Editorial

El objetivo central de esta publicacin de la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico es animar un debate pblico sobre el nanciamiento de la poltica y reexionar crticamente aquella idea que sugiere que un poltico pobre es un pobre poltico; una de las creencias ms arraigadas de una cultura poltica que legitima la corrupcin y la posibilidad de sustentar un sistema de nanciamiento que impide democratizar la forma de hacer poltica y lograr mayor incidencia y equidad en la participacin de los asuntos que afectan a todos los habitantes de la comunidad poltica. La metfora del Tringulo de las Bermudas alude al complejo vnculo entre poltica, dinero y medios de comunicacin. Una relacin discutida pero pocas veces reexionada a fondo. Un tringulo de poderes y favores, de reciprocidades y arreglos basados en la conanza personal, dependencia que estrangula, da con da, a la frgil institucionalidad democrtica. Tan slo un dato: dos empresas, Televisa y TV Azteca, controlan el 85% de la televisin abierta. No debera sorprender entonces el dominio actual de la mediocracia y aunque lejos de un modelo democrtico y de servicio pblico, tal vez las empresas hacen su ocio: negocios y dinero; pero el naufragio de la clase poltica es evidente y el mayor nufrago de esta historia es sin duda el Estado mexicano. Estatalidad truncada que pareciera perder vitalidad para democratizar y contribuir al desarrollo de una sociedad de ciudadanos con mayor cultura del sentido de lo pblico. El peso de los medios es evidente, la tendencia es mundial. Se siente en las nuevas formas de aparicin pblica de actores sociales y polticos, sin la tele diran algunos, no es posible hacer poltica. Lo cierto es que un poltico sin rating es un pobre poltico, lo que obliga a partidos y candidatos a actuar bajo la lgica de la mercadotecnia y el espectculo, y pobre de aqul y mucho ms de aquella, que no tenga recursos para costearse su propia campaa. He ah por ejemplo, una de las grandes fuentes de la desigualad que enfrenta la participacin poltica femenina. El Tringulo de las Bermudas muestra su furia y se vuelve ms pernicioso en tiempos electorales. Se estima que 80% de los recursos de campaas van directamente a los medios, para los privados un negocio redondo, para los partidos polticos una trampa contraria a su propio inters, para la sociedad una negacin a tener derecho a un Estado democrtico y fortalecido en su dimensin pblica, vale decir, como representante del inters comn. Existe alguna forma de romper la trama de este tringulo que pareciera en ocasiones adquirir el rostro de un mar abierto con tal de obtener el favor de la pantalla? En las distintas respuestas que la sociedad y sus actores puedan dar a dicha interrogante, estar en juego la posibilidad de elaborar una reforma democrtica capaz de reivindicar la dimensin pblica del Estado y de la poltica, as como una forma de convivencia ciudadana sustentada en la libertad y la igualdad social.

Federico Vzquez y Jrgen Moritz

P E R S P E C T I VA S P R O G R E S I S TA S

pblico, constituyen referentes para lograr nuevas formas de hacer poltica, donde la diferencia de identidades, estilos de vida y derechos de ciudadana encuentren canales institucionales para la realizacin de sus reivindicaciones socio-polticas.

l pensamiento progresista ha inspirado diversos liderazgos que han impulsado la transformacin democrtica de la sociedad. El cumplimiento de los derechos humanos, la democratizacin del Estado y los medios de comunicacin, la igualdad de gnero, la ampliacin y acceso al espacio

Con el nacimiento de PERSpECTIVAS PROGRESISTAS, publicacin de la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico, pretendemos animar el debate pblico para pensar Mxico desde miradas progresistas, abrir camino a la sociedad y sus actores para emprender acciones colectivas. En nuestros das, pensar un pas signica: Instalar y abrir un debate permanente sobre la construccin social de su identidad Poner a discusin y examen crtico las polticas pblicas en diversas reas con el objeto de cuestionarlas y re-elaborarlas. Asumir la relevancia de la poltica y la riqueza del conflicto para la libertad pblica de la ciudadana y la democratizacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Elaborar polticas progresistas orientadas a reformar y democratizar la economa y el Estado con el objetivo de garantizar los derechos sociales, profundizar la igualdad y la justicia distributiva, la libertad individual y la libertad poltica. Dialogar en la diferencia para construir proyecto de futuro.

Las opiniones vertidas en los documentos que se presentan, las cuales no han sido sometidas a revisin editorial, as como los anlisis y las interpretaciones que en ellos se contienen, son de la exclusiva responsabilidad de sus autores y pueden no coincidir con las opiniones y puntos de vista de la Fundacin.

NDICE

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PODER-DINERO-MEDIOS Y ELECCIONES EN MXICO Jenaro Villamil

CAmpAAS EELECTORALES, PODER Y MEDIOS Jaime Crdenas

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FINANCIAmIENTO A PARTIDOS POLTICOS EN MXICO Juan Cristin Iturriaga

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DINERO, ELECCINES Y POLTICA EN MXICO Jorge Javier Romero

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MEDIOS DE COmUNICACIN Y PARTIDOS POLTICOS EN AmRICA LATINA: UNA ApROXImACIN mS

ALL DE LA OBSESIN pOR CONTROLAR EL GASTO ELECTORAL

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Steven Griner y Csar Arias

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U

Poder-Dinero-Medios Y ELecciones en MXico

Jenaro Villamil*

na relacin triangular y perversa se ha establecido en Mxico. Es el formado por la relacin entre el poder poltico, el dinero que emana del erario y la relacin con los medios de comunicacin, en especial, con la televisin mexicana que controla el 70 por ciento del gasto en publicidad y a travs de slo dos compaas privadas, Televisa y TV Azteca, concentran el 85 por ciento de las concesiones en televisin abierta. Esta relacin se basa en un supuesto de mercadotecnia poltica que ha alterado la propia transicin a la democracia y ha generado nuevos focos de autoritarismo: un poltico sin rating es un pobre poltico. Y cmo se obtiene el rating? A travs de la compra de tiempo-aire, va spots o el pago de informerciales, en la pantalla televisiva. Se privilegia el rating que otorga la condicin masiva de la televisin el 98 por ciento de los hogares mexicanos tienen acceso a la pantalla comercial- por encima de la credibilidad o de la comunicacin poltica. El costo de este supuesto es sumamente elevado en sus dos vertientes: en dinero y en comunicacin poltica. Un mercado tan monoplico como el de la televisin mexicana les permite a

los concesionarios poner la tarifa y determinar, de manera discrecional, los favores o benecios de quienes acudan a ellos. Esto les ha otorgado un inmenso poder no slo meditico. Las dos grandes televisoras determinan y modulan la agenda informativa y la agenda poltica, a partir de esta especie de subsidio indirecto que reciben de la lite gobernante. Este tringulo de las bermudas se vuelve ms peligroso en tiempos de campaa electoral. El resultado ms inmediato est a la vista: Mxico tiene el voto ms caro del mundo, debido a la millonaria inversin que se realiza en pagarle a la televisin la publicidad de las campaas, va spots. De acuerdo con los propios datos del IFE, el costo por voto de los mexicanos en las elecciones presidenciales del 2006 fue de aproximadament 290 pesos por sufragio sobre la base de un 60 por ciento de participacin de un padrn de 73 millones de ciudadanos. Esta cifra es quince y hasta veinte veces ms elevadas que los costos por voto en naciones desarrolladas como Japn, Francia o Espaa. En el proceso electoral del 2006 el enorme costo del tringulo de las bermudas se elev debido al mayor volumen de recursos destinados a la televisin no slo por los partidos sino por el gobierno federal de Vicente Fox.

JENARO VILLAmIL: Periodista y analista poltico. 5

De acuerdo con las cifras ms recientes del IFE, si en la campaa presidencial del 2000 el pago en publicidad a la televisin fue 52 por ciento del presupuesto de los partidos en propaganda, en el 2006, este porcentaje se elev a 61 por ciento. De los 3 mil 368 millones de pesos que hasta el momento han sido scalizados como egresos de los 8 partidos polticos en la campaa electoral, 1, 383 millones se destinaron a spots en televisin, 588 millones de pesos en spots radiofnicos y apenas 90.5 millones de pesos se distribuyeron entre ms de 700 peridicos y revistas que conforman los medios impresos. De los 1,383 millones que se pagaron en spots, el 60 por ciento fue para pagar 92,449 promocionales en Televisa y el 25 por ciento para 38, 911 spots en TV Azteca. Estas dos empresas concentraron el 85 por ciento del total de gasto a la televisin. Es importante subrayar que se tratan de cifras preliminares, porque existen 281 mil spots transmitidos en radio y televisin cuyo monto an ser determinado por la autoridad electoral a partir de una investigacin especial que inici este 21 de mayo. Estos spots, registrados en el sistema de monitoreo del IFE, no estn amparados en facturas ni en pautajes. De este total de spots, 32, 867 corresponden a la televisin, segn las cifras del mismo IFE. Si tan slo el gasto unitario por cada uno de esos promocinales fuera de 10 mil pesos una cifra realmente ridcula, dado que el precio promedio es de 50 mil a 100 mil pesos- estamos hablando de ms de 320 millones de pesos cuyo destino se desconoce.

de Dinero Hegemnico
El gran peligro es que nuestro rgimen transite del sistema de partido hegemnico a un sistema de dinero hegemnico en las campaas, advirti Porfirio Muoz Ledo en una entrevista con Proceso. Y no le falta razn a este poltico que tiene el extrao privilegio de haber dirigido a dos parti6

u Sistema

dos polticos distintos y antagnicos (PRI y PRD). Muoz Ledo sabe que el retroceso ms peligroso para la transicin mexicana es haber cambiado de la dictadura de partido hegemnico a la dictadura de la pantalla hegemnica. A su vez, el escritor y periodista Carlos Monsivis sentenci: si encarecemos el voto abaratamos la Repblica. El alto precio que debemos pagar los mexicanos por lograr un proceso democrtico representa pagar un tributo al despilfarro. Esto signica lastrar la democracia. Necesitamos las elecciones, pero si no se disminuye el alto costo se le est dando la razn a los enemigos de la democracia, argument Monsivis. Durante varias sesiones previas al proceso electoral del 2006, los representantes del PRD, Horacio Duarte, y del PT, Ricardo Cant, insistieron en la necesidad de que el IFE regulara el nanciamiento privado, en especial, el destinado a los medios electrnicos. Entre ms compromisos existan de los partidos con sus donantes privados, los resultados en el ejercicio de gobierno estarn condicionados por esos donativos, advirti Duarte. Incluso, el ex diputado federal perredista tambin acus a los partidos de tener un doble discurso hipcrita en materia de regulacin del nanciamiento privado y advirti sobre el papel del IFE: De nada nos sirve un instituto observador ahora y sancionador en el 2007; necesitamos un instituto activo, que haga esta tarea que le tiene encomendada de manera constitucional. El consejero presidente del IFE, Luis Carlos Ugalde, ha sealado que no es slo responsabilidad del instituto reducir el costo por voto y que ste podra disminuir slo impulsando la participacin de la sociedad, ya que no es lo mismo presentar el resultado de una eleccin federal cuya inversin de 12 mil 900 millones de pesos tenga una participacin de 40 millones (de votantes) a que tenga una participacin de 60 millones. En su respuesta, Ugalde arm que la discusin sobre los benecios de este alto costo de la democracia trasciende a esta autoridad electoral.

En el revivido debate sobre el escndalo del gasto en spots Ugalde y la mayora de los nueve consejeros del IFE han insistido que el organismo no tiene entre sus facultades regular a los medios de comunicacin, por tanto, difcilmente pueden controlar el despilfarro que los partidos destinan en spotsa menos que exista una reforma electoral que prohiba la compra de tiempo-aire en televisin durante las precampaas y campaas. En contrapunto con este enfoque que ha dominado entre los consejeros, Muoz Ledo insiste en el papel de debilidad que ha tenido el IFE: El instituto debi haber planteado con mayor vigor la necesidad de reformas legales antes del proceso de 2006.

u Crticas

antes de la Ley

Televisa
La demanda de una mayor autonoma frente a la mediocracia y la necesidad de reformas legales que permitan una scalizacin y limitacin real a los gastos de campaa de los precandidatos y candidatos destinados a la televisin ha ido creciendo entre ncleos de legisladores, polticos y analistas. Una de las primeras expresiones se registr en la reunin realizada entre el en el ex convento de San Agustn, en Zacatecas, organizado por el IFE en junio de 2005. El documento firmado por legisladores locales, presidentes municipales, consejeros y magistrados electorales de las entidades federativas advirti en su parte medular: Los temas a discusin ponen de relieve la urgencia de una segunda generacin de reformas electorales que regulen adecuadamente las precampaas, la transparencia y control del dinero en la poltica electoral, mayores facultades de scalizacin a los rganos electorales, el acceso a los medios de comunicacin, la forma de integracin de los poderes pblicos y la participacin ciudadana. El entonces senador panista Javier Corral record que una de las peticiones ms aplaudidas en el seno del foro de Zacatecas organizada por el

Centro para el Desarrollo Democrtico del IFE fueron las demandas de una reforma a la Ley Federal de Radio y Televisin y de disminuir los tiempos y los recursos destinados a las campaas: Acortar los tiempos de las campaas seala el texto de Zacatecas- puede redundar en benecio de la calidad de la democracia y el ahorro considerable de recursos pblicos, sobre todo si se acompaa de reformas legales en materia de medios de comunicacin que privilegien el uso de los tiempos de Estado en radio y televisin para campaas electorales. Sobre esto ltimo manifestamos nuestro apoyo al proceso de reforma integral a la Ley Federal de Radio y Televisin que se lleva a cabo en el Senado de la Repblica. Su posibilidad constituye una rearmacin de la soberana del Estado, en una materia estratgica para la democracia. Esta declaracin surgi seis meses antes de que en la Cmara de Diputados se aprobara la Ley Televisa -1 de diciembre de 2005- y diez meses antes que el Senado de la Repblica la raticara el 31 de marzo de 2006, despus de una discusin intensa. Una de las partes ms polmicas de la Ley Televisa es la que le permite a los candidatos y no a los partidos polticos- contratar directamente sus spots con las televisoras, en franca contradiccin con lo estipulado en la ley electoral federal. Este mecanismo alienta la hipermercantilizacin de las campaas y deja a los candidatos prcticamente como rehenes del poder televisivo y de las condiciones y precios que ellos impongan para obtener rating.

u La

Reforma que viene

Una de los cambios urgentes que ha sido planteado por prcticamente todos los partidos en medio del debate sobre la constitucionalidad de la Ley Televisa y la discusin sobre la prxima reforma electoral tiene que ver justamente con romper el tringulo perverso entre poder-dinero-medios, sobre todo en tiempos electorales. El director de la Central para Medios del esta-

do de Baviera, Alemania, Wolfang Flieger, subray que en todo el pas en radio y televisin los tiempos son los mismos para todos los partidos, sin importar su tamao y est prohibido que compren tiempo en medios pblicos o privados, incluso durante el periodo electoral. Adems, ningn partido poltico o candidato puede ser dueo o tener algn tipo de participacin accionaria en medios electrnicos, arm Flieger, en clara referencia al fenmeno italiano de Silvio Berlusconi, quien utiliz ampliamente su posicin como accionista de estaciones de televisin para hacer su carrera poltica y subordinar la poltica a los intereses de sus propios medios. El modelo alemn puede ser uno de los que adopte Mxico despus del escandaloso despilfarro que se ha dado en la televisin tras los comicios presidenciales del 2006. En la Cmara de Diputados, el actual legislador priista Carlos Rojas present ya una iniciativa de reforma a los artculos 190 y 191 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para combatir el despilfarro en medios electrnicos por parte de los partidos. En su exposicin de motivos Rojas arma que los principales problemas en el sistema electoral estn vinculados con un elemento central que es la mediatizacin de las campaas polticas, con un gasto inadmisible, sobre todo en una sociedad que padece enormes carencias. De lo que se trata es de evitar que se repita la inequidad en las elecciones y disminuir el gran costo econmico que representan en la actualidad y, el cual, es nanciado fundamentalmente con recursos pblicos. En esencia, la propuesta de Carlos Rojas es que los llamados tiempos ociales que el gobierno tiene destinado en la radio y la televisin concesionada se dejen de usar para promover la obra pblica en los periodos electorales y se distribuyan entre los partidos polticos. Al mismo tiempo, se prohibe que cualquier persona fsica o moral u organizacin de la sociedad civil realice propaganda o la nancie a favor o en contra de candidato alguno durante el proceso electoral.

Este candado tiene como objetivo evitar que se reproduzca el fenmeno de la guerra sucia en la pantalla televisiva, va spots televisivos nanciados por organismos privados, como fue el caso de los anuncios del Consejo Coordinador Empresarial en contra del candidato de la coalicin Por el Bien de Todos, Andrs Manuel Lpez Obrador. Por su parte, el Comit Conciudadano para la Reforma Electoral, integrado por organizaciones de amplia trayectoria a favor de la democracia como la Academia Mexicana de Derechos Humanos, Alianza Cvica, Cencos, Incide Social, Red por la Participacin Ciudadana, entre otras, present el 22 de mayo sus propuestas sobre reforma electoral. En la parte relativa a la publicidad electoral establecen: Toda la propaganda o publicidad electoral deber ser administrada y regulada por el nuevo instituto electoral. En relacin con los medios de comunicacin electrnica, se determinar el uso de tiempos ociales y slo en caso de ser necesario se contratarn espacios privados por parte del instituto. Los tiempos en medios de comunicacin electrnica debern ser igualitarios entre los contendientes; la diferencia derivada de la fuerza e historia de los partidos polticos podr emplearse en otro tipo de publicidad y en actividades de campaa por la geografa y entidad de que se trate. Similares pronunciamientos han realizado senadores del PRD, como Carlos Sotelo, y el mismo coordinador del PAN en el Senado, Santiago Creel, ex secretario de Gobernacin durante el gobierno de Vicente Fox. Para algunos observadores crticos, estos pronunciamientos no son ms que buenos deseos o intentos de lavar culpas ante lo sucedido en el 2006 y lo que se comienza a reproducir en las campaas estatales electorales del 2007, como la ocurrida en Yucatn. Para otros lo importante es que se legisle y se pueda romper el peligroso tringulo de las Bermudas en que se ha convertido la relacin entre medios, poder y dinero. Es una razn de Estado, no una simple deseo.

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I ntrod U cci n

CAMPAAS ELECTORALES, PODER Y MEDIOS

Jaime Crdenas 1

urante el ao de 1996 se aprob en Mxico una importante reforma electoral, que segn Ernesto Zedillo, presidente en funciones, iba a ser la reforma electoral denitiva. Esa reforma, entre otras cosas promova un generoso nanciamiento pblico a los partidos; estableci algunas reglas de equidad en el reparto de nanciamiento pblico; j lmites mximos de gasto electoral durante las campaas; permiti la eleccin por sufragio universal de las autoridades del Distrito Federal, lo que no suceda desde 1928; cre un Tribunal Electoral integrante del poder judicial federal; y, le concedi autonoma poltica al IFE con el propsito de que el poder ejecutivo no interviniera en la designacin de los consejeros electorales y s lo hicieran los grupos parlamentarios de la Cmara de Diputados. No obstante las indudables ventajas de la reforma y del xito inicial de su aplicacin en las elecciones intermedias de 1997, hubo temas que en los aos subsiguientes mostraron las terribles omisiones de los reformadores.

Entre los temas omitidos o decientemente tratados destacan los que tienen que ver con el papel de los medios de comunicacin electrnica y del dinero privado en los procesos electorales. Dicho de otro modo, la reforma no toc los intereses de los poderes fcticos y tampoco le dio al IFE plenas competencias legales para enfrentar la inuencia de stos en las contiendas polticas. El resultado ha sido la consolidacin de los medios y de los empresarios en los procesos electorales, al grado que son los autnticos denidores de las campaas. Al mismo tiempo, las autoridades electorales, sobre todo en los ltimos aos, han tolerado y en ocasiones permitido mediante interpretaciones legales restrictivas, la intervencin indebida de los poderes mediticos y empresariales en las campaas, desequilibrando as las condiciones de la competencia y profundizando la inequidad electoral.

u El

poder de los medios

1 JAImE CRDENAS: ex-consejero del IFE en el perodo 19962003. Actualmente investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.

