La Foralidad y el Poder Provincial*

Jos Mara Ortiz de Orruo

. Jos Mara Portillo
Universidad del Pas Vasco / Euskal HeITiko Unibertsitatea
1. Introduccin
Para la historiografa ms tradicional el denominado "problema vasco",
entendido como la permanente agresin del poder central a las instituciones
forales, se remonta cuando menos al trmino de laPrirnera Guerra Carlista y,
en concreto, a la ley de 25 de octubre de 1839. Que esta interpretacin ha
trascendido el mbito puramente acadmico lo prueba, por citar un slo ejem-
plo aunque bien ilustrativo, el empeo del grupo nacionalista vasco en el pa-
sado debate constituyente por sacar adelante la disposicin derogatoria se-
gunda: "En tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia -all se lee- se
considera definitivarnenteder()gado el R. D. de 25 de octubre de 1839 en lo
que pudiera afectar alas;provincias de Alm'a, Vi::-caya y Guipzcoa. En los
mismos trminos se considera derogada la ley de 21 de julio de 1876".
Sin embargo, esa interpretacin victimista del perodo 1839-1876 contra-
dice el testimonio de un .observador tan avisado y tan poco sospechoso como
Pablo de Gorosbel. De su Noticia de las cosas memorables de Guipzcoa se
* Estas pginas son una mera transcripcin de la conferencia pronunciada en la sesin del congreso. Con el
fin de mantener la agilidad del texto. no se han incluido notas a piede pgina. No obstante, al final del tra-
bajo se ofrece una bibliografa bsica de apoyo.
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Jos Mara Ortiz de 0rruo - Jos MraPortillo
deduce que las instituciones forales, y ms en concreto las diputacidnes, se
desarrollaron extraordinariamente durante el perodo de entreguerras y, en
especial a partir de) 844, alcanzaron un grado de autonoma administrativa y
funcional que jams haban tenido. La apelacin a Gorosbel no es casual.
Fallecido en 1868, fue el 'nico de los grandes publicistas vascos de su
generacin que no estuvo condicionado por el terrible impacto de la abolicin'
foral, tan evidente en todos los dems. Desde perspectivas metodolgicas muy
diferentes, los recientes trabajos de Jseba Agirreazkuenaga, Javier Corcuera,
Pablo Fernndez Albaladejo, Toms Ramn Fernndez; Jon Juaristi o M
Cruz Mina confirman la impresin de aquel ilustre patricio guipzcoa:p.o.
En las pginas que siguen nos analizar la gnesis y el fun-.
cionamien{o de ese peculiar sistema de administracin y de gobierno que, con
ligetas variantes, resulta aplicable tanto a las"Provincias de Alava y Guipz-
coa como al Seorode Vizcaya. Conviene adelantar que se trataba de un mo-
deloprovinciaIgestado a lb largo dela Modernidad, perrectamente adaptado a
una estructura social determinada y cuyo. discurso central insista una y otra
vez en la rsetva de la "administracin interior" de esos territorios para sus
"autoridades naturales". De un modelo que se consolid definitivamente en el
proceso mismo deconstruccin del Estado Espaol yde sus fundamentales
estructuras administrativas yque,debido a su extraordinaria solidez y versati-
lidad, ha sido capaz de sortear con xito los diferentes traumas histricos pos-
teriores. Pocos dudan hoy que el Estatuto de Guernica, y por extensin el
mismo Estado de las Auton9mas, es deudor en granmedida de esa tradicin
foral. O ms propiamente y de acuerdo con el ttulo de esta ponencia, de esa
tradicin provincial.
2. La gnes.is del modelo: las provincias vascas en la
monarqua hispana.
Verdadero conglomerado de normas escritas, buenos usos y costumbres,
tradicionalmente los fueros se han venido considerando bajo un triple aspecto:
a) como un informal mecanismo de administracin territorial al servicio de la:
Corona, si bien relativ:amente autnomo al quedar encomendado alasoligar-
quas JocaJes; b) como un eficacsimo instrumento para asegurar el dominio
territorial. de esas misrnas oligarquas; y c) como el supremo cdigo comuni-
tario d@ conducta. Si desde una perspectiva sociolgica el rgimen foral
tuaba como un elemento estabilizador del mundo tradicional, con el cual se
identificaba y le serva de referencia, en su vertiente ms poltica
resultaba imprescindible tanto para canalizar las relaciones con el exterior -es
decir, con la Corona- como para dirimir los conflictos internos. Porque, en
efecto, al tiempo que ese rgimen especial presupona el reconocimiento de la
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Laoralidad y el poder provincial
Provincia, una especie de cuerpo intermedio entre sus habitantes y el mo-
narca, ordenaba tambiI! el ejercicio del poder poltico al determinar tanto los
cauces de acceso algobiemoprovincial como las condiciones necesarias para
el desempeo de los cargos pblicos.
