEs-. De acuerdo a Hall y Soskice, el primer tipo ideal se aproximara al funcionamiento de la economa de Estados Unidos, en donde los problemas de coordinacin entre las empresas son resueltos fundamentalmente a travs de acuerdos de mercado. El segundo tipo ideal tendra como aproximacin ms cercana la economa de Alemania, y a diferencia de las LMEs, el equilibrio sera alcanzado, adems de por los mecanismos de la oferta y la demanda, por la interaccin estratgica entre empresas y el resto de actores. Segn Amable (2003), seran cinco los modelos de capitalismo existentes: el modelo basado en el mercado, el modelo socialdemcrata, el modelo centroeuropeo, el modelo mediterrneo y el modelo asitico. A estas tipologas se han ido sumando otras diferentes por distintos autores, sin que exista en este punto un consenso a la hora de establecer si los tipos se deben reducir, ampliar o simplemente si cada caso nacional representa un modelo especfico. 62

Las Variedades de Capitalismo suponen una continuidad respecto de los enfoques derivados del neoinstitucionalismo econmico de Douglas North, como la Escuela de la Regulacin Francesa. Adems, segn Hall y Soskice (2001:2 -4), fundamentalmente tres escuelas son precedentes directos de esta teora: 1) el enfoque de la modernizacin, que destacara la relevancia de los actores estatales a la hora de establecer planes estratgicos para la industria, y en base a ello caracterizara a los Estados como fuertes o dbiles, segn su capacidad para modernizar la economa y mantener altas tasas de crecimiento; 2) el enfoque neocorporativista, que enfatizara la importancia de la capacidad del Estado a la hora negociar acuerdos con las organizaciones de empresarios y de trabajadores, as como la capacidad de dichas organizaciones para disciplinar a sus miembros; 3) el enfoque de los sistemas sociales de produccin, que comprendera el anlisis de una gran variedad de instituciones de diversa naturaleza conformando comunidades econmicas, configurando los

denominados regmenes de produccin. Todos estos enfoques tienen en comn la nocin de la intervencin pblica en la produccin de resultados econmicos y la interaccin entre instituciones pblicas y privadas, que configuran un particular medioambiente institucional. Asimismo, y de forma ms o menos explcita, establecen que las variaciones institucionales determinan trayectorias diferentes en el desarrollo de cada pas. La diferencia esencial de las Variedades de Capitalismo sera que, pese a su preocupacin con los aspectos macro de las economas polticas nacionales, su inters principal reside en las bases micro que las sustentan (Martin: 2005), y es por eso por lo que se sita a la empresa el centro del anlisis. Por tanto, es preciso sealar que, para incorporar este enfoque a un caso que trate una institucin de gobierno de un Estado desarrollista en un pas emergente, las primeras aportaciones de las Variedades de Capitalismo no son las ms idneas. Esta teora naci, segn sus formuladores, para establecer los elementos de anlisis institucional comparado solamente en las economas ms desarrolladas, y, adems, su atencin en los aspectos micro supone un alejamiento de los marcos de anlisis institucional centrados en la dimensin poltica del proceso. Sin embargo, como se ha expuesto ms arriba, existe una fuerte relacin con enfoques poltico-institucionales, adems de que, a partir de las aportaciones de diversos autores, se han ido elaborando un mayor nmero de tipologas e incorporando paulatinamente a las instituciones 63

polticas entre los elementos centrales del anlisis. Por ello, las variedades de capitalismo pueden ser la base de un marco de anlisis institucional donde, si no incorporar elementos macro como el Estado, s que se puede dar cabida a determinadas instituciones de gobierno, a nivel meso, por su papel como actores en procesos de coordinacin y de interaccin estratgica. Al buscar desentraar las diferencias en los marcos institucionales y los condicionantes en las interacciones estratgicas y en los problemas de coordinacin por parte de los actores de una determinada economa politica28 (Hall & Soskice, 2001:16), la teora de las Variedades de Capitalismo ha incorporado elementos fundamentales para el anlisis del cambio y las variaciones institucionales comparadas, como seran la nocin de complementariedades y de ventajas institucionales, que aportaran una visin ms precisa al anlisis del cambio institucional a los modelos basados en trayectorias dependientes. De esta forma, y una vez reelaboradas las tipologas de las variedades de capitalismo, con el fin de hacerlas ms incluyentes, estos elementos pueden ser aplicados al estudio de la forma en que determinadas instituciones gubernamentales actan en determinados pases emergentes con una trayectoria importante de intervencin pblica. Como ya se ha dicho, la nocin de complementariedades institucionales sera uno de los elementos fundamentales para explicar los particulares desempeos econmicos en una determinada economa poltica. Partiendo de la definicin elaborada por Aoki (1994), segn la cual dos instituciones son complementarias cuando la presencia o eficiencia de una incrementa los retornos de otra, las especifidades de un determinado modelo de capitalismo se reforzaran cuando un determinado tipo de coordinacin empleado por una nacin es ensayado para ofrecer un mecanismo complementario en otra esfera del gobierno econmico (Hall & Soskice 2001: 18). De acuerdo a Amable (2003: 67) los distintos padrones de complementariedad y jerarqua entre instituciones seran precisamente la explicacin para las posibles variaciones entre los diversos modelos de capitalismo, ms all de la simple variacin institucional. Segn este autor, dos instituciones son complementarias cuando la presencia de una incrementa la eficiencia de la otra, en una relacin jerrquica donde una institucin o un grupo restringido de ellas tienen una mayor importancia dentro de la estructura de

28

El trmino economa poltica debe ser entendido ms bien como un rgimen o sistema social de produccin delimitado por una unidad poltica que es el Estado Nacin. Para un tratamiento desde un punto de vista institucional, vase Streeck & Thelen (2005).

64

complementariedades. De esta forma, las instituciones que ocupan niveles superiores en la jerarqua tienen una influencia decisiva sobre toda la arquitectura institucional, y los costes asociados al cambio son mayores cuando mayor es la jerarqua, aunque la posibilidad de que cambien no sea por ello menor. De acuerdo al autor, es debido a estas complementariedades y jerarquas institucionales por lo que, tanto la implementacin de polticas, como el diseo institucional, se vuelven complejos, ya que las estrategias de los actores respecto a un rea institucional estn fuertemente influenciadas por las jerarquas institucionales que pueden provenir de otras reas diferentes. Adems, de estas relaciones de complementariedad y jerarqua institucional, la variacin entre instituciones produce lo que Hall y Soskice denominan ventajas institucionales comparativas, uno de los elementos que, junto a la existencia de trayectorias dependientes, explicara la diversidad institucional. El concepto supone una analoga con el concepto econmico de ventajas comparadas, y explicara por qu las instituciones, lejos de converger en un modelo global, buscan la divergencia y la especializacin, precisamente para buscar adaptarse dentro de la competencia internacional. Por tanto, tanto las complementariedades y jerarquas, como las ventajas institucionales se sumaran a las concepciones de dependencia de la trayectoria -path dependence-, para explicar el por qu de las limitaciones de los procesos difusionistas a escala global, ya que, por una parte, los mismos factores no tienen por qu producir en distintos lugares los mismos resultados, pero sobre todo, porque las configuraciones institucionales iniciadas a partir de una determinada coyuntura histrica recorren trayectorias particulares y exclusivas a lo largo del tiempo, a partir de mecanismos de autoreproduccin. Precisamente esta visin del cambio institucional ha sido el centro de bastantes crticas, por una cierta propensin al determinismo institucional provocada de la nocin de las complementariedades institucionales, incluso llegndose a afirmar que, dada una aplicacin estricta de la dependencia de trayectoria, presentara una visin ms centrada en la permanencia que en las dinmicas del cambio Esto, unido al hecho de que las principales aportaciones de las Variedades de Capitalismo se han hecho a partir de estudios centrados en las economas ms desarrolladas e industrializadas, puede hacer que, pese a las diferentes tipologas, se acaben presentando las diferentes variedades como paradigmas de un correcto desempeo institucional, olvidando precisamente las situaciones histricamente constituidas y los modelos que ms se alejan de los tipos ideales. Asimismo, al reconocer a la empresa como el elemento de anlisis 65

fundamental en el desempeo econmico, se ha perdido, tal y como ya se ha mencionado, la perspectiva de la importancia del elemento poltico institucional en el proceso, fundamental para comprender el desarrollo capitalista en los pases emergentes, y ms concretamente en Amrica Latina. Un primer intento para superar la carencia del estudio de las variedades latinoamericanas sera el trabajo de Schneider (2008), en el que desarrolla una nueva tipologa aplicable a toda la regin, denominndola como de Economas de Mercados Jerrquicos -Hierarquical Market Economies, HMEs-. Segn dicha tipologa, las diferencias institucionales del capitalismo latinoamericano residiran en la existencia de grupos generalmente de propiedad familiar y altamente diversificados sin excesiva relacin entre sus subsidiarias, la presencia de multinacionales, la baja capacitacin de la mano de obra, y la atomizacin de las relaciones laborales. De este modo, las interacciones estratgicas estaran dominadas por jerarquas marcadas tanto desde los grupos como desde las multinacionales, sin apenas capacidad para la negociacin laboral y con baja inversin en capacitacin de la mano de obra, siendo una de las consecuencias que las complementariedades institucionales ofreceran en la mayora de los casos retornos decrecientes, en lugar de crecientes. Segn el autor, su tipologa responde estrictamente al modelo presentado por las Variedades de Capitalismo, enfocado en la gobernanza corporativa y en las relaciones del mercado de trabajo, de forma que la intervencin estatal queda excluida del anlisis. Sin embargo, puntualiza que el hecho de presentar un modelo enfocado en las relaciones jerrquicas facilita la incorporacin de factores como el Estado al anlisis de las variedades del capitalismo. As pues, uno de los principales desafos para numerosos autores es adaptar el modelo de las VoC a las especifidades latinoamericanas, con sus propias variedades institucionales. Sin embargo, a diferencia de Schneider, no se ha pretendido elaborar ningn tipo de clasificacin ni de tipologa especfica, ya que, sobre todo, se ha tratado de incluir al Estado en el modelo, adems de puntualizar acerca de que las diferencias institucionales latinoamericanas pueden no ser desviaciones del tipo ideal sino tambin una forma de ventajas institucionales comparativas (Santana, 2011). Por lo que respecta al papel del Estado y de las instituciones gubernamentales para Gaitn (2009: 5) la relegacin de la dimensin poltica a un papel secundario, derivara de la incomprensin de los procesos de reforma, y del hecho de olvidar que en trminos analticos pero tambin prcticos el mercado es coetneo a y dependiente de la existencia de un Estado. De este modo, la clave analtica desarrollada para integrar en 66

el marco de las Variedades de Capitalismo la dimensin de las instituciones polticas, y ms especficamente las generadas en torno al Estado desarrollista latinoamericano, est en considerar a dichas instituciones de gobierno como precisamente las causantes de la ruptura de las complementariedades institucionales negativas de la variedad de capitalismo latinoamericana (Boschi y Gaitn, 2008, Boschi, 2011, Santana, 2011). As pues, el modelo presentado va ms all de adaptaciones del Estado al estudio de las Varieades de Capitalismo, en el que su papel es considerado importante slo en virtud de su capacidad como coordinador de la accin de los agentes econmicos, como mediador en la negociacin colectiva, o bien como proveedor de los recursos para formacin y capacitacin del capital humano. Para estos autores, no se trata slo de resaltar la importancia de la dimensin poltica, sino, sobre todo, de considerar cmo las instituciones de gobierno actan influyendo en los resultados, incorporndolas al anlisis de las trayectorias y de los procesos de mudanza y estabilidad institucional. Para ello, en este modelo son consideradas centrales las capacidades del Estado, a la hora de establecer tanto complementariedades como ventajas institucionales, llegando a la conclusin de la especificad y validez del modelo de capitalismo latinoamericano con el Estado como principal agente de la coordinacin estratgica (Boschi, 2011). Por tanto, el caso latinoamericano, y ms concretamente el modelo de poltica econmica brasileo, no sera la desviacin de un paradigma, sino la forma de resolver las restricciones institucionales para una agenda de desarrollo impuestas tras la poca de los ajustes macroeconmicos (Santana, 2011). En cierto modo, y a la luz de lo expuesto, se puede considerar que se ha producido un viaje de ida y vuelta en el anlisis institucional y en los estudios sobre el papel del Estado en el desarrollo econmico. De los trabajos dedicados al papel del Estado como actor independiente y productor de resultados en materia de poltica econmica, se pas a estudios que, influenciados por el neoinstitucionalismo econmico, ponan un mayor nfasis en las instituciones econmicas,

fundamentalmente la empresa, como determinante de los resultados econmicos y de las distintas variaciones del capitalismo a nivel nacional. En estos anlisis, realmente no se olvidaba el peso de la accin estatal ni de las dinmicas polticas (Schmidt, 2007; Hanck, Rhodes y Thatcher, 2007) pero ms bien se relegaba a un papel regulatorio y coordinador, dejando a un lado realidad de un Estado con trayectorias de activismo en materia de desarrollo econmico, como puede ser el latinoamericano.

67

En Amrica Latina, derivado de su particular realidad, exista ya una enorme diversidad de interpretaciones que haban concedido al mercado un papel ms secundario, considerando fundamental la intervencin estatal en el proceso de desarrollo econmico. As, los marcos enfocados en las particularidades del capitalismo latinoamericano no experimentaron una gran discontinuidad respecto de la literatura precedente, generando, con la incorporacin del anlisis neoinstitucionalista un importante avance. ste se podra resumir, de acuerdo a Diniz (2008: 15), en que se admite la existencia de varias formas de capitalismo, distintas combinaciones institucionales y la importancia de la funcin de coordinacin estatal para alcanzar el aumento del crecimiento y de la competitividad nacionales. En el caso de los pases en desarrollo, este es un punto todava ms relevante, pues tales economas no pueden prescindir de un Estado activo en todas las esferas, particularmente en el orden econmico. El Estado necesita intervenir, segn una estrategia, es decir, una visin de largo plazo, que lo torne capaz de coordinar la accin tanto de los actores pblicos como de los actores privados Por consiguiente, la perspectiva que se emplear es la de considerar la especificad del capitalismo latinoamericano y ms concretamente brasileo, a partir de un marco institucional configurado por las relaciones entre Estado y mercado, en el que es fundamental el papel de la intervencin pblica. Dicha intervencin pblica es ejecutada a travs de determinadas instituciones de gobierno, las cuales tienen la capacidad de ofrecer complementariedades y ventajas institucionales comparativas, de modo que son responsables en gran medida de establecer una determinada variedad de capitalismo a nivel nacional. Dado que se trata de instituciones gubernamentales, stas son consideradas, de acuerdo a las bases analticas establecidas por North (1990), como organizaciones, es decir, como los jugadores o ms bien los equipos, diferencindolas de las reglas del juego, es decir, las restricciones formales o informales provistas por el marco institucional. De acuerdo al autor, el desarrollo de las organizaciones sera consecuencia del marco institucional, aunque stas tendran

tambin la capacidad de modelar la interaccin humana, y, sobre todo, en su persecucin a lo largo del tiempo de sus objetivos preestablecidos, se convertiran tambin en agentes del cambio institucional. As pues, el caso del BNDES presentara cmo una organizacin formalmente constituida, con rango de agencia del Estado, surge y evoluciona como consecuencia de la adaptacin a un marco institucional, respondiendo a unos determinados objetivos y 68

produciendo unos determinados resultados, al tiempo que sigue una determinada trayectoria, en un proceso en el que tambin es capaz de actuar moldeando la direccin del cambio institucional. A partir de dicha trayectoria, de evolucin gradual por una parte, pero por otra parte tambin con momentos puntuales de ruptura a travs de determinadas coyunturas crticas, el BNDES se sita como un actor estratgico en la cspide de un entramado de jerarquas y de complementariedades institucionales, fundamentales para explicar el desempeo de la economa brasilea. A partir de esto, y una vez definido el marco terico en el que se pretende incorporar la existencia y la accin del banco dentro de las instituciones surgidas del Estado desarrollista como determinante en la configuracin de la particular variedad de capitalismo brasileo, el siguiente paso ser trazar un modelo de cambio y de evolucin de dichas instituciones a partir de las herramientas analticas aqu expuestas.

69

1.5. Modelo, hiptesis y estructura.

De acuerdo a lo expuesto hasta ahora, el BNDES sera una de las instituciones gubernamentales que cumpliran un papel decisivo a la hora de sustentar la intervencin estatal, configurando la particular variedad del capitalismo brasileo. Su posicin estratgica en el complejo de interacciones que conformaran la economa poltica de Brasil, se habra conformado a travs de un proceso de evolucin gradual y de cambio, cuyos lmites vendran dados tanto por la dependencia de una determinada trayectoria como por las complementariedades establecidas con su entorno institucional. Este proceso de evolucin gradual y de cambio pretende ser explicado a partir de un modelo de desarrollo institucional que combine los conceptos de dependencia de trayectoria y complementariedades institucionales. Para completar esta explicacin se integrarn otros factores explicativos, especficos del caso de estudio, como seran el grado de aislamiento burocrtico, la accin poltica de los distintos gobiernos, o la variacin en los distintos contextos poltico-econmicos reflejada en la implementacin de diversas estrategias de desarrollo. As, la sucesin de dichas estrategias de desarrollo, la actuacin del Ejecutivo utilizando al banco como mecanismo para articularlas, el contrapeso ejercido por las polticas internas elaboradas por los tcnicos de la institucin, junto con el complejo de interacciones establecido con otra serie de instituciones formales e informales de la economa poltica brasilea, conformaran un conjunto causal observable a largo plazo, a partir de la sucesin de varias secuencias temporales. Todo ello explicara la evolucin institucional del BNDES, cuya manifestacin ms significativa sera el cambio y la continuidad en su papel como mecanismo de intervencin estatal en el desarrollo econmico de Brasil. Por eso, dado que estos factores especficos ya fueron definidos, es preciso ahora especificar ms el modelo de desarrollo institucional basado en la dependencia de trayectoria y en las complementariedades institucionales. La dependencia de trayectoria sera la forma de establecer, desde el anlisis institucional, cmo las condiciones previas determinan las opciones futuras. Segn Mahoney (2000), a travs de la sucesin de una serie de secuencias histricas, ciertos eventos activaran una serie de pautas institucionales y de mecanismos de reproduccin y autorefuerzo que, una vez fijados, contaran con la propiedad de intervenir aun en la ausencia de los factores responsables de su produccin originaria. De esta forma, las 70

secuencias histricas precedentes tendran la capacidad de determinar resultados en las secuencias sucesivas, dado que, una vez activado el mecanismo de reproduccin y autorefuerzo, los cursos de accin en contra de estos mecanismos seran mucho ms costosos que los tomados a favor de la trayectoria establecida. Tambin por ese motivo, tanto los padrones institucionales como los mecanismos de reproduccin institucional tendran menos que ver con criterios de eficiencia o de funcionalismo, y ms con las decisiones tomadas en las coyunturas crticas iniciales. Estas coyunturas crticas seran secuencias en las que, marcadas por un amplio grado de contingencia, se ofreceran a los actores un mayor rango de opciones, pero tras las que, una vez tomada la decisin, se reduciran el rango de posibles decisiones posteriores, colocando as a la unidad de anlisis en la trayectoria dependiente. As pues, a partir de esta trayectoria delimitada por esta serie de una serie de secuencias temporales y de coyunturas, es posible observar cmo, si no se niega la posibilidad del cambio, s que es cierto que ste se limita a un proceso incremental y gradual en el largo plazo, con una fuerte influencia de los padrones institucionales generados en el pasado. Asimismo, la delimitacin del cambio y la configuracin del proceso de evolucin gradual tambin vienen impuestos por el complejo de interacciones del entorno institucional dentro de una determinada economa poltica, denominadas como complementariedades institucionales. Como ya fue definido en el apartado anterior, las complementariedades institucionales son la interaccin entre al menos dos instituciones, en donde, de manera recproca, la eficiencia de una aumenta la eficiencia de la otra, en una relacin que si involucra a ms de dos instituciones generara un circulo virtuoso de mutua mejora. De esta forma, la evolucin histrica del entramado institucional que conformara las distintas economas polticas nacionales, se dara, de acuerdo a Becker (2007), a partir de una cierta sistemicidad abierta. Esto significa que los ajustes de cada una de las partes de la economa poltica, ya sean instituciones u organizaciones, se daran siempre a partir de marcos de referencia compartidos, y a partir del cambio en el resto de instituciones complementarias. Estos marcos de referencia y la influencia que el entramado de instituciones complementarias tiene en el proceso de cambio del BNDES se analizar en nuestro modelo a partir de las variables explicativas, fundamentalmente las que estn en el nivel del sistema financiero y del resto de instituciones que intervienen en la elaboracin de la poltica econmica. Por su parte, la dependencia de la trayectoria se analizar en el nivel interno del banco, con la consolidacin de mecanismos y procedimientos internos 71

que desempean el papel de autorrefuezo y aseguran su continuidad en el tiempo, pero sobre todo en las trayectorias recorridas por todo el complejo institucional de la economa poltica brasilea, a partir de la sucesin de distintas estrategias de desarrollo. Por tanto, y teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, la hiptesis principal de este trabajo, derivara de la importancia que se estima que tiene el proceso de desarrollo institucional a largo plazo, as como del inters por analizar en que medida las trayectorias seguidas proceso tiene como resultado la consolidacin de determinados mecanismos de intervencin estatal. Sin embargo, se parte de la premisa de que, pese a la existencia de esa continuidad, el mencionado desarrollo institucional no ha sido completamente incremental ni dependiente exclusivamente de una nica trayectoria posible. De esta forma, se explicara por qu el papel del BNDES y su importancia relativa han cambiado en distintos momentos histricos, en funcin del contexto general derivado de la sucesin de distintas estrategias de desarrollo, y tambin del xito de determinadas polticas internas llevadas a cabo por la burocracia del banco. Asimismo, el cambio en el papel del banco se dara tambin dentro de ciertos lmites en funcin de las interacciones producidas en un entorno de complementariedades institucionales, que, dada la naturaleza del BNDES, provendran tanto de determinadas instituciones del Estado desarrollista brasileo como del sistema financiero. Adems, esta tesis cuenta con una serie de hiptesis secundarias que derivan de la importancia que, a pesar de dicho desarrollo institucional a largo plazo, tienen determinadas coyunturas de cambio relacionadas con el proceso poltico. Estas coyunturas explicaran por qu el banco logr consolidarse en momentos especficos relacionados con la fase de mayor auge de la industrializacin brasilea, as como tambin por qu consigui recuperar su relevancia, tras haber atravesado un largo proceso de desinstitucionalizacin en los aos ochenta. Dichas coyunturas estaran relacionadas con la medida en que el Poder Ejecutivo, como principal de una coalicin en torno a una nueva estrategia de desarrollo, bien marcara unas nuevas directrices para la institucin o bien se vera fuertemente influenciado por las directrices marcadas desde el BNDES. Dada la naturaleza del banco, los cambios inducidos desde el gobierno seran entendidos en este modelo como los factores exgenos que de manera ms directa aunque no necesariamente en mayor grado- podran influenciar en el cambio institucional (Streeck&Thelen, 2005: 19) Sin embargo, teniendo en consideracin que el BNDES es una organizacin y que por tanto es capaz de influenciar su entorno institucional y de estructurar tambin la accin poltica, es importante considerar cmo 72

los factores institucionales endgenos podran reaccionar mitigando el cambio inducido por el Poder Ejecutivo, o incluso estableciendo ellos mismos pautas polticas en el sentido contrario, tal y como ya exploraron por Willis (1986; 1995) y Martins (1973). En conclusin, la hiptesis principal sera que el papel del BNDES ha variado en funcin de la implantacin de sucesivas estrategias de desarrollo, aunque existe una continuidad institucional del banco respecto a sus fines desarrollistas, siendo as uno de los mecanismos ms importantes con que cuenta el Estado para intervenir implementando polticas de acuerdo a dichas estrategias. De no ser as, el papel del BNDES no habra variado respecto a lo establecido en el periodo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, careciendo del suficiente grado de adaptacin, o bien, por el contrario, habra carecido del suficiente grado de institucionalizacin, hechos ambos que le habran impedido ser un mecanismo relevante en la coordinacin estratgica de la poltica econmica. La primera de las hiptesis secundarias es que, estando relacionado el origen del BNDES con la estrategia nacional de desarrollo durante el periodo democrtico de 1945-1964, la importancia alcanzada como institucin tiene que ver con su papel central en la implantacin del Plan de Desarrollo Econmico del gobierno Kubitschek -19561961-. La segunda hiptesis secundaria es que el papel desempeado por el banco como principal sustento del Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico -19741979- trajo aparejado la implantacin de una serie de reformas internas que resultaron fundamentales para el posterior desarrollo de la institucin. La tercera hiptesis secundaria es que el proceso de ajuste y de liberalizacin econmica de los aos noventa, sustentado en gran parte a partir del apoyo del BNDES al proceso de privatizaciones de los gobiernos Collor, Sarney y Cardoso, pese a desviar al banco de su papel ms estrictamente desarrollista, volvi a colocar a la institucin en una posicin de liderazgo de la poltica econmica brasilea. La cuarta y ltima hiptesis secundaria es que, dado que los mecanismos de ajustes derivados del proceso de liberalizacin produjeron, como contrapartida, ciertas restricciones institucionales a los mecanismos de poltica expansiva y anticclica, para cuya superacin el gobierno Lula volvi a dotar de nuevo al BNDES de un papel ms desarrollista, debido a la voluntad de instaurar una estrategia de desarrollo expansiva, en un principio, y, posteriormente, de la necesidad de contar con mecanismos para afrontar la crisis econmica mundial. Por tanto, y si se acepta que observado a largo plazo existe una relacin causal entre el papel del BNDES y las estrategias nacionales de desarrollo econmico, donde 73

un cambio en esta ltima es capaz de hacer variar la poltica y los cometidos del banco, el papel del BNDES sera la variable dependiente. Por su parte, la variable ex plicativa o causal sera la estrategia nacional de desarrollo econmico, cuyos cambios vendran determinados, tal y como se expuso en el apartado en que sta fue definida, en base a las restricciones y oportunidades polticas y econmicas del sistema internacional, al papel del Estado y a los precondicionantes que conforman las distintas ideologas y opciones polticas a nivel nacional, as como a los marcos institucionales y culturales. Sin embargo, la relacin causal no slo atiende a estos factores, y, como ya se ha dicho, se asume la existencia de una continuidad institucional, ms all de los cambios causados por la variable independiente. Adems de la estrategia de desarrollo, los aspectos institucionales endgenos del banco, as como las complementariedades establecidas con el entorno institucional poltico y del sistema financiero pueden intervenir produciendo resultados en un sentido o en otro de la relacin causal. Por tanto, la relacin entre estrategia de desarrollo y papel del BNDES no sera la nica que explicara el desarrollo institucional ni su relevancia como instrumento de intervencin por parte del Estado desarrollista brasileo. La variable aspectos endgenos, y las variables complementariedades institucionales polticas y complementariedades institucionales con el sistema financiero son tambin explicativas, aunque no constantes en relacin al grado en que pueden ser intervinientes. En determinados momentos, estas variables son capaces de producir resultados respecto del papel del BNDES, en otros momentos su capacidad ser relativamente irrelevante, y en otros momentos se vern incluso determinadas por la variable dependiente. En el primero de los captulos se explorar el desarrollo institucional del BNDES a partir de los posibles cambios en la variable dependiente e independiente y en las intervinientes, analizando el proceso a largo plazo, a travs de distintos momentos, en una secuencia temporal que abarca el periodo de 1952 a 2010. En los siguientes captulos, se analizar de manera ms intensiva el cambio del papel del BNDES en funcin del cambio en la estrategia de desarrollo, a partir de las coyunturas crticas ms relevantes para el cambio en el marco institucional de la economa poltica brasilea: el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones, la fase posterior al milagro econmico, el periodo de ajuste y liberalizacin econmica y, por ltimo, la vuelta a la implantacin de estrategias de desarrollo estrictamente desarrollistas.

74

Se han elegido estos cuatro momentos de cambio para evaluar, con un mayor nmero de datos cualitativos, cmo en una secuencia temporal ms concreta puede el cambio en las variables afectar al desarrollo institucional, pero, sobre todo, cmo este puede producir resultados concretos en determinadas polticas. As, dado que, segn la definicin dada para el concepto de estrategia de desarrollo, stas se pueden desagregar en conjuntos de polticas, se prestar una especial atencin al impacto del BNDES en las principales polticas econmicas de cada uno de estos momentos. Asimismo, dado que tambin segn esta definicin, la estrategia de desarrollo se lleva a cabo de acuerdo a una particular relacin de agencia, se explorar la forma en la que el BNDES se ha relacionado con cada uno de los gobiernos a ser estudiados: el de Juscelino Kubitschek (1956-1961), y el Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico o Plano de Metas, el gobierno militar de Ernesto Geisel (1974-1979) y la implantacin del II Plano Nacional de Desenvovlimento, los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998, 1998-2002) y el Plano Nacional de Desestatizao, y, por ltimo, el gobierno Lula, a travs de su Politica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior, de la Poltica de Acelerao do Crescimento y de la Poltica de Desenvovlimento Productivo.

75

2. La evolucin institucional del BNDES -1952-2010La evolucin institucional del BNDES, manifestada por una trayectoria recorrida en la que, pese a existir una importante continuidad, es tambin observable la variacin de su papel, es explicable a travs de una serie de factores tanto endgenos como exgenos y que actan a diferentes niveles y a travs de un proceso a largo plazo. Antes de tratar de integrar en un modelo explicativo estos factores, en los primeros cinco apartados de este captulo se describirn las variables tanto la dependiente como las explicativas-, exponiendo los principales cambios que stas han experimentado a lo largo del tiempo. Por ltimo, en el sexto de los apartados se presentar un modelo de dependencia de trayectoria, en el que las variaciones en el papel del BNDES se pretenden explicar, tanto a travs de la actuacin de dichas variables en cada uno de los momentos del proceso, como a partir de los resultados de la dependencia de trayectoria recorrida por la institucin. La primera de las variables cuya evolucin ser descrita es el papel del BNDES a lo largo de sus ms de cincuenta aos de historia, y se trata de la variable dependiente. La segunda variable es la evolucin de la estrategia de desarrollo, materializada a travs de distintas polticas pblicas que han buscado el crecimiento econmico y la evolucin en la estructura econmica de Brasil. La evolucin de la estrategia de desarrollo es la ms cercana a un nivel sistmico, y se trata de la variable explicativa principal, ya que, de acuerdo a la definicin dada en la introduccin, es la que tiene mayor capacidad para producir cambios en el papel del BNDES, adems de que es capaz de influenciar al resto de niveles de variables. La tercera y cuarta de las variables abordarn la evolucin del sistema financiero y de las instituciones de poltica econmica del Estado brasileo, estando en nivel del entorno de complementariedades institucionales con las que interacta el BNDES. Por ltimo, la quinta variable explicativa es la propia evolucin institucional interna del banco, que acta como contrapeso a los cambios exgenos y da una cierta cohesin institucional al cambio (vase Cuadro 2.1).

76

Cuadro 2.1. Variables y factores explicativos

Variable dependiente Exgena Papel del BNDES Exgena Exgena Endgena

Factores explicativos Variables explicativas Nivel macro

Nivel entorno institucional Nivel entorno institucional Nivel institucional Trayectoria recorrida.

Estrategia de desarrollo (variable principal) Sistema financiero Estado desarrollista Evolucin institucional interna

2.1. El papel del BNDES -1952-2010-

Como institucin encargada de promover el desarrollo econmico y social de Brasil, el BNDES es el principal instrumento de financiamiento de largo plazo para la realizacin de inversiones en todos los segmentos de la economa, en una poltica que incluye las dimensiones social, regional y ambiental (BNDES). El papel del BNDES est estrechamente vinculado al crdito dirigido, a largo plazo, y a tipos de inters preferenciales, de acuerdo con la poltica establecida por el gobierno, contando siempre con el criterio tcnico de la institucin. Con ello se persigue el objetivo de sustentar las inversiones en sectores considerados bien como prioritarios para el desarrollo econmico nacional, o bien que por sus caractersticas especficas pueden necesitar de estos recursos financieros si los mercados no ofrecen las condiciones ptimas. En trminos generales se pueda afirmar que el papel del BNDES como banco de desarrollo se ha mantenido constante desde su fundacin. Sin embargo, tambin es posible percibir significativas variaciones, tanto respecto de los sectores econmicos favorecidos por el volumen de sus polticas de crdito, como respecto de otros aspectos como su grado de intervencin en la formulacin de la poltica econmica, o su naturaleza cambiante, en ocasiones ms cercana a un banco strictu sensu, en ocasiones ms cercana a un organismo formulador de polticas pblicas (vase Cuadro 2.2).

77

Cuadro 2.2. El papel del BNDES -1952-2010-

Papel -Mecanismo de cooperacin internacional. -Mecanismo para las precondiciones del desarrollo de Brasil.

Fechas 1952-1953

1953-1955

-Mecanismo de la poltica clientelar.

1954

-Foco de aislamiento tecnocrtico.

1955

-Agencia de polticas pblicas y gobernabilidad.

1956-1961

-Ejecutor de proyectos.

1961-1964

-Financiador del sector privado (ortodoxo).

1964-1968

-Financiador del sector privado (heterodoxo). -Financiador del sector privado (heterodoxo). Agencia de polticas pblicas y planificacin econmica. -Papel difuso: financiador de proyectos sociales, apoyo a la exportacin, apoyo a la productividad de las empresas, hospital de empresas mediante el BNDESpar. -Ejecutor de privatizacin -Gestor de la reforma del Estado

1968- 1973

Principales hechos indicadores Comisin Mixta Brasil-EEUU. Acuerdos de cooperacin entre los gobiernos Truman y Vargas. Elaboracin de proyectos de acuerdo al Programa de Reaparelhamento Econmico (PRE). Acuerdos BNDES-CEPAL para implantar mtodos de planificacin econmica. Liberacin de recursos para proyectos distintos de los acordados segn el PRE y la Comisin Mixta. Presidencia de Maciel Filho. Salida de los cuadros tcnicos de la institucin. Vuelta de los cuadros tcnicos y salida definitiva de los cuadros clientelares varguistas Elaboracin e implantacin del Programa de Metas. Creacin de los Grupos de Trabajo, y financiacin de los proyectos desarrollistas del presidente Kubitschek Acompaamiento y ejecucin de los proyectos comprometidos durante el gobierno Kubitschek y el Plan de Metas. Captacin de fondos internacionales (BID, KfW, USAID), para programas preestablecidos. Creacin de los fondos vinculados a lneas de financiacin (principalmente FINAME y FIPEME). Creacin del FMRE.

1973-1980

1980-

De autarquia a empresa pblica. Creacin del sistema de empresas subsidiarias. Participacin en el diseo e implementacin del I PND, II PND y III PND. Fracaso del III PND. Creacin del FINSOCIAL. Programas de apoyo a las exportaciones. Elaboracin del concepto integracin competitiva. Rescate de empresas nacionales en apuros a travs del BNDESpar. Venta de acciones Petrobrs. Venta de las compaas participadas por BNDESpar. Implementacin del Programa Nacional de Desestatizaao. Gestin de la privatizacin de las grandes sectores industriales y de los principales servicios. Financiador de programas de exportaciones y de mejora de la competitividad internacional. Financiacin del PITCE, PAC y PDP. Implementador de medidas de estmulo al sistema financiero para superar la Gran Recesin.

1985-1990 1991-2002

-Financiador polticas de desarrollo y anticclicas.

2002-2010

Fuente: Elaboracin propia

78

El BNDES naci a principios de los aos cincuenta como mecanismo de cooperacin internacional volcado en proyectos de infraestructuras en los sectores de energa elctrica y de transportes, considerados como puntos de estrangulamiento o cuellos de botella para la economa nacional, segn la terminologa utilizada en aquella poca. Su origen tiene que ver con la necesidad de contar con un rgano financiero para canalizar la ayuda internacional aprobada para la Comisin Mixta Brasil- Estados Unidos -CMBEU-, nacida de la cooperacin entre los gobiernos de Harry Truman y de Getulio Vargas. As, los primeros proyectos financiados supusieron la materializacin de los programas diseados por esta institucin bilateral (Willis, 1986: 141-46; Lima, 2009:106). La Comisin Mixta puede ser considerada como un hito en la historia de las relaciones entre ambos pases, as como una de las muestras ms significativas de la accin exterior del gobierno Truman hacia Amrica Latina. Pese a que la ayuda a la regin careci de la importancia concedida al Plan Marshall (vase Cuadro 2.3), s que es cierto que con la presidencia de Truman se inaugur un nuevo paradigma en las relaciones hemisfricas, circunstancia aprovechada tanto por los gobiernos de Eurico Dutra como de Getlio Vargas para reclamar la necesaria asistencia tcnica y financiera para el proceso de industrializacin brasilea.

79

Cuadro 2.3. Ayuda de Estados Unidos durante el periodo 1946-1971 en millones de dlares-.

1946-1948 Oriente Prximo PA PExim Asia Oriental PA PExim Amrica Latina PA PExim frica PA PExim Oceana PA PExim Japn PA* 979,7 979,7 937,5 606,3 64,0 1.337,4 1.090,2 33,2 269,0 98,3 170,7 12,3 8,3 2,7 5,5 5,5

1949-1952 2.066,7 1.334,3 156,4 2.350,0 1.823,5 120,9 591,7 97,8 493,7 51,1 5,7 45,4 7,1 7,1

1953-1961 11.517,8 7.596,7 465,1 10.657,6 5.853,2 213,1 4,311,5 1.632,4 2.260,3 1.306,5 1.106,2 200,3 47,0 47,0

1962-1971 17.755,1 12.115,1 942,0 11.710,0 4.445,5 628,6 11.733,9 8.869,0 1.940,9 3.927,2 3.304,3 311,7 312,3 296,5 28,4

1946-1971 32.217,1 21.652,4 1.627,6 26.055,0 13.212,4 995,8 16.906,1 10.697,5 4.865,6 5.350,0 4.425,8 560,1 371,9 343,5 28,4 4.285,5 3.220,7

1.220,7 1.220,7

1.180,0 341,2

905,1 679,1

Europa PA*

11.890,0 11.890,0

17.032,4 15,234,0

19.524,6 5.534,4

8.071,9 3.920,0

56.519,0 36.579,4

Fuente: United States Agency for International Development (1972), en Pinho Neto (1996)

PA: Prstamos y subsidios concedidos como asistencia econmica. PExim: Prstamos de largo plazo concedidos por el Eximbank. El total segn regin corresponde a PA+PExim+ los prstamos y subsidios concedidos como asistencia militar. *Asistencia econmica total, incluyendo los prstamos de largo plazo del Eximbank.

As, tras aos de negociaciones, en julio de 1951 daran comienzo los trabajos de la Comisin, establecida en Rio de Janeiro y subordinada al Ministerio da Fazenda dirigido por Horacio Lfer, y en la que trabajara un equipo compuesto por tcnicos, economistas y empresarios de ambos pases. Sus trabajos duraron dos aos, elaborndose un total de 41 proyectos sectoriales, con la previsin de ser financiados en casi un tercio por 392 millones de dlares aportados por el Banco Mundial -BIRD en

80

aquella poca- y por el Eximbank norteamericano, mientras que el resto sera aportados desde Brasil, a travs del Fundo de Reaparelhamento Econmico FRE- (Comisso Mixta, 1952). Horacio Lfer haba ideado ya en 1951 este fondo, asociado al Programa de Reaparelhamento Econmico o Plan Lafer, confiando en que, una vez iniciadas las negociaciones, la cooperacin internacional se materializara. El FRE servira para completar en moneda nacional el montante de recursos extranjeros que se prevea llegasen tras los trabajos de la Comisin, y fue aprobado por el Parlamento brasileo con una amplia adhesin poltica. Los recursos del FRE provendran de una serie de tributos en forma de prstamos obligatorios a devolver en seis aos a un inters anual del 5 por ciento y seran obtenidos a partir de una tasa adicional del 15 por ciento del impuesto de la renta, del 4 por ciento del valor de los depsitos de las Caixas Econmicas Federales, del 25 por ciento de las reservas tcnicas de las compaas de seguros y capitalizacin, y por el 3 por ciento de la recaudacin anual de los diferentes organismos de proteccin social. Como institucin responsable de la gestin y de la distribucin de los recursos del FRE se cre el BNDES, desechndose la posibilidad de que fuese el Banco do Brasil BB- el encargado de gestionar estos fondos (Comisin Mixta, 1952). La naturaleza bancaria del futuro organismo fue adoptada porque los recursos de los fondos deberan ser liberados en forma de prstamos y financiamientos a las distintas empresas que participaran del Plan, mientras que su carcter de autarquia dependiente de la Administracin Central se adopt por la voluntad de que el banco estuviese sometido a la fiscalizacin del Tribunal de Cuentas. Esto concordaba con los deseos de los tcnicos norteamericanos de la Comisin, que preferan crear una nueva institucin financiera de la cual se hiciese responsable completamente el gobierno brasileo, para lo cual el BB no servira por ser una empresa de economa mixta, y, adems, porque deseaban que se estableciese una nueva burocracia entrenada en las modernas tcnicas de planificacin de proyectos (Lima, 2009:108). Asimismo, exista una firme postura por parte del ministro Lafer para que la entonces principal institucin financiera del pas no gestionase los recursos del FRE, ya que en aquel momento mantena una fuerte controversia con las polticas de expansin crediticia y monetaria del BB, por lo que haba decidido intentar limitar el poder y la independencia de su presidente. As, la solucin tomada por parte del Ministerio da Fazenda fue crear el BNDES, esgrimiendo como argumentos la necesidad de establecer una institucin con 81

la capacidad tcnica para elaborar y acompaar proyectos, as como para financiarlos en base a medios no inflacionarios, es decir, en base a la gestin de fondos o depsitos, pero no mediante emisin de moneda (Araujo, 2007). El BNDES fue creado en junio de 1952 mediante la Ley nmero 1682, aunque el banco no comenzara a estar operativo hasta noviembre de 1953. Con ello, adems de contar con un organismo financiero que respondiese a las exigencias tcnicas de la Comisin Mixta y el Ministerio da Fazenda, se cumpla una vieja expectativa de industriales, tcnicos y polticos brasileos de contar con una institucin de desarrollo, copiando el modelo que haban implantado ya Chile y Mxico. La institucin naci en medio de un ambiente tecnocrtico generada en los trabajos de la Comisin, la cual, como medios ms importantes para alcanzar sus objetivos, estableci que: 1) los proyectos seran analizados con base en la viabilidad tcnica y econmica, 2) se eliminara la prctica de liberar recursos a fondo perdido, 3) todo proyecto tendra un acompaamiento hasta el final de su amortizacin, 4) el reclutamiento de personal se realizara a travs de concurso pblico (Lima, 2009:118). Sin embargo, el BNDES, que haba nacido con el objetivo de eliminar los obstculos para el desarrollo de Brasil diagnosticados por la Comisin Mixta, muy pronto sufrira lo que a priori pareca un importante contratiempo, ya que este foro bilateral fue disuelto repentinamente tras la llegada de Dwight Eisenhower a la

presidencia de Estados Unidos en 1953. El paradigma de la accin exterior norteamericana cambi radicalmente bajo la nueva administracin republicana, y la cooperacin econmica y financiera internacional comenz a ser tratada de forma ortodoxa y con criterios estrictamente economicistas. La consecuencia para Brasil fue que la ayuda norteamericana jams lleg en los trminos que se haban pactado con anterioridad, lo cual oblig a replantear todo el Plano Lafer, as como las funciones del banco recin creado. A pesar de ello, el BNDES continu operando y los proyectos aprobados por la Comisin fueron llevados adelante, aunque a un ritmo menor, gracias precisamente a que el gobierno brasileo se haba anticipado creando el FRE. Adems, la disolucin de la Comisin motiv otro aspecto que fue la bsqueda de una cooperacin con otros organismos como la CEPAL, que culmin con la creacin de la Comisin Mixta CEPAL-BNDES. Con estos trabajos se completara la formacin del personal del banco en las tcnicas de planificacin a largo plazo y en la fijacin de objetivos macroeconmicos, tal y como vena siendo desarrollado por el organismo multilateral latinoamericano (BNDES, 2002a). 82

Poco a poco, el banco comenzaba a ganar capacidad tcnica, a decidir con autonoma y a asimilar proyectos diferentes de los seleccionados por la CMBEU, para la que inicialmente haba sido creado. De esta forma se estaba preparando el cambio que le llevara de dedicarse exclusivamente a la infraestructura, a fomentar la industria pesada y de bienes de equipo (vase Cuadro 2.4), y a convertirse en una agencia de polticas pblicas, embrin del futuro Ministerio de Planificacin. Con ello, el banco ganara un enfoque diferente, pasando a preocuparse menos de los requisitos previos al desarrollo, y ms con el desarrollo en s mismo (Lima, 2009:7)29.

Cuadro 2.4. Desembolsos aprobados por el BNDES por sectores durante el periodo 1952-1955 -en millones de R$ de diciembre de 2005-

Sectores Energa elctrica Ferrocarriles Otras infraestructuras Total infraestructuras Siderurgia Minera metalurgia Qumica, celulosa y papel Equipamientos Total industria Otros Total y

1952 536 -

1953 148 296 44

1954 128 696 -

1955 356 272 -

TOTAL 632 1.799 44

% 22,9 65,2 1,6

536

488

824

628

2.475

89,7

20 -

8 8

8 8

36 16

1,3 0,6

72

36

108

3,9

532

92 12 592

60 76 40 940

52 12 692

60 220 64 2.759

2,2 8,0 2,3 100,0

Fuente: Departamento Presupuestario del BNDES, en Lima (2009)

Sin embargo, la trayectoria del banco hacia su consolidacin como un organismo eficiente e independiente no fue tan directa como pudiera parecer a priori, y tuvieron que darse una serie de circunstancias polticas para que sta se pudiese alcanzar. El gobierno Vargas acab cediendo ante las viejas prcticas, presionando hasta colocar en la direccin del BNDES a cuadros de extraccin clientelar, intentando utilizar el banco
29

Citando entrevista a Juvenal Osorio Gomes, realizada en 1982.

83

para apoyar proyectos que favorecan ms a sus bases polticas, reinterpretando sui generis los objetivos fundacionales de la institucin. Esto motiv la salida temporal de los cuadros tcnicos que haban participado de los trabajos de la Comisin Mixta, y que slo volveran al BNDES tras la muerte de Getlio Vargas, cuando el gobierno interino de Joo Caf Filho -1954-1955-, puso en el Ministerio de Fazenda a Eugenio Gudin. Fue en este corto periodo de tiempo, y contando con los auspicios de Gudin, cuando bajo la direccin de Roberto Campos asentaron de manera definitiva las bases del aislamiento burocrtico y de la capacitacin tcnica del BNDES. As se consigui que el banco se convirtiese en el centro del diseo de la poltica econmica durante los cinco aos posteriores (Campos, 2004:206-08). De esta forma, el BNDES fue capaz de liderar el proceso de reforma poltica, econmica y administrativa elaborado para la implantacin del Programa de Metas, la poltica desarrollista hasta la fecha ms ambiciosa de la historia de Brasil, implantado durante el gobierno de Juscelino Kubitschek -1956-1961-. Utilizando como base los trabajos anteriores de la Comisin Mixta y de la Comisin BNDES-CEPAL, un equipo de tcnicos dirigido por Lucas Lpes y Roberto Campos, presidente y superintendente del BNDES respectivamente, fueron los responsables del diseo de la estrategia econmica del gobierno Kubitschek que, adems del Programa de Metas, contendra tambin una serie de programas de ajuste y de contencin de la inflacin. El banco se convirti as en el centro del diseo y la planificacin de la poltica econmica, consolidndose como el principal organismo del Estado brasileo para la formulacin de programas de desarrollo econmico, gracias a la capacidad tcnica alcanzada.

84

Cuadro 2.5. Desembolsos aprobados por el BNDES por sectores durante el Programa de Metas -en millones de R$ de diciembre de 2005-

Sectores Energa elctrica Ferrocarriles Otros Total infraestructura Siderurgia Minera y metalurgia Qumica, celulosa y papel Equipamientos Total industria Otros Total

1956 148

1957 908

1958 960

1959 448

1960 132

Total 2.595

% 32,0

1.083 8 1.239

300 16 1.223

0 0 960

208 32 688

60 0 192

1.651 56 4.302

20,3 0,7 53,0

8 4

116 92

700 56

88 8

1.071 0

1.193 160

24,4 2,0

160

128

236

236

136

896

11,0

28 200 64 1.503

80 416 56 1.695

120 1.111 60 2.131

312 644 20 1.351

32 1.239 8 1.439

572 3.160 208 8.120

7,0 44,5 2,6 100

Fuente: Departamento Presupuestario del BNDES DEOR-, en Lima (2009).

Adems de consolidarse como institucin formuladora de polticas, el BNDES se convirti en uno de los principales soportes institucionales que aseguraran la gobernabilidad en aquel periodo, al ser el principal mecanismo de coordinacin estratgica de la reforma administrativa ideada por el gobierno para implantar el programa desarrollista. Por ejemplo, el presidente del BNDES ocup durante todo este periodo la Secretara Ejecutiva del Conselho de Desenvolvimento, rgano creado ad hoc para coordinar la implementacin del Programa de Metas, subordinado directamente a la Presidencia, en el que participaban todos los ministros ms los Jefes de la Casa Civil y Militar, y el Presidente del Banco de Brasil y del que dependan una serie de Grupos Ejecutivos y Grupos de Trabajo que se encargaran de la implementacin de las treinta y una metas sectoriales que componan el Programa de Metas (Benevides, 1979). Junto con esta labor de coordinacin, el BNDES fue el principal financiador de todo el programa de desarrollo, aprovechando los mtodos de evaluacin y acompaamiento de proyectos perfeccionados en los aos anteriores. Para ello, el banco

85

se tuvo que convertir no slo en un distribuidor de recursos nacionales, sino tambin en un captador de fondos internacionales, actuando en estrecha colaboracin con el Ministerio de Exteriores y con la propia Presidencia de la Repblica. En noviembre de 1956 se prorrog por diez aos ms la recaudacin del porcentaje del impuesto de la renta que haba servido para financiar el FRE (Prochnik, 1995: 149), lo cual sumado a la consecucin de una serie de fondos vinculados a proyectos especficos, aseguraban la continuidad a medio plazo de un importante volumen de recursos. Adems, uno de los aspectos ms importante en esta poca fue la llegada de fondos provenientes de organismos internacionales en su mayora del Eximbank de Estados Unidos- que se convertirn en una de las principales fuentes de recursos financieros para el Plan de Metas.
Cuadro 2.6. Fuentes de recursos del BNDES -1956-1961- (en millones de cruzeiros)

FUENTES Total Generacin interna Retorno Incorporacin al capital y reservas Otros Total Dotaciones y prestamos del pas Compaas de seguro Impuesto sobre la renta Total Fondos vinculados Total Recursos externos

1952 5,37

1953 1,07

1954 7,51

1955 11,73

1956 3,71

1957 14,34

1958 10,70

1959 10,36

1960 13,98

1961 17,60

5,37

1,07

7,51

4,04 7,69

2,60 1,11

3,08 9,61

2,94 7,76

1,47 8,72

1,06 11,75

2,78 13,49

94,63

98,93

92,49,

68,04

7,16

1,65 56,98

28,31

0,18 26,37

1,18 32,66

1,33 40,21

14,53

10,49

10,91

7,16

56,98

28,31

26,37

32,66

40,21

94,63

84,40

81,99

57,14

52,16

28,16

24,72

31,11

39,10

20,23

51,80

0,00

48,41

52,02

43,82

35,02

37,33

28,68

12,58

11,24

9,54

7,17

Fuente: Prochnik (1995)

86

As pues, en este periodo el BNDES combin diversas funciones y, adems de aumentar exponencialmente su volumen de recursos y de crditos, diversific los sectores a financiar, cambiando gradualmente de objetivos. Su papel como banco de desarrollo se acentuara con el refuerzo de los mecanismos de control en la concesin y acompaamiento de los crditos (Willis, 1986: 107-13). Mientras tanto, tambin se increment su importancia dentro del entramado institucional del Estado desarrollista brasileo, mediante su papel como agencia pblica formuladora de polticas, adems de ejercer de coordinador de la accin de los actores involucrados en el Programa de Metas. El banco continu financiando los anteriores proyectos de energa y transportes, dado que el Plan de Metas fue, al fin y al cabo, una continuacin de los proyectos de la Comisin Mixta y de la Comisin BNDES-CEPAL. Adems, el banco comenz tambin a apoyar la implantacin de empresas pblicas, de industrias nacionales, as como tambin la implantacin de industrias de capital multinacional. Al final de este periodo el banco destinaba la mayor parte de sus crditos a financiar incipiente industria de bienes de equipo, siendo la siderurgia el sector que reciba el mayor tratamiento, con un 80% de los fondos (Lima, 2009: 36). El hecho de que el Programa de Metas hubiese supuesto este salto tan importante en el desarrollo de Brasil, pero sobre todo la inestabilidad poltica y la inflacin incontrolada que sucedieron al gobierno Kubitschek, hicieron del periodo de 1960 a 1964 una poca poco propicia para grandes proyectos econmicos. Durante los gobiernos de Janio Quadros y de Joo Goulart, los dos ltimos presidentes del periodo precedente al rgimen militar, el BNDES prcticamente se limit a ejecutar los proyectos anteriores, ya que pese a que sobre todo con el gobierno del primero se intentaron redefinir las lneas del banco de acuerdo con un nuevo modelo de poltica econmica (Lima, 2009: 139-51), la poca duracin de ambos mandatos no permiti mayores innovaciones. Sin embargo, se da la paradoja de que el banco alcanz durante este periodo de dos gobiernos lo que hasta el momento eran su record de crditos, superando en un 50 por ciento el desembolso medio anual del periodo del gobierno Kubitschek. La explicacin est en el compromiso del banco con el acompaamiento de los proyectos aprobados dentro del Programa de Metas y que todava se estaban ejecutando, lo cual demuestra la capacidad alcanzada por la institucin para llevar a cabo polticas con un importante grado de continuidad e independencia.

87

Cuadro 2.7. Desembolsos del BNDES durante el Programa de Metas y durante los gobiernos de Quadros y Goulart en millones de reales-

1956 Desembolsos (millones de R$) 613

1957 945

1958 953

1959 995

1960 936

Total periodo 4.444

1961 Desembolsos ( millones de R$) 610

1962 2.048

1963 1.346

Total periodo 4.005

Fuente: DEOR, en Lima (2009)

Figura 2.1. Desembolsos del BNDES durante el Programa de Metas y durante los gobiernos de Quadros y Goulart en millones de reales2500 2000 1500 1000 500 0 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963

Desembolsos (en millones de R$)

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de DEOR, en Lima (2009).

El BNDES fue capaz de seguir funcionando a pesar de la crisis del rgimen democrtico que acab con el golpe de 1964, lo cual fue un aspecto muy positivo para garantizar la continuidad de la institucin y para afrontar las reformas que se avecinaban. La dictadura militar iniciada en 1964 supuso no slo un cambio de rgimen, sino un amplio programa de reforma poltica y econmica. Para ello, se lanz el Plano de Ao Economica do Governo -PAEG- que, instaurado bajo la administracin del general Castello Branco -1964-1967-, tena como objetivos controlar la escalada

inflacionaria, acelerar las tasas de crecimiento interrumpidas durante los gobiernos de Quadros y Goulart, aliviar las tensiones sociales y los desequilibrios regionales, as como establecer una poltica de inversiones sostenidas para aumentar el empleo y reequilibrar la balanza de pagos.

88

En este contexto se emprendi una amplia reforma de los organismos econmicos del Estado, concedindose una enorme importancia al Ministerio de

Planejamento, creado durante el anterior gobierno de Joo Goulart, y del que pasaron a depender un gran nmero de competencias y de agencias especializadas. As, tanto el BNDES como el recin creado EPEA -Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada, posteriormente IPEA-, pasaron a encuadrarse en una estructura encaminada a la elaboracin de metas para la reduccin de la inflacin y el aumento del crecimiento (Willis, 1986: 318), remarcando el papel del banco como organismo de planificacin, aunque dndose la circunstancia de que ya no detentar el monopolio de la expertise en la materia. A este respecto, es preciso sealar que, pese a que el banco no perdi importancia como tal, s que es cierto que se integr de manera ms estructurada dentro del complejo institucional del Estado desarrollista brasileo, siendo relegado a un papel ms limitado pero que realmente era el que le correspondera como institucin financiera de desarrollo. Adems, tras la reforma del Sistema Financiero Nacional con la creacin tambin en 1964 del Banco Central de Brasil y del Conselho Monetrio Nacional, la actividad del banco pas a depender simultneamente de otro nivel de autoridad, de acuerdo con las reglas que pasaran a regir la actividad de cualquier institucin financiera. Con estas regulaciones la posicin del BNDES dentro de la jerarqua de complementariedades institucionales disminuy de nivel, sobre todo si se compara con la importancia poltica que el banco alcanz durante el gobierno de Kubitschek. Sin embargo esto no signific una disminucin en su capacidad para emprender grandes proyectos, ni tampoco que el nivel de recursos se viera recortado, sino ms bien todo lo contrario, pues en esta poca el banco lleg a doblar el volumen total de captacin de recursos respecto de la etapa anterior. El banco se fue adaptando a los nuevos objetivos fijados por el Ministerio de Planejamento, abandonando los grandes proyectos de infraestructuras y de creacin de empresas estatales, y centrndose a partir de entonces en el sustento de la inversin en la industria privada (Najberg, 2002). Asimismo, tambin tuvo que reconducir su actividad en virtud de la nueva legislacin dictada por el Sistema Financiero Nacional, que obligaba a que la captacin de recursos se efectuase exclusivamente en base a programas preestablecidos. Motivado por estos cambios, fue por lo que se crearon una serie de fondos especficos para los nuevos proyectos de apoyo al incipiente sector de industrias privadas de bienes de equipo, as como a las

89

pequeas y medianas empresas, cuya gestin fue la principal tarea del banco en los aos siguientes (Willis, 1986: 339-65). Los fondos ms importantes creados en este nuevo periodo fueron el FUNTEC Fundo Tecnolgico-, dedicado al apoyo a la investigacin y a la innovacin, el FIPEME -Programa de Finaciamento Pequena e Media Empresa-, dedicado a la pequea y mediana empresa y principalmente y el FINAME -Finaciamento para Aquisies de Mquinas e Equipamentos-, dedicado al desarrollo de la industria de bienes de equipo. Todos ellos supusieron una nueva tendencia de apoyo al sector privado y, sobre todo el FINAME, marcaron el desarrollo institucional del banco en las siguientes dcadas (Willis, 1986: 340). El FINAME naci inicialmente como un fondo bajo la administracin del banco, para cuyo funcionamiento se captaran recursos en varios lugares, como por ejemplo instituciones de desarrollo internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo -BID- o el Banco Alemn de Desarrollo -Kreditanstalt fur Wiederaufbau, KfW-, e incluso de grandes programas para la cooperacin internacional como el USAID y la Alianza para el Progreso. El objetivo del FINAME era el aumento de la fabricacin de bienes de equipo, para lo cual se establecieron lneas de crdito que seran liberadas para las industrias de los sectores seleccionados, ayudando en la compra del equipamiento bsico necesario, o bien en la comercializacin de estos productos a las empresas nacionales fabricantes de bienes de equipo. En 1966 el FINAME fue convertido tambin en autarqua, y en 1971 en empresa subsidiaria del BNDES, constituyendo el ncleo de lo que posteriormente sera conocido como sistema BNDES, siendo durante este periodo el programa ms exitoso de cuantos tuvo el banco (Willis, 1986: 350) En 1968, ya bajo el gobierno del general Costa e Silva, se cre el Fundo de Modernizao e Reorganizao Industrial -FMRI-, con el objetivo de ayudar a modernizar las empresas nacionales y tornarlas ms competitivas, aumentando su escala y ayudando a superar sus posibles problemas financieros. Con este fondo se apuntalaba la tendencia que, iniciada en una coyuntura como la de 1964 en la que era imprescindible establecer una serie de fondos para mitigar los efectos del ajuste econmico, continuara en la fase expansiva del denominado milagro econmico brasileo -1967 -1973-. De esta forma, el BNDES se consolid durante todo el periodo del rgimen autoritario como el principal agente de conexin entre el Estado brasileo y la incipiente industria privada nacional. Para ello, el banco comenz a combinar cada 90

vez ms el financiamiento externo con las dotaciones presupuestarias especficas (vase Figura 2.2 y Figura 2.3), para dotar de recursos todos estos fondos (Willis, 1986: 359).

Figura 2.2. Evolucin del porcentaje de recursos gestionados por el BNDES -1964-197170 60 50 40 30 20 10 0 1964 Generacin Interna 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 O tros

Dotaciones y prstamos internos

Fondos vinculados

Recursos externos

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos en Prochnik (1995)

Figura 2.3. Evolucin del total de recursos gestionados por el BNDES, en millones de cruzeiros (1964-1971)
350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971

Generacin interna Fondos vinculados Otros

Dotaciones y prstamos internos Recursos externos

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos en Prochnik (1995)

91

En 1971 el banco dejara de ser una autarqua para transformarse en empresa pblica. Con ello sus fondos ya no estaran directamente vinculados al Presupuesto General de la Unin, y adems se le permitira una mayor autonoma, tanto a la hora de captar sus fondos en el mercado crediticio, como a la hora de contratar a su personal. Adems, el nuevo estatuto le permitira la creacin empresas subsidiarias, lo cual ser fundamental para el desarrollo de la institucin durante las prximas dcadas, componindose de esta forma lo que ha sido denominado como Sistema BNDES. Las nuevas subsidiarias comenzaron a operar en 1974, dedicndose a actuar en el mercado de capitales con el objetivo de fomentar la capitalizacin de las empresas brasileas (BNDES, 2002), As, al funcionamiento del FINAME ya como empresa subsidiaria, se sum la creacin en 1974 de la Mecnica Brasileira SA EMBRAMEC-, la Insumos Bsicos SA IBASA-, la Financiamientos y Participaciones -FIBASE- y la Investimentos Brasileiros SA -IBRASA-, fusionadas en 1982 en la BNDES Participaes SA (BNDESpar). Con la creacin en 1976 del Programa de Estimulo ao Desenvolvimento do Mercado de Capitais PROCAP-, el Sistema BNDES inaugurara una nueva etapa en la que el banco, en concordancia con la estrategia del gobierno, se encargara de detectar los sectores econmicos ms interesantes para ser desarrollados, e incentivara a los empresarios a invertir mediante tipos de inters preferenciales. Adems de la nueva poltica establecida por el Sistema BNDES y llevada a cabo por las subsidiarias, en la dcada de 1970 el banco volvi a recuperar su papel como agencia elaboradora de polticas pblicas, participando en el diseo y la financiacin de los dos principales programas econmicos de la dcada: el I Plan de Desarrollo Econmico -I PND-, pero sobre todo el II Plan Nacional de Desarrollo Econmico -II PND-. Las circunstancias polticas del momento, con la llegada en 1970 al Ministerio de Planejamento de Joo Paulo dos Reis Velhoso, su estrecha relacin del ministro con Marcos Vianna, presidente del BNDES en aquella poca, y la continuidad en el cargo alcanzada por ambos de 1970 a 1979, durante los gobiernos de Emilio Gasrrastazu Medici y de Ernesto Geisel (Willis, 1986: 410; Lima, 2009: 179), ayudaron a convertir al banco en un importante coordinador estratgico de la accin del Estado respecto del desarrollo econmico. Con el II PND se pretenda orientar el apoyo pblico al capital nacional, teniendo como objetivos conseguir un sector de industrias competitivas a nivel nacional, establecer una poltica anticclica de inversiones para superar la crisis del petrleo 92

(Mntega, 1997), as como completar definitivamente el proceso de industrializacin sustitutiva, mxime cuando el coste de las importaciones de bienes de equipo se haban duplicado entre 1973 y 1975 (Willis, 1986: 403). El BNDES particip activamente en el diseo del II PND, siendo posteriormente el rgano financiador de todos los proyectos, para lo cual fue decisiva la creacin de las subsidiarias para as poder capitalizar con mayor eficiencia los sectores de empresas nacionales seleccionados, adems de mantener una poltica activa de acompaamiento de las inversiones junto con las empresas (Willis, 1986: 405). Asimismo, el banco fue capaz de sostener un gran volumen de desembolsos ya que previamente se haba asegurado la captacin de los recursos de los dos fondos de pensin creados durante la dictadura militar: el PIS (Programa de Integrao Social) que cubra a todos los empleados del sector privado y el PASEP (Programa de Patrimonio do Servidor Pblico) que cubra a todos los empleados del sector pblico.