Es tan importante la inuencia de los medios de comunicacin electrnicos que durante el proceso electoral de 2006 se aprobaron reformas legislativas a la Ley Federal de Radio y Televisin y a la Ley Federal de Telecomunicaciones se publicaron el 11 de abril de ese ao en el Diario Oficial-,
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no con el propsito de ampliar derechos ciudadanos o democratizar a los medios, sino con la nalidad de consolidar el poder de las dos grandes televisoras del pas y de las principales cadenas de la radio. Las modicaciones legales implicaron en los hechos una contrarreforma que ha puesto en riesgo la transicin a la democracia en Mxico, pues con ella se benecia a los candidatos que se consideran a modo o favorables a los intereses de las televisoras. Con ella se ayud y ayudar a los partidos y a los lderes de los partidos que la apoyaron. Fue una reforma que privatiz el espacio radioelctrico, espacio que jurdicamente es de la nacin. Adems, de que se trat de una reforma que excluy de su regulacin a los medios de comunicacin electrnicos pblicos y culturales del pas, as como a las expresiones ciudadanas que promueven la radio comunitaria, el derecho de voz de las minoras o, el derecho de rplica. Los cambios legales se conocen popularmente como la Ley Televisa, pues se dice, fueron diseados no en las comisiones del Congreso de la Unin sino en las ocinas jurdicas de esa televisora. Entre las crticas a las enmiendas, podemos sealar las siguientes: 1) La rapidez y la falta de debate en su aprobacin, pues en la Cmara de Diputados en unos cuantos minutos, sin discusin alguna y con ningn voto en contra de los diputados se aceptaron las modicaciones y, en la Cmara de Senadores, aunque algunos legisladores expusieron una interesante polmica en el seno de la Cmara alta, la mayora de ellos aprobaron las reformas sin razones convincentes. Lo anterior dentro del contexto del sexenio de Fox, que se caracteriz por ser un gobierno que actu a favor de los concesionarios de los medios de comunicacin y, que les concedi privilegios en el otorgamiento o refrendo de concesiones a cambio de apoyos electorales o de impunidad; 2) el rgano regulador de los medios Comisin Federal de Telecomunicaciones o por sus siglas COFETEL- no se plante en la ley como un rgano autnomo del ejecutivo federal sino como un rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Comunicaciones y Transportes, segn lo seala el artculo 9 A de la Ley Federal de Telecomunicacio10

nes; 3) las competencias legales de la COFETEL son dbiles para el otorgamiento de concesiones, las principales funciones recaen en la Secretara de Comunicaciones y Transportes, esto es, en el poder ejecutivo; 4) las concesiones se otorgan mediante licitacin pblica, es decir, los grandes capitales y los empresarios ms experimentados en medios de comunicacin electrnica son los que tienen ms posibilidades de obtener futuras concesiones, con lo que el espacio radioelctrico se rige por las leyes de un mercado asimtrico y no por el inters social; 5) no se democratizan las concesiones, se dejan intactas en los artculos 22 y 28 de la Ley de Radio y Televisin las concesiones combo, esto es, la prctica antijurdica que permite la transmisin simultnea por AM y FM a un concesionario que no ha participado en dos distintos procedimientos de concesin, en otras palabras, basta tener una concesin para tener doble beneficio; y, 6) en materia electoral la ley Televisa no le concedi al rgano electoral Instituto Federal Electoral- ningn poder regulador y rector en la compra de tiempos en la radio y la televisin que realizan los partidos, pues tal como lo establece el artculo 79 A de la Ley de Radio y Televisin, el IFE ser un pagador de la publicidad de los partidos a los medios 2. Por si fuera poco, los medios no slo lograron la aprobacin de la ley Televisa durante el proceso electoral de 2006, sino que previamente, antes del inicio del proceso electoral legalmente inici en octubre de 2005- presionaron a los dirigentes de los principales partidos para que no hubiese una reforma electoral que los lastimara. As, les mencionaron a los dirigentes de los partidos, que si iban a la reforma electoral y, sta tocaba a los medios, ellos iban a perjudicar en pleno proceso comicial a los candidatos de los partidos de quien pretendiera cualquier reforma que les daara. La actitud de los medios obedeca a que muchas voces desde 2003, principalmente de la academia

2 Algunas de estas innovaciones se declararon inconstitucionales durante 2007, en la accin de inconstitucionalidad 26/2006.

y de las autoridades electorales, haban insistido que el IFE deba tener ms atribuciones de regulacin y de control sobre los medios durante los procesos electorales. Algunos propusieron que el IFE realizara las contrataciones de tiempos en radio y televisin a n de generar condiciones de equidad en la compra de espacios; otros argumentaron que las tarifas que cobran los medios a los partidos deban ser pblicas e iguales para todos los partidos; y, algunos ms, sealaron que el modelo a seguir era el europeo, indicando con ello, que deba prohibirse la contratacin comercial de tiempos en radio y televisin para propsitos poltico electorales y que las plataformas electorales de los partidos deban exponerse en los tiempos gratuitos en Mxico los medios no pagan impuestos en efectivo por el uso del espacio radioelctrico- que por ley deben otorgar los medios privados al Estado. Ante estas voces, los medios en acuerdo con las dirigencias de los partidos, impidieron cualquier reforma electoral previa al proceso electoral de 2006, pues saban que cualquier deliberacin sobre una reforma electoral deba comprender el tema de medios, y ellos, no estaban dispuestos a ceder privilegios, entre otros y muy importante, quedarse con ms del 65% de todo el nanciamiento pblico y privado de todos los partidos por concepto de cobro de derechos de transmisin de propaganda poltica. Por eso, rechazaron cualquier reforma y, despus madrugaron con la ley Televisa en el 2006.

complicidad de la autoridad electoral con los medios

La autoridad electoral prepar el proceso electoral de 2006 bajo un velo de descrdito y de sospecha. El Consejo General del IFE, que es su rgano mximo y est compuesto por nueve consejeros, uno de los cuales es su presidente, no se integr en octubre de 2003 con el apoyo de todas las fuerzas polticas y, los vnculos de los Consejeros

u La

Electorales con las dirigencias del PAN y del PRI son notorios. En las campaas abund el dinero privado; el gobierno federal gast ms de 1700 millones de pesos en publicidad gubernamental, lo que fue visto por muchos como publicidad poltica paralela a las erogaciones de la campaa del PAN; el presidente Fox en actos pblicos y privados respald al candidato Caldern; hubo presencia de la clase empresarial en los medios de comunicacin brindando apoyo al candidato del PAN; la radio y la televisin actuaron con marcada parcialidad durante el proceso electoral a favor del candidato del PAN, principalmente por el nmero tan grande de menciones negativas en los noticieros en contra de Andrs Manuel Lpez Obrador; existi una fuerte campaa negra del PAN y despus tambin del PRD a travs de spots; polticos extranjeros como Jos Mara Aznar apoyaron la candidatura de Caldern; y el Congreso, como ya se seal, aprob reformas a la Ley Federal de Radio y Televisin y a la Ley Federal de Telecomunicaciones (la ley Televisa) que implicaron un obsequio del gobierno federal a los concesionarios de los medios electrnicos, para que estos a cambio promovieran la candidatura de Caldern. El contexto de ambiente previo a la jornada electoral no auguraba elecciones equitativas y en igualdad de oportunidades entre los contendientes y los partidos y, parecan conrmar las lecturas polticas que desde hace muchos meses se hacan en Mxico, en el sentido de que la clase empresarial y la oligarqua poltica por ningn motivo aceptaran a un presidente como Lpez Obrador. El rgano electoral fue responsable por omisin de muchas de las deciencias del proceso electoral. En materia de medios, las principales omisiones del IFE fueron: 1. Segn el artculo 48.1 del Cdigo Electoral es derecho exclusivo de los partidos contratar tiempos en radio y televisin para efectos electorales. Sin embargo, esa contratacin de acuerdo al artculo 48.8 de la misma ley, debe realizarse con la participacin de una ocina del IFE: la Direccin Ejecutiva de Prerrogativas
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y Partidos Polticos. En el proceso electoral pasado, el IFE no estableci ningn mecanismo de participacin o supervisin sobre las contrataciones que hacen los partidos con los medios, lo que darse, hubiese permitido garantizar mejores condiciones de equidad. En su lugar, el IFE celebr convenios con los medios electrnicos para lograr que le informaran, slo sobre una parte del proceso, de las contrataciones y tarifas de los partidos. El IFE abdic de su responsabilidad como autoridad y, se situ desde el punto de vista formal, en condiciones de igualdad con los medios, los que obviamente informaron de acuerdo a su conveniencia, en plano simtrico con la autoridad electoral y no en una relacin jerrquica de autoridad como corresponda. 2. El IFE no insisti en la obligacin que tienen los medios electrnicos para dar el derecho de aclaracin o rplica a los partidos y candidatos que establece el artculo 186 prrafo tercero del Cdigo Electoral que dice: Los partidos polticos, las coaliciones y los candidatos, podrn ejercer el derecho de aclaracin respecto de la informacin que presenten los medios de comunicacin, cuando consideren que la misma ha deformado hechos o situaciones referentes a sus actividades o atributos personales. Este derecho se ejercitar, sin perjuicio de aquellas correspondientes a las responsabilidades o al dao moral. 3. El IFE no hizo efectivas las normas que prevn los artculos 182.4 y 182 A.5 del Cdigo Electoral. Estos artculos dicen que la propaganda electoral de los partidos debe destinarse a la exposicin de la plataforma electoral. El 182 A.5 determina: Cada partido poltico deber destinar el 50% de las erogaciones que realice para propaganda en radio y televisin en programas para la difusin de su plataforma electoral, la promocin de sus candidatos, as como su anlisis de los temas de inters nacional y su posicin ante ellos. Es decir, la propaganda en medios, no puede tener slo una connotacin de supercialidad, es funda12

mental que los partidos divulguen programas, plataformas electorales e ideas. El IFE pudo sancionar a los partidos, en los trminos de los artculos 38.1 y 269 del Cdigo Electoral, por la violacin a las normas que obligan a la promocin de ideas y programas polticos, pero no lo hizo. Tambin pudo promover el cumplimiento de esas obligaciones mediante acuerdos del Consejo General pero no insisti en ello. 4. Igualmente, el IFE pudo hacer efectiva la obligacin que seala el artculo 46.2 del Cdigo Electoral que dice: Los tiempos destinados a las transmisiones de los programas de los partidos polticos y del Instituto Federal Electoral, tendrn preferencia dentro de la programacin general en el tiempo estatal en la radio y la televisin. Se cuidar que los mismos sean transmitidos en cobertura nacional y los concesionarios los debern transmitir en horarios de mayor audiencia. Esta norma fue incumplida durante el proceso electoral y con posterioridad y, el IFE no present denuncias ante las autoridades correspondientes las de la Secretara de Gobernacin- por violacin de estas normas. 5. En materia de tarifas, el IFE tampoco presion a la Secretara de Comunicaciones y Transportes al cumplimiento y aplicacin de los entonces vigentes artculos 52 a 57 de la Ley Federal de Radio y Televisin para que esta autoridad publicitara las tarifas de contratacin de los medios. Ello hubiese permitido difundir ampliamente las tarifas para evitar privilegios a ciertos partidos. 6. El proceso electoral se caracteriz como ningn otro en nuestro pasado reciente por el uso de publicidad y propaganda electoral dirigida a la descalicacin, denostacin o injuria del candidato o partido poltico adversario. No es que en otros procesos electorales no se haya presentado, desde luego que haba episodios de estas caractersticas, pero los mismos no constituan la parte central de la campaa ni

tampoco se orquestaban de manera sistemtica como hoy se presentan. Se dijo, principalmente por los lderes del PAN, que la campaa negra estaba protegida por la libertad de expresin, sin embargo, estimo que podramos pensar algo parecido s estuvisemos en presencia del ejercicio de la crtica, pero cuando se usa sistemticamente con real malicia con el propsito slo de insultar, agraviar e injuriar me temo que la libertad de expresin no puede proteger una campaa negra, menos cuando fue un instrumento en manos del poder formal e informal para destruir a su adversario, cuando no se trat de una va surgida de abajo hacia arriba y, cuando la campaa negra fue concebida para manipular y sembrar odio entre los sectores sociales. Por tanto, la campaa negra no fue un instrumento de crtica democrtica. Lo ms grave residi en la omisin del IFE. ste tard mucho tiempo en reaccionar, an cuando el la ley electoral, el artculo 38.1 p) del Cdigo Electoral prohbe la injuria, la denostacin y el insulto y, cuando el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin haba utilizado en algunas de sus resoluciones el argumento de campaa negra para anular comicios y, en ciertos estados de la Repblica haba ordenado la suspensin de spots con estas caractersticas. En una democracia se debe criticar, se pueden tener ideas contrarias al adversario, pero no se puede conformar un esquema poltico concentrado ad hominem en contra de una sola persona. En el proceso electoral de 2006 no vivimos una democracia en Mxico, asistimos a un linchamiento inadmisible para la sociedad abierta y libre que queremos construir. La provocacin y exaltacin del odio hacia Andrs Manuel Lpez Obrador fue evidente por parte de los medios y de otros poderes fcticos. 7. Un asunto muy grave consisti en la no actuacin del IFE respecto a las contrataciones de tiempos en radio y televisin que el Consejo Coordinador Empresarial y otras empresas

privadas y organismos hicieron. El IFE no hizo cumplir el artculo 48.13 del Cdigo Electoral que seala que: en ningn caso, se permitir la contratacin de propaganda en radio y televisin a favor o en contra de algn partido poltico o candidato por parte de terceros. En su resolucin de 5 de septiembre de 2006 en la que el Tribunal Electoral valid la eleccin de 2006 y aunque consider irregulares esas contrataciones no las estim sucientemente graves y determinantes para anular la eleccin. Tampoco por estos hechos dio vista a autoridad alguna, sino que se concret inaceptablemente en el texto de su dictamen a regaar al Consejo Coordinador Empresarial.

u Conclusiones
La relacin de omisiones del IFE y algunas del Tribunal Electoral dan cuenta del poder de los medios. Los poderes fcticos estn ms all de las autoridades formales y, stas, an teniendo algunos instrumentos legales para su control no los emplean, pues saben del poder de los medios y del riesgo que implica enfrentarse a ellos. Lo aprobacin de la ley Televisa durante el proceso electoral de 2006, las omisiones de las autoridades electorales, y las deciencias en ese proceso, fueron prueba de la evidente inequidad y falta de autenticidad en el proceso electoral del ao pasado. Es necesaria una reforma electoral y una reforma a los medios. Una reforma electoral para prohibir las contrataciones de tiempos en la radio y la televisin comercial, una reforma que prohba el nanciamiento privado en las campaas que es la principal correa de transmisin de corrupcin entre el sector privado y el pblico y, en n, una reforma que otorgue armas participativas y deliberativas al ciudadano. Una reforma de medios para democratizarlos, para evitar el duopolio televisivo, para promover la televisin y la radio pblicas, para incentivar a la radio comunitaria, para darle voz a las minoras en los medios, para garan13

tizar el derecho de rplica de los ciudadanos. La reforma a los medios de comunicacin electrnica parece que est en curso. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, durante los meses de mayo y junio de 2007, invalid diversas normas de la Ley Televisa, principalmente la vinculada a los artculos 16 y 28 de la Ley Federal de Radio Televisin3. La declaracin de inconstitucionalidad de esos preceptos, columna vertebral de la Ley Televisa, entraa el impedimento para que los concesionarios de la radio y televisin obtengan el refrendo automtico de las concesiones de radio y televisin, y con ello el dominio del espectro radioelctrico a perpetuidad, pues los obliga a acudir a la licitacin pblica en condiciones de igualdad con aquellos que aspiren a obtenerla y no con un trato de privilegio. Adems de que en esa declaracin de inconstitucionalidad, la Corte invoc el derecho a la informacin, la libertad de expresin, la igualdad jurdica, la rectora econmica del Estado y el dominio directo de la nacin sobre el espectro radioelctrico. Esta decisin fren los efectos de la Ley Televisa y, a partir de la misma, es posible que en los prximos meses el Congreso de la Unin promueva una legislacin para los medios moderna,

democrtica, competitiva, que respete la pluralidad, garantice la diversidad cultural de la nacin y, asuma una funcin social. Se necesita en nuestro pas, un marco jurdico que brinde la voz a todos los sectores sociales y polticos, un rgimen de medios pblicos y no slo de medios privados, reglas claras para la relacin medios, partidos y campaas electorales, prohibicin del dinero privado en la contratacin electoral y, garantizar el derecho de rplica, entre otras importantes innovaciones que hoy por hoy estn ausentes. Los medios seguirn haciendo todo lo posible para evitar una reforma que los afecte. Han estado por detrs y por encima de las instituciones formales y han decidido en alianza con la clase empresarial que un proyecto poltico, econmico y social tiene ms valor que los dems y que debe prevalecer por mucho tiempo. Han roto con el principio de pluralismo poltico que es fundamento de cualquier sistema democrtico. Su actuacin en el proceso electoral de 2006 apuntala mis armaciones. Los medios de comunicacin electrnica son hoy en da en Mxico los principales enemigos de la democracia y del Estado Constitucional de Derecho.

Accin de inconstitucionalidad 26/2006.

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3
I ntrod U cci n

Financiamiento a Partidos PoLticos en MXico

Juan Cristin Iturriaga Acevedo*

n diciembre de 1911, Francisco I. Madero promulg un nuevo cdigo electoral que contempl, por vez primera, la existencia de los partidos polticos en la legislacin mexicana. Sin embargo, la ley no especic la forma que tendran los partidos para proveerse de recursos lcitos. Vaco jurdico que perdur hasta la ltima dcada del siglo XX. El retraso en la regulacin de los ingresos de los partidos polticos se debi a que tal omisin ayud al rgimen posrevolucionario a eliminar -fuera del partido ocial- la competencia por el poder. Es decir, el establecimiento de un sistema de partidos no competitivo se explica, en gran medida, por los apoyos no regulados que el gobierno le otorg en exclusiva a su partido (PNR-PRM-PRI). Las reformas electorales de los aos 1990, 1993, 1994 y 1996 lograron reducir la injerencia del gobierno en los procesos electorales y fundaron un verdadero sistema plural de partidos. Sin embargo, dado que las negociaciones polticas de la dcada de los noventa no terminaron en la democratizacin integral del Estado, la legislacin electoral result deciente en temas capitales como

el del nanciamiento de los partidos polticos y su rendicin de cuentas. La alternancia en el Ejecutivo Federal no modic el marco legal del viejo rgimen, tampoco sus prcticas. Precisamente, los escndalos polticos que se dieron a conocer durante el autodenominado sexenio del cambio se relacionan -directa o indirectamente- con el nanciamiento y los apoyos ilegales que recibieron los partidos polticos: a) Aportaciones del extranjero a los Amigos de Fox; b) Triangulaciones gobierno-sindicato-partido del llamado Pemexgate; c) Aportaciones en efectivo a candidatos locales y lderes de partido videograbadas y exhibidas por televisin; d) Sumisin de los representantes populares ante los poderes fcticos que transmiten o invierten en sus campaas, como sucedi con la aprobacin legislativa de la Ley Televisa o como se dilucida de las conversaciones telefnicas a gobernadores y congresistas para solicitar -con lenguaje soez- sus atentos favores; e) La intervencin por distintos medios del presidente de la Repblica en el proceso electoral de 2006 que, en palabras del Tribunal Electoral, se constituyeron en un riesgo para la validez de los comicios1.
1

JUAN CRISTIN ITURRIAGA: Director del Cemtro Latinoamericano de la Globalidad (CELAG). Estudios de maestra en Administracin y Polticas Pblica por el Centro de Invesigacin y Docencia Econmica (CIDE).

Dictamen del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin relativo al cmputo nal de la eleccin de presidente de la Repblica, del 5 de septiembre de 2006. Pgina 202.

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Sin duda, el actual modelo de nanciamiento posibilit la conformacin de un sistema de partidos competitivo. Pero tambin es cierto, que la normatividad electoral ha fomentado una lgica de gasto propagandista que distorsiona algunos de los valores intrnsecos de la Repblica, como los de representatividad y de construccin de ciudadana, por lo que la modicacin de su marco normativo resulta imperante para una verdadera instauracin democrtica. La regresin autoritaria que represent la eleccin de 2006 se explica, en gran parte, por la inuencia que ejerci el dinero -lcito e ilcito- sobre la representacin poltica y sobre las campaas electorales. En este ensayo se hace un anlisis histriconormativo sobre la evolucin de las fuentes de nanciamiento de los partidos polticos en Mxico, de sus formas de asignacin y de las repercusiones que han tenido para el sistema de partidos y para el todava inacabado proceso de transicin democrtica. En el primer apartado se analiza el papel del nanciamiento de los partidos en la conformacin, consolidacin y decadencia del rgimen posrevolucionario (1929 a 1989); en el segundo, se examinan las reformas poltico-electorales de la dcada de los noventa que permitieron la competitividad partidista; en el tercero, se aborda el nanciamiento pblico de 1997 a 2007; en el cuarto, el nanciamiento privado de 1997 al 2005; a modo de conclusin se proponen reformas que buscan fortalecer el funcionamiento y autonoma de los partidos, reducir los costos del sistema electoral y garantizar la competencia equitativa por el sufragio popular.

dente Emilio Portes Gil: Cuando se fund la institucin [el PNR], el que esto escribe, siendo encargado del Poder Ejecutivo, impuso, sin apoyo legal, pero justicadamente, la obligacin a los funcionarios y empleados de la administracin pblica de contribuir para el sostenimiento del partido con una cantidad equivalente a siete das de sus haberes al ao.2 A pesar de estas aportaciones obligatorias, no podemos catalogar al PNR como partido de Estado. Su fundacin represent el primer paso en la institucionalizacin del nuevo rgimen. En realidad, el PNR era una confederacin de cientos de partidos locales, nanciados por sus caciques y bases regionales. Con el cambio de denominacin a Partido de la Revolucin Mexicana en 1938, se eliminaron las cuotas obligatorias a los funcionarios pblicos; a cambio, se sectorizaron las aportaciones por medio de la organizacin del movimiento obrero, campesino y popular. En 1946, de nuevo se modic el nombre del partido a Revolucionario Institucional (PRI) y, con ello, se ampliaron sus formas de nanciamiento. Durante el gobierno de Miguel Alemn (19461952) el PRI cont con significativas contribuciones del sector empresarial, sin duda a cambio de futuras componendas a costa del erario pblico3. Su sucesor, Adolfo Ruiz Cortines, prohibi que el PRI recibiera recursos que no provinieran del Estado con lo que impidi que su partido fuera rehn de intereses ajenos al presidente.4 El control discrecional de los ujos de dinero al partido ocial centraliz el poder y rearm el papel de gran elector del Ejecutivo Federal. En trminos coloquiales: el que paga manda y, en este caso, palomea y tacha a los candidatos de las listas.
2

u Antecedentes
El nacimiento del Partido Nacional Revolucionario (PNR), en marzo de 1929, estuvo apadrinado por un mandato presidencial que forzaba a la burocracia federal a afiliarse al PNR y, en consecuencia, a donar parte de su salario para las tareas de orientacin, divulgacin y encauzamiento de la actividad revolucionaria. En palabras del ex presi-

Portes Gil, Emilio. Autobiografa de la Revolucin Mexicana. Instituto Mexicano de Cultura. Mxico, 1964. Pg. 623.
3 Cfr. Krauze, Enrique. La presidencia imperial. Tusquets Editores, Mxico 1997. Pg. 111. 4

Este esquema prohibitivo -para el PRI- de recibir dinero privado se mantuvo hasta el arribo en 1982 del primer gobierno de corte neoliberal.