Al igual que en todo el occidente europeo, tambin en la Pennsula la
aparicin de tales cuerpos intermedios responda a un doble fenmeno nti-
mamente relacionado, aunque no siempre convergente. Por un lado, la repre-
sin de las turbulencias bajomedievales con la derrota casi generalizada de la
nobleza feudal, y que aqu tuvo su peculiar reflejo 'en la superacin de la
"lucha de bandos"; por otro, el asentamiento y definicin espacial de las na-
cientes monarquas europeas. Precisamente la coincidencia de objetivos -paci-
ficacin de laregin, sometimientode la nobleza feudal, reactivacin del co-
mercio, etc.- propici el entendimiento entre los dos poderes emergentes: la
Provincia, de mbito territorial m ~ reducido, y la Corona, con vocacin ms
"universal e" integradora. Pero ante el escaso desarrollo de la burocracia real para
articular de forma efectiva y uniforme el espacio poltico de la monarqua, la
Provincia se fue alzando progresivamente con la administracin del territorio
y la representacin de sus naturales ante el soberano. Ni que decir tiene que la
acrisolada lealtad de los vascos, cada vez ms inmersos en el mbito econ-
mico y cultural castellano, facilit la conslidacin de su rgimen particular y
su aceptacin por el monarca.
Sin ~ m b r g o la aceptacin de ese poder provincial no implicaba menos-
cabo para la soberana del monarca, que dispona de los mecanismos necesa-
rios para modularlo y controlarlo. Porque el soberano no slo retuvo la su-
pervisin de la gestin municipal, o la instancia superior de la justicia; de
considerarlo oportuno, tambin poda revocar los acuerdos de la junta general.
Cabe suponer en consecuencia que la primitiva capacidad de maniobra de la
Provincia tuvo, por fuerza, que ser reducida. Ahora bien, el constante forcejeo
de las autoridades provinciales para fijar su personalidad y delimitar sus atri-
buciones no slo ensanch paulatinamente su primitivo crculo competencial.
Tambin acab incubando una vigorosa conciencia diferencial que ha llegado
hasta nuestros das.
La cristalizacin de la personalidad jurdica de la Provincia, y de su deli-
mitacin espacial, fue el resultado de un largo proceso histrico. Pero mien-
tras la definicin del entramado institucional provincial -esto es, la regula-
cin, ordenacin y jerarquizacin de sus distintos elementos constitutivos: di-
putacin, juntas general y particular, procuradores de hermandad, etc.- se con-
sigui en un tiempo relativamente breve, la acotacin de su campo de actua-
cin result mucho ms laboriosa. Y result mucho ms laboriosa porque a
diferencia de los entramados corporativos. castellanos estrictamente municipa-
les,-mucho mejor definidos, las autoridades forales hacan derivar su legitimi-
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Jos Mara Ortiz de Orruo - Jos Mara Portillo
dad de la existencia de un cuerpo de provincia dotado de su propia cqnstitucin
interna, y de la correspondiente jurisdiccin foral para su tutela; tutela que se
irn adjudicando jurisprudencialmente en exclusiva, sin proceder nunca a una
definicincompetencial positiva. Que el proceso de diferenciacin constitu-
cional de Alava, Guipzcoa y Vizcaya fuera debido a la territorializacinde su
derecho ya laprovincializacin de sus privilegios, tal comoyasealara Llo-
rente a comienzos del ochocientos, en absoluto rebaja la operatividad del mo-
delo. . .
Desde Manuel de Larramendi a Pedro de Fontecha, todos los foralistas del
setecientos subrayan la especificidad de esa constitucin corporativa trritorial,
que adquiere su efectiva corporeidad en el momento ciertamente fundamental
de la representacin. Como tanto se insistiera entonces, y tambin despus
aunque ya con la intencin evidente de denunciar su anacronismo, uno de sus
elementos mscaracterstics era la junta general de las republicas privilegia-
das, depositaria segn la cultura foral de laque se supona antigua soberana
senatoria de las repblicas provinciales antes incorporacin a la corona
de Castilla. La presidencia de esta asamblea corporativa, constituidaporagru-
paciones locales conocidas con el nombre de anteiglesias o hermandades,
rrespondaal corregidor, el otro elemento estructuradot del modelo, que acuda
en calidad de praes provintiae. Esta estructura dual se manifestaba de forma
mucho ms palmaria en Alava, donde eldiputado general ostentaba a la vez el
cargo de cmisario regio. .
Consustancial Con una comunidad rural, fuertemente estratificada, jerar-
quizada y vertical, ese sistema permita proyectar la representacin corporativa
haCa tros mbitos relacin el gobierno del
cuerpo y el de susrtliembros. Es decir, entre el gobierno dela Provinciayel
de esas repblicas privilegiadas. Por otro lado, tena tambin un claro compo-
nente aristocrtico; pues confiaba a los patricios todos los resortes del entra-
mado de poder tejido en el mbito provincial. Adems del procedimiento de
cooptacin y <;le la exigencia de una determinada cantidad de bienes races, para
ocupar los era preciso asmismo presentar el certificado de hi-
dalgua, certificado que deba ser refrendado y confirmado por la propia dipu-
tacin,controhlda a su vez por los notables. La confluencia de tal cmulo de
circuntancias favoreci la formacin de autnticos "linajes" al frente de la
administracin provincial. .
