Estructura de Ttulos y Grados y Marco Regulatorio Asociado Diagnstico de la Comisin Consultora 19 de Abril 2011 1.

Mandato de la Comisin sobre Estructura de Ttulos y Grados y Marco Regulatorio Asociado El Foro Aequalis de Educacin Superior ha encargado a esta comisin consultora proponer mejoramientos de polticas pblicas y de polticas institucionales, a partir de la respuesta a la pregunta: Es el marco regulatorio de la estructura de ttulos y grados vigente actualmente en Chile adecuado para los requerimientos futuros del desarrollo de la educacin superior del pas? Segn lo definido por Aequalis, los requerimientos futuros del desarrollo de la educacin superior del pas se refieren ms especficamente a la formacin inicial de jvenes y adultos, la formacin permanente y las necesidades de capital humano para el desarrollo del pas. 2. Una distincin constitucional: Estructura de ttulos y grados de educacin superior vs. Regulacin del ejercicio Debe tenerse presente, en primer lugar, que la regulacin del acceso a las profesiones y oficios y su ejercicio es un problema de acceso al trabajo que es conceptualmente distinto del de la regulacin de la actividad de las instituciones educacionales. Si en Chile aparecen unidos es porque en nuestro pas las instituciones de educacin superior (y de educacin secundaria, respecto de los ttulos de tcnico de nivel medio) otorgan habilitaciones vlidas para el ejercicio de profesiones y oficios, pero ello no ocurre as en otros pases y no se sigue necesariamente de la funcin educacional de las instituciones de formacin secundaria y terciaria. El rgimen de ttulos y grados establecido en la Ley General de Educacin (LEGE, ex LOCE) se vincula principalmente con la libertad de enseanza y la autonoma de las instituciones de educacin superior antes que con la libertad de trabajo y la informacin y proteccin de los derechos de las personas que requieren servicios profesionales (aunque a veces la posesin de un ttulo de educacin superior pueda ser condicin necesaria, pero no suficiente, para el ejercicio de una profesin o actividad). As, la pregunta acerca de si es adecuado el rgimen de ttulos y grados en la legislacin chilena no es idntica a otras preguntas (vinculadas, en parte, con sta) tales como: a) Cules son las actividades laborales que requieren de una certificacin de competencia oficialmente reconocida por el Estado? b) Quin tiene el poder de emitir esa certificacin y bajo qu condiciones? c) Cules son los derechos y obligaciones de las personas admitidas al ejercicio de una profesin u oficio que requiere de una certificacin previa de competencia? Al menos desde 1925 corresponde en Chile al legislador sealar las actividades profesionales que requieren de ttulo para desempearse. Los criterios que la Constitucin ha sealado al legislador para tener en cuenta a la hora de reservar ciertas actividades a personas certificadas para ejecutarlas son la moral, la seguridad pblica, la salubridad pblica, y el inters nacional. 1

Durante la mayor parte del siglo XX correspondi a las universidades certificar, con reconocimiento oficial, la competencia de una persona para ejercer una profesin, y a los colegios profesionales habilitarla para dicho ejercicio y regularlo. Los derechos y obligaciones de los profesionales de cada orden estaban descritos en las leyes orgnicas de los respectivos colegios profesionales. Con las reformas de 1980 y 1981 las universidades, a las que se sumaron institutos profesionales y centros de formacin tcnica, mantuvieron la potestad de certificar la adquisicin por una persona de las competencias necesarias para ejercer una profesin u oficio, pero habindose suprimido las funciones de habilitacin para el ejercicio que desempeaban los colegios profesionales, no hubo otro requisito para el ejercicio de las profesiones y oficios que el diploma emitido por la institucin de educacin superior, ni otra regulacin de la actividad profesional y tcnica que la del derecho comn (responsabilidad civil y penal por mala prctica). En el orden jurdico actual, la institucin que sirve como soporte de todo el sistema de atribuciones para otorgar ttulos y grados es el reconocimiento oficial. Este se otorga a las instituciones de educacin superior conforme las normas de la LEGE, y una vez reconocidas oficialmente, las instituciones pueden emitir los certificados que, en general, habilitan a sus graduados y titulados para ejercer profesiones y oficios. El reconocimiento oficial [y el procedimiento de licenciamiento que es consecuencia de aqul] permite, en principio, sostener la fe pblica de la comunidad en el quehacer formativo de las instituciones de educacin superior, en cuanto apunta a verificar que las instituciones formadoras cuentan con los recursos, capacidades y (buenas) prcticas para entregar a sus alumnos los conocimientos y las competencias que un ttulo o grado certifican. En otras palabras, el valor social que est en la base del sistema de calificaciones profesionales y tcnicas es la fe pblica en que los diplomas efectivamente dan cuenta de lo que certifican. Si y slo si se protege adecuadamente la fe pblica, el Estado cumple el mandato constitucional de promover el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible (art 1 de la Constitucin). Si se mira el problema desde la perspectiva de funcionamiento de la educacin superior como un mercado, podemos decir que estamos entonces ante una cuestin de informacin pblica, un bien pblico que, como todos, debe ser provisto por el Estado. Es necesario, eso s, tener presente que la determinacin de las profesiones y oficios que por su inters pblico deben ser reguladas, y de las competencias o certificaciones que deben poseer las personas para ejercerlas; podra independizarse en mucha mayor medida de la funcin que las instituciones de educacin superior deben cumplir (segn ley). Es decir, la regulacin de las profesiones es esencialmente un problema de libertad de trabajo ms que de educacin. 2

