Servicios Públicos Municipales

INSTITUTO"-'ClONA&.
DE
LAAOIllNSTRAC!N PBLIC........C.
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
Jorge Fernndez Ruiz
JORGE FERNNDEZ RUIZ
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PBLICA, A.C.
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MXICO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS
Correccin: Adriana J. paz Mojica
Diseo de Portada: INAP - Maurico Estrada Posadas
Servicios Pblicos Municipales
ISBN 9 6 8 ~ 6 8 3 9
Primera Edicin
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km 14,5 Carretera libre Mxico-Toiuca, Col. Palo Alto
c.r. OS 110, Delegacin Cuajimaipa, Mxico, D.F.
Se autoriza la reproduccin rotal o parcial de esta
obra siempre y cuando sea sin fines de lucro.
Impreso y hecho en Mxico.
A la memoria del Doctor
Don Andrs SerraRojas,
Maestro de Maestros
fNDICE
PRLOGO 21
PRESENTACIN 31
INTRODUCCIN 35
CAPTULO PRIMERO.'
EL MUNICIPIO 41
1. Etimologa 41
2. Origen del municipio 42
A. Teoras del origen divino del municipio 42
B. Teoras iusnaturalistas 43
C. Teoras jurdicas 44
D. Teoras administrativas 45
3. Antecedentes histricos del municipio 46
A. El municipio en Roma 46
B. El municipio en la Edad Media 48
C. El municipio espaol 48
D. La idea municipal en el Mxico precortesiano 53
E. El municipio en la Nueva Espaa 54
F. Evolucin del marco constitucional del municipio en Mxico 57
4. El Estado y la autonoma municipal 75
5. Elementos y requisitos del municipio 76
A. Elementos 76
B. Requisitos para la creacin de municipios 83
6. La definicin de municipio 84
7. Divisin interna municipal y categoras de poblaciones 85
CAP/TULO SEGUNDO:
TEORAS JURDICAS ACERCA DE LAS
ACTIVIDADES MUNICIPALES
1. Principales actividades del municipio
l. Funcin pblica
2. Servicio pblico
3. Obra pblica
4. Actividad socioeconmica residual del municipio
/l. 'leona jur/ica de lafUncin pblica
1. Teora de la funcin legislativa
2. Teora de la funcin jurisdiccional
3. Teora de la funcin adminisrrariva
lIJ. Teoriajurldica del servicio pblico
1. Origen de la idea del servicio pblico
2. Principales vertientes tericas de la nocin del servicio pblico
3. Criterios para determinar el carcter pblico de un servicio
A. El criterio orgnico
B. El criterio funcional
C. El criterio jurdico
D. El criterio legal
4. Servicios pblicos propios e impropios
A. Servicio pblico propio
B. Servicio pblico impropio
5. Caracteres esenciales del servicio pblico
A. Generalidad
B. Igualdad
C. Regularidad
D. Continuidad
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E. Otros presuntos caracteres esenciales del servicio pblico
6. Elementos indispensables del servicio pblico
A. La necesidad a cuya satisfaccin se destina el servicio
B. Laactividad destinada a satisfacer la referida necesidad
C. El universo de usuarios potenciales del servicio
D. La intervencin estatal
E. El sujeto que desarrolla la actividad satisfacrora
F. Los recursos necesarios para la presracin del servicio
G. Un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado
7. La definicin del servicio pblico
A. En la legislacin
B. En la jurisprudencia
C. En la doctrina
D. Nuestra propia definicin
8. Ladivisin y clasificacin del servicio pblico
A. Generales
B. Regionales
C. Municipales
D. Coincidentes y coexistentes
9. Precios. rasas y tarifas del servicio pblico
A. Laremuneracin al presrador del servicio
B. El precio
C. La tasa
D. El poder tarifario
E. La tarifa
F. Naturaleza jurdica de la tarifa
G. Consecuencias de la naturaleza jurdica de la tarifa
H. Vigencia de la tarifa
Jl( Teorajurdica de la obra pblica
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V. Teora jurdica de la actividad socioeconmica residual del municipio 138