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En 1963, Adolfo Lpez Mateos llev a cabo la primera liberalizacin5 del rgimen, que asegurara la representacin legislativa para la oposicin leal al sistema mediante la creacin de la gura de diputados de partido. Tocante al nanciamiento, la reforma de 1963 consider la condonacin del pago de ciertos impuestos a los partidos; los ms signicativos, referidos a festivales, rifas, sorteos y venta de impresos. Aun cuando fuera indirecta, esa exencin scal fue el primer tipo de nanciamiento pblico que recibieron los partidos polticos en Mxico. En 1973, se realiz otra reforma liberalizadora que otorg a los partidos dos nuevas prerrogativas: el acceso gratuito a la radio y a la televisin; as como el derecho a adquirir franquicias postales y telegrcas. La falta de canales legales de participacin poltica para la izquierda, aunada a la crisis interna del PAN -que le impidi postular un candidato a la presidencia-, rest toda la credibilidad a los comicios de 1976, donde la nica alternativa de voto posible era el ocialismo. Ello evidenci, hasta en sus aspectos formales, la esencia excluyente y autocrtica del rgimen.
Las elecciones nunca haban sido en Mxico el instrumento real de seleccin de los gobernantes, sino ms bien un ritual para legitimar a candidatos designados de antemano, pero el ritual necesitaba de competencia, de la alternativa partidista, aunque fuera simblica. De ah las reformas que se hicieron a la ley electoral en diciembre de 1977 para dar visibilidad a la oposicin, aunque sin llegar a compartir con ella el poder.6

Para mostrar su apertura poltica, el rgimen facilit la transformacin de la disidencia subversiva en oposicin institucional, mediante la legalizacin de los partidos de izquierda, la liberacin de los presos polticos y la concesin de signicativos estmulos de participacin electoral. Lo que resiste, apoya, vocifer con cierto cinismo el idelogo de la reforma poltica de 1977. Para garantizar la participacin de la oposicin en los comicios, el rgimen dispuso de dos incentivos: 1. El establecimiento en la Cmara de Diputados de un sistema de representacin mixto, donde el 25% de la legislatura -100 escaos- sera electa bajo el principio de representacin proporcional. Las nuevas curules seran repartidas nicamente entre la oposicin, ya que se asignaban a los partidos que ganaran menos de 60 distritos electorales. 2. El establecimiento constitucional de los partidos polticos como entidades de inters pblico y el derecho de stos a recibir nanciamiento pblico directo. La Constitucin determin que, durante los procesos electorales federales, los partidos deberan contar en forma equitativa con un mnimo de elementos para sus actividades proselitistas. Sin embargo, la ley electoral de 1977 no regul el precepto constitucional. Ante la falta de un mecanismo institucional que determinara el monto, la distribucin, las reglas de operacin y la scalizacin del nanciamiento, se gener una relacin discrecional y nada transparente entre los partidos y la Secretara de Gobernacin que, por presidir el rgano electoral, sera responsable de proveer los recursos.

El rgimen necesitaba presentarse interna y externamente como democrtico, pero no estaba dispuesto a renunciar a su hegemona, as que ide una reforma que asegurara la participacin de la oposicin en las elecciones, aunque sta supiera de antemano que las reglas de competencia minimizaban sus posibilidades de victoria y que un eventual triunfo opositor -incluso a nivel municipal- difcilmente le sera reconocido.

Las liberalizaciones se caracterizan no por su afn de democratizar al sistema, sino por el de restituir -sin modicar su esencia autoritaria- la legitimidad del rgimen y, con ello, extender su vigencia y asegurar su control hegemnico.

Aguilar Camn, Hctor y Lorenzo Meyer. A la sombra de la revolucin mexicana. Editorial Cal y Arena. Mxico DF, 1989. Pg. 216.

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Para los partidos recin legalizados -sobre todo los de izquierda-, el nanciamiento pblico resultaba vital, pues de otra forma les hubiera sido imposible costear sus gastos. A pesar de su importancia para la democratizacin del sistema de partidos, el nanciamiento pblico qued desvirtuado por la discrecionalidad con la que se manejaron los recursos y por el desconocimiento ciudadano sobre los montos que recibieron cada uno de los partidos. La legitimidad que logr el gobierno por la aparicin de una decena de nuevos partidos en la arena electoral se vio rpidamente anulada por los reiterados fraudes electorales, la galopante corrupcin y el contexto hiperinacionario. El descontento generado por la negligencia gubernamental tras el terremoto de 1985 trajo consigo el surgimiento de una sociedad civil organizada, participativa y demandante ante el poder. La presin social forz al rgimen a emprender en 1986 la ltima de las reformas liberalizadoras, cuyas mayores concesiones fueron: la creacin de la Asamblea de Representantes en la capital de la Repblica, y el incremento en la Cmara de Diputados de 100 nuevos asientos de representacin proporcional (a los que ya tendra acceso el PRI). La reforma de 1986 reglament por primera vez la asignacin del nanciamiento pblico, que adopt el siguiente mtodo: la Comisin Federal Electoral (CFE) estableca el costo mnimo de una campaa para diputado, cifra que multiplicada por el nmero de candidatos a diputado de mayora relativa constitua el monto total de nanciamiento. ste se divida en dos partes iguales, una, asignada en proporcin a la votacin conseguida y, la otra, al nmero de diputados. La ley oblig a los partidos a presentar informes nancieros; no obstante, la rendicin de

cuentas fue nula, pues la regulacin no incluy la revisin de los informes por autoridad alguna, no penaliz el mal uso de los recursos y, lo ms importante, el ingreso de los partidos polticos continu sin ser del conocimiento ciudadano.
El Diario Oficial de la Federacin jams public acuerdo alguno de la Comisin Federal Electoral por el que se determinara el nanciamiento pblico de aquellos dos aos [1987-1988]. La virtud de la norma -la certeza en la transparencia de la frmula- fue obnubilada por un hecho: el nanciamiento pblico no fue de conocimiento pblico.7

Efectos no calculados de la reforma de 1986 explican el cobijo de los partidos satlites a la Corriente Democrtica del PRI: el financiamiento pblico les otorg un grado mayor de autonoma; la anulacin del registro condicionado los oblig a ser ms competitivos, mxime porque el rgimen no volvera a darles vida articial, pues ya no eran necesarios para aparentar pluripartidismo ni para controlar las votaciones de la CFE; adems, la inclusin de las candidaturas comunes a la legislacin electoral facilit la conformacin de una coalicin antisistema. A pesar del fraude electoral, los resultados ociales de 1988 acarrearon dos nuevas realidades institucionales: a) la oposicin obtena por primera vez representacin en el Senado, cuatro legisladores de 64; b) el PRI perdi en la Cmara de Diputados la mayora calificada, lo que obligaba al gobierno a negociar con otro partido poltico cualquier reforma a la Constitucin. De este modo iniciara una verdadera etapa de concertacin poltica: las reformas ya no seran concesiones desde el poder, sino producto de la presin social y la negociacin partidista. Es por ello que la eleccin presidencial de 1988

7 Lujambio, Alonso. Dinero y contienda poltico-electoral. FCE, Mxico, 2003. Pg. 377. Un estudio coordinado por Jorge Alcocer asegura que la CFE j, a precios de 1985, el costo mnimo de una campaa de diputados en 4.5 millones de pesos, y que al adecuarlo para el financiamiento pblico de 1987, este costo mnimo aument a 13 millones. Cfr. Alcocer, Jorge (Coordinador). Dinero y Partidos. CEPNA, Mxico, 1993. Pg. 101.

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representa el inicio de la cada del rgimen y el comienzo de la transicin democrtica. El sufragio, aun cuando no se defendi8, sirvi como instrumento efectivo para iniciar el cambio poltico en Mxico. Durante la siguiente dcada, gobierno y oposicin convendran cuatro reformas electorales, cuyos principales ejes de negociacin seran la autonoma de las autoridades electorales y la regulacin del nanciamiento -pblico y privadode los partidos. Los avances legislativos en materia electoral fueron considerables, pero se dieron a cuentagotas y siempre en forma limitativa. Prueba de ello, es la propia evolucin del rgimen de nanciamiento, ya que el mecanismo, establecido en 1986, de clculo y asignacin de los recursos pblicos a los partidos se adecu en tres ocasiones (1990, 1993 y 1996) y hasta la fecha se presenta por todos los partidos polticos como uno de los temas cardinales para reformar al Estado. En el siguiente apartado se examinarn las reformas al nanciamiento pblico que se realizaron durante la dcada de los noventa, para despus analizar los efectos que tuvieron en la competencia electoral y en el desplome del rgimen posrevolucionario.

u Reformas

electorales y financiamiento a los partidos (1989-1996)

Tras las elecciones de 1988, slo seis partidos accedieron a la representacin legislativa. El PRI obtuvo ocialmente el 51% de los votos de diputados, el PAN el 18%, el PFCRN 9.3%, el PPS 9.2%, el PARM 6.1% y el PMS 4.4%. A nales de 1988, la Comisin Federal Electoral (CFE) determin que el costo mnimo de una campaa para diputado sera de 43.75 millones de viejos pesos, que multiplicado por el nmero de candidatos a diputados de mayora relativa arroj, como monto total del nanciamiento pblico para el trienio 1989-1991, la cantidad de 95,812.5 millones de pesos. 9 La adecuacin de la CFE sobre el costo mnimo de una eleccin para diputados fue mayor a la devaluacin registrada en ese tiempo: en 1986 el costo mnimo se j en 12,676 dlares, en 1987 en 14,606 dlares y en 1989 en 19,180 dlares.10 La frmula reparti el monto total de nanciamiento pblico en estricta proporcionalidad con la votacin y con la fuerza legislativa. Cada voto conseguido fue dotado con 2,700 pesos y cada escao con 95,812.5 millones de pesos. El monto total de nanciamiento pblico era un clculo trienal, pero se cubra en exhibiciones anuales: el primer ao se reciba el 20% de lo programado, en el segundo el 30% y en el ao electoral el 50%. Con las disposiciones de 1986, la asignacin del nanciamiento pblico para el trienio 19891991 fue originalmente presupuestada de la siguiente forma: 11

Despus de que trascendiera y se confirmara -una dcada despus- las reuniones secretas entre Carlos Salinas y Cuauhtmoc Crdenas, la eleccin presidencial de 1988 debiera de ser recordada en su verdadera connotacin, no slo como una eleccin dudosa y fraudulenta, sino como una eleccin rendida. La rendicin no fue slo ceder y conceder ante los resultados; la rendicin fue renunciar a un proceso de cambio democrtico rpido y profundo, a favor de uno lento, doloroso e incierto. Lpez, Mara Xelhuantzi. Porrio. Una memoria. Universidad de Guadalajara, Mxico, 2006. Pg. 101.

Ibid. Pgs 101-102.

10

El tipo de cambio promedio de diciembre de 1985 era de 355 pesos, el de diciembre de 1986 era de 889 pesos y el de diciembre de 1988 2,281 pesos por dlar.

11 Cuadro de elaboracin propia, calculado con la frmula de asignacin del Cdigo Electoral de 1986 y con datos electorales, legislativos y econmicos tomados en Idem.

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Financiamiento Pblico para el Trienio 1989-1991*

Partido PAN PRI PMS PFCRN PPS PARM Total 1989 3,686,516,939 9,913,785,483 798,148,681 1,796,179,759 1,643,948,145 1,323,920,992 19,162,501,989 1990 5,529,775,409 14,870,678,225 1,197,223,021 2,694,269,639 2,465,922,217 1,985,881,489 28,743,751,990 1991 9,216,292,348 24,784,463,709 1,995,371,702 4,490,449,398 4,109,870,362 3,309,802,481 47,906,251,991 TOTAL 18,432,584,695 49,568,927,417 3,990,743,405 8,980,898,796 8,219,740,725 6,619,604,962 95,812,500,000 % 19.2% 51.7% 4.2% 9.4% 8.6% 6.9% 100%

* Clculo preliminar, posteriormente modicado por la inacin y la reforma electoral de 1990.

Aun cuando la frmula estaba diseada para beneficiar al PRI por su probable sobrerrepresentacin en la Cmara de Diputados, la distorsin fue mnima, por lo que la asignacin del nanciamiento pblico se dio prcticamente en proporcin al voto oficialmente reconocido. El PRI recibira con estas reglas de asignacin el 51.7% de los recursos otorgados a los partidos polticos, las cuatro agrupaciones que conformaron el Frente Democrtico Nacional (FDN) el 29% y el PAN el 19%. La disociacin de los partidos del FDN provoc una mayor inequidad en el reparto de las prerrogativas, ya que la fundacin del PRD -partido que aglutin al mayor nmero de militantes y simpatizantes del FDN- se sustent nicamente en el registro electoral del Partido Mexicano Socialista, quien -por mantener candidatos legislativos independientes al FDN- obtuvo la votacin ms baja en 1988, y por ende, el nanciamiento ms austero del sistema de partidos (le correspondi tan slo el 4.2% del total de la bolsa). Por cada peso programado para el PMS (futuro PRD), el PRI recibira 12.4, el PAN 4.6, el PFCRN 2.2, el PPS 2 y el PARM 1.6 pesos. La ilegitimidad con la que lleg el nuevo gobierno hizo necesaria una reforma profunda a la legislacin electoral. Tras los comicios de 1988, los temas ms urgentes eran la reestructuracin del padrn electoral, la organizacin y calicacin de las elecciones y los mecanismos para la equidad en las contiendas, como el sistema de nanciamiento pblico a los partidos. La reforma de
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1990 se aboc a la edicacin de nuevas leyes e instituciones que habran de mejorarse con el tiempo, como el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), el Instituto Federal Electoral (IFE), el Tribunal Federal Electoral (TRIFE) y el Registro Federal de Electores. Originalmente, el COFIPE consider cuatro tipos de nanciamiento pblico: 1. Actividad electoral. Monto trienal que se calculaba sumando el resultado de dos operaciones: en la primera se multiplicaba el costo mnimo de una campaa para diputado por el nmero de candidatos uninominales que se registraron en la eleccin federal anterior; en la segunda, se multiplicaba el costo mnimo de una campaa para senador por el nmero de candidatos registrados. La asignacin se daba en proporcin al voto en cada Cmara, las exhibiciones eran anuales (el primer ao se reciba el 20%, 30% en el segundo y en ltimo el 50%). 2. Actividades generales. Prerrogativa anual, asignada igualitariamente entre los partidos, equivalente al 10% del monto presupuestado para la actividad electoral. 3. Subrogacin del Estado de las contribuciones del legislador. Cada partido recibira anualmente un monto equivalente al 50% del ingreso neto que por concepto de dietas percibieron sus legisladores.

4. Actividades especiales. Reembolso de hasta el 50% del gasto probado en tareas educativas, de capacitacin, de investigacin o de edicin. Ms all de lo imaginativo de las frmulas que concibieron los legisladores para incrementar el ingreso de los partidos, lo relevante fue que combin criterios de igualdad con mecanismos proporcionales al voto, lo que gener mayor equidad. Cabe destacar que el nanciamiento privado no se regul, aun cuando desde 1982, y durante la etapa ms pujante de privatizacin del sector pblico, las aportaciones privadas superaron en cantidad y desproporcin a las contribuciones pblicas. De igual forma, no se estableci ningn mecanismo de rendicin de cuentas sobre el ingreso de los partidos polticos, ni se establecieron lmites al gasto en las campaas electorales. La reforma constitucional fue aprobada nicamente por el PRI y el PAN; el PRD la consider una contrarreforma, principalmente porque elimin las candidaturas comunes, restringi las alianzas y baj el porcentaje para que el partido ms votado adquiriera automticamente la mayora legislativa, la llamada clusula de gobernabilidad. El cambio de reglas no evit la inuencia ilegal

del gobierno en los procesos electorales, tampoco en la vinculacin de los programas sociales con el partido ocial o en el control gubernamental sobre los medios masivos de informacin, mucho menos termin con la campaa de cooptacin, desprestigio, intimidacin y represin que impuls subrepticiamente el gobierno federal en contra de la militancia de izquierda.12 Sin duda, tales prcticas, ayudaron al reestablecimiento de la hegemona del Revolucionario Institucional. En 1991 el PRI obtuvo una votacin de 58.4% para la Cmara de Diputados, el PAN de 16.8%, el PRD 7.9%, PFCRN 4.1%, PARM 2%, PPS 1.7%, PVEM 1.3%, PT 1.1%, PDM 1% y PRT 0.5%. La apabullante recuperacin electoral del PRI en 1991 fue la mejor demostracin de lo costoso que fue, para el proceso de transicin mexicana, la claudicacin de la movilizacin social para defender el sufragio de 1988. Con estos resultados, quedaba claro que el viejo rgimen autoritario gozaba de cabal salud y que no estaba dispuesto a perder tan fcilmente sus privilegios. Tras estas votaciones, de acuerdo al COFIPE, el clculo del nanciamiento pblico para el trienio 1992-1994 se asign inicialmente de la siguiente manera:13

Financiamiento Pblico para el Trienio 1992-1994*

Partido PAN PRI PRD PFCRN PPS PARM Total 1992 12,294,133,777 38,104,366,359 7,086,910,079 5,319,232,375 3,962,175,065 4,127,736,566 70,894,554,220 1993 15,435,093,379 49,029,992,994 8,490,868,120 6,120,318,971 4,314,265,173 4,509,641,952 87,900,180,590 1994 21,717,012,583 70,881,246,265 11,298,784,202 7,722,492,164 5,018,445,391 5,273,452,725 121,911,433,329 TOTAL 49,446,239,738 158,015,605,618 26,876,562,401 19,162,043,510 13,294,885,629 13,910,831,243 280,706,168,139 % 17.6% 56.3% 9.6% 6.8% 4.7% 5.0% 100%

* Clculo preliminar, posteriormente modicado por la inacin y la reforma electoral de 1993.

12 Resulta importante recordar que durante el sexenio de Carlos Salinas, los medios de comunicacin asociaban reiteradamente al PRD con la violencia, perodo en que fueron asesinados 305 militantes de ese partido.

Cuadro de elaboracin propia, calculado segn el COFIPE de 1990 y datos proporcionados en Ibid. Pgs. 114-115. El ingreso en actividades especiales no fue incluido en el clculo preliminar, pues se trata de un reembolso de gasto por comprobar. Para la subrogacin del Estado a las contribuciones del legislador, no se tom en cuenta el aumento salarial de los dos ltimos aos de los congresistas, sino que se estableci para ese perodo la misma erogacin que se utiliz en 1992.