Figura 2.4. Porcentaje de desembolsos del BNDES durante la implantacin del II PND

60 50 40 30 20 10 0 Industria
Siderurgia Bienes de consumo Total infraestructura

Infraest.
Metalurgia Total Industria Ciencia y Tecnologa

Ciencia y T.
Q umica Energa elctrica O tros

Otros
Equipamientos Transporte

Fuente: BNDES en Lima (2009)

Una vez que el II PND lleg a su fin en 1979, el BNDES inici una etapa de profunda redefinicin de sus objetivos y de su papel. La cada vez ms adversa coyuntura macroeconmica de inicio de la dcada de 1980, con las cifras de dficit, endeudamiento exterior y de inflacin en aumento, y con el crecimiento econmico estancado, acab con el proceso de industrializacin dirigida por el Estado, como qued demostrado con el fracaso del III PND, implantado en 1980. De esta forma, y una vez

93

que se corrobor la definitiva prdida de la capacidad estatal para intervenir en el proceso de planificacin a largo plazo, el banco cambi su papel de mecanismo de apoyo al proceso de industrializacin sustitutiva, centrndose en conservar las industrias existentes, para lo cual se reforz el papel de las subsidiarias con la ya mencionada fusin en la BNDESpar (BNDES, 2002a). Asimismo, y para intentar mitigar la crisis de principios de la dcada, se incorporaron al banco dos nuevos objetivos inmediatos: actuar frente a los problemas sociales ms inminentes, as como apoyar a las exportaciones para mantener las reservas en moneda extranjera. Con la creacin del Fundo de Investimento Social FINSOCIAL, y su asignacin en 1982 al banco por parte del gobierno de Joo Figueiredo (19791985), el BNDES gan la ltima de las letras de su siglas, y comenz a apoyar el desarrollo social, con la creacin de programas de alimentacin, vivienda, salud, educacin y amparo al pequeo productor. Por otra parte, el banco dej de depender de la Secretaria de Planificacin para encuadrarse dentro del Ministerio de Comercio e Industria, y cre en 1984 el Programa de Apoio ao Incremento das Exportaes, para apoyar a empresas nacionales que cumpliesen una serie de objetivos bienales de aumento de las exportaciones (BNDES, 2002). Este ltimo programa, junto con los cambios internos ocurridos tras la implantacin de la planificacin a partir de escenarios pueden considerarse como el embrin de una de las mayores innovaciones lanzadas por el banco: el concepto de Integracin Competitiva (Mouro, 1994). Con este proyecto lanzado en 1988, el banco pretenda superar la vieja dicotoma proveniente del pensamiento estructuralista entre el desarrollo guiado por las exportaciones y desarrollo guiado por el mercado interno. Para ello, se definieron programas que aumentasen la integracin entre mercado brasileo y los mercados internacionales, dando cabida a la competencia con las empresas extranjeras, as como fomentando tambin que las empresas brasileas compitiesen en el exterior, a partir de una continua elevacin de la productividad de stas (BNDES, 2002). Esta nueva definicin del papel del banco como financiador de la competitividad y la productividad, junto con el proceso de privatizacin iniciado a mediados de la dcada de 1980 marcaron la tendencia, ya no slo del BNDES sino de toda la economa brasilea durante la siguiente dcada y media. En 1985 un hecho a priori aislado sell el futuro desarrollo de la institucin en la prxima dcada y media. La venta de acciones de la Petrobrs, por un valor de 400 millones de dlares, supuso la primera gran subasta ocurrida en Brasil (BNDES, 2002), 94

y adelantara lo que ocurrira en 1987 cuando se iniciase de manera sistemtica el proceso de privatizacin de las empresas participadas por el BNDESpar. Las privatizaciones emprendidas por el Sistema BNDES comenzaron siendo primero una respuesta ante una situacin puntual, motivada porque, con el periodo de ajustes de principios de la dcada de 1980, muchas empresas financiadas por el BNDES no pudieron afrontar sus crditos, por lo que el banco haba entrado a participar de sus acciones a travs de la BNDESpar. La situacin haba llegado a tal nivel que el banco tena cerca de un 50% de sus recursos involucrados en los gastos corrientes de las empresas participadas, adems de tener a muchos de sus tcnicos como directivos de esas empresas, con lo que se haba limitado drsticamente la capacidad financiera y humana para emprender nuevos proyectos30. El proceso de privatizaciones emprendido por el BNDES acab convirtindose en uno de los pilares de la reforma del Estado brasileo y en uno de los principales programas de los gobiernos tras la transicin a la democracia de Jos Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso. Iniciado como poltica interna y bajo las directrices de los tcnicos del banco (Velasco, 2010), la desestatizacin de la economa brasilea se convirti en la base de la estrategia econmica de la dcada de 1990, para lo cual fue creado en 1990 el Programa Nacional de Desestatizao PND-, que fue financiado por el Fundo Nacional de Desestatizaao FND-, de cuyo soporte administrativo, financiero y tcnico estuvo a cargo el BNDES. La motivacin inicial de las privatizaciones fue volver a recuperar la capacidad financiera para realizar inversiones, la cual a mediados de la dcada de 1980 estaba comprometida con una visin de que el banco no deba dejar quebrar ninguna empresa, aunque no fuese competitiva31. Inicialmente, y siempre como fruto de una decisin interna, se iniciaron las privatizaciones de empresas participadas por el BNDESpar de sectores que siempre se haban considerado estratgicos como el siderrgico, el de extraccin de minerales, el de la celulosa, o el de produccin de bienes de equipo. Posteriormente, esta poltica de alineacin de participaciones se extendi a la de agente gestor del proceso de privatizacin de las empresas pertenecientes al grupo siderrgico SIDEBRAS, en el cual el BNDES tena comprometidos distintos crditos. Esta funcin de agente gestor fue trasplantada cuando se lanz el PND, con lo cual el banco volva a recuperar un papel que iba ms all de ser un mero financiador, participando
30 31

Entrevista a funcionario I del BNDES, 26/4/2010. Ver anexo. Entrevista a funcionario I del BNDES, 26/4/2010. Ver anexo.

95

decisivamente en la coordinacin de la accin estratgica de los actores involucrados en la poltica econmica. De esta forma, cuando el PND fue lanzado, el BNDES particip de la elaboracin de la legislacin que lo sustentaba (Velasco, 2010), siendo escogido como el gestor del programa, adems de establecer en su fase inicial los medios para financiar las inversiones necesarias para la compra de los paquetes de acciones. La primera subasta gestionada por el banco bajo el PND fue la venta de la siderrgica USIMINAS, dedicndose en los aos siguientes a privatizar el resto de empresas del sector. A partir de 1994, con la subasta de la Espirito Santo Centris Eletricas ESCELSA- el banco iniciaba el proceso de dirigir la privatizacin de empresas de servicios pblicos, cuyo hecho ms significativo fue la venta de la compaa telefnica TELEBRS en 1996. Otros sectores que fueron privatizados fueron la petroqumica, los transportes ferroviarios (BNDES, 2002). Una vez que las compaas de servicios fueron vendidas el proceso fue dndose por concluido, de forma que ya a finales del ltimo gobierno Cardoso, el BNDES apenas se dedicaba ya a las privatizaciones32. El banco se centr desde entonces en una serie de programas que se haban iniciado desde la dcada de 1990 y que se empezaron a consolidar, como el apoyo a las exportaciones, a travs del programa BNDESexim, creado en 1997 a partir del programa FINAMEX dedicado a apoyar las exportaciones de bienes de capital, y que desde ese momento financiar a todos los sectores exportadores. Otros programas significativos fueron el apoyo a los pequeos y medianos agricultores, programas de desarrollo regional, y tambin programas de apoyo a la pequea y mediana empresa (BNDES, 2002c). Sin embargo, la transicin ms significativa desde el periodo de las privatizaciones se dar cuando, con el gobierno Lula, el banco volvi a recuperar su papel de sustentador de estrategias expansivas, convirtindose en el principal sustento financiero y tcnico de la Politica Industrial Tecnolgica y de Comercio Exterior PITCE- lanzada en 2004, y que supuso la vuelta a los grandes proyectos de poltica econmica despus de ms de dos dcadas (Almeida, 2011). Este nuevo papel continuar durante el segundo mandato de Lula, convirtindose en el principal financiador de la poltica de infraestructuras recogida en el Programa de Acelerao do Crescimento -PAC-, lanzada en 2007, y de la poltica industrial recogida en la Poltica

32

Entrevista a Mario Freitas, 9/6/2010.

96

de Desenvolvimento Produtivo PDP-, lanzada en 2008. Durante este periodo tanto los crditos como las fuentes de recursos aumentaron exponencialmente, situacin que se intensific an ms cuando, para mitigar los efectos de la crisis econmica mundial se estableci el Programa de Sustento dos Investimentos PSI-, reforzando el papel del banco, como mecanismo no slo de sustento de la inversin, sino tambin de poltica econmica anticclica (BNDES, 2009).

97

2.2. Evolucin de las distintas estrategias nacionales de desarrollo -1952-2010-

A partir de la definicin elaborada en la introduccin, las diferentes estrategias nacionales de desarrollo que se han sucedido en Brasil, sern descritas como resultado de las decisiones polticas de los distintos gobiernos, cuyo resultado ms significativo ser la elaboracin de distintas polticas con el objetivo de modelar el proceso de desarrollo econmico. El cambio de estrategia o, siendo ms precisos, el agotamiento de las estrategias anteriores, viene marcado por los cambios del sistema internacional, que son los que generan las restricciones y tambin ofrecen nuevos incentivos para que los actores nacionales formulen sus demandas, y para que estas se conviertan en nuevos objetivos a largo plazo (vase Cuadro 2.8). El final de la estrategia impuesta a travs del Consenso de Washington gener en Brasil precisamente esta nueva voluntad de formular objetivos y de redefinir el concepto de lo que deba ser una nueva estrategia nacional de desarrollo econmico, tras el agotamiento de la anterior estrategia nacional con la crisis de la deuda de principios de la dcada de 1980 (Leite, 2001; Bresser Pereira & Nakano, 2002; Sics & Castelar; 2009). Sin embargo, el cambio ms sustancial y que provoc por primera vez la bsqueda explcita y consciente de una estrategia nacional de desarrollo dirigida por el Estado, fue la crisis del modelo agroexportador del primer tercio del siglo XX, que trajo aparejada la quiebra del paradigma liberal que lo sustentaba, sustituyndose por el paradigma de la intervencin estatal que imperara hasta dicha dcada.

98

Cuadro 2.8. La evolucin de las distintas estrategias nacionales de desarrollo. 1930-2010

Fase INDUSTRIALIZACIN POR SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES Fase sencilla de la ISI.

Fechas 1930-1980

Principales hechos indicadores Superacin de un modelo de desarrollo basado en la agroexportacin por un modelo basado en la industrializacin dirigida por el Estado. Implantacin de las primeras infraestructuras e industrias. Convenios de cooperacin internacional para recibir asistencia tcnica y econmica. Implantacin de industrias de bienes de consumo duraderos y de bienes de equipo. Implantacin del Plan de Metas. Medidas ortodoxas de reduccin de la inflacin. Intento de implantacin del Plan Trienal. Reformas estructurales ortodoxas con el fin de acabar con la inflacin. Reforma de la poltica econmica a travs del PAEG. Poltica econmica expansiva. Creacin de un amplio parque industrial nacional de bienes de consumo duraderos. Planificacin econmica como forma de mitigar los efectos negativos de la crisis del petrleo. Objetivo de crear un parque industrial de bienes de capital y de insumos bsicos. Intento fallido de continuar con la planificacin econmica para salir de la crisis del petrleo. Inflacin descontrolada Ausencia de objetivos coherentes. Rescate de empresas nacionales, pero sin planificacin econmica eficiente. Agenda econmica motivada por la crisis de la deuda. Intentos de ajuste y de combate a la inflacin Reforma del Estado. Privatizaciones. Reduccin de la deuda. Combate a la inflacin a travs de distintos planes. xito definitivo del Plan Real. -Estabilidad macroeconmica con medidas keynesianas de estmulo al crecimiento.

1930-1955

Inicio de lafase complicada de la ISI. Planificacin econmica. -Crisis de la estrategia de desarrollo y de la planificacin. -Combate a la inflacin y ajustes estructurales. Programas de reforma institucional. -Programas de estmulo al crecimiento. . Milagro econmico. -Crecimiento basado en la deuda. I PND y II PND.

1956-1961

1961-1964 1964-1968

1968-1973

1973-1980

-Fracaso del III PND. Final de la ISI.

1980

AUSENCIA DE ESTRATEGIA

1980-1988

ESTRATEGIA LIBERAL

1988-2002

ESTRATEGIA NEODESARROLLISTA

2002-2010

Fuente: elaboracin propia

99

Los choques externos provocados por las dos guerras mundiales y por la crisis de 1929, y que desorganizaron todos los mercados internacionales en donde Brasil venda sus principales productos primarios fundamentalmente el caf y el caucho-, hicieron finalizar la poca en el que el desarrollo econmico era guiado por la pujanza de las exportaciones. A esto se sum un largo periodo de treinta aos de expansin econmica, iniciado tras la Segunda Guerra Mundial y la consolidacin del Nuevo Orden Internacional, en el que, con mayor o menor dificultad, Brasil tuvo la capacidad de captar del exterior recursos financieros e inversiones, para sustentar su proceso de industrializacin sustitutiva, que se haba convertido en una necesidad tras la imposibilidad de financiar las importaciones de manufacturas mediante los beneficios de las exportaciones (Bulmer Thomas, 1994: 229-320). Por tanto, el cambio estructural que provoc el paso de una economa basada en la agroexportacin a una economa industrial basada en la sustitucin de importaciones vino determinado por las restricciones y oportunidades provenientes del sistema internacional. stas acotaron el margen de opciones disponibles tanto para los gobiernos como para los sectores sociales y econmicos, a la hora de trazar las diferentes estrategias, y de determinar el marco institucional que configuraran las trayectorias mediante las que se esperaba intervenir en el proceso desarrollo econmico durante las dcadas siguientes. De esta forma, el proceso de industrializacin sustitutiva dirigido por el Estado, iniciado despus de la crisis de 1929, y que, intensificado despus de 1945 se extendi hasta el inicio de la dcada de 1980, fue el ms propicio para la instauracin de estrategias de desarrollo en el sentido clsico. Durante este periodo los actores econmicos fueron fuertemente influenciados por la postura desarrollista de los gobiernos, cuyo principal objetivo en materia econmica era la consecucin de altas tasas de crecimiento a partir del fomento de la instalacin de un extenso parque industrial en Brasil. Para ello se materializaron una serie de estrategias, a travs de grandes proyectos de poltica econmica, que reflejaban en mayor o menor grado la importancia de la accin estatal en el proceso de desarrollo econmico (Barros de Castro, 1994) La denominada fase complicada de la ISI (Bulmer Thomas,1994: 327) iniciada a partir de la segunda mitad de la dcada de 1950, se caracteriz por la implantacin de una industria de bienes de consumo duraderos, as como de bienes de capital, fomentando an ms la intervencin pblica, y sentando las bases de las trayectoria seguida en las dos dcadas posteriores. Dichas bases tuvieron como elemento ms 100

caracterstico la implantacin de los planes de desarrollo econmico, que respondan a las necesidades generadas durante esta fase, dado que se precisaba de una accin todava ms explcita por parte de los gobiernos para coordinar a todos los actores, seleccionar e incentivar los distintos sectores econmicos, movilizar las importantes sumas de capital necesarias, as como atraer inversiones directas del exterior. Sin embargo, la coyuntura poltica y econmica no siempre propici la implantacin de estos ambiciosos planes, ya que por una parte se precisaba de gobiernos con la suficiente estabilidad para llevar adelante un programa plurianual, y por otra parte, se necesitaba de una cierta estabilidad macroeconmica, as como de unas condiciones propicias de insercin internacional, para poder atraer los necesarios flujos de inversiones y de crditos desde el exterior (Almeida, 2004). Tras los primeros proyectos de los gobiernos de Dutra y de Vargas de materializar su estrategia econmica a travs de varios programas como el Plano Salte o la Comisin Mixta, fue el gobierno Kubitschek (1956-1961) el primero en implantar un plan de desarrollo econmico, el Programa de Metas, con objetivos econmicos globales, pero haciendo especial nfasis en la industria y en la infraestructura. Este plan sera ejecutado durante los cinco aos de su mandato, y se compona de un total de treinta metas sectoriales, ms la construccin de la nueva capital, Brasilia, divididas en cinco grande sectores: 1) Energa -43,4 por ciento de los recursos previstos-, 2) Transportes -29,6 por ciento de los recursos-, 3) Alimentacin -3,2 por ciento de los recursos-, 4) Industrias de base -20,4 por ciento de los recursos-, 5) Educacin 3,4 por ciento de los recursos. La implantacin del Programa de Metas supuso un crecimiento medio del PIB cercano al 10 por ciento entre 1956 y 1961, adems de la superacin de las principales deficiencias estructurales que impedan el desarrollo sostenido de la economa brasilea (Almeida, 2004: 8-11). Como contrapartida, el Programa produjo una serie de desequilibrios, entre ellos el ms importante el aumento de la inflacin, cuyas consecuencias no seran controladas hasta la dcada siguiente (Bresser Pereira, 2003: 69-72). El segundo gran proyecto de planificacin del periodo democrtico fue el Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, que intent implantar el gobierno de Jao Goulart. El objetivo del plan era combatir la crisis inflacionaria y la desaceleracin del crecimiento, y adems supona tambin un intento de superar la crisis poltica y social que amenazaba la estabilidad del gobierno y del rgimen democrtico. El marco conceptual del Plano Trienal se situaba dentro de la ptica estructuralista de la CEPAL, 101

pues no en vano, su autor principal fue Celso Furtado, el principal economista de esta tendencia. Sin embargo, y dada la coyuntura, el Plano Trienal recoga bastantes objetivos de carcter ortodoxo, como el control del dficit pblico y de las emisiones, proponiendo bastantes medidas de saneamiento, antes de que se retomase el rumbo del crecimiento y la expansin (Almeida, 2004: 12-3). El fracaso del Plano Trienal, y el final del rgimen democrtico, puede considerarse como el reverso de la moneda de esta trayectoria de crecimiento a altas tasas que, iniciada en la dcada de 1950, estuvo marcada tambin por la incapacidad para controlar los desequilibrios macroeconmicos, y sobre todo para mantener un bajo nivel de inflacin. Fue por eso por lo que la dictadura militar -1964-1985- se fij como uno de sus objetivos prioritarios alcanzar de manera autoritaria la paz social, reprimiendo las huelgas y las tensiones sociales que se haban aflorado durante los ltimos gobiernos de la democracia. Al mismo tiempo, se trataron de sentar las bases del ajuste macroeconmico, combatiendo la inflacin y los desequilibrios fiscales externos, as como incentivando al sector privado en detrimento de las grandes empresas estatales creadas durante el periodo anterior, pretendiendo que de esta forma se retomasen las tasas de crecimiento econmico reprimidas durante los aos anteriores. As, y a pesar de que la respuesta a la situacin inmediata fuese una serie de reformas de tipo ortodoxo, las bases del proceso de industrializacin sustitutiva no fueron cambiadas, e incluso, desde la ptica del ajuste, se trat de acelerar el proceso de instauracin de un conjunto de industrias de base, para evitar que las importaciones de equipamientos supusieran mayores desequilibrios en la balanza de pagos (Resende, 1989: 225-30). Todos estos objetivos fueron agrupados dentro del denominado Plano de Ao Econmica do Governo PAEG-, diseado por el ministro da Fazenda Octavio Gouva de Bulhes y por el ministro de Planejamento Roberto Campos que haba participado activamente en la creacin del BNDES y tambin en el diseo del Programa de Metas-. Implantado durante el gobierno del general Castelo Branco -1964-1967-, el objetivo fundamental del PAEG fue el combate a la inflacin, acometido de manera ortodoxa mediante la poltica monetaria, pero tambin atacando sus causas estructurales, de forma que se acometieron una serie de reformas institucionales que serviran de base a la intervencin estatal en las dcadas posteriores. Dichas reformas se centraron en la mejora tanto de la recaudacin tributaria como de la elaboracin presupuestaria, en la creacin de nuevas agencias para elaborar planes a largo plazo y el encuadramiento de todas ellas bajo el Ministerio de Planificacin, en la reorganizacin del sistema 102

financiero y de los mercados de crdito, as como en el establecimiento de la correccin monetaria, de forma que se reconoca el efecto inflacionario sobre la contabilidad de gobierno, empresas y ciudadanos (Almeida, 2004: 15). Asimismo, el PAEG tena como objetivo la vuelta al crecimiento, para lo cual se reformularon los objetivos del proceso de industrializacin por sustitucin de importacin, eliminando las protecciones y abriendo la economa, con la expectativa de que, mediante la competencia con el exterior, los productores brasileos se tornaran ms competitivos. Adems, se trat de favorecer el sector exportador, con el objetivo de equilibrar la balanza de pagos y de no depender de las inversiones y de los prstamos exteriores para apoyar el crecimiento econmico (Almeida, 2004:17). Con estas reformas se estaban sentando las bases del denominado milagro econmico brasileo, de 1968 a 1973, en el que el PIB creci a una tasa media cercan a al 11,1 por ciento, cuando en el periodo anterior de 1964 a 1967 el crecimiento haba sido del 4,2 por ciento. Asimismo, durante el periodo del milagro econmico, este crecimiento se combin con tasas de inflacin declinantes, y con supervits en la balanza de pagos. Las causas del milagro pueden ser explicadas como el resultado tardo del xito del PAEG, adems de por una propicia coyuntura internacional, as como partir de las polticas ms expansionistas establecidas durante este periodo (Giambiagi, Veloso & Villela, 2007). Dichas polticas pretendan superar la ortodoxia anterior, partiendo del anlisis que las causas reales del aumento de precios no venan por parte de la demanda, sino que se trataba de una inflacin de costes, por lo que se establecieron una serie de medidas expansivas para tratar de apoyar la productividad de la industria nacional (Lago, 1989: 234-38). As pues, pese a que desde el Ministerio de Planejamento dirigido por Campos se intentaron sentar las bases de la planificacin para los siguientes aos, lanzando en 1967 el Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, que dio continuidad al PAEG, el nuevo gobierno del general Arthur da Costa e Silva -1967-1969- y su ministro da Fazenda Antnio Delfim Netto, cambiaron los rumbos de la poltica econmica hacia una visin ms heterodoxa. El nuevo objetivo prioritario dejaba de ser la inflacin, sustituyndose por el crecimiento industrial a largo plazo, establecindose, entre otras medidas, el estmulo del crdito hacia el sector productor nacional, pese a que tambin se continu favoreciendo la entrada de compaas multinacionales. Las bases de este cambio de direccin de la poltica econmica se encuentran en el Programa Estratgico de Desenvolvimento, establecido para el trienio de 1968 a 1970 y 103

en el Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo, establecido para el trienio de 1971 a 1973, en el que pese al cambio de gobierno con la llegada al poder de Garrastazu Mdici -1969-1974-, la poltica econmica continu estando dirigida por Delfim Netto (Macarini, 2000). Terminado el periodo del milagro econmico, la estrategia de desarrollo comenz a dar seales de agotamiento, en gran medida debido a los desajustes provocados por la primera crisis del petrleo y por el fin de la convertibilidad del dlar. Sin embargo, las crecientes posibilidades de endeudamiento exterior (Bulmer -Thomas, 1994: 416-423), unidas a la voluntad de continuar marcando objetivos de crecimiento y de industrializacin para superar las convulsiones externas, fueron factores que contribuyeron a una nueva revitalizacin de las polticas expansivas materializadas a travs de la planificacin econmica. As pues, pese a que 1973 supuso un ao crtico por los desequilibrios generados por la primera crisis del petrleo y por el fin de la convertibilidad del dlar, en ese mismo ao el Ministerio de Planejamento lanzara el Plano Nacional de Desenvolvimento -I PND-, que anticip el periodo de mayor importancia para la planificacin estatal de la economa, y que supuso la culminacin de la estrategia de desarrollo guiada por el Estado. En 1974, con el general Ernesto Geisel en la presidencia del gobierno, fue lanzado el II PND, utilizando como base el anterior I PND pero marcando objetivos mucho ms ambiciosos (Almeida, 2004: 20-24). Bajo la direccin de Joo Paulo dos Reis Velhoso, en el Ministerio do Planejamento convertido en Secretaria de Planejamento SEPLAN- directamente ligada a la Presidencia-, y de Mario Henrique Simonsen en el Ministerio da Fazenda, el II PND pretenda una reforma estructural de la economa, intentado reducir la dependencia del petrleo y del desequilibrio de los precios disparado despus de 1973, que comenzaban a imposibilitar el modelo de crecimiento basado en la produccin de bienes duraderos implementado durante la poca del milagro. La prioridad ahora fue implantar un tejido de industrias de bienes de capital y de insumos bsicos- fundamentalmente en el sector petroqumico y la industria pesada-, aun a costa de sacrificar los objetivos de altas tasas de crecimiento perseguidos durante la etapa anterior. Para favorecer estos sectores se llegaron a crear nuevas empresas estatales, y se facilitaron condiciones de financiamiento muy beneficiosas para industrias nacionales de tamao medio, que de la noche a la maana se transformaron en grandes grupos industriales (Almeida, 2004). Sin embargo, al entrar en la dcada de 1980, los shocks internacionales que se venan produciendo desde la primera crisis del petrleo unidos al enorme crecimiento 104

internacional de los tipos de inters de la deuda, que provocaron la escasez de financiamiento externo y la dificultad para renovar los prstamos, provocaron la crisis definitiva del modelo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones y del desarrollo econmico guiado por el Estado. De esta forma, la crisis de la deuda que sacudi Amrica Latina en 1982, torn en un proceso irreversible lo que hasta entonces parecan ser coyunturas adversas puntuales, provocando el agotamiento del paradigma de la estrategia nacional de desarrollo. As, aunque desde ese momento se intent consolidar la estructura econmica y el parque industrial instalado durante las dcadas anteriores, las soluciones polticas a las cuestiones econmicas comenzaron a ser tratadas como cuestiones ms coyunturales, desapareciendo la nocin estratgica (Bresser-Pereira, 2003). Desde este momento, a los cambios que acabaron provocando la cada del rgimen autoritario, se sum la creciente prdida de capacidad del Estado para fijar objetivos e implementar polticas de acuerdo con ellos, como qued demostrado con el fracaso en la implementacin del III PND (1980-1985) durante el gobierno del general Joo Batista Figueiredo. Adems, desde la segunda mitad de la dcada de 1980, los objetivos econmicos comenzaron a centrarse casi exclusivamente en el combate a la inflacin (Carneiro & Modiano, 1989: 347), problema crnico y que termin por dispararse en estos aos. Desde ese momento, y hasta la consolidacin definitiva del Plan Real en 1994, los distintos gobiernos intentaron implantar diferentes planes de estabilizacin monetaria y de precios, con desigual fortuna. stos nuevos objetivos de estabilizacin y ajuste se convirtieron en la base de las reformas liberalizadoras emprendidas a partir de la dcada de 1990, que supusieron una vuelta a una poltica econmica con objetivos ms amplios, solo que esta vez bajo el nuevo paradigma del denominado Consenso de Washington. As pues, en un contexto en el que adems, poco a poco, se iba consolidando el nuevo rgimen democrtico se lanzaron una serie de polticas que proponan dar ms espacio al mercado, replanteando de nuevo cual deba ser el papel de la accin del Estado, y tambin replanteando cmo debera ser la insercin internacional de Brasil dentro del nuevo marco de la globalizacin. Dichas reformas sirvieron de complemento a los programas de ajuste monetario y fiscal, y se basaron fundamentalmente en tres ejes: la apertura de la economa brasilea, permitiendo las importaciones y favoreciendo el sector exportador, la privatizacin de las empresas estatales y de las empresas intervenidas, y la desregulacin de los mercados internos.

105

A finales de la dcada de 1990 la situacin poltica estaba plenamente consolidada, la hiperinflacin comenzaba a estar controlada tras el xito del Plano Real y de los ajustes macroeconmicos, y adems se acometieron importantes reformas de la Administracin Pblica. Con ello, se vislumbraba que el Estado brasileo volva a tener la suficiente capacidad para formular e implementar polticas pblicas estratgicas, de forma que se empezaba a demandar de manera cada vez ms ntida una nueva agenda con una nueva estrategia nacional de desarrollo econmico, que permitiese al pas volver a fijar objetivos de crecimiento y de evolucin econmica a largo plazo (Leite, 2001). Sin embargo, aunque desde prcticamente todo el espectro poltico y social los programas neoliberales que propugnaba el Consenso de Washington comenzaban a suscitar un rechazo unnime, el hecho de venir de una poca en la que los ajustes macroeconmicos se haban tornado tan importantes para conseguir la estabilidad, las reformas acometidas para conseguir la disciplina fiscal y monetaria se conformaron como un legado tanto o ms importante, que el del anterior legado desarrollista. Por eso, pese a la implantacin de nuevas estrategias de crecimiento definidas como neodesarrollistas, en las que se han establecido nuevas polticas industriales o de fomento de las infraestructuras, aspectos como la estabilidad monetaria y de los precios, la liberalizacin de mercados y el fomento a las exportaciones, son objetivos complementarios a la hora de conseguir altas tasas de crecimiento sostenido. En este nuevo periodo la planificacin econmica no ha desaparecido, incluso se ha consolidado como norma recogida en la Constitucin de 1988. Sin embargo, las estrategias de desarrollo han dejado de articularse a travs de estos planes, cediendo su lugar a diversas polticas pblicas de carcter sectorial, pero cuyo objetivo final es el desarrollo global de toda la economa brasilea. De esta forma, durante la primera legislatura del gobierno Lula -2002-2006-, el giro hacia una nueva estrategia neodesarrollista tuvo como materializacin ms significativa la denominada Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comercio Exterior PITCE-, mediante la cual el gobierno volva a establecer polticas para incentivar la inversin en los sectores productivos que ms pueden beneficiar la competitividad de la economa brasilea. Esta poltica se vera complementada con el lanzamiento en 2007 del Programa de Acelerao do Crescimento PAC-, que engloba una serie de polticas con el objetivo de acelerar el crecimiento de Brasil, mediante la generacin de infraestructuras incluyendo las infraestructuras sociales-, as como por la Poltica de Desenvolvimento Productivo -PDP-, lanzada en 2008 como continuacin de la anterior 106

PITCE (Cano & Silva, 2010). Todas estas realizaciones han marcado una pauta de poltica expansiva primero, y posteriormente de poltica anticiclica para mitigar los efectos adversos de la crisis mundial de 2008, y que han permitido volver a colocar a Brasil en la senda del crecimiento, alcanzando en el primer semestre de 2010 tasas de crecimiento del PIB cercanas al 10 por ciento, al tiempo que la tasa de inflacin ha permanecido de forma sostenida a niveles similares desde la dcada de 1990. Con ello, parece haberse consolidado un nuevo patrn en el que se trata de que el crecimiento econmico y el aumento en la capacidad del Estado para establecer polticas pblicas de estmulo al crecimiento, no se contradice con la iniciativa privada, con la insercin competitiva de Brasil en la economa global, ni con la estabilidad monetaria y de precios.

107

2.3. La evolucin de las instituciones de gobierno del Sistema Financiero -19522010-

Cuando el BNDES fue creado en 1952 la banca y el sistema financiero estaban fuertemente influenciados por el legado institucional establecido durante la Primeira Repblica y durante el Estado Novo. Desde principios del siglo, tanto el Estado como los estados brasileos, haban fomentado la creacin de diversos bancos pblicos, adems de propiciar la instauracin de la banca privada, persiguiendo contar con mecanismos para apoyar los cambios econmicos relacionados con las fluctuaciones del sector agroexportador, as como con el proceso de industrializacin. En este contexto se comenz a desarrollar una incipiente poltica monetaria, cuyos resultados estaban fuertemente influenciados por las presiones de los diferentes grupos de inters, y que en el largo plazo tuvieron como consecuencia un largo periodo de expansin bancaria, sobre todo a partir de la dcada de 1920 (Triner, 2000: 75-8). Junto a ste, otro proceso simultneo comenz a gestarse desde la dcada de 1930 y cuyos resultados no se consolidaran hasta finales del siglo XX, con la creacin de instituciones que no slo fuesen capaces de apoyar el crecimiento sino tambin de regular la expansin monetaria y crediticia (vase Cuadro 2.9), a travs de una autoridad monetaria independiente y con capacidad para controlar la inflacin (Sola & Whitehead, 2006).

108

Cuadro 2.9. Evolucin de las instituciones del sistema financiero

Fase Banco do Brasil como principal institucin financiera y como autoridad monetaria de facto. Creacin de la SUMOC. Intento de consolidacin de la autoridad monetaria. Creacin del BNDE y reorganizacin del crdito pblico. Reorganizacin del Sistema Financiero Nacional. Creacin del Banco Central y del CMN. Establecimiento de la independencia de la autoridad monetaria. Final de la independencia de la autoridad monetaria.

Fechas 1905-1945

1945-1952

1952-1964

1964-1968

Hechos indicadores Carteira de Redesconto y Caixa de Mobilizaao Bancaria del BB, como prestamistas en ltima instancia. Formulacin de la poltica monetaria a travs de la SUMOC y el Ministerio da Fazenda. Ejecucin a travs del BB. Crdito a largo plazo por parte del BNDE. Capital de giro financiado por la cartera industrial del BB. Creacin del BACEN y el CMN como autoridad monetaria independiente. Subordinacin de todo el sistema financiero a la autoridad monetaria. Sistema financiero subordinado a los objetivos de crecimiento econmico. BACEN y CMN integrados en el sistema de elaboracin de la poltica econmica. Reinstitucionalizacin del BACEN y el CMN. Reconstruccin de la independencia de la autoridad monetaria. Programas de privatizacin del sistema financiero. Establecimiento del sistema de metas de la inflacin. Institucionalizacin del COPOM y del tipo SELIC.

1968-1988

Reformas institucionales contra la inflacin y de refuerzo de la autoridad monetaria. Medidas relacionadas con el Plan Real

1988-1994

1994-2010

Fuente: elaboracin propia

En ausencia de Banco Central, la principal institucin bancaria a principios de la dcada de 1950 era el Banco de Brasil BB-, creado en 1905 en sustitucin del anterior Banco da Repblica do Brasil. Desde la dcada de 1920, a las funciones del BB como autoridad monetaria de facto se fueron sumando paulatinamente otras, como las de agencia del gobierno federal, las de rgano de fomento del sector agroexportador y de la industria, as como las de banco comercial (Nbrega & Loyola, 2006: 59). El BB contaba con las Carteiras de Redesconto -CARED- y la Caixa de Mobilizao Bancaria CAMOB-, a travs de las cuales se controlaban las emisiones y se prestaba al resto de instituciones, actuando como banco de bancos. Adems, el BB se encargaba de regular el rgimen cambiario brasileo, a travs de la Carteira de Exportao e Importao CEXIM-, sustituda en 1953 por la Carteira de Comercio Exterior CACEX-. Por ltimo, tambin contaba con instrumentos de crdito a largo plazo a travs de la Carteira de Crdito Agrcola e Industrial CREAI-, as como de crdito comercial a travs de la Carteira de Crdito General -CREGE-.

109

Junto con el Banco de Brasil, la institucin ms importante del sistema financiero era la Superintendencia de Moeda e Crdito SUMOC-, creada en 1945, con el objetivo de regular la poltica monetaria y crediticia. Su principal artfice, Octavio Gouvea Bulhes, estaba fuertemente influenciado por su participacin en la conferencia de Bretton Woods, as que adems de para sus tareas de coordinacin monetaria y crediticia, la SUMOC naci con el objetivo de que el FMI y el Banco Mundial contasen con un interlocutor capacitado en el pas. Las decisiones de la SUMOC eran tomadas por un Consejo cuyo presidente era el ministro da Fazenda, su vicepresidente el presidente del Banco do Brasil, y cuyos miembros eran los directores de la CAMOB, la CARED y la CEXIM, adems del director ejecutivo de la SUMOC nombrado por el presidente de la Repblica, y del director del BNDES. De esta forma, aunque la poltica monetaria comenzaba a ser formulada desde la SUMOC, en la prctica su ejecucin estaba dispersa entre varias de las carteras del Banco do Brasil, que incluso tenan la capacidad de solicitar la emisin de moneda (Barbosa, 2001). En este ambiente institucional, la influencia real de la SUMOC acab circunscribindose a la fijacin del tipo de cambio y a la regulacin de los capitales internacionales, y su capacidad para marcar la poltica econmica acab dependiendo ms de la voluntad y capacidad del Ministerio da Fazenda de turno que de un marco institucional poco propicio (Malan, 2001). As pues, entre la creacin de la SUMOC en 1945 y la plena consolidacin del Banco Central en 1964, el hecho ms importante para el sistema financiero fue la creacin del BNDES, con lo cual, por primera vez se contaba con un instrumento de crdito a largo plazo cuyas liberaciones no dependan de emisin de papel moneda, y por tanto eran consideradas como no inflacionarias. Desde este momento, el crdito a largo plazo para la adquisicin de bienes de equipo se realiz a travs de a las operaciones del BNDES, mientras que el BB, a travs de la CREAI, se especializ en el crdito agrcola y en la financiacin de capital de giro para las empresas. Sin embargo, el cambio ms importante del sistema financiero se dio dentro del contexto de reformas de la poltica econmica lanzado con el PAEG en 1964, siendo diseada por los nuevos ministros de Planejamento Roberto Campos que haba participado de manera muy activa en la creacin y consolidacin del BNDES-, y de Fazenda Octavio Bulhes principal impulsor de la SUMOC-. La reforma de 1964 instituy el Banco Central do Brasil -BACEN-, como autoridad monetaria en la cspide del sistema financiero sustituyendo a la SUMOC, al tiempo que se instituy el Conselho 110

Monetario Nacional como rgano encargado de elaborar las directrices. Asimismo, fueron elaboradas otras reformas complementarias, como la creacin del Sistema Financeiro de Habitao SFH- y el Banco Nacional de Habitao BNH- encargados del crdito pblico para la vivienda, el mecanismo de correccin monetaria para fijar y liberar los tipos de inters, as como la reforma del mercado de capitales. Con la creacin del Banco Central y del CMN se pretenda dotar de autonoma a la autoridad monetaria respecto del poder Ejecutivo, con el objetivo de contar con un sistema financiero moderno y jerarquizado capaz de controlar con independencia la expansin monetaria y la inflacin. Para ello se estableci que el CMN tendra

funciones legislativas y que deliberara por mayora simple de sus miembros, que seran seis con mandato fijo y tres removibles ad nutum por el presidente de la Repblica: el ministro da Fazenda, que presida el Conselho, el presidente del BB y el presidente del BNDE. Por su parte, la direccin del Banco Central, que tendra funciones ejecutivas respecto de la poltica monetaria, estaba compuesta por cuatro de los seis miembros del CMN con mandato fijo. El Banco Central pasaba a dirigir todo el sistema financiero brasileo, y a adquirr bastantes competencias que anteriormente estaban en manos del BB, pasando a ser titular de la CARED y la CAMBOD, adems de pasar a controlar la emisin primaria de moneda (Raposo & Kasahara, 2006). Sin embargo, su consolidacin no fue plena, ya que el BB continu durante las siguientes dcadas contando con atribuciones propias de un banco central, como por ejemplo la de depositar las reservas de los bancos comerciales. Adems, en un rgimen como el militar en donde el Poder Ejecutivo tena, por ejemplo, la capacidad de nombrar al Legislativo, la autonoma del Banco Central no poda tener un sustento legal slido, como qued demostrado en el periodo del milagro econmico.As, el nuevo gobierno de Costa e Silva y del ministro de Fazenda Delfim Neto acabaron con la independencia del Banco Central, adems de forzar la dimisin de su anterior direccin, corroborando el presagio de sus creadores, de que la consolidacin del Banco Central tardara algunas dcadas en concluirse (Nobrega & Loyola, 2006: 65). Por su parte, el CMN vari tambin de funcin durante los aos posteriores, perdiendo en gran medida su cometido inicial, aunque acab convirtindose en una de las principales instituciones en la elaboracin de la poltica econmica. A partir de 1969 pasaron a formar parte del Conselho los ministros de Interior y de Agricultura, y a partir de 1972 los presidentes del Banco Nacional de Habitao BNH- y de la Caixa 111

Econmica Federal -CEF-, de forma que sus decisiones pasaron a abarcar tambin el mbito de la poltica industrial, agrcola e institucional (Garcia, 2001), tomando un cariz mucho ms laxo respecto de la poltica monetaria y crediticia. Lo que puede ser observable es que a pesar de los objetivos con que fueron concebidos tanto el Banco Central como el CMN, poco a poco ambas instituciones fueron convirtindose en mecanismos de la estrategia de crecimiento e industrializacin de la dictadura militar. As, aunque el Banco Central consigui limitar la capacidad y la discrecionalidad del BB, la propia institucin acab subordinando sus funciones respecto de la poltica monetaria a otros objetivos ms generales de poltica econmica, (Novelli, 2001:168) llegando a desempear incluso el papel de agencia de fomento (Nobrega & Loyola, 2006: 67). Esto sera as hasta las transformaciones de principios de la dcada de 1980 generadas por la crisis de la deuda y por la necesidad de negociar con los organismos multilaterales como el FMI. A partir de este momento, las ideas de reforma de la autoridad monetaria volvieron a tomar legitimidad, convirtindose durante las dcadas posteriores en uno de los puntos clave de la agenda poltica (Novelli, 2001: 154). De esta forma, y aunque la hiperinflacin que comenz a acentuarse a partir de 1985 podra haber supuesto un desastre para la institucin que en ltima instancia deba controlarla, el papel del Banco Central como autoridad monetaria fue reforzndose mediante los sucesivos planes de ajuste (Novelli, 2001: 162). A travs de los informes de especialistas del CMN, de los ministerios de Fazenda y Planejamento, del FMI, e incluso de la propia institucin, se dieron los primeros pasos para una reforma institucional, lo cual gener una fuerte oposicin poltica (Nobrega & Loyola, 2006: 70). Estas reformas llegaron en un periodo en el que no slo se estaba combatiendo contra la inflacin, sino que se estaban asentando las reglas e instituciones del nuevo rgimen democrtico que qued refrendado con la Constitucin de 1988. As fue como la construccin de la autoridad monetaria se encaj en el texto constitucional como otro aspecto ms del principio de separacin de poderes. Ejemplo de ello fue la separacin de funciones entre el Banco Central y el Tesoro, con la prohibicin de que el primero financiase al segundo, o el requerimiento de que el Senado aprobase el nombramiento de los directores del Banco Central (Nbrega & Loyola, 2006: 73). Una vez asentadas estas bases, el Banco Central y el CMN experimentaron, con el lanzamiento del Plano Real en 1994, la reforma definitiva que les volvi a acercar, casi treinta aos despus, a 112

los objetivos iniciales propuestos cuando fueron creados en 1965. A partir de este momento, la estabilidad de la moneda y el combate contra la inflacin fueron los nicos objetivos perseguidos por ambas instituciones (Raposo & Kasahara: 13). El xito del Plan Real supuso la consecucin final de la tan ansiada estabilidad de precios, inaugurando una nueva trayectoria en el sistema financiero y en toda la economa, que en parte sustituira al anterior legado del estado desarrollista, y en parte convivira con l. Despus de 1994 se gener el ambiente propicio para la consolidacin definitiva de la autoridad monetaria, adems de establecerse un nuevo marco de oportunidades para la banca con la inauguracin de un nuevo periodo de expansin del mercado de crdito. En medio de todo este proceso de reformas ocurri la crisis del sistema bancario brasileo, motivada en gran medida porque existan entidades financieras poco adaptadas a esta nueva realidad, y que al dejar de recibir gran parte de los beneficios que obtenan por las denominadas transferencias inflacionarias, fueron incapaces de adaptase al nuevo escenario. As, una de las primeras medidas tomadas tras el Plan Real por el Banco Central fue el saneamiento y la desestatizacin del Sistema Financiero Nacional, con el lanzamiento del Programa de Estimulo Reestructurao do Sistema Financeiro Nacional PROER- y el Programa de Estmulo Reestructurao do Sistema Financiero Pblico Estadual PROES-, para rescatar a los bancos con mayores dificultades de adaptacin al nuevo periodo post inflacin, protegiendo as al sistema financiero de la crisis sistmica. Con ello, se iniciaba un nuevo periodo que redefina los patrones de intervencin y de supervisin bancaria por parte de la autoridad monetaria. Junto con el desarrollo de sus competencias en materia reguladora, se establecieron tambin nuevos mecanismos para institucionalizar el proceso de toma de decisiones, y para establecer con mayor transparencia la poltica monetaria y de control de la inflacin. Fue con estos objetivos con los que fue creado dentro del Banco Central el Comit de Poltica Monetaria -COPOM-, cuyas principales funciones son establecer las directrices de la poltica monetaria, fijar la denominada Taxa Selic el tipo de inters bsico-, as como publicar trimestralmente el denominado Relatorio da Inflao. Pertenecen al COPOM los miembros de la Diectora Colegiada del Banco Central, as como algunos de los Directores de rea, siendo la parte fundamental del denominado sistema de metas para la inflacin segn el cual las decisiones del Comit tienen como objetivo cumplir las metas para la inflacin definidas por el CMN. Para ello 113

fueron establecidas una serie de reuniones, en principio mensuales, y posteriormente ocho al ao, tras las cuales se fija la Taxa Selic, y cuyas actas son posteriormente publicadas, al igual que los relatorios trimestais que ofrecen anlisis de la economa brasilea y de sus perspectivas respecto de la inflacin. La liberalizacin y saneamiento del sistema bancario, la consolidacin de los patrones de intervencin y supervisin del Banco Central y del CMN, y el establecimiento del rgimen de metas para la inflacin, se han convertido en trayectoria del sistema financiero gobernado por el Banco Central. Los resultados del proceso han sido por una parte el control de la inflacin, y una creciente confianza en las instituciones financieras y en la poltica monetaria nacional, sometidas a una autoridad monetaria independiente de facto. Por otra parte, la contrapartida ha sido un aumento de los tipos de inters reales la Taxa Selic- que se han convertido en los ms elevados del mundo, imponiendo la necesidad de soluciones crediticias diferentes, como el Tipo de Inters a Largo Plazo (TJLP), que, fijado trimestralmente por el CMN, define el costo de los financiamientos concedidos por el BNDES a un valor menor que el del tipo oficial. En resumen, en el largo plazo es observable la dificultad de construir instituciones que pudiesen ejercer una autoridad sobre el sistema bancario. Sin embargo, a partir de las soluciones propuestas para paliar las consecuencias de la crisis de la dcada de 1980 se comenz a revertir la tendencia. Slo a partir de ese momento, tras las reformas implantadas para constituir la autoridad monetaria, y tambin junto con un breve periodo de tiempo posterior a las reformas del PAEG en 1964, la variable relacionada con la evolucin de las instituciones de gobierno del sistema financiero muestra capacidad para producir resultados destacables, lo cual es importante tener en cuenta a la hora de considerar su importancia en la evolucin a largo plazo del BNDES.

114

2.4. Evolucin de las instituciones de la poltica econmica (1952-2010)

El proceso de industrializacin y de desarrollo econmico en Brasil est ntimamente ligado al proceso de construccin de un Estado con una marcada

trayectoria intervencionista (vase Cuadro 2.10), cuyo origen est en los cambios emprendidos durante la dcada de 1930, cuando se pretenda superar el Estado oligrquico liberal de la Primera Repblica (1889- 1930). Este legado institucional, que configur durante ms de medio siglo las trayectorias de intervencin estatal, se inici fundamentalmente con las reformas establecidas por el gobierno de Getlio Vargas durante el Estado Nvo, consolidndose en la dcada de 1950 durante el periodo de auge del desarrollismo, as como durante las reformas establecidas por el rgimen militar a partir de 1964. Dicho legado pervivira, con mayor o menor grado de adaptacin al contexto poltico-econmico, hasta el periodo de las reformas orientadas al mercado emprendidas durante los aos noventa. Estas reformas supusieron, adems de un cambio radical en la estrategia de desarrollo, una profunda reforma institucional del Estado, cuyo papel intervencionista fue cuestionado, abogndose a partir de entonces por nuevas formas regulatorias y de coordinacin con el sector privado (Boschi, 2008: 240). Sin embargo, la reforma institucional orientada al mercado no supuso una quiebra radical con las instituciones establecidas durante las dcadas anteriores, del mismo modo que tampoco las reformas emprendidas durante el Estado Nvo (1937-1945) supusieron un corte radical con el anterior legado del Estado oligrquico y patrimonialista (Bresser, 2007).

115

Cuadro 2.10. Evolucin de las instituciones de poltica econmica

Fase FORMACIN DEL ESTADO DESARROLLISTA

Fecha 19301980

Construccin de las primeras instituciones

19301950

Auge del Estado desarrollista

19501961

Reestructuracin del Estado desarrollista. Expansin del Estado desarrollista DESMANTELAMIENTO DEL LEGADO DESARROLLISTA Crisis del Estado desarrollista Desmantelamiento del legado varguista. REFORMA GERENCIAL DEL ESTADO COMBINACIN DE LEGADOS INSTITUCIONALES

19611968 196819801994 19801990 19901994 19942002 20022010

Novedad institucional Administracin directa (nuevos ministerios y secretaras especiales), administracin indirecta (autarquias y empresas pblicas), aumento de la capacidad recaudatoria (mecanismos fiscales y parafiscales), creacin de rganos econmicos con representacin corporativa (conselhos). Institucionalizacin de la planificacin econmica. Primeras autarquas en forma de departamentos e institutos. Creacin del DASP y aumento de capacidades tcnicas del Ministerio da Fazenda. Creacin de la CSN (empresa pblica) Creacin de Petrobrs y Eletrobrs (empresa pblica). Creacin del Conselho de Desenvolvimento. Implantacin del Plan de Metas (planificacin econmica). Creacin del Ministerio de Planejamento. Reformas del PAEG. Expansin generalizada de autarquias y empresas pblicas. Los tcnicos Crisis de la planificacin econmica. Matriz institucional desarrollista sin estrategia de desarrollo (disfuncional a los objetivos inmediatos de ajuste y de control de la inflacin). Privatizacin de los sectores intervenidos y desmantelamiento de los grandes rganos de representacin (conselhos). Privatizacin de los principales servicios y establecimiento de agencias reguladoras. Reforma de la Administracin Pblica. Recuperacin de rganos de representacin corporativa. Recuperacin de las grandes programas de poltica econmica.

Fuente: elaboracin propia

El Estado generado desde las bases establecidas a partir de 1930 combin por una parte la creacin de una serie de organismos, agencias e instituciones gubernamentales, y por otra el establecimiento de mecanismos de reclutamiento para una nueva administracin competente y meritocrtica. Sin embargo, estos nuevos organismos y esta nueva burocracia convivira con otro tipo de burocracia establecida a partir de las prcticas heredadas del Estado patrimonialista, pero tambin de los nuevos mecanismos clientelares de acceso a los cargos estatales establecidos por el varguismo. De esta forma, se fue configurando el denominado aislamiento burocrtico tan caracterstico de determinados organismos estatales brasileos, que surgi en gran

116

medida como reaccin y como mecanismo de diferenciacin y defensa de la nueva burocracia ante las prcticas clientelares, preservando y aumentando as las capacidades estatales, pero cuya contrapartida fue la falta de transparencia y la discrecionalidad en las decisiones de los tcnicos en los nuevos organismos donde lograron consolidar su posicin (Martins, 1985; Bresser, 2007). Por otra parte, la tradicin patrimonialista heredada del periodo republicano y del pasado portugus, se combin con los rasgos del proceso de modernizacin estatal autoritaria establecidos por la dictadura del Estado Novo (Willis, 1986: 22-9). Con ello, se inici una tendencia que pervivir durante la democracia post 1945, durante la dictadura militar, e incluso durante la democracia post 1988, y cuya manifestacin ms caracterstica es la concentracin de prerrogativas y tambin de altos grados de discrecionalidad en el poder Ejecutivo, que pas a centralizar todo el proceso de construccin y de reforma de las capacidades estatales. Esta preponderancia sobre el resto de poderes fundamentalmente respecto del Legislativo- y sobre toda la sociedad, tendr en el corporativismo uno de sus principales resultados en cuanto a estructura de representacin de los intereses, tanto de empresarios como de trabajadores, configurndose este Ejecutivo apropiado de la nocin de Estado como el principal ordenador de las relaciones sociales (Boschi & Soares, 2002; Schmitter, 1971). As pues, el denominado legado varguista, puede ser considerado la matriz institucional que configurara durante ms de medio siglo las formas de intervencin estatal y de elaboracin de la poltica econmica. Dicho legado comenz a asentarse a partir de la Revolucin de 1930, y sobre todo a partir de 1937 durante el rgimen del Estado Nvo, como un proceso de modernizacin econmica, poltica y social, dirigido de forma autoritaria por parte del Estado, superando en ocasiones pero tambin basndose en ella, la matriz patrimonialista anterior. Los rasgos aparentemente contradictorios de eficiencia burocrtica, clientelismo, patrimonialismo, concentracin de poder, aislamiento tcnico o representacin corporativa de intereses, por citar los ms significativos, se combinaran o ms bien se repartiran entre los diferentes organismos y organizaciones que conformaron esta matriz institucional del nuevo Estado desarrollista. De esta forma, y dado que la elaboracin de la poltica econmica sera, al menos todava hasta los aos sesenta, un proceso disperso y en ocasiones desorganizado (Baer, 1965: 78), las elaboraciones de reforma y de diseo institucional emprendidas desde los aos treinta tendran como objetivo contar con un mayor grado de coordinacin y de centralizacin del proceso decisorio y ejecutivo (Draibe, 1985: 80). 117

Una de las primeras reformas emprendidas por Getulio Vargas, durante la dictadura del Estado Novo, para establecer una burocracia competente y nuevos organismos que asentasen las bases de la intervencin estatal fue la creacin en 1938 del Departamento Administrativo do Servio Publico DASP-. Su objetivo principal era dotar de personal especializado y capacitado a la Administracin Pblica, siendo al mismo tiempo el principal organismo ejecutor de su reforma. Adems, se convirti en el rgano encargado de la elaboracin y control del presupuesto del Estado, y en el principal asesor del Ejecutivo en materia econmica (Wahrlich, 2001). La creacin del DASP vino a reforzar las capacidades de direccin de la poltica econmica, que continu efectundose a travs del Ministerio da Fazenda, cuya estructura fue aumentando, al tiempo que aumentaban sus funciones y competencias. Sin embargo esta diversificacin de funciones y de competencias hizo tambin que se crearan nuevos ministerios de mbito econmico, como el Ministerio do Planejamento, que dara lugar al Ministerio de Planejamento, Orameno e Gesto, y el Ministerio do Trabalho Industria y Comercio, que dara lugar al Ministerio do Desenvolvimento, Industria e Comercio Exterior. El Ministerio de Planejamento se cre en 1962 para ejercer las funciones de coordinacin y planificacin econmica que hasta entonces haban sido efectuadas por organismos ad hoc, y que desde entonces pasaron a estar bajo una estructura ministerial que lleg a contar casi con la misma importancia que el Ministerio da Fazenda, sobre todo a partir de 1974 cuando se convirti en una Secretara SEPLAN- directamente ligada a la Presidencia de la Repblica. Por su parte, el Ministerio de Industria e Comercio se cre como tal en 1960, tras abandonar sus competencias en materia de trabajo, y por tanto, despus de dejar de ser un organismo para la mediacin de intereses, convirtindose as en el responsable de la poltica industrial, de la insercin internacional de la economa brasilea, as como de la poltica de innovacin tecnolgica. Junto a las formas tpicas de la Administracin, un rasgo caracterstico de la expansin del Estado brasileo fue el recurso a la denominada administracin indirecta, cuyas primeras instituciones constituidas fueron las denominadas autarquias, que son organismos pblicos con un cierto grado de independencia y con su propio presupuesto, aunque finalmente dependientes en mayor o menor grado de los fondos procedentes del gobierno federal. Adems de universidades, institutos de investigacin, organismos con fines sociales, colegios profesionales, o incluso las nuevas agencias reguladoras, bajo esta forma se crearon los primeros mecanismos de intervencin y 118

control de los precios y la produccin, como el Instituto do Aucar e do Alcohol IAAen 1933, o el Instituto Brasileiro do Caf, creado en 1952. Tambin el BNDES y el Banco Central fueron creados como autarquas, as como numerosos rganos vinculados a la poltica econmica como el Departamento Nacional de Estradas de Rodagem DNER-, el Departamento Nacional de Estradas de Ferro -DNEF-, el Departamento Nacional de Portos e Vias Navegavis DNPVN-, la Superintendencia Nacional da Marina Mercante -SUNAMAN-, el Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS) (Martins, 1985: 55). La creacin de empresas pblicas y de empresas con participacin estatal fue otro de los mecanismos ms importantes de intervencin a travs de la administracin indirecta, desde la creacin de las primeras siderurgias en la dcada de 1940 hasta las privatizaciones de la dcada de 1990, existiendo un gran nmero de ellas que sobrevivieron a ese periodo. En 1941 la creacin de la Companhia Siderurgica Nacional -CSN- vena a sustituir mediante la accin del Estado, la falta de inversin internacional y la falta de capacidad del empresariado brasileo a la hora de crear un gran conglomerado industrial en torno a la fabricacin de acero. Una lgica similar, unida a la voluntad de controlar recursos estratgicos llev a la creacin de la Petrobrs en 1953, a la que sucedi la creacin de la Electrobrs para asegurar el suministro elctrico que estaba en manos de compaas extranjeras. Sin embargo, el mayor auge en la creacin de empresas estatales se dio con posterioridad a 1964, y sobre todo a partir de la dcada de 1970, muchas de ellas como proveedoras de servicios pblicos, sustituyendo as tanto a los organismos tpicos de la Administracin como tambin a las autarquas (Martins, 1985: 59-72). Adems, a partir de las convulsiones econmicas generadas tras la crisis del petrleo primero y tras la crisis de la deuda despus, el Estado aument su participacin en empresas de sectores que consideraba estratgicos y que comenzaban a tener dificultades. Esta expansin del Estado brasileo supuso tambin una expansin de la contabilidad nacional y del presupuesto, que, por poner un ejemplo, pas de un ndice 100 en 1960 a un ndice 452,1 en 1970 y a un ndice 667 en 1980, que correspondan a cifras cercanas al 10% del PIB de esos aos (Martins, 1985:44); lo cual tuvo como consecuencia una expansin de la capacidad extractiva de la Unio, combinada tambin con el cada vez mayor recurso al endeudamiento. Adems, a la expansin del sistema presupuestario y del sistema fiscal tradicionales, se sum la expansin de una contabilidad paralela, en su mayor medida provocada precisamente por este sistema de 119

administracin indirecta y por la expansin de autarquias y empresas pblicas cuya actividad no era contabilizada directamente en el presupuesto (Martins, 1985: 82). Asimismo, y debido a la necesidad de financiar proyectos de desarrollo a largo plazo, el Estado brasileo comenz a crear fondos especiales cuyo funcionamiento era independiente de la negociacin presupuestaria anual. Para proveer de recursos a estos fondos, pese a que en parte reciban partidas del presupuesto de la Unio, se generaron diversos mecanismos parafiscales de recaudacin, principalmente mediante el recurso al ahorro obligatorio, tanto de personas fsicas como de empresas. Adems de esta expansin del Estado a partir del crecimiento de la administracin, y del aumento de los recursos y de la capacidad extractiva, otra innovacin fue el establecimiento de distintos organismos de conexin entre las estructuras burocrticas y las estructuras de representacin corporativa. Con el nombre de conselhos, se empezaron a establecer estos nuevos mecanismos que, pese a nacer con el objetivo de desempear funciones coordinadoras y consultivas, en ocasiones llegaron incluso a tener papeles ejecutivos. Este recurso se empez a utilizar ya en poca del Estado Novo, siendo uno de los primeros intentos de creacin de un organismo de este tipo en 1937, con el proyecto Conselho de Economia Nacional, que pretenda ser el mximo rgano de

representacin corporativa y de consulta sobre todos los proyectos de carcter econmico emprendidos por el Estado, contando con representantes tanto de los distintos ministerios, como de las clases productoras y de los trabajadores. A pesar de que nunca lleg a funcionar, se convirti en el modelo para la creacin despus del Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial -CNPIC-, posteriormente convertido en Conselho Nacional de Economia -CNE-, y de la Comisso de Planejamento Econmico. Sin embargo, la coordinacin econmica a travs de los conselhos no se consolid hasta aos despus, cuando en 1956, fue constituido el Conselho de Desenvolvimento CD-, que dio sustento al Plan de Metas implantado durante el gobierno Kubitschek. Directamente subordinado al presidente de la Repblica, el Conselho de Desenvolvimento fue el primer rgano de carcter permanente encargado de la planificacin econmica, llegando a actuar como una administracin paralela encargada de las polticas de desarrollo, y sus miembros eran casi todos los ministros ms los presidentes del BNDE y del Banco do Brasil. Adems, el Conselho de Desenvolvimento se articulaba a travs de una serie de Grupos Ejecutivos, cuyas 120

funciones eran implantar las metas de poltica econmica en sectores especficos (automovilstico, de construccin naval, de bienes de equipo, siderrgico, etc), y cuyos miembros procedan de distintos organismos del Estado, adems de contar con representantes empresariales y sindicales a ttulo consultivo (Benavides, 1976). Estos Grupos Executivos posteriormente se desligaron del Conselho para encuadrarse dentro de la estructura ministerial clsica mientras que, por su parte, el Conselho de Desenvolvimento fue extinguido en el mismo decreto con el que se instituy el Ministerio de Planejamento. Posteriormente, con la reforma de 1964 los grupos ejecutivos pasaron a depender del recin creado Conselho de Desenvolvimento Industrial que se subordin al recin creado Ministerio de Industria e do Comercio. El nuevo Conselho mantena unos patrones de participacin similares al Conselho de Desenvolvimento, tratndose de un rgano de coordinacin interministerial e interburocrtico, y del cual participaban tambin representantes de los empresarios, aunque, dadas las caractersticas del nuevo rgimen autoritario, los representantes sindicales quedaban excluidos (Abranches, 2001). El CDI tuvo su periodo de mayor auge durante la poca del milagre econmico, y durante la poca del I PND y del II PND, para pasar despus el periodo de la dcada de 1980 en el que qued completamente vaco de contenido y casi de funciones. Sin embargo, a pesar de que la edad dorada de los grandes conselhos fue decayendo al tiempo que decaa el periodo desarrollista, esta forma institucional ha seguido siendo utilizada como mecanismo de gobernanza en la gestin, por ejemplo, de los fondos parafiscales, como los fondos de pensiones o el FAT. Adems, y una vez pasado el periodo de las reformas orientadas al mercado de la dcada de 1990, el gobierno Lula volvi a revitalizar este legado institucional con la creacin en 2003 del Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, con funciones de asesoramiento directo a la Presidencia de la Repblica en materia econmica, y formado por representantes del Estado y de los distintos agentes sociales. Todos estos organismos e instituciones sucintamente expuestos pueden ser considerados como la parte ms visible de la expansin del Estado intervencionista brasileo durante los ms de cincuenta aos que dur la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones. Sin embargo, el agotamiento de dicha estrategia a partir de 1980 fue dejando a este legado institucional sin gran parte de su leitmotiv, a lo que se sum el agotamiento del paradigma de intervencin estatal, y su sustitucin por una agenda pblica que comenz a estar dominada por temas como el retroceso del 121

Estado, la privatizacin, la apertura externa de la economa, la desregulacin o la integracin en el orden mundial globalizado (Diniz, 2003: 440). Su consecuencia en cuanto a polticas y a procesos de reestructuracin institucional fueron las denominadas reformas orientadas al mercado, implantadas a partir de 1990, que pretendan superar el legado varguista bien mediante el desmantelamiento estatal provocado por los ajustes neoliberales, bien a travs de la denominada reforma gerencial del Estado y el establecimiento de las agencias reguladoras, que pretendan establecer un nuevo patrn de relacin entre la esfera pblica y la sociedad. Los ajustes estructurales iniciados por el gobierno de Collor de Mello, y continuados en gran medida por los gobiernos de Franco y Cardoso iniciaron el denominado periodo de las reformas orientadas al mercado, en el que el Estado brasileo dio comienzo a una trayectoria marcada por las privatizaciones y por la disminucin de su tamao. El Programa Nacional de Desestatizao PND-, el desmantelamiento de distintos comits de articulacin de la poltica econmica como el CDI, la relegacin de las polticas industriales a un papel meramente formal, o la subordinacin de la poltica econmica a los ajustes fiscales y a la supresin de organismos de la Administracin bajo las directrices del nuevo Ministerio da Economia, fueron muestras de la limitacin de la capacidad de intervencin en consonancia con los paradigmas neoliberales. Sin embargo, la dimensin de las reformas orientadas al mercado no puede ser considerada exclusivamente como un proceso de desmantelamiento estatal, sino tambin como un proceso de construccin de nuevas instituciones pblicas, as como una redefinicin de los mecanismos de relacin entre lo pblico y lo privado. La denominada reforma gerencial, que, dentro de todo este contexto de ajustes fue implementada por el primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso, pretendi establecer, mas all del desmantelamiento del legado varguista, las bases de un nuevo Estado regulador y coordinador de la economa. Para ello, una de las principales medidas fue la creacin el Ministerio da Administrao Federal e da Reforma do Estado -MARE- en 1995, cuyo objetivo fundamental fue replantear todas las bases de la administracin brasilea, y adaptarla al estilo del denominado New Public Magnagement (Bresser, 2007: 34). Asimismo, el cambio en la concepcin del Estado brasileo y de su papel respecto de la economa, fue ejecutado a partir de una serie de reformas estructurales, dando continuidad a los ajustes iniciados con el Plan Real y con el proceso de 122

privatizaciones. Entre estas reformas estructurales cabe mencionar el fin de los monopolios estatales en los sectores del petrleo y de las telecomunicaciones, la apertura en igualdad de condiciones a las empresas extranjeras de los sectores de minera y de energa, las ya citadas reformas del sistema financiero mediante el PROER y el PROES, la reforma de la Seguridad Social, la Ley de Responsabilidad Fiscal LRFque limitaba el gasto en los tres poderes de la Repblica y en los tres niveles federales de la Unio (federal, estadual y municipal, los programas de ajuste fiscal acompaados del establecimiento del sistema de metas para la inflacin, as como el establecimiento de las denominadas agencias reguladoras (Anastasia, Castro & Nunes, 2008: 106). Estas agencias reguladoras supusieron la innovacin institucional ms significativa a la hora de definir una nueva trayectoria de actuacin del Estado orientado hacia el mercado. Por una parte se conservaba cierta capacidad de intervencin, aunque ahora sta ya no se justificaba por deficiencias estructurales o por los determinados fallos del mercado, sino que se restringa ahora a concepciones de eficiencia, control o transparencia. Por otra parte, se esperaba transmitir seales al exterior que mostrasen la credibilidad de las instituciones brasileas, en un contexto global en que la mayora de los pases de la OCDE estaban emprendiendo reformas del mismo tipo. As, en un primer lugar fueron creadas las agencias que a partir de entonces regularon los sectores recin privatizados y desmonopolizados: la Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEE-, la Agncia Nacional de Telecomunicaciones ANATEL- y la Agncia Nacional do Petrleo ANP-. A continuacin, el modelo regulador se extendi a las reas social y de recursos naturales, con la creacin de la Agncia Nacional de Vigilancia Sanitria -ANVS-, la Agncia Nacional de Saude Complementar ANS- y la Agencia Nacional das guas -ANA-, para extenderse despus a sectores que ya no tuvieron que ver con la racionalidad inicial, o con un supuesto funcionalismo, sino por la propia lgica de la descentralizacin administrativa (Boschi & Soares, 222-30). Sin embargo, el alcance de las reformas orientadas al mercado no fue tan profundo como esperaban sus creadores, ni tampoco el legado institucional anterior fue superado completamente, en parte por la resistencia social y poltica a su desmantelamiento y en parte por la conservacin consciente de ncleos de excelencia tcnica y burocrtica. El resultado ha sido la configuracin del particular patrn institucional de la poltica econmica brasilea, como un hbrido entre mecanismos de mercado y mecanismos de coordinacin estatal. ste patrn hbrido fue el que permiti, 123

a partir de la llegada de Lula a la Presidencia en 2002, establecer una nueva agenda post liberal, aunque limitada al ajuste fiscal y al control inflacionario. As, una vez que la agenda de la poltica econmica dej de dar exclusividad a los ajustes y al adelgazamiento estatal, el nuevo entramado institucional mantuvo los mecanismos de control macroeconmico, pero combinados con la revitalizacin y reinterpretacin de instituciones provenientes del legado desarrollista. Este fue el caso del recurso al BNDES y a los fondos pblicos de pensiones como instrumentos para sostener una nueva poltica de inversiones, la vuelta a la elaboracin de grandes polticas de desarrollo econmico, como la PITCE o la PAC, o el establecimiento de una nueva red de mecanismos de carcter consultivo como el Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES-. En conclusin, se puede observar cmo las instituciones estatales encargadas de elaborar, ejecutar y coordinar la poltica econmica presentan una naturaleza diferenciada, como consecuencia del periodo histrico en el que fueron implantadas, as como consecuencia de su posterior evolucin. En primer lugar, encontramos una serie de organismos que fueron creados con el inicio del proceso de industrializacin sustitutiva, con el objetivo de mejorar la eficiencia del Estado y su capacidad para intervenir en la economa nacional. Tras su exponencial expansin y su posterior crisis, todo ese legado estatal comenz a ser desmantelado, crendose desde la dcada de 1990 un nuevo tipo de organismos, mediante los cuales se cambi el paradigma de la intervencin por el de la regulacin. Sin embargo, muchos de los organismos provenientes de la expansin estatal del periodo anterior, precisamente los que haban mantenido mayores cotas de independencia y de eficiencia burocrtica, como el BNDES, sobrevivieron.