A. Actividades econmicas de inters pblico 139
B. Actividades econmicas simples 139
CAPTULO TERCERO,
ASPECTOS GENERALES DE LOSSERVICIOS
PBLICOS MUNICIPALES 141
1. El servicio pblico municipal y el artculo 115 constitucional 142
A. La reforma de 1983 al artculo 115 constitucional 142
B. La reforma de 1987 al articulo 115 constitucional 142
C. Lareforma de 1999 al artculo 115 constitucional 145
2. El servicio pblico municipal en el derecho argentino 158
3. Formas de gestin de los servicios pblicos municipales 160
A. Prestacin por emes de derecho pblico 160
B. Prestacin por emes de derecho social 170
C. Prestacin por emes de derecho privado 171
4. La concesin de los servicios pblicos municipales 174
A. Laconcesin administrativa 175
B. La concesin de servicios pblicos 176
C. Naturaleza jurdica de la concesin de servicios pblicos 178
D. Elementos de la concesin de servicio pblico 185
E. Extincin de la concesin de servicio pblico 191
F. La reversin en la concesin del servicio pblico 193
5. Municipalizacin de los servicios pblicos 195
A. Atribuir al municipio la prestacin de los servicios pblicos
que anteriormente no fueran de su competencia 195
B. Asumir el municipio la prestacin directa de servicios
pblicos concesionados 196
C. Encargarse genricamente al Estado de la prestacin directa
de servicios pblicos concesionados 196
6. Control y vigilancia de los servicios pblicos municipales 197
CAP!TULO CUARTO,
LOS INOBJETABLES SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
EN EL ARTfcULO 115 CONSTITUCIONAL 199
I. El suministro de agua potable 201
1. Datos generales acerca del agua 202
A. El agua en su perspectiva histrica 202
B. Importancia del agua 203
2. Evolucin del rgimen jurdico mexicano del agua 205
A. En el Mxico precortesiano 205
B. Regulacin jurdica del agua en la poca colonial 205
C. Regulacin jurdica del agua en el Mxico independiente 206
3. Antecedentes histricos del suministro del agua potable 210
A. en el Medio Oriente 210
B. En la antigua Europa 210
C. Aprovisionamiento de agua potable en el Mxico preeortesiano 211
D. Abastecimiento de agua potable en el Mxico colonial 211
E. El suministro de agua potable en el Mxico independiente 214
4. Definicin del servicio pblico de suministro de agua potable 215
5. El suministro de agua potable en la clasificacin del servicio pblico 216
A. Uti singuli 216
B. De gestin directa o indirecta 216
C. Obligatorio para el usuario 217
D. Obligatorio para la administracin pblica 218
E. Indispensable 218
F. Constante 218
G. Oneroso 218
H. De rgimen jurdico exorbitante de derecho privado 219
I. De rgimen de monopolio 219
6. Tarifa del servicio pblico de suministro de agua potable 219
~ ~ c ~ ~ 219
B. Tarifa de cuota unitaria 220
C. Tarifade cuota mixta 220
D. Tarifa de cuota escalonada 220
7. El servicio pblico de suministro de agua potable en Mxico 220
A. Forma de gestin 220
B. Los usuarios del servicio pblico de suministro de agua potable 222
C. Requisitos para la utilizacin del servicio 223
D. Rgimen jurdico 223
E . Tarifa 227
8. Propuesta de glosario del servicio pblico de suministro de agua potable 228
u. El drenaje 229
l. Generalidades acerca de las aguas residuales 230
2. Antecedentes histricos 230
3. Definicin del servicio pblico de drenaje 233
4. El drenaje en la divisin del servicio pblico 233
5. El drenaje en la clasificacin del servicio pblico 234
6. El servicio pblico de drenaje en Mxico 234
A Forma de gestin 235
B. Los usuarios del servicio 235
E. Tarifa 236
7. Propuesta de glosario del servicio pblico de drenaje 236
IlI. El alumbradopblico 238
l. Antecedentes histricos 238
2. Definicin del servicio de alumbrado pblico 241
3. El alumbrado pblico en la clasificacin del servicio pblico 242
4. El servicio pblico de alumbrado pblico en Mxico 243
B. Los usuarios del servicio de alumbrado pblico 244
C. Requisitos para el uso del servicio 244
Jl( Limpia y recoleccin de residuos slidos 244
l. Concepto y propsito de la limpia o aseo pblico 245
3. Definicin del servicio pblico de limpia y recoleccin
de residuos slidos 249
4. Ubicacin del servicio de limpia en la divisin y en la
clasificacin del servicio pblico 251
5. El servicio de limpia o aseo pblico en Mxico 253
B. Los usuarios del servicio 253
V. Mercados y centrales de abasto 253
1. Antecedentes histricos de los mercados 254
2. Definicin de mercado y de central de abasto 256
3. El servicio pblico de Mercados en la clasificacin del servicio pblico 256
4. El servicio pblico de mercados y centrales de abasto en Mxico 257
B. Usuarios del servicio de mercados y centrales de abasto 257
VI. El servido pblico municipal de panteones 258
2. Definicin del servicio pblico de panteones 259
3. Los panteones en la clasificacin del servicio pblico 260
4. El servicio pblico municipal de panteones 262
A. Formas de gestin 263
B. Usuarios del servicio pblico de panteones 263
E. Obligaciones del prestador del servicio 266
VII. El servicio pblico municipal de rastro 266
2. Definicin del servicio pblico de rastro 268
3. El rastro en la clasificacin del servicio pblico 268
4. El servicio pblico de rastro en Mxico 269
B. Usuarios del serviciode rastro 270
CANruLO QUINTO,
lOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES NO INCLUIDOS
EN El CATLOGO DEL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL 275
1. Servicio pblico de estacionamiento de vehculos 276
2. Definicin 277
3. El de estacionamiento de vehculos en la divisin y en la
clasificacin del servicio pblico 277
A. En la divisin del servico pblico 277
B. Uti singuli 278
C. Voluntario para el uso 278
D. Indispensable en algunos municipios 278
E. Por lo general, inrermirente 278
F. De rgimen jurdico exorbitante del derecho privado 279
4. El servicio pblico de estacionamiento de vehculos en Mxico 279
5. Justificacin de municipalizacin del servicio de estacionamientos pblicos 282
JI El servicio pblico de transportecolectivo urbano 283
L El transporte y su clasificacin 289
3. Definicin del transporte colectivo urbano 285
4. El de transporte colectivo urbano en la divisin del servicio pblico 285
5. El de transporte colectivo urbano en la clasificacin del servicio pblico 285
A. Ut; singuli 285
B. De gestin pblica o privada 286
C. Voluntario para el usuario 286
D. Obligatorio de la administracin pblica 286
E. Indispensable 286
E Cotidiano 287
G. Oneroso 287
H. De rgimen jurdico 287
I. De rgimen econmico de oligopolio 287
6. El servicio pblico de transporte colectivo urbano en Mxico 287
B. Los usuarios de servicio 289
C. Requisiros para la utilizacin del servicio 290
7. Jusrificacin de la municipalizacin del servicio pblico de
rransporte colectivo urbano 290
III El servicio pblico de taxis 291
L El concepro de taxi 291
3. Definicin del servicio pblico de taxi 292
4. Ubicacin del servicio de taxi en la clasificacin del servicio pblico 293
5. El servicio pblico de taxi en Mxico.
A. Uti singuli