. El proceso de afirmacin provincial, entre cuyas caractersticas ms rese-
ables cabe destacar asmismo un conjunto de privilegios fiscales, militares y
aduaneros, recibi un impulso definitivo en el sigloXVIIL Lejos de diluirse
en el "centralismo bOrbnico", las juntas generales se afianzaron con la nueva
dinasta. A diferencia de 10 ocurrido con los particularismos de los antiguos
reinos de la corona de Aragn, Felipe V no aboli los fueros vasconavarros.
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La foralidad y el poder provincial
Es ms, a travs de los capitulados de 1727 reconoci la particular condicin
de las provincias vascas,singularizadas desde entonces con el calificativo de
"exentas". Esa concordia, consensuada entreIi:ls autoridades forales y los mi-
nistros del rey, reglamentar a partir de ese momento las relaciones entre las
Provincias Exentas y la Corona. Y aqu radica lo paradjico del Gaso, pues en
principio aquellos capitulados slo hacan referencia al mbito fiscal. Pero
mediante una hbil extrapolacin de ss contenidos, las autoridades provincia-
les lograrn sustanciar un modelo constitucional en su sentido ms material,
de relaciones materiales de poder, en el que lo "exento" afectar tambin al or-
den jurdico-poltico.
Los capitulados y la dinmica que generan a lo largo del setecientos fijan
un hito decisivo en el proceso de consolidacin de las estructuras provinciales.
Consolidacin en primer lugar territorial por la creciente integracin en el
ncleo provincial, mediante la correspondiente incorporatio a la junta generaL
de otras entidades descolgadas hasta ese momento; sirvan como ejemplo el
acoplamiento a la estructura provincial guipuzcoana de las villas surgidas en
los siglos XII y XIII, la literal absorcin del Duranguesado y las Encartacio-
nes por el Cuerpo Universal de Vizcaya o la incorporacin de los seoros
particulares de Orozco y Llodio a Vizcaya y Alava, respectivamente. Pero
tambin consolidacin jurisdiccional. Poco a pbco va cristalizando la defini-
c;in, cada vez ms precisa, de una jurisdiccin propia de los poderes estricta-
mente provinciales. 0, segn la denominacin utilizada ya en Guipzcoa a
comienzos del XIX, de unajurisdiccinforal. Aunque sin duda intencionada-
mente sus contenidos nunca llegaron a precisarse, su capacidad de actuacin se
entenda referida a lavigilancia y tutela del fuero como elemento estructurador
del orden interno provincial.
Al quedar la Provincia como garante de su propio orden interno se irn
incrementando las posibilidades de control en favor de las juntas generales. Y
sobre todo en favor de sus diputaciones, que comienzan a ser consideradas
como las ms firmes defensoras de las "libertades provinciales". Pero quiz
ms trascendental que la sustanciacin de ese discurso provincial sea su acep-
tacin ms o menos explcita por la Corona y, en consecuencia, las crecientes
prerrogativas que van logrando las autoridades de fuero en cuestiones funda-
mentales del gobierno provincial. As, en la por tantos conceptos emblem-
tica R. C. de 22 de octubre de1780, Carlos IV y el Consejo de Castilla reco-
nocan a Guipzcoa la facultad de someter a la conformidad de la Provincia
todos los despachos, rdenes y provisiones que llegaran de la administracin
central. Facultad que no tardarri en ejercer tambin Alava y Vizcaya.
No es extrao por tanto que el edificio foral hubiera alcanzado una robus-
tez nada desdeable justo cuando el entramado poltico-institucional de la mo-
narqua absoluta comenzaba a sercuestonado. Slo desde esa perspectiva cab.e
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. Jos Mara Ortiz de Orruo -Jos Mara Portillo
interpretarlos titubeos de los legisladores reunidos en Bayona, que decidieron
posponer la cuestin foral para mejor ocasin. "Los fueros particulares de las
provincias de Navarra, Vizcaya, Guipzcoa'y Alava -declaraba el art.144 de la
Constitucin de 1808" se exminarn en las primeras Cortes para determinar
lo que se juzgue ms conveniente al inters delqs mismas y de la Nacin".
Tampoco los cotist\tuyentes gaditanos mostraron mayor: detenninacin. Si
bien en el discurso preliminar Argelles dedic un encendido. elogio a ese r-
gimen provincial por su decididaresistencia ante ls "usurpaciones" del despo-
tismo monrquico, en su parte dispositiva el texto constitucional silenciaba. la
cuestin vasca. Mas todava estaba lejos el definitivo triunfo del libera-
.. .... " , . .