13

21

Con las nuevas reglas de nanciamiento pblico y en trminos de la equivalencia peso-dlar14, el monto total programado para los siguientes tres aos se increment en 118% respecto al que se proyect originalmente para el trienio 1989-1991. En ese perodo, el porcentaje de votacin del PRI aument en 20%, el del PAN se mantuvo igual y el PRD duplic el porcentaje que obtuvo el PMS; en contraparte, sus ingresos pblicos programados subieron (en trminos de la paridad peso-dlar) en 137%, 99% y 400% respectivamente. La desproporcin entre las asignaciones a los partidos baj a ms de la mitad de lo programado para el trienio anterior, pero an as las diferencias eran enormes: por cada peso presupuestado al PRD, el PRI recibira 5.8, el PAN 1.8, el PFCRN 71 centavos, el PARM 51 centavos y el PPS 49 centavos. En 1993 era evidente que, sin una nueva modicacin a la ley electoral que estableciera lmites a los apoyos que reciba y al gasto que realizaba el PRI, se pondra en duda la legitimidad del resultado de las elecciones federales de 1994. Por ello, dio inicio un nuevo proceso de reforma, convocado por el Ejecutivo y con una agenda elaborada por la oposicin.
Hasta 1993 la legislacin electoral mexicana era absolutamente omisa en materia de control y seguimiento a los recursos que, por distintas vas reciben los partidos polticos nacionales [...] lo nico que apareca regulado eran las formas de determinar y suministrar el nanciamiento pblico, y no exista disposicin alguna sobre nanciamiento privado, ni mecanismos de informacin, supervisin, ni sanciones. Los gastos en campaa no tenan lmite alguno [...] no contemplaba reglas relacionadas con la erogacin de esos recursos y tampoco otorgaba atribuciones a la autoridad electoral que le permitieran conocer el origen, monto y destino del dinero partidista.15

de los partidos. Aunque la legislacin continu con importantes vacos, nos situ en otro estadio poltico. La reforma electoral avanz, principalmente, en cuatro temas: 1. Integracin del Congreso. Se duplic el nmero de senadores (cuatro por estado, uno para la primera minora) y se elimin la clusula de gobernabilidad en la Cmara de Diputados. 2. Regulacin sobre los ingresos pblicos y privados que reciben los partidos polticos. Se establecieron en el COFIPE cinco formas de nanciamiento a los partidos: pblico,16 por la militancia, por simpatizantes, autonanciamiento y por rendimientos nancieros; se prohibieron las aportaciones provenientes de toda autoridad pblica (federal, estatal o municipal), de extranjeros, de iglesias y de empresas mercantiles; se jaron topes al gasto partidista en las campaas electorales; se limitaron los donativos anuales de los simpatizantes; se elimin la deducibilidad de impuestos en las contribuciones a los partidos; se prohibi que las aportaciones annimas sobrepasaran el 10% del nanciamiento total. 3. Fiscalizacin de los ingresos de los partidos. El COFIPE oblig a presentar un informe anual sobre el origen, cantidad y destino de sus recursos y autoriz su revisin a una Comisin designada por el Consejo General del IFE y, en su caso, facult al TRIFE para su sancin. 4. Relacin de los medios de comunicacin con los partidos polticos y sus campaas. Tres eran los apartados: utilizacin de los tiempos ociales en radio y televisin; contratacin de publicidad exclusiva para partidos; y trato equilibrado de los medios masivos de comunicacin en la cobertura de campaas electorales. Aun cuando hubo avances, la actual agenda de reforma electoral en materia de medios sigue contemplando estos mismos apartados.
La reforma de 1993 conserv los cuatro tipos de nanciamiento pblico establecidos en el COFIPE desde 1990, pero agreg otra modalidad, que denomin: para el desarrollo de los partidos. Era una prerrogativa exclusiva para partidos con registro -denitivo o condicionado- que obtuvieron una votacin mayor al 1% y menor al 5% a nivel nacional.
16

La reforma de 1993 represent el inicio de la regulacin, transparencia y rendicin de cuentas

14

El tipo de cambio promedio de diciembre de 1988 era de 2,281 pesos por dlar y el de 1991 de 3,070 pesos por dlar.

15 Becerra, Ricardo, Pedro Salazar y Jos Woldenberg. La Mecnica del cambio poltico en Mxico. Editorial Cal y Arena, 2 Edicin, Mxico DF, 2000. Pg. 295-296.

22

5. A pesar de la activa participacin del PRD en la consecucin de esta reforma, nalmente la consideraron insuciente, por lo que result avalada nicamente por el PRI y el PAN. Una semana despus de su aprobacin, el da en que inici el proceso electoral federal -y la vigencia del TLC en Norteamrica-, irrumpi en el escenario poltico el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN). El repudio social a la operacin militar que emprendi el gobierno en contra de las comunidades indgenas en que estaba aanzado el EZLN forz el inicio de las negociaciones de paz, pero tambin incentiv a que ocho de los nueve candidatos a la presidencia de la Repblica17 y sus respectivos dirigentes de partido asumieran una agenda de compromisos polticos, que incluan la inmediata concertacin de una nueva reforma electoral. La reforma de 1994 fue sumamente importante, mxime porque se realiz bajo un contexto de fuerte deterioro poltico (no slo causado por la aparicin del EZLN, sino principalmente porque en marzo de ese ao fue asesinado el candidato del PRI a la presidencia de la Repblica), lo que hizo ms signicativo el consenso de todos los partidos polticos a las modicaciones constitucionales y legales, pues apuntaban al reforzamiento de la va pacco-electoral.

Las aportaciones de la reforma de 1994 se encaminaron a la ciudadanizacin e independencia de las autoridades electorales y a la vigilancia del proceso electoral, principalmente, mediante el fortalecimiento de la observacin electoral y de los mecanismos de acceso y auditora del padrn electoral; pero en materia de nanciamiento a partidos polticos no gener cambio alguno. Las elecciones de 1994 convocaron a ms de 35 millones de mexicanos a las urnas (77% de los empadronados, hasta la fecha la participacin ms alta registrada en unas elecciones federales) y se desarrollaron sin incidentes de gravedad. El proceso electoral goz de credibilidad y nalmente fue reconocido por todas las fuerzas polticas. La votacin para diputados de mayora relativa fue: PRI 50.2%, PAN 25.8%, PRD 16.6%, PT 2.6%, PVEM 1.4%, PFCRN 1.1%, PARM 0.8%, PPS 0.7%, PDM 0.4%. El PRI baj al porcentaje que obtuvo en 1988, el PAN subi 10 puntos en seis aos y el PRD perdi 13 respecto a la votacin del FDN, pero duplic el porcentaje que tuvo en 1991 ya constituido como PRD, el PT conserv su registro, el PVEM y el PFCRN lo mantendran condicionado. Con esos resultados, y de acuerdo a la reforma del COFIPE de 1993, el clculo del nanciamiento pblico a los partidos, para el trienio 1995-1997, se asign preliminarmente de la siguiente manera:18

Financiamiento Pblico para el Trienio 1995-1997*

Partido PAN PRI PRD PFCRN PT PVEM Total 1995 32,918,183 65,376,964 22,471,072 9,527,618 12,050,273 9,527,618 151,871,729 1996 42,572,850 84,175,618 28,726,370 9,527,618 13,070,224 9,527,618 187,600,297 1997 61,882,182 121,772,925 41,236,968 9,527,618 15,110,124 9,527,618 259,057,435 TOTAL 137,373,215 271,325,507 92,434,410 28,582,854 40,230,621 28,582,854 598,529,461 % 23.0% 45.3% 15.4% 4.8% 6.7% 4.8% 100%

* Clculo preliminar, posteriormente modicado por la inacin y la reforma de 1996.

17 Slo el Partido Popular Socialista (PPS) no firm el documento Compromiso para la paz, la democracia y la justicia, del 27 de enero de 1994.

Cuadro de elaboracin propia, calculado segn el COFIPE de 1993 y datos proporcionados en Aguirre, Pedro, Ricardo Becerra, Lorenzo Crdova y Jos Woldenberg. Una reforma electoral para la democracia. IETD, Mxico DF, 1995. Pg. 79. El ingreso en actividades especiales no fue incluido, tampoco se tom en cuenta, para la subrogacin del Estado a las contribuciones del legislador, el aumento salarial de los congresistas.

18

23

En trminos de la equivalencia peso-dlar,19 el nanciamiento pblico creci en un 67% (respecto al calculado tres aos atrs. Los ingresos programados del PRI subieron en 34%, los del PAN en 117% y los del PRD en 168%. Por cada peso presupuestado al PRD, el PAN recibira 1.5, el PRI tres, el PT 43 centavos y el PVEM y PFCRN 30 centavos cada uno. El PRI tena proyectado, para ese trienio, recibir 133 millones de pesos ms que el PAN y 178 millones ms que el PRD. La scalizacin de los recursos y gastos de campaa contemplada en la reforma de 1993 rindi sus primeros frutos. El informe de los Consejeros Ciudadanos20 demostr que en 1994 el PRI erog el 71.4% del dinero total gastado en los comicios presidenciales, mientras que el PAN gast el 17.8% y el PRD el 6%, lo que evidenci la disparidad en la contienda. Al hacerse pblicos los resultados del gasto de campaa de los partidos, el candidato electo, Ernesto Zedillo, no pudo ms que reconocer que la contienda electoral aun cuando fue legal- no haba sido equitativa y convoc, en su toma de posesin, a todas las fuerzas polticas para emprender una negociacin que arribara a un consenso denitivo en el mbito poltico-electoral. En enero de 1995 se estableci una Mesa de Trabajo Permanente para la Reforma Poltica del Estado; para mayo de ese ao la oposicin acord una agenda con el gobierno que escalonaba y divida la negociacin en cuatro paquetes de reforma: electoral; poderes pblicos; federalismo; y comunicacin social y participacin ciudadana. En julio de 1996 los dirigentes nacionales de los cuatro partidos con representacin legislativa y el presidente Zedillo -como testigo de honor- suscribieron las conclusiones alcanzadas en materia de reforma electoral y de reforma poltica del Dis-

19

El tipo de cambio promedio de diciembre de 1991 era de 3,070 viejos pesos por dlar y el de 1994 de 3.90 nuevos pesos por dlar. Cfr. Becerra, Salazar y Woldenberg. Op. cit. Pg. 350.

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trito Federal, y acordaron nalizar las negociaciones de los otros cuatro temas pactados antes de los comicios de 1997. Las reformas constitucionales fueron aprobadas por la unanimidad de los partidos, no as las reformas legales, que nicamente fueron avaladas por el PRI. La fractura del consenso acab tambin con la mesa de negociacin y pospuso, hasta la fecha, la revisin de nuestras instituciones. Desde entonces ningn ejercicio de concertacin poltica ha tenido xito en materia poltico-electoral. Dos temas provocaron la ruptura: lo elevado del nanciamiento pblico y los candados para la formacin de las alianzas y coaliciones. A pesar de esos desacuerdos, la reforma de 1996 retom la mayora de los consensos que alcanzaron los partidos en los 19 meses de negociacin. Los principales avances fueron: la plena autonoma del IFE, la restitucin de los derechos polticos de los capitalinos para elegir autoridades locales y el establecimiento de mejores condiciones de competencia electoral. La reforma de 1996 estableci constitucionalmente que el nanciamiento pblico prevalecera sobre el privado. El acuerdo suscrito en 1996 por los presidentes del PRI, PAN, PRD y PT estableca como tope de nanciamiento privado el 10% del ingreso pblico del partido mayoritario, pero el PRI fij otro techo en el COFIPE: el 10% de la bolsa total de nanciamiento pblico. En cuanto a las donaciones de los simpatizantes, de manera regresiva se volvi a permitir la deducibilidad de impuesto hasta en un 25%; su aspecto ms positivo fue que redujo el techo de las contribuciones privadas en un ao y que, nalmente, se prohibieron las aportaciones annimas. El COFIPE conserv los cinco tipos de financiamiento denidos en 1993, pero modic algunas de sus regulaciones. El cambio ms drstico se present en la provisin de recursos por parte del Estado, ya que la reforma aglutin en tres nuevos rubros el nanciamiento pblico: actividades ordinarias permanentes, gastos de campaa y actividades especcas. Tres cambios en el COFIPE significaron el incremento exponencial del nanciamiento pblico: las actividades ordinarias

24

se jaron multiplicando el costo mnimo de las campaas por la totalidad de los legisladores plurinominales incluidos-;21 su resultado correspondera a la contribucin total de un ao, no de un trienio; y en los aos electorales se duplicara el ingreso partidista por gastos de campaa. La reforma de 1996 busc una mejor distribucin de los recursos para atenuar la inequidad en las contiendas electorales. A razn de ello, el COFIPE estableci que el 70% del monto total de nanciamiento pblico a los partidos polticos sera asignado en proporcin al voto obtenido en la ltima eleccin y el 30% restante se distribuira bajo el criterio de igualdad.

pblico a los partidos 1997-2007

Con las nuevas reglas del COFIPE, el financiamiento pblico para 1997 (ao electoral) ascendera a 2,234.8 millones de pesos y sera asignado de la siguiente forma:22

u Financiamiento

Financiamiento Pblico 1997

PAN PRI PRD PT PVEM Otros Total 641,666,906 890,003,367 393,570,681 191,999,647 44,571,745 73,034,756 2,234,847,102 28.7% 39.8% 17.6% 8.6% 2.0% 3.3% 100%

El nanciamiento otorgado para 1997 represent una considerable ampliacin de las erogaciones pblicas a los partidos, sobre todo si lo comparamos con los 259 millones de pesos que estaban previstos para ese ao con la legislacin anterior. En trminos de la equivalencia peso-dlar23 el nanciamiento pblico aument 330%, ya que el presupuesto preliminar programado para 1997 ascenda a 66 millones de dlares; con las reformas de 1996, ste se j en 284 millones de dlares. Con la paridad peso-dlar, el financiamiento del PAN se acrecent 418% respecto al calculado dos aos atrs, el del PRD creci 377%, el del PRI 265%, el del PT 535% y el del PVEM 134%. La nueva regulacin electoral no slo logr un considerable aumento en los ingresos de los partidos polticos, sino que adems consigui una distribucin ms equitativa. Por cada peso que recibi el PRD en 1997, el PAN obtuvo 1.6 pesos, el PRI 2.25 pesos, el PT 48 centavos y el PVEM 11 centavos. De esta forma, elevando sustancialmente los recursos pblicos y distribuyndolos ms equitativamente, se estableci en Mxico un sistema de tres partidos grandes y dos chicos.24 La eleccin federal de 1997 es la primera que puede considerarse verdaderamente democrtica, primero porque fue equitativa -para los tres partidos ms grandes- en el nanciamiento y en el tratamiento de los medios y, por ende, competitiva; pero tambin, porque la organizacin del proceso fue imparcial y nalmente se respet el sufragio popular. La recin adquirida independencia de los rganos electorales demostr su efectividad e importancia para que se acatara el resultado.

En 1986 el monto total de nanciamiento para un trienio se estableca al multiplicar el costo mnimo de una campaa de diputado por el nmero de candidatos de mayora. En 1990 el nanciamiento para el gasto electoral se calcul multiplicando el costo mnimo de las campaas de diputados y senadores por sus candidatos de mayora. Cuadro de elaboracin propia que retoma los datos proporcionados por el PAN, PRI, PRD, PT y PVEM en los informes de 1997 sobre el origen y destino de los recursos de los partidos, los montos de nanciamiento de los partidos que perdieron el registro ese ao (PFCRN, PPS y PDM) son tomados de financiamiento pblico para los partidos polticos 1997-2007 publicado en internet por el IFE en la siguiente pgina web: http://www.ife.org.mx/portal/site/ife/menuitem.fe2c717227547ca77a52bd1 8100000f7/.
23 24 22

21

El tipo de cambio promedio de diciembre de 1994 fue de 3.93 pesos por dlar, el de diciembre de 1996 fue de 7.87 pesos por dlar.

Desde 1999 Convergencia por la Democracia se incorpor al sistema de partidos y, en 2005, se aadiran Nueva Alianza y Alternativa Socialdemcrata y Campesina.

25

La votacin para diputados fue: PRI 39.1%, PAN 26.6%, PRD 25.7%, PVEM, 3.8%, PT 2.6%, PFCRN 1.1%, PDM 0.6% y PPS 0.3%. Si en 1988 el PRI no alcanz la mayora calificada que le permita modicar la Constitucin por si solo, en 1997 perdera la mayora absoluta, con lo que estara obligado a negociar desde el presupuesto hasta cualquier cambio a la legislacin secundaria. Con la formacin del Frente Opositor,25 el PRI perdera

el control de los rganos de direccin de la Cmara de Diputados y, por primera vez, un opositor contestara al jefe del Ejecutivo el informe sobre el estado que guarda la Nacin, momento plstico de la separacin de poderes en Mxico. Tras estos resultados el nanciamiento pblico para el trienio 1998-2000 fue distribuido de la siguiente forma:26

Financiamiento Pblico del Trienio 1998-2000

Partido PAN PRI PRD PT PVEM Otros partidos Total
27

1998 275,758,995 350,937,535 250,848,920 85,580,536 92,436,959 0 1,055,562,945

1999 324,274,845 418,705,620 298,016,983 99,393,999 113,319,620 59,637,330 1,313,348,397

2000 692,875,248 921,213,742 657,014,501 217,507,105 247,405,235 328,823,863 3,064,839,694

Total 1,292,909,088 1,690,856,897 1,205,880,404 402,481,640 453,161,814 388,461,193 5,433,751,036 100%

% 23.8% 31.1% 22.2% 7.4% 8.3% 7.1%

A partir de 1997 el presupuesto del nanciamiento pblico ya no sera trienal. No obstante, su frmula de asignacin retomara los datos de la ltima eleccin federal, por lo que los aumentos al nanciamiento de las actividades ordinarias de los partidos a lo largo de un trienio se debieron en a los ajustes de la autoridad electoral con base en el ndice nacional de precios al consumidor. Una forma de medir el avance o retroceso de un partido tras una contienda, por su alta correlacin con el voto, es el porcentaje que recibe cada uno de los partidos de la bolsa total de nanciamiento pblico. Con ese parmetro -y con las mismas reglas electorales y de asignacin de recursos- el PRI recibi en 1997 casi 40% del dinero pblico destinado a todos los partidos, para el trienio 1998-2000 bajara a 31%; el PAN cay de 28.7% a 23.8%; el PRD subi de 17.6% a 22.2%;

el PVEM aument de 2% a 8.3%; el PT tuvo una pequea prdida, pas de 8.6% a 7.4%. Por cada peso que recibi el PRD de recursos pblicos en el trienio 1998-2000, el PAN obtuvo 1.07, el PRI 1.4, el PVEM 37 centavos y el PT 33 centavos. Sin duda los datos ilustran que la reforma de 1996 hizo competitivo el sistema de partidos, y que la segmentacin del voto logr una mayor equidad en el reparto de las prerrogativas. De hecho, este ha sido el perodo con la asignacin ms equitativa entre las tres principales fuer-

26 Cuadro de elaboracin propia que retoma los datos proporcionados por el PAN, PRI, PRD, PVEM y PT en los informes de 1998, 1999 y 2000 sobre el origen y destino de los recursos de los partidos. El rubro otros partidos fue construido con informacin proporcionada en la pgina web citada del IFE. 27 En 1999 surgiran seis nuevos partidos polticos que recibiran recursos pblicos: Convergencia por la Democracia, Partido Alianza Social, Partido de la Sociedad Nacionalista, Partido del Centro Democrtico, Democracia Social y el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana.

25 Efmero frente legislativo conformado por todos los partidos de oposicin (PRD-PAN-PVEM-PT), que juntos constituan la mayora absoluta en la Cmara de Diputados.

26

zas. No obstante, las diferencias en los montos de dinero seguan siendo enormes, en tres aos el PRI recibi 397 millones de pesos ms que el PAN y 484 ms que el PRD. La competitividad electoral se reej ms elmente en las elecciones estatales: entre 1997 y 2000 el PRD ganara sus primeros cuatro gobiernos: DF, Tlaxcala, Zacatecas y Baja California Sur; el PAN gobernaba en el 2000 seis estados: Baja California, Guanajuato, Jalisco, Nuevo Len, Quertaro y Aguascalientes; y en 1999 una coalicin PAN-PRD-PT gan la gubernatura en Nayarit. En un pas en el que durante sesenta aos el partido ocial no perdi una sola gubernatura, estos datos reejaban la efectiva competencia electoral que se gener tras las reformas electorales de la dcada de los noventa y seran un aviso de lo que sucedera en las elecciones presidenciales de 2000.