B. Voluntario para el usuario
C. Obligatorio de la administracin pblica
D. Indispensable
E. Constante
F. Oneroso
G. De rgimen jurdico
H. De rgimen econmico de oligopolio
6. El servicio pblico de automviles de alquiler sin chofer
7. Justificacin de la municipalizacin del servicio de taxi
Jl( El servicio pblico municipal de bibliotecas
l. Antecedentes histricos
2. Definicin del servicio pblico de bibliotecas
3. El de biblioteca en la clasificacin de servicio pblico
4. El servicio pblico de bibliotecas en Mxico
V. El servicio pblico municipal deeducacin
I. La definicin del servicio pblico de educacin
2. Ubicacin en ladivisin y clasificacin del servicio pblico
3. El servicio pblico de educacin de Mxico
4. Servicio pblico de educacin a cargo del municipio
VI. El servicio pblico municipal de salud
l. Antecedentes histricos
2. Definicin del servicio pblico de salud
3. Clasificacin de los servicios pblicos de salud
4. Servicio pblico de educacin a cargo del municipio
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CApITULO SEXTO,
ACTIVIDADES MUNICIPALES ARBITRARIAMENTE
CALIFICADAS COMO SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES 315
1 La seguritulpblica municipal 316
2. Definicin de seguridad pblica 320
3. La seguridad pblica en la clasificacin de las actividades municipales 323
4. Los cuerpos encargados de la seguridad pblica municipal 325
A. La idea de polica y su evolucin 325
B. Concepto actual de polica 326
C. El poder de polica 327
D. La polica administrativa 327
E. Las policas especiales 327
E La polica como corporacin armada 329
G. Penas o sanciones por infracciones de polica
H. La polica municipal 334
5. Principios ticos de la seguridad pblica 338
6. Coordinacin de la seguridad pblica 346
7. Coordinacin de la seguridad pblica 346
JI. Ordenacin y controldel trnsito municipal 347
2. Concepto de trnsito 349
3. La ordenacin y control del trnsito en la clasificacin de las
actividades municipales 349
4. Los cuerpos encargados de la ordenacin y control del trnsito municipal 350
5. Los sujetos pasivos en la ordenacin y control del trnsito 352
A ~ ~ n 352
B. El conductor 353
PRLOGO
Me es sumamente grato redactar unas lneas de introduccin al excelente libro
elaborado por el destacado investigador jurdico universitario Dr. Jorge Pemndez Ruiz
como resultado de su cuidadosa investigacin sobre uno de los temas de mayor actuali-
dad en el ordenamiento mexicano pero que sin embargo no ha recibido la suficiente
atencin por parte de la doctrina nacional, como lo es el relativo al rgimen de los
servicios pblicos municipales, por lo que esta obra viene a contribuir de manera desta-
cada a llenar un hueco en nuestra bibliografa jurdica.
El municipio mexicano no obstante la importancia que le otorg el Constitu-
yente de Quertaro, fue regulado de manera insuficiente en el texto original del artculo
liS de nuestra Carta Federal de 1917, lo que se reflej en los escasos estudios jurdicos
sobre dicha institucin.
Sin embargo, debido a la sustancial reforma a dicho precepto constitucional
publicada el 3 de febrero de 1983 (que constituy un verdadero esfuerzo por otorgar al
mismo municipio facultades y recursos que pudiesen otorgarle una verdadera aurono-
ma, proclamada por el referido Constituyente pero que no se reflej en su regulacin
original), renacieron con vigor los anlisis del rgimen jurdico municipal, pero no obs-
tante elsignificado de los servicios municipales sealados en la cirada reforma al mencio-
nado artculo liS constitucional, han sido limitados los estudios monogrficos sobre
esta materia, ya que slo podemos sealar al respecw las obras de Diego Lpez Rosado,
21
Los servicios pblicos en fa ciudad de Mxico (Mxico, Pomia, 1976; Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Manual deServicios Pblicos Municipales (Mxico, Banobras-
INAP, 1989); Jos Meja Lira, Servicios Pblicos Municipales (Toluca. Universidad Auto-
noma del Estado de Mxico, 1994); y Manuel Aorve Baos, Servicios Pblicos Munici-
pa/es (Mxico, Porra, 1998).
Es suficiente la restringida enumeracin anterior para destacar la trascendencia
del estudio minucioso y profundo de los temas jurdicos relativos a los mencionados
servicios pblicos municipales que ha redactado Femandez Ruiz, con un lenguaje claro
y con apoyo en una rigurosa sistematizacin.
Como punto de partida de su estudio, el autor toma como base su concepto del
municipio al que considera como persona de derecho pblico compuesta por un grupo
social humano interrelacionado por razones de vecindad al estar asentado de manera
permanente en un territorio dado, con un gobierno autnomo propio y sometido a un
orden jurdico especfico, con el fin de mantener el orden pblico y prestar los servicios
indispensables para satisfacer las necesidades elementales de carcter general de sus veci-
nos y realizar las obras pblicas requeridas por la comunidad.
Para una mejor comprensin de esta institucin, Pemandez Ruiz realiza en e!
captulo inicial de su obra un examen breve pero completo de la historia de! municipio
a partir de su establecimiento en Roma, su desarrollo durante la Edad Media europea, su
evolucin en Espaa, los principios del rgimen municipal en el derecho de los aztecas,
su establecimiento en nuestro pas durante la poca colonial como reflejo del municipio
espaol, hasta llegar al Mxico independiente.
La regulacin consrirucional del municipio fue tarda en nuestro pas, ya que no
se hizo referencia al mismo en el Acta Constitutiva ni en la Carra Federal de 1824, y slo
aparece en forma limitada en el artculo 25 de la Sexta Ley Constitucional centralista de
1836. La Constitucin Federal de 1857 regul e! municipio nicamente en relacin con
el Distrito y Territorios Federales. Nuestra Carta Federal vigente de 1917 tampoco con-
sagr en forma adecuada al municipio, si se toma en consideracin que su artculo 73,
fraccin IV, facult al Congreso Federal para establecer la organizacin municipal en e!
Distrito y en los Territorios Federales, pero dichos municipios fueron suprimidos en la
reforma constitucional de 20 de agosto de 1928, y en su lugar se encomend el Gobier-
22
HCTOR FIX - ZAMUDIO

no del Distrito Federal al Presidente de la Repblica por conducto del Jefe del Departa-
mento del propio Distrito, designado y removido libremente por el Titular del Ejecutivo
Federal.
Por otra pane, el texto original del artculo 115 constitucional no obstante que
estableci el municipio libre como base de la divisin territorial y de la organizacin
poltica y administrativa de los estados, el propio municipio qued sometido a los go-
biernos de las entidades federativas, ya que si bien el primero poda administrar libre-
mente su hacienda, la misma se formaba de las contribuciones sealadas por las legisla-
turas de dichas entidades, por lo que durante muchos aos las auroridades municipales
estuvieron sujetas a las decisiones de los gobiernos de los estados.