Contra todo. pronstico, la lenta agona de la monarqua absoluta .trajo
. consigo el fortalecimiento de esos cuerpos de provincia.'Liberadosdelatute1a
'real a la que haban est'l:dosometidos hastaehtonces, intensificaron su preseric
cia en todoSJos rdenes de la vida cotidiana acosta, elaro est, de laadminis-
tracin central. Ese fenmeno,resultigualmente visible tanto en el terreno
fiscal, donde la capacidad impositiva de las juntas generales y los ingresos de
las tesoreras provinciales crecietonespectacularmertte, como en eFgu6ernati-
vo: dysde finales del setecientos las diputaciones ya habanasundo elcuidado
de1.orden pblico,mediante la creacin de miqueletes y miones, verdaderos
provinciales de seguridad. Y sin emhargo de esa creciente autonoma
funcional, las diputaciones tambIn se revelaron ms operativas desde la con-
sideracin del gobiernoterritorial de la compleja monarqua hispana que los
por revitalizar su engranaje adininistrativo.
De ello ,da feel proeesoque llev a la confirmaciqn de los fueros por Frnan-
do VII. Esms, ind.ucido sin duda por el beligerante antiliberalismo manifes-
tado por los notables durante el trienio constitucional, el propio monarca
al fortalecimiento de las diputaciones vascas. A par-
de 1823 las autoridades provinciales asumieron las funciones delos recin
creados intendentes depolica, presidieron las comisiones encargadas de la de-
puracin de los constitucionales, organizaron y dirigieron el cuerpo para-
militar dl:: los voluntarios realistas y, en fin, ,obtuvieron el nOl;nbramiento de
todos los alcaldes a partir de la ttil.'a presentada por los vecinos.
En resumidas cuentas, la oligarquavasca aprovech la crisis de la mo-
natquaabsoluta para extender el crculo dela "foralidad"; de unaforalidad cada
vez ms identificada de puertas afuera como el i gobiemo interior" de las pro-
vinciasejercidopor sus propias diputaciones de fuero y, de pl,lertas adentro,
coino el elemento las estructuras locales de podery, por consi-
guiente,de los seculares mecanismos de dominacin detentados podos nota-
bles. Y todo ello sin perjuicio, el,aro est, de los tradicionales privlegiosfis-
cales y militares que, desde luego,noeianindiferentes a las clases subalter-
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La foralidad y el poder provincial
nas. Pero contra lo que hubiera podido esperarse, el Estado liberal no im-
pugn esta argumentacin, ni desmont las tradicionales relacitmes de domi-
nacin; ni puso fina esas exenciones. De esta forma las diputaciones, su-
prema encamacin de los intereses de las oligarquas provinciales, se convir-
tieron entre 1839 y 1876 en la clave de todo el sistema institucional, despla-
zando, incluso, a las propias juntas generales.
2. El modelo provincial: de la monarqua absoluta
al estado liberal
Cabe preguntarse cmo se lleg a esta situacin ciertamente paraqjica
porque, si bien el rgimen foral se ajustaba a la lgica de una absolutismo
caracterizado por la dispersin del poder yla exigencia legal del privilegio, te-
na que resultar incompatible con la ideologa liberal. Yeso, al menos, por
dos razones. En primer lugar porque los fueros aseguraban a los vascos una
serie de privilegios fiscales y militares contrarios a la igualdad jurdica, fun-
damento constitutivo de cualquier Estado de Derecho; pero tambin, porque
otorgaban a las tres provincias una arnplia autonoma administrativa y fiscal
en abierta contradicci<?h con el carcter formalmente centralizado y unitario del
Estado Espaol. Y, sin embargo, la dialctica constitucin / fueros acab gen-
rando una redefinicin de la foralidad hasta hacerla aceptable para el libera-
lismo ms conservador.
Las razones que explican el acoplamiento fueros / constitucin se reducen
a dos: por un lado la ya comentada solidez del edificio foral y, por otro, el
acusado protagonismo en la construccin del Estado Espaol de ls modera-
dos, la fraccin ms conservadora de la gran familia liberaI.El giro conserva-
dor del liberalismo resulta ya perceptible en las cOhstituciones de 1837 y
1845. A diferencia del texto gaditano, ambas estn recorridas en mayor o me-
nor medida por los principios doctrinarios donde la soberana es compartida
por las "C0rtes con el Rey"; por unas Cortes bicamerales en las cuales el Se-
nado es patrimonio c:;asiexclusivo de la nobleza y que, adems, responden a .
los intereses de la "clase propietaria" porque la participacin poltica est re-
gulada mediante el sufragio censitario.