Dentro del marco constitucional de la proteccin de la libertad de trabajo y de sus limitaciones, podran concebirse tres clases de profesiones u oficios1: 1. Actividades profesionales u oficios que no requieren ttulo para ejercerse. En ellas, la posesin de un certificado no excluye legalmente a quienes no lo poseen de desempear las mismas tareas. No existe aqu garanta legal de exclusividad en el ejercicio de la actividad, y el uso de la denominacin del ttulo no est protegido. Es el caso de la generalidad de las ocupaciones tcnicas. Quien est certificado tiene una ventaja en el mercado de servicios, pero no puede impedir la entrada a su oficio de quienes no estn igualmente certificados. [en algunos casos, se puede requerir certificaciones de otro tipo] 2. Actividades profesionales y oficios que estn reservadas a quienes tienen ttulo. En ellas, el ejercicio de cualquier actividad definitoria de la profesin u oficio es ilegal si no se posee el ttulo. Son ejemplos de esta clase las profesiones que regula el Cdigo Sanitario. 3. Actividades profesionales y oficios en las que slo ciertas actuaciones estn reservadas a quienes tienen ttulo. La mayora de las profesiones se encuentra en este caso. La certificacin se exige aqu slo en dos instancias: para ejercer vlidamente alguna competencia de varias que comprende la profesin (por ejemplo, presentar un plano firmado a una Direccin de Obras, o representar intereses ante un tribunal), y para acceder a cargos pblicos que requieren ttulo profesional. En todos los casos en que es menester una certificacin de competencia para ejercer una labor profesional, esta puede coincidir o no con el ttulo profesional. No coincide, por ejemplo, para el ejercicio de la labor profesional de juez. Desde la creacin de la Academia Judicial, los jueces son abogados especialmente certificados para la labor jurisdiccional. Ms recientemente, tenemos el caso de fiscales del Ministerio Pblico y defensores de la Defensa Penal Pblica, quienes deben pasar pruebas de seleccin adicionales al ttulo de abogado. En los ltimos aos la profesin mdica ha ilustrado esta posibilidad tambin con la creacin del Examen nico Nacional de Conocimientos de Medicina, cuya aprobacin es necesaria para la contratacin de un Mdico Cirujano en el sistema pblico de salud [y para el acceso a Becas de especialidad]. En consecuencia, para juzgar el grado de correspondencia entre la estructura y marco regulatorio de ttulos y grados y las necesidades del sistema de educacin superior y del mundo del trabajo es necesario, en primer lugar, entender cul es el sentido y la funcin que cumplen en la sociedad los ttulos tcnicos y profesionales y los grados acadmicos. Luego, es menester considerar la forma en que la regla suprema de la convivencia social, la Constitucin Poltica, conceptualiza y regula los mbitos de la enseanza, por un lado, y del trabajo, por el otro. A partir de estas bases es posible evaluar la pertinencia de la regulacin legal de los ttulos y los grados para la eficacia de los sistemas de formacin inicial y continua personas, y la eficiencia de los mercados laborales.
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Sistema Chileno de Otorgamiento de Ttulos y Grados, y anlisis comparado con MERCOSUR. Estudio preparado por profesores de la Facultad de Derecho UDP para el MECESUP, en ___. Ver Cuneo, Andrs. 2002. El estndar profesional y algunas vas para su exigibilidad. En Andrs Bernasconi (editor) La Educacin Superior ante el Derecho. Santiago, Editorial Biblioteca Americana, pp.94-95.

3. Significado y funcin de los ttulos y grados: a) desde el punto de vista del sistema educacional Desde el punto de vista de las instituciones de educacin superior y del sistema educacional en general, los ttulos y grados son credenciales o certificaciones que acreditan conocimientos de disciplinas y saberes, as como competencias relevantes para el mundo del trabajo o para la academia [Ver art. 21 LEGE]. En Chile, como es en general la regla en Amrica Latina, las instituciones de educacin superior certifican no slo conocimientos y destrezas del mbito acadmico, a travs de los grados de licenciado, magster y doctor, sino tambin competencias profesionales, por medio de ttulos habilitantes para ejercer profesiones y oficios. La funcin que cumplen las instituciones de educacin superior en Chile de habilitar a sus titulados para ejercer profesiones u oficios es consecuencia del rol de certificacin profesional asumido por la universidad chilena desde fines del siglo XIX, pero tiene excepciones, como se sealar ms adelante. La pregunta central en este mbito es si acaso la validacin que da una institucin de educacin superior de la capacidad de un egresado de desempearse en un mbito tcnico o profesional es suficiente para permitirle ejercer. Cabe recordar que en la mayor parte del mundo desarrollado los estudios y certificados acadmicos no son habilitantes para el ejercicio de profesiones reguladas, dado que la habilitacin profesional corresponde a gremios, asociaciones profesionales o al estado. La tradicin latinoamericana, en cambio, es la de habilitacin profesional a cargo de la universidad, y luego del surgimiento de las escuelas e institutos tcnicos y vocacionales en el siglo XX en la regin, la misma regla se sigui para las habilitaciones de ejercicio de oficios tcnicos. 3. Significado y funcin de los ttulos y grados: b) desde los mercados laborales y la sociedad en general. Los ttulos y grados comunican algo en la sociedad. A quien est en posesin de un grado o ttulo, conferido por alguna institucin de acuerdo a algn tipo de regulacin (institucional o pblica), se le atribuyen competencias, derechos o deberes distintos de quienes no estn en posesin de ello. El enfoque de los ttulos y grados como seales se aplica al ejercicio de cualquier tipo de ocupacin, actividad, profesin u oficio. Cundo se requiere de una certificacin? Desde la perspectiva de economa existe un ptimo en el tipo e intensidad de las regulaciones, en el sentido que puede haber problemas por falta de regulacin o por exceso de regulacin. Existen variadas funciones laborales que normalmente no estn reguladas, como las de escritor, locutor, agricultor, o vendedor. Respeto de ellas se asume que el mercado generar una dinmica adecuada a las necesidades de la sociedad. Sin embargo, hay otras ocupaciones que estn reguladas. Una primera razn para regular el ejercicio de oficios o profesiones es que exista un potencial de dao a las personas o a la comunidad, ya sea en la vida de las personas o en valores importantes como la libertad o el honor.