Como lo seala el autor, el citado artculo 155 de la Cana Federal fue objeto de
ocho modificaciones, publicadas respectivamente: el 24 de abril de 1933; 12 de febrero
de 1947; 17 de octubre de 1953; 6 de febrero de 1976; 6 de febrero de 1977; 3 de
febrero de 1983; 17 de marzo de 1987, y 23 de diciembre de 1999. De ellas merecen
destacarse las de 1983, 1987 Y 1999, ya que la primera de ellas, como se ha dicho,
introdujo modificaciones esenciales en las atribuciones de los municipios, los dot de
recursos propios, les otorg facultades legislativas materiales y reforz su autonoma; la
de 1987 traslad las funciones de los gobiernos de los estados al artfculo 116 de la misma
Cana Fundamental, para concentrar en el 115 las de los municipios, y la ms reciente,
de 1999, aun cuando con cierras imprecisiones, complement las atribuciones munici-
pales. A partir de 1983 puede afirmarse que los municipios obtuvieron los medios nece-
sarios para adquirir su verdadera autonoma, la que se ha desarrollado con posterioridad,
sin llegar todava a su plena realizacin.
Fernndez Ruiz considera certeramente que dicha autonoma municipal tiene
cuatro vertientes: jurdica, poltica, financiera y degestin. La primera radica en el reco-
nocimiento de su personalidad jurdica; la poltica en un marco normativo propio y en
la libre designacin de sus autoridades; la financiera se traduce en la administracin de
un patrimonio propio, y la autonoma de gestin se adviene en la capacidad de ejercer el
poder de polica y de prestar los servicios pblicos municipales.
Respecto a los elementos del municipio, el autor estima que se concentran en el
territorio yen fapoblacin. En el primero debe existir compatibilidad del imperio del
PRLOGO
23
municipio con la potestas de la entidad federativa en la que reside y aun del Estado
nacional, por medio de la distribucin de competencias entre esas tres personas de dere-
cho pblico. La poblacin comprende a su vez dos aspecros: el domicilio y la nacionali-
dad, en el primero conviven los vecinos, que deben tener una residencia efectiva mnima
de seis meses y los transentes, y en el segundo los mexicanos por nacimiento o natura-
lizacin y los extranjeros.
En el segundo captulo el distinguido adminisrrarivista aborda las teoras jurdi-
cas acerca de la actividades municipales que se apoyan en atribuciones similares a las de
carcter estatal, y que divide en cuatro categoras: funcin pblica, servicio pblico, obra
pblicay actividadsocioeconomica. Lafuncin pblica municipal se realiza por conducto
de atribuciones formal y materialmente administrativas, al manejar libremente su ha-
cienda; materialmente legislativas por conducto de bandos y reglamentos, y jurisdiccio-
nales tambin desde el punto de vista material por conducto de la justicia municipal de
barandilla. El servicio pblico radica en la satisfaccin de las necesidades de carcter
general ya sea de manera directa o de manera indirecta o por medio de particulares.
Finalmente, la obra pblica se realizao se produce por el ente municipal en un inmueble
determinado con un propsito de inters general de uso pblico, al desempeo de una
funcin pblica o la prestacin del servicio pblico, todos en el mbito municipal.
El autor llega a la conclusin de que debe considerarse como servicio pblico
toda actividad tcnica destinada a satisfacer una necesidad de carcter general, cuyo
cumplimiento uniforme y continuo debe ser asegurado de manera permanente, reglado
y controlado por las autoridades con sujecin a un orden jurdico exhorbirante del dere-
cho privado, ya sea por medio de la administracin pblica, o bien mediante particula-
res facultados para ello por la autoridad competente, en beneficio indiscriminado de
todos los habitantes.
En el siguiente captulo el distinguido jurista mexicano desarrolla el tema sobre
los aspectos generalesde los servicios pblicos municipales, pero tomando en cuenta que
desde un punto de vista genrico pueden calificarse,en razn de su titularidad y jurisdic-
cin en: genera/es, regionales, municipales, coincidentes y coexistentes segn las instancias
gubernamentales a que corresponda el aseguramiento y el control del servicio. Losservi-
cios pblicos son de carcter general o nacional cuando su regulacin y control queda a
cargo del gobierno general del pas y tienen carcter regional cuando corresponde su
24
HCTOR FlX - ZAMUDIO

realizacin al gobierno del departamento, regin, provincia o entidad federativa, y final-
mente deben considerarse municipales los que se atribuyen al ente municipal, como
ocurre en nuestro pas a partir de la reforma de febrero de 1983 al artculo 115 de la
Carta Federal, que atribuy a los municipios un conjunto especfico de servicios pbli-
cos. En otros supuestos, algunos servicios pblicos no se otorgan de manera exclusiva a
ninguna de las instancias gubernamentales, sino que se distribuyen entre ellas, por lo
que se les considera de jurisdiccin concurrente, aun cuando en sentido estricto son de
coincidentes o coexistentes, como ocurre en el ordenamiento mexicano respecto a los de
educacin, salud y transpone terrestre, entre otros.
El autor examina con profundidad las reformas al artfculo 115 constitucional,
de 1983 (que por vez primera introdujo la facultad de prestacin de servicios pblicos
por pane de los municipios mexicanos), la de 1987 (que desglos las atribuciones de los
estados, para trasladarlas al artculo 116 de la Carta Federal) y la ms reciente de 1999,
que pretendi vigorizar la autonoma municipal.
En rodas ellas ha existido confusin entre los servicios pblicos en sentido es-
tricto y las funciones de carcter pblico as como respecto de las obras pblicas, confe-
ridas por dicho precepto constitucional a los municipios, por lo que en opinin de
Fernndez Ruiz, se impone la modificacin del texto actual del mencionado artculo
115 de la Ley Suprema para que en el mismo se establezca el catlogo integral de las
actividades a cargo de los municipios mexicanos, pero precisando las que deben conside-
rarse como funciones, servicios y obras pblicas, y las restantes calificadas como activi-
dades socio-economices residuales.