En esas condiciones el aparato estatal -obra de la fraccin liberal ms con-
servadora, subordinada socia,! e ideolgicamente a la antigua aristocracia te-
rrateniente, y encuadrada en el partido moderado-no pasa de ser un instrumen-
to de dominacin al servicio de la clase gobernante. por eso la centralizacin,
que en Espaa nunca fue considerada como salvaguardade los grandes princi-
pios de igualdad.y libertad al estilo francs, devino casi de inmediato en un
centralismo absorbente y esterilizador, carente adems de tda legitimidadpor
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Jos Mara Ortiz de Orruo - Jos Mara Portillo
cuanto el sistema de poder despoj de su representatividad al sistema poltico
mediante la manipulacin electoraL Rgidamente jerarquizada para facilitar su
control por el Ejecutivo, la Administracin moderada no es la expresin dela
"voluntad nacional" sino, en palabras del profesor Jover, el instrumentum
regni deuna oligarqua que ha venido a subrogar el antiguo poder absoluto
del monarcaperfeccionando y racionalizando su sistema de poder. .
El limitadoalcance de la revolucin liberal espaola no estriba t,anto en la
cortedad nmricadela burguesa cuanto en ladisparidad y el localismo de sus
objetivos.Dicho en trminos en su incapacidad para constituirse
como una clase nacional con vocacin hegemnica. Esta carencia origin no
slo un sistema productivo deficientemente articulado, que condujo aun desa-
rrollo econmico desjgual, con graves desequilibrios regionales. Tambinpro-
dujo una muy\defectuosavertebracin del cuerpo social debido a la escasa ca-
pacidad nacionalizadoradelnuevo'Estado. Se fue configurando asuna dico-
tOIllaentre un localismo feal, muy a ras de las costumbres y prcticas tradi-
cionales, y un centralismQ legal de corte burocrtico y administrativo, que no
poltico, por cuantocareca de una ideloga coherente y explicitada. Absolu-
tamente minoritario ysn otro Objetivo inmediato que la ocupacin del poder,
el :bloquesurgido de Ja revolucin liberal necesit el concurso, activo de las
oligatquaslocalesy provinciales para hacer efectiva su dominacin. En l-
tima instancia, la posterior colonizacin de la AdII1inistracin perifrica por
esas mismas oligarquas' sent las bases, del clientelismbendrnico y caciquil
tan' caracterstico de la Espaa cteciinQnnica..' .
En ese preciso contexto cabe entender la prolongada vigencia dl rgimen
foraL Pero supervivencia hasta bien entrado el sigloXIX nslo esimputa-
bleala debilidad del Estado. Es tambin el resultado de la confluencia al tr-
mino de la Primera GuerraCarlist;l, como ha sealado J.P.Fusi,de dos co-
rrientes ideolgicas: el verdadera solucin de COmpromiso en-
tre el liberalismo y la contrarrevolucin, y el fuerismo, su versin vascon-
gada.Formulacin de corte historicista iIhpulsada por el sector ms conserVa-
dor del liberalismo vasco, en el plano poltico el fuerismo demandaba para el
Pas untratamiento constitucional especfico en razn de su inmediato pasado
fonl. Por lo dems, moderados y fueristas compartan su rechazo del ideal de-
mocrtico como principio constituyente de la soberana nacionaL Por eso tras
la firma del convenio de Vergara los m,oderados asumieron el nada fcil com-
promiso de constitucionalizar los fueros. Como se sabe, la ley de 25 de octu-
bre de 1839 confirmaba, en efecto, los fueros sin perjuicio de la uniddcons-
titucional., Pero a rengln seguido encomendaba al Gobierno que, tras escu-
char a los representantes vascos, elaboraraun anteproyecto parala reforma de
los fueros autorizndole tambin para resolver las dudas que,entretanto,
pudieransuscitarse.
114
La foralidad y el poder provincial
Como es sabido, la favorable acogida de la oligarqua navarra al proyecto
gubernamental cristaliz el 16 de agosto de 1841 en otro texto legal: la im-
propiamente denomipada "ley paccionada". Obra de los progresistas, la consti-
tucionalizacin del rgirner. foral navarro pasaba por el traslado de las aduanas
a la frontera, la aceptacin de las obligaciones militares que pesaban sobr el
resto de los espaoles, la dsolucin del entramado institucional del viejo
Reino y el pago anual de una cantidad alzada con destino a los gastos genera-
les del Estado. A cambio el Gobierno reconoci a la nue\"G diputacin provin-
cial, elegida ya conforme al procedimiento ordinario vigente en las dems
provincias espaolas, una amplsima autonoma administrativa y fiscal. Por
contra, la cerrada oposicin de los natales alaveses, guipuzcoanos y vizcanos
retras la consecucin de la "unidad constitucional" hasta 1876. Bien es verdad
que la prolongada vigencia de este contencioso hubiera sido impensable sin
que mediara la complicidad de los crculos palaciegos.