124

2.5. Evolucin institucional interna del BNDES-1952-2010El conjunto de variables presentado hasta ahora y que pretenden explicar el papel del BNDES y sus relaciones con su entorno a lo largo del tiempo, actan en ltima instancia a travs de una variable que es la propia evolucin interna de la institucin. Esta evolucin institucional puede ser definida como un proceso mediante el cual un determinado organismo gubernamental va desarrollando aspectos tales como conjuntos normativos propios, procedimientos administrativos y operacionales, estructuras de organizacin y direccin, adems de ir seleccionando y formando un personal con unas capacidades tcnicas especficas y con un grado de identificacin con la institucin. De esta forma, el organismo en cuestin, en interaccin con su ambiente institucional, establece una serie de procedimientos y de reglas internas que moldean y limitan el nmero posible de resultados de sus polticas. La evolucin interna del BNDES y el desarrollo de todos estos aspectos organizacionales se ha abordado partiendo de las variables presentadas por Willis (1986: 89), completndolas con material emprico para trazar su evolucin hasta 2010. Estas variables estn relacionadas con el proceso de consecucin de un cierto grado de autonoma institucional por parte del banco, que le ha permitido actuar de acuerdo con padrones tecnocrticos y ajeno a las presiones clientelares, si bien esto no significa que sea independiente respecto de las polticas del Ejecutivo. De hecho, la conclusin a la que llega Willis es que la esfera de la autonoma del BNDES tiene poco que ver con su capacidad para decidir nuevas estrategias de desarrollo -algo que es ms prerrogativa del gobierno-, y que sobre todo tiene que ver con el gran control que el banco tiene sobre las decisiones internas acerca de las operaciones de crdito. Segn Willis, la capacidad para la accin del BNDES como una agencia autnoma fue alcanzada por una parte mediante la evolucin de su status legal dentro del Estado brasileo, sumado a las reglas y las estructuras operacionales internas que paulatinamente fueron desarrollndose, y, por otra parte, mediante la expertise y capacidad tcnica de su personal, sumada al espirit de corps generado entre los tcnicos de la institucin. Por tanto, se detallarn en primer lugar los aspectos normativos y organizativos formales e informales, tanto exgenos como endgenos, que han configurado el desempeo operacional del banco durante sus ms de cincuenta aos. En segundo lugar se examinarn los procesos instaurados para contar con personal, departamentos y procedimientos altamente cualificados, as como las consecuencias que

125

ha tenido en el desempeo del banco la consolidacin de los tcnicos de la institucin como un grupo altamente cohesionado y con una fuerte identidad. Los aspectos normativos exgenos tienen que ver con el cambiante status legal que el banco ha tenido durante sus ms de cincuenta aos de existencia. Entre ellos, la variacin ms visible ha sido el cambio ocurrido en 1971 mediante el cual el BNDES vio transformada su naturaleza jurdica, pasando de ser una autarqua a ser una empresa pblica. Ms all de un carcter meramente nominal, a partir de ese momento el personal de la institucin pudo comenzar a ser reclutado en base a criterios ms flexibles, y, adems, el hecho de convertirse en una empresa posibilit que sus funcionamientos se fuesen asimilando ms a los de cualquier banco. Sin embargo, la naturaleza jurdica de la institucin no es el aspecto del status legal que ms importancia tiene dentro de la evolucin interna del banco. La consolidacin en los estatutos de los dos principales rganos de direccin, la Diretoria y el Conselho de Administrao, ha supuesto el principal nexo de unin entre las polticas internas del banco y las decisiones emanadas del gobierno brasileo. Ambos organismos han desempeado, adems del gobierno de la institucin, un papel intermedio frente a las presiones internas por conseguir una mayor independencia en las decisiones del banco, y las presiones externas por ligar al banco a los objetivos polticos del gobierno de turno. La Diretoria del banco es el principal rgano ejecutivo y est compuesto por un Presidente y un Vicepresidente con mandato por plazo indeterminado, y por seis directores con mandato por tres aos prorrogable por otros tres, siendo todos los miembros nombrados por el Presidente de la Repblica, que tiene la capacidad para cesarlos en cualquier momento (BNDES). La composicin de la Directoria ha

evolucionado tanto respecto al nmero de directores, como a las funciones desempeadas por el Presidente. Desde sus orgenes el banco contaba con una Directoria compuesta por un Presidente y un Director Superintendente, en el cual el primero tena ms un papel ms simblico, recayendo el poder real en el segundo, que era quien dominaba los aspectos operacionales y supervisaba y coordinaba las distintas reas en que se dividan las tareas del banco. Esto fue as hasta la reforma que transform el banco de autarqua a empresa pblica, y que elimin la figura del Director Superintendente, reforzando desde entonces la figura del Presidente, como cspide de la estructura ejecutiva del BNDES (Willis, 1986: 95-6).

126

Cuadro 2.11. Presidentes del banco a lo largo de su historia

Nombre Ari Federico Torres Vlder Lima Sarmanho Glycon de Paiva Teixeira Lucas Lopes Roberto de Oliveira Campos Lucio Martins Meira Jos Vicente de Faria Lima Leocdio de Almeida Antunes Jos Garrido Torres Jayme Magrassi de S Marcos Pereira Vianna Luiz Antonio Sande de Oliveira Jorge Lins Freire Jose Carlos Perdigo Medeiros da Fonseca Dilson Domingos Funaro Andr Franco Montoro Filho Mrcio Joo de Andrade Fortes Neves Fontes de Melo Tvora Eduardo Marco Mediano Antonio Barros de Castro Luiz Carlos Delben Leite Prsio Arida Edmar Lisboa Bacha Luiz Carlos Mendoza de Barros Andr Pinheiro de Lara Resende Jos Pio Borges de Castro Filho Andrea Sandro Calaba Francisco Roberto Andr Gros Eleazar de Carvalho Filho Carlos Lessa Guido Mntega Demian Fiocca Luciano Coutinho

Periodo Julio de 1952 a junio de 1953 Junio de 1953 a febrero de 1955 Marzo de 1955 a febrero de 1956 Febrero de 1956 a junio de 1958 Agosto de 1958 a julio de 1959 Julio de 1959 a febrero de 1961 Febrero de 1961 a septiembre de 1961 Septiembre de 1961 a junio de 1963 Julio de 1964 a marzo de 1967 Marzo de 1967 a octubre de 1970 Octubre de 1970 a marzo de 1979 Marzo de 1979 a septiembre de 1983 Septiembre de 1983 a octubre de 1984 Octubre de 1984 a marzo de 1985 Marzo de 1985 a agosto de 1985 Agosto de 1985 a enero de 1987 Enero de 1987 a septiembre de 1989 Octubre de 1989 a marzo de 1990 Marzo de 1990 a octubre de 1992 Octubre de 1982 a marzo de 1993 Marzo de 1993 a agosto de 1993 Septiembre de 1993 a enero de 1995 Enero de 1995 a noviembre de 1995 Noviembre de 1995 a abril de 1998 Abril de 1998 a noviembre de 1998 Noviembre de 1998 a julio de 1999 Julio de 1999 a febrero de 2000 Febrero de 2000 a enero de 2002 Enero de 2002 a enero de 2003 Enero de 2003 a noviembre de 2004 Noviembre de 2004 a marzo de 2006 Marzo de 2006 a mayo de 2007 Marzo de 2007---

Fuente: BNDES

127

Este paulatino aumento de capacidad ejecutiva en manos del Presidente ha trado aparejado un aumento del organigrama asociado al nivel ms alto de la jerarqua de la direccin del banco. Para desempear sus funciones el Presidente ha ido adquiriendo una estructura de trabajo bastante grande, contando con una secretara general para asuntos administrativos, un gabinete jurdico, un jefe de gabinete y un subjefe y por debajo de l el Vicepresidente. El jefe de gabinete asesora al Presidente para asuntos ms relacionados con la poltica y con todo lo que ocurre hacia fuera de la institucin, mientras que el subjefe de gabinete se encarga de los asuntos relacionados con el funcionamiento interno, todo ello completado con una serie de departamentos operacionales internos vinculados al gabinete y formado por asesores encargados de cuestiones como la comunicacin y la divulgacin interna, o los asuntos jurdicos. De esta forma, la figura del Presidente se ha consolidado como la pieza fundamental que elabora las grandes lneas de actuacin y las polticas del banco, de acuerdo con la estrategia econmica del gobierno pero contando con el parecer tcnico del personal de la institucin33. Por su parte, el Conselho de Administraao es el rgano que supervisa la accin del Presidente y de toda la Diretoria. El Conselho est formado por once miembros nombrados por el Presidente de la Repblica, con mandato fijo de tres aos, mas el Presidente del BNDES que ejerce las funciones de Vicepresidente del rgano. Los ministerios de Planejamento, Oramento e Gesto, Trabalho e Emprego, Fazenda y Relaes Exteriores designan cada uno a un miembro, mientras que el Ministerio de Desenvolvimento, Industria e Comrcio Exterior, de quien depende el banco, designa al resto. El Conselho de Administrao comenz siendo el rgano encargado de la legislacin interna, y tena prerrogativas fundamentales para el gobierno de la institucin, tales como la fijacin de los tipos de inters para los prstamos, o el estudio y evaluacin de las operaciones de crdito. Sin embargo, a partir de 1960 fue perdiendo cada vez ms poder, en detrimento de la Directoria y del Presidente, quedando relegado tras la reforma de 1971 a un papel tan ambiguo como ser el rgano de orientacin superior. No obstante, pese a haber perdido bastantes de sus capacidades ejecutivas, del Conselho de Administrao dependen bastantes de los niveles ms altos del sistema de transparencia y rendicin de cuentas horizontal a los que est sometido el BNDES, como es la propia conexin con la estructura ministerial del Poder Ejecutivo, o la

33

Entrevista a Paulo Faveret I, 13/5/2010. Ver anexo

128

designacin del Comit de Auditoria, responsable tanto de la auditora interna como de la externa (BNDES). Otros mecanismos de supervisin externa a los que est sometido el BNDES como organismo estatal son el Conselho Fiscal, el Departamento de Coordenao das Empresas Estatais Federais DEST-, el Tribunal de Contas da Unio y la Contaduria Geral da Unio. Asimismo, y dado que se trata de una institucin del sistema financiero, paulatinamente el BACEN ha ido convirtindose cada vez ms en un rgano fiscalizador de su actividad34, habindose consolidado de esta forma, desde las reformas del sistema financiero de la dcada de 1990, un sistema doble de transparencia y rendicin de cuentas dependiente tanto de los organismos ms estrictamente del sistema poltico, como por otra parte, de autoridad monetaria y sus correspondientes normas de funcionamiento (BNDES). De esta forma, los organismos que componen la denominada Alta Administracin del BNDES cumplen hacia dentro la funcin de gobierno, fijando a grandes rasgos las estrategias y polticas del banco, y cumplen hacia fuera la funcin tanto de unin con los mandatos y polticas del Ejecutivo, como de rendicin de cuentas ante los organismos regulatorios del Estado y del sistema financiero. Por debajo de todos estos rganos de Alta Administracin dependen el resto de estructuras operativas y de normas de funcionamiento que con el paso del tiempo han configurado el particular desempeo de la institucin y que han conformado los aspectos endgenos de su funcionamiento. La Directoria cuenta, como ya se ha sealado, adems del Presidente y del Vicepresidente, con un nmero variable de directores, responsables cada uno de ellos de un conjunto de reas, bien operacionales o bien sectoriales, que es donde ocurre el desempeo cotidiano de las tareas del banco. Los directores histricamente han sido nombrados por el gobierno entre personas cualificadas pero que, al igual que el Presidente y el Vicepresidente, no pertenecen al BNDES, y que llegan al cargo bien por indicacin partidaria o bien por ser de la confianza del Presidente del banco. Sin embargo, a partir de 1990 comenzaron tambin a nombrarse directores de entre los tcnicos de la institucin con mayor nivel, aunque esta prctica, que puede parecer a priori una concesin a la institucin, ha tenido como consecuencia que el director de la

34

Entrevista a funcionario II del BNDES, 12/5/2010. Ver anexo.

129

casa, sin la suficiente base poltica de sustentacin, puede no gozar de la misma capacidad que los directores de fuera para hacer valer sus criterios. Los directores tienen a su cargo varias reas, subdivididas en varios departamentos, siendo estos las Unidades Administrativas Principales UAPs-. Cada una de esas reas est dirigida por un superintendente que debe ser del personal de carrera del BNDES, y que, por tanto, se trata de los tcnicos de mayor rango de la institucin excluyendo a los miembros de la Diretoria elegidos de entre los cuadros del banco. De esta forma, por su conexin por una parte con la Diretoria y el Presidente y por tanto con las polticas de desarrollo e inversiones del gobierno, y por otra parte por su pertenencia al staff tcnico de la casa y por tanto por su conexin con las polticas operacionales la institucin, los superintendentes desempean un papel intermedio, garantizando la coherencia institucional a lo largo del tiempo e inscribiendo al banco dentro de los cambiantes objetivos de la poltica econmica nacional35. Histricamente las operaciones del banco han transcurrido dentro de estas reas dirigidas por los superintendentes. De esta forma, la informacin y los proyectos han sido tratados en sentido ascendente y jerarquizado, desde la base de los departamentos hacia la cspide del rea, y de ah hacia la Diretoia y el Presidente, con una estructura formal que no ha propiciado mucho el dilogo horizontal. Sin embargo, esta rigidez formal en los procedimientos ha sido superada gracias a la institucin del trabajo en comits, los cuales tienen un grado variable de informalidad, pudiendo estar recogidos o no recogidos en los estatutos y normas del banco, y que ofrecen una posibilidad mayor de participacin transversal de los tcnicos en las decisiones36. Los comits nacieron entre finales de la dcada de 1970 y principios de la siguiente, cuando, en el contexto de debilitamiento del rgimen autoritario, se relajaron los mecanismos de aislamiento tecnocrtico del Estado desarrollista brasileo. Los tcnicos del BNDES comenzaron a percibir que estaba amenazada su autonoma tras la nominacin de varios directores de marcado perfil poltico, as que establecieron lo que en un principio fue un mecanismo para defender sus decisiones, a partir de un sistema informal de participacin horizontal en el que cada proyecto estuviera respaldado por el criterio y el consenso del mayor nmero posible de cuadros del banco. Esta forma de participacin ha evolucionado hacia un sistema de foros de deliberaciones en base a procedimientos y proyectos, sorteando las restricciones orgnicas de la divisin del
35 36

Entrevista a Paulo Faveret I, 13/5//2010. Ver anexo. Entrevista a Paulo Faveret I, 13/5/2010. Ver anexo

130

banco en reas y departamentos37. Tal es la importancia del trabajo en comits, as como el poder que stos le confieren a la decisin de los tcnicos, que cuando se intentaron implantar unas duras reformas entre 2003 y 2004, con el objetivo de limitar el poder del personal de la institucin, una de las principales medidas fueron el desmantelamiento de estos comits, volvindose luego a reimplantar una vez que cambi de nuevo el Presidente38. En los niveles de la alta administracin el ms importante de estos foros es el Comit Gerencial, que se rene una vez por semana, y en el que participan todos los superintendentes ms el jefe de gabinete del Presidente, y que eleva despus a la Diretoria los asuntos tratados que conciernen al desempeo de las distintas reas del banco. Otro foro importante, pero de carcter ms especfico, recogido en los estatutos por determinacin del Banco Central, es el Comit de Crdito, en el cual participan los superintendentes de las reas relacionadas con el proceso de concesin de crdito, y que eleva por un segundo canal estas cuestiones a la Diretoria. Tambin de carcter ms especfico, el Comit de Planificacin es otro foro de alta administracin, en el que participan los directores y los superintendentes, instituido con posterioridad con la intencin de aplicar procesos de planificacin derivados de nuevas metodologas39. As pues, las polticas y estrategias del banco tramitan por el Comit Gerencial, con el complemento del Comit de Planificacin, mientras que las operaciones y anlisis de proyectos tramitan por el Comit de Crdito, as que la institucin se asegura de que los asuntos llegan a la Diretora despus de ser ampliamente analizados y discutidos. De esta forma, los comits cumplen la funcin de procesar todos los asuntos del banco, preparndolos para que el organismo ejecutivo tome sus decisiones con la suficiente elaboracin tcnica y con el suficiente consenso por parte del personal de la institucin, a pesar de que todo este procedimiento puede alargar los tiempos en la toma de decisiones.40 La importancia del criterio de los tcnicos del banco en la toma de decisiones es el resultado exitoso del proceso que, iniciado por su personal y directivos desde los primeros tiempos de la institucin, tena el objetivo de asegurar la autonoma operacional del banco. As, el BNDES ha conseguido desarrollar, de manera independiente y a lo largo de los aos, una serie de procedimientos y departamentos con
37 38

Entrevista a funcionario I del BNDES, 26/4/2010. Ver anexo Entrevista a Armando Castelar, 10/6/2010. Ver anexo 39 Entrevista a Paulo Faveret I, 13/5/2010. Ver anexo. 40 Entrevista a funcionario II del BNDES, 12/5/2010. Entrevista a Paulo Faveret, 13/5/2010. Ver anexo.

131

un alto grado de conocimiento tcnico acumulado. Esta elaboracin de procedimientos tcnicos para el anlisis de proyectos y la concesin eficiente de crditos se origin en la dcada de 1950, como parte de un esfuerzo para disciplinar a los sectores y empresas de la economa nacional, consolidando al BNDES como una institucin para conceder subsidios sino financiacin para las inversiones que deberan ser rentables y viables (Campos, 2004: 257-59). De esta forma, y dado que los primeros fondos del banco procedan de instituciones internacionales como el Banco Mundial y el Eximbank, estos, junto con la CEPAL, asesoraron al BNDES en sus inicios sobre procedimientos de recogida y evaluacin de informacin, as como de anlisis y de seguimiento de proyectos. Estos procedimientos establecidos desde la dcada de 1950, han continuando siendo base, con las lgicas modificaciones y evoluciones, del modo de trabajar y de tomar las decisiones acerca de las operaciones de crdito. As, la consulta previa, el anlisis de proyecto, el contrato y el acompaamiento (Willis, 1986: 110), junto con otros mecanismos como la gestin de riesgo y los sistemas de rating implantados tras los acuerdos de Basilea y las reformas del Sistema Financiero Nacional, son el fundamento metodolgico que asegura el correcto funcionamiento del banco de acuerdo a criterios tcnicos financieros41. De esta forma, el banco ha adquirido una alta capacidad como institucin financiera, por su eficiencia a la hora de financiar, asesorar y acompaar las inversiones de las empresas que en cada momento pueden contribuir al crecimiento de la economa nacional, y adems tambin ha sido capaz de compatibilizar esta funcin con la de asesor del gobierno en la elaboracin de polticas y de estrategias de desarrollo. Junto con la implantacin a lo largo del tiempo de todos estos procedimientos y departamentos que necesitan de un alto nivel de conocimiento acumulado, la autonoma y eficiencia del banco tiene que ver tambin con la alta capacidad de su personal y su alto grado de identidad institucional. Esto ha sido el fruto de la lucha establecida desde los orgenes por contar con personal reclutado en base a los criterios tcnicos y meritocrticos, y no por indicaciones partidarias. En los primeros aos los intentos por establecer criterios tcnicos de seleccin no dieron los frutos deseados, ya que, dado que se trataba de una autarquia, el personal no tena por qu ser seleccionado en base a los concursos pblicos establecidos por el

41

Entrevista a funcionario II del BNDES, 12/5 /2010. Ver anexo

132

DASP. El BNDES experiment as, en sus primeros tiempos, la convivencia de cuadros tcnicos provenientes de otras agencias estatales o de universidades, con cuadros provenientes de la clientela poltica del varguismo. Los tcnicos acabaron ganando la batalla, con el establecimiento del concurso en 1956, de forma que el personal de la institucin comenz a ser reclutado entre personas con habilidades en ingeniera, economa, contabilidad y leyes (Campos, 2004: 255-56; Willis; 1986: 98-107). Sin embargo, el concurso pblico no fue la forma exclusiva de acceso al banco hasta 1992, ya que hasta ese momento se poda entrar tambin despus de haber hecho un periodo de prcticas en la institucin, el conocido estagio, caracterstico tanto de las empresas como del sector pblico de Brasil. El concurso se ha convertido en un proceso bastante riguroso, con temas elegidos por el rea de Recursos Humanos, con temarios centrados en temas de economa y finanzas, aunque no excesivamente especficos, pues existe la concepcin de que la formacin para las tareas del banco debe ser hecha en el da a da de la institucin, en donde va adquiriendo las competencias y habilidades especficas necesarias. Adems de ir asimilando la nocin de pertenecer a un grupo de profesionales que gozan de unos incentivos selectivos como un buen salario fijo base sin necesidad de depender de los bonus del sector financiero privado, adems de la conciencia de estar desempeando una misin pblica que proporciona gran visibilidad y prestigio social42. Aunque antiguamente la asimilacin y asignacin del nuevo empleado se haca de forma muy rpida, en poco ms de una semana, actualmente existe un proceso ms lento. Esto es debido a que lo ms importante en la formacin del banco es el aprendizaje prctico y la capacitacin que se adquiere a partir del trabajo en los equipos, que son las unidades de trabajo encargadas de las operaciones y el acompaamiento de los proyectos. Estos equipos tienen que interactuar, por una parte, con las empresas al nivel ms alto de sus ejecutivos, tratando temas no slo financieros, sino del propio contenido del negocio, as que se va adquiriendo un conocimiento bastante alto de los diferentes sectores econmicos donde el banco acta. El banco tambin hace visitas a otros bancos, pero no existe una labor sistemtica por conocer cmo actan otras instituciones, ni siquiera los grandes organismos multilaterales como el BID o el Banco Mundial. Por otra parte, debido al complejo procedimiento interno de acompaamiento, desde el control del proyecto en el departamento a la revisin final del superintendente,

42

Entrevista a Paulo Faveret I, 13/5/2010. Ver anexo.

133

se genera un ambiente de mxima exigencia hacia estos equipos, que adems tienen una continuidad ms all .Por tanto, el nivel de expertise adquirido por el banco tiene que ver ms con la prctica acumulada a lo largo del tiempo por los departamentos y sus equipos que con la formacin previa del personal43. Paralelo a esto existe un gasto muy alto en formacin para el personal, facilitando la liberacin de los empleados para que hagan MBAs o doctorados, y sobre todo mediante tcnicas especficas de gestin de competencias, y de cursos tanto internos como en las principales escuelas de negocios del pas. Esta ltima prctica es ms utilizada que los cursos de posgrado, cuyos objetivos pueden estar ms aplicados a una capacitacin ms general, aunque algunas reas s que tradicionalmente, por su funcionamiento pueden estar interesadas en un conocimiento a ms largo plazo, como Planejamento o Estudos e pesquisas44. En resumen, la capacitacin de los tcnicos de la institucin, en un proceso ininterrumpido a lo largo de su historia, se ha venido a sumar al desarrollo de estructuras y complejos procedimientos operacionales, que han evolucionado en funcin de las necesidades puntuales del banco. De esta forma, el BNDES ha logrado conseguir y consolidar a lo largo del tiempo un importante grado de autonoma y un prestigio como institucin, que le ha mantenido, en gran medida, alejado de presiones polticas y de grupos organizados. Sin embargo, a pesar de esta autonoma y de la preponderancia del criterio tcnico a la hora de definir las polticas operacionales, el potencial del banco como institucin ha estado al servicio de las polticas del Ejecutivo, sobre todo mediante la accin del Presidente y de la Directoria. Por eso, en la distinta combinacin de peso que en las decisiones tienen o bien los tcnicos o bien la presidencia, est la clave que determina si en ciertos momentos el BNDES es ms un instrumento para ejecutar poltica, o si se trata ms de actor destacado en la elaboracin de esas polticas.

43 44

Entrevista a Paulo Faveret, II. 20/5/2010. Ver anexo. Entrevista a Paulo Faveret I, 13/5/2010. Ver anexo.

134

2.6. Integracin de variables. Evolucin a largo plazo del BNDES -1952-2010-. Una vez descrita la evolucin a largo plazo de cada una de las variables, tanto la dependiente como las explicativas, el siguiente paso es integrarlas en un relato que responda a la hiptesis principal presentada en la introduccin. De esta forma, a partir del proceso de evolucin gradual y de cambio manifestado en la variacin del papel del BNDES a largo plazo, se espera esclarecer la posicin estratgica adquirida por el banco en el complejo de interacciones institucionales que sustentan la especfica variedad del capitalismo brasileo. Para explicar la variacin del papel del BNDES en el largo plazo, se dividirn estos cambios en una serie de secuencias sucesivas que se corresponden con las distintas fases que ha atravesado la institucin, manifestadas a travs de los cambios en su papel, tal y como fueron expuestos en el primer apartado. En estas secuencias se analizar cmo intervienen las variables causales ya descritas, sumando como factor explicativo la trayectoria acumulada en las secuencias previas, para lo cual se tendr en cuenta que existen ms posibilidades de cambio al principio de dicha trayectoria que conforme sta va avanzando. Esta es la forma en la que se pretende integrar en un modelo explicativo tanto las interacciones del banco con su ambiente institucional, en forma de

complementariedades institucionales con el resto de variables, como la dependencia de la trayectoria ya recorrida tanto por la institucin como por el citado ambiente institucional. Sin embargo, es importante precisar que no todos los factores explicativos han variado sincrnicamente, y, adems, la influencia de cada una del las variables sobre cada uno de los momentos de variacin del papel del BNDES no ha sido la misma, de forma que las secuencias temporales difieren entre ellas, no slo en la duracin de las distintas secuencias de la trayectoria recorrida sino en la distinta influencia que unos factores tienen en los distintos momentos. Estas secuencias comprenden desde la creacin del banco en 1952 hasta el final del gobierno Lula en 2010, contando con una mayor importancia las fases iniciales de creacin del banco, en las que la contingencia y la importancia de la coyuntura desemperon un papel ms decisivo que el resto de los factores. Posteriormente, a medida que la institucin se fue consolidando, fue acumulando procesos y mecanismos de cohesin e independencia, y se fue integrando en su marco de referencia con el resto de instituciones del Estado desarrollista, las secuencias se alargan, y las variaciones en

135

las coyunturas y en el resto de factores intervinientes no afectan con la misma intensidad a las variaciones en el papel del banco. Adems de todas estas fases, es importante establecer una secuencia previa, en la que, antes de la fundacin del banco, se puede observar la actuacin de algunas variables explicativas, incentivando las demandas de grupos polticos y econmicos para que se crease una institucin financiera de desarrollo. En los aos previos a la creacin del BNDES, la estrategia de desarrollo, y el entorno institucional del sistema financiero y de la poltica econmica, si no explican la coyuntura concreta en la que se tom la decisin de crear el banco en 1952, s que pueden ayudar a determinar qu trayectoria de decisiones, demandas y formulaciones fueron configurando el rango de opciones que precede a ese momento inicial. Adems, estos antecedentes pueden ser otro factor ms para explicar qu posibles trayectorias tenan ms posibilidades de ser seguidas cuando el banco acababa de ser creado y su papel todava no estaba definido con exactitud. La estrategia de industrializacin guiada por el Estado comenz, como ya se expuso, despus de la crisis de la estrategia agroexportadora posterior al crash de 1929. A partir de la dcada de 1930 Brasil comenz a ensayar la implantacin de nuevas polticas econmicas de carcter intervencionista y expansivo, con el objetivo de modernizar la economa del pas fomentando sobre todo la industrializacin, lo cual fue acompaado por un proceso todava ms profundo de reformulacin institucional que poco a poco fue conformando el denominado Estado desarrollista brasileo. Adems, guiado por el nuevo marco de relaciones hemisfricas, esta estrategia fue complementada por la cooperacin con los Estados Unidos, materializada en una serie de misiones bilaterales en las que tcnicos e industriales estadounidenses y brasileos comenzaron a hacer los primeros diagnsticos acerca de las posibilidades del desarrollo econmico del pas. El primero de esos diagnsticos publicados fue el de la denominada Misin Cooke en 1942, que entre sus distintas conclusiones estableca la conveniencia de que Brasil contase con un banco de inversiones para ofrecer crdito a los proyectos industriales (Tavares, 2010: 15). Esta conclusin era muy similar a la demandas planteadas desde la dcada de 1930 por el sector de los industriales, agrupados primero en torno a la Federao de Industrias do Estado de So Paulo FIESP- y desde 1938 en torno a la Confederao Nacional de Industria CNI- (Diniz, 1978: 134-57). Tambin las conclusiones de la Misin Abbink-Bulhes, de 1950, pese a tener una visin ms 136

liberal y ortodoxa, continuaban recogiendo la idea de contar con un banco de inversiones, aunque se apuntaba hacia la posibilidad de que fuese privado (Tavares, 2010: 17). Es decir, en ese momento, la estrategia de desarrollo estaba formulada y se haban ejecutado ya algunas polticas, pero se demandaba una nueva institucin financiera. Para ello era preciso que existiese un organismo capaz de sustentar inversiones a largo plazo y a larga escala, y para ello, aunque se haba intentado tambin esta opcin, no serva un banco comercial y financiador de la agroexportacin, como era el Banco do Brasil (Skidmore, 1975: 122). Por otra parte, en ese momento se demandaba tambin una expansin de los organismos pblicos de intervencin, como corrobora el auge en la creacin de distintas autarquias y empresas pblicas en la poca. Por lo tanto, se puede afirmar que en el momento inicial de la creacin del BNDES, el banco vino a solventar gran parte de las demandas planteadas hacia el sistema financiero y hacia el incipiente Estado desarrollista brasileo que, de acuerdo con la trayectoria recorrida hasta ese momento, todava estaba conformando sus mecanismos de intervencin en el proceso de industrializacin y de crecimiento econmico a gran escala. Esta trayectoria de aumento de las capacidades de intervencin responda a los desafos derivados de la estrategia de industrializacin sustitutiva que rigi toda la poltica econmica del periodo, y que gener diversos programas de planificacin econmica y de reforma institucional que comenzaban a ser implementados en ese periodo. Como en ese momento, ms all del Ministerio de Economa y del DASP no existan organismos suficientemente capacitados para la direccin de la poltica econmica, ni tampoco exista capacidad por parte del Estado brasileo para sustentar una poltica de inversiones a gran escala, se utiliz el recurso de la cooperacin internacional como forma de obtener recursos financieros y asesoramiento tcnico. Estos recursos financieros y tcnicos fueron facilitados en un principio aprovechando las polticas hemisfricas del gobierno Truman, que establecan ayuda econmica y tcnica a los pases latinoamericanos con el fin de asegurarse aliados en el continente. ste es el origen de la Comisin Mixta Brasil Estados Unidos, de cuyos trabajos los tcnicos norteamericanos y brasileos dedujeron que la mejor forma de canalizar los prstamos que supuestamente deban venir de Estados Unidos sera contando con un banco de desarrollo. 137

La decisin tomada en 1952 de crear un banco de desarrollo, as como de ejecutar los proyectos de la Comisin Mixta, fue asumida como proyecto propio por el gobierno Vargas, y sobre todo por el Ministerio da Fazenda dirigido por Horacio Lafer, entre cuyos objetivos polticos ya exista previamente el de contar con un instrumento financiero de desarrollo diferente del Banco do Brasil (Skidmore, 1975: 204). As, dado que ya existan demandas bastante estructuradas por parte de grupos polticos y econmicos nacionales, la creacin del BNDES traspas con creces su objetivo fundacional de ser un organismo para canalizar la cooperacin bilateral entre Brasil y Estados Unidos. Esto motiv que el gobierno tomase las disposiciones necesarias para asegurar su continuidad en el tiempo, siendo la ms importante de todas el establecimiento del Fundo de Reaparelhamento Econmico, que sera la primera fuente de recursos del banco. Por eso, cuando con el final del gobierno Truman en 1953 la coyuntura de las polticas de cooperacin hemisfrica pas a ser desfavorable, la continuidad del BNDES no se vio amenazada. De hecho la importancia institucional del banco se vio reforzada desde este momento, conformando su papel como un mecanismo de crdito a largo plazo para actuar contra lo que en aquella poca se consideraban las precondiciones estructurales que dificultaban el desarrollo econmico del pas. Para suplir la carencia de fondos internacionales se ampli la vigencia del FRE, mientras que para suplir la carencia de asistencia tcnica se busc el recurso de la cooperacin con la CEPAL gracias a la cual se establecieron los primeros procedimientos de anlisis y evaluacin de proyectos. Sin embargo, la trayectoria del banco en estos primeros momentos no estaba plenamente definida. Una vez que la institucin fue creada, y dada la matriz del Estado brasileo, existan dos posibles trayectorias que poda tomar el banco: una era convertirse en una agencia independiente y cualificada, caracterstica del aislamiento tecnocrtico brasileo, y la otra era convertirse en una agencia controlada por los grupos de inters ms cercanos al patrimonialismo clientelar varguista. De hecho, ya desde el establecimiento de las distintas misiones bilaterales entre Brasil y Estados Unidos, se haban formado en el seno de esas negociaciones dos grupos con intereses diferenciados en la direccin de la poltica econmica. Uno de ellos estaba compuesto por una serie de tcnicos, economistas y diplomticos, ms favorables al capital internacional, y en un principio estuvo apoyado por el ministro Lafer. El otro estaba compuesto por distintos lderes polticos y empresariales ms nacionalistas, y 138

cercanos a los crculos del presidente Vargas (Bielchowsky, 1988: 261-66; Martins, 1973: 504). Como hasta ese momento, el BNDES dependa casi completamente del Ejecutivo y de la voluntad poltica del gobierno, dado que no haba desarrollado ninguno de sus mecanismos de contrapeso y de aislamiento burocrtico, los costes de imponer una decisin poltica ajena a la voluntad de los cuadros de la institucin eran muy bajos. Esto es lo que ocurri en 1953, cuando para atender a las bases varguistas, el Presidente Maciel Filho recibi la orden de emprender una serie de inversiones en infraestructura ferroviaria en Rio de Janeiro. Este proyecto, que fue de hecho la primera liberacin de prstamos por parte del BNDES, alejaba a la institucin de sus objetivos fundacionales de apoyar los proyectos de la Comisso Mixta y del Programa de Reaparelhamento Econmico, lo cual provoc la salida del grupo de Campos, Paiva y Lopes (Campos, 2004: 207). Por tanto, la consolidacin del BNDES como banco de desarrollo slo se produjo en un momento posterior y para ello tuvieron que ocurrir varias contingencias, entre ellas la principal fue la muerte del presidente Vargas y la sustitucin como presidente interino de Caf Filho. Este cambio en el gobierno trajo consigo la llegada de ministros de corte ms liberal, lo cual provoc, por una parte, un intento sin xito de variacin en la estrategia de sustitucin de importaciones, con el objetivo de ser ms ortodoxa, y, por otra parte, provoc un alejamiento este s definitivo- de los cuadros varguistas y de los sectores ms nacionalistas en la toma de decisiones. Aunque el gobierno Caf Filho, debido a su debilidad poltica, no supuso un cambio radical en la estrategia de desarrollo, los intentos de aplicar medidas ms ortodoxas s que tuvieron una consecuencia importante para el desarrollo de las instituciones de direccin de la poltica econmica, que fue el alejamiento de los cuadros varguistas y el refuerzo de la posicin de los cuadros tecnocrticos. El nombramiento de Eugenio Gudn, principal economista liberal del periodo, como ministro da Fazenda, trajo acompaado el restablecimiento del grupo liderado por Roberto Campos, que regresaron a la direccin del BNDES, y que, contando con la proteccin del gobierno, emprendieron las primeras reformas internas, con el objetivo de convertir al BNDES en un foco de eficiencia tcnica, alejndolo de las presiones del clientelismo poltico y de los grupos de empresarios cercanos al nacionalismo varguista (Campos, 2004). Con la reforma interna emprendida en 1955, sumada a la toma de control por parte del cuadro de los tcnicos liderados por Roberto Campos y Glycon de Paiva, el BNDES 139

pas a convertirse en la institucin ms cualificada del Estado brasileo en materia de planificacin econmica (Willis, 1986: 124). Al mismo tiempo, en este periodo el BNDES haba conseguido ya consolidar su monopolio en el crdito a largo plazo, dejando para el BB la financiacin del activo corriente a las empresas (Araujo & Melo, 2008). As, tanto la capacidad adquirida por sus cuadros en las nuevas tcnicas de planificacin econmica, como su consolidacin como institucin financiera, propiciaron el momento de mayor auge, entre 1956 y 1961, cuando el banco se convirti en la agencia encargada de disear e implementar el Programa de Metas del presidente Juscelino Kubitschek, siendo adems la institucin que se encargara de financiar todos sus programas. La estrategia de desarrollo haba entrado en una fase donde se necesitaba perfeccionar los mecanismos de intervencin estatal, y se necesitaba, por una parte una planificacin sistemtica de la economa, y por otra parte se necesitaban movilizar grandes sumas de capitales para sustentar esta inversin. Para apoyar esta planificacin, o al menos para conseguir resultados en los cinco aos sin posibilidad de reeleccin que duraba el mandato presidencial, tan solo los tcnicos vinculados al BNDES estaban en condiciones de elaborar un programa de desarrollo, ya que eran ellos quienes haban tenido el contacto con estas tcnicas, a travs de las misiones bilaterales con la CEPAL y con Estados Unidos. Asimismo, dado que gran parte de la financiacin del programa vendra a travs de prstamos internacionales, principalmente del Eximbank norteamericano, se requera de una institucin financiera con capacidad para canalizar todos esos prstamos hacia proyectos de infraestructuras y bienes de equipo, para lo cual el BNDES, por haber sido creado dentro de un programa bilateral de cooperacin, era la institucin con mayor prestigio internacional para captar fondos. La implantacin del Programa de Metas supuso un enorme desafo para el gobierno Kubitschek, que confi en la ejecucin de este ambicioso programa las bases para conseguir la necesaria estabilidad poltica para concluir sus cinco aos de gobierno (Benavides, 1975: 51-3). Adems, el Plan de Metas tambin supuso un desafo para todas las instituciones del Estado y del rgimen democrtico, que nunca antes haban sustentado la ejecucin de una poltica de esas caractersticas (Lafer, 2002: 121) Por ello, para asegurar la estabilidad poltica y la capacidad ejecutiva, y aprovechando que el BNDES era el principal responsable del diseo y de la financiacin del Plan de Metas, el gobierno Kubitschek coloc tambin al banco al frente de un nuevo entramado institucional, creado ad hoc, y que sirvi para posibilitar su implementacin. 140

La llamada administracin paralela fue la frmula que el gobierno Kubitschek encontr para sortear tanto los posibles puntos de bloqueo poltico, como la posible ineficiencia del aparato del Estado, adems de para ganar legitimidad entre los grupos econmicos ms interesados en la implantacin del Programa. Para ello, aprovechando un recurso institucional que ya vena siendo ensayado desde 1930, se ide la creacin de un Conselho de Desenvolvimento, como rgano director del Programa de Metas, presidido por el Presidente del BNDES, y en el que estaban representados miembros del Gobierno, militares e industriales. Del Conselho dependeran los distintos Grupos Ejecutivos, encargados cada uno de ellos de los objetivos sectoriales de cada una de las metas del programa, y que estaran integrados por industriales y por tcnicos del banco. Por eso se puede afirmar que toda la coordinacin estratgica de la poltica econmica, pasaba en ltima instancia por la direccin del BNDES, que adems trabajaba en estrecho contacto con el jefe del Ejecutivo (Lafer, 2002: 163). De esta forma, a travs de este entramado institucional, el BNDES acab convirtindose en el principal organismo de apoyo de la accin del gobierno, y se convirti en la institucin ms importante para la elaboracin de la poltica econmica y los planes de desarrollo. Con ello, el banco acab consolidando definitivamente su prestigio como la agencia ms capacitada del Estado brasileo, gracias a su alto grado de desempeo tcnico, el cual quedara definitivamente asegurado desde 1958 con el establecimiento exclusivo de formas de acceso meritocrtico a la institucin. El BNDES consegua de esta forma mayores cuotas de independencia, y, aunque estuviese subordinado a la estrategia de desarrollo dictada por el gobierno, garantizaba as su independencia y el predominio de los tcnicos en la toma de decisiones. Estas cuotas de independencia fueron consolidadas en el periodo de crisis poltica y econmica que sucedi al Plan de Metas, durante los aos que comprenden los convulsos gobiernos de Janio Quadros y de Joao Goulart, y que acabaron desembocando en la quiebra del rgimen democrtico. Aunque el banco no volvi a participar en proyectos de poltica econmica de envergadura, si que logr llevar a cabo la ejecucin de los ya comprometidos, lo cual puede considerarse todo un logro, dada la inestabilidad de la poca y la crisis que experiment la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones. La incapaz por parte de Quadros y Goulart de enfrentar con xito la inflacin, imposibilitando con ello la implantacin de ninguna poltica coherente para llevar a cabo la estrategia de desarrollo, cort el factor ms importante para definir el papel del 141

banco. Sin embargo, dado que el BNDES vena de una trayectoria previa, en la que se haba desarrollado internamente, el banco pudo continuar funcionando al margen de la crisis del rgimen, como un organismo del aparato del Estado plenamente consolidado. A partir de 1964 el cambio de rgimen y la implantacin de la dictadura militar trajo aparejado un amplio programa de reformas econmicas, que afectaron tanto a la estrategia de desarrollo, como a las instituciones del sistema financiero y del Estado desarrollista, y que, adems, tuvieron importantes repercusiones en el funcionamiento interno del BNDES. La implantacin de una estrategia ms ortodoxa y liberalizadora, que otorg mayor importancia al sector privado, al control macroeconmico, y a la apertura internacional, fue afrontada a partir de un amplio programa de reforma institucional, el PAEG, que abord desde la reestructuracin de todos los ministerios y agencias encargadas de la poltica econmica, hasta la creacin del Banco Central y el Conselho Monetario Nacional. En parte causado por estos cambios, y tambin en parte debido a que la estrategia de desarrollo en si misma ya haba agotado la fase en la que era imprescindible la inversin en infraestructuras y en empresas pblicas, el BNDES cambi su papel a partir de 1964, pasando a convertirse en financiador del sector privado. Adems, y causado por los cambios institucionales que trajo aparejado el PAEG, el BNDES circunscribi su papel al de banco strictu sensu, dejando de ser una agencia de polticas pblicas como en el periodo del Programa de Metas. Debido a las nuevas directrices establecidas por la nueva autoridad monetaria, el banco estableci nuevos criterios de captacin de fondos y de gestin y acompaamiento de proyectos. La creacin del FINAME, el FUNTEC, y el resto de programas que estructuraron la captacin de recursos y la ejecucin de proyectos, as como toda la accin del banco en la dcada siguiente, es efecto de las reformas impulsadas precisamente por Roberto Campos, anteriormente presidente del BNDES y en ese momento ministro de Planejamento. Una vez que el BNDES dej de lado su papel como agencia elaboradora de polticas pblicas, con el recin creado EPEA como encargado de disear los planes estratgicos del gobierno, el banco se centr en su papel de institucin financiera en sentido estricto. A partir de este momento, e impulsado por la nueva fase de la estrategia inaugurada a partir de 1968 con el conocido como milagro brasileo, el banco alcanz los mayores desembolsos de su historia, sobre todo a travs de los fondos creados durante los aos anteriores. 142

Tras los ajustes efectuados en la economa brasilea durante el gobierno Castelo Branco de 1964 a 1967- y bajo la direccin de Roberto Campos, el gobierno de Costa e Silva de 1967 a 1969- inici una estrategia bastante ms heterodoxa. El papel del BNDES en este periodo no vara en lo sustancial respecto de los cambios generados durante el PAEG, y que marcaran la trayectoria Sin embargo, la variacin de la estrategia de desarrollo supone un significativo incremento del volumen y la importancia de los fondos, sobre todo el FINAME y el FMRI, creado en ese periodo. El papel de financiador del sector privado, a travs de los fondos vinculados se mantuvo durante las dcadas sucesivas, siendo el embrin de la reforma de 1974 con el establecimiento de las subsidiarias del sistema BNDES. Adems, a partir de 1970, el banco rescat su anterior papel de organismo encargado de elaborar polticas pblicas, recuperando con ello su anterior jerarqua en el entramado institucional del Estado desarrollista brasileo. La necesidad de reaccionar frente a la crisis del petrleo, unida a la voluntad poltica de los gobiernos del rgimen de encontrar nuevos elementos de legitimacin, generaron un nuevo cambio dentro de la estrategia de sustitucin de importaciones, con la vuelta de la planificacin econmica a gran escala, y la implantacin del I PND y sobre todo el II PND, que tenan como objetivo fomentar la instalacin de un parque industrial centrado en los bienes de equipo. En estas circunstancias, se produjo una importante reordenacin institucional en los rganos de direccin de la poltica econmica, recuperando el Ministerio de Planejamento el papel rector que haba tenido antes de la poca del milagro econmico, convertido en secretara directamente subordinada al Presidente de la Repblica. Desde 1970 y hasta 1979, el ministro de Planejamento, Joao Paulo dos Reis Velhoso que provena del IPEA-, y el presidente del BNDES, Marcos Vianna, fueron, junto con el Ministro da Fazenda Mario Enrique Simonssen los principales responsables del diseo de la poltica econmica, ensayando primero el I PND y finalmente gestando el definitivo II PND. Esta funcin de direccin de la poltica econmica, junto al resto de organismos de la SEPLAN, se vio reforzada con las reformas que le llevaron a convertirse en una empresa pblica y que integraron en su estructura a las subsidiarias que componan el sistema BNDES. Todo ello reforz su capacidad no slo para disear planes de desarrollo, sino para poder captar recursos y realizar prstamos con ms eficiencia, pudiendo as ejecutar con mayor falibilidad el II PND. Sin embargo, la implantacin de los planes de desarrollo slo se poda mantener mediante el recurso al endeudamiento externo, cuyo flujo ces a partir de 1980, dejando 143

al descubierto todos los desequilibrios estructurales acumulados por la economa brasilea. El fracaso del III PND muestra con total claridad los cambios que se estaban produciendo en ese momento, con el principio del fin de la estrategia de industrializacin guiada por el Estado, que entr en su fase definitiva cuando se tornaron acuciantes los problemas con la deuda externa, el descontrol de la inflacin y la recesin. Por este motivo, el papel de todas las agencias del Estado desarrollista, y entre ellas el papel del BNDES, qued desdibujado, sumidas en una ausencia de paradigma que las incapacitaba para fijar objetivos coherentes. Adems, dado que el fin de la estrategia supuso tambin el definitivo debilitamiento del rgimen militar, uno de los efectos colaterales que esto tuvo fue el de desposeer a todas estas agencias estatales de sus anteriores mecanismos de aislamiento tcnico. Con ello, muchos de estos organismos, y, entre ellos, especialmente el BNDES, quedaron de nuevo expuestos a las presiones tanto de la poltica clientelar que estaba reorganizndose, como de los grupos empresariales nacionales, que, acuciados por la crisis, demandaban cada vez ms la intervencin en favor de sus intereses45. Durante este periodo, las diferentes polticas de los gobiernos produjeron algunos tmidos resultados en el banco, como por ejemplo la incorporacin de la dimensin social a algunos de sus proyectos, si bien ninguno de estos cambios cont con la suficiente consistencia como para redefinir con claridad el papel del banco. Al final, las presiones externas, unidas a un cierto descontrol por parte de las subsidiarias del sistema BNDES, hicieron que la actividad principal del banco acabase siendo la de un hospital de empresas, protegiendo de la quiebra a las compaas que anteriormente haban contado con el apoyo financiero de la institucin. Con ello, la mayor parte de los prstamos as como la mayor parte de la actividad de sus tcnicos, se ocup en rescatar al sector industrial instalado en los aos de crecimiento, implicando la participacin accionarial en las empresas con mayor riesgo de quebrar, as como la consecuente entrada de personal del banco en la direccin de stas. Sin embargo del mismo modo que hubo una reaccin hacia el Estado presionando para que ste utilizase sus mecanismos para rescatar a las empresas y a los sectores con ms dificultades, los tcnicos del BNDES tambin reaccionaron, generando mecanismos de proteccin frente a las presiones externas, como, por ejemplo, el establecimiento de comits para defender el predominio de los criterios tcnicos en la

45

Entrevista a funcionario I del BNDES, 26/4 /2010. Entrevista a Luiz Orenstein, 18/5/2010. Ver anexo.

144

toma de decisiones.46 Asimismo, y como fruto del establecimiento de nuevas metodologas de anlisis de escenarios, se produjo internamente una renovacin conceptual de lo que debera ser la accin estratgica del banco. Los tcnicos de la institucin, que en un principio se vieron desprotegidos, lograron reaccionar ante las presiones y acabaron hacindose de nuevo con el control de facto de la institucin, no slo de sus polticas operacionales, sino, sobre todo y mucho ms importante, de la definicin de sus objetivos a largo plazo. De esta forma, el BNDES logr tomar la iniciativa, y, anticipndose a los tiempos, consigui aplicar para si mismo las reformas que en los aos sucesivos dirigiran los distintos gobiernos para todas las instituciones del Estado brasileo: por una parte elaborar los primeros planes para vender las empresas participadas por el sistema BNDES, por otra parte elaborar proyectos que avanzasen cual podra ser una estrategia de desarrollo en el futuro a travs de la denominada integracin competitiva de la economa brasilea. A partir de la segunda mitad de la dcada de 1980 el banco comenz a deshacerse de las empresas que estaban participadas por la institucin, anticipando as el proceso de grandes privatizaciones y de reforma del Estado de la dcada siguiente. Esta primera oleada de privatizaciones responda ms a cuestiones internas del banco, dado que en este periodo la nueva estrategia de desarrollo todava no estaba definida, pues la agenda estaba marcada por necesidades macroeconmicas ms inmediatas, unidas al proceso de reforma poltica y de democratizacin. Aunque las nuevas normas del Sistema Financiero Nacional tardaran an algunos aos en estructurarse, la gestin de los activos era una cuestin muy presente entre el personal de la institucin. Al hecho de que los activos de riesgo fuesen en aumento cuantas ms empresas rescatadas estuviesen participadas por la institucin, haba que sumar que el pasivo comenzaba a ser cada vez mas costoso, dado que el Tesoro tena dificultades para proporcionar dinero barato a la institucin y los flujos de capital internacional se haban encarecido mucho durante la crisis de la deuda. As pues, una cuestin de ndole microeconmico del banco, como era la necesidad de desprenderse de las empresas participadas, con el objetivo de volver a recuperar la capacidad de inversin y de emprender nuevos proyectos, comenz a suscitar ideas en cuanto a la posible extensin de un programa similar para el resto del Estado.

46

Entrevista a funcionario I del BNDES, 26/4/2010. Entrevista a Luiz Orenstein, 18/5/2010. Ver anexo.

145

El programa de privatizaciones se convirti en uno de los pilares centrales de la nueva estrategia de desarrollo liberal que, proveniente de las respuestas coyunturales ensayadas durante la dcada de fracaso de la estrategia de desarrollo, acab convirtiendo en un programa que marc la agenda de la poltica econmica durante la dcada de los noventa. Esta estrategia orient la reforma que modific definitivamente el papel econmico del Estado brasileo y con ello todo su entramado institucional. Aunque la Constitucin de 1988 hubiera asegurado la continuidad del legado del Estado desarrollista, a partir del gobierno de Collor de Mello se emprendieron una serie de polticas, influenciadas por las doctrinas neoliberales en boga en aquel periodo, y que, entre 1990 y 2002 pretendieron acabar con los desequilibrios macroeconmicos de Brasil. Para ello, los sucesivos gobiernos implantaron una serie de polticas de gran calado, como el Programa Nacional de Desestatizaao que actuara privatizando los principales sectores econmicos que contaban con participacin del Estado. Pese a tratarse de una empresa pblica, lejos de sufrir este proceso de privatizacin y de desmantelamiento del aparato estatal, el BNDES asumi el papel de gestor del PND cuando ste fue lanzado en 1990, encargndose no slo de financiar las operaciones de compra por parte del sector privado, sino de dirigir todo el proceso. La causa principal de que el banco se convirtiera en el principal gestor de la privatizacin, era la experiencia que haba acumulado en los aos anteriores, cuando tuvo que afrontar internamente su propio proceso de privatizacin, por lo cual el gobierno decidi que se trataba del organismo pblico ms capacitado para dirigir este nuevo programa47. Adems del PND otras polticas derivadas de la nueva estrategia liberal y del cambio general que supuso pasar de un Estado desarrollista a un Estado regulatorio, afectando a todo proceso de reforma institucional, influyeron bastante en la definicin del papel del banco, y, sobre todo, supusieron un importante cambio en sus procedimientos y en sus polticas internas. Por una parte, las reformas del sistema financiero, derivadas de los ajustes monetarios relacionados con el Plan Real, configuraron un nuevo marco normativo con el BACEN y el CMN actuando por primera vez desde la dcada de los sesenta como autoridad monetaria de facto. Este nuevo marco normativo, unido a los cambios internacionales producidos por el segundo acuerdo de Basilea, gener entre otras muchas novedades internas dentro del BNDES, la implantacin de un Comit de Riesgo (Barros de Castro, 2009).

47

Entrevista a Luiz Orenstein, 18/5/2010. Ver anexo.

146

Por otra parte, el establecimiento de mecanismos para el control de la inflacin, como el COPOM y el denominado sistema de metas para la inflacin, complementando el trabajo del BACEN y la CMN, acabaron consiguiendo sus objetivos, pero generaron tambin unos tipos de inters reales altsimos la denominada como Taxa SELIC-. En este escenario de restricciones macroeconmicas, autoimpuestas en el proceso de reforma del Estado, se fue haciendo muy complicado que la economa mantuviese un volumen de inversiones adecuado. Para paliar este problema se estableci el denominado Tipo de Inters a Largo Plazo Taxa de Juro de Longo Prazo, TJLP-, que, fijado trimestralmente por el CMN, defina el costo de los financiamientos concedidos por el BNDES a un valor menor que el del tipo oficial. De esta forma, el BNDES se convirti en un complemento casi imprescindible para permitir que los crditos siguieran fluyendo para todos los sectores de la economa brasilea, diversificando en este periodo enormemente sus programas de financiamiento. Una vez que el proceso de reformas hubo culminado, se lleg a partir de 2002 a una importante variacin en la estrategia liberal, en la que, sin cuestionar el nuevo marco institucional creado en la dcada anterior, y respetando el equilibrio macroeconmico y el control de la inflacin, el gobierno Lula decidi implantar nuevas polticas de carcter ms keynesiano. Para ello, se estableci un modelo hbrido, integrando en el nuevo marco del Estado regulatorio polticas y soluciones provenientes del legado desarrollista anterior pero readapadas para la nueva situacin, como fueron las grandes polticas de fomento del sector productivo y de las infraestructuras. En esta nueva estrategia expansiva el papel del BNDES fue reorientado para servir como instrumento de apoyo del gobierno, que adems de participar en la elaboracin y seguimiento de las polticas ms relevantes como la PITCE o la PAC, se convirti en el principal canalizador de esta poltica de inversiones a gran escala. Para ello, y sin modificar los procedimientos internos de la institucin, que incluso siguieron evolucionando en la direccin de contar cada vez con mayores controles en la gestin de sus activos el rea de gestin de riesgo fue creada en 2007-48, el gobierno aument el volumen de los fondos a ser gestionados por el banco, mediante prstamos provenientes del Tesoro. Esto hizo crecer mucho el tamao del banco, en nmero de activos y de fondos gestionados, as como tambin en nmero de personal, situacin que se increment a

48

Entrevista a funcionario II del BNDES, 12/ 5/2010. Ver anexo.

147

partir de 200849. En ese momento, la crisis mundial que gener una drstica reduccin de la liquidez en todo el mundo, hizo que el sector financiero pblico brasileo empezase a actuar de forma anticclica, convirtindose con ello el BNDES en el responsable de un tercio de los crditos de la economa brasilea (SantAnna, Bora & Araujo, 2009: 4).

49

Entrevista a Paulo Faveret, 13/ 5/2010. Ver anexo.

148

2.7. Conclusiones A pesar de que el BNDES ha desempeado una labor constante como banco de desarrollo, habendose consolidado durante toda su trayectoria como el principal proveedor de crdito en condiciones preferenciales para los diversos sectores de la economa brasilea, su papel tamibin ha variado a lo largo del tiempo. En total, como se expuso en el primera apartado, se han observado hasta catorce variaciones en su papel, entre su fundacin en 1952 y el perido del gobierno Lula. En la dcada de 1950, cuando la institucin atravesaba por sus primeras etapas y, por tanto, existan condiciones que facilitaban variaciones en su trayectoria, el BNDES experiment rpidos y sucesivos cambios de papel, hasta que finalmente se consolid como el organismo ms eficiente del Estado brasileo durante la implantacin del Programa de Metas. Posteriormente, en la dcada siguiente, el banco fue experimentando variaciones en su papel de forma ms gradual, hasta convertirse en el principal financiador del sector privado nacional brasileo, y luego, inicada la dcada de 1970, sin abandonar este papel, convertirse en un organismo de elaboracin y coordinacin de la planificacin econmica. Terminada esta etapa, el papel del BNDES se difumin, sumido en la crisis que envolvi a todos los organismos del Estado desarrollista brasileo, para emerger, aos despus, durante el periodo de las reformas liberales, como ejecutor de las privatizaciones del sector pblico y como gestor de la reforma del Estado. Por ltimo, tras la llegada del gobierno Lula en 2003, el banco recobr un papel ms cercano al que haba tenido en sus inicios, como financiador, ejecutor y coordinador del nuevo ciclo de inversiones pblicas a gran escala. En todas estas variaciones del papel del BNDES los cambios en la estrategia de desarrollo ha sido la variable que ms influencia ha ejercido. La institucin surgi precisamente como respuesta a las demandas generadas por la necesidad de implantar una estrategia de desarrollo para acompaar el proceso de industrializacin sustitutiva, y contar con organismos estatales capacitados para intervenir en dicho proceso. Cuanto ms profunda fue la variacin en la estrategia, como, por ejemplo, al implantarse una nueva estrategia liberal en la dcada de 1990, ms profundo fue tambin el cambio en el papel del BNDES. Asimismo, ante una ausencia definida de estrategia, como la que se dio a principios de la dcada de 1980, el papel del BNDES tambin careci de una definicin clara. En el nivel del entorno institucional, la evolucin de los rganos de elaboracin y coordinacin de la poltica econmica, junto con la evolucin de las instituciones de 149

gobierno del sistema financiero, han sido tambin variables que han afectado al cambio en el papel del BNDES. Sin embargo, si la primera de ellas ha sido decisiva durante todas las variaciones en el papel de la institucin, la segunda slo ha actuado en determinados momentos, -bsicamente durante el periodo posterior a las reformas del PAEG en 1964, y tras la consolidacin de la autoridad monetaria tras las reformas de la dcada de 1990- dado que no siempre tuvo la importancia suficiente como para producir resultados en su entorno institucional ms inmediato. Por ltimo, en el nivel endgeno, a travs de la evolucin institucional interna el BNDES ha logrado conseguir y consolidar a lo largo del tiempo un importante grado de autonoma y de competencia tcnica, de forma que ha sido capaz, si no de oponerse, si de limitar y modelar, e incluso de liderar, los cambios impuestos desde fuera por las polticas del Ejecutivo. De esta forma, es posible observar cmo algunas variaciones en el papel del banco, como por ejemplo el experimentado durante el proceso de privatizaciones de la dcada de 1990, al menos en sus inicios, tuvieron en la accin de las polticas internas del banco el elemento ms decisivo a la hora de ser explicadas. Para concluir, todas estas variables han actuado sobre cada uno de los cambios en el papel del BNDES junto con otro factor, que es la dependencia de la trayectoria recorrida en las secuencias temporales anteriores a dichos cambios. Por ello, para explicar cada una de las transformaciones del papel del banco, se concedi en el modelo explicativo una gran importancia a la coyuntura histrica de cada una de las secuencias. Sin embargo, aunque en este modelo se han evaluado todas las coyunturas, se considera que no todas han tenido la misma importancia, sino que han existido cuatro momentos que, por la profundidad de los cambios experimentados y por la importancia para el posterior desarrollo de la institucin, deben ser resaltados por encima del resto de las secuencias, tal y como se har en los siguientes captulos.