Un segundo criterio es la existencia de asimetras de informacin, es decir, una desigual capacidad de las partes de evaluar ex ante las competencias de la persona cuyos servicios se contrata, y los eventuales perjuicios que puede significar un desempeo inadecuado. Cuando los daos que se pueden seguir de la falta de informacin son irreparables o se consideran de gravedad, se considera ms conveniente establecer controles ex ante. Un criterio completamente distinto es la atribucin que tiene cualquier empleador o cliente de solicitar o requerir certificaciones determinadas a las personas que contrata. Esto, que ocurre mucho en el sector privado, se confunde con la regulacin cuando se trata del estado o sector pblico en cuanto empleador, especialmente en sectores de la produccin o servicios en que el sector pblico es un proveedor de importancia, como en justicia, salud y educacin. En este sentido, se debe distinguir claramente entre el rol del estado en regular sus propias contrataciones y el estado al regular las interacciones que ocurren en el mercado. En consecuencia, debe existir un rol de regulador del estado en los casos que es necesario un control ex ante, debido a motivos de asimetras de informacin y a los eventuales perjuicio de desempeos inadecuados. Esto es vlido desde la obtencin de una licencia de conducir hasta el ejercicio de la profesin de mdico o calculista. Las certificaciones ex ante buscan acreditar que la persona posee las competencias requeridas en el ejercicio de una cierta funcin o actividad. Esto es lo que llamamos habilitacin profesional. Al respecto, conviene analizar dos dimensiones: la especificidad de las certificaciones, y la vigencia temporal de las mismas. En la tradicin chilena, salvo pocas excepciones, es el ttulo emitido por la institucin de educacin superior el que habilita para ejercicio de las profesiones reguladas. Sin embargo, un ttulo genrico (ingeniero civil, mdico cirujano, qumico farmacutico) difcilmente puede certificar que la persona es competente en todos los mbitos de especialidad de su profesin. Por este motivo, se ha ido desarrollando inorgnicamente un sistema complementario de habilitaciones profesionales, como ocurre con los calculistas o lo mdicos [especialistas]. Si no se cuenta con estas habilitaciones, la persona no puede ejercer, o si lo hace puede ser acusada de ejercicio ilegal de la profesin o de negligencia profesional. Tradicionalmente tambin se ha considerado que los ttulos profesionales habilitan de por vida, sin considerar la trayectoria profesional de las personas ni la obsolescencia del conocimiento y las tecnologas. Por estos motivos, hay pases donde las certificaciones deben ser renovadas peridicamente, o se refieren a aspectos ms especficos de la disciplina o profesin. Como corolario, hay que mencionar que en muchos pases es impensable que una persona se certifique profesionalmente slo con haber cursado un programa acadmico, requirindose aos de experiencia en el trabajo adems de la rendicin de exmenes habilitantes. En Chile el supuesto general es que basta con la instruccin en las instituciones de educacin superior, sin la adquisicin de experiencia relevante. 5