Con el apoyo de Mara Cristina y de su hija, la reina Isabel, los fueristas
defendan su particular situacin en aras, precisamente, de la interinidad que
pesaba sobre las provincias vascas, pendiente como estba todava el "arreglo"
de los fueros. ParadjiCamente, todos los Gobiernos moderdos acabaron ha-
ciendo suya esta interpretacin. Semejante actitud resulta menos sorprendente
si se tiene en cuenta la buena sntona entre moderados y fueristas que, ya en
octubre de 1841, hicieron causa comn contra Espartero. Ese fue el pretexto
invocado por el general para suprimir los fueros. Pero los moderados repara-
ron aquella deuda de honor tan pronto como recuperaron el poder. Por R. D.
de 4 de julio de 1844 restablecieron las instituciones forales y redujeron el
mbito de actuacin de las diputaciones provinciales, instituciones de nuevo
cuo creadas en 1837 y que por tanto no hay que confundir con las diputacio-
nes de fuero, a las cuestiones electorales y de imprenta.
Paralelamente los fueristas remozaron los contenidos ideolgicos del fue-
ro con el fin de buscarle un ms fcil acomodo en el complejo constitucional,
decididamente doctrinario a partir de 1845. Todos su esfuerzos ipan dirigidos a
presentar el rgimen foral como la forma ms acabada de gobiernoporque, al
margen de su legitimidad histrica, combinaba sabiamente unaactiva partici-
pacin popular con el respeto a la paternal autoridad de las instituciones -lase
de los patricios Asentendido, el modelo provincial constitua
la prueba ms evidente de que el ideal poltico moderado era realizable: los
fueros amalgaban la igualdad terica con una acusada oligarquizacin, sin que
esta aparente antinomia entre los principios polticos y su praxis cotidiana
cuarteara su legitimacin social. Cierto que los fueristas tuvieron que transigir
parciales modificaciones que de lo contrariohubieran hecho su rgimen ina-
ceptable, incluso, para los mismos moderados. A cambio de la supresin de
las aduanas interiores, incompatibles con la unificacin del mercado nacional,
11 <
Jos Mara Ortiz de Orruo - Jos Mara Portillo
de la aceptacin del nuevo modelo judicial del despliegue de la recin creada
Guardia Civil, las diputaciones vascas ampliaron su autonoma administrativa
y retuvieron sus antiguos privilegios fiscales y militares.
Cierto que no faltaron todo entre 1845 y 1854, justa-
mente en el momento en que los moderados estaban diseando la estructura.
estatal. Durante esa dcada se libruna soterrada batalla entre el Ejecutivo,
deseoso de. imponer su modelo administrativista y tributario, y las diputacio-
nes forales, firmemente empeadas en mantener el suyo y, por tanto, contrae
rias a cualquier tipo de intervencionismo est(j.tal sus "asuntos internos", Desde
luego no faltaron amenazas y presiones por ambas partes. Si desde un lado se
la total supresiildelrgimen foral en el caso de no alcanzarse un
"arreglo", desde el otro se agitabael espantajo de una nueva y ms sangrienta
sublevacin armada. Alfinaltodoqued en una simple pugna dialcticaque
Jos Miguel ArrjetaMascara; diputadogeneral de Vizcaya, redujo a sus ver-
daderas proporciones al calificarla como una simple guerra de alfilerazos..
Pugna que, dicho sea de paso, seresolvi6de maneracompletamente favorable
a las diputaciones por cuantomultiplcaron sus competencias a expensas del
poder central; y se embarcaron en una dinmica de centralizacin y racionali-
zacin administrativa que acab. por otorgarles' elcontrbl de sus respectivos
. rp.unicipios.
. Este doble juego, frente al poder cerftral y frente a sus propios ayunta-
mientos, se manifest en diversas ocasiones. As, mientras las diputaciones
resistan la aplicacin de la ley de ayuntamientos del 45 por considerarla con-
traria .a la autonoma municipal; consustancial segn su interesada interpreta-
cin con elrgimen foral, n9 dudaron. en reclamm; el control de las haciendas
locales; pero lo ms curioso del caso es que Antiguo Rgimen ese
control haba sido jercido porlos corregidores y el Consejo de Castilla. Algo
semejante ocurri sontos consejos provinciales, una especie de tribunales de
lo puestos bajo la presidencia de los gobernadores
civiles. Impugnads durante algn tiempo por "antiforales, las protestas ces,a-
.rontan pronto como la reina, <<por un acto de benevolenCia y sin perjuicio de
las atribucionesdel Estado, modific por R.O. de 16 de junio y aclaratoria de
2Z'de agosto de 1848 su primitiva composicin para dar cabida a las auto-
ridades de fuero. Tampoco las diputaciones provinciales que' actuaban en los
territorios vascos tenan mayor margen de maniobra. Los propios fueristas las
calificaban.cOtllo cuerpos inertes, cadveres en su esencia (, .. ), porque no les
ha quedado la ms' leve atribuCin.