El sectarismo y las vanidades personales hicieron imposible la conformacin de una coalicin total de las oposiciones para las elecciones presidenciales de 2000. No obstante, el impacto del voto til y la adhesin de ltimo momento (tras una promesa de Reforma del Estado) de una coalicin social antisistema, permitieron que el candidato de la alianza PAN-PVEM ganara la presidencia de la Repblica con el 42.5% de la votacin. Despus de 71 aos de hegemona de un slo partido poltico, se arrib a la alternancia en el Ejecutivo Federal. La votacin para diputados de mayora relativa fue la siguiente: Alianza por el Cambio (PANPVEM) 38.2%, PRI 36.9%, Alianza por Mxico (PRD-PT-Convergencia-PAS-PSN) 18.7%. Con estos resultados, y de acuerdo a los convenios de asignacin de recursos de las coaliciones, el nanciamiento para el trienio 1998-2000 se distribuy de la siguiente forma:28

Financiamiento Pblico del Trienio 2001-2003

Partido PAN PRI PRD PT PVEM Convergencia Otros partidos Total
29

2001 637,636,258 694,029,425 279,908,819 146,432,347 174,574,556 114,443,788 201,714,959 2,248,740,152

2002 667,273,725 735,993,475 294,047,885 154,889,952 186,117,836 132,780,837 268,313,281 2,439,416,991

2003 1,310,390,519 1,447,323,721 575,157,766 297,789,489 364,485,174 248,878,457 582,963,350 4,826,988,476

Total 2,615,300,502 2,877,346,621 1,149,114,470 599,111,788 725,177,566 496,103,082 1,052,991,590 9,515,145,619

% 27.5% 30.2% 12.1% 6.3% 7.6% 5.2% 11.1% 100%

Si comparamos el porcentaje que recibi cada partido de la bolsa total de nanciamiento pblico con respecto al trienio anterior tenemos que: el PRI perdi un punto porcentual, 30.2% del monto total; el PAN subi cuatro puntos porcentuales, su financiamiento fue de 27.5%; el PRD perdi ms de diez puntos porcentuales, cay a 12.1%; el PVEM y el PT tuvieron disminuciones mnimas, se colocaron en 7.6% y 6.3% respectivamente; y Convergencia obtendra el 5.2%. Por cada peso que recibi el PRD de recursos pblicos en el trienio 2001-2003, el PAN obtuvo 2.2, el

PRI 2.5, el PVEM 63 centavos, el PT 52 centavos y Convergencia 43 centavos. El PRI recibi 262 millones de pesos ms que el PAN y 1,728 millones ms que el PRD en este perodo.

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Cuadro de elaboracin propia que retoma los datos proporcionados por el PAN, PRI, PRD, PVEM, PT y Convergencia en los informes de 2001, 2002 y 2003 sobre el origen y destino de los recursos de los partidos. El rubro de otros partidos fue tomada de la pgina web citada del IFE. Desde el 2001 el Partido Alianza Social y el Partido de la Sociedad Nacionalista y, a partir de 2002, Mxico Posible, Fuerza Ciudadana y el Partido Liberal Mexicano.

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27

La estrepitosa cada del nanciamiento del PRD se debi a la baja votacin que recibi a razn de mantener una tercera candidatura cuando las elecciones federales del ao 2000 se convirtieron en una suerte de plebiscito sobre la continuidad o no del rgimen. Tambin porque la alianza electoral que realiz con otros cuatro partidos no increment sustancialmente el porcentaje de sufragios recibidos y en cambio signic una fuerte carga en el reparto de prerrogativas y de escaos legislativos. Durante la primera mitad del gobierno de Vicente Fox se establecieron tres ejercicios para la recopilacin, discusin y consenso de las propuestas de cambio constitucional: la Comisin de Estudios para la Reforma del Estado; los Foros para la Reforma Integral de la Constitucin; y la Mesa de Dilogo con los Partidos Polticos. A pesar de sus mltiples propuestas y del alto nivel de acuerdo que tenan, ninguno de estos foros conllevara a una modicacin de la legislacin electoral.

La expectativa de cambio poltico se vio lesionada con el activismo que mostr el gobierno federal para promocionar el voto -incluso en contra de la opinin de las autoridades electorales- en las elecciones de 2003. Paralelamente, el PAN realiz una agresiva campaa en medios sustentada en el eslogan: qutale el freno al cambio. Es decir, para ganar ms votos se culpaba a la oposicin de la inactividad del Ejecutivo, sin percatarse que con tal acusacin sacricaban los futuros acuerdos. En las elecciones de 2003, la votacin para diputados fue la siguiente: PRI por si slo 23.1% con la Alianza para Todos 13.6%30, PAN 30.7%, PRD 17.6%, PVEM 4%, PT 2.4%, Convergencia 2.2%, Mxico Posible 0.9%, PAS 0.7%, Fuerza Ciudadana 0.4%, PLN 0.4% y PSN 0.2%. Con estos resultados el nanciamiento pblico para el trienio 2004-2006 fue distribuido de la siguiente forma:31

Financiamiento Pblico del Trienio 2004-2006

Partido PAN PRI PRD PT PVEM Convergencia Otros partidos32 Total 2004 529,691,612 567,837,658 331,491,784 127,267,005 174,183,464 125,578,956 0 1,856,050,479 2005 560,450,738 603,172,296 355,702,273 137,797,658 187,780,828 136,904,242 32,560,923 2,014,368,958 2006 1,129,321,165 1,226,924,415 722,691,370 275,009,204 382,235,987 272,278,723 162,636,044 4,171,096,908 Total 2,219,463,515 2,397,934,369 1,409,885,427 540,073,867 744,200,279 534,761,921 195,196,967 8,041,516,345 % 27.6% 29.8% 17.5% 6.7% 9.3% 6.7% 2.4% 100%

Con la excepcin del PRD, el porcentaje que recibi cada uno de los partidos de la bolsa total de nanciamiento pblico no se modic sustancialmente con lo que obtuvieron en el trienio anterior. El PRD subi 5.4 puntos porcentuales, el PVEM 1.7% Convergencia 1.5, el PT 0.3%, el PAN 0.1%, mientras el PRI baj 0.4%. Los puntos ganados por el PRD fueron producto de la desaparicin del sistema de partidos del PAS y PSN, sus antiguos aliados en las elecciones de 2000.
28

30 Alianza para Todos fue una coalicin parcial PRI-PVEM en 11 estados de la Repblica.

Cuadro de elaboracin propia que retoma los datos proporcionados por el PAN, PRI, PRD, PVEM, PT y Convergencia en los informes de 2004 y 2005 sobre el origen y destino de los recursos de los partidos. Los datos de 2006 y el rubro otros partidos fueron tomados de la pgina web citada del IFE.
32

31

Este rubro contempla a los dos partidos que surgieron en el ao 2005: Nueva Alianza, y Alternativa Socialdemcrata y Campesina.

Por cada peso que recibi el PRD de recursos pblicos en el trienio 2004-2006, el PAN obtuvo 1.5, el PRI 1.7, el PVEM 52 centavos, el PT 38 centavos y Convergencia 37 centavos. Con esta proporcin presupuestal se enfrentaran en las elecciones de 2006. El PRI obtendra 178 millones de pesos ms que el PAN y 988 millones ms que el PRD. A pesar de que Vicente Fox se comprometi en diversas ocasiones a impulsar una profunda reforma del Estado y reconoci desde el inicio de su mandato que ninguna transicin poltica verdadera reasume simplemente la legalidad formal que la precedi,33 el gobierno del cambio no tuvo voluntad poltica para modicar las reglas, pues la institucionalidad del viejo rgimen result ms conveniente para mantenerse en el poder. La intervencin del presidente en el proceso sucesorio record a las prcticas ms autoritarias del viejo rgimen: primero abandon sus promesas de cambio democrtico para impulsar a su esposa a la presidencia, despus intent infructuosamente imponer a su secretario de Gobernacin como candidato del PAN y, finalmente, se resign a promover activamente a su correligionario durante la campaa electoral. Adems, con informacin proveniente del sco se fractur el proceso de seleccin interna del PRI y mediante pactos con el magisterio y gobernadores de los estados se debilit la promocin del voto de su candidato a la presidencia; de igual forma se busc inhabilitar al candidato de la izquierda y al no conseguirlo, el presidente Fox se aboc a desprestigiarlo durante todo el proceso electoral. El enrarecimiento de los comicios tambin fue producto del gasto exagerado en propaganda partidista en los medios masivos de comunicacin, que lejos de inculcar valores democrticos y de construir ciudadana, se basaron en campa-

as difamatorias; tambin fue consecuencia de la indebida participacin de terceros que reforzaron la propaganda negra; de la pasividad de las autoridades electorales para frenar los excesos del presidente de la Repblica, de los partidos polticos y del Consejo Coordinador Empresarial; as como de la scala electoral que no consign a nadie a pesar de las mltiples irregularidades que se presentaron durante el proceso electoral; y nalmente, del Tribunal Electoral que se mostr incapacitado para juzgar el impacto que tuvieron todas estas anomalas en el resultado ocial de las elecciones. Tras estas condiciones de regresin autoritaria, la votacin para diputados en las elecciones de 2006 fue la siguiente: PAN 33.3%, Coalicin por el Bien de Todos (PRD-Convergencia-PT) 29%, Alianza por Mxico (PRI-PVEM) 28.2%, Nueva Alianza 4.5% y Alternativa 2%. Con estos resultados, y de acuerdo a los convenios de asignacin de recursos de las coaliciones, el nanciamiento pblico para el 2007 fue distribuido de la siguiente forma:34

Financiamiento 2007
PAN PRI PRD PT PVEM Convergencia Nueva Alianza Alternativa Total 742,564,327 518,607,618 446,114,655 211,597,430 223,435,777 200,063,796 187,505,882 139,594,107 2,669,483,592 27.8% 19.4% 16.7% 7.9% 8.4% 7.5% 7.0% 5.2% 100%

33

Discurso del 22 noviembre de 2000 en el Museo de Antropologa al recibir -y comprometerse con- las Conclusiones y Propuestas de la Comisin de Estudios para la Reforma del Estado.

34 Cuadro de elaboracin propia que retoma los datos de la pgina web citada del IFE. Slo se toman en cuenta las aportaciones por concepto de actividades ordinarias permanentes.

29

Si comparamos el porcentaje que recibi cada partido de la bolsa total de nanciamiento pblico con respecto al trienio anterior, tenemos que: el PRI perdi 10 puntos, el PVEM 0.9, el PRD 0.8, el PT subi 1.2 puntos, Convergencia 0.8 y el PAN 0.2. En realidad los puntos perdidos por el PRI fueron distribuidos entre los dos nuevos partidos. Por cada peso que recibir el PRD de recursos pblicos en 2007, el PAN obtendr 1.6, el PRI 1.1, el PVEM 50 centavos, el PT 47 centavos, Convergencia 44 centavos, Nueva Alianza 42 centavos y Alternativa 31 centavos. El PAN recibir 223 millones de pesos ms que el PRI y 296 millones ms que el PRD. Aunque si sumramos los recursos que recibir el Frente Amplio Progresista (PRD-PT-Convergencia) superaran en 115 millones de pesos al presupuestado para el PAN.

Financiamiento privado a los partidos 1997-200535

Adems de las erogaciones pblicas, el COFIPE contempla otras cuatro formas de nanciamiento a los partidos: por la militancia, por los simpatizantes, autonanciamiento y por rendimientos nancieros. Para un mejor comprensin de los efectos del nanciamiento privado, el anlisis de este apartado se dividir en dos etapas: los ltimos cuatro aos de gobierno prista y los primeros cinco de administracin panista. Es evidente que son periodos desiguales tanto de duracin como del nmero de elecciones federales que se realizaron en esos ciclos, no obstante, esta comparacin resulta basta til para visualizar el impacto de la alternancia en el comportamiento de las donaciones de origen privado que recibieron los partidos. La recaudacin del nanciamiento privado en el cuatrienio de 1997-2000 fue la siguiente:36

Financiamiento Privado 1997-2000

Partidos Militantes Simpatizantes Autonanciamiento Rendimientos Financieros TOTAL % recaudacin total PAN 79,159,602 75,952,200 18,540,423 63,272,689 236,924,914 24.6% PRI 207,610,196 171,962,861 197,019,837 40,767,052 617,359,946 64.2% PRD 30,021,457 182,670 14,445,613 16,599,259 61,248,999 6.4% PT 11,711,879 445,540 84,758 4,137,707 16,379,884 1.7% PVEM 4,354,751 6,385,127 1,793,496 17,265,276 29,798,650 3.1%

Despus de la reforma de 1996, y mientras gobern la presidencia de la Repblica, el PRI fue el partido que report una mayor recaudacin de origen privado, obtuvo el 64% de las aportaciones en ese perodo. Por cada peso que recibi el PRD de dinero privado, el PAN recolect 3.8, el PRI 10, el PVEM 48 centavos y el PT 26 centavos. Se han tratado de minimizar el peso de las aportaciones privadas, pero el tope que estableci el COFIPE (10% de la bolsa total de financiamiento pblico) ha resultado bastante alto.
30

En este perodo, el 19.3% de los ingresos del PRI fueron de origen privado y su monto sobrepas el nanciamiento publico y privado que recibieron en esos aos el PT o el PVEM.
35

An no son pblicos los informes de ingreso y gasto de 2006 de los partidos polticos, por lo que el anlisis de las aportaciones privadas de ese ao no son contempladas en esta investigacin.

Cuadro de elaboracin propia, retoma datos proporcionados por el PRI, PAN, PRD, PVEM y PT en los informes anuales del perodo 1997-2000 sobre el origen y destino de los recursos de los partidos.

36

Despus del PRI, en el perodo 1997-2000, fue el PAN el partido ms dependiente al financiamiento privado ya que le signic el 10.9% del total de dinero que ingres a su partido, para el PVEM represent el 5.6%, para el PRD el 3.6% y para el PT 2.6%. El PRI obtuvo mayores ingresos por concepto de militantes, de simpatizantes y de autonanciamiento, no as por rendimientos nancieros. Por concepto de financiamiento de la militancia, por cada peso que recibi el PRD, el PAN recab 2.6, el PRI 6.9, el PT 39 centavos y el PVEM 14 centavos. Para ejemplificar la desproporcin, basta decir que el PRI recolect 82 millones ms que los otros cuatro partidos juntos. Respecto al nanciamiento por simpatizantes, el PRD fue el partido que menor ingreso report en este perodo (por lo que ser ms til, en este caso, jar como base el nanciamiento del PVEM). Por cada peso que recibi el PVEM por este concepto, el PAN obtuvo 11.8, el PRI 26.9, el PT 6 centavos y el PRD 2 centavos. En este caso, el PRI recolect 89 millones ms que los otros cuatro partidos juntos.

El autonanciamiento es el dinero que los partidos obtienen de boteos, rifas y sorteos, en cuatro aos el PRI logr recaudar 197 millones de pesos por esos conceptos. Por cada peso que report el PRD de autofinanciamiento, el PAN recibi 1.2, el PRI 13.6, el PVEM 12 centavos y el PT medio centavo. El PRI recolect en este rubro 162 millones ms que los otros cuatro partidos juntos. Respecto a los rendimientos nancieros, un dato que llama mucho la atencin y que habla, ms que de inequidad, del deciente manejo nanciero de algunos partidos, es el hecho de que el PRI, pese haber recaudado en ese perodo mil millones de pesos ms -de dinero pblico y privado- que el PAN, sus intereses bancarios fueron inferiores a los de Accin Nacional en 22 millones de pesos respecto. De igual forma, el PRD recab el doble de dinero que el Verde Ecologista en ese perodo pero obtuvo la mitad del que recibi el PVEM por concepto de intereses financieros. Durante los primeros cinco aos de la presidencia de Vicente Fox, la recaudacin del nanciamiento privado fue la siguiente:37

Financiamiento Privado 2001-2005

Partidos Militantes Simpatizantes Autonanciamiento R. Financieros Total % Total PAN 162,157,050 63,690,690 32,287,223 56,574,882 314,709,845 44.9% PRI 159,301,480 11,356,251 29,320,430 11,081,150 211,059,311 30.1% PRD 68,148,021 38,694,692 1,135,147 4,279,821 112,257,681 16% PT 10,126,791 218,584 10,345,375 1.5% PVEM 2,759,752 1,865,123 1,041,821 10,197,431 15,864,127 2.3% Convergencia 1,003,940 1,013,974 32,734,761 1,595,269 36,347,944 5.2%

Mientras que el PRI recaud el 64% del total de las aportaciones privadas a los partidos en los ltimos cuatro aos de la administracin de Zedillo, con la alternancia en el Ejecutivo Federal,
37

su porcentaje cay a 30%. En relacin inversa, el PAN aument en casi 20 puntos porcentuales su percepcin y el PRD 10 puntos38.

Para el anlisis del financiamiento privado esta investigacin solo tomar en cuenta los datos reportados por el PRI, PAN, PRD, PVEM, PT y Convergencia en los informes anuales del perodo 2001-2005 sobre el origen y destino de los recursos de los partidos.

38 Un dato muy significativo es que el PRD recaud la mitad de sus aportaciones en ese lustro durante el ao 2005, cuando todas las encuestas daban por seguro ganador a su candidato a la presidencia.

31

El porcentaje que represent el dinero privado en este perodo del total del nanciamiento disminuy con respecto a los ltimos aos de la administracin prista, principalmente porque las aportaciones ms importantes de recursos privados se dan en el ao de la eleccin presidencial. Para el PAN represent el 7.8% de sus ingresos, para el PRD 5.8%, para el PRI 5%, para Convergencia 4.6%, para el PVEM 1.4% y para el PT 1.2%. En este perodo por cada peso que recolect el PRD de dinero privado, el PAN consigui 2.8, el PRI 1.8, Convergencia 32 centavos, el PVEM, 14 centavos y el PT 9 centavos. El PAN obtuvo 103 millones de pesos ms que el PRI y 202 millones ms que el PRD y encabez la recaudacin de tres de los cuatro rubros de nanciamiento privado. Por concepto de financiamiento de la militancia en el perodo 2001-2005, por cada peso que report el PRD, tanto el PAN como el PRI obtuvieron 2.3, el PT 14 centavos, el PVEM 4 centavos y Convergencia 1 centavo. En este rubro el PAN obtuvo una diferencia mnima frente al PRI, 2.8 millones de pesos ms, pero en relacin al PRD recaud ms de 94 millones de pesos. En el nanciamiento de los simpatizantes es donde resulta ms notoria la diferencia entre ser gobierno federal y no serlo. En el perodo 19972000 el PRI recab casi 172 millones de pesos, en el siguiente lustro apenas 11 millones; el cambio ms drstico se da con la alternancia: en el 2000 el PRI obtuvo 102 millones, al ao siguiente nicamente 10 mil pesos. En sentido contrario, sorprende el incremento de las aportaciones en este rubro del PRD, que pas de recolectar 180 mil pesos entre 1997 y 2000 a ms de 38 millones de pesos en el siguiente quinquenio (85% de ellos durante el 2004 y 2005). El comportamiento del PAN es estable, seguramente se disparar cuando se incorpore el dato del nanciamiento 2006. Por cada peso que report el PRI de ingresos por simpatizante, el PAN inform 5.6, el PRD 3.4, el PVEM 12 centavos, Convergencia 9 centavos y el PT ninguno. Por concepto de autofinanciamiento, la cada del PRI tambin es enorme (de 197 millones de pesos a 29 millones). Otro dato curioso es que Convergencia tuvo el nanciamiento ms alto en este rubro. Por cada peso de Convergencia el PAN recibi 98 centavos, el PRI 89 centavos, el PRD 3 centavos, el PVEM 2 centavos y el PT ninguno.
32

En rendimientos nancieros, por cada peso que recibi el PRD, el PAN obtuvo 13.2, el PRI 2.5, el PVEM 2.3, Convergencia 37 centavos y el PT 5 centavos. En este caso, el PAN obtuvo 45 millones de pesos ms que el PRI, 46 millones ms que el PVEM y 52 millones ms que el PRD. Con estos datos podemos constatar que la alternancia signic un cambio radical en el comportamiento de las aportaciones privadas, favoreciendo claramente al partido que encabeza el Poder Ejecutivo Federal. Ello contrasta con la asignacin de las aportaciones pblicas, donde el PRI, a pesar de perder la presidencia, fue el partido con el mayor nanciamiento durante todo el sexenio de Vicente Fox. Lo que denota sus distintas lgicas, mientras los recursos pblicos se distribuyeron de acuerdo a una frmula ligada a la proporcionalidad del voto y a los convenios de coalicin entre partidos; la recaudacin privada se vincula con los privilegios que pueda obtener en el futuro los donadores, por ello favorecen a los partidos que tienen mayores posiciones de poder. Otra agravante del nanciamiento privado es que complica excesivamente la scalizacin del gasto de los partidos. No es casual que los principales casos de corrupcin poltica ocurridos en el sexenio anterior -y que involucran a los tres principales partidos- estn vinculados con el nanciamiento privado: Amigos de Fox, Pemexgate y los videoescndalos. El nanciamiento privado a los partidos ha fortalecido el papel de los poderes fcticos -legales e ilegales- en la poltica, subordinando en algunos casos a la representacin poltica. Casos como la aprobacin expedita y unnime de la Ley Televisa en la Cmara de Diputados o las llamadas telefnicas de un empresario a gobernadores y congresistas para que intervinieran a su favor en diversas materias, lo ejemplican perfectamente. Adems, el dinero privado ha frenado en forma indirecta el proceso de cambio democrtico, pues en un pas como Mxico -donde las reglas de produccin concentran la riqueza econmica en unas cuantas familias- los que pueden invertir dinero a las campaas simplemente no estn interesados en cambiar las reglas existentes que les favorecen, por lo que es lgico que sus aportaciones sean dirigidas a partidos y polticos que velarn por sus intereses.