Adicionalmente, desde la perspectiva de las personas y del aprendizaje a lo largo de la vida, se constata la necesidad y voluntad de las personas de seguir progresando en sus trayectorias personales o profesionales, adquiriendo nuevas credenciales, sea en sentido vertical u horizontal. Desde esta perspectiva de los mercados laborales, la regulacin de ttulos y grados debe permitir que las personas los adquieran desde la educacin formal, pero tambin desde la no formal y desde el trabajo. 4. Bases constitucionales y legales de la regulacin de los ttulos y grados en Chile Para entender el marco regulatorio de las profesiones y oficios en Chile es menester considerar que en la cuestin de la regulacin de los ttulos y grados interviene dos mbitos, el de la educacin y el del trabajo, ambos protegidos por garantas constitucionales de libertad. En efecto, la Constitucin (art. 19 N 16) protege la libertad de trabajo, que consiste en que toda persona tiene derecho a la libre contratacin y a la libre eleccin del trabajo con una justa retribucin, prohibindose cualquiera discriminacin que no se base en la capacidad o idoneidad personal, sin perjuicio de que la ley pueda exigir la nacionalidad chilena o lmites de edad para determinados casos. Dado que la Constitucin establece que ninguna clase de trabajo puede ser prohibida, salvo que se oponga a la moral, a la seguridad o a la salubridad pblicas, o que lo exija el inters nacional y una ley lo declare as, ha debido precisar que para el ejercicio de trabajos que requieren ttulo la ley determinar las profesiones que requieren grado o ttulo universitario y las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas. Entonces, slo por ley puede reservarse alguna una actividad laboral o profesional a quienes poseen un ttulo o grado. Es tambin materia de ley determinar las condiciones que una persona debe cumplir para ejercer las actividades que requieren grado o ttulo. Como la Constitucin, promulgada antes de que existieran en Chile institutos profesionales y centros de formacin tcnica, habla de ttulo universitario, podra interpretarse esta disposicin como que la ley slo puede regular los ttulos profesionales emitidos por las universidades, o an ms restrictivamente, los ttulos profesionales que requieren de licenciatura previa segn la ley (es decir, los exclusivamente universitarios), o bien como que se refiere a ttulos emitidos por instituciones de educacin superior. Como quiera que sea la interpretacin, es claro que de la regla constitucional se sigue que hay trabajos que requieren ttulo o grado y otros que no lo requieren. Por otra parte, la Constitucin reconoce y protege la libertad de enseanza, entendiendo por tal el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales sin otros lmites que los que imponen la moral, las buenas costumbres, el orden pblico y la seguridad nacional, y sujeto a

lo que una ley orgnica constitucional establezca como requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel. Entonces, por una parte corresponde a una o ms leyes comunes reservar actividades laborales a quienes poseen ttulo o grado y cumplen con ciertos requisitos, y por otra parte, corresponde a una ley orgnica constitucional establecer los requisitos para el reconocimiento oficial de las instituciones de educacin superior. Sin embargo, en la actual legislacin ambos rdenes de normas se encuentran fundidos en una sola ley, que adems es orgnica constitucional, a saber, la Ley 18.962, Orgnica Constitucional de Enseanza, de 1990, cuyo texto refundido fue fijado en 2005 por DFL N 1 de Educacin, y cuyos artculos 1 al 32, relativos a la educacin escolar, fueron derogados por la Ley Ley 20.370, publicada el 12.09.2009, conocida como Ley General de Educacin. Entonces, esta ley es la que adems de regular los requisitos del reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales, determina las profesiones que requieren grado o ttulo universitario. Ntese que la Constitucin no exige que la ley que determina las profesiones que requieren grado o ttulo universitario y las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas sea una sola ley; lo que exige es que la materia sea regulada por ley. Tampoco exige que esa ley o leyes sean de nivel orgnico constitucional, aunque la LOCE lo es. La razn de esta fusin de dos rdenes normativos distintos en la LOCE, el de la educacin y el del trabajo, radica en que la LOCE define el mbito de accin las diversas instituciones de educacin superior que reconoce oficialmente sobre la base de los ttulos y grados que cada una puede otorgar. En efecto, el art. 54 (ex 35) de la LOCE2 establece: Artculo 54.- Los establecimientos de educacin superior reconocidos oficialmente otorgarn ttulos tcnicos de nivel superior, ttulos profesionales y grados acadmicos, segn corresponda. Los centros de formacin tcnica slo podrn otorgar el ttulo de tcnico de nivel superior. Los institutos profesionales slo podrn otorgar ttulo profesionales de aqullos que no requieran licenciatura, y ttulos tcnicos de nivel superior en las reas en que otorgan los anteriores. Las universidades podrn otorgar ttulos profesionales y toda clase de grados acadmicos en especial, de licenciado, magister y doctor. Corresponder exclusivamente a las universidades otorgar ttulos profesionales respecto de los cuales la ley requiere haber obtenido previamente el grado de licenciado en las carreras que impartan. No obstante, el otorgamiento del ttulo profesional de abogado corresponde a la Corte Suprema de Justicia en conformidad a la ley.
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DFL 2 de educacin, publicado con fecha 02-07-2010

En cuanto a ubicacin jerrquica, la LOCE crea un sistema en que el mbito de accin de cada tipo de institucin est dado por los certificados que puede entregar, pero no en forma exclusiva, sino acumulativa, de tal suerte que la competencia de cada tipo de institucin incluye la de la clase institucional debajo de ella (Ver figura 1) Figura 1: Estructura de ttulos y grados por tipo de institucin