. Las autoridades forales acabm;on tambin anulando la influencia en el Pas'
de los gobernadores civiles, sin duda la figura ms re-
levante del nuevo rgimen. Al dispensar un trato diferencial a las provincias
vascas contraviniendo tanto sus propias declaraciones programticas como la
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La foralidad y el poder provincial
legalidad constitucional, la indolente actitud de los moderados desconcert a
sus propios funcionarios. Rafael Navascus tuvo ocasin de comprobarlo en
carne propia al ser removido de su cargo por las presiones ejercidas desde la
diputacin de Vizcaya. Alvarez Durn, que tambin dej constancia'de su
amarga decepcin por la existencia de ese contrapoder y la
incapacidad del Estado para reprimirlo. No fueron los nicos que acusaron la
poderosa influencia de las instituciones forales. A finales de los aos cuarenta,
el jefe poltico de Alava aseguraba en oficio reservado al ministro de la Go-
bernacin que el PaEs carece de la tutela real; el Gobierno Supremo no go-
bierna aqu, y por consiguiente ni se le conoce ni se hace amar: y lo que es
peor, en muchos casos se le desobedece casi abiertamente. Ante la
lidad de quebrar la resistencia de las diputaciones y con el fin de evitarse ruido-
sos conflictos, el Gobierno acept con frecuencia el nombramiento consen-
suado de los gobernadores civiles. Quiz ningn caso seatan llamativo como
el de Benito Mara de Vivanco: despus de haber sido diputadogerieral de Ala-
va durante seis aos consecutivos, le fue encomendado el gobierno civil de
aquella provincia.
Pero an hay ms. El Ejecutivo acab aceptando a las autoridades forales
como nicas interlocutoras polticas entre el Estado y la poblacin vasca, por
encima incluso de sus propios representantes parlamentarios. Yeso que para
alzarse con el escao era imprescindible el respaldo de las diputaciones. Pero
en los asuntos ms trascendentales como el "arreglo" de los fueros, la
comunicacin no se desarroll por el cauce ordinario de las Cortes, sino de
forma paralela. Los nicos autorizados para entrar en tratos con el Gobierno
eran los comisionados especiales nombrados al efecto por las diputaciones;
nombramiento que sola recaer en los mismos diputados y senadores, por lo
dems meros testaferros de los notables provinciales. Amparndose en el po-
der discrecional que le otorgaba la ley del 39, los distintos gabinetes modera-
dos que se sucedieron desde entonces escamotearon al Legislativo la cuestin
vasca y aplazaron sine die su resolucin. No slo incumplieron aquel impera-
tivo legal sino que, tuvieron que recortar el mbito de aplicacin de
numerosas dispsiciones por medio de reales rdenes remitidas directamente a
los gobernadores civiles, sin conocimiento de las Cortes y sin que tampoco se
publicaran en la Gaceta Oficial.
A cambio, la oligarqua vasca no slo prest su incondicional apoyo par-
lamentario a los moderados en todaslas legislaturas. Tambin hizo del Pas el
ms firme baluarte contra los progresos del liberalismo radical durante el tu-
multuoso reinado de Isabel n. Desde el punto de vista operativo esta transac-
cin, que los progresistas entendan como una claudicacin vergonzante y
contraria al mandato constitucional, fue rentable para los moderados. Sus
vados costes polticos :"prdida de la autoridad moral del Gobierno,descrdito
117
Jos Mara Ortiz deOrruo - Jos Mara Portillo
la opinin pblica, etc.-eran.contrarrestados a corto plazo por la instru-
mentalizacin del poder moderador de la Corona y por la censura de prensa.
Podra pensarse que la aparente contradiccin entre la persistencia del r-
gimen foral y la decidida vocacin centralista y unitaria del moderantismo se
resuelve por la afinidad de la oligarqua vasca con la fraccin ms autoritaria
del liberalismo espaol. Importante propietaria de tierras, profundamente con-
servadora y fervientemente catlica, la oligarqua vasca era una copia en
mao reducido de la clase gobernante afincada en la capital. Desde luego que
entre ambas primaron ms las afinidades ideolgicas y h;>s intereses de clase
que los puntuales desacuerdos sobre el modelo estatal. Un numeroso grupo de
notables vinculados al Pas por lazos familiares y al moderantismo por su
militancia poltica o por su empleo en la Administracin, como el ex-minis-
tro Pedro de Egaa o el general Dersundi, se esforzaron por suavizar tensiones
y alcanzar los compromisos necesarios para fomentar. esa alianza. Podra ase-
gurarse qu mientras en Madrid la poltica -con maysculas- la hacan los
moderados desde el Gobierno, en las provincias vascas, la poltica menuda, la
de todos los das, quedaba en manos de los notables a travs de las
nes forales. . .. . .