En esta direccin deberan considerarse comofunciones pblicas del municipio, la
del gobierno municipal, incluidas la de otorgamiento de licencias, permisos y concesio-
nes; la materialmente legislativa de aprobar los bandos y reglamentos municipales; tam-
bin la jurisdiccional de carcter material de imponer sanciones por la comisin del
faltas administrativas; y finalmente, la material y formalmente administrativa de contra-
tar la adquisicin, arrendamiento y enajenacin de bienes y servicios, as como de obra
pblica y de convenir o concesionar la prestacin de servicios pblicos; la de seguridad
pblica; la de trnsito, la hacendaria: la de planeacin, la de control, la catastral, as
como las de proteccin del ambiente y de proteccin civil, todo ello en el mbito de la
competencia municipal. En cuanto a los servicios pblicos municipales debern incluirse
PRLOGO
25
los de agua potable y drenaje; alumbrado pblico; limpia, recoleccin y traslado de

residuos slidos; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; estacionamiento de
vehculos; taxis y vehculos de alquiler, y el transporte colectivo urbano de pasajeros.
Dentro de las obras pblicas de carcter municipaldebern incluirse las de cons-
truccin, edificacin, instalacin y cualesquiera otras actividades que modifiquen el es-
tado o situacin de un inmueble municipal con un propsito de inters pblico o gene-
cal, as como el producto terminado de tales actividades. Por tanto, quedaran compren-
didos los edificios destinados a los rganos y dependencias municipales; las redes de
agua potable (a las que dedica un anlisis especial), drenaje y alumbrado, as como las
calles, parques y jardines.
Finalmenre debieran figurar, en la autorizada opinin del autor, entre las actiui-
dades socio-econmicas residuales, las de inters pblico relativas al tratamiento y disposi-
cin de las aguas servidas o pluviales; al tratamiento y disposicin final de los residuos
slidos, as como las que se desempeen con motivo de la deficiencia o insuficiencia de
las similares desarrolladas por los particulares.
En esta parte de su obra, Fernndez Ruiz realiza un examen detallado y minu-
cioso de cada una de las actividades municipales que deben considerarse como servicios
pblicos en sentido propio, tanto en su regulacin por el ordenamiento mexicano como
pOt conducto de un enfoque histrico comparativo.
En el captulo quinto de su libro, el autor estudia con el mismo detalle que los
anteriores, aquellos servicios pblicos municipales que no se incluyen de manera expre-
sa en el artculo 115 de la Carta Federal pero que se estn incorporando a las atribucio-
nes de los municipios mexicanos. Entre ellos menciona Fernndez Ruiz los de estaciona-
miento de vehculos, el de transporte colectivo urbano de pasajeros y de taxis, as como
los de prestacin coincidente o coexistente con las otras instancias de gobierno, como
son los relativos a las bibliotecas, educacin y salud.
En el siguiente captulo el autor analiza las actividades municipales que el texto
del citado artculo 115 constitucional considera arbitrariamente como servicios pblicos
municipales, y entre ellos destaca los relativos a la seguridad pblica, respecto de los
cuales existe una contradiccin en el mismo texto de la Carta Federal, ya que el artculo
26
HCTOFl FIX - ZAMUDIO

21 constitucional reformado e131 de diciembre de 1994, consider a la seguridad pbli-
ca no como un servicio segn lo dispuesto por el precepto primeramente mencionado,
sino como una funcin pblica a cargo de la Federacin, del Distrto Federal, de los
estados y de los municipios, dentro de sus respectivas competencias, y orden su coordi-
nacin en los trminos del ordenamiento legislativo correspondiente, que fue publicado
el 11 de diciembre de 1995, con el nombre de Ley de Bases de Coordinacin del Sistema
Nacional de la Seguridad Pblica.
Debido a la trascendencia que ha asumido actualmente la seguridad pblica en
nuestro pas, Pernandez Ruiz realiza un cuidadoso examen sobre este tema de muy dificil
precisin. Parte de la base de la distincin entre el servicio y la funcin pblicos, pues en
tanto que esta ltima est sujeta a un rgimen de derecho pblico, el primero est some-
tido a un rgimen exorbitante del derecho privado. El ejercicio de la funcin pblica no
puede delegarse a particulares, lo que, en principio, s puede ocurrir con la prestacin del
servicio pblico.
La funcin tiene por fin satisfacer la necesidad pblica, sea del Estado o de las
personas de derecho pblico creadas por ste, a diferencia del servicio cuyo propsito es
el de satisfacer necesidades de carcter general, estimadas como la suma de muchas nece-
sidades individuales. De acuerdo con esta diferenciacin, el auror estima certeramente
que la seguridad pblica es una funcin y no un servicio.
Considera el autor que la seguridad cumple una funcin conservadora del or-
den social, con base en un orden jurdico que controle al poder y norme sus relaciones
con los ciudadanos y de estos entre s, o sea la existencia y permanencia de un orden
pblico y otro de naturaleza privada, como condicin necesaria para la vida social. Por
tanto, la seguridad pblica se constituye en la manifestacin de la accin gubernamental
ejercida para salvaguardar la integridad, los intereses y los bienes de las personas y de las
entidades pblicas y privadas.
Esta funcin de seguridad pblica se ejerce mediante la realizacin de diversas
actividades, entre ellas, las de vigilancia de la va y lugares pblicos; la de prevencin de
la comisin de delitos; la de colaboracin en la investigacin y persecusin de hechos
ilcitos; la de prevencin de las infracciones a la normativa de polica y buen gobierno; la
de mantenimiento del orden pblico; la de prevencin de desames y siniestros; la de
PRLOGO
27
avisos de alarmas en casos graves de emergencia, as como las de evacuacin, dispersin,

albergue, socorro, rescate y salvamento, en casos de hecarombres, desastres y siniestros.
Estos ltimos que se conocen como acciones de proteccin civil.
Con apoyo en los conceptos anteriores, Fernndez Ruiz emprende una cuidado-
sa investigacin de carcter histrico para sealar la evolucin del rgimen jurdico de la
seguridad pblica en nuestro pas, que se inicia con el gobierno colonial espaol y se
desarrolla durante nuestra vida independiente, especialmente durante la segunda mitad
del siglo XIX hasta nuestros das.
El autor destaca la intervencin de la polica en la funcin de seguridad pblica,
vocablo que tiene varias acepciones, pero esencialmente dos: como conjunto de
ordenamientos jurdicos encaminados a mantener elorden jurdico de un Estado, o bien
como cuerpo encargado de velar el mantenimiento del orden pblico y la seguridad de la
poblacin y que est sometido a las rdenes de las autoridades polticas.