u Consideraciones

finales

Como hemos podido comprobar, el nanciamiento pblico posibilit la consolidacin de un sistema plural de partidos. Sin embargo, el elevado presupuesto que reciben no se ha reejado en la profesionalizacin de la poltica, principalmente porque la normatividad electoral en su conjunto ha fomentado una lgica de gasto en promocin propagandstica. Se han descuidado las tareas de investigacin, de formacin de cuadros, de estructura, de discusin ideolgica y de posicionamiento respecto a los principales problemas del pas, para sufragar las deudas contradas en propaganda en radio y televisin con anuncios comerciales que distorsionan la realidad para atraer un mayor nmero de votos. Dejamos de ser ciudadanos para convertirnos en consumidores. El despotismo del spot, le han llamado algunos. Por ello, cualquier reforma al sistema de financiamiento de los partidos debera tener como eje la modicacin de esta lgica de gasto mercantilista. Mientras las campaas electorales sean tan largas y se efecten en promedio en siete fechas distintas por ao, no habr nanciamiento pblico que fomente una democracia de calidad, porque los partidos no utilizarn sus recursos para reexionar sobre las polticas pblicas y normas a legislar, sino que los canalizarn para competir por el poder. Aunado a ello, el nanciamiento pblico que reciben los partidos no es suciente para cubrir los topes de gasto de todas sus campaas, lo que obliga a los partidos a buscar otro tipo de ingresos, mismos que distorsionan la equidad de la contienda a favor del partido en el gobierno, comprometen el desempeo futuro de los representantes populares y vulneran la scalizacin del gasto de los partidos. En ese sentido, podemos armar que para edicar una verdadera ciudadana es necesario prohibir el gasto propagandstico para temas electorales en la radio y en la televisin; para proteger la autonoma de los representantes populares, el umbral de gasto mximo en una eleccin debera ser el mismo monto que se destine a los partidos por concepto de gasto de campaa, por lo que se hara innecesario el nanciamiento privado para nes electorales; para garantizar la equidad de

la contienda, se necesita reducir la duracin y el costo de las campaas; para desarrollar la profesionalizacin de la poltica, se deben modicar las prioridades de gasto de los partidos. En cuanto al nanciamiento pblico, lo primero que habra que cambiar es su frmula de clculo, ya que resulta ilgico que el nanciamiento por concepto de las actividades ordinarias permanentes se establezca a partir del costo mnimo de una eleccin. Tampoco parece conveniente que se establezca el mismo monto para gastos de campaa en una eleccin en la que nicamente se renueva a la Cmara de Diputados a otra en que se elige al presidente de la Repblica y a todo el Congreso de la Unin. Por concepto de gastos de campaa, lo ptimo sera establecer una cifra mxima por habitante; as, dependiendo de la magnitud de la eleccin se otorgan los recursos pblicos que permitan cubrir la totalidad de sus costos. En este rubro no sera necesario diferenciar el presupuesto que recibe cada partido, con lo que se asegurara la equidad de la contienda. A cambio, el monto por concepto de gastos ordinarios permanentes de los partidos debera asignarse en proporcin a la fuerza electoral de cada partido y en funcin de las necesidades organizacionales para generar una estructura nacional, para profesionalizar sus cuadros y para desarrollar pensamiento. Una mayor transparencia en el manejo de los recursos acreditar el xito de la reforma, por lo que resulta indispensable fortalecer las facultades de fiscalizacin de las autoridades electorales. De igual forma, sin un adecuada justicia electoral que castigue de forma ecaz los ilcitos que pudieran cometer los partidos en materia de ingreso y gasto de los partidos, ser imposible desincentivar los malos manejos de las nanzas partidistas. La democracia esta altamente vinculada con el fortalecimiento del sistema de partidos, por ello debemos garantizar la competencia, la profesionalizacin de sus cuadros y la independencia de los representantes respecto a los poderes fcticos; slo as podremos culminar el proceso de transicin democrtica.

33

4
E

DINERO, ELECCIONES Y POLTICA EN MXICO

Jorge Javier Romero*

n la poltica mexicana se gasta demasiado dinero. Sin duda, no puede ser tan caro hacer que los polticos compitan entre s en paz y con aceptacin de las reglas. Es necesario abaratar el costo de la competencia poltica para que sta sea ms equitativa, ms accesible a los ciudadanos, ms dispuesta a la discusin de ideas, ms programtica y menos publicitaria. La manera en la que se nancian los partidos actualmente surgi cuando las reformas de 1996. La idea del gobierno de Zedillo es que el PRI aceptara la reforma gracias a que el dinero que antes se le entregaba por la va informal del desvo de recursos pblicos, ahora se hiciera de manera directa, legalizada y con un reparto proporcional para los que haban pactado la reforma constitucional. Ni el PAN ni el PRD estuvieron de acuerdo en la cantidad ingente de recursos pblicos que la frmula presidencial trasladara a los partidos y por eso la reforma legal pas slo con la mayora del PRI.

Por supuesto que las resistencias de los partidos se acabaron pronto. Los recursos comenzaron a uir y a disear el tipo de competencia poltica que hoy tenemos. Varios defectos de consecuencias institucionales serias tienen las reglas del 96: 1. Si bien puede ser razonable que los partidos tengan ingresos de gasto ordinario proporcionales a los diputados con los que cuentan, no se justica que los gastos de campaa sean simplemente el doble de los que reciben de nanciamiento ordinario. Esto crea una gran inequidad en la competencia electoral. 2. Ha resultado catastrco que se abriera el mercado de publicidad poltica. Los anuncios en la televisin, donde aparecen los candidatos y los partidos en la misma estantera meditica donde estn los desodorantes, los paales, la comida para mascotas o la cerveza. Los candidatos se han vuelto productos mediticos y los partidos carecen de capacidad para difundir ideas y proyectos. Slo venden lemas y sonrisas. 3. Con el mercado de televisin y radio abiertos a la compra venta y con un papel aparentemente relevante de la venta publicitaria de candidatos en la formacin de preferencias,

JORGE JAvIER ROmERO: Doctorado en Ciencia Poltica y Sociologa en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa de la Universidad Complutense de Madrid. Desde 1987 se desempea como profesor de tiempo completo en el departamento de Poltica y Cultura de la Universidad Autnoma Metropolitana, Xochimilco.

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la inmensa mayora de los recursos pblicos dedicados a gastos de campaa se los llevaron los concesionarios de radio y televisin, sobre todo, con mucho, las dos empresas que controlan el mercado de la televisin. Ms del sesenta por ciento del dinero del nanciamiento pblico a la poltica se lo repartieron Televisa y Televisin Azteca. 4. Con la importancia que ha adquirido la publicidad televisiva en las campaas, las televisoras han obtenido un excesivo poder poltico. Usan sus concesiones para encumbrar o derrumbar imgenes de polticos en funcin de sus intereses y a cobrar ms o menos por los anuncios y los espacios de acuerdo a las simpatas de los dueos de las empresas. 5. El ingente nanciamiento ordinario ha permitido la formacin o la subsistencia de burocracias polticas excesivas, en lugar de que tengamos partidos ecazmente parlamentarios con burocracias reducidas. Ha generado incentivos a la formacin de partidos negocio, que ven en el nanciamiento pblico un botn para sus lderes. 6. El sistema de coaliciones electorales, que no parlamentarias, ha generado sobre representacin legislativa, con la inacin presupuestal consiguiente, de partidos que no se someten directamente al voto de los electores. 7. La manera en la que se distribuyen los recursos pblicos durante las campaas hace que los partidos nuevos se queden prcticamente al margen de la aparicin en medios. Por supuesto, el financiamiento pblico es fundamental en las democracias para propiciar equidad y para evitar que los intereses econmicos legales e ilegales secuestren a la poltica, como ocurre en los Estados Unidos, pero hoy la bolsa de los recursos pblicos la poseen oligoplicamente los partidos arraigados, que se niegan a abrir la competencia y quieren reducir la representacin de las minoras. En 2006, por ejemplo,

la bolsa total de recursos para los partidos polticos fue de alrededor de 400 millones de dlares, la mitad para gastos ordinarios y la mitad para gastos de campaa. De este dinero, al PRI y al PAN les tocaron ms alrededor de cien millones de dlares y al PRD ms de 70, mitad para gastos ordinarios y mitad para gastos de campaa. Los partidos nuevos recibieron poco menos de ocho millones de dlares cada uno1. Durante las campaas, los tres partidos grandes inundan de publicidad los medios de comunicacin, gracias a la libertad que tienen para contratar televisin y radio. La cantidad de recursos que reciben los partidos grandes es desproporcionada. Los nuevos, sin representacin an, entran a la competencia con un nanciamiento considerable pero insuciente por lo desproporcionado de la competencia. En la medida en que el terreno de la publicidad meditica se vuelve la arena de la competencia, el partido que no le mete dinero a la tele pasa inadvertido. Ese tipo de competencia empobrece a la poltica. Las ideas y su divulgacin, la tarea de construccin de ciudadana que le debe corresponder a la prdica poltica, la obligacin de elaborar proyectos de gobierno coherentes que sean contrastables con los de los adversarios, acaban todas convertidas en una guerra de eslganes y de cancioncillas pegajosas. La poltica homologada al convencimiento de consumidores segmentados socialmente pero que con dicultad deliberan libremente sobre los asuntos pblicos. En medios se gasta alrededor del 70% de los recursos de campaa que entrega el IFE. Los partidos nuevos quedan a la merced de los pocos espacios que reparte el IFE y lo poco que pueden comprar, mientras los grandes despliegan campaas huecas de frases hechas.

Para 2006, el monto total del financiamiento pblico aprobado por el IFE para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes y gastos de campaa es de alrededor de 4 mil 137 millones de pesos. La siguiente tabla muestra la distribucin del nanciamiento pblico por actividades ordinarias y gastos de campaa aprobados para 2006.

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El resto del nanciamiento de campaa, ms todo el dinero negro que se mueve en tiempos electorales, se dedica a lubricar las maquinarias clientelistas que constituyen las redes de los partidos. El intercambio de favores por votos, de ddivas y regalos, el acarreo, siguen siendo prcticas habituales de las campaas mexicanas. Los partidos construyen su imagen de fortaleza con la movilizacin de grupos depauperados cuya nica organizacin se da en torno a la ddiva ofrecida. Buena parte de los cuadros de los partidos son intermediarios que gestionan benecios particulares a cambio de apoyo poltico. Las estrategias clientelistas son cada vez menos ecientes para conseguir votos pero siguen siendo usadas por los partidos, con todo el costo que tienen, incluido el costo ilegal de la utilizacin privada de recursos o programas pblicos para lubricar estas redes. El caso es que la legislacin actual hace que los partidos necesiten de cantidades ingentes de recursos. Si existe la posibilidad de competir con spots en lugar de competir con ideas, todos van a preferir el camino ms fcil porque es sin duda muy ecaz para conseguir votos. La democracia deja de serlo y se convierte en un mercado de promesas, con la misma lgica y con la misma tendencia depredadora de los mercados econmicos. Una competencia as tiende a ser oligrquica y concentra benecios en lugar de repartirlos equitativamente. Es decir, no es autnticamente democrtica porque la formacin de la opinin pblica est controlada por las empresas medios electrnicos que intercambian espacios informativos y de opinin por compra de tiempo comercial. La libertad existente en la compra de tiempos comerciales de televisin es, entonces, la razn por la cual se gasta tanto en las elecciones mexicanas. Con cambiar esa regla se puede reducir radicalmente el costo de la poltica mexicana. Sin compra de espacios de radio y televisin y con la creacin de espacios de debate y presentaciones de candidatos en tiempos ociales y comprados por la autoridad electoral, la competencia sera
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ms programtica y ms equitativa. Y sera, sobre todo, mucho ms barata. La competencia democrtica no puede ser asimilada al mercado. Si el sistema de incentivos de la democracia es equivalente al de la acumulacin econmica, entonces resulta que quien invierte ms, ms obtiene y se genera coalescencia de intereses. Si simplemente se recorta el nanciamiento pblico sin eliminar la contratacin libre de espacios de televisin, entonces lo que acaba ocurriendo es que los partidos tendern a buscar dinero privado para satisfacer sus necesidades de compra de espacios propagandsticos. Y es ese el camino para la consolidacin de un arreglo poltico de dependencia respecto a los intereses econmicos. Es decir, un arreglo de simulacin democrtica, incapaz de formar ciudadana y de ser ms eciente en trminos de distribucin de la riqueza. Tambin es necesario aumentar los controles sobre el gasto clientelista. La compra de votos es ya un delito electoral y penal, pero sin coaccin ecaz. Buena parte del nanciamiento ilegal del que se hacen los partidos se va precisamente a estas prcticas, por lo que seguirles la pista es especialmente complicado. Los casos del desvo de recursos de Petrleos Mexicanos al PRI a travs del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la Repblica Mexicana y de los recursos captados ilegalmente por Amigos de Fox para el PAN durante las campaas presidenciales de 2000 son ejemplos de nanciacin ilegal documentada y sancionada en los trminos de la legislacin electoral, pero sin sanciones penales para los responsables individuales de estas conductas, ya que las sanciones electorales se aplican como multas a los partidos (Crdova y Murayama: 2006). La legislacin mexicana establece claramente que el nanciamiento pblico debe prevalecer sobre el privado. Sin embargo, ja la posibilidad de que cada partido obtenga hasta el diez por ciento del total de los recursos pblicos otorgados a todos los partidos en su conjunto por la va de donaciones privadas individuales bien documen-

tadas, siempre y cuando el total de dinero que obtengan por esa va no sea superior a la obtenida como nanciacin pblica. No estara mal el mtodo si no fuera tan grande la cantidad de dinero pblico que recibe el conjunto de los partidos y la desproporcin entre los partidos grandes y los de reciente registro. La nanciacin pblica se otorga a los partidos de la siguiente manera: A) El nanciamiento pblico para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se jara anualmente, aplicando los costos mnimos de campaa calculados por el rgano superior de direccin del instituto federal electoral, el numero de senadores y diputados a elegir, el numero de partidos polticos con representacin en las cmaras del Congreso de la Unin y la duracin de las campaas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo sealado anteriormente, se distribuir entre los partidos polticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuir entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la eleccin de diputados inmediata anterior; B) El nanciamiento pblico para las actividades tendientes a la obtencin del voto durante los procesos electorales, equivaldr a una cantidad igual al monto del nanciamiento pblico que le corresponda a cada partido poltico por actividades ordinarias en ese ao; y C) Se reintegrar un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos polticos por concepto de las actividades relativas a la educacin, capacitacin, investigacin socioeconmica y poltica, as como a las tareas editoriales. La ley jara los criterios para determinar los limites a las erogaciones de los partidos polticos en sus campaas electorales; establecer los montos mximos que tendrn las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el

control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, sealara las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones. Si bien el mecanismo de nanciacin pblica tiene la virtud de privilegiar los ingresos pblicos a los privados y permiti que aumentara la competitividad de los partidos que en 1996 pactaron la reforma electoral, tiene varios defectos. Por ejemplo, el hecho de que la frmula multiplique el ndice bsico de clculo -el costo mnimo de una campaa para diputado federal calculado por el Consejo General del IFE- entre otros factores por el nmero de partidos con representacin en el Congreso, que combinado con la desproporcionada frmula de distribucin, que benecia sustancialmente a los partidos con ms representacin, provoc que en las elecciones de diputados de 2003 hubiera partidos con ms dinero que el que podan gastar de acuerdo a los topes de campaa fijados por el IFE conforme a la ley. La desproporcin entre lo que se reparte equitativamente y lo que reciben los partidos con ms diputados en el Congreso es un mecanismo para cerrar la competencia a tres grandes y algunos pequeos que necesitan, por la precariedad de su subsistencia, ampararse bajo el paraguas de los partidos grandes. Ningn partido reciente ha logrado probar su subsistencia ms de una eleccin sin asociarse con alguno grande y slo dos -Alternativa Socialdemcrata y Nueva Alianza- han logrado obtener su registro de manera autnoma desde 2000. El argumento que se ha dado sobre los nuevos partidos es que aportan poco y cuestan mucho. Sin embargo, los que cuestan realmente son los partidos grandes. Sin embargo, con algunos cambios en el sistema de nanciamiento pblico, la democracia mexicana podra ser mucho ms barata y ms eciente. 1. El sistema de reparto del gasto ordinario se debera modicar para que aumentara el

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monto repartido equitativamente entre todos los partidos al 40 por ciento del total y quedara el 60 por ciento a repartir de acuerdo al porcentaje de votos obtenido por cada uno en la eleccin anterior de diputados federales. Los partidos de reciente registro sera excluidos de la bolsa de gasto ordinario. Se debera eliminar el factor del nmero de partidos con representacin para calcular el nanciamiento pblico. Por supuesto, se debera hacer un severo recorte a la duracin de las campaas electorales, para dejarlas en tres meses para presidente de la Repblica y para senadores y mes y medio para diputados federales. 2. El nanciamiento de campaa no debera ser simplemente el doble del nanciamiento ordinario otorgado a un partido en el ao electoral, sino una cantidad equivalente al costo mnimo de campaa por cada candidatura registrada. Se calcular el costo mnimo de campaa para senadores y presidente de la repblica. El resto del nanciamiento pblico se repartir entre los partidos entre los tiempos ociales de medios y los que compre la autoridad electoral, los cules sern repartidos con la misma forma del 40 por ciento equitativo y el resto de acuerdo al porcentaje de votos obtenidos en la eleccin de diputados anterior. De esa manera, los partidos nuevos tendran oportunidad de competir en condiciones de mayor equidad sin costar tanto y los mayores recibiran sustancialmente menos dinero en campaas. 3. Se debera prohibir la compra de espacios publicitarios en radio y televisin a los partidos y restringir el acceso a la televisin y el radio a los tiempos ociales, que incluiran debates y programas de divulgacin programtica. La necesidad de recursos para gastar en la tele se reducira sustancialmente y los partidos podran concentrarse en estrategias mediticas ms elaboradas.

4. Buena parte de las prerrogativas en campaas electorales se deberan dar en especie: propaganda impresa no contaminante, espacios distribuidos equitativamente para su colocacin, mayor eciencia en las franquicias postales y otros recursos que se podran adquirir en escala por parte de la autoridad electoral y repartirse entre los partidos de acuerdo a lo que les correspondiera con la frmula del 40 por ciento igualitario y el 60 progresivo. Resulta curioso ver cmo el nico rubro de nanciamiento pblico que se ha reducido es el llamado de actividades especcas que genera incentivos para que los partidos dediquen recursos a la formacin de ciudadana y a la difusin de la cultura econmica, social y poltica. Los partidos podran recuperar hasta el 70 por ciento de los recursos invertidos en estos rubros, lo que aumentara su nanciamiento al ao siguiente. Sin embargo, pocos lo hacen y ese dinero no se distribuye. Junto con la modicacin del sistema de nanciamiento y gasto, deberan aumentar los elementos para transparentar el gasto de los partidos durante las campaas. Los casos de PEMEX y de Amigos de Fox fueron un xito como caso de fiscalizacin a fondo por parte del IFE, pero a pesar del monto de las multas, la scalizacin ex post le pudo costar cara a los partidos, pero el resultado electoral no se modic. La relacin costo-benecio en caso de ganar violando las reglas de nanciamiento y los topes de campaa es sucientemente favorable como para arriesgarse, aun cuando en caso de perder y ser multado en los montos en que lo fue el PRI el golpe pueda ser realmente grave. Aquellos casos hicieron evidente la necesidad de legislar para modicar el secreto bancario y levantarlo para las autoridades electorales. Esa modicacin mayor puede ser un instrumento muy til para el IFE y ayuda a la transparencia del gasto poltico, pero hace falta ms capacidad de la autoridad electoral para scalizar de ocio durante las campaas. La transparencia

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es un elemento restrictivo del comportamiento irregular de los partidos. Y puede ayudar a reducir el gasto clientelista, pues habra menos posibilidades de encubrirlo. El intercambio de favores por votos es una prctica ominosa de la poltica. Implica el establecimiento de una relacin de subordinacin con contenidos discriminatorios que debe ser combatida por las instituciones. Por eso, un mayor control del gasto partidista debera tener como uno de sus objetivos el evitar que las campaas sirvan para medrar electoralmente gracias a la miseria y la ignorancia de la gente. Por supuesto, la transparencia y la fiscalizacin tendran que poner nfasis tambin en los montos y el origen de los recursos privados. La amenaza de que el crimen organizado se cuele a las campaas es muy grande, adems de los intereses del dinero legal, que se cuelan por todos lados y tambin deberan tener restricciones ms duras. Pero la reduccin del gasto poltico no debe hacerse slo en las elecciones, sino en los procesos de obtencin de registro de los partidos. Hoy cantidades ingentes de dinero negro se mueven en cada etapa de cumplimiento de los requisitos legales para existir como partido poltico y tener derecho a la participacin electoral con candidaturas. Los partidos, para obtener su registro, deben hacer veinte asambleas estatales con tres mil asistentes o doscientas distritales con trescientos asistentes cada una. La movilizacin espontnea y por sus propios medios de esa cantidad de gente para formar un partido es prcticamente imposible en Mxico. Sobre todo para una fuerza nueva, sin reconocimiento pblico y sin redes corporativas o clientelistas. En los ltimos tiempos, slo Nueva Alianza ha conseguido su registro sin movilizacin comprada, pero se trat, en cambio, de una movilizacin corporativa, que implica otro tipo de vnculos de subordinacin y, en todo caso, tampoco se trata de una expresin de autonoma poltica de los ciudadanos.