Centros de Formacin Tcnica

Institutos Profesionales

Universidades
Doctor

Magster

Ttulo Tcnico de Nivel Superior

Ttulo Tcnico de Nivel Superior

Ttulo Profesional

Ttulo Tcnico de Nivel Superior

Ttulo Profesional

Licenciatura

Adems, la LOCE reconoce la facultad de otorgar ttulos y grados de los institutos de educacin de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad, a saber, las Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos; Academias de Guerra y Politcnicas; Escuelas de Armas y Especialidades de las Fuerzas Armadas; Escuela Tcnica Aeronutica de la Direccin General de Aeronutica Civil; Academia de Ciencias Policiales de Carabineros de Chile; Escuelas Matrices de Oficiales de las Fuerzas Armadas; Escuela de Carabineros y Escuela de Suboficiales de Carabineros de Chile, y Escuela de Investigaciones Policiales e Instituto Superior de la Polica de Investigaciones de Chile . La figura 1 representa las facultades que cada una de las tres clases de instituciones de educacin reconocidas en Chile tiene para otorgar ttulos y grados: los CFT slo entregan ttulos tcnicos, los IP, tanto ttulos tcnicos como profesionales, pero no necesariamente los primeros son requisito de los segundos (aunque muchas veces lo son, como salida intermedia de la carrera profesional), y las universidades, adems de ttulos tcnicos y profesionales, otorgan grados acadmicos, los cuales s estn dispuestos en un orden ascendente, en cuanto para el magster es necesaria la licenciatura o un ttulo profesional, y para el doctorado es necesaria la licenciatura o el magster (no bastando el solo ttulo profesional). Cabe hacer notar que para la obtencin del grado de magster un ttulo profesional de una universidad o instituto profesional es suficiente, siempre que su nivel y contenido de estudios sean

equivalentes a los necesarios para obtener el grado de licenciado. Por otra parte, al doctorado se puede acceder desde la licenciatura o el magster, pero no desde un ttulo profesional. Y luego, para diferenciar el mbito de competencia de las universidades del de los institutos profesionales en materia de ttulos profesionales, la LOCE reserva a las universidades el otorgamiento de algunos ttulos profesionales, disponiendo para ellos que su otorgamiento debe ir precedido por el del grado de licenciado (art 63, ex art 56 de la LOCE): a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k) l) m) n) ) o) p) q) Ttulo de Abogado: Licenciado en Ciencias Jurdicas; Ttulo de Arquitecto: Licenciado en Arquitectura; Ttulo de Bioqumico: Licenciado en Bioqumica; Ttulo de Cirujano Dentista: Licenciado en Odontologa; Ttulo de Ingeniero Agrnomo: Licenciado en Agronoma; Ttulo de Ingeniero Civil: Licenciado en Ciencias de la Ingeniera; Ttulo de Ingeniero Comercial: Licenciado en Ciencias Econmicas o Licenciado en Ciencias de la Administracin de Empresas; Ttulo de Ingeniero Forestal: Licenciado en Ingeniera Forestal; Ttulo de Mdico Cirujano: Licenciado en Medicina; Ttulo de Mdico Veterinario: Licenciado en Medicina Veterinaria; Ttulo de Psiclogo: Licenciado en Psicologa; Ttulo de Qumico Farmacutico: Licenciado en Farmacia; Ttulo de Profesor de Educacin Bsica: Licenciado en Educacin; Ttulo de Profesor de Educacin Media en las asignaturas cientfico-humansticas: Licenciado en Educacin; Ttulo de Profesor de Educacin Diferencial: Licenciado en Educacin; Ttulo de Educador de Prvulos: Licenciado en Educacin; Ttulo de Periodista: Licenciado en Comunicacin Social, y Ttulo de Trabajador Social o Asistente Social: Licenciado en Trabajo Social o en Servicio Social, respectivamente.

Sin embargo, si bien la LOCE determina las profesiones que requieren grado y ttulo universitario, no se ocupa de fijar las condiciones que deben cumplirse para ejercer cada una de ellas, o las inhabilidades que podran impedir dicho ejercicio, ni los derechos y obligaciones que emanan de poseer un determinado certificado. Por otro lado, si bien establece los requisitos acadmicos de ingreso a cada nivel formativo (por ejemplo, la licencia de enseanza media para la educacin superior), no regula otros requisitos de idoneidad que deba poseer un aspirante para obtener un ttulo o grado. Adicionalmente, existe legislacin especial que establece otras regulaciones para la obtencin de un ttulo o habilitacin profesional. El caso ms conocido es el de los abogados, cuyo ttulo es otorgado por la Corte Suprema, la que exige, adems del grado de licenciado dispuesto por la LOCE, otros requisitos que se encuentran en el art. 523 del Cdigo Orgnico de Tribunales. 9