150

3. La ejecucin del Programa de Metas -1956-1961-. La consolidacin del BNDES como foco de eficiencia tcnica y su apoyo a la accin de gobierno del presidente Juscelino Kubitschek.
Este captulo analizar la primera de las coyunturas crticas que resultaron decisivas para la posterior trayectoria del BNDES, y que se dio durante el periodo de gobierno de Juscelino Kubitschek -1956-1961- y la ejecucin del Programa de Metas. En este periodo el banco se convirti en el principal mecanismo estatal para coordinar y ejecutar la poltica econmica, centrada fundamentalmente en la industrializacin sustitutiva a travs de la planificacin estatal, mediante la implantacin el mencionado Programa de Metas, cuya financiacin y coordinacin sera efectuada directamente por el BNDES. Para abordar este cambio en el papel del BNDES, que le llev a convertirse en el organismo estatal ms capacitado para apoyar la labor poltica del Ejecutivo, se analizar, en primer lugar, la relacin de esta variacin con la evolucin en la estrategia de desarrollo y la implantacin del Programa de Metas. En segundo lugar se tendr en cuenta la relacin entre este cambio de papel con la evolucin de la arquitectura institucional del entonces incipiente Estado desarrollista, con la creacin de una serie de organismos para apoyar su intervencin en el proceso de industrializacin sustitutiva. Por ltimo, se tratar la relacin entre este cambio y la implantacin de una serie de reformas internas que actuaron incrementando la independencia y la eficacia de la institucin. Como se ha sealado, durante la primera de estas coyunturas crticas el banco se consolid como foco de eficiencia tcnica, convirtindose en ese momento el mecanismo ms importante del Estado brasileo para coordinar y ejecutar la poltica econmica, cuyo principal objetivo era la implantacin de la planificacin para apoyar el proceso de industrializacin sustitutiva. Adems, el banco consigui no slo asumir este papel como organismo ms relevante del intervencionismo estatal, sino que tambin se convirti en uno de los principales sustentos de la labor del gobierno del presidente Kubitschek, y, en gran medida tambin, en un mecanismo para salvar los bloqueos polticos al complejo proceso de implantacin de la planificacin econmica que deseaba llevar a cabo el Ejecutivo. Sin embargo, la consolidacin del banco como un foco aislado de eficiencia tcnica, caracterstica de determinados organismos del Estado desarrollista brasileo, se produjo con bastantes ms dificultades de lo que a priori cabra esperarse de un 151

aparente proceso de diseo y construccin institucional mediante el cual se crea un organismo pblico para cumplir unas determinadas funciones. Esto fue as porque, en realidad, se trata de un caso en el que se pueden comprobar precisamente los lmites del diseo institucional (Pierson, 2004: 103). En realidad, la forma en que los tcnicos ganaron la partida en este juego de poder interno a los polticos de extraccin clientelar, y la consiguiente consolidacin institucional del banco, tuvo que ver ms con determinados hechos contingentes, relacionados con los intentos de apartar a los cuadros varguistas de la direccin de los organismos del Estado, ocurridos durante el gobierno de Caf Filho50, tal y como se explic en el anterior captulo. Slo de esta forma, el grupo que haba participado en los trabajos de la CMBEU y de la Comisin Mixta CEPAL-BNDES, y que haban adquirido la capacidad tcnica para ejecutar la planificacin econmica, adquiri definitivamente unas bases slidas de poder dentro de la institucin, y por esta razn el presidente Kubitschek pudo aprovechar para utilizar al banco como principal sustento del diseo e implementacin de su Programa de Metas. Sin embargo, y a pesar de que en este sentido se concuerde con la explicacin ofrecida por Willis (1995), tampoco se puede negar el hecho de que, tal y como defendieron otros autores como Lafer (2002), desde el propio gobierno de Kubitschek posteriormente tambin se foment la consolidacin de mecanismos que aseguraban la independencia y la eficiencia tcnica de la institucin. Por lo que respecta a la conformacin del BNDES como uno de los principales sustentos de la labor de gobierno durante el periodo Kubitschek, ste fue un papel que el banco desempe slo durante esos cuatro aos. Dicho papel estaba circunscrito a una coyuntura de inestabilidad poltica (Benevides, 1979), en la que era preciso contar con mecanismos ad hoc para salvar la poca capacidad que el rgimen democrtico ofreca para elaborar polticas complejas como era la planificacin econmica. As fue cmo durante estos aos por la direccin del BNDES pasaron gran parte de las decisiones polticas ms trascendentales a la hora de implementar el Programa de Metas (Lafer, 2002: 88-107), y de coordinarlo a travs del Conselho de Desenvolvimento, cuya secretara ostentaba el Presidente del banco. De esta forma, el BNDE, como coordinador principal de la denominada administracin paralela que, a travs de los Grupos de Trabajo dependientes del Conselho se encarg de la ejecucin del programa

50

Entrevista a Roberto Campos, 27/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009).

152

de desarrollo, se convirti, ms incluso que cualquier ministerio, en el principal organismo gubernamental director de polticas pblicas51. El hecho de que estos cambios se experimentasen justo en los primeros momentos de la trayectoria, sin que hubiesen transcurrido ni siquiera diez aos desde la fundacin del banco y en pleno momento de conformacin del Estado desarrollista brasileo, explican por si mismos la elevada jerarqua institucional que adquiri el banco. Dicha jerarqua ira con el tiempo rebajndose, tras la creacin del Ministerio de Planejamento (1962) y las reformas del PAEG (1964), aunque el banco en trminos absolutos no perdi importancia, si se atiende al crecimiento de sus fondos y desembolsos o a la estructuracin interna de sus procedimientos y rutinas burocrticas. Con las posteriores transformaciones, el BNDES dej de ser un ministerio de planificacin sui generis, y de tener el monopolio de la expertise en la materia, pero la capacidad tcnica acumulada tras la implantacin del Programa de Metas fue fundamental para su consolidacin como uno de los organismos estatales ms capacitados. Tampoco volvi a convertirse en un centro de decisiones polticas como lo fue durante este periodo en el que coordin el Conselho de Desenvolvimento y la administracin paralela, pero el prestigio alcanzado fue decisivo para ayudar a consolidar su continuidad durante las dcadas siguientes.

51

Entrevista a Lucas Lopes, 8/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009).

153

3.1. La evolucin del BNDES como foco de eficiencia tcnica. Segn Lucas Lpes52, que particip en los trabajos de la CMBEU, en la creacin del banco, y que ocup posteriormente el cargo de Presidente, refirindose a su fundacin, el BNDE tena como finalidad formular proyectos que pudiesen ser apoyados especialmente por el Banco Mundial y por el EXIMBANK, los dos rganos que haban asumido a priori el compromiso de dar financiacin. Posteriormente, el Banco Mundial y el gobierno de Eisenhower, tal y como se expuso en el anterior captulo, no aportaron la ayuda comprometida, disolvindose la CMBEU en 1953. Por eso los primeros fondos del BNDES tuvieron que ser aportados a travs del Fundo de Reaparelhamento Econmico, es decir, a travs del ahorro interno obtenido mediante instrumentos parafiscales de recaudacin. Desde este momento, el banco dej de ser un mecanismo de cooperacin bilateral, pasando a depender exclusivamente de las decisiones polticas nacionales. Sin embargo, los tcnicos del banco no perdieron la perspectiva de los proyectos que haba diseado la CMBEU, ni el marco conceptual mediante el cual se haban diseado los objetivos para elaborar un programa de desarrollo para la economa brasilea. La idea de los puntos de estrangulamiento, como los sectores de la economa hacia donde se deban encaminar las inversiones para corregir los obstculos estructurales al crecimiento, y la de los puntos de germinacin, como los sectores donde las inversiones generaran una demanda que incentivara a su vez nuevas inversiones, seran la gua para disear los proyectos que financiara el banco. A esto se uni el aprendizaje de tcnicas de planificacin econmica, y de anlisis y seguimiento de proyectos, tras la cooperacin realizada con la CEPAL53. Atendiendo a estos primeros pasos dados por la institucin, puede parecer que se dio un proceso incremental segn el cual el banco, desde su fundacin en 1952 y hasta su primer periodo de auge durante el gobierno Kubitschek, fue maximizando su capacidad tcnica hasta que las circunstancias polticas permitieron la ejecucin de su primer programa de desarrollo al mximo nivel: el Programa de Metas Sin embargo, dicho proceso, como ya se indic, no fue tan lineal y dependi ms de luchas polticas por el control de la institucin que de un proceso de diseo institucional sistemtico.

52 53

Entrevista a Lucas Lopes, 8/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009). Entrevista a Celso Furtado, 22/6/1982, entrevista a Roberto Campos, 27/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009).

154

En el corto periodo que va desde la fundacin del BNDES en 1952, al inicio de la implementacin del Programa de Metas en 1956 ocurrieron los hechos ms decisivos para la posterior trayectoria del banco. Como se ha expuesto, tras la retirada norteamericana, no se perdi la perspectiva de convertir al banco en un instrumento para financiar, disear y ejecutar planes de desarrollo econmico, tal y como conceban los grupos de economistas formados en estas tcnicas. Sin embargo, al mismo tiempo, el gobierno Vargas presion para utilizar el banco con otros fines polticos ms inmediatos, colocando en su direccin a cuadros afines, y utilizando sus fondos para financiar proyectos en base a intereses electorales54. La lucha entre los tcnicos provenientes de la CMBEU y los cuadros polticos ms cercanos a Getlio Vargas por el control de la institucin slo se resolvi a favor de los primeros tras el suicidio del presidente, su sustitucin por Caf Filho y la llegada del liberal Eugenio Gudin, opuesto frontalmente al varguismo, al Ministerio de Economa. El nuevo ministro restituy a Roberto Campos y Glycon de Paiva, nombrndolos como Superintendente y Presidente del banco. La vuelta de los tcnicos a la direccin del BNDES vino acompaada del establecimiento de un examen obligatorio de ingreso para todo el personal, lo cual supondra el alejamiento definitivo de los cuadros varguistas. Los programas anteriores volvieron a ser retomados, y ya, sin que existiera una ruptura pese a las elecciones presidenciales de 1955, pasaron a inspirar el Plan de Metas del presidente Kubitschek. Segn Ignacio Rangel, jefe del Departamento Econmico del banco durante el periodo, algunos de los proyectos que despus se convirtieron en metas, o en parte de ellas, fueron de la Comisso Mixta para el BNDES, y de ah pasaron por la criba del propio banco55.

Cuadro 3.1. Resultado de los exmenes de ingreso de1955 y 1956 Inscritos Ingenieros Economistas Administrativos Otros 231 71 1.795 29 Aprobados 19 8 135 11 Contratados 19 8 30 7

Fuente: Willis (1986: 262)

54 55

Entrevista a Roberto Campos, 27/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009). Entrevista a Ignacio Rangel, sin fecha, en Memorias do desenvolvimento (2009).

155

Juscelino Kubitschek vena de ser gobernador en Minas Gerais, en donde haba ensayado ya un pequeo programa de desarrollo econmico para el estado, a la cabeza del cual estaba como asesor Lucas Lpes, economista que, como se seal, haba formado parte de la CMBEU y que haba trabajado en el BNDES durante los primeros tiempos. Tambin bajo la direccin de Lpes se elabor el programa con el que Kubitschek se present a las elecciones de 1955 (vase Cuadro 3.2) y, posteriormente, se entr en contacto con la red de tcnicos del banco que se encargaran de elaborar el Programa de Metas56. Para ello se emplearan los nuevos organismos y las redes de tcnicos y economistas gestadas desde la dcada de 1950, y que, a partir de una nueva burocracia estatal de extraccin meritocrtica y con un alto grado de independencia respecto de la poltica clientelar, fue capaz de instaurar el primer programa de desarrollo en Amrica Latina (Sikkink, 1991: 171-207).

Cuadro 3.2. Directrices Generales del Plan Nacional de Desarrollo (Programa Electoral presentado por Juscelino Kubitschek en las elecciones de 1955)

EXPANSIN DE LOS SERVICIOS BSICOS DE ENERGA Y TRANSPORTES (Combustibles vegetales, Carbn mineral, Petrleo, Energa Elctrica, Energa atmica, Transportes ferroviarios, Transportes por carretera, Transportes martimos y fluviales, Transportes areos)

INDUSTRIALIZACIN DE BASE (Industria siderrgica, Industria del cemento, Industria del papel, Industria qumica, Industria de metales no ferrosos, Industria de equipamientos, Exportacin de minerales, Industria mineral)

RACIONALIZACIN DE LA AGRICULTURA (Nuevas tcnicas agrcolas, Rebaos nacionales, Almacenes, frigorficos e industrias agrcolas, Crdito rural)

PLANIFICACIN REGIONAL Y URBANA (Valorizacin econmica de la Amazona, Recuperacin del Valle del San Francisco, Desarrollo del Nordeste, Valle del Ro Doce, Combinado industrial de Santa Catarina, Brasil Central, Territorios federales, El municipio)

Fuente: Diretrizes Gerais do Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico

56

Entrevista a Lucas Lopes, 8/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009).

156

El aislamiento burocrtico, entendido en sentido weberiano, tiene como objetivo crear organismos estatales ms eficientes, y este es un resultado que consigui el BNDES, a largo plazo, tras las reformas producidas en el periodo de 1956 a 1960. Adems, aunque de forma slo coyuntural, durante el gobierno de Kubitschek, este aislamiento fue utilizado para otro fin, que fue proteger las decisiones del Ejecutivo de los bloqueos provenientes del clientelismo, concentrado en el Legislativo y en la antigua burocracia. Adems de su bagaje tcnico, gran parte de los economistas que participaron en la CMBEU y posteriormente en la elaboracin del Programa de Metas, venan acompaados tambin de una importante trayectoria poltica. Segn Sola (1998: 118), debido a su experiencia personal, haban adquirido la nocin de que exista una fuerte resistencia poltica a cualquier esfuerzo de reforma. A partir de la maduracin de la idea del conflicto entre tcnicos y cuadros extrados de las redes clientelares del varguismo, y gracias al apoyo decidido del presidente Kubitschek a los primeros, se fragu una estrategia segn la cual se tratara de evitar el poder de veto del Congreso, concentrando las decisiones claves de la poltica econmica en instituciones clave protegidas de presiones (Sola, 1998: 119; Benevides, 1979: 225). Para poder salvar todos estos bloqueos, se ide la creacin de un nuevo aparato burocrtico ad hoc, la denominada administracin paralela, definido por Sola (1998: 165) como un cuerpo integrado de rganos especiales de planificacin, superpuesto al sistema administrativo tradicional, que fue la encargada de ejecutar las metas del programa de desarrollo. La administracin paralela estaba, por una parte, constituida por grupos ya existentes, pero de reciente creacin, como la CACEX perteneciente al Banco do Brasil-, la SUMOC y el propio BNDES (Benevides, 1979: 231), y que gracias a su participacin en las misiones extranjeras en los aos anteriores, acumulaban gran parte de la expertise de la poltica econmica del Estado brasileo (Sola, 1998: 168). Por otra parte, se crearon una serie de rganos ejecutivos y de asesora, como los Grupos Ejecutivos y los Grupos de Trabajo, de carcter sectorial, adems del Conselho de Poltica Aduaneira, que aplicaba tarifas de forma selectiva en funcin de los bienes que interesaba ms importar para la implantacin del Plan de Metas (Benevides, 1979: 224). Completando todo este esquema, la coordinacin mxima del Programa de Metas estaba centralizada en el ya mencionado Conselho de Desenvolvimento, que funcionaba como rgano central de la planificacin econmica, a nivel de asesora de la presidencia. La Secretara Ejecutiva del Conselho era ostentada por el Presidente del 157

BNDES, lo cual explica, en palabras de Lucas Lopes, el hecho de que el organismo tuviese la operatividad mnima necesaria, ya que la mayora de los recursos del Programa eran aportados por el banco57. En ese tiempo, el trabajo internamente dentro del BNDES lleg a confundirse con el trabajo dentro de la secretara del Conselho de Desenvolvimento. Todo el personal tcnico de la institucin comenz a recibir un complemento salarial, y algunos de ellos trabajaban a tiempo completo para el banco, mientras que otros trabajaban a tiempo completo para el Conselho, intercalando peridicamente estas tareas58. En resumen, entre la creacin del BNDES y su participacin en el diseo e implantacin del Plan de Metas, el papel del banco evolucion, por una parte hasta convertirse en un organismo bastante parecido a lo que se haba proyectado cuando se decidi fundarlo en 1952. De esta forma, una vez alcanzado el suficiente grado de aislamiento respecto de las presiones polticas, se convirti en un foco de eficiencia tcnica capaz de financiar y apoyar programas de desarrollo econmico. Por otra parte, y aprovechando tambin este grado de aislamiento, el banco desarroll, aunque slo coyunturalmente, el papel de principal organismo de sustento del Ejecutivo en su labor poltica, a la cabeza de un nuevo entramado de organismos creados ad hoc para salvar los bloqueos de la poltica y de la administracin clientelar. Ambos papeles seran decisivos, ya no slo en el momento de ser desempeados, sino a lo largo del tiempo, para consolidar el prestigio y, consecuentemente, la continuidad institucional del BNDES.

57 58

Entrevista a Lucas Lopes, 8/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009). Entrevista a Ignacio Rangel, sin fecha, en Memorias do desenvolvimento (2009).

158

3.2. La fase complicada de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones y el Programa de Metas. El Programa de Metas fue la primera experiencia brasilea de planificacin econmica, y, hasta la implantacin de los planes de desarrollo de la dcada de 1970, fue la nica de estas polticas que consigui ser ejecutada con xito. El xito en el diseo y la implementacin del Programa demuestra la capacidad adquirida por determinados organismos estatales, fundamentalmente el BNDES, en la ejecucin de polticas pblicas caractersticas de una estrategia de desarrollo estrictamente desarrollista, sobre todo si se compara con la experiencia de otros pases latinoamericanos59. Adems, tal y como fue ya ampliamente abordado por la literatura, el Programa de Metas fue un instrumento poltico para legitimar la accin del gobierno de Kubitschek, que lleg al poder en medio de una enorme inestabilidad, y que convirti los objetivos econmicos de la planificacin en mecanismos de legitimacin de su gobierno (Sola, 1998; Benevides, 1979; Lafer, 2002). La formulacin de una estrategia de desarrollo en sentido estrictamente desarrollista, como se defini en el captulo introductorio, tuvo en la dcada de 1950 su poca dorada, coincidiendo con la denominada como fase complicadaza del proceso de industrializacin por sustitucin del importaciones (Bulmer-Thomas, 1998: 327). Hasta la implantacin del Programa de Metas, la poltica ms significativa de esta poca dorada, se fue dando un proceso de evolucin gradual dentro de la estrategia. As, los posicionamientos ms nacionalistas y meramente intervencionistas se fueron refinando a travs de la asimilacin de las contribuciones tericas y tcnicas del estructuralismo cepalino, versin latinoamericana del keynesianismo, que ayud a desarrollar la planificacin econmica como poltica ms eficiente para apoyar el proceso de industrializacin sustitutiva. Adems, tambin se aprovecharon aportaciones ms liberales, como la apertura a las inversiones extranjeras en sectores industriales prioritarios aprobada por el gobierno Caf Filho, o la aceptacin de la importancia del capital extranjero para apoyar la implantacin de los sectores industriales con mayor necesidad de inversin (Bielchowsky, 1988: 122). El proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones, iniciado tras la crisis del modelo agroexportador en 1930, atraves diversas fases, en funcin del tipo de produccin de bienes manufacturados a implantar: primero fueron los bienes de

59

Entrevista a Ignacio Rangel, sin fecha, en Memorias do desenvolvimento (2009).

159

consumo no duraderos, despus los bienes de consumo duraderos, posteriormente los bienes intermedios y por ltimo los bienes de capital. En cada una de ellas la intervencin estatal se efectu aplicando diversas polticas, evolucionando desde la simple proteccin aduanera, a la creacin de organismos especficos como empresas pblicas. La etapa iniciada en la segunda mitad de la dcada de 1950, definida como fase complicada (Bulmer-Thomas, 1998: 327) se caracteriz por la implantacin de un parque industrial de bienes intermedios y de bienes de equipo, para lo cual era preciso la movilizacin de importantes sumas de capital. Para ello se estableci la planificacin econmica, estableciendo as la pauta desde el Estado tanto para la inversin pblica como la privada, de forma que se coordinase centralizadamente a todos los actores implicados. Tal y como sostena Kubitschek en sus Diretrizes Gerais do Plano Nacional de Desenvolvimento, presentado en la campaa presidencial de 1955 y que anticipaban el Programa de Metas, el Estado ser predominantemente un manipulador de incentivos y no un controlador de decisiones, ser un inversor pionero y no un Leviatn absorbente. El Programa de Metas, en realidad se trat ms de la suma de varios programas, muchos de ellos iniciados durante la era Vargas, otros ensayados durante el periodo de Kubitschek como gobernador de Minas Gerais, y otros presentados como programa para la campaa de las presidenciales de 1955. Roberto Campos y Lucas Lpes, aprovechando su experiencia en la CMBEU, fueron los principales artfices de su elaboracin tcnica (Lafer, 2002: 55). Segn Lopes, tan slo los objetivos de la poltica econmica que entraban dentro del marco conceptual heredado de la CMBEU de superar los puntos de estrangulamiento y generar puntos de germinacin fueron incluidos en el Plan de Metas, el resto de objetivos seran financiados tradicionalmente por el presupuesto de la Unio60. El desarrollo del concepto de los puntos de estrangulamiento y puntos de germinacin provena de los trabajos de la CMBEU, pero ya se haba comenzado a vislumbrar por las comisiones bilaterales de la dcada de 1940, y fue perfeccionado definitivamente en el estudio publicado en 1955 por la Comisin Mixta BNDESCEPAL. Los puntos de estrangulamiento eran los sectores econmicos que por su ineficiencia o por falta de inversin, impedan a su vez el desarrollo de otros sectores, y se trataban fundamentalmente, segn estos diagnsticos, de las infraestructuras y la

60

Entrevista a Lucas Lopes, 8/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009).

160

energa. Los puntos de germinacin eran sectores a desarrollar que, una vez realizada la inversin suficiente, seran susceptibles de generar inversiones en otros sectores, como, por ejemplo, el sector automovilstico. Adems, y dadas las previsiones que se haban realizado en la poca acerca de la coyuntura econmica internacional, que anunciaban una nueva reduccin en la capacidad de importar causada por el deterioro de los trminos de intercambio, haba una serie de sectores, como tambin del automvil, el cultivo de cereal, o la produccin de petrleo, que sera importante desarrollar en Brasil, para que no desequilibraran la balanza de pagos. Todo este aparato conceptual se convirti en un elemento decisivo en el proceso de elaboracin del Plan (Lafer, 2002: 56). De esta forma, centrndose exclusivamente en los sectores decisivos, el Programa, que slo abarcaba una cuarta parte del total de la produccin nacional (Lafer, 2002:94), se convirti en el principal coordinador y director de la economa brasilea entre 1956 y 1961. En total, constaba de treinta metas -o treinta y una si se considera la construccin de la nueva capital Brasilia-, cada una de ellas correspondientes a un sector especfico de la economa, estando agrupadas en cuatro grandes sectores generales, ms un ltimo sector que era la construccin de la nueva capital: energa, transportes, alimentacin, industrias de base y educacin. Cada una de las metas tena unos objetivos cuantitativos a ser cumplidos, elaborados de acuerdo con las tcnicas estadsticas del momento, y fueron sucesivamente revisados durante la implantacin del Programa.

Cuadro 3.3. Sectores, Metas y Objetivos del Programa de Metas -con las revisiones hechas en 1958I. Sector energa 1. Elevacin de la potencia instalada, de 3.000.000 de kW a 5.000.000 hasta 1960. 2. Instalacin de una central nuclear de 10.000 kW y expansin de la metalurgia de los minerales atmicos. 3 .Aumento de la produccin anual de carbn, de dos millones de toneladas a tres millones de toneladas, y aplicacin in loco con fines termoelctricos. 4. Aumento de la produccin de petrleo, de 6.800 barriles diarios a 100.000. 5. Aumento de la capacidad de refinacin, de 130.000 barriles diarios a 330.000. II. Sector transportes 6. Reequipamiento ferroviario, con la adquisicin de 11.000 vagones de mercancas, 900 de pasajeros, 420 locomotoras modernas y 850.000 toneladas de rales. 7. Construccin de 2.700 km de nuevas vas de ferrocarril. 8. Asfaltado de 5.000 km de carreteras de la red federal.

161

9. Construccin de 12.000 km. de nuevas carreteras de la red federal. 10. Reequipamiento y ampliacin de puertos y adquisicin de una flota de dragado, con una inversin de 30 millones de dlares. 11. Ampliacin de la flota de cabotaje y de alta mar, de 800.000 toneladas a 1.100.000 toneladas, y aumento de la flota de petroleros, de 205.000 toneladas a 585.000 toneladas. 12. Renovacin de la flota area comercial, con financiacin de 125.000 dlares, y construccin y reequipamiento de aeropuertos.

III. Alimentacin. 13. Aumento de la produccin de trigo, de 600.000 a 1.200.000 toneladas. 14. Construccin de almacenes y silos para una capacidad esttica de 742.000 toneladas. 15. Construccin y equipamiento de almacenes frigorficos nuevos para una capacidad esttica de 45.000 toneladas. 16. Construccin de mataderos industriales con capacidad para sacrificar diariamente a 3.550 cabezas bovinas y 1.300 cabezas porcinas. 17. Aumento del nmero de tractores en uso en la agricultura, de 45.000 a 75.000 unidades. 18. Aumento de la produccin de fertilizantes qumicos, de 18.000 toneladas a 300.000 toneladas.

III. Industria de base. 19. Aumento de la capacidad de produccin de acero en lingotes, de un milln para dos millones de toneladas en 1960, y de 3,5 millones de toneladas en 1965. 20. Aumento de la capacidad de produccin de aluminio, de 2.600 a 18.000 toneladas en 1960 y 52.000 toneladas en 1962. 21. Expansin de la produccin y refinamiento de metales no ferrosos. 22. Aumento de la capacidad de produccin de cemento, de 2,7 millones de toneladas a 5 millones de toneladas anuales. 23. Aumento de la capacidad de produccin de lcalis, de 20.000 a 152.000 toneladas. 24. Aumento de la produccin de celulosa, de 90.000 a 260.000 toneladas, de papeles de prensa, de 40.000 a 130.000 toneladas, y de otros papeles, de 340.000 a 410.000 toneladas. 25. Aumento de la produccin de caucho, de 23.000 a 50.000 toneladas, con el inicio de la produccin de caucho sinttico. 26. Aumento de la exportacin de mineral de hierro, de 2,5 a 8 millones de toneladas, y preparacin para exportar 20 millones de toneladas en 1965. 27. Implantacin de la industria automovilstica para producir 170.000 vehculos nacionales en 1960. 28. Implantacin de la industria de construccin naval. 29. Implantacin y expansin de la industria de material elctrico y de mecnica pesada.

IV. Educacin.

162

30. Intensificacin de la formacin del personal tcnico y orientacin de la Educacin para el Desarrollo, con la instalacin de institutos de formacin especializada.

Fuente: Programa de Metas do presidente Juscelino Kubitschek. Presidencia da Repblica.

El cumplimiento de los objetivos del Plan de Metas alcanz niveles bastante razonables, sobre todo en los sectores de energa, transportes e industrias de base, que eran la clave del programa. Sin embargo, algunos errores de clculo provocaron el incumplimiento de algunas metas, como la de aumento de la produccin del carbn y la de construccin y almacenes frigorficos, y otras metas tampoco pudieron cumplirse por la ausencia de un rgano adecuado encargado de su implementacin, como fue el caso de las metas de educacin, trigo, puertos y dragados y caucho natural (Lafer, 2002: 157). En el sector de la energa -metas 1 a 5-, que comprenda un 43,5 por ciento de la inversin inicial prevista, los objetivos fueron parcialmente alcanzados para la produccin de energa elctrica y para la produccin y refinamiento de petrleo, mientras que los objetivos de produccin de carbn y los de instalacin de una central nuclear tuvieron que ser replanteados. La capacidad instalada de energa elctrica aument hasta los 4.800.082 kW (92 por ciento de la meta) en 1960, alcanzando 7.412.400 kW en 1965. Por lo que respecta a la energa nuclear, el proceso de

construccin de una central tuvo que ser abandonado, y por lo que respecta a la produccin de carbn, sta fue tan slo ligeramente superior a los dos millones de toneladas, un milln menos de lo estimado al principio. Por lo que respecta a la produccin de petrleo, en 1960 se alcanz una produccin de setenta y cinco mil barriles diarios y en 1961 se alcanzaron los noventa y cinco mil barriles diarios, que supusieron aumentar de un 5,5 por ciento a un 31,4 por ciento el porcentaje de produccin nacional consumida. Respecto al refinado de petrleo, en 1960 se alcanzaron los 218.000 barriles diarios, y en 1961 los 308.000 barriles, lo que supona el 100 por ciento de la meta.

163

Cuadro 3.4. ndice de produccin de petrleo -1956-1961-

Ao 1956 1957 1958 1959 1960 1961

ndice (1953 = 100) 443,6 1.104,8 2.068,4 2.578,5 3.237,0 3.804,8

Fuente: Ministerio de Planejamento e Coordenaao Econmica, en Lafer (2002)

En el sector de los transportes -metas 6 a 12-, el reequipamiento ferroviario tuvo que ser reconsiderado a la baja, y an as slo pudo cumplirse un 76 por ciento de esta revisin, que correspondi a la compra de 389 locomotoras, 554 vagones de pasajeros y 6.498 de carga, mientras que con la meta de construccin de nuevas vas frreas se alcanzaron un total de 826 nuevos kilmetros, un 50 por ciento de lo proyectado. Por su parte, la meta correspondiente al asfaltado de carreteras super los objetivos previstos, an incluso habindose revisado al alza, alcanzando un total de 6.251 km, al igual que la meta de construccin de carreteras, que con 13.519 km de nuevas vas super las sucesivas revisiones planteadas. La meta destinada al reequipamiento y aumento de los puertos apenas alcanz un 56,1 por ciento de los objetivos previstos, mientras que la meta prevista para el aumento de la flota mercante fue prcticamente alcanzada para los petroleros (90,6 por ciento de la meta) y para la flota de cabotaje, siendo ampliamente superada para la flota de alta mar (213,3 por ciento de la meta). Por ltimo, la meta destinada al transporte areo fue revisada a la baja, y finalmente se compraron tan slo trece aeronaves nuevas y se emprendieron mejoras en cinco aeropuertos importantes, mientras que la creacin de una industria aeronutica nacional permaneci en un estado embrionario. En el sector de la agricultura -metas 13 a 18- la meta del aumento de la produccin de trigo, ideada para reducir la dependencia exterior de este cereal, no slo no fue cumplida sino que su produccin lleg a caer en 1960 casi un 50 por ciento respecto de lo cosechado en 1955. La meta de construccin de almacenes y silos fue

164

alcanzada en casi un 71 por ciento, la correspondiente al aumento de la estructura de frigorficos industriales apenas aument 8.014 toneladas de las 36.000 toneladas instaladas ya en 1955, mientras que la meta de construccin de mataderos industriales fue revisada a la baja, alcanzndose as en 1960 un 75 por ciento del objetivo replaneado. Por su parte, la meta de la mecanizacin de la agricultura, que consista bsicamente en el aumento del nmero de tractores en uso mediante su importacin, super en ms de un 100 por ciento el objetivo revisado al alza, alcanzndose un total de 77.632 de estos vehculos en 1960. Por ltimo, la meta de produccin de fertilizantes qumicos fue revisada y replanteada, de forma que se acept tambin la importacin de fertilizantes como complemento a la produccin nacional, superndose as las 300.000 toneladas demandadas para la produccin agrcola. En el sector de las industrias de base -metas 19 a 29- la meta de doblar la produccin de acero hasta los dos millones de toneladas de lingotes, fue superada alcanzndose un total de 2.279.000 de toneladas. La meta de produccin de aluminio fue revisada en sucesivas ocasiones a la baja, alcanzando en 1960 16.168 t de las 25.000 t previstas en ltima instancia, que, pese a ello, suponan un sustancial aumento comparado con las 1.664 t producidas en 1955. La meta correspondiente a la expansin de la minera de metales no ferrosos no contaba con objetivos precisos, pues se careca de datos previos, y en 1960 apenas haba conseguido resultados significativos para el cobre y el zinc, y tan slo se consiguieron algunos resultados significativos en relacin a la produccin de plomo y estao. La meta correspondiente a la fabricacin nacional de cemento fue alcanzada en casi un 90,3 por ciento, correspondiente a un aumento de 1.218.000t en la capacidad instalada de produccin. La meta correspondiente a la produccin de lcalis apenas alcanz la mitad del objetivo propuesto, mientras que la meta correspondiente a la produccin de celulosa y papel alcanz porcentajes un poco superiores, cercanos al 50 por ciento, al igual que las metas de produccin de caucho y de exportacin de mineral de hierro. La meta de establecer una produccin automovilstica nacional, una de las ms importantes del plan, fue revisada al alza, y a pesar de ello se consigui alcanzar un 92,3 por ciento de los 140.000 vehculos previstos, porcentaje similar al 98, 7 por ciento alcanzado para la meta correspondiente al establecimiento de una industria de construccin naval. Por ltimo, la meta de implantacin de la industria mecnica pesada y de material elctrico, sin objetivo definido cuantitativamente, puede ser considerada como un xito, ya que la produccin

165

de maquinaria pesada aument un 100 por ciento de 1955 a 1960 y la produccin de material industrial elctrico aument un 200 por ciento en ese mismo periodo.

Cuadro 3.5. Meta 27. Industria automovilstica nacional -1957-1960-

Tipo de vehculo Camiones y autobuses Vehculos todoterreno Furgonetas Turismos Total

Meta 170.800 66.300 52.600 58.000 347.700

Produccin alcanzada 154.700 61.300 53.200 52.000 321.200 (92,3%)

Fuente: Lafer (2002)

El ltimo de los sectores, el de la educacin -meta 30- era el ms modesto, con una nica meta, y no trataba de ningn sector productivo, sino de formar personal para la nueva estructura productiva. Sin haberse fijado un objetivo concreto, ni tampoco un rgano ejecutor especfico, los medios destinados para la consecucin de esta meta se centraron exclusivamente en un aumento del 4,3 por ciento en los presupuestos de educacin provenientes de los recursos destinados al Programa de Metas. En conclusin, el Programa de Metas puede considerarse como un xito, ya que, si bien meta por meta, los objetivos de gran parte de ellas no fueron cumplidos en su totalidad, precisamente s que se consiguieron resultados significativos en los sectores clave. El aumento de la produccin de energa elctrica, la reduccin de la dependencia del petrleo importado, la mecanizacin de la agricultura, la mejora general de infraestructuras, o el inicio de la produccin a gran escala de automviles, suponan avanzar una fase ms en el proceso de desarrollo econmico dirigido por el Estado, que por primera vez haba conseguido implementar una poltica de estas caractersticas. Adems, tanto el crecimiento del PIB, como la evolucin econmica experimentada durante el periodo, manifestado en el aumento de la produccin de bienes manufacturados y en el establecimiento de un importante tejido de industrias de bienes de capital, muestran cmo el Programa tuvo una repercusin global y un efecto multiplicador ms all de los sectores a los que iba dirigido.

166

Cuadro 3.6. Crecimiento anual del PIB -1956-1961 Ao 1956 1957 1958 1959 1960 1961 Crecimiento 1,9 % 6,9 % 6,6 % 7,3 % 6,7 % 7,3 %

Fuente: Lafer (2002) Cuadro 3.7. ndice comparado de la produccin industrial de Brasil en 1959 -1955=100Pas Brasil Japn R.F.A. Francia Mxico Argentina U.R.S.S. ndice 197 179 126 133 134 94 149

Fuente: Lafer (2002) Cuadro 3.8. Crecimiento medio del PIB por sectores 1948-1956 Sector primario Sector secundrio Sector tercirio 3,9 8,7 5,6 1957-1961 5,8 11,4 7,0 1962-1964 2,6 4,5 3,3

Fuente: Lafer (2002) Cuadro 3.9. Aumento de la produccin industrial de bienes de consumo y de equipo.

Bienes de equipo Ao ndice (1949=100) 1956 1957 1958 1959 207,3 260,1 352,2 425,0 21,7 25,5 35,4 20,7 Aumento anual

Bienes de consumo ndice (1949=100) 164,7 165,0 167,2 178,1 6,6 0,2 1,3 6,5 Aumento anual

Fuente: Lafer (2002)

167

3.3. La nueva arquitectura institucional de la planificacin econmica. Si se analizan una por una las metas del Programa se observa que aquellas a las que se le haba dado una mayor prioridad, y que precisamente tuvieron un mayor xito en su ejecucin, fueron las llevadas a cabo, bien por rganos de la administracin paralela creada ad hoc, o bien por los nuevos organismos del Estado desarrollista que se haban implantado durante la dcada de 1950 (vase Cuadro 3.10). Mediante estas nuevas agencias se consigui aumentar la capacidad ejecutiva estatal, salvando las resistencias de la poltica y de la administracin tradicional, estableciendo la nueva arquitectura institucional necesaria para apoyar tanto el proceso de industrializacin dirigido por el Estado, como la implantacin de la planificacin econmica. La creacin de nuevas agencias estatales, y la generacin, a partir de todo este proceso, de mayores recursos financieros, tcnicos y polticos, concentrados en el poder Ejecutivo, fueron el factor institucional decisivo para poder llevar a cabo con xito el Programa de Metas, as como toda la accin de gobierno del presidente Kubitschek.

Cuadro 3.10. Meta y rgano de ejecucin

Meta

Ejecucin y/o implementacin

Consecucin de los objetivos (aproximado)

Energa elctrica Energa nuclear Carbn Petrleo (produccin)

Administracin paralela. Sin rgano especfico Sin rgano especfico Petrobras

96% en 1960 No conseguida 66% de la meta revisada al alza 75% de la meta revisada al alza en 1960

Petrleo (refinado) Reequipamiento ferroviario Ferrocarriles

Petrobras

100% de la meta revisada al alza en 1961

Administracin paralela.

76% en 1960.

Administracin paralela.

50% de la meta revisada al alza en 1960.

Carreteras (asfaltado)

Ministerio de infraestructuras a travs de la administracin paralela

Ms del 100% de la meta revisada al alza. Ms del 100% de la meta revisada al alza 56,1% de la meta alcanzada Ms de un 100% de la meta alcanzada

Carreteras (construccin) Puertos Marina mercante

Ministerio de infraestructuras a travs de la administracin paralela Administracin tradicional BNDES y BB

168

Transporte areo Trigo

Sin rgano especfico Administracin tradicional

Sin datos 25% de la meta alcanzada, cada de casi un 50% de la produccin respecto a 1955

Almacenes y silos Frigorficos

BNDES y SUMOC BNDES y SUMOC

71% de la meta revisada al alza Ms del 100% de la mesa revisada a la baja

Mataderos industriales

BNDES

75% de la meta revisada a la baja

Mecanizacin agricultura Fertilizantes Siderurgia

de

la

Administracin

paralela

junto

al

Ms del 100% de la meta revisada al alza 100% de la meta revisada al alza Ms del 100% de la meta

Ministerio de Agricultura Administracin paralela y Petrobrs Administracin paralela (Grupo de Trabajo)

Aluminio

Administracin paralela (Grupo de Trabajo)

80% en 1962

Metales no ferrosos lcalis

BNDES SUMOC y CACEX

Sin objetivo definido Mas del 100% del objetivo revisado al alza

Cemento

Iniciativa privada

90.3% de la meta revisada a la baja

Celulosa y papel

Administracin paralela (Grupo de Trabajo)

Ms del 100% de la meta

Caucho Exportacin de mineral de hierro Industria automovilstica

Petrobrs Administracin paralela (Grupo de Trabajo) Administracin Ejecutivo) paralela (Grupo

Ms del 100% de la meta 75% de la meta

92,3% de la meta revisada al alza

Industria de construccin naval Industria pesada y mecnica de

Administracin Ejecutivo) Administracin Ejecutivo)

paralela

(Grupo

98.7% de la meta

paralela

(Grupo

Sin objetivo definido, aumento de un 200% de la produccin respecto a 1955

equipamiento elctrico Educacin Administracin tradicional

Sin datos

Fuente: Lafer (2002)

Cuando Kubitschek lleg al gobierno en 1956 se encontr con la disyuntiva de, o bien emprender su proyecto de planificacin econmica despus de elaborar una

169

reforma global de la administracin pblica, o bien establecer una solucin adaptada a la coyuntura. Finalmente, y pese a que la posibilidad de la reforma administrativa siempre se mantuvo abierta durante su gobierno (Lafer, 2002: 83), se opt por aprovechar los focos aislados de eficiencia burocrtica que haban conseguido ser implantados en los aos previos, combinndolos con una serie de nuevos rganos de coordinacin y de ejecucin, que trabajaran paralelamente a la administracin tradicional y bajo el control directo del Presidente. De esta forma, al proceso a largo plazo de expansin y mejora de las capacidades del Estado desarrollista brasileo, se sum, en el periodo de 1956 a 1961, la creacin de una nueva estructura especfica creada para el desarrollo e implementacin del Programa de Metas. Sin embargo, el proceso de implantacin de la planificacin econmica no slo debera salvar diversos puntos de bloqueo administrativo, sino tambin innumerables resistencias polticas, adems de que tambin necesitaba contar con la aprobacin de grupos con tanto poder en aquel entonces como los militares. A pesar de que poco a poco se haban generado estos focos aislados de eficiencia burocrtica, haba pervivido por una parte una administracin tradicional, proveniente del hipertrofia estatal acaecido durante el Imperio y la Primera Repblica, que haban hecho fracasar los sucesivos planes para emprender una reforma administrativa global (Lafer, 2002: 84). Por otra parte, exista una fuerte resistencia poltica, ejercida sobre todo por el Legislativo, por donde deban pasar aspectos tan importantes como la aprobacin del presupuesto o todas las propuestas de reforma del gobierno. Por ltimo, la alta cpula militar, que haba asegurado la toma de posesin de Kubitschek, en un momento en el que el rgimen estaba a punto de desmoronarse, deseaba participar tambin de la formulacin de la poltica econmica, sobre todo con el objetivo de asegurar el control de recursos estratgicos como el petrleo nacional, as como de aumentar sus recursos. As pues, la administracin paralela fue el recurso empleado para aumentar la capacidad ejecutiva, pero adems sirvi para ganar espacios polticos para la coordinacin estratgica, sin tener que depender de la negociacin con el Parlamento, adems servir tambin de instrumento para cooptar a la cpula militar en puestos de toma de decisiones. La idea, segn Lpes, era crear una estructura institucional similar a la que se haba desarrollado en Francia para implantar el Plan Monet61. Para ello, en la cspide del nuevo entramado se situara el Conselho de Desenvolvimento, que recoga la
61

Entrevista a Lucas Lpes, 8/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009).

170

experiencia de la Comisso de Desenvolvimento Industrial creado durante el gobierno Vargas y extinguido en 1954, en el que, al igual que en su antecesor, particip personal de los distintos ministerios, militares y empresarios. Sin embargo, a diferencia de la Comisso, lo que se pretenda con el Conselho era crear un rgano que tuviera algo ms que una mera funcin consultiva, dotndolo de capacidades de comando y coordinacin ejecutivas. El Conselho, que formalmente contaba con la consideracin de asesora especial del Presidente, se convirti en el rgano central por el que pasaban todas las decisiones del Programa de Metas. Para ello, de sus reuniones participaban tanto los ministros, como los tcnicos, militares y empresarios involucrados en cada uno de los sectores del programa, y su Secretara la ejerca el Presidente del BNDES, de cuya financiacin dependan la mayora de las metas. Adems, para ejecutar y coordinar sectorialmente todas estas decisiones, se crearon los grupos ejecutivos y los grupos de trabajo, que, dependientes del Conselho, fueron las unidades bsicas para la implementacin del programa. El primero de todos ellos en ser creado fue el Grupo Ejecutivo para la Industria Automovilstica -GEIA-, encargado de la implementacin de la meta 27, y fue ideado por Lcio Meira, ministro de Transportes y posteriormente en 1959 presidente del BNDES. La intencin, extendida luego a la creacin del Grupo Ejecutivo para la Construccin Naval GEICOM-, el Grupo Ejecutivo para la Maquinaria Pesada GEIMAPE- o el Grupo Ejecutivo para la Industria Qumica GEIQUM-, era establecer una estrategia incremental de creacin de unidades de planificacin sectorial en las que estuvieran representados los rganos que dieron soporte financiero al programa, como SUMOC, la CACEX, el Conselho de Poltica Aduaneira -CPA- y el BNDES, as como los ministerios con competencias en la materia. Con ello se pretenda, segn Roberto Campos, crear rganos interministeriales para acelerar el proceso decisorio62. Por su parte, al contrario de los grupos ejecutivos, los grupos de trabajo tenan simplemente funciones de consulta y asesora. Estos grupos fueron los encargados de analizar y definir los problemas referentes a la implementacin de las metas del acero, la mecanizacin de la agricultura, la aviacin civil, la industria del caucho, la celulosa y papel, la exportacin de hierro, los fertilizantes y el aluminio. La Secretara del Conselho de Desenvolvimento, que, como se seal, era ostentada por el Presidente del BNDES, era la coordinadora de todos estos grupos que, adems, estaban formados casi

62

Entrevista a Roberto Campos, 27/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009).

171

en su mayora por personal del banco63, encargados de coordinar internamente a cada uno de ellos. Adems, todos los grupos, tanto los ejecutivos como los de trabajo, contaban con miembros del Conselho, de la Cacex y de la SUMOC64, as como representantes del sector privado. Junto con los Grupos Ejecutivos, los Grupos de Trabajo y el Conselho, otra de las claves de la administracin paralela fue la coordinacin de los organismos encargados de financiar el programa. Adems de aportar recursos financieros, proveer avales, y establecer incentivos para la importacin de los bienes de equipo necesarios para la implantacin de las metas, la CACEX, la SUMOC, el BNDES, junto con el CPA, creada en 1957, participaron en la coordinacin estratgica del Programa, pues, como se puede observar, formaban parte de la composicin de todos los nuevos organismos creados ad hoc. De esta forma, adems de por su importancia econmica, se convirtieron en una fuente decisiva de recursos tcnicos, pues eran, antes de la creacin de la administracin paralela, los rganos ms capacitados del Estado desarrollista brasileo. Adems, el hecho de contar con estas fuentes adicionales de financiacin permiti al gobierno mitigar su dependencia respecto de las partidas presupuestarias tradicionales, que necesitaban ser negociadas en el Parlamento (Lafer, 2002: 93). Para evitar las vicisitudes de la negociacin presupuestaria, el gobierno Kubitschek readapt un recurso ya existente, los fondos especiales vinculados, dotados por mecanismos fiscales o parafiscales, que se utilizaron para financiar las metas, y que fueron gestionados por el BNDES (vase Cuadro 3.11). Por su parte, la SUMOC, y desde 1957 tambin el CPA, se encargaban de coordinar la poltica cambiaria con la poltica de importaciones y exportaciones que era ejecutada por la CACEX, de forma que se establecieran condiciones preferentes para la atraccin de inversores extranjeras directas, fundamentalmente de bienes de equipo.

63 64

Entrevista a Lucas Lopes, 8/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009). Entrevista a Lucas Lopes, 8/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009).

172

Cuadro 3.11. Fondos especiales gestionado por el BNDES durante la implantacin del Programa de Metas

Fondo Fundo Rodoviario Nacional Fundo Nacional de Pavimentao Fundo de Renovao e Melhoramento das Ferrovial Fundo para a Substituio das Ferrovas Fundo Federal de Eletrificao Fundo para Construo de Estradas Fundo Aeronutico Fundo Porturio Nacional Fundo da Marinha Mercante TOTAL

Valor (en millones de cruzeiros) 8,0 3,6 7,8 2,7 12,8 11,0 5,0 5,0 5,7 61,6

Informe Anual del BNDES (1959), en Willis (1986)

En conclusin, el xito alcanzado en la implantacin del Programa de Metas, observable por el alto grado de consecucin de sus objetivos, fue logrado sobre todo gracias a la creacin ad hoc de una nueva arquitectura institucional. En ella, se combin la accin de nuevos organismos de coordinacin y direccin creados ad hoc, y aprovechamiento de otros focos organismos eficientes, entre ellos el BNDES. Con ello, se consigui aumentar la capacidad de ejecucin, sorteando los obstculos de una administracin ineficiente, y, a la vez, se consiguieron obtener recursos financieros y tcnicos, al margen de la negociacin con el Parlamento.

173

3.4. La expansin del BNDES durante el gobierno Kubitschek. Como pieza fundamental de la nueva arquitectura institucional creada para sustentar la planificacin econmica, el BNDES experiment durante el periodo comprendido entre 1956 y 1961 su primera gran expansin, la cual fue decisiva para su posterior trayectoria. En total, el BNDES coordinaba el Conselho de Desenvolvimento a travs de su Secretara y, participaba en la direccin de los Grupos Ejecutivos y de los Grupos de Trabajo, y estaba presente tambin en las reuniones de la SUMOC, de la CACEX y del CPA. Es decir, se encontraba en todos los rganos de coordinacin estratgica de la poltica econmica, y, adems, se encargaba de gestionar la mayora de los fondos especficos extrapresupuestarios que fueron utilizados para implementar las metas. Su situacin como principal organismo dentro de la jerarqua institucional que coordinaba la implementacin del Programa de Metas, as como su condicin de gestor de estos fondos especficos, tuvieron como consecuencia un aumento de los recursos a su disposicin y de su capacidad de inversin (vase Cuadro 3.12). Adems, este aumento de su capacidad de inversin se vio respaldado por la prolongacin de la vigencia del Fundo de Reaparelhamento Econmico, as como por la asignacin de una serie de fondos de ayuda suscritos entre el gobierno de Brasil y el de Estados Unidos (Willis, 1986: 273).

Cuadro 3.12. Evolucin de los recursos gestionados por el BNDES, en cruzeiros

Ao

A precios de 19521961

A precios de 1962

ndice 1962 = 100

Total 1952-1956 Total 1957-1961 1957 1958 1959 1960 1961

6.153 78.207 6.129 8.288 12.651 18.407 32.732

42.926 180.153 27.859 28.579 30.856 40.904 51.955

77 79 85 113 142

Fuente: Informe anual del BNDES (1962), en Lafer (2002).

174

Este crecimiento exponencial en su capacidad para gestionar recursos, vino aparejado con un incremento similar del nmero de proyectos financiados, de cincuenta y nueve durante el periodo anterior a ms de doscientos entre 1956 y 1960 (Willis, 1986: 231). Sin embargo, el crecimiento exponencial en sus cifras no fue el hecho ms decisivo para la institucin. Lo ms importante fue el crecimiento de sus capacidades tcnicas y ejecutivas, adems de la consecucin de una serie de mejoras en su status, que garantizaron su independencia y consolidaron as su prestigio. Como ya se seal, el presidente Kubitschek se haba valido de varios organismos, siendo el principal de ellos el BNDES, que actuaran como focos de aislamiento tcnico para llevar a cabo su programa econmico, alejndose de las injerencias contrarias a las reformas provenientes de la administracin tradicional y del Legislativo. Aprovechando pues la coyuntura en la que la independencia institucional se haba convertido tambin en un instrumento poltico en manos del Ejecutivo, la direccin del banco consigui el respaldo del Presidente para ahondar en una serie de reformas internas que iban en ese sentido, y que llevaban intentando ser implantadas desde la fundacin del banco. El resultado fue que, a pesar de que para la implementacin del Programa de Metas se increment el nmero de proyectos financiados, y el banco tuvo que trabajar de forma ms estrecha con el Ejecutivo, el grado de capacitacin tcnica aument con el establecimiento de procedimientos internos cada vez ms rigurosos. Como afirma Lucas Lpes en la medida en que el BNDES gan prestigio gan tambin nuevas responsabilidades, ya que haba ms presiones de interesados, de gobiernos de los estados, de entidades de gobierno, que venan a buscar recursos del banco () El banco cre una mstica y obtuvo prestigio porque fue siempre muy serio, nunca se involucr en proyectos fantasiosos.65 Una gran rea afectada por estas reformas fue toda la concerniente a la poltica de personal, cuyo objetivo era atraer a los mejores profesionales, con la consolidacin definitiva del concurso como forma exclusiva de acceso al banco, aparejada a una importante mejora salarial para todo el cuadro tcnico de la institucin (Willis, 1986: 262). La segunda de las reas afectadas por las reformas fue la administracin de prstamos, con el objetivo de hacer frente a la creciente demanda de crdito generada por el Programa de Metas, mejorando los mtodos de anlisis de proyectos, adems de establecer condiciones ms estrictas para la concesin de prstamos (Willis, 1986: 280)

65

Entrevista a Lucas Lopes, 8/3/1982, en Memorias do desenvolvimento (2009).

175

Sin embargo, a pesar de que las reformas internas hicieran que el banco ganase en profesionalizacin y capacidad tcnica, y con ello en independencia de sus procedimientos respecto de presiones polticas, la direccin del banco no se vio exenta de la interferencia que supona ser un organismo prioritario en la agenda del Presidente. Por ello, es posible concluir que el proceso de expansin del BNDES durante la implantacin del Programa de Metas es la resultante tanto de la voluntad del Ejecutivo pero, sobre todo, en la capacidad de su direccin para, aprovechando una coyuntura muy particular, introducir reformas que a partir de ese momento resultaran definitivas.

Cuadro 3.13. Presidentes del BNDES durante el gobierno Kubitschek

Presidente y periodo de mandato Lucas Lpes De febrero de 1956 a junio de 1958.

Formacin

Antes de ser presidente

Despus de ser presidente

Ingeniero y economista.

Particip de la Comisso Mixta, Presidente de la Centrais Eltricas de Minas Gerais, Ministro de Transportes.

Ministro de Economa. Directivo de varias empresas.

Roberto Campos De agosto de 1958 a julio de 1959.

Diplomtico y economista

Director del BNDE, particip de la Comisso Mixta, particip del diseo y elaboracin del Programa de Metas.

Ministro de Planificacin, Ministro de Economa, senador y diputado.

Lcio Meira De julio de 1959 a febrero de 1961.

Almirante de la marina e ingeniero.

Gabinete militar del presidente Getlio Vargas. Representante del Ejrcito en el Conselho de Desenvolvimento Industrial, director del GEIA (primer Grupo Ejecutivo)

Presidente de la Companhia Siderrgica Nacional

Fuente: elaboracin propia

176

3.5. Conclusiones El periodo que va de 1956 a 1961 fue, en conclusin, el ms decisivo para la posterior trayectoria del BNDES. Fue el momento en el que el banco se consolid definitivamente como foco aislado de eficiencia tcnica, y, adems, se convirti en el organismo ms importante para apoyar el proceso de industrializacin sustitutiva y de implantacin de la planificacin econmica. Con ello, se asentaron las bases para la propia continuidad del banco, ms all de haber cumplido con los objetivos inmediatos para los que haba sido creado en 1952. En este proceso de expansin y consolidacin acaecido durante el gobierno Kubitschek se combinaron factores que intervinieron ms en un plano estructural, como el propio desarrollo de mecanismos y procedimientos internos de aislamiento y de capacitacin tcnica, o el auge de otros organismos creadas para apoyar las polticas de planificacin econmica que propiciaban un entorno de complementariedades al banco. Por otra parte, tambin intervinieron factores ms coyunturales, como la necesidad de contar con organismos eficientes para coordinar la administracin paralela creada ad hoc, o el hecho de que la red de tcnicos que formularon el Programa de Metas provenan todos, directa o indirectamente, del banco. Sin embargo, la combinacin de factores estructurales como otros ms coyunturales, e incluso determinadas contingencias polticas, produjeron todos ellos resultados a muy largo plazo. Por eso, el hecho de que durante estos aos el BNDES se hubiese convertido en el principal instrumento de formulacin e implementacin de la poltica econmica, fue decisivo para colocar al banco en la trayectoria de ser uno de los organismos ms cualificados del entonces incipiente Estado desarrollista brasileo. Aunque se haba proyectado desde su fundacin como un foco de eficiencia tcnica, hasta el periodo del corto gobierno de Caf Filho el banco no consigui desarrollar definitivamente mecanismos de aislamiento respecto de las presiones polticas. Debido a esta independencia y a las capacidades tcnicas adquiridas, el gobierno de Kubitschek aprovech para convertir al BNDES en el centro de la coordinacin de una serie de organismos que compondran el ncleo de formulacin e implementacin de su poltica econmica, y que deberan estar aislados en sus decisiones, tanto del Legislativo como de la administracin tradicional. Adems, la influencia que el BNDES tuvo en la poltica econmica del gobierno durante el periodo de implantacin del Programa de Metas, debido a su independencia y capacidad tcnica, tuvo un efecto de retroalimentacin positivo, incentivando al 177

gobierno a que implementase reformas para reforzar a la institucin en este sentido. El establecimiento de un sistema de mritos para acceder al cuadro de tcnicos del banco, o el perfeccionamiento de procedimientos tcnicos para el estudio de viabilidad de los crditos aprobados, fueron polticas ideadas desde la institucin del banco, pero contaron con el indispensable apoyo del Ejecutivo para ser llevadas a cabo. Todo este proceso en el que se adquirieron capacidades, recursos, mecanismos formales de aislamiento tcnico, y tambin aspectos ms intangibles como prestigio, se convirtieron en claves para la continuidad del organismo durante las dcadas posteriores. Aunque los proyectos de desarrollo econmico planteados por la Comisso Mixta, para cuya financiacin y ejecucin haba sido creado el banco, fueron superados con creces con la implantacin del Programa de Metas, el banco tuvo una continuidad mucho ms all de los objetivos inmediatos de su fundacin. Por eso, se puede afirmar que en los aos que van de 1956 a 1961 supusieron un cambio decisivo que propiciaron la definitiva consolidacin institucional del BNDES, y que sirvieron para garantizar su existencia durante las dcadas posteriores.

178

4. La ejecucin del Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento -19741978-. La vuelta a la coordinacin de la planificacin econmica.
Este captulo abordar la participacin del BNDES en el diseo, coordinacin y ejecucin del Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento II PND-, periodo en el que el banco recuper su papel como instrumento elaborador de polticas pblicas y durante el cual se emprendieron una serie de reformas institucionales internas que resultaran decisivas durante las dcadas siguientes. Para ello, se tratar en primer lugar la gradual transformacin del banco, de ser exclusivamente el financiador del sector privado nacional a convertirse de nuevo en el coordinador de la poltica econmica, relacionndolo con los cambios en la estrategia de desarrollo que propiciaron la implantacin de los grandes planes de desarrollo de la dcada de 1970. Tambin se relacionar ese cambio con las reformas institucionales emprendidas por el gobierno Geisel para implantar el II PND y, posteriormente, con las reformas internas que emprendi el banco, las mayores de toda su historia, para la ejecucin de esta poltica. Como se ha sealado, con la implantacin del II PND el BNDES volvi a recuperar un papel que no haba tenido desde la poca del Programa de Metas: el de formulador y coordinador de la planificacin econmica. Adems, durante este periodo, que coincidi con los cuatro aos de gobierno del general Ernesto Geisel -1974-1978-, y en relacin con la implantacin de tan importante programa de poltica econmica, el banco emprendi una serie de reformas institucionales internas decisivas que han marcado su funcionamiento durante las dcadas siguientes, como fueron su conversin en empresa pblica y, tras ello, la creacin de una serie de empresas subsidiarias que pasaran a formar el llamado sistema BNDES. Adems, en este periodo tambin se cre el rea de planificacin, como evolucin del antiguo comit de prioridades, y, sobre todo, fue el momento en el que el banco empez a gestionar los fondos pblicos de pensiones PIS y PASEp, de forma que, por primera vez, consigui tener una fuente estable de recursos. El II PND supuso la vuelta del Estado a la implantacin de los grandes planes de desarrollo econmico, primero ensayada con la implementacin del ms modesto I PND -1971-1973-, y que tena como objetivo hacer frente a la ralentizacin del crecimiento que la economa brasilea empezaba a mostrar, cuando se comenzaba a detectar el final del llamado milagro econmico brasileo (Lessa, 1978; Barros de Castro & Souza, 1985). Las inestabilidades externas derivadas de la crisis del petrleo y

179

el fin de la convertibilidad del dlar aparecieron como serias amenazas para la continuidad del modelo de crecimiento implantado por la dictadura militar, que se basaba en la produccin de bienes de consumo. La solucin tomada, en lugar de emprenderse un plan de ajuste, fue una huida hacia delante mediante la elaboracin de una nueva estrategia de crecimiento en la cual, con el fomento a la implantacin de la industria pesada de bienes de equipo, se pretenda aislar a la economa brasilea de las fluctuaciones internacionales. Adems, el II PND pretenda servir como elemento de legitimacin del rgimen y de cooptacin de importantes sectores del empresariado brasileo, que se veran beneficiados del importante programa de inversiones. En esta nueva estrategia, el BNDES se convirti en el instrumento fundamental para transferir los recursos financieros hacia el nuevo sector privado nacional de produccin de bienes de equipo. Durante estos aos, el banco experiment un aumento sin precedentes, tanto en su nmero de recursos como en la cantidad de operaciones de crdito aprobadas (vase Figuras 4.1 y 4.2).
Figura 4.1. Recursos gestionados por el BNDES entre 1975 y 1978 en millones de cruzeiros60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1975 1976 1977 1978 Recursos (en millones de cruzeiros)

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de BNDES.

Figura 4.2.. Valor de las operaciones aprobadas entre 1972 y 1976 -en cruzeiros80.000.000 70.000.000 60.000.000 50.000.000 40.000.000 30.000.000 20.000.000 10.000.000 0 1972 1973 1974 1975 1976

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de BNDES.

180

Sin embargo, este crecimiento exponencial tanto del nmero de recursos gestionados como de operaciones aprobadas, que le llev a convertirse en uno de los bancos de desarrollo ms importantes del mundo (Willis, 1986: 411), no fue lo ms decisivo para valorar la importancia que adquiri el BNDES en la implantacin del II PND. Lo fundamental fue que el centro de gravedad de las decisiones de la poltica econmica experiment un desplazamiento y, con ello, el banco volvi a ocupar un lugar prominente en el diseo e implementacin de un programa de planificacin. Para la implantacin del II PND se produjo una reforma institucional que convirti al anterior Ministerio de Planificacin en Secretara de Planificacin SEPLAN-, directamente subordinada al Presidente del Ejecutivo, de forma que tuviese mayor rango incluso que el Ministerio de Economa. Como el BNDES dependa de esta SEPLAN, y dada la especial sintona entre el Secretario Joo Paulo dos Reis Velhoso y el presidente del BNDES Marcos Vianna ambos ya ostentaban su cargo durante el gobierno anterior de y lo ejercieron durante un total de ocho aos-, el banco encontr una coyuntura muy propicia para retornar al centro del diseo e implementacin de la planificacin econmica.66 Con ello, el BNDES logr, una dcada despus, recuperar un papel que haba perdido cuando, tras las reformas institucionales del Programa de Ao Econmica do Governo PAEG- de 1964, su funcin qued relegada a simplemente proveer crdito en condiciones preferenciales al sector privado. Adems, al convertirse en uno de los principales organismos articuladores de la nueva fase de la estrategia de desarrollo, el banco consigui emprender una serie de reformas institucionales internas que seran decisivas para su continuidad durante las siguientes dcadas.

66

Entrevista a Marcos Vianna, 18/2/1982, en Memrias do desenvolvimento (2009)

181

4.1. El retorno del papel del BNDES como instrumento para la formulacin y ejecucin de la planificacin econmica Tras el final del Programa de Metas y los ajustes impuestos por el PAEG de 1964, el BNDES fue vindose relegado de su papel en la direccin del proceso de planificacin econmica, integrndose desde una posicin menos elevada en la nueva jerarqua institucional. Aunque en trminos globales el banco creci tanto en recursos como en desembolsos, entre 1964 y 1973 el banco present un padrn de expansin diferente, que deriva de su conversin en el principal proveedor de crditos para el sector privado. De esta forma, el banco perdi su estatus de organismo formulador de la poltica econmica, que comenz a ser elaborada exclusivamente por el Ministerio de Planificacin, el Ministerio de Economa y el IPEA, y pas a especializarse en la concesin de crditos mediante programas especficos vinculados a distintos fondos, muchos de ellos con recursos captados en el extranjero (Tavares, 2010; Willis, 1986). Esto no supuso una disminucin en el volumen de sus operaciones aprobadas, ni tampoco en la cantidad de recursos gestionados, sino que, al contrario, durante el periodo del denominado milagro brasileo, el banco experiment un crecimiento exponencial en ambos aspectos (vase Figura 4.3). Sin embargo, al tiempo que se especializaba como el principal financiador del sector privado, perdi gran parte de la importancia poltica que haba tenido en los aos anteriores, lo cual sumi al banco en una cierta crisis de identidad, pues se vio desplazado del centro de toma de decisiones en la elaboracin de la planificacin econmica.
Figura 4.3: Crditos aprobados por el banco, en millones de cruzeiros (1964-1973)
Millones
8

0 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Sector pblico

Sector privado

Total

Elaboracin propia a partir de datos de BNDES, en Willis (1986)

182

Con las reformas del PAEG, el concepto de la planificacin econmica adquiri un nuevo sentido, mucho ms ortodoxo, segn el cual la importancia de la racionalizacin y la centralizacin de las decisiones econmicas resida en la necesidad de generar un marco de equilibrio macroeconmico. La planificacin econmica, en esos trminos, sera efectuada por un reformado Ministerio de Planejamento, que agrupara a distintas agencias como el BNDES o el recin creado IPEA. El IPEA en un principio llamado EPEA-, sera el nuevo organismo encargado de dar cobertura tcnica a las decisiones en materia econmica, y el objetivo era que en l se encontrasen los mejores tcnicos del pas, de forma que el BNDES perdi el monopolio de la expertise en la materia (Willis, 1986: 380). Adems, y dentro de este contexto de reformas ortodoxas, el BNDES vio restringidas las condiciones para financiacin al sector pblico, se especializ en la captacin de fondos de programas de desarrollo internacionales, y en l se introdujeron, de acuerdo a los nuevos patrones establecidos por el recin creado Banco Central, nuevos criterios de racionalizacin para los crditos al sector privado, de forma que no pudieran ser considerados como subsidios. Todo esto supuso el inicio de los nuevos programas de financiacin de acuerdo a los fondos especficos, como el FIPEME Programa de Financiamento Pequena e Mediana Empresa- o el FINAME Programa de Financiamento a Mquinas e Equipamentos- que captaban sus propios recursos, muchas veces de programas internacionales como el USAID, y que posteriormente distribuan sus recursos entre las empresas que se ajustaban a sus patrones de concesin (Tavares, 2010: 118-24). Posteriormente, con la transicin de gobierno de Mdici a Costa e Silva y la llegada de Delfim Netto al Ministerio da Fazenda, el centro de las decisiones en la elaboracin de la poltica econmica abandon el Ministerio de Planejamento. Esto tuvo una consecuencia colateral para el BNDES, ya que su posicin dentro de la jerarqua institucional del Estado desarrollista brasileo disminuy todava ms. A pesar de ello, tal y como se ha visto, el volumen de sus operaciones continu creciendo exponencialmente, incidiendo as en la tendencia de convertirse en el principal financiador del sector privado nacional. De esta forma, se puede afirmar que la expansin del BNDES entre 1964 y 1973 representa, de acuerdo a Willis (1986:334) el caso del crecimiento de un organismo pblico destinado a reforzar a un sector privado dbil en cuanto a sus recursos financieros, tcnicos y directivos.