En el primer significado se han calificado dicha funcin como poder depolica,
que es interpretado por la doctrina jurdica predominante, especialmente en Amrica
Latina como el conjunto de restricciones impuestas coacrivamenre al ejercicio de los
derechos por la va reglamentaria, en aras del inters general. Se le ha calificado tambin
como polica administrativa, la que ha extendido su mbito con motivo del
intervencionismo del Estado moderno en materias que se han vinculado de manera
creciente con el orden pblico, y en este sentido se suele hablar de polica delapropiedad,
de comercio, decultos, sanitaria deseguridad, entre otras, cada una de las cuales es exami-
nada por el autor.
En el concepto ms divulgado, se hace referencia a lasfuerzas ocuerpos depolica,
encargados de la ejecucin material de las careas de vigilancia y control del orden pbli-
co, en sus dos vertientes de carcter preventivo y represivo, que tambin pueden aplicar-
se en el mbito municipal.
En este mbiro el auror considera que elmundo globalizado de nuestra poca ha
producido un incremento delincuencia] y una profesionalizacion del crimen organizado
en detrimento del orden pblico, que ha dificultado el ejercicio de la funcin de seguri-
dad pblica a cargo de las corporaciones municipales de polica, las que en nuestro pas
28
HCTOR FIX - ZAMUDIO

enfrentan problemas comunes en la mayora de los municipios mexicanos, como los de
armamento y equipo obsoletos, as como una notoria impreparacin de los agentes de la
polica municipal, el que se manifiesta en su desconocimiento de los derechos humanos
y de sus propios derechos y obligaciones, su falta de capacitacin, sus bajos salarios y sus
prcticas cotidianas de corrupcin, y en consecuencia, su imagen deteriorada ante la
poblacin, cuestiones que son examinadas en detalle por Fernndez Ruiz.
En opinin del autor los cuerpos de polica preventiva, de bomberos, de rescate
y, en su caso, de polica complementaria, deben estar adscrito a un rea administrativa,
direccin o departamento, dependiente de manera directa del presidente municipal.
Adems de las anteriores reflexiones, Pernandez Ruiz examina tambin los
lineamientos de la ordenacin y control del trnsito municipal, as como el repertorio de
las obras municipales, las relativas a las calles, parques y jardines, su equipamiento y los
inmuebles destinados a las oficinas municipales, ya que la infraestructura inmobilaria
afecta el desempeo de las funciones y de los servicios pblicos.
Basta la breve resea del extenso contenido de la obra de Fernndez Ruiz para
concluir que se trata de una aportacin esencial al estudio de los complejos problemas
jurdicos de los servicios pblicos municipales, pero adems relacionados con las funcio-
nes, las obras pblicas, y las actividades socioeconmicas de los municipios mexicanos,
las que en su totalidad deben regularse de manera adecuada a fin de que stos puedan
obtener la autntica autonoma que proclama el artculo 115 de la Carta Federal.
Estamos seguros de que el libro que se comenta debe ser de consulta obligada
para todos aquellos, cada vez ms numerosos, que se interesan por el anlisis del marco
jurdico de los servicios pblicos en los municipios mexicanos, ya que viene a llenar un
verdadero vaco en la limitada bibliografa sobre esta fundamental materia.
Hctor Pix-Zamudic
PRLOGO
29
PRESENTACIN
Si se parte de que el municipio est compuesto por un grupo social, asentado en un
territorio con un gobierno autnomo propio, sometido a un orden jurdico especfico,
es de gran importancia que en el campo del derecho y de la gestin pblica se sepa con
claridad cules son -o deben ser-las atribuciones de los municipios.
Con el propsito de justipreciar la importancia de la institucin del municipio
es pertinente recordar que en el seno de la figura de gobierno autnomo se encuentran
sus fines, lo que se traduce, entre otras, en la obligacin correlativa del municipio a
otorgar servicios pblicos.
La historia ha mostrado que el municipio que cuenta con suficiente autonoma
en las vertientes: jurdica, poltica, financiera y de gestin, asegura la realizacin de sus
fines y el desarrollo de los individuos que lo integran. Su estudio representa una impor-
tante herramienta para estimar en su justa medida la importancia, los logros y las r s ~
pectivas de la funcin pblica.
El anlisis y adecuado tratamiento de los temas jurdicos relativos a los servicios
pblicos municipales constituye objeto prioritario de estudio tanto para el derecho ad-
ministrativo como para la disciplina de la administracin pblica que tiene que orientar
sus esfuerzos para alcanzar mejores niveles de eficiencia.
31
Conscientes de esta tarea de reflexin crtica que hermana dos disciplinas de estudio,
estrechamente relacionadases que el Instituto Nacional de Administracin Pblica (lNAP)
y el Instituto de Investigaciones Jurdicas (IIJ) de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico convinieron la publicacin de esta obra confiando en su utilidad para quienes
deseen acercarse al conocimiento del tema, para quienes tienen a su cargo la responsabi-
lidad de un servicio pblico municipal, como para quienes tengan la intencin de con-
tinuar su estudio en bsqueda de nuevos desarrollos en la materia.
Servicios pblicos municipales es la obra de un reconocido acadmico y distingui-
do adminisrrativista que a travs de la reflexin crtica y propuesta realista, analiza la
conformacin, organizacin y funcionamiento del municipio, su gobierno y su admi-
nistracin, en sus pginas se retoma el sentido original del precepto constitucional for-
mulado por el constituyente como bsqueda de verdadera autonoma y aseguramiento
de mejor calidad de vida.
En la obra se expresan una amplia gama de referencias histricas, vertientes con-
ceptuales, teoras jurdicas. clasificaciones, anlisis de diferencias, convergencias y com-
parativos que reflejan el compromiso del autor, a quien agradecemos su generoso y des-
interesado esfuerzo. Gracias a ello se concreta el anhelo de contribuir al conocimiento
del marco jurdico y el rgimen de los servicios pblicos municipales, a travs de la
edicin del libro que ahora tiene el lector en sus manos.