Otro caso de habilitacin profesional otorgada por organizaciones que no son instituciones de educacin superior es el del personal de la Marina Mercante, respecto del cual los ttulos nacionales e internacionales de Oficiales y Tripulantes, as como variadas matrculas, permisos y otras certificaciones que autorizan el ejercicio de profesiones, oficios, y actividades deportivas relacionadas con la navegacin, son otorgados por la Direccin General del Territorio Martimo y de Marina Mercante, la que exige a los postulantes al ttulo de oficial de marina mercante, adems de haber culminado exitosamente un plan de formacin, cumplir con un tiempo de labor embarcado y la aprobacin de un examen. Una situacin similar es la de las licencias aeronuticas que entrega la Direccin General de Aeronutica Civil, que habilitan a sus titulares, formados tanto en la DGAC como en instituciones de educacin superior, a ejercer legalmente su profesin. Por ltimo, existe una abundante legislacin sobre ttulos y grados que concierne a: a) los requisitos que debe cumplir una persona para acceder a un cargo pblico; b) los ttulos, grados y otras certificaciones de especializacin que son necesarios para el desempeo de actividades profesionales especializadas, sea que se verifiquen en el mbito pblico o en el privado; c) los derechos que en el orden jurdico administrativo corresponden a quienes detentan estas certificaciones, especialmente, en materia de remuneraciones; d) las inhabilidades para ejercer profesiones como sancin penal. Entonces, si por regulacin de las profesiones y oficios se entiende el rgimen jurdico que establece quines otorgan las certificaciones habilitantes, las condiciones para ejercer las profesiones y oficios, y las facultades, derechos, y prerrogativas que se desprenden de la posesin de un ttulo, tenemos que dicho marco podra ser por hiptesis y para algunas actividadesinsuficiente, pero en todo caso por defecto de la ley ordinaria. De otro lado, la LOCE opera y debe operar- como marco regulatorio de la educacin superior ms que como marco regulatorio de las profesiones y oficios tcnicos, porque no sera razonable que una ley especialmente una LOCcumpla esta funcin regulatoria, ni que se haga de modo general e idntico para distintas profesiones u oficios. De este modo, los requisitos y condiciones para ejercer actividades profesionales se encuentran desperdigados en un amplio, heterogneo y no siempre coherente elenco de leyes especiales (que opera en complemento al mentado art. 63 LOCE). 5. Problemas que presenta el actual marco regulatorio de las profesiones y oficios 5.1. Definiciones de las clases de ttulos y grados y su impacto en las esferas de competencia de las diversas clases de instituciones de educacin superior Las disposiciones de la Constitucin, que reservan algunas profesiones a quienes poseen el ttulo respectivo, y entrega a la ley la misin de definir las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas, fija un marco amplio para regular el desempeo de las profesiones en base a ttulos y grados de educacin superior.

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En este sentido, corresponde considerar esta norma constitucional dentro de las fortalezas [u oportunidades] del actual marco regulatorio, dado que ella admite varias formas de implementacin que son consistentes con el precepto constitucional. Los problemas aparecen con la legislacin que actualmente est vigente en esta materia. En primer trmino, la LOCE establece una estructura de grados con tres carriles paralelos (cuatro, si se considera a las instituciones de enseanza dependientes del Ministerio de Defensa), definidos por el tipo de institucin de educacin superior otorgante del ttulo o grado. Esta estructura responde ms a la necesidad de definir los mbitos de competencia propios de centros de formacin tcnica, institutos profesionales, y universidades, que al nimo de establecer el contenido sustantivo y diferenciados entre cada certificacin que la ley reconoce, a saber, los grados de licenciado, magster y doctor, en el plano de las certificaciones acadmicas, y los ttulos tcnicos y profesionales, en el plano de las habilitaciones profesionales. Luego, las competencias de cada tipo de institucin estn implcitamente organizadas bajo el principio de quien puede lo ms, puede lo menos, es decir, los CFT slo otorgan ttulos tcnicos, los IP, adems, ttulos profesionales, pero no grados acadmicos, y las universidades estn facultadas para emitir toda clase de ttulos y grados. Esta disposicin genera confusin al admitir tres clases de ttulos tcnicos, (segn quin los otorga), y dos clases de ttulos profesionales, de tal suerte que, como se explicar ms abajo, la legislacin de hecho emplea estas distinciones que combinan nivel del diploma con tipo de institucin otorgante a la hora de regular los requisitos de admisin a cargos pblicos. A ellos se suman las especialidades en el rea de la salud, que la Ley 20.129, de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior, especifica como una categora adicional de certificaciones, asimilada al postgrado [aunque son, en algn sentido, habilitantes para el ejercicio]. El contenido sustantivo definido por la LOCE para cada tipo de certificado es ms bien pobre: el ttulo de tcnico de nivel superior es el que se otorga a un egresado de un centro de formacin tcnica o de un instituto profesional que ha aprobado un programa de estudios de una duracin mnima de mil seiscientas clases, que le confiere la capacidad y conocimientos necesarios para desempearse en una especialidad de apoyo al nivel profesional, omitiendo as la ley, entre otros mbitos ocupacionales, a las especialidades que no se encuentran al amparo de una profesin. Los ttulos profesionales confieren una formacin general y cientfica necesaria para un adecuado desempeo profesional, concepto que adems de escueto sugiere que lo cientfico no es general y lo general no es cientfico. Curiosamente, son las definiciones de los grados acadmicos las que aparecen mejor trabajadas. La licenciatura comprende todos los aspectos esenciales de un rea del conocimiento o de una disciplina determinada. El magster es profundizacin en una o ms de las disciplinas de que se trate. El doctorado es un programa superior de estudios y de investigacin, y acredita que quien lo posee tiene capacidad y conocimientos necesarios para efectuar investigaciones originales.