183

En la siguiente fase, durante el periodo de implantacin del II PND, el BNDES no dej de centrarse en la financiacin del sector privado, aunque el patrn de expansin vari sustancialmente. Tomando como referencia 1977, en ese ao el 82 por ciento de los crditos del BNDES fueron al sector privado, pero el 65 por ciento se destinaron a financiar el sector de las industrias bsicas y de bienes de equipo, de acuerdo a las prioridades sealadas por el II PND. Esas prioridades apuntaban, entre otras cuestiones, la importancia de consolidar una base slida de grandes empresas de base nacional, capaces de realizar inversiones a gran escala, al tiempo que se esperaba ayudar a aumentar de tamao a las pequeas y medianas empresas. 67 De esta forma, el banco actu siendo el principal estmulo del empresariado brasileo para completar otra fase ms del desarrollo econmico nacional, incentivando el aumento en la escala de las inversiones, as como en la implantacin de industrias bsicas que sustituyeran las importaciones de bienes de equipo (vase Cuadro 4.1).
Cuadro 4.1. ndices de nacionalizacin de equipamientos en los proyectos financiados por el Sistema BNDES Sector 1974-1975 22% Acero 50% Hidroelctrico 50% Cemento 60% Petroqumico 50-60% Papel y celulosa 60% Fertilizantes (Nitrgeno) 70% Fertilizantes (Fosfato) 50-60% Minera 60% Equipamiento ferroviario Fuente: BNDES, en Willis (1986) 1979-1980 70-80% 85-95% 95% 70-80% 80-85% 70% 90% 80-90% 90-95%

Sin embargo, como se ha sealado, el cambio ms importante que experiment el BNDES en este periodo fue que no slo se limit a ejecutar esta nueva fase de la estrategia de desarrollo, sino que fue uno de los principales organismos que participaron en su diseo. El II PND y, primeramente, el ms modesto I PND fueron concebidos gracias al trabajo coordinado entre el banco y el Ministerio de Planejamento convertido en Secretaria de Planejamento SEPLAN-, en 1974. La vuelta del Ministerio de Planejamento / SEPLAN al centro de la direccin de la poltica econmica no slo supuso un cambio en detrimento del Ministerio da Fazenda, que vera relegada su funcin a la gestin econmica pero sin capacidad de proyectar a largo plazo. Tambin trajo aparejado una nueva orientacin al paradigma de la planificacin, que volva a cobrar un sentido distinto del que haba adquirido en 1964
67

Entrevista a Joo Paulo dos Reis Velloso, 29/11/2001. CPDOC-FGV.

184

con las reformas ortodoxas, y que se acercaba ms al concepto original. Con ello, y debido a la que la relacin tejida entre a Marcos Vianna como presidente del BNDES y a Joo Paulo dos Reis Velhoso como ministro de planificacin, que dur de 1970 a 1978 y que abarc los gobiernos de Mdici y Gisel, el banco retorn al centro de las decisiones en materia de planificacin econmica. Segn Vianna68 fue esta red tejida entre presidente del banco y ministro de planificacin la que explicara la confianza depositada en el BNDES para la elaboracin y ejecucin del I PND y del II PND. De esta forma el BNDES prcticamente sustituy al IPEA en todo aquello que era relativo a la formulacin de polticas. Su actuacin fue tanto en el sentido de formulacin de los planes de desarrollo es decir, los dos PNDs y sus revisiones- que era lo menos importante, como en lo que se refiere a la implantacin de decisiones polticas. Haba decretos ley que salan del banco escritos en papel de la Presidencia de la Repblica y no sufran cambios, ni siquiera en una coma. Entonces, eran instrumentos de implantacin de polticas producidas en el banco que transitaban con la mayor celeridad y fluidez en la Presidencia de la Repblica. Como dije: el BNDE prcticamente sustituy al IPEA como instrumento de formulacin de polticas en las reas en que realmente tena competencia para hacerlo. Creo que esa sinergia funcionaba muy bien. Esta nueva fase en la que, por una parte el Ministrio de Planejamento, transformado en SEPLAN, pas a ocupar en el centro de la direccin de la poltica econmica como rgano especial de la Presidencia de la Repblica, y, por otra parte el BNDES se convirti en su organismo ms cualificado, diseando los nuevos planes nacionales de desarrollo, supuso la vuelta del banco al ms alto nivel de la jerarqua de las instituciones del Estado desarrollista. De acuerdo a Vianna69, en realidad, el BNDES estaba integrado en la SEPLAN, y sta utilizaba el banco. Con eso, consiguiendo producir los efectos solicitados con mucha rapidez y el BNDES era considerado, por el presidente de la Repblica, un rgano de la Presidencia de la Repblica.

68 69

Entrevista a Marcos Vianna, 18/2/1982, en Memrias do desenvolvimento (2009) Entrevista a Marcos Vianna, 18/2/1982, en Memrias do desenvolvimento (2009)

185

4.2. El agotamiento del milagro econmico y la opcin de la planificacin econmica En 1974, al llegar Ernesto Geisel al gobierno, la poca del milagro econmico brasileo estaba llegando a su fin, y la economa deba hacer frente a los primeros sntomas de desaceleracin, adems de a las convulsiones generadas por los desequilibrios externos causados por la primera crisis del petrleo. Si en los aos anteriores la economa haba crecido a tasas anuales cercanas al 12 por ciento, en el ao en que el II PND fue lanzado la tasa de crecimiento disminuy al 8 por ciento. Estas convulsiones econmicas pusieron fin a la anterior fase de la estrategia de desarrollo implantada por el rgimen militar, que se haba centrado en el fomento de la produccin nacional de bienes de consumo intermedios para el mercado interno (Pinto, 2004: 54). A principios de los setenta, en toda Amrica Latina comenz a abandonarse la idea de que el desarrollo econmico deba provenir exclusivamente de la promocin de una industria protegida para un mercado interno. Los problemas de la balanza de pagos, que eran, a fin de cuentas, el motivo por el que se haba adoptado el modelo de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, no haban sido resueltos con las estrategias de desarrollo de las dcadas previas, pues la nueva industrializacin haba trado consigo tambin una creciente demanda, principalmente de bienes de equipo, del exterior. Ahora, con el aumento de los precios del petrleo y el fin de la convertibilidad del dlar, la vulnerabilidad a los choques externos se fue haciendo ms aguda (Bulmer Thomas, 1998: 375-78). La necesidad de protegerse frente a estos choques externos es la principal explicacin de por qu, ante una salida que poda parecer ms coherente con la ortodoxia, como hubiera sido plantear un programa de ajuste, se decidi emprender un gran programa de planificacin y de estmulo de la inversin como fue el II PND. Sin embargo, al tiempo que la crisis del petrleo haba aumentado las presiones externas, tambin haba generado un aumento desmesurado de la liquidez a nivel mundial, ya que, liberados de la obligacin de mantener la paridad cambiaria, los pases ms desarrollados empezaron a aplicar una poltica monetaria bastante ms laxa. Por tanto, y teniendo en cuenta el panorama internacional, se haban configurado dos percepciones contradictorias de lo que deberan ser la respuesta a la crisis: una era la de emprender un ajuste para equilibrar la balanza de pagos, otra era la de aprovechar el aumento de liquidez para intentar superar el padrn de acumulacin de bienes durables nacionales, como estrategia de desarrollo (Mntega, 1997: 32). 186

De esta forma, se aprovech esta oportunidad para mantener una alta tasa de inversiones, pero en lugar de centrarla en la produccin de bienes de consumo intermedios para el mercado interno como en la poca anterior, se proyect dirigirla hacia bienes que, o pudieran ayudar a sustituir importaciones, o bien pudieran destinarse a la exportacin70. Este cambio en la estrategia de desarrollo, destinado a redirigir las inversiones pretenda, en ltima instancia, avanzar en el proceso de sustitucin de importaciones, completando una nueva fase una fase en la que el apoyo a la industria nacional servira no slo para generar un mercado interno, sino, sobre todo como una forma de protegerse de las inestabilidades externas, y de desarrollar un sector productivo capaz de competir en el exterior (Pinto, 2004: 52). Por ello, la intencin era apoyar fundamentalmente la creacin de un tejido slido de industrias nacionales de bienes de equipo y de bienes de consumo intermedios, intentando reducir la dependencia exterior, y tambin de fomentar empresas y sectores capaces de competir internacionalmente para que pudieran servir como fuente de divisas. Los cuatro sectores que pretenda reforzar eran insumos bsicos, bienes de capital, alimentos y energa, concentrados fundamentalmente el sector siderrgico, petroqumico y energtico. De esta forma se desarroll el II PND como el mayor programa de intervencin estatal de la historia de Brasil (Mntega, 1997:3) Pese a que desde el Programa de Metas no se haba vuelto a intentar un gran proyecto de poltica de desarrollo, la opcin por la planificacin econmica no haba desapareci durante el rgimen militar. Aunque hubiese adquirido un sentido diferente, y a pesar de que en la mayora de los casos los planes no llegaron a ejecutarse por completo, los distintos gobiernos del rgimen militar ensayaron un total de cinco programas de planificacin antes del II PND. Por ello, cuando se emprendi primero el I PND, y, posteriormente el II PND, exista toda una trayectoria guiada por el Ministerio de Planejamento, que contaban con una importante experiencia para proyectar y gestionar este tipo de poltica. En los ltimos meses del gobierno Castelo Branco, en 1966, se haba presentado el Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado por el IPEA, que tena como objetivo combinar una estrategia de desarrollo a diez aos, con un programa de inversiones quinquenal (Almeida, 2002: 17). Posteriormente, y ya bajo el gobierno de Costa y Silva, se elabor el Programa Estratgico de Desenvolvimento, que incida

70

Entrevista a Joo Paulo dos Reis Velhoso, 29/11/2001. CPDOC-FGV.

187

en las metas sectoriales presentadas por el Plano Decenal. Durante el gobierno de Mdici se elabor el Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo, que fue sustitudo a los dos aos por el primer Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico que estara vigente entre 1972 y 1974 (Almeida, 2002: 18). El I PND fue presentado en 1971y tena como objetivos no slo expandir la tasa de crecimiento econmico hasta un 10 por ciento, o mantener el control de la inflacin, sino tambin ejecutar grandes proyectos de integracin nacional en energa y transportes. Con motivo del I PND fueron elaborados grandes proyectos de infraestructura, como el puente Ro-Niteroi, la autova Transamaznica, la hidroelctrica de Tres Maras, la presa de Itaip o la central nuclear de Angra dos Reis. Fue elaborado desde el Ministerio de Planejamento dirigido por Joo Paulo dos Reis Velloso y, aunque su trascendencia fue menor que la del II PND, su implantacin supuso el inicio del momento lgido de la planificacin econmica en Brasil y de la presencia del Estado en la elaboracin de polticas y la regulacin de los sectores productivos (Almeida, 2002: 20). Con el I PND la planificacin econmica avanz un paso ms, consolidando las capacidades tcnicas sobre las que posteriormente se formulara el II PND. Comparado con el I PND, el II PND tuvo una mayor complejidad tcnica y abarcaba una porcin bastante ms grande de sectores econmicos, pretenda estar vigente para un periodo de tiempo ms largo, y las transformaciones proyectadas para la estructura econmica brasilea eran mayores. A pesar de ello, y como fruto de los diagnsticos para una coyuntura de crisis bastante diferente de la anterior coyuntura del milagro econmico, el II PND no pretenda alcanzar tasas de crecimiento econmico tan elevadas. El II PND se centrara en la industria y la infraestructura, pretendiendo superar una fase ms en el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones, avanzando respecto de la estrategia anterior, centrada fundamentalmente en la produccin de automviles y electrodomsticos para el mercado interno. Por lo que respecta a la industria, como se ha sealado, el II PND pretenda impulsar las industrias de bienes de capital y de insumos, con el objetivo de apoyar la sustitucin de importaciones, as como tambin reforzar las industrias de bienes intermedios, para aumentar su capacidad para ser competitivos en el exterior. Por lo que respecta a los bienes de capital, se pretenda aumentar el control nacional de estos artculos, que se veran beneficiados por la demanda nacional de las industrias de bienes intermedios y por el sector de la infraestructura. Adems, se prevea el aumento de la productividad 188

agrcola, con el uso de tractores y fertilizantes, y se esperaba un aumento en la exportacin de productos agrcolas (Pinto, 2004: 56). En cuanto a los bienes intermedios, en la siderurgia se prevea un aumento en la produccin de aluminio y cobre, que sera absorbida por la fabricacin de los bienes de capital, sobre todo de materiales elctricos. En cuanto a la industria qumica y petroqumica, sta era una de las bases para reducir la dependencia de insumos bsicos importados, por lo que recibi una importante atencin, articulndose polos industriales como el de Camaar y el de Trinufo, para recibir pautadamente el grueso de las inversiones. Por lo que respecta a la produccin de cemento, sta servira para atender la demanda de las grandes presas proyectadas para aumentar la produccin de energa elctrica, adems de para garantizar los precios y la viabilidad de los programas de construccin de viviendas. Por lo que respecta a la industria del papel y de la celulosa, esta se convirti en un sector prioritario, con el objetivo de aumentar su produccin, y de aumentar el tamao de las empresas que, ya desde los aos cincuenta, venan encargndose de su manufactura. De esta forma, la industria del papel servira para abaratar insumos en embalajes, pero, sobre todo, para ser exportados, debido a la calidad y al potencial de crecimiento, por las grandes posibilidades de contar con materia prima en abundancia (Pinto, 2004: 57).

189

Cuadro 4.2. Metas del II PND para los sectores industriales prioritarios

1974 Bienes de Capital (mil toneladas) Electromecnica (mil toneladas) Tractores (mil unidades) Construccin naval (mil toneladas Material ferroviario (mil toneladas) Siderurgia y metalurgia (capacidad instalada en mil t) Acero Aluminio Cobre Zinc Bienes intermedios no metlicos (capacidad instalada en mil t) Cemento Celulosa y papel Qumica (capacidad instalada en mil t) 17.130 3.614 3.422 17.300 120 10 33 20.944 17.463 122 410 44 898 2.000

Meta para 1979 3.400

Aumento previsto 70%

1.603

79%

84

91%

1.140

178%

214

75%

44.008

152%

43.700 190 60 58 31.950

152% 58% 500% 76% 52%

26.190 5.760 8.593

53% 51% 151%

Fuente: BNDES, en Pinto (2004)

Por lo que se refiere al apoyo a la infraestructura energtica y de transportes, el segundo de los grandes sectores a desarrollar por el II PND, el objetivo fundamental era disminuir la dependencia del petrleo importado. Por eso, la poltica energtica busc la diversificacin de fuentes, mientras que la poltica de infraestructuras busc la disminucin de la demanda de combustibles fsiles. Por una parte, se foment la explotacin de los recursos petrolferos nacionales, que, hasta entonces tenan pocos incentivos, por los bajos precios del petrleo de Oriente Medio. Por otra parte, se intent disminuir su consumo, sustituyndolo como fuente de energa, sobre todo por el aumento de la energa hidroelctrica. Asimismo,

190

tambin se busc la explotacin del carbn, a pesar de que las reservas brasileas son difciles de tratar por sus impurezas, y la energa nuclear, con el establecimiento de la primera central nuclear de Latinoamrica en Angra dos Reis. Por su parte, la malla de transportes fue rediseada, con el objetivo de conseguir una mayor articulacin entre los centros industriales y urbanos entre si, y tambin abriendo canales logsticos para la exportacin. Tambin se dio un importante impulso al aumento de la flota naval, tanto a la de cabotaje como a la dedicada a la exportacin, adems de intentar fomentar una mayorinteriorizacin de la red de transportes (Pinto, 2004: 58).

Cuadro 4.3. Metas del II PND para el sector energtico

1974 Energa elctrica Potencia instalada (GW) Consumo (TWh) Petrleo Capacidad de refinamiento (mil barriles por da) Inversin en extraccin y produccin (Billones de cruzeiros de 1975) Inversin total (Billones de cruzeiros de 1975) 17,6 61,0 1.020

Meta para 1979 28,0 107,0 1.650

Aumento 59% 75% 62%

2,2

8,0

264%

26,0

56,0

115

Fuente: BNDES, en Pinto (2004)

Estos sectores econmicos elegidos por el II PND como objetivos recibieron una serie de incentivos, que comprendan desde tarifas aduaneras ms elevadas para la importacin de productos similares desde el exterior, hasta lneas especiales de financiamiento del BNDES con tipos de inters muy bajos, que abarataban muchsimo los costos (Mntega, 1997: 35). De esta forma, el II PND mud el padrn de insercin internacional de la economa brasilea, consiguiendo consolidar una estructura industrial mucho ms integrada y dotada de una mayor complementariedad entre los diversos sectores, mediante la cual se redujo la dependencia de las importaciones de bienes de capital y de insumos bsicos, y tambin la dependencia de fuentes externas de energa. Adems, consigui mudar la pauta de exportaciones, con la sustitucin de bienes primarios por manufacturados y semimanufacturados. Por ltimo, el II PND

191

alter la correlacin de fuerzas entre capital extranjero y capital nacional, privilegiando a este ltimo. (Mntega, 1997: 38). El II PND supuso un importante cambio en la estrategia de desarrollo que haba estado vigente hasta el final del milagro econmico, generando una serie de resultados observables, sobre todo, en el cambio en la estructura productiva. El ms relevante de estos resultados fue que el porcentaje de participacin de la produccin de bienes de capital en el total de la industria subi de un 11,3 por ciento en 1970 a un 15,4 por ciento en 1975, mantenindose estable en esas proporciones durante las dcadas siguientes (Mntega, 1997: 36). Para poder llevar a cabo este importante cambio la intervencin de la accin pblica se hizo esencial, a travs de acciones como la participacin directa en las inversiones de mayor volumen o el establecimiento de incentivos, pero, sobre todo, a partir del cambio en las reglas del juego que supuso la implantacin de una poltica de desarrollo de tal magnitud.

192

4.3. Las reformas institucionales para la implantacin del II PND La implantacin de la nueva fase en la estrategia de desarrollo trajo consigo una serie de reformas institucionales en la coordinacin de la poltica econmica que, adems de ayudar a la implantacin del II PND, serviran tambin para concentrar mayores cuotas de poder en el general Ernesto Geisel71. Este conjunto de reformas institucionales relacionadas con la planificacin econmica y la concentracin de prerrogativas en la figura del Jefe del Estado, se circunscribieron a la coyuntura del periodo de 1974 a 1979, aunque algunas tuvieron mayores consecuencias como la creciente prdida de importancia de la autoridad monetaria. Con la llegada del gobierno Geisel, el centro de las decisiones de poltica econmica se desplaz del Ministerio de Hacienda al Ministerio de Planificacin, que vari su status, transformndose en Secretara de Planificacin directamente ligada a la Presidencia del Gobierno. De esta forma, la llamada SEPLAN adquiri un mayor rango en la jerarqua institucional encargada de la elaboracin de la poltica econmica, ya que el Secretario de Planejamento participaba prcticamente diariamente de las decisiones del Jefe del Estado. Adems, se cre el Conselho de Desenvolvimento Econmico CDE- que funcionara como rgano principal de coordinacin entre todos los ministerios, cuya presidencia ostentara el propio Geisel (Mntega, 1997:5) y en el que la SEPLAN tendra un papel predominante, ya que ostentara su Secretara Ejecutiva72. As pues, con la nueva importancia readquirida por la planificacin econmica, la SEPLAN adquiri la mayor jerarqua institucional, encargndose de la formulacin de la poltica econmica a largo plazo, y relegando al Ministerio da Fazenda a la gestin econmica del dia a da (Velloso, 1997: 18). Con ello, tambin los organismos dependientes de la SEPLAN, adquiriran una mayor jerarqua, pues deberan convertirse en los encargados de dar sustento tcnico a las nuevas polticas. Entre estos organismos dependientes de la SEPLAN destacaban por su tamao y capacidad tcnica fundamentalmente el IPEA, que desde su creacin en 1964 era el principal formulador de la poltica econmica, y el BNDES, que, como se seal, se haba centrado ms en su papel de financiador del sector privado, dejando de lado la elaboracin de polticas pblicas. Sin embargo, y a pesar de que el propio Reis Velloso particip en la creacin del IPEA y lleg a ser su director, este rgano perdera su protagonismo, en detrimento del BNDES. El motivo de este cambio en la jerarqua de
71 72

Entrevista a Joo Paulo dos Reis Velloso, 14/12/2000, en CPDOC-FGV. Entrevista a Dionisio Dias Carneiro, 5/9/2000, en CPDOC-FGV.

193

los organismos dependientes de la SEPLAN puede estar, segn las palabras de uno de los artfices de dicho cambio, en el hecho de que los nuevos formuladores de los planes de desarrollo consideraban que las elaboraciones del IPEA haba tomado un cariz excesivamente terico, por la procedencia acadmica de sus tcnicos, y que preferan contar con un organismo con un carcter ms ejecutivo, como en ese momento era el BNDES (Vianna, 2010: 77). Junto con los rganos que directamente ejecutaran la nueva estrategia de desarrollo, la novedad institucional ms importante del periodo fue la creacin del Conselho de Desenvolvimento Econmico, que actuara como rgano consultivo, directamente ligado al Jefe del Estado. El CDE estaba presidido por el Presidente de la Repblica, su Secretara Ejecutiva la ostentaba el titular de la SEPLAN, y, adems de ellos, estaba formado por los ministros de Economa, Industria y Comercio, Agricultua e Interior (Pinto, 2004: 61). Se reuna con una periodicidad semanal, de forma que funcionase como la direccin de una empresa, y en l se trataban, adems de la evaluacin permanente de la situacin econmica, las directrices anuales para la poltica econmica, la programacin financiera anual, los diferentes programas de inversiones del II PND, y los informes de acompaamiento de la ejecucin del plan (Velloso, 1998: 18) Como pieza fundamental en el nuevo proceso de centralizacin decisoria, el CDE adems subordin una serie de organismos como el Conselho de Desenvolvimento Industrial, que comenzara a trabajar en la coordinacin de la concesin de incentivos sectoriales para la implantacin del II PND. Asimismo, el CDE tambin coordinara la accin del resto de organismos pblicos implicados de una forma o de otra en la formulacin de la poltica econmica. La creacin del CDE como principal rgano consultivo para la coordinacin de la nueva estrategia de desarrollo signific una importante reestructuracin en el proceso de toma de decisiones. Al tiempo que la nueva institucin ganaba importancia, otros organismos vean disminuir su jerarqua en el entramado, sobre todo el Conselho Monetario Nacional. El CMN, dependiente en ltima instancia del Ministerio da Fazenda, se haba convertido a partir de 1964 en la institucin que informalmente dominaba el sistema decisorio de coordinacin de la poltica econmica, en virtud de una extralimitacin de sus funciones originales como organismo regulador de la poltica monetaria. En esta nueva etapa perdera su condicin de principal rgano colegiado para la coordinacin y planificacin de las polticas pblicas, y adems perdera gran parte de 194

su independencia mediante la eliminacin de la capacidad de voto de los directores del Banco Central y la asuncin de la vicepresidencia por parte del Secretario de Planejamento (Pinto, 2004:61). Con la relegacin del CMN en la jerarqua de rganos coordinadores de la poltica econmica, y, sobre todo, con la injerencia de la SEPLAN en su mecanismo de toma de decisiones, todo el sistema creado en 1964 en torno a la autoridad monetaria, y que haba comenzado a debilitarse en la poca del milagro econmico, finalmente se vino abajo. La independencia de facto del Banco Central haba finalizado con la dimisin forzada de su presidente en 1967, mientras que la independencia del CMN, el otro organismo que se encargaba de la regulacin de la poltica monetaria, se quebraba desde este momento. De esta forma, se configur un entramado institucional en el que la capacidad de influencia de las instituciones que deberan gobernar el sistema financiero era prcticamente nula, subordinadas al control del Ejecutivo y de sus rganos de elaboracin de la planificacin econmica (Novelli, 2001: 137-40). Mientras tanto, la formulacin, coordinacin y ejecucin de la nueva estrategia de desarrollo quedaba en manos del CDE y la SEPLAN, y, con ello, los rganos dependientes de este ltimo, como el BNDES, adquiriran una mayor importancia, en su labor de sustento en la implantacin de la planificacin econmica.

195

4.4. Las reformas internas del BNDES durante el gobierno Geisel. Como se ha expuesto, las dificultades posteriores a la crisis del petrleo forzaron el cambio en la estrategia de desarrollo, la implantacin del II PND, y una serie de reformas institucionales para apoyar la planificacin econmica. En ese contexto de reformas el BNDES desempeara una labor fundamental como una de las principales herramientas para apoyar el cambio de estrategia y favorecer la implantacin de un tejido de industrias de base que redujera la dependencia exterior de la economa brasilea. Tal y como afirmaba Vianna73, al relatar un panorama de la situacin del periodo y las motivaciones de la nueva accin del banco, el primer ao despus de la crisis del petrleo el dficit en la balanza comercial dio un salto para 4,6 billones de dlares, y el dficit por cuenta corriente fue superior a 7 millones, haciendo necesarias verdaderas artes de magia para cerrar la balanza de pago por la va del endeudamiento. Esto hizo que el pas tuviese que, bruscamente, hacer un esfuerzo para ajustarse a la nueva situacin ().En esta poca, el BNDE fue uno de los principales instrumentos utilizados por el gobierno para este ajuste a las nuevas condiciones de la economa mundial. Este ajuste fue promovido por una fortsima prioridad concedida al sector exterior de modo general, tanto a los proyectos de sustitucin de importaciones para la economa de divisas como a los proyectos generadores de excedentes exportables () Para poder desempear este nuevo papel, el banco acometi una serie de reformas internas que le colocaron en una nueva trayectoria como financiador del II PND, y, adems, como uno de los formuladores de la nueva estrategia de desarrollo. Estas reformas vinieron impulsadas desde la decisiva accin de la presidencia de Marcos Vianna y su estrecha colaboracin con el ministro de Planificacin Joo Paulo dos Reis Velloso. Adems, estas reformas se vieron complementadas con importantes cambios que fueron fruto de la evolucin incremental de diferentes polticas internas del banco, y que fueron favorecidos en este nuevo contexto. El ministro Velloso haba desarrollado una larga carrera como economista dentro del sector pblico, y haba estado cercano siempre al Ministerio de Planejamento desde que fuera designado en 1964 para crear el IPEA. Aunque no se podra catalogar dentro de ninguna corriente terica, haba tenido como profesores a destacadas figuras lnea keynesiana y desarrollista, como a James Tobin durante su posgraduacin en Yale (Mntega, 1997: 15). Por su parte, Marcos Vianna tena un perfil eminentemente
73

Entrevista a Marcos Vianna, 18/2/1982, en Memrias do desenvolvimento (2009).

196

tcnico, con formacin como ingeniero, y haba llegado a la rbita del Ministerio de Planejamento y posteriormente a la presidencia del BNDES despus de haber sido ejecutivo de la empresa pblica Vale do Rio Doce (Vianna, 2010). Durante el anterior gobierno de Mdici, ambos ya ocupaban su cargo como ministro del Planejamento y presidente del BNDES respectivamente, y ya se haban encargado de la elaboracin del I PND. Sin embargo, en ese momento la coordinacin de la poltica econmica segua estando en manos del Ministerio da Fazenda, y su labor conjunta se haba mantenido en un segundo plano. Sera en el proceso de formacin del nuevo gobierno Geisel cuando Velloso convenci al nuevo Jefe del Estado de la necesidad de dotar a Planejamento de la mayor jerarqua dentro de la estructura ministerial, para que contase con la capacidad suficiente para ejecutar el ambicioso II PND. Junto con este logro, Velloso y Vianna consiguieron convencer tambin a Geisel de la importancia que el BNDES debera tener como sustento financiero de este proyecto, y de lo esencial que era contar con recursos de largo plazo para poder sustentar las enormes inversiones requeridas (Mntega, 1997: 9). De esta forma se consigui que los fondos pblicos de pensiones del Programa de Integrao Social- PIS-y del Programa de Patrimonio do Servidor Pblico- PASEP-, creados en 1970 para asegurar las pensiones de los trabajadores del sector privado y del sector pblico, pasasen a estar gestionados por el BNDES, arrebatndoselos a la Caixa Econmica y al Banco do Brasil. Estos fondos se convirtieron en la principal fuente de recursos del BNDES, y gracias a ellos se evit que, ante la necesidad de financiar una poltica del volumen del II PND, los recursos financieros provistos por el BNDES tuvieran que ser negociados cada ao con el presupuesto de la Unio y el presupuesto monetario74, o que tuvieran que ser captados de organismos internacionales. Los trminos de transferencia de los fondos, as como las obligaciones incurridas por su utilizacin seran dictadas por el Conselho Monetrio Nacional. Entre otras disposiciones, el CMN estableci que los fondos del PIS / PASEP seran utilizados exclusivamente por el BNDES en la financiacin de capital fijo, mientras que tan slo una pequea parte de estos fondos seran utilizados para la financiacin de capital circulante a travs del Banco do Brasil. Asimismo, tambin estableci la obligacin de

74

Entrevista a Marcos Vianna, 18/2/1982, en Memrias do desenvolvimento (2009)

197

que ambas instituciones financieras deberan garantizar al menos un 3,5% de retornos anuales, una vez descontada la inflacin (Willis, 1986: 434). A pesar de que el principal motivo de que los fondos del PIS/PASEP quedasen a disposicin del BNDES era reforzar la capacidad del banco para implementar los objetivos encomendados por el II PND, stos se consolidaron como una fuente de recursos estable durante las dcadas siguientes. A ellos se sumaran posteriormente los recursos del Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT-, de forma que se puede observar cmo una solucin aplicada a la coyuntura concreta de la implantacin del II PND, marc una trayectoria decisiva para pocas posteriores. As se cerraban definitivamente las constantes demandas internas que, desde prcticamente la fundacin del banco, reclamaban el establecimiento de una fuente segura de recursos, para que el BNDES pudiera funcionar autnticamente como cualquier otro banco de desarrollo (Willis, 1986: 433). La consecucin de una fuente estable de recursos vino a complementar la reestructuracin administrativa proyectada por Marcos Vianna en 1971 cuando se cre, mediante el asesoramiento de la consultora norteamericana Booz Allen, el rea de planificacin del banco. El objetivo pretendido con esa reforma era mejorar la gestin del banco, adems de capacitar a la institucin para establecer sus metas a largo plazo de forma ms consistente, y trabajar con mayores sinergias entre todas las reas operacionales (Vianna, 2010: 84). La combinacin de un banco reorientado para la planificacin estratgica, junto con el establecimiento de una fuente estable de recursos, permiti al BNDES trabajar con una perspectiva mayor, y volver a preocuparse por grandes programas econmicos a nivel nacional, en lugar de establecer sus prioridades en funcin de cada uno de los proyectos que se le encargaban, como suceda en la etapa anterior. Adems de este aumento para la capacidad de elaborar proyectos y polticas a largo plazo, el BNDES mejor su capacidad ejecutiva, con la intencin de poder implantar ms eficientemente el II PND. Para ello fueron descentralizadas gran parte de sus operaciones mediante la creacin de tres empresas subsidiarias en el seno del banco. Las tres subsidiarias fueron constituidas en 1974, tras la previa conversin del BNDE en 1973 en empresa pblica, con lo cual, adems de permitir una mayor flexibilidad en la contratacin de personal, se pretenda precisamente poder constituir en su seno un holding compuesto de diversas empresas pblicas especializadas. As fue como se crearon la Empresa Brasileira de Mecnica-EMBRAMEC, Financiamento e 198

Participaes FIBASE- e Investimentos Brasileiros IBRASA-, con la finalidad inicial de apoyar la implantacin del II PND en lo que respecta al refuerzo del mercado nacional de capitales y reforzar la poltica de sustitucin de importaciones de bienes de capital, aunque su continuidad se extendi ms all de sus objetivos fundacionales (Willis, 1986: 420). La implantacin del sistema de subsidiarias el BNDES tom como referencia la experiencia adquirida por el banco con el paulatino desarrollo del Fundo de Financiamento para Aquisio de Mquinas e Equipamentos Novos FINAME-, creado en 1966 para la financiacin de bienes de equipo a travs de las captaciones realizadas sobre todo de instituciones financieras internacionales. El FINAME fue adquiriendo cada vez una mayor complejidad y autonoma administrativa, hasta que termin convirtindose en una autarqua dependiente del banco. De esta forma, se estableci que, de forma similar, cada una de las nuevas empresas subsidiarias tuvieran una estructura administrativa separada, aunque estuvieran bajo el control directo del BNDES (Willis, 1986: 421). En un principio se proyect que EMBRAMEC y FINAME trabajaran de forma complementaria, de forma que la primera se encargara de financiar las necesidades de expansin de las compaas nacionales, y la segunda apoyara la comercializacin de sus productos. Por su parte FIBASE se encargara de financiar la produccin de insumos bsicos, mientras que, a diferencia de las anteriores, IBRASA no tendra un foco sectorial definido, y tena como objetivo financiar empresas con potencial de crecimiento y de consolidacin como lderes en su respectivo sector o en su regin. Adems de la implantacin del sistema de subsidiarias, y de la colaboracin del FINAME con dicho sistema, la capacidad ejecutiva del BNDES se reforz a travs de diversas modificaciones en otros programas ya existentes. En 1977, una resolucin especial del CDE estableci la reorientacin de los fondos del FINAME, que anteriormente servan para financiar cualquier tipo de bienes de equipo, y a partir de ese momento slo serviran para financiar bienes de equipo producidos por compaas nacionales (Willis, 1986: 415). Por su parte, otros programas de fondos especficos creados en la etapa anterior, y que funcionaban de la misma manera que el FINAME, captando recursos sobre todo de organismos financieros multilaterales, tambin fueron reorientados para servir de apoyo a la nueva estrategia de desarrollo. As, por ejemplo, el programa de FUNTEC, fue gradualmente cambiando sus actividades, dejando de financiar la investigacin universitaria para centrarse en la investigacin y desarrollo de 199

las empresas, a pesar de que nunca fue un programa demasiado valorado. Por ltimo, el FIPEME, fue reemplazado por un nuevo programa, el Programa de Operaes Conjuntas POC-, en el que el crdito a las pequeas y medianas empresas sera realizado por otros agentes financieros regionales, tanto pblicos como privados, para descentralizar ms las operaciones con el objetivo de alcanzar una mayor expansin en el territorio. Adems, en 1976 fueron creados dos nuevos programas de fondos vinculados, el Programa de Capitalizao da Empresa Privada PROCAP- y el Programa de Financiao do Accionista- FINAC-, con el objetivo de utilizar al BNDES como instrumento de capitalizacin de las empresas privadas nacionales (Willis, 1986: 423). En conclusin, las reformas internas emprendidas durante este periodo, y que tienen en la figura del presidente Marcos Vianna a su mximo artfice, en coordinacin con el ministro Velloso, consiguieron dotar al banco de nuevas capacidades tcnicas. Con ellas, el banco consigui reforzar todos sus aspectos financieros, por lo que respecta a su capacidad de gestionar fondos como de distribuirlos a sectores

especficos, adems de dotarlo para la planificacin econmica a gran escala. Adems, y a pesar de estar concebidas en el mbito de implantacin del II PND, estas reformas supusieron una serie de cambios decisivos en la trayectoria de la institucin, que perviviran en el tiempo mucho ms all de la vigencia de esta poltica, y que resultan fundamentales en el proceso de institucionalizacin del BNDES.

200

4.5. Conclusiones Durante el periodo de implantacin del II PND el BNDES experiment un decisivo cambio de papel, adems de recuperar una creciente importancia dentro del conjunto de instituciones del Estado desarrollista. Por una parte, el banco aument exponencialmente su volumen de crditos y de recursos gestionados, y de esta forma pudo convertirse en el financiador del sector privado nacional de bienes de consumo duraderos y de bienes de capital. Por otra parte, recuper su capacidad para formular polticas pblicas, interviniendo activamente en el diseo y la elaboracin de la nueva estrategia de desarrollo. Precisamente, este cambio en la estrategia de desarrollo, con la importancia concedida desde 1973 al cambio en la estructura econmica del pas, impuls una nueva fase de industrializacin, guiada por el Estado a travs de la planificacin econmica, y fue lo que motiv el cambio en el papel del banco. Para que el BNDES pudiera ponerse al servicio de la elaboracin del II PND primero tuvo que mudar toda la relacin de jerarquas entre las instituciones que participaban en la elaboracin y coordinacin de la poltica econmica. De esta forma, tras haber conseguido colocarse el Ministerio de Planejamento, convertido en SEPLAN, como el principal rgano de direccin de la poltica econmica, el BNDES se convirti a su vez en el principal rgano de elaboracin de polticas dentro de dicha SEPLAN. Este cambio en la jerarqua, tanto de la SEPLAN como del BNDES, est relacionado sobre todo, como se expuso, con la accin negociadora tanto de Joao Paulo dos Reis Velloso como de Marcos Vianna que, desde sus cargos ostentados desde el anterior gobierno, lograron convencer al nuevo presidente Geisel de la importancia de esta reestructuracin institucional como forma ms eficiente para apoyar la planificacin econmica. Asimismo, para poder ejecutar su labor en la implantacin del II PND, el BNDES experiment durante este periodo una serie de cambios internos, que marcaran definitivamente la trayectoria durante las dcadas siguientes y ayudaran a su consolidacin como institucin. Con ello, el periodo de 1973 aparece como uno de los ms decisivos en la historia del banco, pues condicion su posterior desempeo y defini las lneas fundamentales de su configuracin institucional. A este respecto, es posible concluir que, desde el punto de vista de la evolucin institucional del banco, el periodo de implantacin del II PND y la vuelta del banco al centro de la coordinacin y ejecucin de la estrategia de desarrollo muestra la

201

posibilidad de determinadas instituciones del Estado desarrollista para retener capacidades acumuladas en momentos anteriores. A pesar de llevar ms de una dcada dedicndose en exclusiva a la financiacin del sector privado nacional, como cualquier otro tipo de banco de desarrollo, la implantacin de los grandes planes de desarrollo de la dcada de 1970 convertira al BNDES de nuevo en una agencia dedicada a la elaboracin de polticas pblicas. De esta forma, en el periodo inmediatamente anterior a la crisis de la dcada de 1980 el banco ocupara de nuevo una posicin de jerarqua respecto de otros organismos de elaboracin de la poltica econmica, lo cual contribuy de nuevo a reforzar su prestigio, contribuyendo a su consolidacin como actor poltico.

202

5. La ejecucin del Programa Nacional de Desestatizao y el BNDES durante las reformas de la dcada de 1990.
En este captulo se va a analizar la tercera de las secuencias temporales considerada como ms decisiva en la trayectoria recorrida por el BNDES, y que se di en la dcada de 1990. En este periodo, junto con los cambios polticos derivados de la consolidacin del nuevo rgimen democrtico, el banco tuvo que afrontar como protagonista destacado el proceso de las denominadas reformas orientadas al mercado. Para efectuar el anlisis se buscar la relacin entre el cambio de papel del BNDES, que le llev a convertirse en el organismo ms cualificado del Estado brasileo para ejecutar el complicado proceso de privatizaciones del sector pblico, con la gestacin y evolucin de una nueva estrategia de desarrollo de carcter liberal, en la que destaca como poltica pblica el Programa Nacional de Desestatizao PND-. Asimismo, se tendr en cuenta la relacin entre este cambio en el papel del banco con las reformas que pretendan finalizar con las instituciones del Estado desarrollista instaurado durante el proceso de industrializacin sustitutiva, y que pretendan implantar el denominado Estado regulatorio. Tambin se buscar la relacin entre este cambio de papel y las reformas del sistema financiero, con la consolidacin de la autoridad monetaria, y, por ltimo, se buscar sta relacin con el cambio interno experimentado en el banco, fundamentalmente tras la consolidacin de una red de hacedores de polticas, tanto tcnicos internos como miembros externos de la Presidencia, comprometidos con el proceso de privatizacin y de reforma del Estado. Las reformas liberales de la dcada de 1990 afectaron a todo el entramado del Estado desarrollista brasileo, teniendo como objetivo redefinir y limitar el papel de la intervencin pblica en la economa, para lo que se fij como objetivo abiertamente declarado el desmantelamiento del legado institucional proveniente de la era Vargas. Sin embargo, lejos de verse afectado por el final de todo este entramado que haba acompaado al banco durante su trayectoria previa, el BNDES se convirti en uno de los principales ejecutores y gestores de estas reformas, poniendo sus recursos tcnicos y financieros al servicio del PND, as como de otros procesos de privatizaciones. Con ello, el papel del BNDES vari radicalmente, al menos si se toma como referencia su actuacin durante sus tres primeras dcadas, alejndose de lo que a priori debera ser el desempeo de un organismo pblico encargado de sustentar la intervencin estatal en la economa. Sin embargo, este cambio en su papel no supuso

203

una ruptura radical, sino ms bien una evolucin gradual respecto de las reformas acometidas por el banco durante la dcada de 1980, cuando tuvo que afrontar su propio proceso interno de privatizaciones, con la venta de las empresas participadas por la institucin. Fue por eso que, en lugar de verse arrastrado por el proceso de desmantelamiento estatal, dado que parta desde una posicin ventajosa por contar con el cuasi monopolio de la expertise para afrontar esta reforma, su importancia como institucin se vio reforzada, ya que, despus de muchos aos, volvi a ocupar un papel decisivo en la coordinacin de la poltica econmica. De esta forma, cuando la estabilidad macroeconmica conseguida tras las reformas del Plan Real gener un nuevo clima de crecimiento y de recuperacin de las inversiones, esto provoc que tambin fueran aumentando paulatinamente los desembolsos del banco (vase Figura 5.1 y Cuadro 5.1). As, adems de la gestin del programa de privatizaciones, las lneas de actuacin del BNDES se fueron diversificando, marcando la trayectoria de polticas de crdito para la dcada siguiente. Estas nuevas lneas se basaron en las elaboraciones tericas que el banco haba definido tambin en la dcada de 1980, a travs del desarrollo del concepto de la integracin competitiva (Mourao, 1994). Una vez que quince aos despus esta elaboracin terica pudo ser llevada a la prctica, los nuevos objetivos del banco se centraron en la mejora de la capacidad de inversin de la economa brasilea, fundamentalmente a travs de proyectos de infraestructuras, as como en nuevos programas para mejorar la competitividad internacional de los productos brasileos, sobre todo los bienes manufacturados (Alem, 1997).

204

Figura 5.1. Desembolsos reales del Sistema BNDES a precios medios de 1997 (1978-1997)

250 200 150 100 50 0

19 78

19 80

19 82

19 84

19 86

19 88

19 90

19 92

19 94

Cuadro 5.1. Sistema BNDES. Desembolsos reales -1978-1997Ao 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Millones de R$ (*) 11.943 11.720 9.180 7.296 9.262 10.769 9.558 8.900 9.385 10.194 8.600 5.256 4.160 4.630 4.984 4.460 6.685 8.510 10.443 17.894 ndice (1980=100) 130,1 127,7 100,0 79,5 100,9 117,3 104,1 97,0 102.2 111,1 93,7 57,3 45,3 50.4 54,3 48,6 72,8 92,7 113,8 194,9

Fuente: rea de Planificacin del BNDES, en Alm (1998). (*) Valores mensuales convertidos a precios medios de 1997

No obstante, a pesar de esta paulatina recuperacin de las capacidades para ejecutar nuevos desembolsos y nuevos programas basados en la insercin internacional de la economa brasilea, lo ms decisivo de esta etapa fue, como ya se ha sealado, el papel desempeado por el banco en el programa de privatizaciones, dentro del marco de una estrategia de desarrollo de carcter liberal.

19 96

205

Adems, el periodo de la dcada de 1990 result tambin decisivo para la trayectoria del BNDES por la necesaria adaptacin, en el marco tambin de esta estrategia, a los nuevos patrones regulatorios generados de la reforma del sistema financiero (Sola & Whitehead, 2006), de la reforma gerencial del Estado (Bresser, 2001), e incluso de las reformas internas motivadas por la adaptacin interna a los marcos regulatorios financieros internacionales de Basilea y Basilea II (Barros de Castro, 2007). Por esta razn, y aunque las privatizaciones en el sistema BNDES se extienden desde la dcada de 1980 y llegan hasta ms all del gobierno Lula, dentro de esta coyuntura el momento ms decisivo para la nueva trayectoria fue el periodo de gobierno de Cardoso, ya que fue en ese momento cuando las reformas institucionales derivadas de la nueva estrategia liberal alcanzaron una mayor profundidad y coherencia interna dentro de una nueva estrategia de desarrollo de carcter liberal.

206

5.1. El origen y la evolucin del papel del BNDES como organismo privatizador. De las privatizaciones del Sistema BNDES a la gestin del PND. El PND comenz a ser implementado en 1990 durante los primeros meses del gobierno de Fernando Collor de Mello y su vigencia se ha extendido durante los gobiernos sucesivos. Para su ejecucin qued fijado desde el inicio que sera el BNDES el organismo pblico que dara sustento tcnico y administrativo al programa. Adems, el banco se convertira en el gestor del Fundo Nacional de Desestatizao creado con recursos del Tesoro para financiar todos los procesos de privatizacin, de acuerdo con lo dispuesto por la legislacin que daba sustento al plan, que haba sido elaborada en gran medida con el asesoramiento tcnico del banco75. La inclusin del BNDES como gestor del PND supona la primera vez que el banco reciba un mandato por parte del Ejecutivo para ponerse al frente de la coordinacin estratgica de una poltica pblica de privatizaciones. Sin embargo, esto no supuso una variacin sustancial respecto del papel que el banco haba comenzado a desempear aos antes, sino ms bien una continuacin. A partir de 1985 el papel del banco se haba ido alejando de sus funciones desarrollistas en sentido estricto, y desde1987 la principal poltica de la institucin comenz a ser la de desprenderse de su participacin en las empresas que anteriormente haban tenido que ser rescatadas por el banco. De hecho, y a pesar de que desde 1979 se haban ensayado diversos programas por parte de los sucesivos gobiernos (Pinheiro, 2000: 13), todas las grandes privatizaciones que precedieron al PND fueron ejecutadas a travs del BNDES, como resultado de decisiones internas de la propia institucin. Los motivos aducidos por la mayora de actores involucrados en el proceso fueron de ndole tcnico, debidos a la necesidad del banco de vender su participacin en empresas no rentables que haban sido rescatas durante los aos anteriores, y que tenan comprometidos a gran parte de sus activos y, por tanto, impedan la posibilidad de realizar nuevas inversiones76.

75 76

Entrevista a Luiz Orenstein, /2010; entrevista a Armando Castelar Pinheiro, /2010. Ver anexo. Entrevista a Luiz Orenstein, /2010; entrevista a Armando Castelar Pinheiro, /2010. Ver anexo.

207

Figura 5.2. Porcentaje de desembolsos del BNDES BNDESpar- durante el periodo del rescate de empresas.

100% 80% 60% 40% 20% 0% 1982 1983 En empresas participadas 1984 En nuevas inversiones 1985

Desembolsos Nuevas inversiones Empresas particpadas

1982 51% 49%

1983 58% 42%

1984 41% 59%

1985 31% 69%

Fuente: BNDESpar, en Velasco (2010)

Desembolsos BNDESpar Nuevas inversiones Empresas participadas Total

Total (1982-1985) 506,2 548 1.054,2 Fuente: BNDESpar, en Velasco (2010)

% 48 52 100

Efectuadas todas estas privatizaciones durante el gobierno de Jos Sarney, y ms concretamente, entre 1987 y 1989, el BNDES utiliz como base el marco que el propio Sarney y anteriormente Figueiredo haban establecido para reordenar la expansin de las empresas pblicas (Velasco, 2010: 311). Sin embargo, la actuacin del banco sobrepas estos objetivos de reordenacin, ejecutando un total de 11 procesos de privatizacin de empresas que, por no haber podido hacer frente a los crditos contrados con la institucin en los aos previos haban pasado a formar parte de la subsidiaria BNDESpar.

208

Figura 5.3. Porcentaje de desembolsos del BNDES BNDESpar- tras las primeras privatizaciones.

100 80 60 40 20 0 1986 1987 En empresas participadas 1988 En nuevas inversiones 1989

Desembolsos Nuevas inversiones Empresas participadas

1986 68% 32%

1987 55% 45%

1988 89% 11%

1989 99% 1%

Fuente: BNDESpar, en Velasco (2010)

Por este motivo fue la BNDESpar la encargada de dirigir el proceso, apoyada por consultores externos contratados, crendose una estructura que en principio no era demasiado grande, pero que contaba con el apoyo expreso y decidido de la Presidencia, mitigando as las divisiones internas que existan al respecto (Velasco, 2010: 326-29). Estos procesos se ejecutaron reglamentando el procedimiento a seguir y publicndolo para que estuviese a disposicin de los posibles inversores, y as fijando con transparencia las condiciones de venta de acuerdo con las caractersticas de cada empresa. Para ello, se inclua la participacin de una consultora licitada mediante concurso pblico en la fijacin del precio de venta de las acciones, adems de estar el proceso verificado por empresas de auditora, tal y como estableca la legislacin. Adems cada proceso estara regulado por la constitucin de una comisin interna constituida por ejecutivos de la BNDESpar y del BNDES, as como de representantes del Conselho Nacional de Desestatizao (Velasco, 2010). En total, el banco se desprendi de diez empresas que controlaba totalmente, y vendi su participacin accionarial en otras cinco. Adems, aprovechando toda esta experiencia que se iba adquiriendo con la prctica del proceso interno de venta de las compaas participadas, el BNDES fue designado como gestor de la privatizacin de COFAVI e USIBA, pertenecientes al holding siderrgico estatal SIDEBRS. La venta 209

de estas dos compaas supuso el primer proceso de privatizacin dirigido por el banco para empresas ajenas a la BNDESpar, aunque el banco s que tena crditos comprometidos con el holding. De esta forma, el banco pas, de encargarse de su propio proceso de privatizaciones, a convertirse en agente ejecutor de la desestatizacin de otras empresas pblicas, apuntando la tendencia que desarroll durante el periodo del PND (Velasco, 2010:323).

Cuadro 5.2. Empresas controladas totalmente por la BNDESpar privatizadas en el periodo. Empresa Sector de actividad Tamao Ao en que fue asumida por el BNDES. Caraiba Metais Minera y metalurgia del cobre Grande 1974 1988 Marvin, Paraibuna de Metais, Banco da Bahia Investimentos Celpag Papel y celulosa CCB Papel y celulosa CBC Minera del cobre Nova Amrica Textil Grande 1985 1987 Mediana 1974 1989 A sus empleados Grupo Cataguases Leopoldina Cosinor Mafersa Siderurgia Bienes de capital Grande Grande 1982 1964 1991 PND Grupo Gerdau Fondo de pensiones de RFFSA Mquinas Piratinga Mquinas Piratinga do Nordeste Sibra Siderrgica Grande 1987 1988 Grupo Ferro Ligas Paulista Fuente: Velasco (2010) Bienes de capital Bienes de capital Pequea 1982 1987 Cementos Prtland Pequea 1982 1987 Wippetal Grande 1978 1989 Grande 1981 1988 Grupo Votorantim Grupo Klabin Ao de la desestatizacin. Vendida a

210

Cuadro 5.3. Empresas participadas parcialmente por el BNDES y cuya privatizacin se efectu en el periodo Empresa Aracruz Celuloses, S.A. Sector de actividad Papel y celulosa Tamao Grande Participacin accionarial Control compartido entre BNDESpar y otros grupos, regulado por medio de acuerdo de accionistas Control compartido entre el BNDES y el Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais Control compartido entre el BNDES, la Caixa Econmica Federal y el BB. Control compartido entre la BNDESpar, Petrofertil y el Estado de Rio Grande do Sur El BNDES era propietario del 55% del capital total y del 80% del endeudamiento de la empresa Vendida a Grupo Safra

Bimetal Siderurgia S.A.

Siderurgia

Grande

Grupo Gerdau

Cobra

Informtica

Grande

Banco do Brasil.

Cia. Riograndense de Nitrogenados

Energa

Mediana

Siderrgica N.S. Aparecida S.A.

Siderurgia

Mediana

Grupo Villares

Fuente: Velasco (2010)

La participacin del BNDES en el proceso de privatizacin de Sidebrs supuso un cambio bastante significativo, ya que por primera vez se converta en el agente del proceso de desestatizacin de una empresa en la que no tena participaciones, poniendo al servicio del resto del sector pblico la expertise que haba adquirido en sus propias privatizaciones. El banco empezaba as a afrontar, en un mbito decisorio restringido a un punto de vista estrictamente tcnico, una problemtica que se convertira en un tema central en la agenda pblica de los siguientes aos, como era la necesidad de

reestructurar el sector productivo pblico, y sobre todo el sector siderrgico, que tena un enorme volumen de endeudamiento contrado con el Tesoro Pblico. Con ello, tras haber concluido con xito la venta de las participaciones de la BNDESpar, el papel del banco como organismo privatizador daba un importante salto cualitativo, pasando de

211

ocuparse de su propio proceso a ser un agente privatizador, como fase previa a convertirse en el rgano gestor del PND. Como ya se seal, la legislacin que institua el PND en 1990 fue elaborada con el asesoramiento del BNDES, y meses despus el banco fue escogido como el gestor del programa, asumiendo al mismo tiempo la financiacin de las ventas. Desde que en los primeros meses del gobierno Collor de Mello, el banco fuese designado para tal cometido, sus funciones respecto del PND pasaron a convertirse en la principal actividad del banco durante los aos siguientes. Estas funciones fueron: 1) dar a la Comisin Directora del PND apoyo administrativo, operacional y de secretara, 2) proveer informacin sobre el proceso privatizador, as como dar los detalles que puedan ser requeridos por otros organismos oficiales, 3) crear grupos de trabajo compuestos por personal del banco y de la administracin federal, con el fin de ofrecer apoyo tcnico para el proceso de privatizaciones, 4)contratar a las consultoras y otros servicios especializados en la conduccin del proceso de privatizaciones, 5) promover enlaces con los mercados brasileos, 6) seleccionar e instruir las compaas que realizaran la venta de acciones, y 7) preparar la documentacin del proceso de privatizaciones para el Tribunal de Cuentas federal. Para poder cumplir con este nuevo papel de gestor de la privatizacin, la pequea estructura creada en torno a la BNDESpar ya no era suficiente, y el banco hubo de acometer una importante reestructuracin, crendose el rea de Desestatizao, la Secretaria Geral de Apoio Desestatizao y el rea de Servios de Privatizao (Begu, 2001: 284). En total, durante el gobierno Collor de Mello, el banco se encarg de 16 procesos de desestatizacin, frente a los 17 acometidos durante el periodo previo al PND. Sin embargo, el total recaudado fue de 3.900 millones de dlares, frente a los 549 millones de la etapa anterior (Velasco, 1999: 196). Posteriormente, durante el gobierno de Itamar Franco se ejecutaron un total de 17 procesos de privatizacin, todos ellos iniciados por el gobierno anterior, consiguindose una recaudacin de 4.700 millones de dlares. Durante el gobierno Cardoso, las privatizaciones se extendieron tambin al sector de los servicios pblicos, y el BNDES fue designado para apoyar, fuera del PND, las privatizaciones del sector pblico controladas por estados de la Unio.

212

5.2. Los inicios del PND y la trayectoria hacia una estrategia de desarrollo liberal (1990-1994). El Programa Nacional de Desestatizao es una de las polticas ms caracterstica de la estrategia de desarrollo liberal implantada a partir de 1990, junto con el Plan Real, el PROER y el PROES, las reformas para dotar de ms independencia al Banco Central, la Lei de Responsabilidade Fiscal, y los programas de reforma gerencial del Estado. Fue la primera de estas polticas en ser implantada, y ha sido la que ms duracin ha tenido en el tiempo. De hecho, la evolucin del proceso de privatizaciones de la dcada anterior, as como la posterior elaboracin del PND y de otros programas de privatizacin en los estados de la Unio, se comenzaron a ejecutar cuando la nueva estrategia de desarrollo liberal ni siquiera estaba articulada como tal. El PND fue por tanto la primera materializacin en forma de poltica pblica del nuevo paradigma liberal, y sentara luego las bases para una posterior formulacin estratgica de las reformas orientadas al mercado. El PND fue implementado durante los gobiernos de Collor de Mello, Franco y Cardoso, aunque tiene sus antecedentes directos en el gobierno de Sarney y se ha mantenido vigente, como poltica de Estado, durante el gobierno de Lula. Durante el periodo de 1990 a 2003, el PND ejecut un total de 69 procesos de desestatizacin, referentes al sector siderrgico, qumico, petroqumico, de fertilizantes, elctrico, ferroviario, minero, portuario, financiero, petrolfero, etc. (BNDES, 2003)

Cuadro 5.4. Programa Nacional de Desestatizao. Resultados acumulados hasta 2003

RESULTADOS ACUMULADOS (1990-2003) Empresas controladas 29 Participaciones minoritarias 26 Concesiones 7 Arrendamientos 7 Total 69
Fuente: BNDES (2003).

Los principales objetivos del PND estn dentro de un marco ms global, derivado de los procesos de reformas orientados hacia el mercado que acabaron cristalizando en una nueva agenda pblica. En concreto, con el PND se pretenda vender la participacin del Estado en distintos sectores para solventar, por una parte, los

213

problemas fiscales del presupuesto de la Unio, as como para mejorar la productividad y recuperar la capacidad para invertir de la economa brasilea. Sin embargo, ms all de los aspectos coyunturales, la finalidad perseguida a largo plazo, al igual que la del resto de las polticas implantadas durante el periodo de las reformas liberales, era redefinir el papel econmico del Estado, consolidando la primaca de la actividad privada y limitando la intervencin pblica a una funcin meramente regulatoria. Segn la legislacin elaborada para ejecutar el PND, sus objetivos eran 1) reordenar la posicin estratgica del Estado en la economa, transfiriendo a la iniciativa privada las actividades indebidamente explotadas por el sector pblico, 2) contribuir a la reduccin de la deuda pblica, concurriendo al saneamiento de las finanzas del sector pblico 3) permitir el retorno de inversiones en las empresas y actividades que sean transferidas a la iniciativa privada, 4) contribuir a la modernizacin del parque industrial del pas, ampliando su competitividad y reforzando la capacidad empresarial en los diversos sectores de la economa, 5) permitir que la Administracin Pblica concentre sus esfuerzos en las actividades en que la presencia del Estado sea fundamental para la consecucin de las prioridades nacionales, 6) contribuir al fortalecimiento del mercado de capitales, a travs del crecimiento de la oferta de valores mobiliarios y de la democratizacin de la propiedad del capital de las empresas que integren el Programa (Ley 8.031/90 de 12 de abril de 1990).

Cuadro 5.5. Principal legislacin acerca del PND

Medida provisoria (decreto del Ejecutivo) 155/90, de 15 de marzo de 1990

Ley 8.031/90 de 12 de abril de 1990 Decreto 1068/94 de 2 de marzo de 1994

Ley 8.967 de 13 de febrero de 1995 Ley 9.074/95 de 7 de julio de 1995

Decreto 1.481/49 de 15 de junio de 1997

Ley 9.491/97 de 9 de septiembre de 1997

Gobierno Collor. Crea el Programa Nacional de Desestatizao. Establece que la administracin del Fondo especfico para el programa ser gestionada por una institucin del sector pblico, sin especificar cual. Gobierno Collor. Tras pasar el trmite legislativo. Gobierno Cardoso. Incluye dentro del PND las participaciones societarias minoritarias de la Administracin. Gobierno Cardoso. Ley de concesiones de servicios pblicos a empresas privadas. Gobierno Cardoso. Ley de concesiones para servicios y obras pblicas de competencia de la Unio. Gobierno Cardoso. Transfiere la coordinacin de la desestatizacin de las instituciones financieras federales al BACEN. Gobierno Cardoso. Modifica la 8.031/90. Crea el Conselho Nacional de Desestatizao.

Fuente: Elaboracin propia.

214

Es preciso apuntar que, antes de que fuera aprobado este programa en los primeros meses del gobierno Collor de Mello, ya se haban dado en la dcada anterior distintos episodios de privatizaciones, siendo los ms destacables, como ya fue expuesto, los ejecutados desde el Sistema BNDES. Por eso, el proceso de privatizaciones en Brasil se puede dividir en distintas fases, desde la evolucin de varias acciones coyunturales como las mencionadas, hasta convertirse en una poltica pblica desde 1990 dentro del cambio de agenda impulsado por el Consenso de Washington, y de ah a convertirse en uno de los pilares esenciales de la nueva estrategia liberal de desarrollo y de reforma del Estado con el gobierno Cardoso. A partir de 1980 se comenzaron a dar los primeros pasos en las privatizaciones, aunque todava no se vislumbraba la dimensin central que iba a ocupar este proceso pues todava coincida con la poca en la que se seguan creando empresas pblicas. En 1979 el gobierno Figueiredo haba creado el Programa Nacional de Desburocratizao, convertido en 1981 en Programa de Desestatizao a travs de la Comiso Nacional de Desestatizao, sucedidos por el Conselho Interministerial de Privatizaao y el Conselho Federal de Desestatizaao, instaurados por el gobierno Sarney. Sin embargo, las privatizaciones de la dcada de 1980 apenas se ejecutaron a travs de estos organismos, tratndose sobre todo de las ya mencionadas privatizaciones efectuadas por el sistema BNDES. Fue pues con el gobierno Collor de Mello cuando se inaugur una nueva etapa en la poltica brasilea, con el cambio hacia un paradigma liberal que acab cristalizando en gobiernos posteriores en una nueva estrategia de desarrollo. Con ello, el tema de las reformas orientadas al mercado entr de lleno en la agenda poltica. Ya en la campaa electoral de 1989, Collor de Mello lanz un ataque directo a los que l llamaba marajs, es decir, las personas que se haban enriquecido mediante el Estado, para de esta forma deslegitimar el intervencionismo y preparar el desmantelamiento de grandes sectores pblicos. Sin embargo, pese a que las ideas liberales se iban haciendo ms aceptables para amplios sectores de la sociedad brasilea, la privatizacin del sector pblico no contaba en s misma con una coalicin de sustento, ni social, ni poltica, ni econmica (Velasco, 2010:197). De hecho, slo un reducido grupo de tcnicos del BNDES que haban participado de las privatizaciones del banco en los aos previos, junto con directivos de las estatales siderrgicas, conocedores con informacin de primera mano de las dificultades que atravesaba el sector y del problema que su quiebra podra suponer para el Tesoro Pblico, apoyaron 215

en sus primeros momentos la implantacin de estas nuevas polticas (Schneider, 1991:9). Por ello, los primeros pasos hacia el PND se dieron intentando aislar y despolitizar el proceso, elaborndose la legislacin por este grupo de tcnicos vinculados al Ejecutivo. Posteriormente, dicha legislacin fue aprobada por el Parlamento sin la posibilidad de ser enmendada, utilizando el recurso de las Medidas Provisorias decretos presidenciales-. El hecho de que estas Medidas Provisorias

fuesen aprobadas posteriormente por el Legislativo se debi nicamente al xito de la estrategia de presentarlas integradas en un gran paquete de reformas y de ajustes, que pretendan sacar a la economa brasilea del colapso (Schneider, 1991). Una vez aprobada la legislacin, la estructura institucional para ejecutar el PND se bas en la experiencia privatizadora de la dcada anterior ejecutada por el BNDES. Se cre una Comisin Directora encargada de supervisar el programa y tomar las principales decisiones, como escoger las empresas pblicas a privatizar y aprobar la forma y las condiciones de venta. El BNDES fue encargado de las tareas de administracin y de implementacin de las directrices elaboradas por la Comisso, apoyndose en firmas de consultora (Pinheiro & Fukaskaku, 2000: 21). Al final del gobierno Collor de Mello, que fue destitudo por un proceso de impugnacin del mandato en 1992 (Sallum Jr. & Paixo e Casares, 2011), se haban efectuado un total de 16 procesos de desestatizacin, recaudando un total de 3.900 millones de dlares, frente a los 549 millones de dlares recaudados durante el periodo anterior al PND. Por su parte, al final del gobierno de Itamar Franco (1992-1994), el PND ejecut un total de 17 procesos de desestatizacin, recaudando 4.700 millones de dlares, a pesar de que su gobierno no se haba comprometido tan explcitamente como el de Collor con posturas liberalizantes. El aumento de las privatizaciones con Franco a pesar de no ser un elemento central de su programa poltico, muestra la plena consolidacin del PND como poltica pblica, as como la creacin de redes de sustento que hacan muy difcil ya una vuelta atrs en el proceso iniciado (Velasco, 1994: 37). En total, si se suman los beneficios por las ventas junto a las deudas del Tesoro que fueron transferidas, el resultado del PND durante el periodo 1990-1994 fue de 11.874 millones de dlares (Ministerio de Desenvolvimento, Industria e Comercio Exterior).

216

5.3. El gobierno Cardoso y la nueva estrategia de desarrollo. La nueva fase del PND. Con el gobierno Cardoso el proceso de ejecucin del PND recobr una mayor importancia en la agenda poltica. La cuanta de las recaudaciones continu creciendo a un ritmo casi exponencial, alcanzando al final del periodo 1995-2002 un total de 78.614 millones de dlares recaudados y 14.810 millones de dlares de deudas transferidas. Adems, tras la estabilidad alcanzada por las reformas del Plan Real y la apertura de la economa brasilea impulsada por el gobierno Cardoso, aument la participacin de capital extranjero en los procesos de compra, que lleg a alcanzar un 55 % para ese mismo periodo (Ministerio de Desenvolvimento, Industria e Comercio Exterior).

Cuadro 5.6. Resultados comparados PND.

Periodo

Recaudado

Deudas transferidas

Resultado total

Porcentaje

1990-1994 1995-2002 Total

8.608 78.614 87.222

3.266 14.810 18.076

11.874 93.424 105.298

11,2% 88,8% 100%

Fuente: MDIC

Figura 5.4. Evolucin de los resultados anuales de las privatizaciones -1990-2002-

40 30 20 10 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total privatizaciones en miles de millones de $

Fuente: MDIC.