La contribucin del Instituto de Investigaciones Jurdicas a la consecucin de
un mejor Estado d derecho, va ms al1 del enriquecimiento de la cultura jurdica en
Mxico al procurar la difusin de un conocimiento ms profundo enfocado a la solucin
de los problemas nacionales.
Por su parte, el Instituto Nacional de Administracin Pblica cumple cabal-
mente su misin de servir a la sociedad contribuyendo a que e! Estado que la representa
sea eficaz y eficiente y cuenre con una administracin pblica moderna. honesta y pro-
fesional.
En ambas instituciones se realizan actividades de investigacin y de difusin del
conocimiento que han contribuido significarivarnenre al desarrollo jurdico y adminis-
trativo de! pas y que les han granjeado un amplio prestigio en el medio acadmico
32
PRESENTACiN
nacional e internacional.
Sabemos que esta publicacin tendr una buena recepcin no solamente por la
calidad de la investigacin, sino por su actualidad y oportunidad que pueden constituir-
la en un fuerte impulsor de los avances que en materia de reformas se realicen en un
futuro al arrfculo II S constitucional. El INAP y el Instituto de Investigaciones Jurdicas
consideran que la obra del Dr. Jorge Fernndez Ruiz ser de gran utilidad para estudian-
tes, acadmicos, investigadores, servidores pblicos de los tres rdenes de gobierno y
pblico en general y que los conocimientos que de la obra puedan desprenderse contri-
buirn a la consolidacin de un municipio que sirva mejor a la ciudadana.
Dr. Diego Valads
Director del Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM
Dr. Jos Natividad Gonzlez Pars
Presidente del Consejo Directivo del INAP
33
INTRODUCCIN
Entendemos al municipio como una persona jurdica de derecho pblico, compuesta
por un grupo social humano interrelacionado por razones de vecindad al estar asentado
permanentemente en un territorio dado. con un gobierno autnomo propio y sometido
a un orden jurdico especfico, con el fin de mantener elorden pblico. prestar los servi-
cios pblicos indispensables para satisfacer las necesidades elementales de carcter gene-
ral de sus vecinos y realizar las obras pblicas municipales requeridas por la comunidad.
Con mucha frecuencia, el primer encuentro de los seres humanos de nuestros das
con el poder pblico y elderecho se da en elcontexto del municipio, caracterizado como
institucin depositaria de la ms rudimentaria instancia del poder poltico y, cada da
ms, como una corporacin de servicios pblicos que tiende a satisfacer las necesidades
ms elementales de carcter general, suma de las necesidades individuales similares de
sus habitantes, as como un ente realizador de obras pblicas requeridas por la comuni-
dad municipal; se trata, pues, de una realidad caracterizada por ser la primera que arros-
tra el ser humano en el mbito del poder y del derecho pblico.
De ah la importancia del conjunto de normas que rige la conformacin. organi-
zacin y funcionamiento del municipio, de su gobierno y administracin. es decir del
derecho municipal, cuya existencia como rama autnoma del derecho empieza a posrularse
con insistencia en el derecho comparado, apenas en el segundo tercio del presente siglo;
de ah su todava escasa presencia en la bibliografa jurdica.
35
Mas, el derecho municipal no ha profundizado en el rubro de los servicios pbli-

cos municipales -tema al que la doctrina jurdica ha prestado escasa arencion-c-, cir-
cunstancia que ha dado lugar a la conformacin de un marco jurdico no slo deficiente
sino, en ocasiones, confuso y disparatado.
En efecto, hasta la fecha, pese a su extraordinaria importancia en las actividades
administrativas y econmicas, en Mxico pocas obras se han dedicado al estudio espec-
fico de los aspectos jurdicos de los servicios pblicos municipales, sin que ninguna haya
abordado su anlisis de manera integral, por lo cual nos propusimos realizar la investiga-
cin que culmina con la elaboracin de la presente obra, esperando sea de alguna utili-
dad para quienes estn vinculados con la institucin del servicio pblico municipal, ya
por encargarse de su regulacin jurdica o por ser los responsables de su prestacin,
administracin, controlo vigilancia en el mbito de la administracin pblica o de la
iniciativa privada, bien por tener a su cargo, desde la irnparcicin de justicia, el trmite y
resolucin de las controversias generadas por su prestacin, por la tramitacin de su
concesin, o por la interpretacin de las concesiones municipales respectivas o, en fin,
por el inters acadmico que esa categora jurdica despierta en investigadores, profeso-
res y estudiantes de derecho.
En buena medida, la idea de escribir la presente obra se debe a la imparticin de la
ctedra que en la Maestra de la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de
Nayarit se me encomend sobre Servicios pblicos; alumnos de la misma, penene-
centes a diversas generaciones, lamentaron la escasa bibliografa sobre el aspecto muni-
cipal de dicha asignatura, y en especial la falta de un texto que a la luz del derecho
mexicano analizase los aspectos fundamentales de los servicios pblicos municipales y de
las caractersticas especficas de sus diversas modalidades o tipos.
Diversos tpicos de esta obra fueron comentados en la impanlcin de mi referida
ctedra, tanto con el propsito de promover su investigacin entre los alumnos, como
con el afn de enriquecer mi propia investigacin con sus anlisis y comentarios que
fueron sumamente valiosos, en especial los de los abogados Jos Amado Aguilar Gonzlez,
Csar V1adimir Estarrn Medina, Mara Magdalena Fernndez Hernandez, Victoria
Alejandra Flores Velzquez, Luis Hermosillo Hemandez, Beatriz Eugenia Larios Ortega,
Vicente Ochoa Torres, Jos Antioco Edmundo Ochoa Zaragoza, Jos Luis Michel Ro-
sas, Jos Luis Sanrana Prez, Zoila Santiago Prez y Jess Toris Lora, entre otros jvenes
36
INTRODUCCiN
y talentosos juristas. A principios del siglo XX, la nocin del servicio pblico adquiri
una importancia capital en algunos pases, merced a los planteamientos de Georges Teissier,
Leon Duguit, Gastn jeze, Roger Bonnard, Vicente Errico Presuni y Amoldo de Valles,
entre orros autores, algunos de los cuales empezaron a publicar sus ideas acerca de este
asunro, desde finales del siglo XlX.