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Ms all de lo acertadas o erradas que puedan ser estas definiciones, es claro que les falta un desarrollo o especificacin que permita conocer con mayor precisin y claridad cules son genricamente los conocimientos, competencias y destrezas que cada diploma certifica. Adems, en el caso de los ttulos tcnicos, se ha recurrido a una discutible tcnica de delimitacin que consiste en la duracin del programa establecida bajo el ambiguo concepto de horas de clase, y para distinguir una esfera exclusiva de ttulos profesionales universitarios, en lugar de introducir una diferencia sustantiva entre ttulos de instituto y ttulos de universidad se opt por el requisito administrativo de la licenciatura como paso previo al ttulo para un listado arbitrario de carreras que slo pueden certificarse por las universidades. La asociacin que hace la LOCE entre tipo de institucin de educacin superior y tipo de grados o ttulos que otorga introduce rigideces al sistema. Por ejemplo, un CFT no podra otorgar el grado acadmico de bachiller junto al ttulo tcnico de nivel superior, ni un IP puede otorgar el grado de licenciatura (o el de bachillerato) junto al ttulo profesional, por ms justificado que ello se encuentre en el plan de estudio. [Tampoco pueden otorgar post ttulos, ni an en el mbito de las certificaciones que ellos otorgan, lo que carece de justificacin racional] 5.2 Poca claridad respecto del contenido sustantivo de una certificacin La regulacin (legal e institucional) de ttulos y grados en la actualidad permite a las instituciones de educacin superior una amplia libertad para utilizar diferentes denominaciones de ttulos y grados, sujeta slo a la regulacin ex post que eventualmente pueda hacer el sistema de acreditacin si el nombre de un ttulo o grado no corresponde al perfil profesional o al plan de estudio. Esto introduce una gran confusin para el mercado laboral y tambin para los futuros estudiantes y sus familias, acerca del real significado de un ttulo o grado. El caso de las ingenieras es el mejor ejemplo de esta diversidad de nombres de carreras que es difcil de conectar con perfiles profesionales bien definidos. Ante la ausencia de lineamientos normativos claros acerca de qu constituye un determinado grado o ttulo, la definicin de requisitos de contenido de las carreras queda sujeta a una dinmica entre las instituciones educacionales y los organismos de acreditacin que es difcil de entender desde la perspectiva de los mercados laborales e incluso tambin desde el punto de vista de las decisiones que deben tomar los postulantes a la educacin superior. La arbitraria naturaleza del listado original de carreras exclusivamente universitarias compuesto en 1980, y su no menos arbitraria extensin desde entonces a profesiones que no estaban originalmente incluidas, no refleja criterios acadmicos que exijan la licenciatura como certificado previo al ttulo, ni de mercado laboral (que ignora el sentido de una licenciatura cuando hay adems un ttulo), sino puramente el peso de los respectivos gremios.

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La proliferacin de licenciaturas en carreras universitarias que legalmente no la requieren es en muchos casos manifestacin de la sobreposicin inorgnica de pretensiones disciplinarias en campos netamente profesionales, de errores de interpretacin de la ley creer que sin licenciatura no se puede proseguir estudios de magster- y la procura de ventajas competitivas frente a los institutos profesionales. La acreditacin, que exige que el grado de licenciado se justifique en el currculum aparte del ttulo profesional, ha puesto en aprietos a escuelas que han adosado el grado de licenciado a un ttulo profesional sin saber muy bien por qu3. 5.3 Escasa sistematicidad de la legislacin que regula los requisitos de acceso a cargos pblicos y las facultades, derechos, y prerrogativas que se desprenden de la posesin de un ttulo Como se ha enunciado arriba, existe en Chile una abundante legislacin sobre ttulos y grados que concierne a los ttulos, grados y otras certificaciones de especializacin que son necesarios para el desempeo de actividades profesionales especializadas; a los requisitos que debe cumplir una persona para acceder a un cargo pblico; y a los derechos que en el orden jurdico administrativo corresponden a quienes detentan estas certificaciones en el sector pblico, especialmente, en materia de remuneraciones. Existen en la legislacin vigente numerosas normas que exigen que quienes desempean algunas profesiones o labores reconocidas y reguladas por el Estado, aunque lo hagan en la esfera privada, posean ciertas calificaciones. Se establece as una reserva de ejercicio profesional para quienes cuentan con los ttulos habilitantes que define la ley. As, por ejemplo, el Cdigo Penal sanciona a quienes sin ttulo ejercen actos propios de la medicina. El Cdigo Sanitario, por su parte, precisa las funciones en qu consisten las labores propias y exclusivas de mdicos cirujanos, psiclogos, enfermeras, cirujanos dentistas, laboratoristas dentales, matronas y qumicos farmacuticos. Cabe destacar que si bien en su mayor parte estas disposiciones conciernen a los detentadores de ttulos profesionales, tambin tienen algunas de ellas como destinatarios a tcnicos de nivel superior. Es el caso, entre otros, de los laboratoristas dentales ya mencionados y el de los tcnicos y prcticos agrcolas. Todos ellos son casos de las profesiones y oficios regulados a que nos referimos arriba, y las disposiciones limitantes de la libertad de trabajo en estos casos estn, como corresponde, establecidas en ley comn y no en la LOCE.

Cabe recordar que la Contralora General de la Repblica ha interpretado que los grados de Licenciado pueden ser tenidos como equivalentes a ttulos profesionales para efectos de percibir asignacin profesional en el sector pblico, pero que estas situaciones deben analizarse caso a caso y a la luz del informe que sobre la materia emita la universidad que otorg la licenciatura.