Sin embargo, lo ms importante de esta nueva fase fueron los cambios cualitativos en los objetivos prioritarios del programa, ya que la accin del PND se extendi a la privatizacin de los servicios que ofreca el Estado en los sectores de las telecomunicaciones, la electricidad, las finanzas, los transportes terrestres y los

217

saneamientos. Con ello, el PND pas de ser un medio para desprenderse del sector productivo pblico, a convertirse en uno de los principales instrumentos para constituir lo que se vino a llamar el Estado regulador, y en una de las bases de la nueva estrategia de desarrollo liberal. Durante los gobiernos de Sarney, Collor y Franco las privatizaciones supusieron el intento de supresin de muchas de las funciones del Estado brasileo como productor de bienes, deshacindose de su participacin en importantes empresas pblicas en sectores estratgicos. Con Cardoso el objetivo del PND y de los programas de desestatizacin subnacionales vari sustancialmente, encargndose ahora de la privatizacin de los servicios pblicos. De esta forma el programa pas a integrarse dentro del proyecto de reformas que, a la vez que proponan un nuevo programa de crecimiento y de evolucin econmica mediante la preponderancia del sector privado, establecan la necesidad de definir un marco regulatorio estatal como funcin fundamental de la intervencin pblica.

Cuadro 5.7. Privatizaciones periodo 1990-1994

Sector Siderrgico Petroqumico Fertilizantes Otros Total industria Part.minoritarias Total

Recaudado con la venta 5.562 1.882 418 350 8.212 (95,4%) 396 (4,5%) 8608

Fuente: MDIC

Cuadro 5.8. Privatizaciones durante el periodo 1994-2002

Sectores Infraestructuras y servicios Industria Part. minoritarias Total

Recaudacin con la venta 63.291 10.852 4.481 78.614

Porcentaje 80% 14% 6% 100%

Fuente: MDIC

218

Fernando Henrique Cardoso lleg al gobierno con una enorme legitimacin, debida en gran medida al xito alcanzado en la estabilizacin monetaria y de precios tras la implantacin del Plan Real siendo ministro de Economa del gobierno Franco. Gracias a ello pudo proyectar un programa de gobierno en un inusitado contexto de estabilidad econmica y poltica, extendido a dos legislaturas tras la reforma constitucional de 1998. Por eso, a diferencia de anteriores presidentes, su labor de gobierno cont con el respaldo ntido de una amplia coalicin, tanto poltica, como econmica y social, configurada en base a los efectos exitosos de los ajustes macroeconmicos. De esta forma, el gobierno Cardoso tuvo la posibilidad de hacer que las reformas a favor del mercado planteadas al principio de la dcada acabasen cristalizando en una estrategia de desarrollo liberal, de carcter ms global. A pesar de que la nueva estrategia se alejaba de los fines desarrollistas de sus predecesoras, se trataba por primera vez desde la dcada de 1970 que un gobierno era capaz de formular un modelo de crecimiento con objetivos, medios y fines ntidos y estructurados, adems de estar ampliamente respaldado social y polticamente.

Figura 5.5. Desempeo en las encuestas electorales de los principales candidatos a las elecciones de 1994, antes y despus de los efectos del Plan Real

60 50 40 30 20 10 0 abr-94 may-94 jun-94 jul-94

FHC

ago-94
LULA

sep-94

oct-94

FHC LULA

abr 21% 37%

May 17% 40%

Jun 19% 41%

Inicio efectos P. Real

Jul 32% 29%

Ago 45% 23%

Sept 47% 23%

Oct 48% 22%

Final 54,5% 27%

Fuente: Datafolha y TSE en Sola & Kugelmans (2006)

219

Figura 5.6. Efectos del Plan Real. % de variacin mensual de precios. abr-94 %Variacin de precios mensual 42,46% May-94 40,95% jun-94 46,58% Inicio efectos Plan Real jul-94 24,71% ago-94 3,34% Sept.94 1,55% Oct-94 2,55%

50 40 30 20 10 0 abr-94 may-94 jun-94 jul-94 ago-94 sep-94 oct-94

% Variacin de precios mensual

Fuente: IPEADATA. Serie histrico estadstica a partir de datos de FGV-Conjuntura econmica

Dentro de este marco, por lo que respecta a la poltica de privatizaciones, en el programa de gobierno con el que se present a las elecciones de 1994, Cardoso trataba la cuestin en primer lugar como forma de continuar solventando el problema fiscal brasileo y recuperar la capacidad de inversin pblica. En este sentido afirmaba que el proceso de privatizacin se acelerar, segn las directrices definidas en esta propuesta. Incluso a travs de estimaciones conservadoras, la venta de los activos pblicos deber generar recursos del orden de 15.000 millones de reales en los prximos cuatro anos, para ser utilizados en inversiones en proyectos de infraestructura. (Cardoso, 1994: 27). Sin embargo, el objetivo, como se ha dicho, iba ms all, pretendindose la integracin de los procesos de privatizacin en el nuevo proceso de redefinicin de la intervencin pblica. De acuerdo con el mismo programa () la experiencia demuestra la necesidad de ajustes en el programa. El gobierno Fernando Henrique reorientar el programa de privatizacin, no solo para reducir la deuda pblica, sino para convertirlo en un componente del proceso de restructuracin del Estado. (Cardoso, 1994: 204). Esta idea de replantear las funciones del Estado dentro de la nueva estrategia de desarrollo liberal aparece sintetizada en la afirmacin de que es esencial reforzar el papel regulador del Estado en la economa, de forma independiente de los agentes de ejecucin, sean pblicos o privados. Esto implicar la aprobacin de 220

legislacin relativa a las concesiones de servicios pblicos y el fortalecimiento del poder de regulacin y fiscalizacin del Estado, para cohibir los abusos del poder econmico y garantizar la prestacin de servicios pblicos adecuados.(Cardoso, 1994: 203). Para implementar la nueva fase del PND se empez acometiendo una reforma institucional de su organismo director, crendose el Conselho Nacional de Desestatizao (CND) en sustitucin de la anterior Comisso Diretora. Adems, se reform tambin el marco legal del programa, con la aprobacin de la Ley de Concesiones de Servicios Pblicos, la Ley de Concesiones de Obras Pblicas, y la Ley Ley 9.491/97 de 9 de septiembre de 1997, que modificaba la ley de 1990 mediante la que se haba instituido el programa. De todos los procesos de desestatizacin emprendidos en este periodo los ms importantes fueron la privatizacin de la Compaa Vale do Rio Doce (CVRD), acometido en 1997 y la de Telebrs, acometido en 1998. Con el primero se liquidaba ya de forma casi definitiva la venta de la participacin estatal en el sector industrial, desposeyndose de una de las compaas siderrgicas de mayor tamao del mundo, y recaudndose un total de 3.131 millones de dlares. Con el segundo, efectuado a partir de la Ley de las Telecomunicaciones de 1997, y por tanto coordinada por el CND pero sin ser parte del PND en sentido estricto, el gobierno se desprendi del holding pblico telefnico, reestructurando el mercado a travs de la transferencia a la iniciativa privada de tres empresas de telefona fija, ocho de telefona mvil, y una operadora de telefona de larga distancia, alcanzando un total de 11.970 millones de dlares de beneficio con la venta (Velasco, 2005). Adems de la venta de la CVRD, en cuanto a la industria, en el sector petrolero y petroqumico se vendieron 12 participaciones accionarias de los grupos Petroquisa y Petrofertil, as como una serie de acciones de la Petrobrs que excedan el nmero mnimo necesario para el mantenimiento del control accionarial de la compaa por parte de la Unio. En cuanto al sector de infraestructuras y servicios, adems del sector de telecomunicaciones, en el sector elctrico y a nivel federal, se emprendi la privatizacin de la Espirto Santo Centrais Eltricas S.A. ESCELSA-, la Light Servios de Eletricidade S.A. y la Gerasul, y a nivel de los estados, y por tanto fuera del mbito del PND pero gestionado por el BNDES, se privatizaron un total de diecisiete distribuidoras y tres generadoras. En el sector de transportes se privatiz la Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA), desmembrndola en siete mallas ferroviarias regionales, para alcanzar una mejor relacin entre flujos operacionales y economa de 221

escala, recaudndose un total de 1.697 millones de dlares. En el sector portuario fue incluida la Companhia Docas Federais, y en el sector de la informtica la empresa Datamec. Asimismo, y sin estar incluidos en el PND pero contando con la direccin del CND y el BNDES, se llevaron a cabo diversos procesos de privatizacin en sectores como el gas o los saneamientos urbanos (MDIC). Todos estos resultados alcanzados entre 1995 y 2002 ya no se trataron, como se afirm, de una poltica aislada, sino de una de las partes ms importantes del proyecto de redefinicin del papel del Estado emprendido por el gobierno Cardoso. La nueva estrategia de desarrollo econmico fue mucho ms all de la accin de una serie de polticas econmicas de carcter liberal, centrndose sobre todo en una reforma profunda del marco institucional. En ese sentido, es importante apuntar que las reformas promovidas entre 1995 y 2002, se alejan ya de los postulados del Consenso de Washington, pues no trataban de promover el desmantelamiento del Estado como paradigma, sino de sustituir el intervencionismo por la capacidad regulatoria de diversos organismos pblicos. En esa estrategia se reintegr el PND, subordinndose a estos objetivos ms globales de reforma del Estado77. La funcin regulatoria del Estado como complemento a las medidas para obtener crecimiento mediante la liberalizacin econmica se consolid mediante la creacin de una serie de organismos independientes que a partir de ese momento velaron por la regulacin y el correcto funcionamiento de los mercados que se iban generando. As, al

77

Tal y como expresa Cardoso en la presentacin del denominado como Plan Director de la

Reforma del Aparato del Estado, lanzado en 1995:La crisis brasilea de la ltima dcada fue tambin una crisis del Estado. Como resultado del modelo de desarrollo adoptado por gobiernos anteriores, el Estado se apart de sus funciones bsicas para ampliar su presencia en el sector productivo, lo que acarre, () el agravamiento de la crisis fiscal y, en consecuencia, de la inflacin. En ese sentido, la reforma del Estado pas a ser un instrumento indispensable para consolidar la estabilizacin y asegurar el crecimiento sostenido de la economa () El gran desafo histrico que el pas se dispone a enfrentar es el de articular un nuevo modelo de desarrollo que pueda traer para el conjunto de la sociedad brasilea la perspectiva de un futuro mejor. Uno de los aspectos centrales de este esfuerzo es el fortalecimiento del Estado para que sea eficaz tanto su accin reguladora en el cuadro de una economa de mercado, como los servicios bsicos que presta y las polticas de carcter social que necesita implementar () La reforma del Estado debe ser entendida dentro del contexto de redefinicin del papel del Estado, que deja de ser responsable directo en el desarrollo econmico y social por la va de produccin de bienes y servicios, para fortalecerse en su funcin de promotor y regulador del desarrollo.

222

tiempo que se iban privatizando los servicios se fue haciendo preciso crear una serie de agencias regulatorias para cada uno de los sectores de servicios privatizados. Junto con la reforma del Estado, la estrategia de desarrollo liberal tuvo como uno de sus principales objetivos la consolidacin de un rgimen de estabilidad macroeconmica, monetaria y fiscal, afianzando el camino iniciado con la implantacin del Plan Real. Dentro de esta trayectoria, y utilizando tambin como marco conceptual la idea de la regulacin como complemento a la liberalizacin, uno de los pilares bsicos fueron las medidas de reforma del sistema financiero, tal y como se expuso en el primer captulo. Por una parte, se emprendi la reestructuracin del sistema financiero a travs de los programas de privatizacin del PROER y el PROES, as como la Ley de Responsabilidad Fiscal, que prohiba la utilizacin de recursos pblicos para capitalizar entidades financieras con problemas. Por otra parte se emprendi el fortalecimiento de la autoridad del BACEN y el CMN, as como el establecimiento del COPOM y del sistema de metas de la inflacin, para hacer ms transparente el proceso de toma de decisiones en la poltica monetaria. A partir de estas reformas se fue conformando un nuevo marco institucional que, lejos de suponer un desmantelamiento del Estado, fue insertndose tambin en el denominado proceso de consolidacin de las instituciones de la democracia inaugurada en 1988. Por eso, la diferencia fundamental de la estrategia de Cardoso con las polticas liberales anteriores, fue su capacidad para establecer de manera estable las nuevas reglas del juego del proceso de formulacin de la poltica econmica, de manera acumulativa e incremental (Whitehead & Sola, 2006: 4-6).

223

5.4. El BNDES durante el gobierno Cardoso. La implantacin de una estrategia de desarrollo liberal implic no slo un cambio de paradigma poltico, sino tambin un progresivo cambio en las redes de los actores implicados en el diseo y la implantacin de las polticas. Desde la toma de posesin de Cardoso en 1995, el ncleo duro de su equipo econmico se compuso por la mayora de personas que haban participado en la implantacin del Plan Real, y que venan ensayando desde la dcada anterior diversos programas de ajuste y estabilizacin. Pedro Malan, uno de sus principales artfices como presidente del BACEN, ocupara posteriormente el Ministerio da Fazenda durante los ocho aos del gobierno Cardoso, siendo la cabeza visible de los llamados economistas de la PUCRio -Universidad Pontificia de Rio de Janeiro-, cuyas ideas de estabilidad fiscal, cambiaria y monetaria se convirtieron en la visin dominante de la estrategia de crecimiento. Gustavo Franco, Arminio Fraga o Persio Arida, presidentes del BACEN durante el gobierno Cardoso, tambin provenan de este grupo de economistas, formados en dicha universidad pero todos ellos con postgrados en las mejores escuelas de economa de Estados Unidos78. Por lo que respecta al BNDES, tambin los Presidentes que desempearon su cargo durante este periodo provenan de esta red vinculada a la PUC, como por ejemplo el propio Persio Arida que pas de presidir el BNDES a ocupar ese mismo cargo en el BACEN-, Edmar Bacha, Luiz Carlos Mendoa o Andr Lara Resende. Entre este grupo adems, es importante destacar a la abogada y economista Elena Landau, casada con Persio Arida, y que colabor en la elaboracin del programa econmico del PSDB, la cual, desde su cargo de Directora del rea de Desestatizaao del BNDES, fue una de las mayores impulsoras de la nueva fase del PND, pese a incluso las reticencias iniciales de Cardoso (Pinheiro & Giambiagi, 2000: 29). De esta red de polticos y economistas liberales forjados en la elaboracin del Plan Real y la nueva estrategia de desarrollo, provinieron la mayora de los presidentes y directores del BNDES durante el periodo. stos entraron en conexin con la red interna de tcnicos del banco que ms se haban implicado con el proceso de privatizaciones en la dcada y media previa, y que por tanto ms experiencia haban acumulado personalmente en los procesos de reforma y de liberalizacin econmica, solidificando las conexiones entre el Ejecutivo y su Ministerio da Fazenda, el BACEN,
78

Sergio Tutti et alli, PUC no poder, Revista poca, 25/08/2003.

224

y el BNDES. Desde este punto de vista, se puede afirmar que esta nueva fase del PND existi una complementariedad mutua entre polticas, que ayud a consolidar las reformas del Plan Real y a profundizar en la implantacin de la reforma del Estado.
Cuadro 5.9. Presidentes del BNDES durante el gobierno Cardoso. Presidente y mandato Persio Arida De septiembre de 1993 a enero de 1995. Antes del BNDES Despus del BNDES Presidente del BACEN. Banco Opportunity. Formacin. USP. PhD en el MIT. Otras informaciones. Casado con Elena Landau, directora del rea de Privatizaciones del BNDES durante el periodo

Particip en el Plan Cruzado. Particip en el Plan Real IPEA. Ministerio de Hacienda. Particip en el Plan Real. Banco Matrix.

Edmar Lisboa Bacha. De enero de 1995 a noviembre de 1995. Luiz Carlos Mendoa de Barros. De noviembre de 1995 a abril de 1998. Andr Pinheiro de Lara Resende. De abril de 1998 a noviembre de 1998. Jos Pio Borges de Castro Filho. De noviembre de 1998 a julio de 1999. Andrea Sandro Calabi. De julio de 1999 a febrero de 2000. Francisco Roberto Andr Gros. De febrero de 2000 a enero de 2002.

Banco Ita. Director del Instituto Casa das Garas de la PUC-Rio. Ministro de Comunicaes. Quest Investimentos.

PUC-Rio. PhD en Yale.

Ingeniero por la USP. Doctor en economa por la UNICAMP.

Denunciado e imputado por la venta de Telebrs y absuelto en 2006. Denunciado e imputado por la venta de Telebrs y absuelto en 2006 Denunciado e imputado por la venta de Telebrs y absuelto en 2006 Denunciado e imputado por la venta de Telebrs y absuelto en 2006. Denunciado e imputado por la venta de Telebrs y absuelto en 2006.

Banco Matrix. Particip en el Plan Cruzado. Particip en el Plan Real.

PUC-Rio. PhD en el MIT.

Consejero de varias empresas.

Presidente del IPEA. Secretario del Tesoro Nacional. Bancos de inversiones en EEUU. Vicepresidente BNDES-par Presidente del Banco Central (1991-1992)

USP. PhD en Berkeley.

Princeton.

Fuente: Elaboracin propia.

As pues, el mayor respaldo, tanto social como poltico, a las polticas liberales tras el xito del Plan Real, la mayor capacidad adquirida por el Estado brasileo en un

225

proceso acumulativo para ir implementndolas, as como la consolidacin de redes de polticas como las aqu expuestas, permitieron que el BNDES diera un salto, tanto cuantitativo como cualitativo, en el proceso de ejecucin de las privatizaciones, convertidas en un complemento al rgimen de estabilidad econmico inaugurado tras las reformas de 1994. Por ejemplo, la desestatizacin de la siderrgica Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), la empresa pblica ms importante del Estado brasileo junto con la Petrobrs, efectuada en medio de enormes resistencias incluso mediante acciones judiciales que intentaron paralizar el proceso-, cont con el apoyo del banco, no slo en la ejecucin de la venta en sentido estricto, sino tambin en la conservacin de la accin de oro a travs de la BNDESpar, o el traspaso al banco de las polticas sociales y de integracin regional que se realizaban a travs de la empresa (Velasco, 2007). Por su parte, el cambio cualitativo que supuso la desestatizacin de los servicios pblicos y la implantacin de agencias regulatorias independientes para supervisar los mercados recin creados, fue apoyada por una integracin ms estrecha entre estas nuevas redes de polticas generadas desde el banco y el personal de los ministerios implicados, lo cual permiti suavizar las resistencias de la administracin (Modiano, 2000: 326). Asimismo, la culminacin del complejo proceso de privatizacin de la Red Ferroviaria Nacional (RFFSA), que haba sido incluido en el PND en 1992 durante el gobierno Collor de Mello, mediante la adopcin de un modelo de venta fraccionado en seis mallas territorializadas, demostr el aprendizaje adquirido durante este tiempo, siendo la accin del banco premiada por un Award of Excelence del Banco Mundial (Velasco, 2010). Adems, durante el gobierno Cardoso, el BNDES se encarg de una serie de privatizaciones no incluidas en el PND, y que ayudaban a culminar el proceso de reformas liberales. Por una parte, el banco fue encargado de gestionar el programa de privatizacin de las empresas pblicas de los estados, fundamentalmente las del sector elctrico. Por otra parte, y dentro de los programas de reestructuracin del sistema financiero, el BNDES se encarg tambin de gestionar la privatizacin de los bancos pblicos de los estados, a travs del programa del PROES que sirvi para consolidar no slo las reformas del sistema financiero, sino tambin las medidas de disciplina fiscal implantadas en todos los niveles federativos (MDIC, 2002). Internamente, el banco vari los procedimientos de ejecucin de las privatizaciones, que en las fases previas del PND se haban realizado casi exclusivamente mediante el mtodo de venta en bloque nico. Todo ello se uni a la 226

participacin del banco en una fase todava ms avanzada de la coordinacin estratgica de las privatizaciones, a travs de la creacin del Conselho Interministerial da Privatizao, que sustituy al Comit de Privatizaoes, cuya secretara continu ostentando el banco. A partir de este momento, los diferentes procesos de privatizacin, ya fuesen de empresas de infraestructuras, industrias o servicios pblicos, requirieron establecer procedimientos diversos aplicados a la complejidad de cada caso, pensando en el tipo de mercado que se pretenda crear, y en los posibles ganadores de la venta, dependiendo del consenso social para cada proceso de privatizacin. A diferencia del periodo anterior, la importancia concedida por el gobierno Cardoso a la privatizacin como instrumento para la reforma del Estado, y la implantacin sobre todo con la privatizacin de los servicios pblicos- de un rgimen que protegiese no slo a los inversores sino tambin a los consumidores, oblig a pensar en la construccin de procedimientos de venta que fueran ya no slo eficientes desde un punto de vista tcnico, sino que tambin tuviesen un cierto grado de legitimidad para todo el espectro social y poltico. Por ejemplo, considerando el caso de la CVRD, la compaa fue vendida en bloques separados y mediante la incorporacin de complejas reglamentaciones para los futuros compradores, nacidas de las resistencias que el Legislativo haba opuesto en este proceso (Velasco, 2010). Para el caso de los servicios pblicos, el tipo de venta dependi del tipo de sector a privatizar y tambin pensando en el nuevo mercado que se iba a crear, y en el tipo de agente regulatorio que se iba a encargar de la supervisin del servicio (Pinheiro & Fukasaku, 2000). Para el caso de la privatizacin ferroviaria, se ide un sistema en el que se dividira la red ferroviaria nacional en seis mallas regionales, vendindose tan slo el arrendamiento de su explotacin por separado, mientras que la Unio conservaba la propiedad de la red (Velasco, 2010).

227

5.5. Conclusines La crisis de la dcada de 1980 sumi a la mayora de los organismos del Estado desarrollista en una situacin de disfuncionalidad a la hora de enfrentar los desajustes macroeconmicos que se manifestaron con toda su crudeza durante la llamada dcada perdida. En este contexto, al que se uni el debilitamiento de las estructuras estatales con la cada del rgimen autoritario, el BNDES, al principio de la dcada, sucumbi a las presiones de grupos polticos y econmicos organizados, y acab actuando como hospital de empresas, rescatando, y por tanto tornando de titularidad pblica, a compaas en riesgo de quiebra. Esto fue as hasta que el volumen de activos y de personal del banco ocupados en los rescates de empresas imposibilit que siguiese desempeando este papel, que incluso haba llegado a poner en dificultad la viabilidad de la propia institucin, dado que haba perdido su capacidad para efectuar nuevas inversiones. Sin embargo, logrando actuar de nuevo como un foco de aislamiento tcnico, algo tan caracterstico de etapas anteriores, el BNDES consigui salir del crculo vicioso, diseando un proceso de privatizaciones interno, que, debido al xito y a tratarse del primero en ejecutarse por parte de un organismo pblico, posteriormente acabara convirtindose en el referente de las importantes polticas de privatizaciones y de reforma del Estado acometidas a partir de la dcada siguiente. Una buena sntesis de lo que ocurri durante todo este proceso son las palabras de Velasco (2010: 378), en las que afirma que el BNDES no es una institucin que se encargue simplemente de implementar polticas pblicas ya decididas. Es una institucin que se encarga de hacer elecciones que influyen en esas polticas, muchas veces con una visin por delante de ellas, y que busca la mejor forma de ejecutarlas. Eso fue lo que ocurri con la privatizacin. Por tanto, es importante resear que lo ms importante para el organismo durante el periodo comprendido entre finales de la dcada de 1980 y la siguiente, en el que se configur paulatinamente la nueva estrategia de desarrollo liberal, es que el BNDES perdi su papel desarrollista anterior, pero recuper posiciones en la jerarqua de la coordinacin estratgica de la poltica econmica. Esto se produjo gracias, en gran medida, a la recuperacin de su capacidad tcnica para elaborar procedimientos complejos de toma de decisiones, en virtud de la cual pudo diagnosticar los principales problemas que aquejaban tanto a la institucin como a toda la economa brasilea, y en base a ello, proponer medidas internas, y tambin participar del diseo de polticas pblicas. Quiz este sea el motivo por el cual el banco consigui

228

que, en lugar de sumirse en el proceso de desmantelamiento estatal, se convirtiera en una institucin decisiva en los procesos de reformas liberales y de constitucin del nuevo Estado regulador. La estructura institucional del PND evolucion sobre la base de la experiencia adquirida por las privatizaciones acometidas previamente por el banco, que se encarg de la administracin y ejecucin del programa. Adems, en gran medida, el diseo de esta poltica, y sus posteriores modificaciones en el tiempo, tuvieron mucho que ver con la influencia de los tcnicos del BNDES, en combinacin con polticos, economistas, y otros especialistas del sector pblico brasileo. De esta forma, el banco, por una parte fue ganando importancia como coordinador de la poltica econmica y, por otra, fue adquiriendo una experiencia fundamental en elaborar un proceso a priori sencillo, si se considera como mero desmantelamiento del Estado, pero que en realidad, estimado como poltica pblica de privatizaciones y de reforma del papel del Estado, tuvo una enorme complejidad. Hasta convertirse en poltica pblica y en uno de los temas centrales de la agenda poltica, las privatizaciones fueron ejecutndose con un importante grado de aislamiento tcnico. Sin embargo, a partir del gobierno Collor de Mello, pero sobre todo, con el gobierno Cardoso -y a pesar del paulatino consenso que se haba conseguido respecto de las polticas liberales- la esfera social y poltica se torn ms sensible y ms informada respecto del significado de las privatizaciones. Por esta razn, la coyuntura ms decisiva para la nueva trayectoria fue el periodo de gobierno de Cardoso, en el que la experiencia adquirida por el banco como ejecutor de las privatizaciones alcanz su mayor grado de complejidad, ya no slo tcnica, sino desde un punto de vista poltico, de forma que los procesos de venta se adaptaron a cada caso, respondiendo a estos dos criterios. En este momento, el PND y toda la accin del banco se integraron plenamente en la nueva estrategia liberal y en el proceso de reforma del Estado. ste fue el periodo en el que el proceso de privatizaciones ejecutadas por el banco alcanz un mayor volumen, y, adems, se extendi a otros mbitos distintos del PND, como las privatizaciones de las empresas pblicas y de los bancos pblicos de los estados. Adems, las privatizaciones alcanzaron un volumen inusitado, sobre todo en los aos de 1997 y 1998, como resultado de la venta de la CVRD y la privatizacin de los servicios de telefona. Asimismo, la privatizacin de los servicios pblicos haba supuesto un importante cambio cualitativo, pues ya no se trataba de la venta de empresas pblicas productoras 229

de bienes, sino de la creacin de mercados de prestacin de servicios, con el desafo que supona ya no slo la venta, sino asegurarse que el nuevo mercado garantizase los derechos de los consumidores Una vez transcurrida esta fase de auge privatizador y de reforma del Estado, el banco haba recuperado una jerarqua institucional como instrumento coordinador de la poltica econmica, que no haba disfrutado desde la poca de los grandes programas de desarrollo de la dcada de 1970. A partir de este momento, y gracias tambin a la nueva coyuntura positiva, tanto econmica, como de reforzamiento de las estructuras polticas y estatales, el BNDES se encontraba de nuevo con capacidad para convertirse en uno de los principales mecanismos de inversin pblica y de sustento de polticas econmicas expansivas.

230

6. La nueva trayectoria desarrollista -2003-2010El ltimo de los grandes cambios acontecidos en la trayectoria del BNDES se dio durante la coyuntura de los cambios relacionados con la implantacin de una nueva estrategia de desarrollo en los ocho aos del gobierno Lula -2003-2010-. Despus de haber sido uno de los principales agentes de la reforma del Estado y de las privatizaciones durante ms de una dcada, el cambio de gobierno y la implantacin de una nueva estrategia de desarrollo ms cercana a los postulados desarrollistas clsicos, hizo variar el papel del BNDES, que, de nuevo, volver a convertirse en coordinador de polticas ms relacionadas con el crecimiento que con los ajustes macroeconmicos. A partir de 2003 se inici un proceso en el que el banco se convirti en el principal sustento de la poltica de inversiones del gobierno, alcanzando con ello un tamao y una cifra total de desembolsos que no haba tenido hasta el momento (vase Figura 6.1.). Adems, desde este momento pas a ser uno de los principales coordinadores de la accin estratgica de la poltica econmica, participando de manera relevante en la direccin del nuevo entramado institucional implantado para acompaar a las nuevas polticas industriales y de fomento de las infraestructuras.

Figura 6.1. Desembolsos anuales del BNDES -1998-2010200 150 100 50 0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 20010

Desembolsos (en billones de r$)

1998 21,3

1999 20

2000 23,4

2001 25,6

2002 31

2003 33

2004 40

2005 47,1

2006 52,3

2007 64,9

2008 92,2

2009 137,4

2010 168,4

Fuente: Elaboracin propia a partir de los informes anuales relatorios anuais- del BNDES.

Esta trayectoria iniciada con el cambio de estrategia de desarrollo, en la que el BNDES recuper su papel de apoyo de la accin pblica para fomentar el crecimiento econmico, se vio incrementada coyunturalmente tras el inicio de la Gran Recesin

231

Mundial y la quiebra de Lehman Brothers en 2008. A partir de ese momento en el que el crdito tanto a nivel global como en Brasil se contrajo, se hizo necesaria la intervencin de las instancias pblicas para actuar contracclicamente. En esta coyuntura econmica, el papel del BNDES como mecanismo sustentador del crdito y de la inversin se vio acentuado, convirtindose en el principal mecanismo del sistema financiero para ejecutar una accin anticclica que paliase el problema de la crisis (Santanna, Bora & Araujo, 2009: 52). En un primer momento el banco actu sustituyendo la falta de crdito de las entidades financieras privadas, incrementando entre septiembre de 2008 y junio de 2009 un 29 por ciento su porcentaje de crdito sobre el PIB brasileo, y posteriormente cre nuevas lneas de financiamiento, bajo la creacin del Programa de Sustentao do Investimento PSI- (BNDES, 2009: 12). El cambio de trayectoria del BNDES con la implantacin de una nueva estrategia desarrollista, signific por tanto una variacin importante respecto del papel que el banco haba tenido durante el proceso de liberalizacin econmica de los aos noventa. Sin embargo, los alcances de esta variacin tambin deben ser matizados, pues el marco institucional general, tras los procesos de reforma del Estado y de las instituciones del sistema financiero, haban marcado unas nuevas reglas del juego (vase Figuras 6.2; 6.3 y 6.4)79. Estas nuevas reglas del juego pueden ser observadas a partir de las percepciones y actitudes de los legisladores brasileos actores de la mxima relevancia, y que son una muestra representativa del estado de opinin dentro de los dirigentes polticos acerca de distintas cuestiones relacionadas con el peso y el papel del Estado en la economa. Por ello, es posible afirmar a travs de estos datos que muestran una clara tendencia hacia posiciones favorables al mercado, que las reformas liberales de la dcada anterior generaron por si mismas unas nuevas reglas del juego, y por tanto institucionalizaron en gran medida los limites al intervencionismo estatal. Por eso, pese a que el banco experiment durante este periodo una expansin exponencial, motivada por la voluntad del ejecutivo de utilizar el BNDES como uno de los pilares de su poltica de inversiones, dicha expansin estuvo muy controlada, sobre todo por lo que respecta a los controles en la concesin de crditos y en la gestin del riesgo financiero.

79

Los datos para realizar estas Figuras han sido obtenidos del Observatorio de lites Parlamentarias d e Amrica Latina PELA- del Instituto Interuniversitario de Iberoamrica de la Universidad de Salamanca, en concreto las preguntas realizadas a los parlamentarios de la 52 y 53 Legislaturas -20032007 y 2007-2011-.

232

Figura 6.2. Pregunta: Es usted ms favorable a una economa regulada por el Estado o por el mercado? Escala del 1 al 5, donde 1 indica mxima presencia del Estado y 5 mxima libertad para el mercado. 2004

2010

2004 2010

1 (mayor presencia del Estado) 4,5% 8,3%

17,2% 18,4%

35,1% 26,4%

26,9% 30%

5 (mayor libertad al mercado) 16,4% 16,9%

Fuente: PELA

233

Figura 6.3. Pregunta: Cual es su actitud personal en relacin al tema de las privatizaciones? 2004

Privatizara todos los servicios pblicos Todos menos los que afecten a mucha poblacion No privatizaria ninguno

Solo aquellos de escasa renta Dejara las cosas en su estado actual

Privatizara todos los servicios pblicos 6,7%

Privatizara solo aquellos de escasa renta 17,9%

Privatizara todos menos los que afecten a mucha poblacin 53,0% Fuente: PELA

Dejara las cosas en su estado actual 7%

No privatizara ninguno

11,9%

Figura 6.4. Pregunta: El Estado, en lugar del sector privado, debera ser el dueo de las empresas e industrias ms importantes del pas? Escala de 1 al 5, donde 1 indica no estoy nada de acuerdo y 7 concuerdo mucho 2010

N.R.

1 44,75

2 23,8

3 9,8%

4 8,4%

5 3,6%

6 5,6%

7 3,5%

Nr 0,6%

Fuente: PELA

234

6.1. El BNDES como mecanismo de sustento de la nueva estrategia desarrollista Con el proceso de privatizaciones de los aos noventa, el BNDES primeramente se haba desprendido de todo un activo en empresas rescatadas que le impeda realizar nuevas inversiones, y, posteriormente, se haba convertido en el gestor y ejecutor de una de las polticas pblicas ms relevantes de la estrategia liberal, volviendo al centro de la coordinacin econmica. Sin embargo, y a pesar de que el PND y los programas de privatizaciones dentro del sistema BNDES continuaron estando vigentes incluso durante todo el gobierno Lula, la venta de compaas estatales haba perdido gran parte de su relevancia, una vez que se acometieron los procesos en los grandes sectores industriales y de servicios. Por eso, ya durante el final del gobierno Cardoso, el banco comenz a implantar nuevos programas, que podran haber ayudado a redefinir su papel en la economa brasilea, en un contexto donde la existencia de una institucin pblica de desarrollo haba perdido gran parte de su justificacin original. Una de estas principales nuevas directrices de actuacin fue el fomento de las lneas de exportacin, centradas fundamentalmente en el sector aeronutico, automovilstico, agroalimentario y de construccin naval (BNDES, 2001: 52). Con ello, se esperaba constituir el embrin de un futuro banco de exportaciones, al estilo del Eximbank norteamericano (BNDES, 2000: 9), proyecto complementado con el establecimiento de lneas de apoyo a la mejora de la competitividad y la internacionalizacin de las empresas brasileas (BNDES, 2002). Otra de las lneas implantadas a partir del ao 2000 fue el apoyo la produccin nacional de equipamientos agrcolas, y que tuvo una gran importancia en el aumento de las productividad de los agronegocios (BNDES, 2002). Asimismo, el banco estableci nuevas lneas derivadas de la incorporacin de otras dimensiones del concepto de desarrollo, como el desarrollo urbano o el desarrollo regional (BNDES, 2001) Por ltimo, el banco tambin se convirti en financiador de micro, pequeas y medianas empresas, estableciendo productos especficos, a travs de la colaboracin con otras entidades financieras pblicas y privadas que se encargaran de ofrecer estos programas a travs de su red de oficinas. Sin embargo, todas estas nuevas lneas de actuacin creadas antes de 2002, y que adems gozaran de continuidad, siendo la base de diversos programas establecidos en el periodo posterior, no seran suficientes para establecer una variacin significativa en el papel del BNDES. Este cambio slo se produjo cuando, con la llegada del

235

gobierno Lula, el banco se convirti en uno de los principales instrumentos para sustentar las polticas de inversin y de crecimiento implementadas en el marco de una nueva agenda desarrollista. En las nuevas lneas de actuacin presentadas en 2003, meses despus del cambio de gobierno, explcitamente se defina explcitamente el objetivo de retomar la vocacin del BNDES como agente de desarrollo del pas, buscando la sustentabilidad del crecimiento econmico, el fortalecimiento de la soberana nacional y de la integracin econmica con los pases de Amrica del Sur (BNDES, 2003b). Para ello, y teniendo como marco de referencia la consecucin de un mayor grado de inclusin social, el banco pretenda centrar sus directrices de actuacin en el fomento de la infraestructura, de la estructura productiva y de las exportaciones (BNDES, 2003b). Con la lnea de fomento de la infraestructura se pretenda paliar el problema del aumento de costos y la disminucin de la productividad, al tiempo que tambin se pretendan fomentar las infraestructuras bsicas como la electricidad, los saneamientos, y el transporte urbano, que ms directamente afectan a la ciudadana. Con la lnea de fomento de la estructura productiva se buscaba aumentar la capacidad de produccin del sector industrial y del sector servicios. Por ltimo, con la lnea de fomento de las exportaciones se pretenda equilibrar la balanza de pagos, as como aumentar el valor agregado de los productos brasileos comercializados en el exterior. Este cambio de directrices pretenda, en palabras de Carlos Lessa, primer presidente del banco en la etapa de gobierno de Lula, restaurar plenamente al banco como brazo operacional de polticas industriales, que tambin tuvieron que ser recuperadas en este nuevo contexto poltico (BNDES, 2003). Todo ello, con el objetivo, explicitado por parte de Lessa y de su nuevo equipo, de revisar el papel que como agente privatizador haba tenido el banco durante la dcada y media anterior, y que, segn la nueva presidencia, haba pervertido los cometidos con que el banco haba sido creado (BNDES, 2003). Sin embargo, este revisionismo con el cometido que el banco haba desempeado durante el proceso de privatizaciones cont no pocas resistencias.80 Gran parte de la opinin pblica, y sobre todo el personal de la institucin, e incluso importantes miembros del gobierno Lula, retiraron su apoyo a Lessa, por su estrategia de choque frontal con los tcnicos del BNDES. Finalmente Lessa fue destituido un ao

80

Entrevista a Armando Castelar, 10/6/2010. Entrevista a Luiz Orenstein, 18/5/2010. Ver anexo.

236

y medio despus de su toma de posesin, siendo sustituido por Guido Mntega, que era ministro de Planejamento y que posteriormente sera ministro de Economa. Con la destitucin de Lessa, se pretenda colocar al banco dentro de una trayectoria desarrollista, que, aunque estuviese en consonancia con la agenda del nuevo gobierno, no implicase hacer rendir cuentas al cuerpo tcnico del BNDES por el proceso de privatizaciones de la dcada anterior. Para ello, se nombr como presidente a una persona ajena a este conflicto, que adems provena directamente del ncleo central en la elaboracin de la poltica econmica del nuevo gobierno, y que, primero desde el Ministerio de Planificacin y posteriormente desde el BNDES y, como se ha sealado, desde el Ministerio de Economa, fue uno de los principales responsables de articular la nueva estrategia desarrollista. De esta forma, se sustitua a una direccin que no contaba con el beneplcito de la institucin y que adems no formaba parte del ncleo duro de decisiones polticas del gobierno, por uno de los economistas ms cercanos al presidente Lula. Durante el periodo de Mntega -2003-2006-, y una vez resuelto el conflicto generado durante la presidencia anterior, el banco fue dando un giro gradual hacia la nueva trayectoria, dejando, en palabras del presidente de ser un banco de inversiones a ser un banco de desarrollo, que debera ser un instrumento del Estado para la aplicacin de una poltica industrial y tecnolgica moderna y eficaz (BNDES, 2004). Para cumplir con estos objetivos, los sectores donde se concentraron la mayora de los desembolsos fueron el industrial y el de infraestructuras, iniciando una tendencia en la que poco a poco iran ganando cada vez ms importancia respecto del sector comercial y de servicios y del sector del agronegocio (vase Figura 6.5). Este cambio de papel se hizo ms evidente a partir de 2007, cuando la naturaleza de las inversiones financiadas por el BNDES comenz a cambiar, con una creciente demanda de inversiones en infraestructura y en aumento de la capacidad productiva.

237

Figura 6.5. Desembolsos por sectores del BNDES. Periodo 2001-2010

70 60 50 40 30 20 10 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Industria

Infraestructura

Agronegocio

Comercio

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos extrados de los informes anuales relatorios anuais- del BNDES.

Adems de este papel de mecanismo de estmulo al crecimiento, focalizado fundamentalmente en los sectores de la industria y de las infraestructuras, a partir de 2008 el BNDES comenz a desempear un papel anticclico, como pieza fundamental del conjunto de medidas lanzadas por el gobierno para hacer frente a la crisis econmica mundial (Torres Filho, 2006). En primer lugar fue lanzado el Programa Especial de Crdito PEC-, apoyado por una reduccin de la Tasa de Juros de Longo Prazo TJLP, que es el tipo de inters especial al que presta el BNDES. Posteriormente, en junio de 2009 fue lanzado el Programa de Sustentaao do Investimento PSI-, destinado a paliar los efectos negativos de la crisis financiera, y que estaba centrado en reducir los costes de los financiamientos para los segmentos de bienes de capital, innovacin y exportacin, adems de alargar los plazos de carencia y amortizacin para utilizar los recursos. Asimismo, adems de su papel como mecanismo anticclico y de sustento al crecimiento y a las inversiones, durante el gobierno Lula el BNDES volvi a desempear un importante papel en la elaboracin y la coordinacin de la nueva estrategia de desarrollo. Las principales polticas industriales, de infraestructuras y de innovacin fueron diseadas con la participacin directa del banco, adems de que sus presidentes durante este periodo, fundamentalmente Mntega y Luciano Coutinho, provenan de la red de tcnicos y polticos que haban participado directamente en la elaboracin de estas polticas. De esta forma, adems de ser uno de los principales

238

financiadotes del nuevo ciclo de polticas pblicas, el banco se convirti en uno de sus principales coordinadores, participando directamente como asesor en los ministerios81, o bien como miembro destacado en los rganos de gobernanza creados para implementarlas (informe BNDES 2009).

81

Entrevista a Paulo Faveret I, 13/6/2010. Ver anexo

239

6.2. La implantacin de una estrategia neodesarrollista En lugar de comprender una nica poltica, la nueva estrategia de desarrollo inaugurada por el gobierno Lula a partir de 2003 se compone de diversas polticas, entre las que cabe destacar las tres ms importantes: la Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comercio Exterior -PITCE, la Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP- y la Poltica de Acelerao do Crescimento PAC-. Ninguno de estos tres programas, por separado, puede ser considerado como un plan de desarrollo en un sentido estricto equiparable a lo que fueron estas polticas en las dcadas anteriores, debido a su carcter restringido a tan slo determinadas reas. Sin embargo, todas estn englobadas dentro de una agenda de desarrollo ms amplia a la que recprocamente dan coherencia, la cual retoma la importancia del Estado como inductor del crecimiento econmico.
Cuadro 6.1. Principales polticas de la nueva agenda de desarrollo (2003-2010)

Poltica

mbito al que va dirigida

Vigencia

Organismo responsable

Poltica Tecnolgica

Industrial, e de

Industria

2004-2008

Ministerio Desenvolvimento,

de

Comercio Exterior

Industria e Comercio Exterior

Poltica Desenvolvimento Produtivo

de

Industria

2008-2010

Ministerio Desenvolvimento,

de

Industria e Comercio Exterior

Poltica de Acelerao do Crescimento

Infraestructura e inversiones

2007-2010

Ministerio da Fazenda. Ministerio Planejamento. de

Plano Desenvolvimento Educao Plano Nacional

de da

Capital Humano

2007-2010

Ministerio de Educao

de

Capital Humano

2003-2010

Ministerio do Trabalho e Emprego

Qualificao Plano de Ao de Innovacin 2007-2010

Ministerio da Ciencia, Tecnologa Innovao. e

Ciencia, Tecnologa e Inovao

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de los distintos ministerios.

240

Sin embargo, la vuelta de la formulacin de estas grandes polticas industriales y de infraestructuras por parte del gobierno federal no puede ser considerara un retorno al intervencionismo estatal. El objetivo fundamental de la accin pblica era estimular y sustentar una alta tasa de inversin, tanto por parte del Estado a travs del presupuesto federal y la accin de distintas agencias, como a travs de incentivos de distinto tipo a la accin privada. Adems, una de las caractersticas esenciales de la nueva estrategia de desarrollo es su combinacin con el mantenimiento de una poltica macroeconmica que no variara en lo sustancial respecto a la heredada del periodo anterior, y que combinara el rgimen de metas inflacionarias, el cambio fluctuante y la poltica de generacin de supervit fiscal primario (Bresser Pereira, 2006b). El origen de este cambio de estrategia de desarrollo se encuentra, por una parte en un cambio de coyuntura econmica. As, tras dcadas de problemas macroeconmicos que imposibilitaban el crecimiento, se empez a vislumbrar un escenario en el que la estabilidad fiscal y monetaria, el aumento de las exportaciones, la elevacin de la tasa de inversin y la reduccin de la vulnerabilidad externa auguraban un nuevo escenario en el que se podra iniciar un nuevo ciclo de expansin econmica (Mntega, 2005). Por otra parte, se encuentra en un cambio de paradigma, al menos a nivel nacional, en el que amplios sectores polticos, acadmicos, y tambin sindicales y empresariales as como de la opinin pblica, comenzaron a reaccionar contra las polticas de ajuste y liberalizacin de las dcadas anteriores, y a reclamar explcitamente el final del llamado Consenso de Washington y la vuelta de polticas de crecimiento y desarrollo econmico (Bresser Pereira, 2006b). Por ltimo, cabe destacar un cambio ideolgico producido tras la llegaba al poder del gobierno Lula, con un programa en el que se explicitaba la voluntad de acabar con el ciclo poltico y econmico anterior y, sin descuidar el control de la inflacin, iniciar una nueva estrategia en la que volviese la poltica industrial, se emprendiesen reformas de las infraestructuras, y se mejorasen la competitividad internacional de la economa (Carta ao povo brasileiro, 2002). Todas estas propuestas fueron articulndose posteriormente en los primeros momentos del gobierno Lula. Uno de los documentos que establecen cuales sern las nuevas lneas de la estrategia de desarrollo ser la Hoja de Ruta para la nueva agenda de Desarrollo Econmico, elaborado en los primeros meses de 2003 por los ministerios de Desarrollo, de Planificacin y de Economa. En ella se establece como objetivos fundamentales la promocin del crecimiento econmico sustentable, mediante el

241

aumento de la tasa de inversiones y de ahorro, as como el aumento de la competitividad internacional de la economa brasilea, aumentando las exportaciones y reduciendo la vulnerabilidad a los choques externos. Para ello, la accin pblica debera centrarse en dos aspectos fundamentales: la mejora de la infraestructura y el establecimiento de una poltica industrial, tecnolgica y de comercio exterior. Esta hoja de ruta sirvi como base para el Plan Plurianual elaborado por el Ministerio de Planejamento, titulado Orientaao Estratgica do Governo: Crescimento sustentable, Emprego e Incluso Social, que englobara el resto de acciones programadas para la estrategia de desarrollo durante el primer gobierno Lula. A partir de estas bases, fue lanzado el documento Directrices para una nueva poltica industrial, tecnolgica y de comercio exterior, que reconoca la importancia del mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos, aunque estableca igualmente la necesidad de implantar polticas pblicas que aumentasen la eficiencia de la actividad productiva y aumentasen la tasa de inversin. Este documento anunciaba ya la Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior PITCE-, lanzada en marzo de 2004, que supona la vuelta de la formulacin de una poltica industrial, tras ms de dos dcadas en las que sta haba desaparecido de facto (Cano & Silva, 2010; Almeida, 2009). El establecimiento de una Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior tendra como objetivos globales el aumento de la eficiencia econmica, el aumento de la capacidad de innovacin y la expansin de las importaciones (MDIC, 2003: 2). Para ello, la PITCE comprenda un total de 57 medidas, distribuidas en 11 programas de poltica, y articuladas en tres planos distintos: lineas de accin horizontales innovacin y desarrollo tecnolgico, insercin externa/exportaciones, modernizacin industrial, ambiente institucional-, opciones estratgicas software, semiconductores, bienes de capital, frmacos y medicamentos- y actividades portadoras de futuro biotecnologa, nanotecnologa y energas renovables- (MDIC, 2003). La primera de las lneas de accin horizontales, que pretendan servir como un marco conjunto generalizado para toda la industria brasilea, es el fomento a la innovacin y desarrollo tecnolgico. Para ello se proyectaba un aumento de las actividades de I+D+i, para lo cual fueron establecidas una serie de acciones, desde leyes de incentivos fiscales, al acceso al crdito en condiciones preferenciales para actividades innovadoras, o los subsidios directos a empresas. Por su parte, la lnea de mejora de la insercin externa y aumento de las exportaciones, pretenda la expansin 242

sustentada del comercio exterior as como la incorporacin de nuevos productos, empresas y negocios a la base exportadora. Para ello se establecieron mecanismos de apoyo a las exportaciones como ayudas a la financiacin y ventajas fiscales, acciones de promocin comercial y de prospeccin de mercados, o la creacin de centros de distribucin en el exterior. Por lo que respecta a la lnea de modernizacin industrial, estaba bsicamente centrada en las pequeas y medianas empresas, y en los sistemas productivos locales, y pretenda facilitar el desarrollo organizacional y gerencial as como facilitar el acceso crediticio para la compra de equipamientos. Por ltimo, la lnea de mejora del ambiente institucional y de la capacidad productiva, pretenda por una parte instituir organismos de gobernanza de la nueva poltica industrial, pero, sobre todo, establecer un marco jurdico que evitase las trabas burocrticas y que no gravase las inversiones. Por su parte, las lneas de opcin estratgicas pretendan actuar sobre sectores especficos, que en el momento estaban demostrando un importante dinamismo y crecimiento, como era el caso de los semiconductores y el software, con capacidad para incrementar los retornos en todo el tejido productivo, como el caso de los bienes de equipo, o bien que combinaban potencial de crecimiento futuro con vulnerabilidad en ese momento, como el caso de la industria de los frmacos y medicamentos. Por ltimo las lneas de actividades portadoras de futuro pretenda actuar en aquellos sectores con potencial de crecimiento a medio y largo plazo, en los que Brasil desempeaba un papel de liderazgo mundial en el momento, como es el caso de los biocombustibles y las energas renovables, o que tenan una importancia estratgica, como es el caso de la biotecnologa o la nanotecnologa (MDIC, 2003). La PITCE supuso, como se ha sealado, la vuelta de la formulacin de una poltica industrial por parte del Estado, y, en este sentido, fue una importante innovacin en cuanto a la forma de elaborar poltica econmica, al superar la concepcin de que el control macroeconmico es la nica condicin para promover el crecimiento. Sin embargo, y tratndose de una novedad por lo que respecta al repertorio de polticas pblicas que se venan implementando en los aos anteriores, cont con una serie de limitaciones que obstaculizaron la consecucin de sus metas y que haran necesaria una futura reformulacin. Entre estas limitaciones, la ms importante es la existencia de incompatibilidades entre la PITCE y precisamente la poltica macroeconmica restrictiva aplicada durante el primer mandato de Lula (Suzingan & Furtado, 2008; Cano & Silva, 2010). 243

Para intentar superar estas limitaciones, y a pesar de que durante los primeros meses del segundo mandato de Lula, la PITCE tuvo continuidad, formulndose una segunda fase, finalmente acab siendo sustituida por la Poltica de Desenvolvimento Produtivo PDP-. Esta nueva poltica, lanzada en mayo de 2008, y que incida en la idea de la necesidad de una poltica industrial coordinada por la accin pblica, contaba con una sera de avances respecto de la PITCE, entre ellos la preocupacin por definir mejor los objetivos y establecer metas ms precisas y realistas, o la preocupacin por mejorar los instrumentos de implementacin y de evaluacin de la poltica, as como los cauces de dilogo y de intermediacin con el sector privado (Cano, 2010: 11). El escenario ideado era que para sustentar tasas de crecimiento cercanas al 5 por ciento, como las que se haban alcanzado durante estos aos, era preciso un alto grado de inversin mantenido por el peso del gasto pblico y por los incentivos ofrecidos al sector privado, y por eso pretenda dar continuidad a la formacin de capital fijo y a la innovacin. De esta forma, la PDP, diseada a travs de la coordinacin interministerial, junto con la participacin del BNDES y la Asociaao Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI- pretenda colocar un nuevo nfasis en la innovacin y el desarrollo tecnolgico, para garantizar una mejor insercin internacional de los productos brasileos en los mercados internacionales (MDIC, 2008). Para ello, se dividieron las metas especficas de la poltica en dos tipos diferenciados. Las denominadas macrometas, iran encaminadas a todo el conjunto del sistema productivo, sin hacer referencia a ningn sector y seran: 1) aumentar la tasa de inversin de la economa hasta el 21 por ciento del PIB, 2) aumentar la inversin privada en I+D+i hasta el 0,64 por ciento del PIB, 3) ampliar la participacin en el comercio mundial hasta el 1, 25 por ciento de las exportaciones mundiales, 4) aumentar en un 10 por ciento el nmero de empresas exportadoras. Por su parte, las metas especficas son los objetivos que se pretendan alcanzar en cada uno de los tres programas diferenciados movilizacin en reas estratgicas, fortalecimiento de la competitividad, consolidacin y expansin del liderazgo- que comprendan los sectores econmicos a los que iban dirigidas las acciones especficas. Los programas movilizadores en reas estratgicas eran aquellos en los que la construccin de la competitividad estaba relacionada con la superacin de desafos cientficos y tecnolgicos, y que por tanto exigan la colaboracin entre sector privado, institutos tecnolgicos y comunidad cientfica. Inclua los sectores del complejo

244

industrial de la salud, las tecnologas de informacin y comunicacin, el biodiesel, el bioetanol, complejo industrial de la Defensa, la nanotecnologa y la biotecnologa.

Cuadro 6.2. Poltica de Desenvolvimento Produtivo. Programa de movilizacin en reas estratgicas. Algunos de los sectores.

Sector Complejo industrial de la salud

Meta Reducir el dficit comercial. Desarrollar tecnologa para la produccin local de 20

Desafo Disminuir la vulnerabilidad del sistema Elevar la inversin en innovacin. Aumentar y diversificar exportaciones. Mejorar la red de laboratorios pblicos. Atraer centros de I+D+i de empresas tecnolgicamente avanzadas.

productos estratgicos

Biodiesel

Produccin de 3,3 billones de litros de biodiesel

Ampliar biodiesel

el al

cambio diesel

obligatorio con

del

viabilidad

econmica. Ampliar la productividad de la cadena con insercin de la agricultura familiar. Desarrollar tecnologas nacionales Asegurar la sostenibilidad socioambiental Bioetanol Produccin de 23,3 billones de litros Exportacin de 5 billones de litros Generacin adicionales de 2.700 MW Ampliar la capacidad de produccin y la productividad. Transformar el etanol en commodity, creando mercado internacional Modernizar y ampliar la infla-estructura de distribucin. Desarrollar nuevas tecnologas. Aumentar la oferta de bioenerga. Mejorar socioambientales. las condiciones

Fuente: MDIC (2008)

Los programas para fortalecer la competitividad estaban enfocados en los sectores que, o bien tenan potencial exportador, o bien tenan la capacidad de generar retornos positivos sobre otros sectores de la estructura industrial, y que por tanto requeran una gran articulacin con el sector privado mediante la fijacin de metas de produccin, exportacin y de I+D+i. Comprendan el sector del automvil, el de los

245

bienes de capital, el de textil y confecciones, el de madera y muebles, el de perfumera y cosmticos, el de construccin civil, el de servicios, el de la industria naval, el del cuero y calzados, el de la agroindustria y el de los plsticos. Los programas para consolidar y expandir el liderazgo estaban dirigidos a los sectores y empresas que ya contaban con proyeccin internacional y capacidad competitiva, que contaban ya con inversiones a largo plazo de gran volumen efectuadas desde el sector pblico. Comprendan el sector de la aeronutica, el del petrleo, gas y petroqumico, el de la minera, el de la siderurgia, el del papel y el de las carnes.

Cuadro 6.3. Poltica de Desenvolvimento Produtivo. Programas para fortalecer la competitividad y para consolidar y expandir el liderazgo. Algunos de los sectores

Sector Industria aeronutica

Meta Sustentar la tercera posicin mundial aeronaves. Doblar la participacin mundial en aeronaves ejecutivas Doblar las exportaciones de helicpteros a Amrica del Sur Aumentar la productividad en produccin de

Desafo Aumentar inversiones en I+D+i Promover industrial Ampliar la participacin en el mercado internacional Ampliar la insercin en el mercado interno Ampliar empresas la participacin nacionales de de la modernizacin

equipamientos en el mercado local Industria naval Aumentar el uso de piezas nacionales, de un 65% a un 85% Ampliar la participacin de la bandera brasilea en la marina mercante Generar 25.000 empleos Apoyar la consolidacin empresarial y la modernizacin de la estructura industrial Ampliar la inversin en I+D+i y en cualificacin profesional Fomentar la creacin de una empresa lder en proyectos navales

Fuente: MDIC (2008)

246

Cuadro 6.3. Continuacin

Sector Minera y siderurgia

Meta Mantener la posicin entre los 5 mayores productores mundiales. Aumentar la inversin en I+D

Desafo Internacionalizacin empresarial Mantener las exportaciones Fortalecimiento tecnolgicode los bienes de capital Elevar la inversin en innovacin Fortalecer la infraestructura tecnolgica

Bienes de equipo

Aumentar gastos en I+D+i Ampliar las exportaciones

Apoyar la consolidacin empresarial Ampliar la insercin internacional de las empresas Expandir la capacidad de produccin

Industria textil

Ampliar la facturacin, de 33 mil millones de dlares en 2006 a 41, 6 millones de dlares en 2010

Modernizar la estructura productiva y apoyar la consolidacin empresarial Desarrollar productos con mayor valor agregado Expandir exportaciones Combatir prcticas desleales de comercio Fortalecer la cadena productiva en las PYMEs

Fuente: MDIC (2008)

Para sustentar la inversin en I+D entre 2010, la PDP previ un desembolso de seis mil millones de reales por parte del BNDES, ms mil millones ms provenientes de la Financiadora de Estudos e Projetos FINEP-, dependiente del Ministerio (IPEA, 2010: 232). Adems, el BNDES aportara doscientos diez mil millones de reales en recursos para proyectos de ampliacin de la capacidad, modernizacin e innovacin de la industria y los servicios (MDIC, 2008). Por su parte, para mejorar la gobernanza y el control en la implementacin de la PDP, uno de los aspectos principales en los que se pretenda mejorar respecto de la 247

PITCE, la coordinacin general le correspondera al Ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, con el apoyo de una Secretara Ejecutiva formada por la ABDI, el BNDES, el Ministerio de Ciencia y Tecnologa, y el Ministerio da Fazenda (ABDI, 2011) La Secretara Ejecutiva de la PDP acompaara la implementacin de los programas sectoriales, por medio de comits ejecutivos que elaboraran e implementaran las denominadas Agendas de Accin, que son los detalles de actividades, proyectos y etapas, cada una de ellas enfocadas en los diversos sectores de la economa brasilea. La PITCE y la PDP supusieron, como se ha dicho, la vuelta del Estado a la implementacin de polticas industriales, como parte integrante de una nueva agenda en la que las cuestiones relacionadas con la inversin pblica y el establecimiento de medidas para fomentar el crecimiento adquirieron paulatinamente una mayor importancia. Junto con ellas, el otro pilar esencial de la nueva estrategia de desarrollo, la poltica de mejora y aumento de las infraestructuras, fue llevada a cabo a travs del Programa de Acelerao do Crescimento, lanzada en los primeros das del segundo mandato del gobierno Lula. Mediante el PAC se pretenda completar la nueva estrategia de desarrollo con una nueva poltica que contena medidas de aumento de inversiones en infraestrucuras, as como de mejora de las condiciones de inversin en general. El PAC fue la principal de las polticas que supusieron la vuelta de la capacidad de orientacin del Estado al crecimiento econmico, mediante, por una parte el incremento de la tasa de inversin pblica, y por otra parte, mediante una serie de incentivos a la inversin privada en distintos sectores seleccionados. La inversin en infraestructura era la parte principal del programa y comprenda una previsin presupuestaria total de 541 mil millones de reales entre 2007 y 2010. Estaba dividida en tres programas: infraestructura logstica, infraestructura energtica e infraestructura social y urbana. El programa de infraestructura logstica prevea inversiones en carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos e hidrovas. Por su parte, el programa de infraestructura energtica prevea inversiones en los sectores del petrleo, el gas natural, los biocombustibles y en la generacin y transmisin de energa elctrica. Por ltimo, el programa de infraestructura social y urbana se proyectaron inversiones en programas de vivienda, en saneamientos bsicos, en alumbrado pblico, y tambin en mejorar la red de metro de las principales ciudades.

248

Cuadro 6.4. Programa de Acelerao do Crescimento. Infraestructura logstica. Carreteras y ferrocarriles. Metas Tipo Carreteras (total inv. pblica + inv. privada) Inversin pblica Recuperacin Adecuacin / duplicacin Construccin Inversin privada Ferrocarriles Inversin pblica Inversin privada Kms 45.337 42.090 32.000 3.214 6.876 3.247 2.518 211 2.307

Fuente: Presidencia da Repblica Federativa do Brasil. Programa de Acelerao do Crescimento

Cuadro 6.5. Programa de Acelerao do Crescimento Infraestructura logstica. Previsin de inversiones (en miles de millones de R$) Tipo Carreteras Ferrocarriles Puertos Aeropuertos Hidrovas Marina mercante Total 2007 8,1 1,7 0,6 0,9 0,3, 1,8 13,4 2008-2010 25,3 6,2 2,1 2,1 0,4 8,8 44,9 Total 33,4 7,9 2,7 3,0 0,7 10,6 58,3

Fuente: Presidencia da Repblica Federativa do Brasil. Programa de Acelerao do Crescimento

Cuadro 6.6. Programa de Acelerao do Crescimento. Infraestructura energtica. Previsin de inversiones (en miles de millones de R$) Accin Petrleo (explotacin y produccin) Petrleo (refinamiento, transporte y petroqumica) Gas natural Combustibles renovables Total 40.4 17,4 196,4 6,2 27,0 165,1 45,2 31,7 Hasta 2010 93,4 Despus de 2010 100,2

Fuente: Presidencia da Repblica Federativa do Brasil. Programa de Acelerao do Crescimento

249

Cuadro 6.7. Programa de Acelerao do Crescimento. Infraestructura social y urbana. Previsin de inversiones (en miles de millones de R$)

rea

Inversin en 2007

Inversin en 20082010

Total

Luz para todos Saneamiento Habitacin Metro Recursos hdricos Total

4,3 8,8 27,5 0,7 2,3 43,6

4,4 31,2 78,8 2,4 10,4 127,2

8,7 40,0 106,3 3,1 12,7 170,8

Fuente: Presidencia da Repblica Federativa do Brasil. Programa de Acelerao do Crescimento

Por su parte, la mejora de las condiciones de inversin comprenda la combinacin de una serie de instrumentos fiscales, crediticios e institucionales que pretendan generar un ambiente de estmulo al sector privado. Uno de los programas era el estmulo al crdito y al financiamiento, tanto para estimular el consumo, como el crdito habitacional y de largo plazo para las empresas, a travs de crditos del BNDES y la Caixa Econmica e Federal, adems de la creacin de un Fondo de Inversiones en Infraestructura. Otro de los programas era la mejora del ambiente de inversiones a travs de la reforma del marco regulatorio, en lo referente al sistema de defensa de la competencia. Por lo que respecta a las medidas fiscales, comprendan tanto la reduccin selectiva de impuestos para diversos sectores y actividades, como medidas de consolidacin fiscal a largo plazo de las cuentas pblicas.

250

Cuadro 6.8. Programa de Acelerao do Crescimento. Mejora de las condiciones de inversin. Principales medidas.

Estmulo al crdito y al financiamiento

Mejora del ambiente de inversin

Desgravacin y administracin tributaria

Medidas fiscales de largo plazo

-Crditos de la Caixa Exonmica Federal para saneamiento y vivienda. -Ampliacin del lmite de crdito del sector pblico para inversin ambiental y de vivienda. -Creacin del Fondo de Inversin en Infraestructura -Elevacin de la liquidez del Fondo de Arrendamento Residencial -Reduccin de la Taxa de Juros de Longo Prazo -Reduccin de los spreads del BNDES

-Regulacin del artculo 23 de la constitucin, para armonizar competencias y procedimientos entre los entes federales. -Reforma del marco legal de las Agencias Reguladoras. -Ley del Gas Natural -Reestructuracin del Sistema Brasileiro de Defesa da Concurrencia. -Aprobacin del marco regulatorio para el sector de saneamiento. -Recuperacin de la SUDAM y la SUDENE, y establecimiento de medidas de desarrollo regional.

-Desgravacin para las obras de infraestructura -Desgravacin para los Fondos de Inversiones en Infraestructuras -Programa de incentivos a la televisin digital -Programa de incentivos al sector de los semiconductores -Ampliacin del beneficio tributario a los microcomputadores -Desgravacin de las compras de acero nacional para construccin civil -Ley General de las Micro y Pequeas empresas para unificar el cobro de tributos federales -Reforma tributaria -Mejora del sistema tributario

-Control de la expansin de los gastos en personal de la Unio -Valorizacin a largo plazo del salario mnimo -Agilizacin del proceso licitatorio -Mejora de la gobernanza corporativa de las empresas pblicas -Extincin de las empresas estatales en proceso de liquidacin -Mejora en la gestin de la Seguridad Social

Fuente: Presidencia da Repblica Federativa do Brasil. Programa de Acelerao do Crescimento

La vuelta a la implantacin de polticas industriales por parte del gobierno, pero, sobre todo, la implementacin del PAC, con el enorme volumen de inversin pblica y de incentivos fiscales que conllevaba, supuso la superacin definitiva de los paradigmas que haban dominado la poltica econmica durante la dcada de los noventa. La

251

implantacin de una nueva estrategia de desarrollo que, sin descuidar el control macroeconmico y la inflacin, propona la vuelta del Estado como promotor e inductor del crecimiento a travs de una pauta sistematizada de inversiones e incentivos, signific una nueva etapa para las polticas pblicas y tambin para el marco institucional del Estado desarrollista A este respecto, es posible concluir que la PITCE, la PDP y la PAC, analizadas dentro de un marco comn como es el de la nueva estrategia de desarrollo supusieron una respuesta coherente a los nuevos desafos y posibilidades abiertos tras el final del ciclo de las reformas liberales. La implementacin de estas polticas requiri de un cambio de paradigma respecto de lo que deba ser la poltica econmica, y a la llegada de un gobierno comprometido con un programa desarrollista. Adems, sobre todo se dio gracias un proceso de mejora de las capacidades de diseo y ejecucin, como puede ser observable por el hecho de que la primera de las polticas industriales tuviera que ser totalmente revisada, modificada y posteriormente sustituida, o por el hecho de que hasta el inicio del segundo mandato del gobierno Lula no fuese lanzada la PAC. Por eso, es interesante pasar a analizar los cambios en las bases institucionales mediante las cuales se configur la estructura de implementacin de la nueva estrategia de desarrollo.