. Pero sa es slo una cara de la moneda. Porque a pesar de su retrica
niveladora y antiforal tantas veces expuesta, cuando los progresistas alcanza-
ron el podertampoco introdujeron la ms leve modificacin tri-
butaria o militar. Durante el bienio 1854-56 ni siquiera implantaron en las
provincias vascas la Milil:;ia.Nacional, todo un smbolo, porque Espartero, el
antiforalist de antao, prefiri esta vez contemporizar con las
diputaciones y confiar la.tranquilidad pblica a los miqueletes. Yes que para
hacer efectiva la "unidad constitucional" no bastaba con la simple voluntad
poltica de laque por descontado carecan los moderados. Era imprescindible
adems contar con un aparato estatal eficaz. Que los progresistas dudaban. de
su eficacia coercitiva lo prueba la recelosa promesa de Sagasta; ya tra.s el de-
rrocamiento de Isabel II, de respetar los fueros mientras aquellas provincias
respeten a su vez al Gobierno. Si acabaron aceptando una componenda que
detestabanfue, muy probablemente, porque teman que la "cuestin foral" de-
generase en un conflicto dehnprevisibles consecuencias.
4. Conclusin
Para concluir, quisiramos resumir nuestra intervencin en cinco pUhtos
que, a falta de un soporte emprico ms a.cabado, no son sino otras tantas
hiptesis de trabajo.
1. Que aunque pudieran buscarse precedentes ms remotos, el "modelo
provincia!" cristaliza definitavamente en el siglo XVIII. Si los decretos de
118
La foralidad y el poder provincial
"nueva planta" supusieron la desaparicin de los particularismos de la corona
de Aragn, significarol) tambin la singularizacin de las provincias vascas en
el contexto de la monarqua hispana. A pesar de la creciente absolutizacin del
poder monrquico, los atributosjurdico-polticos de las provincias vascas se
fueron concretando a travs de toda una serie de disposiciones, desde los capi-
tulados de 1727 a la R.C.de 1780, y alcanzaron su tnomentocenital en plena
crisis de la monarqua absoluta.
2. Que la extraordinaria conmocin desatada en el Pas a raz de la pol-
mica fueros / constitucin en el primer tercio del XIX resulta explicable a te-
nor de la solidez alcanzada para entonces por el modelo provincial. Desde lue-
go no era el nico modelo de poder poltico autnomo con larga tradicin en
la monarqua hispana. Baste recordar por ejemplo la feroz resistencia de los
. ayuntamientos a la reforma centralista proyectada en. 1840 y que le cost,
como se sabe, la Regencia a Mara Critina. Pero mientras los moderados re-
chazaban de plano la continuidad de un poder municipl mayoritariamente
controlado por los progresistas, se mostraron mucho ms condescendientes
con el rgimen foral.
3. Para entonces los notables vascos haban abandonado todo intento de
definicin jurisprudencial que pudiera ligar el modelo provincial al Antiguo
Rgimen. Aunque ya durante el trienio liberal algunos intuyeron que por la
va administrativistapoda buscarse una solucin transaccional entre fueros y
constitucin, esta posibilidad no se hizo efectiva hasta la fractura del libera-
lismo en moderados y progresistas, ya en plena guerra civil. El lema "paz y
fu'eros" condensa ese deseo transaccional que, si militarmente se concret en eL
abrazo de Vergara, tuvo en la tantas veces citda ley del 39 su confirmacin
jurdica. .
4. Que desde ese momento se refuerza el contenido administrativista de la
foralidad con objeto de buscarle un ms fcil acomodo en el rgimen constitu-
cional. Acambio de determinadas renuncias, los fueristas obtuvieron la "ad-
ministracininterior" de sus territorios, adems de la conservacin de los pri-
vilegios fiscales y militares que venan disfrutando. Esa redefinicin de la fo-
ralidad implicaba el corrimiento del centro de gravedad institucional desde las
juntas generales a las diputaciones de fuero, las cuales debido a su solvencia
financiera se convirtieron en el principal nervio del remozado edificio pro-
vinciaL .
5. Que no se quiebra en 1876 aunque Cnovas
aprovechara el desenlace de. una guerra civil, en absoluto provocada por la
defensa de los fueros, para hacer efectiva la "unidad cqnstitucionill". Y si bien
es cierto que la ley de 21 de julio sent de forma incuestionable laobligatorie-
dad de los vascos de acudir al servicio de las armas cuando la ley los llaf!U1, y
de contribuir en proporcin de sus haberes a los gastos del Estado, no 10 es
119
,1
Jos MaraOrtiz de OrruO -Jos Mara Portillo
menos que el ,propio CnoVas acab reconociendo la pecllliaridad de los anti-
guos trritorios aforados. A travs de un rgimen concertado muy semejante al
queveria disfrutando Navarra, las diputaciones -ahora s provinciales- de
Alava, Vizcaya y Guipzcoa gozaron desde 1878 de una autonoma adminis-
trativa y fiscal desconocida en el resto de Espaa.
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