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En ocasiones la sola posesin genrica de un ttulo no es suficiente para el desempeo de una funcin reconocida por el Estado, incluso cuando se trata de proveedores privados de servicios profesionales. As, por ejemplo, para labores tcnicas de certificacin, inspeccin y ensayo de productos elctricos y de combustibles es necesario que el ttulo remita a una especialidad. En otros casos la exigencia de formacin en educacin superior opera slo como un factor de aseguramiento de que quien emprende labores privadas de impacto social tiene un nivel educacional adecuado a dichos emprendimientos, a lo que se suelen sumar requisitos de idoneidad moral. As es el caso, por ejemplo, de los sostenedores de establecimientos educacionales. Con todo, la referencia ms frecuente a ttulos y grados en la legislacin chilena ocurre en el marco de las leyes que establecen plantas y cargos de organismos del Estado. La forma tpica que estas normas ocupan para definir qu nivel de calificacin es necesario para cada cargo o funcin es hacerlo genricamente, es decir, por referencia a la duracin de la carrera (por ejemplo, ttulo profesional correspondiente a una carrera de no menos de 10 semestres de duracin), o bien por referencia a ttulos profesionales especficos para cargos determinados (por ejemplo, Subdirector Mdico Servicio de Salud: Mdico Cirujano), o bien para un conjunto de cargos en un grado determinado (por ejemplo, Grado 7: alternativamente, ttulo profesional de Ingeniero Civil o Ingeniero Comercial o Arquitecto o Administrador Pblico o Contador Auditor). Excepcionalmente la calificacin para un cargo se hace por referencia a tipo de institucin de educacin superior que otorg el ttulo, pidindose, por ejemplo, un ttulo universitario con exclusin de un ttulo de un instituto profesional. Tpicamente cuando la calificacin para el acceso a una planta o cargo se hace por referencia a la duracin de la carrera, se requiere que la carrera por la cual el postulante recibi su ttulo tenga un determinado nmero de semestres. Para los cargos directivos usualmente se exigen 10 semestres, y luego el nmero de semestres requeridos va bajando a medida que disminuye el nivel jerrquico de la planta de que se trata. Una variacin en este patrn es la de considerar un ttulo de 8 semestres y un magster como equivalentes a un ttulo de 10 semestres, o considerar el postgrado como alternativa a la experiencia laboral. Algunas leyes, tpicamente en el mbito de la salud, reservan ciertos cargos a quienes detentan ttulos profesionales especficos. Otra forma de definir el nivel de cualificaciones requerido para el ingreso a cargos pblicos, menos comn en las leyes que establecen plantas y cargos de organismos del Estado, es considerar el tipo de institucin otorgante. Se establece as una forma de jerarqua de ttulos y grados al exigir para funcionarios directivos ttulos universitarios (o grados acadmicos), y para los profesionales, ttulo universitario o de instituto profesional. Ello no obstante que el Artculo 8 de la Ley 18091 de 1981 iguala el ttulo profesional universitario con el equivalente de un instituto para efectos de la asignacin remuneratoria profesional.

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Es tambin usual en estas normas encontrar imprecisiones que pueden ser consecuencia de mala tcnica legislativa o de un cierto desconocimiento de las competencias para otorgar ttulos y grados de los diversos tipos de instituciones, como cuando, se sugiere que un grado acadmico podra ser otorgado por un instituto, o referirse a Secretariado como un curso de un instituto. Muy excepcional es que se requiera, adicionalmente al ttulo o grado, algn otro certificado de competencia profesional para el ingreso a un cargo pblico, como desde 2009 lo hace el Ministerio de Salud respecto de Examen nico Nacional de Conocimientos de Medicina. Por ltimo, el artculo 3 del Decreto Ley N 479, de 1974 y sus modificaciones concede una asignacin profesional a los funcionarios que cumplan jornada completa de 44 horas semanales, dependientes de las entidades enumeradas en los artculos 1 y 2 del decreto ley N 249, de 1973, que fija la Escala nica de Sueldos, que tengan un ttulo profesional otorgado por una Universidad o Instituto Profesional del Estado o reconocido por ste, con un programa de estudios de un mnimo de seis semestres acadmicos y 3.200 horas de clases. Adems de la asignacin profesional, o en algunos casos, en reemplazo de ella, leyes especiales han establecido otros beneficios pecuniarios asociados a calificaciones profesionales, como es el caso de los profesionales de la educacin. Con sus desprolijidades e inconsistencias, la legislacin aqu analizada evidencia una tendencia mayoritaria a usar la duracin de una carrera como criterio de diferenciacin entre las competencias profesionales requeridas para plantas y cargos de distinto nivel, como as tambin, para devengar asignacin de ttulo, segn el supuesto implcito que las carreras ms largas otorgan mayores o mejores calificaciones. En muchos casos el criterio arbitrario de la duracin de la carrera se superpone, y desdibuja, al del tipo de ttulo, como cuando se exige un ttulo profesional de una carrera de seis semestres, que resulta un hbrido entre el nivel tcnico y el profesional. Esta tcnica de jerarquizacin por duracin de la carrera tiene el efecto de rigidizar los planes de estudio de las carreras, que no pueden bajar de la duracin mnima prescrita en semestres o en horas de clases, segn el caso, sin perjudicar la empleabilidad de sus graduados en el sector pblico. Por otra parte, la dispersin e inconsistencia de las soluciones legales al problema del acceso a cargos o funciones sugiere que el legislador ha enfrentado cada pieza de legislacin como un caso sui generis sin considerar el contexto global ni el contenido de otras normas de la misma especie en otras esferas de la actividad profesional. Como resultado de ello, el marco normativo es difcil de conocer e interpretar aplicar incluso para los especialistas en su operacin, y est lejos de conformar un sistema de habilitacin profesional coherente y susceptible de resolver problemas de asimetras de informacin en el mercado laboral, pblico y privado.

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