252

6.3. La combinacin de legados institucionales La implantacin de la nueva estrategia desarrollista, con la importancia concedida a las polticas industriales y de infraestructuras se llev a cabo dentro de los lmites y las posibilidades del marco institucional proveniente del periodo inmediatamente anterior, al que se vino a sumar la creacin de una serie de organismos que tenan el objetivo de mejorar la gobernanza de la nueva poltica econmica. Por una parte, el marco institucional contaba con la influencia del entramado implantado durante el periodo inmediatamente anterior, con la reforma que trajo la privatizacin de empresas y sectores, y su regulacin a partir de agencias independientes (Cruz, 2011). Por otra parte, el marco se compona tambin de un legado institucional que sobrevivi a esas reformas, existiendo todava grandes empresas, bancos y fondos pblicos de inversin, que, una vez que cambiaron su papel, garantizaban la posibilidad del Estado de realizar polticas expansivas y anticclicas (Santana, 2011). Asimismo, la necesidad de implantar un tipo de polticas que llevaban ms de veinticinco aos sin llevarse a cabo, implic la construccin de una serie de mecanismos institucionales que garantizasen la coordinacin y planificacin de la nueva estrategia. Una de las principales dificultades a la hora de implementar la nueva estrategia de desarrollo econmico fue la herencia de los aos noventa, cuando fueron extinguidas o vaciadas muchos organismos de coordinacin y planificacin que haban desempeado un papel fundamental durante el proceso de industrializacin dcadas antes (Cano, 2010: 7) Por eso, al introducir de nuevo la poltica industrial en la agenda poltica se reconoci la necesidad de una nueva organizacin institucional para ejercer su coordinacin (Suzingan & Furtado, 2006:174), ya que los cuadros tcnicos migraron a otras actividades y se dispersaron, y exista una mirada de rganos pblicos que manipulaban algn instrumento de poltica industrial y tecnolgica, configurndose un serio problema de coordinacin y gestin (Salerno & Daer, 2006: 9). En la poca en que se estaba diseando la PITCE, el grupo de trabajo involucrado en su concepcin entendi que uno de los principales problemas para la adopcin de una nueva poltica industrial era la necesidad de una mayor coordinacin de sus diversas acciones constitutivas, as como el continuo acompaamiento y evaluacin de los resultados de estas acciones (Almeida, 2009: 15). Por eso fueron creados, en primer lugar la Agencia Brasileira de Desenvolvimento Industrial ABDI-, y posteriormente el Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial CNDI-, como

253

mecanismos de gobernanza y asesoramiento, compuestos por personal de la administracin federal, as como por representantes de la industria y de los sindicatos. El CNDI fue creado en 2005, como complemento a la ABDI, que haba sido puesta en marcha en el ao anterior. Es presidido por el ministro de Desenvolvimento, Industria e Comrcio Exterior, estando compuesto de otros diez ministros ms el Presidente del BNDES. Adems, de l participan once agentes de la sociedad civil, entre representantes empresariales y sindicales. Tiene atribucin de proponer al Presidente de la Repblica polticas nacionales y medidas especficas destinadas a promover el desarrollo industrial del pas.Por su parte, la ABDI, que fue creada a finales de 2004, depende del Ministerio do Desenvolvimento, Industria e Comrcio Exterior, y su comit deliberativo est formado tambin por representantes ministeriales, por representantes del BNDES y del IPEA, y por representantes empresariales y sindicales. Posteriormente, para la implementacin de la PDP se emprendi una nueva remodelacin y mejora de los instrumentos de coordinacin. La nueva poltica sera ejecutada por el Ministrio de Desenvolvimento, pero contara con la supervisin del CNDI y estara coordinada por una Secretaria Ejecutiva formada por la ABDI, el BNDES y el Ministerio da Fazenda. Adems, se activaron mecanismos de intermediacin entre el sector pblico y privado, como los Forum de Competitividad y las Cmaras Sectoriales, y se introdujeron los Comits Ejecutivos compuestos por representantes de los distintos ministerios, para coordinar los diferentes programas. Asimismo, la ABDI implement un sistema de informacin que asegur la agilidad en el monitoramiento y desarrollo de medidas de la PDP (Fernndes 2011:113). Adems de este nuevo entramado institucional implantado para favorecer especficamente la gobernanza de la poltica industrial, la coordinacin global de toda la agenda de desarrollo fue apoyada mediante la creacin del Conselho de Desenvolvimento Econico e Social CDES-, establecido en de 2003. ste nuevo rgano fue la principal novedad institucional del periodo, y con l se pretenda crear un instrumento de intermediacin entre el Estado y la sociedad civil, a la hora de debatir, proponer, coordinar y evaluar todas las polticas pblicas relacionadas con la nueva estrategia de desarrollo. Para ello se estableci que estuviesen representados una serie de actores sociales y polticos, que sin la existencia del CDES no tendran otros cauces de interaccin, tales como el Presidente de la Repblica y once de sus ministros, as como un total de cuarenta y un representantes empresariales, trece sindicales, once de movimientos 254

sociales, diez personalidades, tres entidades de clase, dos representantes de la cultura, dos religiosos y siete representantes de las regiones Norte y Nordeste. Segn Fleury (2003:15) la intencin del gobierno era no slo generar un nuevo organismo de coordinacin, sino fomentar una nueva coalicin de poder formada por la burguesa industrial, sindicalistas, movimientos sociales e intelectuales, y de la cual quedase excluido el capital financiero especulativo. En resumen, la instauracin tanto del CDES como el CNDI y la ABDI supusieron una importante novedad institucional que vendra a sumar nuevos elementos diferentes al modelo hbrido formado por organismos provenientes tanto del legado desarrollista como del legado regulatorio. Sin llegar a alcanzar ni de lejos la magnitud de las reformas emprendidas en la dcada de los cincuenta o en la dcada de los noventa, dicha instauracin denota la voluntad por parte del gobierno Lula de modificar las reglas del juego, aunque sin llegar a efectuar una reforma tan profunda como en el periodo anterior.

255

6.4. La consolidacin de la autoridad monetaria y la Taxa de Juros de Longo Prazo Si el marco institucional de elaboracin de la poltica econmica presenta, como se ha sealado, unas caractersticas mixtas, con organismos provenientes de las reformas que implantaron la matriz regulatoria, del estado desarrollista y tambin de nuevos organismos creados ad hoc, las instituciones del sistema financiero presentan una tipologa ms homognea. Las reformas del sistema financiero de la etapa anterior generaron un nuevo ambiente institucional que se mantuvo en el periodo de la implantacin de la nueva estrategia desarrollista, as que dicha estrategia tuvo que adaptarse a los moldes establecidos por unos mecanismos concebidos bsicamente para controlar la inflacin. El nombramiento a principios del mandato de Lula de Henrique Meirelles, diputado del PSDB y antiguo presidente del Bank of Boston, mostraba la importancia que para el nuevo Presidente de la Repblica tena ganar credibilidad de cara a los mercados y mostrarse continuista respecto de las reformas emprendidas en el periodo anterior (Sola, 2006: 248). As, tanto la independencia del Banco Central, como el funcionamiento del Conselho Monetario Nacional, el Comit de Poltica Monetaria y el Sistema de Metas para Inflao, continuaron siendo el marco fundamental de reglas de juego del sistema financiero nacional. A ello vino a sumarse la implantacin a partir de 2004 de las nuevas normas de supervisin bancaria, proveniente de los acuerdos de Basilea II, que contribuy a consolidar todava ms la labor del Banco Central como autoridad monetaria (Bacen, 2004) La continuidad respecto a las reformas emprendidas durante el gobierno Cardoso permiti, por una parte, los nuevos objetivos de poltica econmica pudieran conseguirse en un marco tanto de estabilidad de precios como de expansin de crditos desconocido anteriormente. Sin embargo, como contrapartida, algunas de las consecuencias del nuevo rgimen de estabilidad financiera, fundamentalmente el mantenimiento de los tipos de inters elevados para mantener los objetivos del sistema de metas contra la inflacin, se convirtieron en serios obstculos para una nueva poltica econmica expansiva. Aunque la denominada taxa Selic, que es la que marca los tipos de inters descendi algo a lo largo del tiempo, los tipos de inters de Brasil continuaron estando entre los ms altos del mundo, en cifras que casi nunca bajaron del 10% y que en muchos momentos duplicaron este valor (vase Figura 6.3).

256

Figura 6.6. Tipo de inters -Taxa Slic-

30 25 20 15 10 5 0

may-

may-

may-

en 03

en 05

en 07

Fuente: BACEN

Sin embargo, tambin en 1994, junto con las reformas del Plan Real y las que establecieron la independencia de la autoridad monetaria se haba establecido la denominada Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP-. Mediante la TJLP el Conselho Monetario Nacional fija trimestralmente un tipo de inters ms bajo que el establecido por la Taxa Selic, y que se aplica a todas las operaciones crediticias a largo plazo, es decir, todas las efectuadas por el BNDES. Este tipo especial mostr durante todo el periodo comprendido entre 2003 y 2010 una tendencia descendente, llegndose a consolidar durante los tres ltimos aos en valores prximos al 6%.
Figura 6.7. Taxa de Juros de Longo Prazo

en 09

12 10 8 6 4 2 0 1e r 2 3 4 1 2 tri m tri m tri m tri m tri m tri m 03 04 05 06 08 09

may257

sep-

sep-

sep-

sep-

Fuente: BNDES

De esta forma, el sistema financiero se configur a lo largo de todo este periodo como un conjunto de instituciones que, por una parte, ejercan la supervisin y dictaban la poltica monetaria, con el objetivo de regular el buen funcionamiento del sistema bancario y, sobre todo, de mantener el control inflacionario. Por otra parte, los bancos pblicos -sobre todo el BNDES- a travs de su capacidad para ofrecer prstamos a largo plazo dirigan un crdito escaso y caro hacia los sectores fijados como prioritarios por la poltica del gobierno, paliando as el problema tanto de los excesivos tipos de inters como de la escasa capacidad del mercado de capitales para financiar grandes proyectos.

258

6.5. Reformas y continuidad dentro del BNDES. Como se ha visto, la evolucin tanto del sistema financiero como de los instrumentos de elaboracin y coordinacin de la poltica econmica, ofrecen para este nuevo periodo de implantacin de una nueva estrategia de desarrollo un marco institucional con caractersticas en cierto modo ambivalentes. Por una parte fueron creadas una serie de instituciones de coordinacin, mientras que otras instituciones provenientes de legados desarrollistas anteriores recuperaron funciones parecidas a las que tenan en sus orgenes. Por otra parte, el marco generado tanto las nuevas agencias independientes, como por el sistema financiero gobernado por la autoridad monetaria, propici la entrada de nuevas prcticas regulatorias en numerosos organismos tradicionalmente alejados de ellas, como haban sido los bancos pblicos. Estas caractersticas ambivalentes del nuevo marco institucional tuvieron reflejo en la evolucin institucional del BNDES. Internamente, el periodo de 2003 a 2010 presenta caractersticas tanto de una mayor expansin, guiada por la voluntad del Ejecutivo de colocar al banco en una nueva trayectoria que estuviera en consonancia con sus nuevos objetivos, como tambin de un refuerzo de distintas polticas operacionales internas, que actuaron como contrapeso, manteniendo el tradicional aislamiento burocrtico de la institucin. As, aunque el banco experiment un crecimiento exponencial en cuanto a fondos gestionados y desembolsos realizados, y tambin aument incluso el nmero de personal (BNDES, 2009: 34), los controles internos frente a la expansin de crditos se mantuvieron, adems de implantarse importantes novedades en lo que respecta a la gestin de riesgos financieros. Por otra parte, aunque la nueva presidencia del banco cambi sustancialmente los objetivos del banco, los tcnicos de la institucin consiguieron, como ya se seal anteriormente, que su papel en el periodo anterior de privatizaciones no fuese cuestionado, de forma que la transicin hacia una nueva trayectoria se hizo de forma gradual. Con el cambio de gobierno en 2003 la direccin del banco tambin cambi, lo que supuso la sustitucin de toda la red de economistas ortodoxos que ms directamente haban participado en la implantacin de las reformas liberales del periodo anterior. La llegada de nuevos cargos a la direccin supuso la sustitucin de una comunidad epistmica por otra, con economistas que contaban con una formacin y una trayectoria diferente, realizada en escuelas y universidades caracterizadas por su

259

orientacin ms desarrollista y keynesiana. En este sentido, cabe destacar la preponderancia que adquirieron los economistas provenientes de la Universidad de Campinas UNICAMP-, as como la desaparicin del cuadro directivo de los economistas provenientes de la PUC-Ro, principal centro difusor de las doctrinas neoliberales en Brasil, adems de que tambin disminuy la importancia de los economistas provenientes del sector privado

Cuadro 6.9. Cuadros directivos del BNDES. Periodos 1995.2002 y 2003-2009

Trayectoria PhD Economa en EEUU PhD Economa Inglaterra Dr. Economa UFRJ/Unicamp Master economa EEUU Master economa Brasil Profesor economa PUCRo/FGV Ro Profesor economa UFRJ /Unicamp Profesor economa PUC-SP/ USP / PUC-SP Funcionario Director de consultora o de banco Articulacin polticopartidaria

1995-2002 (n=16) 5 0 2 4 3 3 0 1 4 12 0

2003-2009 (n=17) 1 4 4 0 7 0 5 1 7 3 3

Fuente: Santana (2011: 132-33)

De este cambio de comunidad epistmica cabe destacar la importancia de la figura de los cuatro presidentes, la principal conexin entre las polticas del Ejecutivo y el banco. El primer presidente del BNDES del gobierno Lula fue, como ya se seal, el profesor de economa de la Universidad Federal de Ro de Janeiro UFRJ- Carlos Lessa, que tuvo un mandato corto y conflictivo. En su deseo de cambiar de rumbo a la institucin se enfrent al personal tcnico, e intent incluso disminuir su poder de decisin con el desmantelamiento de los distintos comits82. Tras forzarse su salida, fue sustituido por Guido Mntega, una de las personas con mayor influencia en la formulacin de la poltica econmica del gobierno Lula, y que, pese a contar tambin con una importante trayectoria acadmica, contaba con un perfil ms tcnico y poltico que su antecesor. A partir de la llegada de Mntega, el
82

Entrevista a Armando Castelar, 10/5/2010. Ver anexo.

260

BNDES sufri una importante transformacin en su estructura interna, con el objetivo de incorporar al Banco las nuevas visiones de la Administracin. La preocupacin con el desarrollo de los diferentes sectores de la economa, y la importancia concedida a los denominados sectores prioritarios, para los cuales sera importante reducir el costo de los prstamos, as como la visin de democratizacin del crdito, hizo que se

superara la organizacin anterior divida en reas de productos y reas de clientes. Entre 2003 y 2005 fue restaurada la estructura sectorial, con la divisin de las reas operacionales del Banco en inclusin social, industria, insumos bsicos, infraestructura y energa, mercado de capitales, operaciones indirectas y comercio exterior. Posteriormente, tras ser nombrado como ministro de Economa en 2006, Mntega fue sustituido por Demian Fiocca, que ejerci como presidente hasta abril del ao siguiente, siguiendo una lnea continuista con respecto a su antecesor, del cual haba sido alumno. El inicio del segundo mandato de Lula trajo un nuevo cambio en la presidencia del BNDES, con la llegada de Luciano Coutinho, que desempeara su cargo durante el resto del gobierno, y que posteriormente continuara ejercindolo tras la llegada de Dilma Rousseff a la presidencia de la Repblica. Coutinho haba trabajado como consultor, tanto en el sector pblico como en el privado, pero, sobre todo se haba destacado como profesor de economa en la Universidad Estadual de Campinas UNICAMP-, uno de los principales centros de difusin del nuevo pensamiento desarrollisa y keynesiano. Durante su etapa inmediatamente anterior fue uno de los principales defensores de la necesidad de emprender una ambiciosa poltica industrial, y, adems, trabaj directamente en la elaboracin del Programa de Acelerao do Crescimento. Con la presencia de Coutinho en la presidencia del BNDES y de Guido Mntega en el Ministerio da Fazenda dirigiendo toda la poltica econmica, se estableci un importante nexo de unin entre ambos organismos, a pesar de que el banco continuase ligado al Ministerio de Desenvolvimento. De esta forma, el banco fue utilizado de manera excepcional para ejecutar programas especficos para paliar los efectos de la crisis iniciada en 2008, como la introduccin de lneas de capital de giro, o la utilizacin de recursos del Tesoro Nacional para capitalizar la Petrobrs y para realizar prstamos a travs del Programa de Sustentao do Investimento (BNDES, 2010).

261

Cuadro 6.10. Directores del BNDES -2003-2010-

Periodo

Antes del BNDES

Despus BNDES

del

Otros

Carlos Lessa

Enero de 2003 a noviembre 2004 de

Doctor

en

Profesor.

Autor, entre otros de Quinze anos de poltica econmica (1977), estrategia A de

Economa por la UNICAMP. Exiliado en Chile durante dictadura la militar.

desenvolvimento, 1974-1976. Sonho e fracasso (1988). Introduo economia: abordagem estruturalista (1999). uma

Profesor y rector de la UFRJ.

Director del rea social del BNDES. Consultor de la

ONU y la CEPAL.

Guido Mntega

Diciembre

de

Licenciado doctor

y en

Ministro

de

Autor, entre otros, de Acumulao e Brasil y A

2004 a marzo de 2006.

Economa con el gobierno de Lula y con el gobierno de Rousseff. Dilma

Economa por la USP, con

monopolista crises (1981), no

especializacin en la Universidad de Sussex. Profesor

Economa Poltica Brasileira (1984),

de la FGV-SP y de la Consultor CEBRAP gobierno municipal estado Paulo. Coordinador programa econmico del PT. Mininstro Planejamento, Oramento Gesto. e de del de y del Sao y PUC-SP. del del

262

Demian Fiocca

Abril de 2006 a marzo de 2007.

Licenciado master

y en

Ejecutivo Vale.

de

la

Autor de Oferta de Moeda Macroeconomia Keynesiana (2000). na

Presidente

Economa por la USP. Economista jefe de Telefnica y del HSBC. del de

de Nossa Caixa (antigua caja de ahorros del estado de Sao Paulo, y

Asesor Ministerio Planejamento. Luciano Coutinho Desde 2007 abril de Licenciado master

privatizada

absorbida por el Banco do Brasil)

y en

Autor, entre otros, de Estudo da

Economa por la USP, doctor por la Universidad Cornell. de

competitividade da indstria brasileira (1994).

Profesor

de la UNICAMP.

Fuente: Elaboracin propia

Sin embargo, como se ha sealado, adems de ponerse al servicio de las polticas dictadas por la presidencia para apoyar la nueva agenda del gobierno Lula, el BNDES continu desarrollando sus propias lneas elaboradas en el seno de la institucin. Entre ellas destaca la creacin del rea de Recursos Humanos y la aplicacin de programas de gestin de competencias (BNDES, 2008: 38), el desarrollo de los nuevos planes de estrategia corporativa (BNDES, 2009: 34), la evolucin del proceso de concesin y acompaamiento de los crditos (BNDES, 2008: 25) y, sobre todo, la implantacin de un sistema de gestin de riesgos, como fruto de la adaptacin a los nuevos marcos regulatorios financieros, tanto nacionales como internacionales83. Ese sistema de gestin de riesgos, que supona la aplicacin de la normativa de Basilea II a travs de distintas disposiciones establecidas por el Conselho Monetario Nacional, se convirti en el principal contrapeso ante una posible expansin descontrolada del crdito. De esta forma, a pesar de que e banco haba recuperado una trayectoria desarrollista que le hizo crecer exponencialmente en cuanto a nmero de desembolsos efectuados, la calidad en los criterios tcnicos a la hora de gestionar la concesin de crditos y la cartera de activos no disminuy, sino que se vio aumentada
83

Entrevista a funcionario II del BNDES, 12/6/2010. Ver anexo.

263

Por tanto, se puede llegar a la conclusin de que gracias a la evolucin interna de este tipo de mecanismos, como proceso incremental caracterstico de la evolucin institucional del BNDES combinado con la adaptacin al marco regulatorio vigente, el banco logr una continuidad en sus polticas operacionales. Estas polticas operacionales, sobre todo las relacionadas con la gestin del riesgo crediticio, incluso se fortalecieron, a pesar del importante cambio cualitativo y cuantitativo que supuso la insercin del banco en la nueva trayectoria desarrollista. De esta forma, el BNDES lograra combinar, por una parte, el cambio que supuso la entrada de una nueva direccin preocupada por el crecimiento y la expansin del crdito, con la preocupacin por el control y la supervisin de la calidad de todas las operaciones.

264

6.6. Conclusiones La implantacin de una nueva estrategia de desarrollo en Brasil con la llegada del gobierno Lula en 2003 supuso un importante cambio en la trayectoria del BNDES, que recuperara su papel como organismo sustentador de las inversiones y del crecimiento. Convertido en diseador, coordinador y financiador de las principales polticas de esta nueva estrategia, como la PITCE, la PDP y la PAC, y, posteriormente, encargado de llevar a cabo las principales medidas anticclicas relacionadas con la crisis de 2008, el banco abandon definitivamente su papel anterior de ejecutor de las privatizaciones y la reforma del Estado. El BNDES se convirti en el principal financiador de las inversiones del PAC, de forma que, en 2010, la cartera del banco relacionada con el PAC se compona de un total de 362 proyectos, por un valor de 157,3 mil millones de reales. Tambin fue el principal responsable del financiar primeramente la PITCE y posteriormente la PDP, con lo que se convirti en el principal sustento tanto de la poltica industrial como de la poltica de infraestructuras. Por lo que respecta a esta ltima, el BNDES financi un total de 152,6 mil millones de reales en 2010 (BNDES, 2010). Todas estas polticas, as como, de manera ms general, la nueva estrategia de desarrollo, fueron diseadas bien con la participacin directa del banco, o bien con la participacin de la nueva red de economistas que pasaran a integrar la direccin de la institucin. Adems, el BNDES se convirti en uno de los principales coordinadores de los mecanismos de gobernanza creados para la implementacin, acompaamiento y evaluacin de dichas polticas. Esta transformacin est relacionada, tal y como se ha expuesto, con los cambios en las instituciones provenientes de los legados desarrollistas anteriores, as como con la creacin de nuevos organismos de coordinacin. Los organismos provenientes del Estado desarrollista, y que sobrevivieron a los procesos de reformas liberales de la dcada de los noventa, tales como bancos pblicos, fondos pblicos de pensiones, y empresas pblicas como la Petrobrs, recuperaron, por decisin del nuevo gobierno, un nuevo papel ms en consonancia con lo que haba sido su cometido en pocas anteriores. Por otra parte, se integr con el nuevo tipo de instituciones creadas durante el gobierno Lula, para coordinar y ejecutar, como se ha sealado, las nuevas polticas de la estrategia de desarrollo, en cuya direccin desempe un papel esencial el BNDES.

265

Sin embargo, la profundidad de esta transformacin no puede ser comparada con la que se experiment durante el periodo anterior de las reformas liberales. Adems, en el anterior proceso de reforma del Estado, y de implantacin de un nuevo rgimen de estabilidad macroeconmica y financiera se establecieron unas nuevas reglas del juego que no cambiaron durante el gobierno Lula. Por eso, el medio ambiente institucional en el que se desarroll la nueva estrategia de desarrollo, y en el que ocurri la ltima de las transformaciones experimentadas por el BNDES, combina caractersticas de dos legados institucionales distintos. As pues, a pesar de que el banco, junto con su cambio de papel, experiment adems un crecimiento exponencial por lo que se refiere a la cantidad de crditos concedidos, tambin emprendi internamente diversas reformas relacionadas con la implantacin en todos los organismos estatales, de los nuevos paradigmas regulatorios. Estos cambios limitaban la expansin descontrolada de los crditos, y reforzaban el aislamiento tcnico a la hora de tomar en ltima instancia las decisiones relacionadas con las polticas operacionales. Desde este punto de vista, es posible concluir que la expansin experimentada durante este periodo presenta una doble naturaleza, atribuible a la accin de factores institucionales divergentes, lo cual supuso la consolidacin de procesos decisorios propios, a pesar de haber vuelto a constituirse como uno de los principales instrumentos de las polticas de crecimiento del Ejecutivo. Por ello, el caso de la trayectoria recorrida por el BNDES durante el gobierno Lula nos remite a la capacidad de resiliencia de determinadas instituciones del Estado desarrollista y a su capacidad de recuperar su papel una vez superada la crisis de la dcada de 1980 y el periodo de las reformas liberales. A este respecto, dicho caso, junto con otros ejemplos de organismos citados en este captulo, cuestiona claramente la visin de que el final de todas las instituciones implantadas durante el periodo industrializacin sustitutiva era inexorable. Sin embargo, como tambin ha podido ser observado, esto no significa un retorno al pasado, pues los nuevos padrones provenientes del paradigma regulatorio tambin han impregnado a estos organismos, haciendo que presenten caractersticas mixtas, y, quedando, adems, bastante sujetos a las limitaciones del marco regulatorio vigente.

266

7. Conclusiones generales
En las ltimas dcadas ha venido adquiriendo relevancia el anlisis del papel del Estado en el desempeo de las diversas economas nacionales de Amrica Latina y, por consiguiente, el anlisis de las capacidades estatales para actuar favoreciendo la senda del desarrollo econmico. En relacin a ello, un objeto recurrente de estudio han sido las instituciones, y, ms concretamente, los organismos pblicos encargados de

intervenir en la vida econmica, a travs de una amplia faceta de funciones que abarcan desde el invervenionismo en sentido estricto a la regulacin y supervisin. Tratndose precisamente de los instrumentos mediante los cuales el Estado desempea su papel en la economa, ha experimentado auge estudiar los procesos por los cuales estos organismos desarrollan sus caractersticas particulares a lo largo de diversos procesos de consolidacin y evolucin institucional. Asi, a pesar de que el rescate de la importancia del Estado y de sus organismos encargados de intervenir en el proceso de desarrollo econmico proviene, como se ha sealado, de hace varias dcadas, el debate se ha ido enriqueciendo a travs de las aportaciones que los enfoques neoinstitucionalistas han efectuado a esta temtica (Pierson, 2004; Kohli, 2004; Amenta, 2005; Evans, 2007; Boschi, 2011). De esta forma, se ha llegado a esablecer que las instituciones pueden evolucionar a partir del diseo o a partir de procesos endgenos incrementales, pero que lo importante es su entorno institucional, as como el contexto histrico en el que fueron creadas y en el que se ha ido desempeando su trayectoria a lo largo del tiempo. Por esta razn, en este tipo de modelos de dependencia de trayectoria se pone nfasis en los procesos de evolucin institucional que ocurren a nivel nacional, de forma que tambin es relevante estudiar los casos particulares de instituciones o de conjuntos de instituciones que, a lo largo del tiempo, han configurado diferentes variedades nacionales de capitalismos capaces de pervivir a procesos de reformas diseados desde el exterior. En esta tesis se ha abordado el caso del BNDES, organismo financiero pblico que ha sido el principal encargado de suministrar crdito en condiciones preferenciales a los distintos sectores estratgicos de la economa brasilea, en el periodo que va desde su fundacin en 1952 hasta 2010. Este periodo cubre diferentes etapas y culmina justo al finalizar el segundo periodo de gobierno del presidente Lula da Silva. Adems, y como caracterstica que diferencia a este caso de estudio de otras instituciones

267

financieras de desarrollo de otros pases, durante gran parte de su trayectoria, se ha encargado tambin de formular, coordinar y ejecutar varias de las polticas pblicas ms importantes de las distintas estrategias de crecimiento econmico que se han sucedido en Brasil durante este tiempo. A pesar de que el BNDES naci para dar respuesta a las necesidades concretas del inicio de la dcada de los cincuenta y la implantacin de una nueva fase del proceso de industrializacin sustitutiva, desde un principio su evolucin institucional sobrepas sus objetivos fundacionales, convirtindose as en uno de los actores ms relevantes que, desde dentro del Estado brasileo, han influenciado la formulacin de la poltica econmica. Por eso se prest atencin a la experiencia de la institucin a lo largo de este periodo, con las sucesivas variaciones de papel experimentadas y se trat de buscar los factores que han influenciado estos cambios de papel. Hasta el momento, los estudios que haban tratado al BNDES abordndolo desde la perspectiva de su evolucin a lo largo del tiempo, como el de Willis (1986), o los ms recientes de Tavares et alii (2010), se haban centrado en sus tres primeras dcadas, poca en la que el banco experiment su primera gran expansin. Estos anlisis concluan en el momento en que el banco, al igual que el resto de organismos del Estado desarrollista, sufran un proceso de deterioro institucional motivado por la crisis de la dcada de 1980, y su papel o su funcin comenzaba a verse desdibujada. Por otra parte, fundamentalmenteVelasco (2010), haba tratado el radical cambio de papel del BNDES experimentado durante las dos dcadas siguientes, al convertirse en el principal gestor y ejecutor de los procesos de privatizaciones. Este cambio de papel no haba generado muchas adhesiones, por el hecho de que un organismo estatal participase precisamente como actor principal en el desmantelameniento del sector pblico. Por ello, dicho cambio pretenda ser explicado, y en cierto modo justificado, en base a que, desde un punto de vista tcnico, no haba otra opcin tanto para la supervivencia del banco como para la viabilidad del propio Estado brasileo, tal y como estaba concebido en aquel momento. Por ltimo, otros autores como Boschi (2008), Santana (2011) o Almeida (2011), se haban centrado ms en las transformaciones del BNDES a partir de 2003 y la llegada al gobierno Lula, cuando el banco recuper, tras su papel desempeado en el proceso de las privatizaciones, su funcin como mecanismo de sustento de las polticas expansivas y de inversiones del nuevo Ejecutivo. En estos trabajos est presente la visin de que el banco, al igual que otros organismos provenientes del legado 268

institucional del Estado desarrollista instaurado durante el proceso de industrializacin sustitutiva, contara con una gran capacidad de resiliencia as como una considerable tendencia a recuperar su trayectoria original previa al periodo de las reformas liberales. Sin embargo, en esta tesis no se ha considerado una exclusiva coyuntura, sino que, sin negar la importancia de las arriba mencionadas, se ha estimado que, a travs de un proceso de largo plazo que comprende desde la fundacin del banco hasta el ao 2010, se ha sucedido una secuencia de varias de ellas, a travs de la cual se puede observar que el cambio en el papel del BNDES es ms una regularidad que una anomala. De esta forma, aunque se ha considerado que el BNDES ha desempeado una labor constante como banco de desarrollo, habendose consolidado durante toda su trayectoria como el principal proveedor de crdito para los sectores industriales y de infraestructuras, y posteriormente tambin para el sector exportador y el sector de la agroindustria, en total se han observado hasta catorce variaciones en su papel, tal y como fueron expuestas en el primer captulo. Entre ellas cabe mencionar la conversin del BNDES en un organismo elaborador y coordinador de polticas pblicas, en la poca de implantacin del Programa de Metas, con una funcin que prcticamente se asimilaba a un Ministerio de Planificacin, antes de que ste se hubiera creado. Este cambio fue fundamental para consolidar definitivamente la trayectoria del banco como uno de los organismos ms cualificados y con mayor prestigio dentro del Estado desarrollista brasileo. Otra significativa variacin del papel del BNDES fue la que le llev de nuevo a convertirse a convertirse en formulador y ejecutor de una gran poltica de desarrollo, el II PND, tras haber pasado casi una dcada antes dedicado exclusivamente a la financiacin del sector privado nacional. Las transformaciones internas que vinieron aparejadas a este cambio de papel, como fue la conversin del banco en empresa pblica, la implantacin del sistema de empresas subsidiarias o la creacin del rea de planificacin, fueron decisivas para aumentar la independencia y la capacidad tcnica del banco. Esto resultara crucial para que la institucin enfrentase con fortaleza la crisis del Estado desarrollista de la dcada de 1980. Sin embargo, el cambio ms significativo de papel, si se toma como referencia toda su trayectoria, fue el que experiment el banco cuando se convirti primero en ejecutor de la privatizacin de las empresas pblicas en las que tena participaciones, y, posteriormente, en el organismo gestor de todo el proceso de privatizacin y reforma del Estado brasileo. Como se seal, que un banco de desarrollo, nacido dcadas antes 269

para apoyar la intervencion estatal el proceso de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, fuese uno de los ejecutores del desmantelamiento de gran parte del sector pblico es una cuestin a priori difcil de ser asimilada. No obstante, gracias precisamente a la participacin en el diseo e implementacin del Programa Nacional de Desestatizao el banco logr recuperar su posicin y su prestigio como uno de los organismos pblicos ms importantes en la elaboracin de la poltica econmica. Por ltimo, cabe destacar como ltimo de los cambios de papel ms relevantes, la vuelta del BNDES a la financiacin, coordinacin y ejecucin de polticas ms expansivas y anticclicas, como las polticas industriales y de fomento de las infraestructuras diseadas durante el gobierno Lula. Aunque para valorar lo decisivo de este cambio es preciso conocer cuales son sus repercusiones reales con el paso del tiempo, es importante destacar el crecimiento exponencial que en los aspectos de volmenes de crditos y de fondos gestionados experiment el banco, as como la centralidad que adquiri la institucin en la formulacin y coordinacin de la nueva estrategia de desarrollo. Por tanto, el objetivo de la tesis era tratar de responder a dos preguntas relacionadas con estas variaciones en el papel del BNDES. La primera pretenda describir cul ha sido el papel del BNDES en las sucesivas estrategias nacionales de desarrollo implantadas desde que el banco fue creado en 1952. La segunda pretenda explcar qu variaciones en las estrategias son capaces tambin de producir cambios en el papel del BNDES, y en qu medida la propia institucin es capaz de actuar influenciando estas transformaciones. Esto se ha llevado a cabo desde una aproximacin que combina la Historia con la Ciencia Poltica, en la que el hilo conductor terico contiene elementos del neoinstitucionalismo histrico. Para responder a la primera cuestin se abord el proceso de evolucin institucional del banco, identificndose las caractersticas que definan las distintas variaciones en el papel del BNDES, y cmo, a partir de ellas, el banco desempeaba una funcin determinada apoyando las distintas estrategias de desarrollo. En la dcada de 1950, el BNDES atravesaba por sus primeras etapas y, sin haberse consolidado todava como institucin, experiment rpidos y sucesivos cambios de papel, hasta que finalmente se consolid como el organismo ms eficiente del Estado brasileo durante la implantacin del Programa de Metas. Posteriormente, en la dcada siguiente, el banco fue experimentando variaciones en su papel de forma ms gradual, hasta convertirse en el principal financiador del sector privado nacional brasileo, y luego, inicada la dcada 270

de 1970, sin abandonar este papel, se convirti en un organismo de elaboracin y coordinacin de la planificacin econmica. Terminada esta etapa, el papel del BNDES se difumin, sumido en la crisis que envolvi a todos los organismos del Estado desarrollista brasileo, para emerger, aos despus, durante el periodo de las reformas liberales, como ejecutor de las privatizaciones del sector pblico y como gestor de la reforma del Estado. Por ltimo, tras la llegada del gobierno Lula en 2003, el banco recobr un papel ms cercano al que haba tenido en sus inicios, como financiador, ejecutor y coordinador del nuevo ciclo de inversiones pblicas a gran escala. La segunda cuestin era ms compleja de responder, pues deba tener en cuenta todos los mecanismos causales que explican las variaciones en en papel del BNDES. Como se ha sealado, en todas estas variaciones del papel del BNDES los cambios en la estrategia de desarrollo ha sido la variable que ms influencia ha ejercido. El banco fue fundado precisamente como solucin para las necesidades financieras derivadas de implantar una estrategia de desarrollo para acompaar el proceso de industrializacin sustitutiva, en una fase en la que eran necesario movilizar mayores sumas de capital pblico. Adems las mayores transformaciones en el papel del BNDES se dieron cuando ms profunda fue la variacin en la estrategia, como, por ejemplo, al implantarse una nueva estrategia liberal en la dcada de 1990, mientras que cuando la estrategia cambi gradualmente, como en las dcadas anteriores, el papel del banco tambin experiment variaciones ms graduales. Asimismo, durante el periodo en el que no existi una estrategia definida, como la que se dio a principios de la dcada de 1980, el papel del BNDES tambin careci de una definicin clara. Junto con las variaciones en la estrategia de desarrollo, otras variables tambin han ejercido influencia en los cambios de papel del BNDES. La evolucin de los organismos de elaboracin y coordinacin de la poltica econmica, junto con la evolucin de las instituciones de gobierno del sistema financiero, han actuado tambin influenciando los distintos cambios en el papel del BNDES, aunque, tal y como fue analizado, estas variables no tuvieron una influencia constante durante todo el proceso. Asimismo en otro nivel, la evolucin institucional interna el BNDES, a travs del importante grado de autonoma y de competencia tcnica adquirido por su personal, as como a travs implantacin de una serie polticas operacionales propias, ha influenciado tambin las transformaciones de papel. Sin embargo, aunque se elabor un modelo de dependencia de trayectoria en el que la variacin en la estrategia de desarrollo, la evolucin de las instituciones 271

complementarias del sistema financiero y de la elaboracin de la poltica econmica, as como la evolucin institucional interna, actuaban con mayor o menor intensidad cada una de ellas a lo largo de la sucesin de distintas etapas, tambin se estableci que no en todas esas etapas los cambios haban sido igual de profundos y duraderos. Por eso, se establecieron cuatro secuencias temporales, la correspondiente a la implantacin del Programa de Metas durante el gobierno Kubitschek, de 1956 a 1961, la correspondiente a la elaboracin del II PND en la dcada de 1970, la correspondiente al periodo de las privatizaciones durante la dcada de 1990 y la correspondiente a los cambios experimentados por el banco durante el gobierno Lula a partir de 2003. En cada una de esas secuencias, cada una de las variables actuaban de forma ms clara sobre el cambio en el papel del BNDES, y, adems, los cambios que se produjeron en ellas fueron mucho ms decisivos para la consolidacin del banco como institucin. Esta divisin en cuatro etapas, por otra parte, recoge momentos muy diferentes en la evolucin del sistema poltico brasileo a lo largo del ltimo medio siglo. De esta forma se da cabida al periodo de crecimiento democrtico de la dcada de 1950 tras la muerte de Getlio Vargas, a un periodo que recoge los tmidos intentos de apertura del rgimen militar y de intentar legitimarse mediante la planificacin econmica, a otro periodo tras la transicin a la democracia y, finalmente, a uno que refleja la llegada de la izquierda a la presidencia de Brasil una vez consolidada la democracia. El periodo que va de 1956 a 1961, durante el gobierno de Juscelino Kubitschek y la implantacin del Programa de Metas, fue el ms importante a la hora de configurar la trayectoria del BNDES en las dcadas posteriores, ya que el banco se consolid definitivamente como foco aislado de eficiencia tcnica, aislado de presiones patrimonialistas y clientelares. Adems, el BNDES se consolid como el organismo ms importante del incipiente Estado desarrollista brasileo para apoyar el proceso de industrializacin sustitutiva y de implantacin de la planificacin econmica, a partir de su implicacin en la coordinacin y ejecucin del Programa de Metas. Este proceso de expansin y consolidacin acontecido durante el gobierno Kubitschek se analiz atendiendo a factores como el desarrollo de mecanismos internos de aislamiento y de capacitacin tcnica por parte de la institucin, o el auge de otros organismos estatales creados tambin para apoyar las polticas de planificacin econmica que propiciaron un entorno institucional propicio al banco. La combinacin de estos factores produjo resultados a muy largo plazo, por lo que, el hecho de que durante estos aos el BNDES se hubiese convertido en el principal instrumento de 272

formulacin e implementacin del Programa de Metas, fue decisivo para convertir al banco durante las siguientes dcadas en uno de los organismos ms cualificados del Estado desarrollista brasileo. Esta influencia que el BNDES tuvo en la poltica econmica durante el periodo de implantacin del Programa de Metas, tuvo un efecto de retroalimentacin positivo, pues, motivado por las presiones de los tcnicos de la institucin, que haban adquirido un enorme prestigio, el gobierno decidi implementar una serie de reformas que consolidaron definitivamente la independencia de la institucin. De esta forma, se puede afirmar que en los aos que van de 1956 a 1961 supusieron un cambio decisivo que propiciaron la definitiva consolidacin institucional del BNDES. Una dcada y media ms tarde, durante el periodo de implantacin del II PND el BNDES experiment otro importante cambio de papel, adems de su mayor expansin desde el periodo del Programa de Metas. Por una parte, el banco aument exponencialmente su volumen de crditos y de recursos gestionados, y se convirti en el principal financiador de la industria pesada nacional. Por otra parte, volvi al diseo de polticas pblicas, y la coordinacin y ejecucin de la planificacin econmica, condicin que no haba tenido desde precisamente su participacin en el Programa de Metas. El BNDES se puso al frente de la elaboracin del II PND tras volver a convertirse en el organismo principal de entre todos los que participaban en la elaboracin y coordinacin de la poltica econmica. Para poder ejecutar su labor en la implantacin del II PND, el BNDES emprendi una serie de cambios internos, como su conversin en empresa pblica o la creacin del sistema de empresas subsidiarias, que marcaran definitivamente la trayectoria durante las dcadas siguientes y ayudaran a su consolidacin como institucin. De esta forma, este periodo fue uno de los ms decisivos en la historia del banco, pues condicion su posterior desempeo y defini las lneas fundamentales de su configuracin institucional. La siguiente etapa decisiva se gest durante el periodo comprendido entre finales de la dcada de 1980 y la siguiente, en el que se configur paulatinamente la nueva estrategia de desarrollo liberal. El BNDES perdi su papel desarrollista anterior, pero recuper posiciones en la jerarqua de la coordinacin estratgica de la poltica econmica, gracias a su participacin en el proceso de venta de las principales compaas del sector pblico estatal

273

Esto fue as porque la estructura institucional del programa de privatizaciones evolucion sobre la base de la experiencia adquirida por las privatizaciones acometidas previamente por el banco. El BNDES se convirti en el organismo con ms capacidad para ejecutar esta poltica, y, adems, su diseo y sus posteriores modificaciones tuvieron mucho que ver con la influencia de los tcnicos del BNDES. De esta forma, el banco, por una parte fue ganando importancia como coordinador de la principal poltica econmica del periodo y, por otra, fue adquiriendo una experiencia fundamental en elaborar un proceso que tuvo una enorme complejidad, tanto tcnica como poltica. Por eso, una vez transcurrida esta fase de auge privatizador y de reforma del Estado, el banco no fue vctima de este proceso de desmantelamiento sino que recuper una jerarqua institucional como instrumento coordinador de la poltica econmica, que no haba disfrutado desde la poca de los grandes programas de desarrollo de la dcada de 1970. Por ltimo, el ltimo cambio importante en la trayectoria del BNDES se dio con la implantacin de una nueva estrategia de desarrollo en Brasil con la llegada del gobierno Lula en 2003. En este periodo el banco recuper su papel como organismo sustentador de las inversiones y del crecimiento, y se convirti en diseador, coordinador y financiador de las principales polticas de esta nueva estrategia, abandonando definitivamente su papel anterior de ejecutor de las privatizaciones y la reforma del Estado La nueva estrategia de desarrollo, fue diseada a travs de la participacin directa del banco, y posteriormente el BNDES se convirti en uno de los principales coordinadores de los mecanismos de gobernanza creados para la implementacin de dichas polticas. Adems, junto con su cambio de papel, el banco experiment un crecimiento exponencial por lo que se refiere a la cantidad de crditos concedidos, y afront una serie de reformas internas relacionadas con la calidad de sus polticas de crdito. De esta forma, la inusual expansin de volumen de operaciones durante el gobierno Lula, no supuso una merma en su independencia, lo cual contribuy tambin a reforzar institucionalmente al banco. Para concluir, despus de haber presentado sucintamente los contenidos de la tesis y las respuestas a las preguntas que se trataban de responderse en ella, es importante remarcar cuales son las principales contribuciones que se han pretendido aportar. En primer lugar, se espera haber construdo un relato analtico coherente acerca de la trayectoria de cambios y de continuidad experimentada por el BNDES a lo largo 274

del tiempo, integrndose en l de forma exhaustiva la sucesin de todas sus etapas, siendo deseable que haya ayudado a explicar la importancia que cada una de ellas ha tenido dentro de dicha trayectoria. A este respecto, la principal aportacin que se espera haber hecho es haber ayudado a comprender mejor el caso de la evolucin institucional del banco, a travs de un proceso a largo plazo, en el que los cambios en su papel no han sido considerados como desviaciones de sus funciones originales o como muestras de un proceso de desinstitucionalizacin. Por contra, estas variaciones han tratado de ser explicadas a partir de una serie de factores y variables, elaborndose un modelo de dependencia de trayectoria que ha pretendido clarificar este proceso de evolucin institucional. En segundo lugar, y enmarcando el estudio de la trayectoria recorrida por el BNDES dentro del contexto ms amplio de las trayectorias seguidas por los distintos organismos del Estado desarrollista, se pretende haber aportado la visin de un caso con importantes caractersticas a considerar a la hora de comprender los diversos procesos de formacin de lo que se ha venido a denominar como capacidades estatales. Al haber llamando la atencin hacia distintos procesos observados en esta tesis, los cuales muestran un modelo de evolucin institucional que presenta caractersticas de una alta adaptabilidad y resiliencia, se espera haber aportado una visin segn la cual se clarifique que no todos estos organismos estatales estaran condenados a desaparecer o a atrofiarse tras el fin del proceso de industrializacin sustitutiva. Por el contrario, tal y como se ha pretendido presentar, bien a travs de mecanismos de autorreproduccin, basados fundamentalmente en el aislamiento y la capacidad tcnica, o bien a travs de distintas coyunturas favorables, dichos organismos pueden seguir desempeando un importante papel como promotores del desarrollo econmico. En tercer y ltimo lugar, y en relacin a esta capacidad de adaptabilidad y autorreproduccin de determinadas instituciones y organismos, las cuales conforman diversos arreglos institucionales, o, si se prefiere, diversas variedades de capitalismo a nivel nacional, se espera haber aportado algo ms acerca de la particular relacin entre Estado y mercado en Brasil. Es decir, aceptando la visin de que la especfica variedad del capitalismo brasileo, en lugar de emplear predominantemente mecanismos de libre mercado o bien de coordinacin, se valdra de una serie de organismos pblicos ltamente cualificados para conseguir resultados positivos en materia econmica, es importante precisar cuales de esos organismos son capaces de acutar propiciando conjuntos de interacciones institucionales viables. De esta forma, esta tesis pretende 275

haber mostrado el caso de una de esas instituciones que, a travs de su evolucin a largo plazo, se habra consolidado en la ms alta jerarqua de la coordinacin estratgica de la economa brasilea, habindose conformado como una de las partes integrantes ms importantes del modelo de capitalismo brasileo. Adems de presentar estas contribuciones, antes de finalizar, sera conviene plantear sugestiones para futuras investigaciones. Como se ha sealado, a partir de las evidencias empricas aqu expuestas se puede observar un caso en el que uno de los organismos ms relevantes del Estado desarrollista ha tenido una enorme capacidad de adaptacin a travs de un proceso a largo plazo. De esta forma, ha logrado pervivir a diferentes cambios, ms o menos profundos, adaptando su papel pero conservando a su vez su identidad y una cierta independencia respecto de presiones externas. Aplicando un enfoque comparativo sera posible observar cmo a lo largo del tiempo que comprende esta trayectoria analizada, otros organismos surgieron y acabaron consolidndose tambin, o bien por el contrario otros acabaron desapareciendo o teniendo un protagonismo residual. Por eso, un posible tema de investigacin podra ser intentar comprender qu factores son los que permiten a algunas instituciones del Estado brasileo sobrevivir e incluso verse reforzadas a travs de su participacin en las distintas estrategias de desarrollo, y que factores son los que, por el contrario, debilita la consolidacin institucional de otras. Asimismo, el hecho de que Brasil sea el nico pas de Amrica Latina que haya conservado un banco de desarrollo con estas dimensiones, y que, adems el caso del BNDES sea una excepcionalidad a nivel mundial, por su capacidad para ser protagonista en la elaboracin y ejecucin de polticas pblicas es un hecho que puede lanzar interesantes interrogantes para investigaciones futuras. Esta perspectiva se podra enriquecer bastante comparando la evolucin de los diversos bancos de desarrollo creados en Amrica Latina durante el periodo de industrializacin por sustitucin de importaciones, a travs de un proceso a largo plazo como el que fue abordado en esta tesis, lo cual podra arrojar luz acerca de las diferentes trayectorias que a nivel nacional han tomado este tipo de instituciones, y cmo stas han contribuido a configurar las distintas variedades nacionales de capitalismos. En concreto podra ayudar a esclarecer la cuestin de cmo los diversos pases han adoptado soluciones institucionales para resolver el particular problema de la relacin entre Estado y mercado derivado de la necesidad de contar con financiacin preferencial para los sectores ms relevantes de la

276

economa. Ojal que esta tesis haya podido hacer una pequea contribucin para futuros debates relacionados con este tipo de cuestiones.

277

Siglas utilizadas
ABDI ANATEL BACEN/ BC BAD BAD BB BCIE BDAN BDAO BDC BEI BERD BID BIRD BM BNDs BNDE BNDES BNDESpar BNH BOAD CACEX CAF CAMOB CARED CBI CD CDE CDES CEBRAP CEF CEPAL Asociao Brasileira de Desenvolvimento Industrial Agncia Nacional de Telecomunicaciones Banco Central do Brasil Banco Africano de Desarrollo Banco Asitico de Desarrollo Banco do Brasil Banco Centroamericano de Integracin Econmica Banco de Desarrollo de Amrica del Norte Banco de Desarrollo de frica Oriental Banco de Desarrollo del Caribe Banco Europeo de Inversiones Banco Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo Banco Mundial Bancos Nacionales de Desarrollo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES Participaes S.A. Banco Nacional de Habitao Banco de Desarrollo de frica Occidental Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil Corporacin Andina de Fomento Caixa de Mobilizao Bancaria do Banco do Brasil Carteira de Redesconto do Banco do Brasil Central Bank Independence Conselho de Desenvolvimento Conselho de Desenvolvimento Econmico Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento Caixa Ecnomica e Federal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

278

CEXIM CMBEU CMEs CMN CND CNDI CNI COFAVI COPOM CPA CREAI CREGE CSN CVRD DASP DEOR EMBRAMEC EPEA ESCELSA EXIMBANK FAT FGV-SP FIBASE FINAC FINAME FINEP FINSOCIAL FIPEME FMI FMRE FMRI FND FND FONPLATA

Carteira de Exportao e Importao Comisso Mixta Brasil Estados Unidos Coordinated Market Economies Conselho Monetrio Nacional Conselho Nacional de Desestatizao Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial Confederao Nacional da Industria Companhia de Ferro e Ao Vitoria S.A. Conselho de Poltica Monetaria Conselho de Poltica Aduaneira Carteira de Crdito Agrcola e Industrial Carteira de Crdito General Companhia Siderrgica Nacional Companhia Vale do Rio Doce Departamento Administrativo do Servio Pblico Departamento Oramentario do BNDES Empresa Brasileira de Mecnica Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada Esprito Santo Centrais Eltricas S.A. Export Import Bank of the United States Fundo de Amparo ao Trabalhador Fundao Getulio Vargas So Paulo Financiamento e Participaes Programa de Finaciao do Accionista Fianciamento para Aquisio de Maquinaria e Equipamentos Novos Financiadora de Estudos e Projetos Financiamento Social Financiamento a Pequena e Mediana Empresa Fondo Monetario Internacional Fundo de Modernizao e Reaparelhamento Econmico Fundo de Modernizao e Reorganizao Industrial Fundo Nacional de Desestatizao Fondo Nrdico de Inversiones Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca de la Plata 279

FRE FUNTEC GEIA GEICON GEIMAPE GEIQUIM HMEs HSBC IBRASA IFD / DFI IFI IPEA ISI I+D+i KfW LDCs LMEs MDIC MIT MP NICs OCDE ONU PAC PAD PAEG PDP PEC PETROBRAS PIB PITCE PND I PND II PND

Fundo de Reaparelhamento Econmico Fundo Tecnolgico Grupo Executivo da Industria Automobilstica Grupo Exectutivo da Industria de Construo Naval Grupo Executivo da Industria de Maquinaria Pesada Grupo Executivo da Industria Qumica Hierarchical Market Economies The Hong Kong and Shanghai Banking Corporation Investimentos Brasileiros S.A. Institucin Financiera de Desarrollo /Development Finance Institution Institucin Financiera Internacional Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Industrializacin por Sustitucin de Importaciones Investigacin ms desarrollo ms innovacin Kreditanstalt fr Wiederaufbau Less Developed Countries Liberal Market Economies Ministerio de Desenvolvimento, Industria e Comrcio Exterior Massachussetts Institute of Technology Medida Provisoria New Industrial Countries Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Organizacin de las Naciones Unidas Programa de Acelerao do Crescimento Pases Actualmente Desarrollados Progrma de Ao Econmica do Governo Poltica de Desenvolvimento Produtivo Programa Especial de Crdito Petrleo Brasileiro S.A. Producto Interior Bruto Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior Programa Nacional de Desestatizao Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento 280

III PND PASEp PhD PIS POC PRE

Terceiro Plano Nacional de desenvolviendo Programa de Formao do Patrimonio do Servidor Pblico Philosophiae Doctor Programa de Integrao Social Programa de Operaes Conjuntas Programa de Reaparelhamento Econmico Sistema

PROER Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Finaceiro Nacional PROES Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Finaceiro Estadual PROCAP PSDB PSI PT PUC Rio PUC SP RFA RFFSA SEPLAN SIDEBRAS SFH SUDAM SUDENE SUMOC TJLP TSE UFRJ UNICAMP URSS USAID USIBA USIMINAS USP VoC

Sistema

Programa de Capitalizao da Empresa Privada Partido da Social Democracia Brasileira Programa de Sustentao do Investimento Partido dos Trabalhadores Pontificia Universidade Catlica do Rio de Janeiro Pontificia Universidade Catlica de So Paulo Repblica Federal Alemana Rede Ferroviaria Federal S.A. Secretaria de Planejamento Siderurgica Brasileira S.A. Sistema Financiero de Habitao Superintendencia para o Desenvolvimento da Amazonia Superintendencia para o Desenvolvimento do Nordeste Superintendencia da Moeda e do Crdito Taxa de Juros de Longo Prazo Tribunal Superior Electoral Universidade Federal do Rio de Janeiro Universidade de Campinas Unin de Repblicas Socialistas Soviticas United States Agency for Internacional Development Usina Siderrgica da Bahia S.A. Usina Siderrgica de Minas Geris S.A. Universidade de So Paulo Varieties of Capitalism 281

Anexo. Entrevistas
1) Entrevistas publicadas: -8/6/1982. Lucas Lpes. Particip en los trabajos de fundacin del BNDES. Presidente del BNDES durante el gobierno Kubitschek y posteriormente ministro da Fazenda. En Memorias do Desenvolvimento, n3, Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. -22/6/1982. Celso Furtado. Economista, primeramente en la CEPAL y posteriormente en el BNDES. Tambin fue ministro de Planejamento con Joo Goulart. En Memorias do Desenvolvimento, n3, Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. -27/6/1982. Roberto Campos. Particip en los trabajo de fundacin del BNDES. Presidente del BNDES durante el gobierno Kubitschek y posteriormente ministro de Planejamento con el rgimen militar. En Memorias do Desenvolvimento, n3, Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. -s.f. Ignacio Rangel. Economista. Particip en los trabajos de fundacin del BNDES. Fue jefe del Departamento Econmico del BNDES durante el gobierno Kubitschek. En Memorias do Desenvolvimento, n3, Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. -18/2/1982. Marcos Vianna. Presidente del BNDES entre 1970 y 1979. En Memorias do Desenvolvimento, n3, Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. -s.f. -entre diciembre de 2002 y julio de 2003- Joo Paulo dos Reis Velloso. Economista, Ministro de Planejamento (Secretario de la SEPLAN), durante la elaboracin del II PND. En DARAUJO, Maria Celina & CASTRO, Celso, Tempos Modernos. Joo Paulo dos Reis Velhoso -5/9/2000. Dionisio Dias Carneiro. Economista, cercano al crculo de elaboracin del II PND. En, CARNEIRO NETTO, Dionisio Dias, Dionisio Dias Carneiro (depoimento 2000), Rio de Janeiro; CPDOC, 2003. Entrevista realizada para el proyecto Mario Henrique Simonsen. Um homem e o seu tempo.

282

2) Entrevistas realizadas como trabajo de campo:

-26/4/2010. Funcionario I. Economista. Ha trabajado en el BNDES desde la dcada de 1970. Particip directamente en los procesos de privatizaciones durante los gobiernos Sarney, Collor, Franco y Cardoso. -12/5/2010. Funcionario II. Economista. En 2010 formaba parte de la direccin del rea de Gestin de Riesgo del BNDES. -13/5/2010. Paulo Faveret I. Economista. En 2010 era el Superintendente de Recursos Humanos del BNDES. -18/5/2010. Luiz Orenstein. Economista. Socio de la consultora Dynamo en 2010. Trabaj en el BNDES desde la dcada de 1970. Director del BNDES durante los procesos de privatizaciones. -20/5/2010. Paulo Faveret II. -9/6/2010. Mario Luiz Freitas Lemos. Economista. Funcionario del BNDES. -10/6/2010. Armando Castelar. Economista. Analista de Gvea Investimentos en 2010. Director del Departamento Econmico del BNDES durante el gobierno Cardoso. -14/6/2010. Regis Bonelli. Economista. Profesor de la Fundao Getulio Vargas en 2010. Fue Director del BNDES durante el proceso de privatizaciones.

283

-26/4/2010. Funcionario I. Economista. Ha trabajado en el BNDES desde la dcada de 1970. Particip directamente en los procesos de privatizaciones durante los gobiernos Sarney, Collor, Franco y Cardoso.

Entr en la poca de Geisel, con Marcos Vianna como director. En ese momento el BNDES era un rgano muy tcnico, en el sentido en que los militares decidan una parte, pero dejaban al BNDES evaluar. Es una paradoja, porque daba la impresin de que exista una gran libertad tcnica dentro de la institucin. Con Figueiredo y el proceso de apertura poltica, el banco dej de tener ese aislamiento y empezaron a entrar directores por indicacin de polticos como Antonio Carlos Magalhes. El banco se asust mucho, hubo un shock institucional, principalmente en las subsidiarias, y, para mi personalmente fue una etapa muy difcil. El banco consigui defenderse gracias a su capacidad de supervivencia, combatiendo la situacin con la creacin de los comits. Los comits agrupaban a diversos tcnicos de las distintas reas, en los cuales la decisin final siempre contaba con el consentimiento de ellos [] Los comits son estructuras de decisiones, como, por ejemplo, encuadramiento de operaciones. Evalan los proyectos y dan recomendaciones al personal de anlisis [...] Despus del gobierno Figueiredo, el banco otra vez volvi a recuperar su institucionalidad [...] [] En la poca del gobierno Sarney muda la visin del banco como hospital de empresas, ya que hasta el momento, el banco estaba administrando empresas no eficientes, slo para que no quebraran. El BNDES participaba mucho en empresas no sanas, de forma que se estaba preparando el proceso de privatizaciones [] La decisin de privatizar vino del BNDES, no de ningn presidente del gobierno, sino de personas de dentro del banco que decidieron que haba que hacerlo. El banco se adelant y apunt lo que en la dcada siguiente sera poltica del Ejecutivo. Cuando comenc a formar equipos para la privatizacin, esas personas venan del desarrollo nacional, en el banco no haba privatizadores. Pensando en las elecciones posteriores al gobierno Sarney, con Collor y Lula como principales candidatos, no haba ningn funcionario que fuese a votar a Collor [] No eran privatizaciones de carcter ideolgico. La gente crea que las privatizaciones eran importantes para volver a tener la capacidad de invertir.

284

Las mismas personas que privatizaron ahora trabajan con el Presidente Coutinho en una lnea ms desarrollista. La gente no ve una oposicin entre periodos, privatizacin y desarrollismo son cuestiones polticas, son dos caras de una misma moneda. En la poca de Lessa, el gran shock fue porque tuvo un diagnstico totalmente ideolgico de la institucin. Ellos hicieron un diagnstico propio de la privatizacin, pensando que los funcionarios ya no podra volver a ser desarrollistas. Oblig a impartir cursos en desarrollo econmico[] Una persona que privatiz puede reestatizar una empresa, el banco no tiene personas que trabajen ideolgicamente en algo. El banco se defiende contra las acciones ideologizadas. Cuando el gobierno dej quebrar el Banco Nacional de Habitao, en el BNDES qued clara la idea de que debera haber un enfoque ms tcnico. [] El BNDES es hoy una institucin totalmente renovada, con importantes filtros para seleccionar a su personal, jvenes economistas que se enfrentan a un proceso profundamente selectivo y posteriormente hacen una prctica de tres meses. Los jvenes de ahora son muy buenos tcnicamente [] El banco se renov mucho en los ltimos diez aos. El rea financiera es tan buena como la de cualquier institucin []

285

-12/5/2010. Funcionario II. Economista. En 2010 formaba parte de la direccin del rea de Gestin de Riesgo del BNDES.