En las sociedades democrticas avanzadas, los partidos, ms que maquinarias de movilizacin, son fenmenos de opinin pblica con una organizacin formada por cuadros polticos y, en el mejor de los casos, por redes ciudadanas organizadas en torno a causas especcas. En todo caso, los partidos deben poder entrar al sistema poltico demostrando que tienen un programa, una estructura considerablemente nacional -direcciones locales y nacionales bien estructuradascierto tiempo de existencia como corriente poltica documentado con publicaciones, registro de actividades y documentos notariados, en lugar de cumplir con los requisitos con una simulacin que utiliza la pobreza como palanca para el acarreo. Los partidos constituidos podran participar en las elecciones sin restricciones y tendran tres oportunidades para obtener representacin una vez que hubieran superado el 1,5 por ciento de los votos, aunque el mnimo para obtener representacin se debera mantener en el 2%. Las prerrogativas a las que deberan tener derecho los partidos nuevos sera la de un nanciamiento pblico para gastos de campaa, calculado con base en el costo mnimo de campaa fijado por el IFE, por cada candidato registrado; tendran tambin acceso equitativo a los medios de comunicacin electrnica y a la propaganda en los peridicos de acuerdo a la regla de 60-40, y la posibilidad de conseguir el reembolso de los recursos utilizados durante la campaa dentro de topes establecidos de obtener representacin parlamentaria. Los partidos nuevos seran objeto de scalizacin desde el momento de su registro formal a pesar de no contar con recursos pblicos para gastos ordinarios. El registro debera ser una gura mucho ms exible y menos onerosa. Esto resolvera tambin el asunto de las llamadas candidaturas independientes, que cuando son considerables cuentan evidentemente con maquinarias polticas detrs y son un vehculo muy ecaz para caudillos salvadores, sobre todo en un rgimen presidencial, que acaban con la miseria propia y no con los
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males sociales o, como en los Estados Unidos ha ocurrido, se trata de empresarios ricos que quieren apostar su dinero en una aventura poltica. La necesidad de registrar un partido para contender privilegia el carcter colectivo de la poltica democrtica. Bien diseado, el registro podra favorecer a la creacin de partidos programticos y ciudadanos, en lugar de beneciar a las organizaciones movilizadoras de clientelas. Y, sobre todo, reducira la necesidad de nanciamiento, legal e ilegal, de las organizaciones que aspiran a convertirse en partidos polticos, lo que contribuira a sacar al dinero de la poltica, como elemento ms relevante, al menos. Las instituciones electorales mexicanas son altamente distributivas, en los trminos de Tsebelis (1990), ya que benefician a los grupos que han pactado las reglas y discriminan a los competidores. Es un arreglo poltico de tintes oligrquicos, que restringe la participacin y deja poco espacio para las minoras. El argumento que se pone para mantener las restricciones o incluso para subirlas es que se ha abierto el espacio para los partidos negocio. En efecto, las reglas de 1996 generaron Partido Poltico

incentivos para invertir en la simulacin de las asambleas slo para obtener las prerrogativas escasamente scalizables y que una vez desaparecido el partido quedaban sin posibilidades de sancin por su mal uso. Sin embargo, no todos los partidos que han obtenido su registro son meras simulaciones para obtener recursos pblicos. En todo caso, hay que disminuir sustancialmente la posibilidad de negocio sin cerrar la competencia. En resumen, es necesario disear un sistema de nanciacin pblica de los partidos polticos que reduzca los requerimientos de dinero por parte de los partidos, tal como lo recomienda el informe del PNUD sobre la democracia en Amrica Latina de 20042. El instrumento fundamental es el de la restriccin para el gasto en anuncios de radio y televisin sobre temas electorales no slo a los partidos sino a cualquier ciudadano. La transparencia y la scalizacin ecaz son otras palancas que hay que mejorar. El recorte al gasto clientelista, en tercer lugar, tiene no slo consecuencias de abaratamiento de la poltica, sino de impulso a la construccin de ciudadana.

Actividades ordinarias permanentes Pesos 555,866,537.74 613,405,424.52 360,710,804.15 135,071,426.34 190,667,799.64 133,100,713.12 39,776,454.11 39,776,454.11 2,068,375,613.73

Gastos de campaa Total

PAN PRI PRD PT PVEM Convergencia Nueva Alianza Alternativa Socialdemcrata y Campesina TOTAL

555,866,537.74 613,405,424.52 360,710,804.15 135,071,426.34 190,667,799.64 133,100,713.12 39,776,454.11 39,776,454.11 2,068,375,613.73

1,111,733,075.48 1,226,810,849.04 721,421,608.30 270,142,852.68 381,335,599.28 266,201,426.24 79,552,908.22 79,552,908.22 4,136,751,227.46

Fuente: IFE. Programa de acompaamiento ciudadano, boletn nmero 4. http://pac.ife.org.mx/notas/04/pac_nota_nanciamiento.html

http://democracia.undp.org

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I ntrod U cci n

Medios de comUnicacin Y partidos poLticos en Amrica Latina

UNA ApROXIMACIN MS ALL DE LA OBSESIN pOR CONTROLAR EL GASTO ELECTORAL

Steven Griner y Csar Arias1

on varias las razones del descrdito de los partidos polticos en Amrica Latina. Entre ellas, sin embargo, el papel preponderante de los medios de comunicacin gura como una de las ms importantes. Los medios electrnicos, principalmente la televisin, restan centralidad a los partidos, sustituyndolos en cierta medida y, a la vez, representando una barrera de entrada signicante a la poltica. El pblico latinoamericano ha dejado de conar en los partidos y ha trasladado esta conanza a poderes fcticos como la televisin. El acceso a la televisin en el hemisferio es casi universal y para muchos sta representa la fuente principal de informacin y entrenamiento. En las encuestas de Latinobarmetro, la televisin goza de 47 por ciento de credibilidad pblica mientras que los partidos polticos oscilan entre un 19 y 22 por ciento.1
1

STEvEN GRINER fue coeditor del estudio comparativo De las normas a las buenas prcticas: el desafo del nanciamiento poltico en Amrica Latina, publicado en 2004. CSAR ARIAS colabor en el mismo estudio y actualmente se encuentra cursando una Maestra en Administracin Pblica en la Universidad de Columbia en Nueva York. Inter-American Development Bank and IDEA International. Democracies in Development: Politics and Reform in Latin America, (2002), page 36.

La penetracin de la televisin, la radio y recientemente del Internet, ha contribuido a la universalidad de la poltica, proveyendo informacin en tiempo real hasta en los rincones ms recnditos de la aldea global. No obstante, la irrupcin de los medios tambin ha profundizado la segmentacin de las sociedades. Dcadas atrs, el electorado era ms homogneo y consistente en su identicacin con las ideologas tradicionales de la economa y la sociedad. En la actualidad, sin embargo, el electorado se presenta como un tejido de preferencias segmentadas, cada una con su propia capacidad de ampliacin y poder de convocatoria. Como consecuencia, la forma de hacer poltica ha cambiado. Los actos masivos en grandes plazas y los discursos desde balcones han sido reemplazados por las nuevas tcnicas de la mercadotecnia electoral. La campaa poltica de hoy es ms dinmica y el uso efectivo de la televisin es imprescindible. El que tiene televisin en los huesos, como dijo un poltico norteamericano, es el que tiene ms xito electoral. En esta poltica ms tecnolgica y, paradjicamente ms personalizada, el lder fotognico es ms relevante que la maquinaria partidaria y el candidato ms importante que el partido. Algunos estudios estiman que la contratacin de espacios en televisin, radio y encuestas re41

presenta entre el 60 y 80 por ciento de los gastos totales de las campaas polticas.2 Cabe destacar que 15 de los 17 pases de Amrica Latina han implementado algn tipo de regulacin sobre medios de comunicacin con el n de reducir los gastos, tener una mayor transparencia en el proceso electoral y promover una mayor equidad en el mercado poltico.3 Aunque dichas medidas representan avances importantes en la regulacin de la relacin entre el poder y los medios, no necesariamente han contribuido a la reduccin de los gastos incurridos en las campaas electorales. A pesar de estos esfuerzos de reforma, los medios continan siendo el gasto electoral ms importante, debido esencialmente a que es un gasto poltica y operativamente difcil de limitar por decreto legislativo. Si bien la demanda sigue siendo el determinante del gasto electoral, hasta hace poco tiempo, la oferta se regulaba nicamente de acuerdo a las leyes del mercado libre. Si slo los partidos que contaban con mayor capacidad nanciera eran los que accedan a los medios, era evidente que este acceso beneciaba a algunos sectores socioeconmicos en detrimento de otros. Aunque la presencia meditica no garantiza el xito electoral, las desventajas para las fuerzas polticas incipientes, sin mayor reconocimiento de nombre, son signicativas. El primer intento por corregir este desequilibrio contempl el uso de franjas electorales. Es decir, espacios generalmente gratuitos en radio y televisin dedicados a la publicidad de partidos y/o candidatos. Asimismo, se han promovido franjas en perodos no electorales para dar voz a diferentes fuerzas polticas y mantener actualizado el discurso pblico. Las franjas

han sido utilizadas en forma exclusiva y tambin como complemento a los lmites en la publicidad electoral. Estas se pueden implementar en medios pblicos y privados, al igual que durante perodos electorales y entre elecciones. Las franjas han servido como punto de partida importante, pero sin otros mecanismos de ndole ms cualitativo, a ser revisados posteriormente, su efectividad en la promocin de una mayor transparencia y equidad en la competencia poltica es menor.

u Franjas

exclusivas

2 Juan Rial, Financiamiento poltico: el acceso de los partidos a los medios de comunicacin, en De las normas a las buenas prcticas: el desafo del nanciamiento poltico en las Amricas. Organizacin de los Estados Americanos e IDEA Internacional, 2004, pgina 62 3 No existen en la Repblica Dominicana ni en Honduras garantas de acceso gratuito a la televisin ni regulaciones a la compra o transmisin de publicidad. En la Repblica Dominicana, el acceso gratuito a la televisin estatal est legislado pero no tiene una aplicacin prctica relevante.

Brasil y Chile son los dos pases de Amrica Latina que prohben la publicidad poltica pagada en televisin durante la campaa electoral para las elecciones presidenciales y legislativas. En Brasil, tanto la publicidad en televisin como la propaganda en radio se reducen a las franjas gratuitas asignadas a los partidos, mientras que el uso exclusivo de franjas en Chile se limita solamente a la televisin. Con el n de hacer menos oneroso el costo de entrada a la competencia electoral, los dos pases contemplan una distribucin equitativa para las fuerzas mayoritarias y un mnimo garantizado para las fuerzas emergentes. En Brasil y Chile, sin embargo, el criterio de distribucin de espacios en los medios se basa en las elecciones anteriores, lo que benecia indirectamente a los partidos ms establecidos. Aun en estos pases, la franja gratuita ha servido como complemento y no como sustituto del gasto electoral. En Brasil y Chile, igual que en el resto de pases de la regin, las campaas electorales han experimentado una marcada profesionalizacin, sobretodo en lo relacionado con los medios electrnicos. Muchos de los recursos que sin la franja hubieran sido destinados a comprar espacios, han sido desviados para cubrir gastos derivados de los estudios de mercado, el diseo de la publicidad y la produccin de spots. Algunos clculos en Brasil estiman que los costos secundarios ligados a la produccin de programas para radio y televisin representan cerca del 30%

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del costo total de las campaas presidenciales (aproximadamente 34 millones de dlares)4. Aunque las franjas gratuitas han facilitado la participacin w polticas emergentes y asegurado el acceso a los partidos sin mayores aportes econmicos, stas no necesariamente pueden ser

consideradas como un factor igualizador. En las elecciones presidenciales de 1999 en Chile, por ejemplo, la coalicin Unin por Chile, segn fuentes periodsticas, gast 10 veces ms que la Concertacin de Partido Por la Democracia en una eleccin decida por apenas 30.000 votos.

Pases de Amrica Latina que tienen franjas exclusivas

Pas Medio Total de la franja Tres das semanales 25 minutos en dos tandas para presidente y diputado federal; 10 minutos para senador federal; 45 das antes de las elecciones. 30 minutos diarios para eleccin presidencial y 30 minutos para el congreso. Si la eleccin es concurrente, 40 minutos divididos por mitades (20 presidenciales y 20 congresistas). Franjas en medios de comunicacin Criterio de Adjudicacin 1/3 igualitario y 2/3 de acuerdo a la eleccin de diputados federales anterior. Mnimo para partido o candidato presidencial sin antecedentes

Brasil

TV abierta y radio

Chile

Slo TV abierta

Presidencial: igualitaria para todos los candidatos. Congreso: de acuerdo a la eleccin anterior de diputados.

u Esquemas

mixtos
lmites de cinco minutos diarios. En Paraguay el lmite rige 10 das antes del cierre de la campaa, mientras que en el caso de Per el perodo es de 30 das. En Bolivia el canal estatal ofrece franjas gratuitas. El impacto de esta concesin es mnimo dado que el pblico de los canales estatales es limitado y la distribucin de los espacios se hace de forma igualitaria entre todos los partidos, cuyos nmeros han proliferado. Menos relevante an es la concesin estatal de medios en El Salvador y la Republica Dominicana en donde los espacios gratuitos estn contemplados legislativamente pero no se han instrumentado en la realidad electoral, en parte por falta de solicitud expresa de los partidos beneciarios que preeren regirse por el libre juego de las fuerzas del mercado.

Bolivia, Colombia, Mxico, Paraguay y Per cuentan con sistemas mixtos de franjas y lmites que se extienden en los medios pblicos y privados. Los lmites se implementan de formas distintas. La publicidad pagada en Bolivia se restringe a 10 minutos en canales nacionales y cinco minutos en medios locales. En Guatemala, la autoridad electoral en conjunto con los partidos polticos determina los espacios disponibles, pero estos no pueden ser menores a 30 minutos semanales. En Paraguay y Per, por su parte, se establecen

David Friedlander y Thomas Traumann: Comea o show dos milhes, en: Revista poca, no. 213, 17.6.2002. Citado en Bruno Wilhelm Speck, Anlisis comparativo sobre nanciamiento de campaas y partidos polticos en Brasil en Ibd., seccin de apndices.

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Franjas en medios de comunicacin Pas Publicidad privada Medio Total de la franja Criterio de Adjudicacin

Per

Hasta un mximo de 5 minutos diarios 30 das antes del cierre de campaa. Cinco minutos mensuales en perodos no electorales.

TV abierta y radio

10 minutos diarios de 30 a 15 das antes de las elecciones, 20 de 14 a seis das y 30 minutos entre 5 y 2 das, siempre entre las 19 y las 22hs.

50% igualitario 50% segn la representacin existente en el Congreso Partidos nuevos: igual que el partido de menor representacin.

Bolivia

10 minutos diarios, a los que se pueden aadir 5 minutos en medios departamentales o locales)

TV y radio

La propaganda electoral gratuita comienza 60 das antes del da de las elecciones. Los medios estatales deben otorgar espacios gratuitos y permanentes entre elecciones.

Igualitario y en los mismos tiempos para todos los partidos polticos, alianzas y candidatos.

Paraguay

5 minutos diarios 10 das antes del cierre de campaa

TV, radio y prensa

5 minutos diarios en radio y televisin hasta el 3% de los espacios disponibles. Media pgina por edicin para peridicos y revistas.

Igualitario para cada partido, movimiento poltico o alianza que participe en las elecciones

Otra tendencia del sistema mixto es que dicho sistema prev la transmisin publicitaria gratuita con ciertas restricciones indirectas a los espacios pagados. En Argentina, Mxico y Colombia -para elecciones presidenciales- se otorgan espacios gratuitos en los medios pblicos y privados, per-

mitiendo la compra de publicidad adicional hasta los lmites globales del gasto de campaa. En Uruguay, la compra de publicidad se permite solamente durante un perodo de 50 das antes de las elecciones y la Corte Electoral otorga espacios gratuitos en el canal estatal de televisin.

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Pases que tienen franjas en medios estatales y privados y lmites indirectos

Franjas en medios de comunicacin Pas Publicidad privada Medio Lmite indirecto. El lmite lo establece el total de gastos posibles por campaa Total de la franja Cada partido poltico de distrito tiene 90 segundos en TV en 1a. y 2da. hora de TV y 120 segundos diarios en radio. Criterio de Adjudicacin

Argentina

TV abierta, cable y radio

Igualitario

Colombia

Limite indirecto. El lmite es el tope de gasto por campaa establecido por la Ley.

TV y radio

2 minutos en televisin en horario triple A y 4 minutos diarios en radio en el horario de mayor audiencia.

El Consejo Nacional Electoral determina equitativamente y por sorteo la distribucin de estos espacios entre los distintos candidatos.

Mxico

Tramo pago III. Lmite indirecto: no sobrepasar el total de gastos de campaa.

TV abierta y radio

Tramo gratuito I: Para Presidente todos los partidos cuentan con 250 horas en radio y 200 en televisin. Si es slo Congreso el tiempo es el 50%. Tramo gratuito II. Pagado por el IFE: Hasta 10 mil promocionales (spot) en radio y 400 en televisin de 20 segundos cada uno

30% igualitario 70% resultado de la eleccin anterior para diputados federales. Para partidos nuevos 4% del tiempo para los promocinales del tramo II.

Uruguay

50 das antes de las elecciones

TV y radio estatal

5 minutos al inicio de la campaa electoral nacional y 15 al nal de la misma. 15 minutos adicionales a cada candidato presidencial en caso de segunda vuelta

Igualitario a los candidatos presidenciales de partidos con representacin parlamentaria y candidatos presidenciales de nuevos partidos que en la eleccin interna hayan superado el 3% de los votos del total del padrn electoral.

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El resto de los pases latinoamericanos han impuesto lmites sin conceder espacios gratuitos. Existen lmites expresos en Costa Rica (10 minutos diarios), Nicaragua (tres minutos) y Venezuela (dos minutos) y un lmite indirecto en Ecuador que pone tope a los gastos globales de campaa. Cabe destacar la importancia de los lmites del gasto electoral en los seis pases indicados. Si bien es cierto que el costo de la produccin y transmisin de la publicidad televisiva suma hasta un 80 por ciento del presupuesto de campaa, los lmites globales afectan ms el gasto en esta rea. En casi la totalidad de los 18 pases latinoamericanos se utiliza un lmite preciso en la contratacin de publicidad o un lmite global de gasto de campaa, pero no ambos. Guatemala se presenta como una excepcin, sin embargo, los lmites globales y de publicidad recin aprobados en 2004, aun no se han implementado. Aunque los marcos normativos sobre los lmites precisos o globales son relativamente claros, se reconoce que en muchos casos no son respetados en la prctica. Las razones principales tienen que ver con la falta de voluntad poltica de los partidos o capacidad tcnica de los entes reguladores. En algunos casos las legislaciones no corresponden con la realidad de las campaas electorales por lo que los partidos y candidatos preeren competir al margen de los reglamentos o regirse por las leyes del mercado. La baja utilizacin de franjas publicitarias gratuitas en canales estatales con poca audiencia ejemplica esta tendencia. Por el otro lado, las autoridades con responsabilidad scalizadora no cuentan con los recursos nancieros ni humanos requeridos para hacer cumplir con las disposiciones. La distribucin de la franja electoral en las elecciones presidenciales de Per en 2006, por ejemplo, se caracteriz por varias dicultades administrativas. Como consecuencia, la autoridad electoral tuvo poco control sobre los topes de publicidad electoral y el cobro de tarifas diferenciadas a los diferentes equipos de campaa. A medida que los partidos polticos en Amrica Latina han adoptado sistemas de democratizacin interna, las elecciones primarias han asumido
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cierta prominencia en los procesos electorales. Este hecho acompaado de una ola creciente de reelecciones en la regin ha generado lo que algunos analistas denominan un ambiente de campaa permanente. Partidos, candidatos y gobiernos han volcado un porcentaje importante de sus recursos a la compra de propaganda y la contratacin de encuestas en tiempos que caen fuera de los lmites legislativos. Las consecuencias de este vaco normativo han sido particularmente marcadas en Mxico. All los tres partidos principales han alcanzado un nivel de institucionalizacin que ha contribuido a contiendas intrapartidarias cada vez ms competitivas, costosas y prolongadas. Pese a esto, los gastos relacionados a las elecciones primarias no son regulados por las autoridades electorales. Tampoco existen normas federales que prohban la propaganda institucional en perodos electorales. En este pas, la duracin de las precampaas y el uso proselitista de los recursos del Estado se perlan como unas de las principales reas de reforma en los prximos aos.