El tema de la gestin del riesgo en el BNDES, teniendo una unidad encargada del monitorizacin del riesgo, es una cosa muy nueva, desde agosto de 2007, aunque eso no significa que no hubiese controles de de riesgo, o que los riesgos no fuesen monitorizados. Hay que colocarse en una perspectiva histrica, porque la gestin del riesgo no era un tema relevante en los aos cincuenta o sesenta. Comienza a tener un papel relevante en las instituciones financieras a partir de los aos ochenta y con los acuerdos de Basilea, que dieron el marco, porque ya existan mecanismos de control dentro de los bancos, pero de una forma consolidada y genrica slo ocurre a partir de los aos ochenta. Lo que exista a hasta los aos ochenta era que el Banco Central de todos los pases tomaba en cuenta el riesgo de liquidez, pues haba miedo de un fallo bancario, y la gestin del riesgo estaba enfocada en la gestin del riesgo sistmico. La gestin del riesgo as no era cuestin de importancia en el BNDES, el problema era superar los puntos de estrangulamiento y las necesidades estructurales de la economa. El BNDES haca garantas y avales para empresas que quera tomar dinero presado: financiaba el desarrollo. El banco siempre tuvo un perfil conservador en trminos de riesgo, nunca tuvo grandes problemas de inadplicencia. Entonces, al no tener esa rea de control, ni esa preocupacin explcita, de qu forma gestionaba el banco esos riesgos? El BNDES fue muy conservador en trminos de riesgos de mercado. El BNDES seleccionaba muy bien los clientes, empresas muy grandes, cuyos proyectos eran evaluados mediante la evaluacin propia de prestacin de cartera, aunque eso no era en el rea de crdito y no exista una segregacin de funciones. El BNDES entonces fue bastante conservador en trminos de exigir siempre garantas, en trminos de hacer una evaluacin de riesgo muy pautada en los padrones internacionales, aunque el BNDES, por falta de inversin, acab atrasado en trminos de esa gestin. Sin embargo, es importante saber que existe un conflicto dentro de la casa entre las reas operacionales y el rea de crdito, por pensar que molesta al desarrollo del pas por exigir garantas, o por hacer un anlisis demasiado basado en evaluaciones del mercado, cuando justamente el papel del BNDES es evaluar el riesgo cuando se tienen informaciones de que el mercado no presta, y por eso se quiere asumir ese riego. 286

[] Existen varios comits donde se evala la pauta siete, que es la pauta del comit de crdito, donde son evaluados todos los proyectos que estn en pauta y de ah son enviados para la Direccin. En el BNDES toda decisin de evaluacin pasa por diversas instancias: comienza a ser evaluada por informes tcnicos de anlisis, despus va para el gerente, de ah va para el superintendente para ser encaminada para ese comit, de forma que cuando llega al comit est prcticamente aprovado, y de ah, de ese comit, va para la Direccin y ah se decide el desembolso. Nadie aprueba ningn crdito sin que pase por diversas instancias. Es un proceso largo y demorado. Entonces, existe un conflicto en la casa entre personas que piensan que el BNDES, antes de todo es un banco: Banco, Nacional, de Desarrollo, Econmico, y Social, en este orden. Entonces, primero es un banco, as que tiene que tener todas las garantas del mundo y todos los respaldos del mundo y que son exigidas varias cosas que mantienen al BNDES, digamos saludable. Y otra parte de la casa piensa que el riesgo no es tan importante, porque el papel de la institucin es fomentar el desarrollo, y por tanto, el banco debera asumir mayores riesgos: si no, para qu tiene el FAT y el Tesoro? [] Nunca el BNDES piensa que su papel es la pequea y mediana empresa, siempre piensa que su papel es la gran empresa, como por ejemplo las inversiones en el presal con los ttulos de la deuda pblica, porque, qu ocurre si el mercado no da ese crdito? Ocurrira que existira un estrangulamiento financiero que no iba a ser suplido por el mercado. Apoyar al presal en esos trminos genera una enorme cantidad de riesgo. Uno de los grandes problemas en la gestin del riesgo es la concentracin de su cartera, algo tpico de los bancos de desarrollo, porque, si ests haciendo etapas del desarrollo, no tienes como huir de esa concentracin. Incluso cuando se desarrolla un sector, an siendo el de las infraestructuras, las constructoras son oligopolios, y ah van a existir dos o tres empresas que van a aumentar mucho la participacin en la cartera del banco, y eso es un riesgo [] En relacin a la metodologa especfica de rating, de evaluacin del crdito, el BNDES tiene una clasificacin propia. Adems, existe una regulacin del Conselho Monetario Nacional y del Banco Central [] El BNDES es una institucin financiera regulada por el Banco Central, y por tanto por el CMN. Asimismo, el BNDES es un conglomerado financiero, con las empresas de la BNDESpar, que son tambin reguladas por el CMN [] 287

-13/5/2010. Paulo Faveret I. Economista. En 2010 era el Superintendente de Recursos Humanos del BNDES. [] La estructura del banco es bsicamente esa. Un Consejo de Administracin, con varios ministros indicados por el Gobierno (no slo ministros), la Auditora, que es un rea del banco, pero que est ligada al Consejo de Administracin por mandato, porque precisa tener independencia del Consejo de Administracin, la Presidencia, que tiene una estructura hoy en da bastante grande (probablemente demasiado grande), la Secretara General para Asuntos Administrativos, la Conslutora Jurdica, y la Jefatura de Gabinete ms centrada en asuntos polticos. En realidad, el equipo del Jefe de Gabinete es bastante grande, hay un Jefe de Gabinete que personalmente asesora al Presidente, muy para asuntos polticos y muy para asuntos hacia fuera del banco, el hace la conexin con el mundo externo, pero no tiene grandes funciones internas. Existe otro Subjefe de Gabinete que en el nivel jerrquico es lo mismo, que sera un Jefe de Gabinete hacia dentro. Y dentro de la Jefatura de Gabinete hay departamentos operacionales: existe un departamento jurdico, un departamento de divulgacin interna y un gabinete de comunicacin, y toda la estructura de asesores de la presidencia est aqu dentro. La estructura de asesores est formada por personal del banco y tambin por gente de fuera. Hoy en da son mitad de dentro y mita de fuera. Existe una regla, hay una limitacin, ya que antes el nmero era bastante pequeo, pero el estatuto del banco recoge ahora que hasta el dos por ciento del cuadro del banco puede ser de asesores del Presidente, siendo necesariamente la mitad funcionarios del banco y la mitad externos. Un dos por ciento ya es bastante y es una cosa bastante discrecional del Presidente. El Vicepresidente, aunque est en un nivel abajo del presidente y arriba de los dems, puede sustituir al Presidente, a efectos prcticos el Vicepresidente es un Director como cualquier otro. l es nombrado por el Presidente, todos son nombrados por el Presidente. Los Directores no necesitan ser funcionarios. Histricamente fueron de fuera, fue en los aos noventa cuando algn superintendente lleg a ser Director. En este ltimo periodo hay una predominancia de los Directores de la casa. Los Superintendentes son privativos del BNDES, a no ser de forma muy excepcional, aunque la casa se resiste mucho a eso. [] Respecto a la nominacin de los Directores,

288

la casa alguna preferencia puede tener pero no resiste polticamente. Si fuese un Superintendente s que resistira polticamente [] Debajo de cada Director hay un conjunto de reas, que son la unidad fundamental. El rea en el banco es la unidad fundamental, es la unidad esencial, la unidad de poder. El rea est organizada con un Superintendente, que es el jefe del rea, y ms abajo los departamentos, que son las UAPs (Unidad Administrativa Principal). Probablemente ese nombre tenga que ver con el hecho de que el da a dia acontece aqu. La vida en el banco se desarrolla mucho en las reas, y el banco estuvo muy basado en silos, y las cosas ocurran en sentido ascendente. Entonces, la interaccin entre las reas era siempre bastante limitada. Haba algunos foros, especialmente en el nivel de la Superintendencia. Hoy existe un foro que rene a los superintendentes que es el Comit Gerencial, que se rene una vez por semana, y los asuntos despus son ecaminados a la reunin de la Direccin de la siguiente semana. Son foros de Superintendentes, autnomos pero presididos por el Jefe de Gabinete, porque jerrquicamente l es un Superintendente tambin. El Jefe de Gabinete participa tambin de la reunin de la Direccin, de tal forma que hace un enlace, y lleva los asuntos de Comit Gerencial para la Direccin [] Existe otro comit que en el pasado contaba con todos los Superintendentes pero que hoy es ms restringido, que es el Comit de Crdito, hoy solo tiene a los Superintendentes ligados al proceso de concesin del crdito. En el nivel de Superintendentes bsicamente el banco tiene esos dos comits, y existen comits en los que trabaja todo el cuerpo directivo: existe un foro muy importante hoy en da que es el Comit de Planificacin, en el que estn todos los Directores mas los Superintendentes (Directores ms Superintendentes se llaman Alta Administracin). Algunos comits estn recogidos estatutariamente, de otros tengo dudas. Los comits fueron creados en los aos setenta, eliminados en 2002 y despus reconstituidos. El Comit de Crdito no consigui ser eliminado en 2002 porque estatutariamente est vinculado al Banco Central. El Banco Central determina que los bancos tengan un comit de crdito. Sin embargo, el Comit Gerencial, que fue una innovacin relativamente reciente, fue extinto y fue reconstruido recientemente, el Comit de Planificacin es una cosa reciente [] La creacin de los Comits son rdenes internas de la Direccin, son creados por norma legal. Antes del Comit de Crdito estaba el Comit de Prioridades, que era un comit interesante donde slo tenan voto los Superintendentes de las reas 289

responsables, pero cualquier empleado del banco poda asistir al comit y hablar en un proceso bastante curioso, de una cierta democracia o, por lo menos, de participacin. El voto estaba restringido, pero haba un nivel de participacin bastante grande, que aseguraba una calidad mnima de las operaciones, porque la gente tena que defender sus operaciones delante de los otros. Esos mecanismos informales servan para conformar la calidad del banco. Los comits, que nacen por razones internas, o estn motivados por una directriz de la Direccin [] o nacen de alguna necesidad por debajo del Superintendente en el Comit Gerencial [] para que esos asuntos no vayan directamente de cada silo para la Direccin es una forma de hacer la digestin, de tal manera que no es preciso abrir consenso, pero la prctica del banco es llevar las cosas con un grado de consenso bastante alto. Ese es un principio no escrito, slo fue una vez incumplido por la Direccin, de que todos los asuntos son aprobados por consenso. No sabra decir cuando esa regla fue creada, pero es una regla muy interesante, porque exige que los asuntos sean discutidos. T no puedes crear una mayora e imponerla, todo asunto requiere de un nivel mnimo de adhesin a cada decisin. Esto tiene un costo en trminos de celeridad del proceso, pero garantiza la cohesin interna a largo plazo, todava ms si se considera que hay directores de fuera de la casa. [] En algn momento el banco instituy el concurso pblico, pero el concurso pblico no fue el origen. El concurso no fue la modalidad exclusiva hasta pasados los aos ochenta, pero de los cincuenta hasta los ochenta haba dos modalidades: el concurso para tcnico de nivel superior, y tambin desde los aos sesenta haba personal en prcticas. Las subsidiarias no tenan concurso y era contratacin directa sujeta a un nivel de influencia poltica mayor, aunque con alguna preocupacin con la calidad delos cuadros. Hasta los aos ochenta todava hubo contratacin directa. Desde 1992 no hubo otra posibilidad de entrar que no fuese por concurso, el personal en prcticas no tiene posibilidades de entrar despus [] Con la prueba se selecciona el tipo de personal a partir de los pesos del temario, pero no es muy radical. Existe un concepto de que el profesional del banco entra para ser formado dentro de la casa, la formacin es hecha en el da a da. En ese concurso slo entran personas buenas, porque las condiciones de trabajo son muy buenas. Cuestiones objetivas como los salarios, que son muy buenos, por encima de la media del sector pblico, y encima de la media del sector privado sin el 290

riesgo del retorno. Adems, estn las condiciones como el salario simblico, que es la misin del banco, los valores, la posicin del banco dentro de la sociedad todo esto ayuda a traer gente muy cualificada una combinacin de esas dos cosas [] La seleccin es hecha por un buen salario, ptimos beneficios, e una misin que da una ptima visibilidad externa. El empleado nuevo entra en el banco y en una semana hace una integracin en la que recibe informaciones bsicas, despus de dos semanas recibe un curso de desarrollo profesional por empleados del banco que le forman en normas y procesos, anlisis y proyectos y despus de dos o tres semanas de una instruccin externa ligada a grandes temas como desarrollo, finanzas, derecho empresarial, sistema financiero, etc. En esos casi dos meses va dndose la asignacin de personal, por medio de entrevistas y anlisis de los curricula, que es hecha por Recursos Humanos [] Paralelo a eso existe un volumen muy grande de entrenamiento, no slo para el personal ms joven. Hoy se est en un proceso de incorporacin de un sistema de gestin por competencias, que es una metodologa muy conocida que se haba hecho en 2001, 2002, 2003 y 2004. En la poca de las tinieblas todas esas metodologas fueron deshechas. Sin embargo, el banco, de una manera general, histricamente consigui un buen nivel de desempeo, primero por seleccionar a las personas, y porque el banco gast mucho dinero en entrenamiento. Slo que el banco gastaba con autonoma, daba dinero para la gente. El banco siempre tuvo una cuota razonable de personas en programas de doctorado y de maestra, y de los aos noventa hacia ac, en MBAs. El banco paga MBAs, no para todos, pero paga o da la posibilidad de pedir licencia. La otra parte de la formacin son los cursos aislados de corta duracin, que pueden ser ofrecidos tanto en el mercado como por el banco [] Se est reconstruyendo el rea de la instruccin interna. Se lleg a tener, antes de 2002, una universidad interna, el proyecto ms ambicioso que tuvo el banco de tener una poltica interna de formacin [] El desembolso medio por empleado en formacin es muy grande. El empleado tiene acceso a cursos muy caros en las principales fundaciones del pas que forman personas para la empresa. A pesar de esto, no existe mucho brain drain, porque en relacin al sistema financiero, ste slo es competitivo respecto del BNDES a partir de una cierta

cualificacin profesional que da acceso a un bonus, porque el salario fijo del banco es muy alto y el riesgo es casi ninguno, el nivel de stress es mucho ms bajo, as que el 291

clculo costo beneficio es muy favorable al BNDES, a menos que se tenga un nivel de cualificacin tal que el mercado privado se disponga a pagar mas que el paquete entero del BNDES. Por ejemplo, en la cuestin de la jubilacin, el fondo de pensiones del BNDES es un uno de los pocos fondos en el cual el beneficio es proporcional al salario de la jubilacin, la pensin es igual al salario []

El objeto del BNDES es el desarrollo pero, qu es el desarrollo? Si el objeto del desarrollo cambia, el empleado tiene que renovarse. El empleado tiene que tener varias caractersticas que son caractersticas del BNDES: estar bien formado, tener un conocimiento orientado a la realidad, un conocimiento aplicable, tener formacin que venga mucho de la interaccin con el mundo real, gran pragmatismo El BNDES es muy poco dogmtico, ese es un punto muy fuerte del banco [] El BNDES tiene algunos principios bsicos de funcionamiento, pero quien manda es la necesidad del cliente, lo cual es un extrao monopolio: el monopolista preocupado con el cliente. El pragmatismo es importante, la flexibilidad tambin es muy importante, pero l necesita tener buena formacin tcnica, que es la que permite tener el dilogo con los otros [].

292

-18/5/2010. Luiz Orenstein. Economista. Socio de la consultora Dynamo en 2010. Trabaj en el BNDES desde la dcada de 1970. Director del BNDES durante los procesos de privatizaciones. [] Cuando el banco termin el proceso de industrializacin por sustitucin de importanciones, se qued sin saber lo que realmente quera hacer. Despus de la crisis del petrleo de los aos setenta, comienza una fragmentacin del banco, de la cual nunca ms se recuper, en cierto modo, porque su papel institucional dej de estar claro. Entonces, algunos hablaban as: el banco tiene que ser el banco de la energa, otros decan el banco tiene que ser el banco del desarrollo regional, el banco es el banco de la consolidacin de la industria. Era un debate interno, no en la sociedad civil, porque se estaba en la dictadura [] En la dictadura no se debata nada, pero en el banco se debata mucho. Cuando termin la industrializacin por sustitucin de importaciones el banco inici una crisis de identidad, de la que todava no se ha recuperado a dia de hoy. Cules son las consecuencias de eso? Las consecuencias son que se empieza a tener fragmentacin en los objetivos del banco, objetivos y grupos diferentes y una cierta confusin interna. Esa actitud va a llegar en la privatizacin, que es el gran periodo de los aos noventa, con Fernando Henrique. Paralelamente, la idea de un rgano gubernamental, que concentra el monopolio de los recursos de largo plazo, del desarrollo de la industria, de cierta manera, l est construyendo su propio fin, porque, en la medida en que las industrias se desarrollan, en la medida en que el sector financiero se desarrolla, era de esperar que el papel del banco perdiese importancia. Eso fue exactamente lo que ocurri. Cuando llega el final de los aos ochenta se tiene una industria bastante desarrollada, atpica en Amrica Latina, ningn pas tuvo esa configuracin, y con la democratizacin, por increble que parezca, las instituciones pblicas sufrieron mucho. Entonces, aquello que algunos aos atrs era un Estado muy moderno, en un sentido desarrollista, se atrofi, perdi eficiencia, se politizaron mucho las instituciones estatales. Entonces comenz un movimiento dentro del sector privado, liberalizante, por la privatizacin, contra las mayordomas y por otro lado, el banco tambin comenz a percibir que en la propia poltica de financiar la industria en que se haba convertido en gran accionista, incluso controlador, eso no era razonable. 293

Entonces, el excedente que comienza con lo que se llama primera privatizacin, que no es la de la siderurgia, de las telecomunicaciones, son las compaas que estaban en el banco. Empresas medias de la industria, donde el banco tena una participacin muy grande, el banco tom la iniciativa de entender que los nuevos tiempos significaban una cosa bastante diferente, y los objetivos entonces se convirtieron en vender empresas para el sector privado. Esto tiene que ver ms con un posicionamiento interno del banco que con la poltica nacional. [] El banco creci mucho al principio con recursos del Tesoro, recursos a fondo perdido. Despus vinieron los recursos del FAT, que son recursos relativamente baratos, y despus, para crecer todava ms, el banco comenz a hacer inversiones externas. Entonces, el pasivo fue pasando de un pasivo sin costo a un pasivo cada vez ms caro. La propia privatizacin, el origen, el inicio del proceso fue algo que se desarroll dentro del BNDES porque el proceso de crecimiento de la industria se inverta en aquellos polos y el pasivo del BNDES comenz a ser cada vez ms caro, y la gente percibi que el banco tena que reunir activos. Entonces se concibi la idea de vender las empresas de las cuales el banco era dueo [] En la poca de la dictadura el banco ni siquiera pensaba en pasivo. Eso llev a una situacin muy peligrosa en los aos noventa, en la que el banco tena una situacin bancaria muy mala, con el pasivo cada vez ms caro, y eso empuj al banco a aquella privatizacin inicial. Y aquella privatizacin inicial, que tuvo xito, comenz a suscitar ideas en torno al PND, que tambin fue un plan bastante elaborado por el propio BNDES. [] El banco tena ventajas en relacin a los ministerios. Los ministerios eran desorganizados, en la dictadura fueron arrasados, mucha gente expulsada, presa, desaparecida, con dificultades presupuestarias enormes [] Entonces el banco era una mega estructura dentro del gobierno, exista una hipertrofia en la cual el banco estaba por debajo del Ministerio de Planificacin, pero que en la prctica estaba por encima de todo. [] Vino el plan de desestatizacin. En la poca de Collor, de Sarney, yo notaba que era una poca muy confusa. Lo que ocurri con Fernando Henrique, con Itamar, fue que exista una cierta presin por la privatizacin, que estaba dndose tambin en el mundo, en Europa, dando muy buenos resultados en Inglaterra especialmente Entonces, como Fernando Henrique quera representar un pensamiento ms liberal, ms 294

contemporneo, ms actualizado, la idea de la privatizacin fue muy bien acogida y el banco pas a ser un agente de esa privatizacin. La privatizacin pas a ocupar bastante. Los cuadros del banco comenzaron a estar muy ocupados con la privatizacin. Los tcnicos del banco fueron ms que consultados en el tema de la privatizacin, porque slo el banco saba como hacerla. Quien conoca las empresas, quien haba tenido la experiencia de vender sus propias empresas era el banco. Quien comandaba el proceso de privatizacin era el BNDES, con mucha autonoma. No exista un proyecto liberal consolidado, fue ms la lgica de los acontecimientos. Lo que si que se tena era una situacin mundial diferente, donde el papel del Estado, comparado con la experiencia de la posguerra y de los pases socialistas, con todo el optimismo que se tena con respecto a esto, aquella decepcin toda influy en el estado del espritu. Sin embargo, haba una lgica interna, que, como te digo, vena de la microeconoma del banco: su pasivo cada vez ms caro, la idea de que ya haba gente competente para gestionar las empresas, que el Estado poda salir un poco de eso y vender sus propias compaas Entonces, cuando yo fui director fue exactamente la transicin del banco antiguo para el banco de la privatizacin (fui director del rea Financiera., del rea Financiera y de la BNDESpar). Entonces, la privatizacin fue un proceso muy demandante y el banco qued muy identificado con ello. Durante los dos gobiernos de Fernando Henrique, la marca ms importante de banco ha sido la privatizacin, incluso porque ese banco que privatizaba era, al mismo tiempo, durante el gobierno de Fernando Henrique, un banco sobre el cual, cada vez ms, pesaban crticas en relacin a su papel Para qu un banco de desarrollo de una industria que estaba desarrollada? [] El banco siempre se sinti bastante autnomo en relacin a las polticas gubernamentales, porque el banco se pensaba a si mismo como un rgano cuyas actividades se desarrollaban por periodos largos, de diez aos, quince aos, y los gobiernos duran cuatro aos. Entonces, en general, los Presidentes del banco , lo que quera saber es lo que iba a ocurrir de aqu a dos aos. No haba poltica gubernamental en el comienzo de la democracia para largos periodos, entonces lo que el banco pensaba en relacin a eso, el banco pensaba solo. Y otra cosa, se encuentran pocos vnculos de control del gobierno sobre e el banco. Una cosa que podra haber ocurrido es que, con un rgano tan importante, tan independiente, podra haber sido foco de corrupcin, pero 295

aquellas generaciones iniciales de los aos cincuenta fueron una generacin espectacular y ellos estructuraron el banco de una forma muy peculiar. El poder de decisin del banco es todo colegiado, por lo menos era, todo es decidido en colegiados, en grandes forums [] Entonces, los Directores ms tcnicos siempre estaba all para contestar las decisiones ms extraas. Esos directores, siempre que tenan alguna cosa extraa, siempre se posicionaban con el tcnico, y como las decisiones eran siempre por unanimidad, era muy raro que nadie, individualmente, por muy alto que fuese su cargo, tuviese mucho poder para decidir alguna cosa. Esa fue la marca del banco, hubo poco escndalo, prcticamente ninguno, a pesar de tanto dinero y tanta autonoma. Porque las decisiones siempre fueron colegiadas []

296

-20/5/2010. Paulo Faveret II. []En relacin a la formacin, no creo que lo ms importante sea la formacin acadmica. Los MBAs son algo muy reciente, diez aos La maestra, un poco, aunque no la hacen tantas personas, y el doctorado menos todava. Lo ms importante para la formacin, para la capacitacin de las personas del banco, es el alto aprendizaje, el alto aprendizaje de las personas y de los equipos, lo que significa que cada equipo es diferente, dependiendo de la importancia que los jefes, los directores den para el asunto. Los equipos son por operacin, pensando en especializacin por sector de la economa, entonces hay correspondencia en los equipos, y ese nivel de especializacin crea un contexto en el cual los equipos, por la necesidad de tener que negociar con empresas, con ejecutivos, no slo en materia de finanzas, sino del propio contenido del negocio, de la estrategia sectorial o del conocimiento tecnolgico el propio ambiente de trabajo genera unas exigencias de capacitacin bastante grandes. Adems de la capacitacin tcnica en las competencias especficas de un banco, adquieren el conocimiento del negocio del cliente. [] Como esos contactos se dan en los niveles ms altos del negocio (director, gerente, etctera), el dilogo exiga ese constante perfeccionamiento del lado de ac. Tambin del lado interno el banco tiene varios filtros, varias etapas de revisin del proceso, desde la entrada al anlisis, que es el corazn de la historia. Hecho el anlisis del equipo, hay una primera revisin en el nivel del propio departamento, normalmente hecho por el propio jefe, y una revisin hecha en el nivel de la superintencia, normalmente por el asesor o por el propio superintendente. En el pasado, como eran menos operaciones dentro de un rea, el superintendente tena ms posibilidades de profundizar [] Anlisis, despus revisin del jefe del departamento, y despus revisin del superintendente o su asesor, y una vez que tiene el acuerdo del superintendente, todo eso se revisa por todos los directores (cuando se habla de directores el detalle est a cargo de los asesores de los directores, de nuevo una estancia ms de revisin). Entonces, para que el asunto llegue a buen trmino, la persona que hace el proyecto tiene que estar bien cualificada. Yo creo que en gran medida, el impulso para la capacitacin viene de la interaccin con los clientes y de la manera cmo el banco se conform internamente: esos continuos controles y filtros alargan el tiempo total del

297

anlisis y de aprobacin, pero de otro lado crean un ambiente que minimiza errores y favorece la calidad. Y luego, la capacitacin en ese contexto, se da mucho por el aprendizaje propio y por entrenamientos especficos que ayudan a mejorar el ambiente de trabajo. La maestra y el doctorado se aplican no a la necesidad inmediata, sino a una capacidad ms general, y nunca fueron objeto de preocupacin corporativa. Eran incluso tratados ms como un beneficio que el banco conceda a los empleados que una poltica de formacin y de recursos humanos, y todava hoy es as. Ahora se est en un proceso de alteracin de ese concepto, intentando introducir ms el bies corporativo. Para formar en reas ms especfica la maestra y el doctorado tienen alguna dificultad, pero el MBA est teniendo ms xito. [] Los equipos tienen una duracin grande. Dentro del departamento los equipos tienen una duracin fija, y, a medida que entran los proyectos, los equipos son formados. Los equipos no son formados ad hoc, no trabajan en un contexto matricial, donde los equipos se forman para un determinado proyecto y despus se deshacen. [] Hablando de evaluacin de los proyectos, evaluacin y acompaamiento son hechos por el mismo equipo, lo que del punto de vista de las prcticas bancarias no es lo recomendable, pero histricamente el banco siempre trabaj as, y actualmente existe una discusin sobre si el acompaamiento no debera ser hecho por otro equipo diferente del que hace la evaluacin. Se discute en los comits y en otros foros, como grupos de trabajo. Es cuestin del banco central el ideal de que la evaluacin y el acompaamiento fuesen separados, aunque, de cualquier forma, ya hubo un gran avance porque cuando entr ya exista un rea de crdito y all haba, como existe hasta hoy, un departamento responsable por la recuperacin de los crditos. Entonces, una empresa que tuviese retrasados sus prstamos, hoy en da existen reglas bien definidas: durante uno o dos meses (un periodo bastante corto), el equipo de anlisis y acompaamiento todava puede hacer alguna negociacin, pero en el caso de que no tenga xito, el anlisis tiene que pasar por otro equipo que tiene que hacer la negociacin, y ese personal admite ms libertad que el otro. En el pasado, el conflicto de intereses era mayor, porque el primer equipo se quedaba intentando salvar el proyecto que tena aprobado por un tiempo muy largo.

298

Hoy ese tiempo fue acortado, y si es superado va para el departamento de abogados y para un contencioso. Normalmente el grado de recuperacin es alto. []El proceso de aprendizaje en el banco est ms relacionado con hacer, en la actividad propia del banco, y es una formacin muy pragmtica. Es verdad que hay reas en el banco que histricamente concentraban un volumen mayor de personas con formacin acadmica, y cuyo trabajo es acadmico, por decir as (por ejemplo, el rea de Planificacin, que histricamente hizo bastantes estudios, algunos con bastante repercusin, hoy en da menos el rea de Planificacin y ms el rea de Estudios e Investigaciones, que concentra una produccin de artculos y materiales con una mayor profundidad). Los equipos de anlisis y las reas ms vinculadas (Planificacin, Estudios e Investigaciones), tienen vnculo tambin, adems de con las empresas, con el proceso de hacer polticas pblicas, muchas veces tcito. Tienen un gran conocimiento sectorial, participan de los foros del Gobierno Federal de las polticas pblicas (histricamente y tambin ocurre mucho actualmente). En esos foros, ellos son llamados como consultores en una determinada poltica pblica, dentro de un ministerio o dentro de un foro sectorial ya establecido. Por ejemplo, hoy existe una poltica industrial llamada Poltica de Desenvolvimento Produtivo que abarca varios sectores, una poltica bastante amplia, en la cual el BNDES tiene participacin activa en prcticamente todos los sectores. Desde el inicio de la PDP particip en la definicin de los objetivos del programa, en la discusin del papel del banco en el programa, y despus en el acompaamiento de las medidas, de las demandas del sector, y da ayuda a hacer pareceres, a definir otras polticas, aunque no sean polticas de financiacin, como por ejemplo polticas de exportacin e importacin, polticas cientficas y tecnolgicas depende mucho del sector. En la PAC ellos tambin fueron consultados, en este caso fueron consultados sobre las infraestructuras. En otros casos el BNDES es consultado incluso en la cuestin de la legislacin, por ejemplo, algunas grandes leyes llegaron hechas desde el BNDES, como la Ley de Responsabilidad Fiscal, que fue hecha en gran medida por un equipo del BNDES. En realidad eso no era un asunto de trabajo del banco, pero haba un ncleo de personas que trabajaban con macroeconoma, con acompaamiento, y tenan una gran proximidad con el Gobierno Federal, ayudando a elaborar la ley. Fue cuestin personal, 299

pero no slo. En aquel momento fue creada un rea de asuntos fiscales que, entre otras cosas, adems de ayudar a la elaboracin de la Ley, cre programas de financiamiento compatibles con la ley, como, por ejemplo, el programa de de modernizacin de la recaudacin tributaria para estados y municipios. Siempre en la preocupacin de trabajar con cuestiones prcticas, al BNDES no le gusta la discusin acadmica. [] El BNDES est regulado por la autoridad monetaria, pero no es muy consultado por ella, salvo en cuestiones especficas [] Existe una negociacin para que las normas del CMN y del BACEN sean viables y no afecten al funcionamiento del BNDES. El banco intenta trabajar para impedir que cualquier contradiccin de normas afecte a sus negocios. Eso vale tambin para la produccin del Legislativo, el banco intenta acompaar la produccin legislativa para evitar que alguna norma sea inaplicable. El Poder Legislativo intenta exigir responsabilidades al BNDES, normalmente en la Comisin de Asuntos Econmicos [] A veces el banco no tiene cmo huir de los mandatos por encima de sus criterios tcnicos [] Presidente y Directores pueden comparecer, tanto en el aspecto de la nueva legislacin como para rendir cuentas [] Las grandes lneas son ms fiscalizadas por el Ejecutivo, a travs de los ministros afectados por las polticas, por los rganos de control, y las cuestiones ms legales en la Abogaca General de la Unin [] Hay mucha demanda directa de la Administracin, para ejercer control sobre el banco. El BACEN y el CMN controlan los aspectos financieros y contables de las operaciones, como garantas, clasificacin de riesgo, impacto sobre las provisiones, si los procesos del banco estn bien documentados, si hay riesgo operacional, dnde estn las garantas No siempre fue as, es una cuestin de los aos noventa para ac, despus de la Constitucin del 88, imagino que antes, si el banco funcionaba era porque las personas queran que funcionase, no porque estuvieran obligados a que funcionase, y estaba mucho en funcin de la calidad del trabajo de las personas y no en funcin de la calidad de los procesos [] Entonces, desde los aos noventa para ac, con esa creciente demanda de prestacin de cuentas, ha tenido que organizarse mejor, tanto en trminos de informes estandarizados, como en trminos de su organizacin interna [] La adaptacin fue muy difcil a los nuevos procedimientos regulatorios: aceptar la legitimidad de la prestacin de cuentas, que hoy no se discute ms. El nmero de auditoras del BACEN, del Tribunal de Cuentas, aument mucho, desde las cuestiones 300

ms tradicionales, como el crdito o la contabilidad a otras cuestiones ms sectoriales como la efectividad de ciertas polticas o la prestacin de cuentas de una determinada operacin. [] En los ltimos aos se ha tenido una situacin diferente, en parte debido a la situacin global, en parte porque el Ministerio de Economa concuerda con las polticas ms expansionistas. El ministro de Economa, tradicionalmente es un sujeto ms ortodoxo, ms preocupado con la austeridad. Hoy, en el gobierno Lula, quien est preocupado con la austeridad es el ministro de Planificacin, y el ministro gastador es el de Economa. El nivel de stress ah, en trminos de relaciones con el ministro es pequeo. El nivel de stress es con la burocracia del Tesoro Nacional vinculada al Ministerio de Economa, en el detalle de las condiciones financieras [] El banco aument de personal con el aumento de fondos gestionados con el Tesoro Nacional: al inicio de 2009 estaba con 2.200, consigui otros 290, tiene 2490, y ahora otros 350. Es complicado reducir personal, tanto que ahora se est debatiendo si utilizar las vacantes ahora disponibles, porque no se sabe lo que va a ocurrir en los prximos aos. El Tesoro no va a continuar aportando la misma cantidad de dinero todos los aos, a no ser que el banco, por una decisin estratgica que no fue tomada todava, decida asemejarse ms al Banco Mundial o a otros bancos internacionales de desarrollo que son bancos que tienen funciones de produccin de conocimiento, formacin de polticas en reas no tradicionales, adquiriendo un conocimiento tcnico que el BNDES no tiene hoy en da. Si tiene equipos mayores ah, no se va a reflejar en el volumen de desembolso, y el banco apoyara a las reas que, en parte son operacionales, pero en gran medida son reas de estudio y acompaamiento, de monitorizacin de tendencias la decisin no fue tomada []

301

Bibliografa
-ABRANCHES, Sergio Henrique (2001), CDI, Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro, Rio de Janeiro: CPDOC-FGV. -ABREU, Marcelo de Paiva (org.) (1989), A Ordem do Progresso. Cem Anos de Poltica Econmica Republicana (1889-1989), Rio de Janeiro: Campus. -ALCNTARA SEZ, Manuel & MELO, Carlos Ranulfo (2008), La Democracia Brasilea. Balance y Perspectivas para el Siglo XXI, Salamanca: Universidad de Salamanca. -ALEM, Ana Claudia (1997), BNDES. Papel, Desempenho e Desafios para o Futuro, Mimeo. -ALEM, Ana Claudia (1998), O Desempenho do BNDES no Periodo Recente e as Metas da Poltica Econmica, Textos para discusso, n. 65, Rio de Janeiro: BNDES. -ALMEIDA, Mansueto (2009), Desafos da Real Poltica Industrial Brasileira do Sculo XXI, IPEA. Textos para discusso, n. 1452, Rio de Janeiro: BNDES. -ALMEIDA, Paulo Roberto de (2004), Planejamento no Brasil: Memoria Histrica, Parcerias Estratgicas, v.18, n.1, pp. 157-190. -ALMEIDA, Rodrigo de (2011), Entrando no Clube. O BNDES e a Insero Brasileira no Capitalismo Internacional, en BOSCHI, Renato (org.), Variedades de Capitalismo, Poltica e Desenvolvimento na Amrica Latina, Belo Horizonte: Editora UFMG. -AMABLE, Bruno (2003), The Diversity of Modern Capitalism, Oxford: Oxford University Press. -AMENTA, Edwin (2005), State-Centered and Political Institutional Theory: Retrospect and Prospect, The Handbook of Political Sociology: States, Civil Societies and Globalization, New York: Cambridge University Press. -ANASTASIA, Ftima; CASTRO, Mnica Mata Machado de & NUNES, Felipe (2008), Desde Entonces Hasta Ahora. Las Condiciones y las Instituciones de la Democracia Despes de 1988, ALCNTARA Sez, Manuel & MELO, Carlos Ranulfo, La Democracia Brasilea. Balance y Perspectivas para el Siglo XXI, Salamanca: Universidad de Salamanca. -ANDERSON, Charles W. (1974 [1967]), Cambio Poltico y Econmico en Amrica Latina, Mxico D.F: FCE.

302

-AOKI, Masahiko (1994), The Contingent Governance of Teams: Analysis on Institutional Complementarity, International Economic Review, 37, pp. 657-76. -ARAUJO, Victor Leonardo (2007), A Criao do BNDE e a Controversia LaferJafet, Anais do VII Congreso Brasileiro de Historia Econmica: Aracaj, ABPHE. -ARAUJO, Victor Leonardo (2008), BNDE, e Banco do Brasil/CREAI. A Evoluo do Sistema de Financiamiento de Longo Prazo no Brasil (1952-1964), Anais do XII Encontro Nacional de Economia Poltica: Joo Pessoa. -BAER, Werner (1965), Industrialization and Economic Development in Brazil, New Haven: Yale University Press. -BAER, Werner & VILLELA, Annibal V. (1980), The Changing Nature of Development Banking in Brazil, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 22, N 4, Miami: Center of Latin American Studies. pp. 423-40. -BANCO CENTRAL DO BRASIL (2004), Relatorio anual, Brasilia: BACEN -BANCO MUNDIAL (1997), The State in a Changing World, World Development Report, Washington D.C: The Internacional Bank for Reconstruction and Development. -BANCO MUNDIAL (2004a), Glosario, Ms All del Crecimiento Econmico, Washington D.C: The Internacional Bank for Reconstruction and Development. -BANCO MUNDIAL (2004b), Indicadores Compuestos de Desarrollo, Ms all del Crecimiento Econmico, Washington D.C: The Internacional Bank for Reconstruction and Development. -BARROS DE CASTRO, Antonio (1994), Renegade Development. The Rise and Demise of State-led Development in Brazil, en SMITH, William & ACUA, Carlos (Eds.), Democracy, Markets and Structural Reforms in Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile and Mexico. New Jersey: Transaction Publishers. -BARROS DE CASTRO, Antonio & Souza, Franciso Eduardo Pires de (1985), A Economia Brasileira em Marcha Forada, Rio de Janeiro: Paz e Terra. -BARROS DE CASTRO, Lavinia (2007), Basileia II. Questes Pendentes que Interessam ao Brasil, Visso do Desenvolvimento, n.34, Rio de Janeiro: BNDES. -BARROS DE CASTRO, Lavinia Barros de (2009), Regulao Financeira. Teoria, Acordos de Basileia e a Experiencia Recente do BNDES, Tesis doctoral, Rio de Janeiro: UFRJ/ Instituto de Economia. -BECKER, Uwe (2007), Open Systemnes and Contested Reference Frames and Change. A Reformulation of the Varieties of Capitalism Theory, Socio-Economic Review, 5. 261-286. 303

-BEGU AGUADO, Alberto (2001), El Papel Econmico del Estado y las Polticas de Privatizacin en el Brasil de los Aos Noventa, Tesis doctoral, Madrid: Universidad Complutense. -BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita (1979), O Governo Kubitschek. Desenvolvimento Econmico e Estabilidade poltica, 1956-1961, Rio de Janeiro: Paz e Terra. -BERGAMINI JR., Sebastin & GIAMBIAGI, Fabio (2005), A Poltica de Crdito do BNDES. Conciliando a Funo de Banco de Desenvolvimento e os Cuidados com o Risco, Revista do BNDES, v.12, n. 23, pp. 29-52. -BERNARDINO, Ana Paula da Silva (2005), Fontes de Recursos e Atuao do BNDES sob uma Perspectiva Histrica, Revista do BNDES, v.12, n.23, pp. 53-72. -BIELSCHOWSKY, Ricardo (1988), Pensamiento Econmico Brasileiro. O Ciclo Ideolgico do Desenvolvimentismo, Rio de Janeiro: Contraponto. -BNDES (1992), BNDES, 40 anos. Um Agente de Mudanas , Rio de Janeiro: BNDES. -BNDES (1996), O BNDES e o Plano de Metas, Rio de Janeiro: BNDES. -BNDES (2000), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2001), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2002a), 50 Anos de Desenvolvimento, Rio de Janeiro: BNDES. -BNDES (2002b), BNDES Um Banco de Ideias, Rio de Janeiro: BNDES. -BNDES (2002c), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2003a), Programa Nacional de Desestatizao. Relatorio de atividades 2003, Rio de Janeiro: BNDES. -BNDES (2003b), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2003c), Novas Diretrizes de Atuao, Junio 2003, Informe n 171. -BNDES (2004), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2005), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2006), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2007), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2008), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2009), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BNDES (2010), Relatorio Anual, Rio de Janeiro: BNDES -BOIX, Carles (1996), Partidos Polticos, Crecimiento e Igualdad. Estrategias Econmicas Conservadoras y Socialdemcratas en la Economa Mundial, Madrid: Alianza. 304

-BOSCHI, Renato (2008), Capacidades Estatales y Polticas de Desarrollo en Brasil, en ALCNTARA SEZ, Manuel & MELO, Carlos Ranulfo, La Democracia Brasilea. Balance y Perspectivas para el Siglo XXI, Salamanca: Universidad de Salamanca. -BOSCHI, Renato (org.) (2011), Variedades de Capitalismo, Poltica e

Desenvolvimento na Amrica Latina, Belo Horizonte: Editora UFMG. -BOSCHI, Renato & LIMA, Maria Regina Soares (2002), O Executivo e a Construo do Estado no Brasil. Do Desmonte da era Vargas ao Novo Intervencionismo Regulatorio, WERNECK VIANNA, Luiz (org.), A Democracia e os Tres Poderes no Brasil, Belo Horizonte: UFMG/IUPERJ. -BOSCHI, Renato & GAITN, Flavio (2008a), Empresas, Capacidades Estatales y Estrategias de Desarrollo en Argentina, Brasil y Chile, Ponto de Vista, 3, pp. 1-50. -BOSCHI, Renato & GAITN, Flavio (2008b), Gobiernos Progresistas, Agendas Neodesarrollistas y Capacidades Estatales: la Experiencia Reciente de Argentina, Brasil y Chile, Anlise de Coyuntura, jan. 2008, pp. 2-23. -BOYER, Robert (2005), How and Why Capitalisms Differ, Economy and Society, vol. 34, n 4, pp. 509-557. -BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos (2001), Do Estado Patrimonial ao Gerencial, en PINHEIRO, Wilhem & SACHS, Ignacy, Brasil. Um Sculo de Transformaes, So Paulo: Companhia das Letras. pp. 222-259. -BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos (2003), Desenvolvimento e Crise no Brasil (5 ed. Revisada), So Paulo: Editora 34. -BRESSER-PEREIRA, Luis Carlos (2006a), O Novo Desenvolvimentismo e a Ortodoxia Convencional, en SEADEs So Paulo em Perspectiva review, v. 20, n. 3, pp. 5-24. -BRESSER-PEREIRA, Luis Carlos (2006b), Estrategia Nacional e Desenvolvimento, Revista de Economia Poltica, v. 26 n. 2, pp. 203-30. -BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos (2007), Burocracia Pblica e Reforma Gerencial, Revista do Servio Pblico, N Comemorativo dos 70 anos. pp. 29-48. -BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos & NAKANO, Yoshiaki (2002), Uma Estratgia de Desenvolvimento com Estabilidade, Revista de Economia Poltica, vol. 22, n. 3. 147180. -BULMER-THOMAS, Victor (1998 [1994]), La Historia Econmica de Amrica Latina desde la Independencia, Mxico: FCE. 305

-CAMERON, Rondo (1974 [1967]), La Banca en las Primeras Etapas de la Industrializacin, Madrid: Tecnos. -CAMPOS, Roberto (2004), A Lanterna na Popa. Memorias, Rio de Janeiro: Topbooks. -CANO, Wilson & Silva, Ana Lucia Gonalves (2010), Poltica Industrial do Governo Lula, Texto para discusso IE/UNICAMP, n 181. -CARNEIRO, Dionisio Dias & MODIANO, Eduardo (1989), Ajuste Externo y Desequilibrio Interno, A Ordem do Progresso. Cem Anos de Poltica Econmica Republicana (1889-1989), Rio de Janeiro: Campus. -CEPAL (ed.) (1990), Transformacin Productiva con Equidad. La Tarea Prioritaria del Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los Aos 90, Santiago de Chile: CEPAL-ONU. -CEPAL (ed.) (2003), La Banca de Desarrollo y el Financiamiento Productivo, en Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe. 2002-2003, Santiago de Chile: CEPAL-ONU. pp.125-138. -CHANG, Ha-Jonn (2004 [2002]), Retirar la Escalera. La Estrategia de Desarrollo en Perspectiva Histrica, Madrid: Catarata. -CODATO, Adriano Nervo (1997), Sistema Estatal e Poltica Econmica no Brasil ps64, So Paulo: Hucitec. -CMBEU (2008 [1955]), Relatorio da Comisso Mixta, Memrias do

Desenvolvimento, Ano 2, n2, Rio de Janeiro: Centro Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. pp. 279-423. -COATES, David (ed.) (2005) Varieties of Capitalism, Varieties of Approaches, New York: Palgrave Macmillan. -CRUZ, Vernica (2011), Capitalismo Regulatrio e Desenvolvimento no Brasil e na Argentina, en BOSCHI, Renato (org.), Variedades de Capitalismo, Poltica e Desenvolvimento na Amrica Latina, Belo Horizonte: Editora UFMG. -CUKIERMAN, Alex (2007), Central Bank Independence and Monetary Policymaking Institutions. Past, Present and Future, Internacional Macroeconomics and Public Policy, n 6441. -DINIZ, Eli (1978), Empresrio, Estado e Capitalismo no Brasil (1930-1945), Rio de Janeiro: Paz e Terra. -DINIZ, Eli (2003), Empresariado, Estado y Polticas pblicas en Brasil. Nuevas Tendencias en el Umbral del Nuevo Milenio, PALERMO, Vicente (comp.), Poltica Brasilea Contempornea, Buenos Aires: Siglo XXI. 306

-DINIZ, Eli (2008), Depois do Neoliberalismo: Redescutindo a Articulao Estado e Desenvolvimento no Novo Milenio, Ponto de Vista, 2. -DRAIBE, Sonia (1985), Rumos e Metamorfoses. Estado e Industrializao no Brasil (1930-1960), Rio de Janeiro: Paz e Terra. -ELAS, Norbert (2008 [1970]), El Desarrollo del Concepto Desarrollo, Sociologa fundamental, Barcelona: Gedisa. -ELLISON, Christopher & GEREFFI, Gary (1990), Explaining Strategies and Patterns of Industrial Development, GEREFFI, Gary & WYMAN, Donald L. (eds.), Manufacturing Miracles: Paths of Industrialization in Latin Amrica and in Asia, Princeton: Princeton University Press. -EVANS, Peter (1995), Embedded Autonomy: States and Industrial

Transformation, Princeton: Princeton University Press. -FAJNZYLBER, Fernando (1990), Tranformacin Productiva con Equidad, CEPAL: Santiago de Chile. -FERNANDES Jr., Geraldo Vieira (2011), Polticas de Desenvolvimento Industrial e a Mobilizao Brasileira Recente, Revista del BNDES, n. 35, pp. 88-130. -FLEURY, Sonia (2003), Concertao e Efetividade da Ao Poltica. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do governo Lula, Actas del VII Congreso Internacional de CLAD, Panam: CLAD. -FURTADO, Celso (1975), El Desarrollo Econmico. Un Mito, Mxico D.F: Siglo XXI. -GAITN, Flavio (2009), Estrategias Neodesarrollistas en Tiempos Post-Neoliberales: Anlisis de los Pases del Cono Sur, Paper prepared for delivery at the 2009 Congress of the Latin American Studies

Association, Rio de Janeiro, Brazil June 11-14, 2009. -GARCIA, Mrcio (2001), Sistema Financeiro, Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro, Rio de Janeiro: CPDOC- FGV. -GEDDES, Barbara (1994), Politicians Dilemma. Building State Capacity in Latin America, Los Angeles: University of California Press. -GEREFFI, Gary (1990), Paths of Industrialization, GEREFFI, Gary & WYMAN, Donald L. (eds.), Manufacturing Miracles: Paths of Industrialization in Latin Amrica and in Asia, Princeton: Princeton University Press. -GERSCHENKRON, Alexander (1968 [1962]), El Atraso Econmico en su Perspectiva Histrica, Barcelona: Ariel. 307

-GIAMBIAGI Fabio; VELOSO, Fernando A. & VILLELA, Andr (2008), Determinantes do Milagre Econmico Brasileiro(1968-1973): Uma Anlise Emprica, Texto para Discusso 1273, IPEA: Rio de Janeiro. -GOLDSMITH, Raymond W. (1969), Financial Structure and Development, New Haven: Yale University Press. -GURLEY, John G. & SHAW, Edward. S. (1955), Financial Aspects of Economic Development, American Economic Review, 45, pp. 515-38. -HAGGARD, Stephan (1990), Pathways from the Periphery. The Politics of Growth in the Newly Industrialized Countries, Ithaca: Cornell University Press. -HALL, Peter A. (1986), Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and in France, Oxford: Oxford University Press. -HALL, Peter A. (Ed.) (1989) The Political Power of Economic Ideas, Princeton: Princeton University Press. -HALL, Peter A. & TAYLOR, Rosemary (1996), Political Science and the Three New Institutionalism, Political Studies, vol. 44, n 5, pp. 936-957. -HALL, Peter. A. & SOSKICE, David. (2001), Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford, Oxford

University Press. -HANCKE, Bob; RHODES, Martin & THATHCER, Mark (Eds.) (2007), Beyond Varieties of Capitalism: Conflict, Contradiction and Complementarities in the European Economy, Oxford: Oxford Univesity Press. -HUGHES HALLET, Andrew & LIBICH, Jan (2006), Central Bank Independence, Accountability and Transparency. Complements or Strategic Substitutes?, Londres: CEPR. -HIRSCHMAN, Albert (1958), The Strategy of Economic Development, New Haven: Yale University Press. -HIRSCHMAN, Albert (1973 [1971]), Desarrollo y Amrica Latina. Obstinacin por la Esperanza, Mxico D.F.: FCE. -HUBER, Eveline (Ed.) (2002) Models of Capitalism: Lessons for Latin America, University Park: Pennsylvania State University Press. -IPEA (2009), Brasil em Desenvolvimento. Estado, Planejamento e Polticas Pblicas, vol. 2, Brasilia: IPEA. -KINDLEBERGER, Charles P. (1988 [1984]), Historia Financiera de Europa, Madrid: Critica. 308

-KINDLEBERGER, Charles P. (1993 [1985a]), Keynesianismo Frente a Monetarismo en la Francia de los Siglos XVIII y XIX, en Problemas Histricos e Interpretaciones Econmicas [Keynesianism vs. Monetarism and Other Essays in Financial History], Madrid: Crtica. -KINDLEBERGER, Charles P. (1993 [1985b]), Instituciones Financieras y Desarrollo Econmico, en Problemas Histricos e Interpretaciones Econmicas [Keynesianism vs Monetarism and Other Essays in Financial History], Madrid: Crtica -KING, Robert G. % Levine, Ross, Finance and Growth. Schumpeter Might be Right, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 108, No. 3,

pp. 717-37. -KOHLI, Atul (2004), State-directed Development. Political Power and

Industrialization in the Global Periphery, New York: Cambridge University Press. -KRUGMAN, Paul (1994), The Fall and Rise of Development Economics, SCHN, Donald (Ed.), Rethinking the Development Experience. Essays Provoked by the Work of Albert O. Hirschman. Washington D.C: Brookings Institution. -LAFER, Celso (2002), JK e o Programa de Metas (1956-1964). Processo de Planejamento e Sistema Poltico no Brasil, Rio de Janeiro: FGV. -LAGO, Luiz Aranha Correia do (1989), A Retomada do Crescimento e as Distores do Milagre, en A Ordem do Progresso. Cem Anos de Poltica Econmica Republicana (1889-1989), Rio de Janeiro: Campus. -LANGE, Matthew e RUESCHEMEYER, Dietrich (eds.) (2005), States and Development. Historical Antecedents of Stagnation and Advance, New York: Palgrave Macmillan. -LA PORTA, Rafael, LPEZ DE SILANES, Florencio y SHLEIFER, Andrei (2000), Government Ownership of Banks, Harvard Institute of Economic Research, Discussion Paper n. 1890. -LEITE, Antonio Dias (2001), Proposta de Estratgia Nacional de Desenvolvimento, Texto para Discusso n 455, Instituto de Economia, UFRJ: Rio de Janeiro. -LESSA, Carlos (1978), A estratgia de desenvolvimento-1974-1976. Sonho e fracaso, Tesis para Concurso de Profesor Titular de la UFRJ: Rio de Janeiro. -LEVINE, Ross (1997), Financial Development and Economic Growth. Views and Agenda., Journal of Economic Literature, vol. 35. pp. 688-726.

309

-LEVINE, Ross (2004), Finance and Growth. Theory, Evidence and Mechanism., en Aghion, Philippe y Durlauf, Steven (Eds.), Handbook of Economic Growth, Amsterdam, Elsevier. -LEWIS, W. Arthur (1955), The Theory of Economic Growth, Homewood: Richard D. Irwin. -LIJPHART, Arend (2000), Bancos Centrales, en Modelos de

Democracia. Formas de Gobierno y Resultados en Treinta y Seis Pases, Barcelona: Ariel. -LIMA, Marco Antonio Albuquerque de Araujo (2009), O Desenvolvimento Inacabado. O BNDE e a Conveno do Crescimento de 1952 a 1978, Rio de Janeiro: BNDES. -LUCAS, Rober E. (1988), On the Mechanics of Economic Development, Journal of Monetary Economics 22, pp. 3-42. -MACARINI, Jos Pedro (2000), A Poltica Econmica da Ditadura Militar no Limiar do Milagre Brasileiro -1967/69-, Texto para Discusso n 99, IE/UNICAMP: Campinas. -MAHONEY, James (2000), Path Dependence in Historical Sociology -MALAN, Pedro (2001), SUMOC, Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro, Rio de Janeiro: CPDOC-FGV. -MNTEGA, Guido (1997), O Governo Geisel, o II PND e os economistas, So Paulo: EAESP-FGV. -MNTEGA, Guido (2005), O BNDES e o Novo Ciclo de Desenvolvimento, Revista do BNDES, v. 12, n. 23, pp. 3-16. -MARTIN, Cathie Jo (2005), The Approaches Explained en COATES, David (2005), Varieties of Capitalism, Varieties of Approaches, New York:

Palgrave Macmillan. -MARTINS, Luciano (1973), Politique et Developpement Economique. Estructures de Pouvoir et Systeme de Decisions au Bresil, Paris: These prsente lUniversit Ren Descartes. -MARTINS, Luciano (1985), Estado Capitalista e Burocracia no Brasil ps-64, Rio de Janeiro: Paz e Terra.

-MCKINNON, Ronald I. (1973), Money and Capital in Economic Development, Washington D.C: Brookings Institution. -MCNAMARA, Kathleen R. & CASTRO, Eduardo (2003), The Diffusion of Central Bank Independence, APSA paper, Philadelphia, pp. 2-14. 310

-MDIC (2002), Privatizao no Brasil. 1990-1994. 1994-2002, no publicado. -MDIC (2003), Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, Brasilia: MDIC. -MDIC (2008), Poltica de Desenvolvimento Produtivo, Brasilia: MDIC. -MONTEIRO FILHA, Dulce Corra (1994), A Aplicao de Fundos Compulsorios pelo BNDES na Formao da Estrutura Setorial da Indstria Brasileira. 1952 a 1989, Tesis doctoral, Rio de Janeiro: UFRJ/ Instituto de Economia Industrial. -MOURO, Julio Olimpo Fusaro (1994), A Integraao Competitiva e o Planejamento Estratgico no Sistema BNDES, Revista do BNDES, v.1, n2, Rio de Janeiro. pp. 3-26. -NAJBERG, Sheila (1989), Privatizao de Recursos Pblicos. Os Emprstimos do Sistema BNDES ao Setor Privado Nacional com Correo Monetaria Parcial, Tesis de maestra, Rio de Janeiro: PUC. -NAJBERG, Sheila (2002), A Transformaao do Sistema BNDES em Financiador do Setor Privado Nacional, BNDES. Um Banco de Idias, Rio de Janeiro: BNDES. -NISBET, Robert A. (1976 [1969]), Cambio Social e Historia. Aspectos de la Teora Occidental del Desarrollo. Barcelona: Editorial Hispano Europea. -NBREGA, Mailson & LOYOLA, Gustavo (2006), The Long and Simultaneous Construction of Fiscal and Monetary Institutions, en SOLA, Lourdes & WHITEHEAD, Lawrence, Statecrafting monetary authority. Democracy and financial order in Brazil, Oxford: Centre for Brazilian Studies. -NORTH, Douglas C. (1993 [1990]) Instituciones, Cambio Institucional y Desempeo Econmico, Mxico: FCE. -NOVELLI, Jose Marcos Nayme (2001), Instituies, Poltica e Idias Econmicas. O Caso do Banco Central do Brasil, So Paulo: FAPESP. -NUNES, Edson Oliveira & GEDDES, Barbara (1985), Dilemmas of State-Led Modernization in Brazil, Serie Estudos IUPERJ, Rio de Janeiro: IUPERJ. -OCTAVIANO, Gianmarco & SOUSA, Filpe Lage (2007), The Effects of the BNDES Loans on the Productivity of the Brazilian Manufacturing Firms, Paper Prepared within the Framework of the Project BRA/04/052 of the United Nations Development Programme. -PALERMO, Vicente (comp.) (2003), Poltica Brasilea Contempornea, Buenos Aires: Siglo XXI.

311

-PATRICK, Hugh (1966), Financial Development and Economic Growth in Underdeveloped Countries, Economic Development and Cultural Change, 14, no. 2, pp. 174-89. -PETERS, B. Guy (2003), El Nuevo Institucionalismo. La Teora Institucinal en Ciencia Poltica, Barcelona: Gedisa. -PIERSON, Paul (2004), Politics in Time. History, Institutions and Social Anlisis, Princeton: Princeton University Press. -PINHEIRO, Armando Castelar (2000), A Experiencia Brasileira de Privatizao. O que Vem a Seguir?, Textos para Discusso, n. 87, Rio de Janeiro: BNDES. -PINHEIRO, Armando Castelar & FUKASAKU, Kiichiro (eds.) (2000), A Privatizao no Brasil. O Caso dos Servios de Utilidade Pblica, Rio de Janeiro: BNDES. -PINHEIRO, Armando Castelar & OLIVEIRA FILHO, Luiz Crisstomo de (2007), Mercado de Capitais e Bancos Pblicos. Anlise e Experiencias Comparadas, Rio de Janeiro: Contra Capa. -PINHO NETO, Demstenes Madureira (1996), A Estrategia Brasileira em Perspectiva Internacional, O BNDES e o Plano de Metas, Rio de Janeiro: BNDES. -PINTO, Rogrio Freital (1969), The Political Ecology of the Brazilian National Bank of Development, Washington D.C: OEA. -PINTO, Marco Aurelio Cabral (2004), O BNDES e o Sonho do Desenvolvimento. Trinta Anos de Publicao do II PND, Revista do BNDES, v. 11, n. 22. pp. 51-79. -POLANY, Karl (2007 [1944]), La Gran Transformacin. Los Orgenes Polticos y Econmicos de Nuestro Tiempo, Mxico: FCE. -PREBISCH, Raul (1949), El Desarrollo Econmico de Amrica Latina y Algunos de sus Principales Problemas en Desarrollo Econmico, v. 26, n. 103. -PROCHNIK, Marta (1995), Fontes de Recursos do BNDES, Revista do BNDES, n 2, v.4, Rio de Janeiro. pp. 143-80. -PROCHNIK, Marta & MACHADO, Vivian (2008), Fontes de Recursos do BNDES. 1995-2007, Revista do BNDES, v.14, n.29, pp. 3-34. -RESENDE, Andr Lara (1989), Estabilizao e Reforma. 1964-1967, en ABREU, Marcelo de Paiva (org.), A Ordem do Progresso. Cem Anos de Poltica Econmica Republicana (1889-1989), Rio de Janeiro: Campus. -RIST, Gilbert (2002), El Desarrollo. Historia de una Creencia Occidental, Madrid: Catarata.

312

-ROBINSON, Joan (1952), The Generalization of the General Theory, en The Rate of Interest and Other Essays, London: Macmillan. -ROBBINS, Lionel Charles (1967 [1966]), Teora del Desarrollo Econmico en la Historia del Pensamiento Econmico, Barcelona: Gustavo Gili. -ROSTOW, Walt W. (1963), Las Etapas del Crecimiento Econmico. Un Manifiesto no Comunista, Mxico: FCE. -RUESCHEMEYER, Dietrich & EVANS, Peter (1985), The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention en EVANS, Peter; RUESCHEMEYER, Dietrich & SCKOCPOL, Theda, Bringing the State Back In, Cambridge: Cambridge University Press. -SALERNO, Mario Sergio & DAER, Talita (2006), Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comercio Exterior do Governo Federal. Balao e perspectivas, Mimeo, Informe presentado a la Agencia Brasileira de Desenvolvimento Industrial. -SALLUM Jr., Brasilio (2000), Globalizao e Desenvolvimento. A Estratgia Brasileira nos Anos 90, Novos Estudos. CEBRAP, 58, pp. 131-56. -SALLUM Jr., Brasilio & PAIXO E CASARES, Guilherme Stolle (2011), O Impeachment do Presidente Collor. A Literatura e o Processo, en Lua Nova, 82, pp. 163-200. -SANTANA, Carlos Henrique (2008), BNDES e Fundos de Penso. Insero Externa das Empresas Brasileiras e Graus de Cordeao, Ponto de Vista, n 1, Rio de Janeiro: IUPERJ. -SANTANA, Carlos Henrique Vieira (2011), Conjuntura Crtica, Legados

Institucionais e Comunidades Epistmicas. Limites e Posibilidades de uma Agenda de Desenvolvimento no Brasil, en BOSCHI, Renato (org.), Variedades de Capitalismo, Poltica e Desenvolvimento na Amrica Latina, Belo Horizonte: Editora UFMG. -SANTANNA, Andr Albuquerque; BORA JR., Gilberto Rodrigues & ARAUJO, Pedro Quaresma (2009), Mercado de Crdito no Brasil. Evoluo Recente e o Papel do BNDES (2004-2008), Revista do BNDES, v.16. n. 31, pp. 41-60. -SEN, Amartya (2000), Desarrollo y Libertad, Barcelona: Planeta. -SMITH, Adam [1776] (1988) Investigacin sobre la Naturaleza y las Causas de la Riqueza de las Naciones, Barcelona: Oikos-Tau. -SCHMIDT, Vivien A. (2007) Bringing the State Back in Varieties of Capitalism and Discourse Back into the Explanation of Change Program for the Study of German and Europe, Working Paper Series 07.3. 313

-SCHMITTER, Philippe C. (1971), Interest conflict and political change in Brazil, Stanford: Stanford University Press. -SCHNEIDER, Ben Ross (1990), Privatization in the Collor Government: Triumph of Liberalism or Collapse of the Developmental State? en CHALMERS Douglas;

CAMPELLO DE SOUZA, Maria do Carmo; & BORN, Atilio, (eds.), The Right and Democracy in Latin America, New York: Praeger. -SCHNEIDER, Ben Ross (1991a), Politics within the State. Elite Bureaucrats and Industrial Policy in Authoritarian Brazil, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. -SCHNEIDER, Ben Ross (1991b), A Poltica de Privatizaes no Brasil e no Mxico nos Anos 80. Variaes em Torno de um Tema Estatista, Revista Dados, vol. 34, n 1. pp. 21-51. -SCHNEIDER, Ben Ross (2009), Hierarchical Market Economies and Varieties of Capitalism in Latin Amrica, Journal of Latin American Studies, 41, pp. 553-575. -SCHUMPETER, Joseph A. ([1912] (1976)), Teora del Desenvolvimiento Econmico, Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica. -SHAW, Edward (1973), Financial Deepening in Economic Development, New York: Oxford University Press. -SICS, Joo; PAULA, Luiz Fernando & MICHEL, Renault (2005), Novo Desenvolvimentismo. Um Projeto Nacional de Crescimento com Eqidade Social, So Paulo: Manole/Konrad Adenauer. -SICS, Joo & PINHEIRO, Armando Castelar (Orgs.) (2009), Sociedade e Economia: Estratgias de Crescimento e Desenvolvimento, Braslia: IPEA. -SIKKINK, Kathryn (1991), Ideas and Institutions. Developmentalism in Brazil and in Argentina, Ithaca: Cornell University Press. -SKIDMORE, Thomas (1975), Brasil, de Getlio a Castelo (1930-1964), Rio de Janeiro: Paz e Terra. -SOLA, Lourdes (1998), Idias Econmicas, Decises Polticas, So Paulo: EDUSP. -SOLA, Lourdes (2006), Financial Credibility, Legitimacy and Political Discretion: the Lula da Silva goverment, en SOLA, Lourdes & WHITEHEAD, Laurence, Statecrafting Monetary Authority. Democracy and Financial Order in Brazil, Oxford: Centre for Brazilian Studies. -SOLA, Lourdes & WHITEHEAD, Laurence (2006), Statecrafting Monetary Authority. Democracy and Financial Order in Brazil, Oxford: Oxford University Press.

314

-SOLA, Lourdes & MARQUES, Moiss (2006), Central Banking, Democratic Governance, and the Quality of Democracy, en Statecrafting Monetary

Authority. Democracy and Financial Order in Brazil, Oxford: Centre for Brazilian Studies. -SOUSA, Pedro A.B. (2002), Central Bank Independence and Democratic Accountability, Mimeo, Portucalense University. -STALLINGS, Barbara & STUDART, Rogerio (2006), Finance for Development. Latin America in Comparative Perspective, Washington D.C: Brookings Institution Press. -STEINMO, Sven, THELEN, Kathleen & LONGSTRETH (Eds.) (1994), Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analisis, Cambridge:

Cambridge University Press. STIGLITZ, Joseph (2006), Cmo Hacer que Funcione la Globalizacin, Madrid: Taurus. -STREECK, Wolfgang & THELEN, Kathleen (Eds.) (2005), Beyond Continuity. Institutional Change in Advanced Political Economies, Oxford: Oxford

University Press. -SUZIGAN, Wilson & FURTADO, Jao (2008), Instituies e Polticas Industriais: Problemas de Implementao. Reflexes a Partir da Experiencia do Brasil, Documento de trabajo, Santiago de Chile: CEPAL. -TAVARES, Maria da Conceio (Coord.) (2010), O Papel do BNDE na Industrializao do Brasil. Os Anos Dourados do Desenvolvimentismo (1952-1980), Memorias do Desenvolvimento, n 4, Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. -TORRES FILHO, Ernani Teixeira (2006), O Papel Anticclico do BNDES Sobre o Crdito, Viso do Desenvolvimento, n. 7, Rio de Janeiro: BNDES. -TRINER, Gail D. (2000), Banking and Economic Development. Brazil, 1889-1930, New York: Palgrave. -VELASCO JR. Licinio (1997), A Economia Poltica das Polticas Pblicas. Fatores que Favoreceram as Privatizaes no Periodo 1985-1994, Texto para discusso, n 54, Rio de Janeiro: BNDES. -VELASCO JR., Licinio (2005), Polticas Reformistas no Presidencialismo de Coalio Brasileiro, Texto para Discusso, n 105, Rio de Janeiro: BNDES. -VELASCO JR., Licinio (2010), A Privatizao no Sistema BNDES, Revista do BNDES n 33, pp. 307-382. 315

-VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (1998), O Governo Geisel. Estratgia de Desenvolvimento e Coordeao da Poltica Econmica, Revista Brasileira de Economa, 52, pp. 15-25. -VIANNA, Marcos (2010), Memorias de uma Revoluo Industrial, Rio de Janeiro: Insight. -VIVES, Antonio (2003), Banca de Desarrollo. Condiciones para una Gestin Eficiente., en Sustainable Development Tcnical Paper Series, PEF-103, Washington D.C: Banco Interamericano de Desarrollo. -WAHLRICH, Beatriz (2001), DASP, , Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro, Rio de Janeiro: FGV-CPDOC. -WALLERSTEIN, Inmanuel (2004), World-System Anlisis. An Introduction, Durham: Duke University Press. -WEISS, Linda (2003), States in the Global Economy. Bringing Domestic Institutions Back In, London: Cambridge University Press. -WILLIS, Eliza Jane (1986), The State as Banker. The Expansion of the Public Sector in Brazil, PhD Dissertation, Austin: The University of Texas at Austin. -WILLIS, Eliza (1995), Explaining Bureaucratic Independence in Brazil. The Experience of the National Economic Development Bank, Journal of Latin American Studies, 27, pp. 625-661. -WHITEHEAD, Laurence (2002), On monethary authority en Democratization: Theory and Experience, Oxford: Oxford University Press. -WOO-CUMINGS, Meredith (1999), The Developmental State, Ithaca: Cornell University Press.

316

317

318