Lmites precisos e indirectos en campaas electorales

Pas Lmites precisos a la contratacin de los medios Limites globales a los gastos de campaa (lmites indirecto a la publicidad) (US $ millones) 10.1 --5.7 4.6

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia

-10 minutos diarios, a los que se pueden aadir 5 minutos en medios departamentales o locales Franja gratuita y exclusiva para TY y radio Franja gratuita y exclusiva para TV 2 minutos en TV en horario triple A y 4 minutos diarios en radio en el horario de mayor audiencia. Cada partido tiene derecho a 10 minutos mximo por canal y 10 minutos diarios en radio hasta un mximo de 30 minutos por semana. --Determinado por el Tribunal Supremo Electoral, pero no menos de 30 minutos semanales no acumulables en radio y TV. --No ms del 10% del tiempo permitido, que es 30 minutos en cada canal y 45 minutos en cada radio por da -5 minutos diarios en radio y televisin hasta el 3% de los espacios disponibles. Media pgina por edicin para peridicos y revistas. Hasta un mximo de 5 minutos diarios 30 das antes del cierre de campaa. 5 minutos mensuales en perodos no electorales. --No est regulado. El Consejo Nacional Electoral ha autorizado por va reglamentaria hasta 30 minutos semanales para candidatos presidenciales en medios pblicos y privados.

Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam

-1.1 -5.8 -51.7 ---

Paraguay

--

Per Republica Dominicana Uruguay

--

---

Venezuela

--

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Los lmites legislativos para la compra de publicidad en medios y el control del gasto total de campaa representan un inicio importante en los esfuerzos por promover una mayor transparencia y equidad en el acceso a los medios de comunicacin. Sin embargo, como se mencion anteriormente, la transformacin de las campaas electorales y la rpida evolucin de la tecnologa hacen que estos lmites por si mismos sean insuficientes. Por ejemplo, la relacin entre los dueos de los medios de comunicacin y los partidos polticos contina siendo un aspecto vital para garantizar una mayor equidad en la competencia poltica. Varios pases de la regin estn experimentando una creciente concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin. Es decir, un grupo pequeo de individuos y corporaciones han asumido una desproporcionada propiedad de la prensa, la radio y la televisin. Existe el riesgo

que dichos dueos compartan un punto de vista poltico especco y apoyen a los polticos que comparten intereses similares a travs de espacios gratuitos, tarifas publicitarias reducidas y un cubrimiento informativo favorable en programas de noticias y opinin.5 La grca que se muestra a continuacin, cuya fuente es un estudio publicado por Carlos Navarro Fierro, demuestra que la mayora de los pases de Amrica Latina cuentan con instrumentos complementarios a los lmites legislativos. Sin embargo, como tambin seala Navarro, los diferentes mecanismos son heterogneos en trminos de su naturaleza, alcance e impacto. En algunos casos, los controles carecen de vinculacin legal y representan solamente buenas intenciones en este proceso de mayor transparencia y equidad. Incluso en los pases en donde existen sanciones legales, la aplicacin es notablemente dbil. Por

Regulaciones sobre publicidad en medios en perodos de campaa 6

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Compra Prohibida Inscripcin Tarifas X X X X X X Trato Equitativo Cargo de Descuentos Perodo Limitado Rendicin Informes Propaganda Gobierno Monitoreo

En su informe anual del ao 2003, la Relatora para la Libertad de Expresin de la Organizacin de los Estados Americanos insisti que la concentracin en la propiedad de los medios de comunicacin es una prctica que conspira contra la democracia y la pluralidad al impedir la expresin diversa de los distintos sectores de la sociedad.

6 Carlos Navarro Fierro. Regimenes de Financiamiento y Fiscalizacin y Garantas de Equidad en la Contienda Electoral: Estudio comparado de 19 pases de Amrica Latina. Instituto Federal de Elecciones y la Organizacin de los Estados Americanos, 2005, pgina 79.

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una parte, las autoridades electorales no cuentan con los recursos humanos, nancieros y tecnolgicos necesarios para poner en prctica la ley. Por otra, los candidatos y partidos polticos enfrentan un riesgo mnimo por violar la ley dado que las sanciones no se aplican o tienen efecto slo al nalizar la contienda electoral. Cabe subrayar, sin embargo, que las autoridades electorales en los sistemas con un mayor nivel de nanciamiento pblico como Mxico, Brasil y Panam gozan de una mayor capacidad de aplicar estas y otras medidas relacionadas con el control del nanciamiento poltico.

de los resultados de las Encuestas

A medida que las campaas polticas avanzan tecnolgicamente, el uso de las encuestas asume un papel de mayor importancia. Entre las elecciones, las encuestas cuantican la popularidad de un gobierno. Cifras favorables pueden fortalecer al ejecutivo (a veces hasta los extremos), mientras que resultados no favorables denotan deciencias en la Administracin y pueden llegar a provocar crisis de gobernabilidad. En algunos pases se requieren chas tcnicas donde se incluyen datos bsicos como el tipo de muestreo, el mtodo de entrevista, los mrgenes de error y los intervalos de conanza. No obstante en ninguno de ellos se requiere legalmente que la totalidad de la metodologa de las encuestas sea pblica. Slo seis pases (Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Panam) requieren que las compaas consultoras divulguen la identidad de quienes contratan las encuestas durante perodos electorales. Adicionalmente, siete pases prohben la publicacin de los resultados de estudios de opinin un cierto nmero de das antes de las elecciones.7

u Divulgacin

Existen distintos mecanismos que se pueden adoptar para asegurar una mayor calidad de las encuestas y una utilizacin tica de sus contenidos. La mayora de dichas medidas trascienden el mbito legislativo tales como son la vigilancia por parte de asociaciones profesionales y la autorregulacin de las empresas a travs de cdigos de conducta. Desde 1994, como resultado de la presin de los actores polticos, y en 1996 con una base legal pero si sanciones, el Instituto Federal Electoral (IFE) de Mxico en asocio con la Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin coordinan la aplicacin de lineamientos generales que promueven el equilibrio informativo en el cubrimiento de las actividades de campaa. La coordinacin con esta agremiacin de concesionarios y la capacidad tecnolgica dentro del mismo IFE han hecho que la normatividad sobre la divulgacin de los resultados de encuestas se cumpla con bastante rigor. Estas modalidades de asociacin tambin han servido para controlar las tarifas de la publicidad pagada en medios en los 10 pases de la regin que han adoptado medidas para hacerlas ms transparentes y equitativas. En la gran mayora de los pases latinoamericanos, sin embargo, este tipo de sinergias entre los organismos electorales y otros actores de la sociedad civil aun se encuentre en etapas incipientes de desarrollo.

de los recursos del Estado y equilibrio informativo

Uno de los aspectos que ms puede afectar las condiciones de equidad en las campaas electorales es la utilizacin de los recursos del Estado con nes proselitistas en los medios de comunicacin. Este tema ha cobrado cada vez ms importancia en el entorno latinoamericano, donde 14 de los 18 pases de la regin permiten la reeleccin presidencial inmediata o despus de un mandato constitucional. En la era de la informacin, gobernar es comunicar. Por esta razn, la publicidad
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u Utilizacin

Los pases con los limites de das previos al da de eleccin en parntesis son los siguientes: Ecuador (20), El Salvador (15), Mxico (8), Panam (10), Paraguay (15), Per (7) y Venezuela (7).

ocial se ha convertido en la herramienta ms importante de los gobiernos para mantener una interlocucin permanente con los ciudadanos. En 2005, la organizacin Argentina Poder Ciudadano inform que el Ejecutivo Nacional invirti el 84% del presupuesto destinado a difundir la gestin de gobierno (aproximadamente 24 millones de dlares) durante los primeros seis meses del ao. De acuerdo a estos clculos, el 37% del total de la pauta publicitaria ocial fue contratado en diarios y revistas; 22% en televisin abierta; 19% en radios AM y FM; y el 12 por ciento en los canales de cable .8 Este ujo de recursos ociales y la relacin preexistente con los medios le proporcionan una ventaja importante a los gobernantes-candidatos en poca de campaa electoral. Mantener este fenmeno bajo control implica un esfuerzo tripartito. Por una parte, los gobernantes-candidatos deben ejercer una completa separacin de los actos de gobierno con respecto a los actos de campaa. En segundo lugar, las autoridades electorales deben enfatizar el seguimiento y la divulgacin del manejo que se hace de los recursos pblicos durante los comicios. Finalmente, los medios estn llamados a reforzar su independencia e imparcialidad a travs de la transparencia en la contratacin de espacios y la implementacin estricta de cdigos de tica en el tratamiento de los eventos polticos. Aunque la mayor parte de los 18 pases latinoamericanos contemplan algn tipo de restricciones a la utilizacin de los recursos del Estado a travs de los medios, solamente cinco tienen disposiciones concretas o mecanismos que garanticen el cumplimiento de la ley. Mxico, Bolivia, Brasil y Colombia han incorporado distintas medidas de control a raz de los ltimos procesos electorales. En todos los casos, ms que regulaciones estrictas, ha sido el dilogo permanente entre las

autoridades electorales, los partidos polticos, los concesionarios de medios y la presin de la sociedad civil lo que ha contribuido al funcionamiento efectivo de los dispositivos de control. En Mxico, la presin del IFE y los partidos de la oposicin en los comicios de 1994 y 2003 logr que el Gobierno Federal retirara comerciales dirigidos a la difusin de logros y promocin del voto por ser considerados publicidad en favor del partido ocialista. En Colombia, la ley de garantas promovida por sectores de oposicin prohibi durante los cuatro meses de la campaa al presidente lvaro Uribe la realizacin de uno de sus programas banderas denominados Consejos Comunitarios, por considerar que dichos actos nanciados con recursos pblicos podran ser utilizados para proselitismo electoral. Dicha ley tambin suspendi durante los cuatro meses la vinculacin de empleados a la nmina estatal, restringi la contratacin pblica y cre un sistema de inhabilidades estricto para la participacin en poltica de los servidores pblicos.9 Colombia, Bolivia y Brasil han sido estrictos en el control de contenidos y la garanta de un cubrimiento informativo plural entre las diferentes fuerzas polticas. La ley que rigi las elecciones presidenciales de 2006 en Colombia, por ejemplo, fortaleci la gura del derecho de rplica para proteger el buen nombre y la honra de los candidatos. Como consecuencia, el Consejo Nacional Electoral exigi a los concesionarios de medios de comunicacin otorgar espacios en los horarios de mayor audiencia al Movimiento Alianza Democrtica M-19, para que respondiera a las declaraciones en las que el Presidente y candidato lvaro Uribe afirm que la toma del Palacio de Justicia realizada, por el entonces grupo guerrillero M-19, cont con el apoyo del narcotrco.10 Un comportamiento similar tuvo la Corte Nacional Electoral en Bolivia al ordenar la suspensin

Cmo se invierte el dinero de la publicidad ocial en El Clarn, Buenos Aires; martes 27 de septiembre de 2005. Tomado de www.clarin.com/diario/2005/09/27/sociedad/s03301.htm.

Ley 996 de 2005 Ley de garantas electorales.

CNTV ja plazo a canales de televisin para derecho de rplica del M-19 al presidente Uribe en Caracol Noticias, febrero 2 de 2005. Tomado de www.caracol.com.co/noticias/143445.asp?id=143445.

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de 17 spots televisivos y cuas radiales durante la campaa para la eleccin de representantes a la Asamblea Constituyente y el Referendo Nacional Autonmico en 2005.11 Asimismo, al no existir candidatos y con el objetivo de garantizar el equilibrio informativo entre el s y el no, el Tribunal Supremo Electoral de Brasil decidi prohibir toda la publicidad en medios electrnicos en el referendo de octubre de 2005, en el que los brasileos rechazaron la prohibicin a la venta de armas. Medidas similares se tomaron en las elecciones presidenciales de 2006, en las que los concesionarios fueron obligados a invitar a todos los candidatos presidenciales a los diferentes debates y programas de opinin como medio para conservar el pluralismo y la equidad de la contienda electoral que se desarrolla a travs de la televisin y la radio. La relacin entre medios, poder y elecciones es implcitamente conictiva porque pone en contraposicin derechos fundamentales como la libertad de expresin con la necesidad de generar condiciones de mayor equidad y pluralismo en la competencia poltica. Ante esta realidad los pases han adoptado distintos tipos de arreglos institucionales. En Venezuela dicha relacin se rige con base en la ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisin que aprob la Asamblea Nacional en diciembre de 2004. En otros pases el control de contenidos lo hacen las autoridades electorales en asocio con comisiones reguladoras especializadas como la Comisin Nacional de Televisin en Colombia o agremiaciones de concesionarios como la Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin en Mxico. Dada la complejidad de esta relacin, varios pases han promovido la adopcin de metodologas ad hoc donde los partidos y candidatos denen las reglas de la publicidad en dilogo con los rganos electorales. Es importante resaltar, que un nmero creciente de organizaciones de la sociedad civil se han venido incorporando a la labor de monitoreo de medios a travs de observatorios que proveen a la opinin pblica con datos relevantes sobre el desarrollo y los contenidos de las campaas electorales.12

u Internet
En los ltimos aos, Internet se ha convertido en uno de los medios con mayor potencial de desarrollo en la transmisin de informacin y la comunicacin de mensajes polticos. Howard Dean, uno de los candidatos demcratas en las elecciones presidenciales de 2004 en los Estados Unidos, revolucion el uso del Internet al recaudar ms de 30 millones de dlares para su campaa electoral por este medio. Este hecho sin precedentes, le permiti a Dean convertirse en el lder de la contienda antes de disputar la primera eleccin primaria dentro su partido. Ms importante an, dado que la mayora del recaudo provena de pequeas contribuciones de ciudadanos que aportaban por primera vez a una campaa, el candidato logr ventajas importantes con respecto a sus rivales en trminos de recursos nancieros y organizacin poltica. El xito de Howard Dean fue involucrar a una poblacin inexplorada de jvenes tradicionalmente apticos a los asuntos polticos pero devotos del avance tecnolgico. Se estima que Internet ser la fuente ms importante de recursos en las elecciones presidenciales de 2008, superando otros mecanismos de recaudo como el correo y el contacto directo con los donantes.13 Como consecuencia, se calcula que la prxima campaa presidencial norteamericana ascender a ms de un billn de dlares, recaudados en gran medida a travs del Internet e invertidos mayoritariamente en televisin.

Organizacin de los Estados Americanos. Informe De La Misin De Observacin Electoral En Bolivia Elecciones Presidenciales y de Prefectos 2005 (CP/doc.4115-06). 6 de mayo 2006. paginas 18-20. Algunas de las organizaciones pioneras en estos esfuerzos son la Corporacin Participa en Chile, Poder Ciudadano en Argentina, TRANSPARENCIA en Per, Alianza Cvica en Mxico, Participacin Ciudadana en la Repblica Dominicana y Ecuador, Accin Ciudadana en Guatemala, entre otros.
13 Washington Post, Donations Pooled Online are Getting Candidates Attention, March 11, 2007. 12

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Partidos polticos y candidatos estn incursionando aceleradamente en el manejo de pginas webs, chats de discusin y blogs de opinin, a medida que el Internet amplia su alcance a diferentes grupos de ciudadanos. Sin embargo, el uso del Internet para fines polticos es todava circunstancial comparado con sus aplicaciones en el mundo de los negocios o la gestin de la informacin. En Amrica Latina, los partidos polticos no han desarrollado una estrategia contina de proselitismo al electorado virtual, lo que reeja en parte la generacin de sus lderes y los bajos niveles de desarrollo en la regin. No obstante, el avance de la video tecnologa en el Internet representa una oportunidad de producir comerciales a un costo relativamente bajo y transmitirlos prcticamente gratis. La audiencia televisiva es nma cuando se compara con los grupos de ciudadanos que la publicidad en lnea puede alcanzar. Otro ejemplo en el contexto norteamericano ayuda a ilustrar las oportunidades en juego. Un anuncio denominado Vote Different en favor del candidato presidencial Barack Obama, producido y distribuido annimamente a travs del portal You Tube14, recibi ms de medio milln de visitas en solo un da y a la fecha ha sido visto y comentado por varios millones de cibernautas. Dicho anuncio no est vinculado a ninguna campaa ocial. Tampoco existen reglamentos que delimiten las obligaciones scales derivadas de los costos del anuncio, ni provisiones que determinen la responsabilidad poltica incurrida por la difusin de sus contenidos. Hasta el 2004, ninguno de los 18 pases de Amrica Latina ha promulgado legislacin alguna relacionada con el acceso y utilizacin del Internet para nes polticos o electorales. En la actualidad cerca de 89 millones de personas tienen acceso a Internet en la regin y las proyecciones de crecimiento continan incrementando en porcentajes de dos dgitos.15 Por esta razn, los pases de la regin estn llamados a redoblar sus esfuerzos en materia de regulacin y fortalecimiento de las capacidades institucionales necesarias para contrarrestar los efectos inminentes del Internet tanto en el discurso poltico, como en las condiciones
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bsicas de competencia, equidad y transparencia de las futuras campaas electorales. Adicionalmente, el Internet amplia la participacin poltica al facilitar la expresin de todos aquellos ciudadanos residentes en el exterior. En el ao 2003, millones de residentes latinoamericanos en los Estados Unidos enviaron ms de US $32 billones de dlares en remesas a sus pases de origen.16 El Internet brinda a estas poblaciones no slo la posibilidad de ejercer su derecho a participar en la formacin de la agenda pblica, sino tambin a contribuir nancieramente a las campaas de sus representantes. Once de los 18 pases de la regin han incorporado dentro de su legislacin el voto de nacionales en el extranjero. En el Salvador, el ejecutivo ha creado un ministerio especial encargado de los asuntos de sus nacionales en los Estados Unidos y, en Colombia, se ha creado una circunscripcin electoral especial dentro de la cmara baja del congreso para elegir un representante de los colombianos en el exterior. Es slo cuestin de tiempo para que un lder poltico capte el inters de esa masa polticamente ambivalente de jvenes cibernautas y ciudadanos prsperos residentes en el exterior. No obstante, los efectos que pueda tener este tipo de proselitismo y nanciamiento en la regulacin existente y la realidad poltica de los pases continan siendo interrogantes sin respuesta denida.

14 15 16

http://www.youtube.com

http://www.internetworldstats.com. Internet Usage in the Americas. Inter-American Dialogue, All in the Family: Latin Americas Most Important International Financial Flow (January 2004), page 4. In 2002, remittances amounted to some $32 billionor about 2 percent of the regions Gross National Product and more than triple the $10 billion they comprised just a half dozen years ago.

u Son

realmente caras las elecciones en Amrica Latina?

Durante la ltima dcada, distintos esfuerzos de reforma han tratado de controlar el incremento en los costos de las campaas, apuntando a los medios de comunicacin, y en particular a la televisin, como el principal disparador del gasto electoral. En efecto, los 34 Jefes de Estado y de Gobierno de la regin identicaron el alto costo de las campaas electorales como una de los principales problemas de la democracia cuando aprobaron la Carta Democrtica Interamericana en septiembre 11 de 2001.17 Resulta paradjico que mientras los lderes polticos deploran el alto gasto electoral, la mayora de estos no pueden decir con exactitud cunto cuestan las campaas, ni determinar los costos relacionados con el diseo, la produccin y la transmisin de sus mensajes publicitarios. Casi siempre se cita a los Estados Unidos como un extremo perverso de la relacin entre el dinero y la poltica. En este pas se gastaron aproximadamente US $4 billones de dlares en los comicios generales de 2004 (incluyendo las elecciones primarias y la publicidad contratada por grupos independientes) para elegir al presidente y los representantes del congreso. Este clculo representa casi 50 veces el costo en Canad donde se celebraron elecciones federales el mismo ao.18 Sin embargo, Estados Unidos anualmente gasta varias veces mas esta cifra en comerciales de pasabocas. No cabe duda que las elecciones estadounidenses son caras, pero es importante cuestionarse cul es el verdadero parmetro de comparacin?

La pregunta relevante no es si las campaas en el hemisferio son ms o menos costosas, ni si la televisin es la culpable del incremento en el gasto electoral. Los medios de comunicacin y el avance tecnolgico llegaron para quedarse. Los ciudadanos continuarn viendo televisin y navegando el Internet en busca de informacin y entretenimiento, y al menos en el futuro cercano, estos medios tambin continuarn siendo los dispositivos ms efectivos para comunicarse con la mayora de la poblacin. En vez de continuar con la obsesin de hacer la poltica ms barata, futuros esfuerzos de reforma podran concentrarse en corregir las distorsiones creadas por el uso creciente de los medios de comunicacin en las democracias contemporneas. La poltica en Amrica Latina, como en el resto de pases del mundo, continuar siendo una actividad cara y competitiva. Sin embargo, es necesario que su nanciamiento alcance los mayores grados de transparencia y equidad posibles. La televisin y las nuevas tecnologas de la informacin representan al mismo tiempo el reto ms complejo y la oportunidad ms importante que tienen los lderes de la regin para lograr

17

Carta Democrtica Interamericana, Artculo 5. El fortalecimiento de los partidos y de otras organizaciones polticas es prioritario para la democracia. Se deber prestar atencin especial a la problemtica derivada de los altos costos de las campaas electorales y al establecimiento de un rgimen equilibrado y transparente de nanciacin de sus actividades.

18

Steven Griner, Political Financing and International Electoral Cooperation, in Electoral Insight (March 2006), page 25.

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