Paralelamente, tambin los legisladores se aduearon de la locucin servicio p-
blico, utilizndola con muy distintas acepciones y significados aun en un mismo ordena-
miento legal, al grado de que la expresin servicio pblico o servicios pblicos se en-
cuentra a cada momento, ramo en los textos constitucionales, como en los artculos de
las leyes y de los reglamentos, de donde ha pasado a la vida cotidiana a travs de los
medios de comunicacin masiva, en los que no hay da en que no se mencionen los
servicios pblicos.
Empero, la doctrina de a mediados del siglo XX no slo impugn la nocin de
servicio pblico de sus antecesores inmediatos, sino que le escatim tiempo y espacio, lo
cual propici un estancamiento en la investigacin jurdica de este tema, que en tales
condiciones poco pudo avanzar en el desentraamiento de la esencia del servicio pbli-
co; pareciera que se hubiese llegado al trmino de su investigacin, asignndose a su
nocin un sitio mucho ms modesto que el otorgado por la doctrina a principios del
siglo.
De esta suerte, pasada la euforia inicial desatada por el lanzamiento de la resis
duguitiana del servicio pblico, la nocin enjut su dimensin, disminuy su peso,
redujo su importancia en el plano de la teora jurdica y de la administrativa, lo cual no
obsta para que al establecimiento, operacin y mantenimiento de los servicios pblicos
se apliquen, hoy en da, recursos sumamente cuantiosos.
Ante la posibilidad de que esta obra sea consultada por quienes tengan a su cargo
la responsabilidad de un servicio pblico municipal especfico, el desarrollo de los cap-
tulos y subcapulos se ha hecho de manera independiente -c-con el menor nmero
posible de remisiones a otros captulos- para que el lector encuentre en cada uno de
ellos la idea completa de cada tema, sin necesidad de leer toda la obra, la cual se estruc-
tura a travs de seis captulos, precedidos de esta introduccin y complementados con
una reflexin final a manera de eplogo, con el aparato documental integrado por las
37
notas a pie de pgina. la relacin de la hemerobibliografa consultada en el desarrollo de

la investigacin y el ndice general.
En el primer captulo, intitulado El municipio, con el propsito de tener un
marco espacial, nos ocupamos de su etimologa, de las diversas teoras acerca de su ori-
gen, de sus antecedentes histricos, de la evolucin de su marco constitucional en Mxi-
co. y en especial de la evolucin del artculo 115 constitucional, del Estado y de la
autonoma municipal; de los elementos y requisitos del municipio, as como de su defi-
nicin y de la divisin interna municipal y las diversas categoras de las poblaciones.
El segundo captulo, desarrollado bajo el rtulo Teoras jurdicas acerca de las
actividades municipales, versa sobre las teoras relativas a la funcin pblica, al servicio
pblico, a la obra pblica y a otras actividades econmicas municipales; en consecuencia
se ocupa de las teoras relacionadas con la funcin legislativa, la jurisdiccional y la admi-
nistrativa del municipio; especialmente se ocupa de la teora jurdica de! servicio pbli-
co, y as, trata sobre e! origen de la idea del servicio pblico, analiza las principales
vertientes tericas de la nocin del servicio pblico, examina los criterios para determi-
nar el carcter pblico de un servicio, examina las principales actividades del municipio,
con especial nfasis en las funciones pblicas, en los servicios pblicos y en las obras
pblicas municipales; adems, estudia los caracteres esenciales del servicio pblico, sus
elementos indispensables, definicin, divisin, clasificacin y tarifa. Termina e! capitulo
con una breve referencia a la teora jurdica de la obra pblica municipal.
El tercer capitulo se dedica a diversos aspectos generales de los servicios pblicos
municipales, a cuyo efecto evala las reformas del artculo 115 constitucional, a partir de
la de 1983, en lo relativo a los servicios pblicos municipales, en especial la reforma
publicada en el Diario Oficialde la Federacin e123 de diciembre de 1999. Se ocupa,
adems, de las diversas formas de gestin de los servicios pblicos municipales, con
nfasis especial en su concesin. para terminar con una amplia referencia al control y
vigilancia de los servicios pblicos municipales.
En el captulo cuarto abordamos el anlisis de la mayora de los servicios pblicos
municipales catalogados en el artculo 115 constitucional: suministro de agua potable,
drenaje. alumbrado pblico. limpia y recoleccin de basura, mercados y centrales de
abasto. panteones y rastro. En todos los casos nos ocupamos de sus antecedentes histri-
38
INTRODUCCIN
cos, de su definicin, de su ubicacin en la divisin y en la clasificacin del servicio
pblico, y del estado que guarda su prestacin en Mxico.
En el captulo quinto emprendemos el estudio de diversos servicios pblicos mu-
nicipales no contemplados en el artculo 115 constitucional: estacionamiento de vehfcu-
los, transporte colectivo urbano, taxis, bibliotecas, educacin y salud. Tambin en cada
uno de estos casos nos ocupamos de sus antecedentes histricos, de su definicin, de su
ubicacin en la divisin y en la clasificacin del servicio pblico, y del estado que guarda
su prestacin en el pas.
El capitulo sexro versa sobre las actividades que, a partir de la reforma constitucio-
nal de 1983, en nuestra opinin arbitrariamente, el artculo 115 constitucional incluye
dentro de la categora de servicio pblico, cuales son las relativas al ejercicio de las fun-
ciones pblicas de seguridad pblica y trnsito, y las obras pblicas de alcantarillado,
calles, parques y jardines.
Finalmente, a manera de eplogo, formulamos algunas reflexiones y sugerencias
acerca de posibles reformas a la regulacin del municipio contenida en el artculo 115
constitucional, con el propsito de convertir a ste en la pieza maestra del sistema muni-
cipal mexicano que derermine las funciones, servicios y obras de carcter pblico y las
actividades socio-econmicas de inters pblico a su cargo, a efecto de deslindar con
precisin la competencia municipal.
39
CAPITULO PRIMERO
EL MUNICIPIO
En la actualidad, el municipio representa un fenmeno universal caracterizado como
una forma de relacin social fincada en la organizacin vecinal con miras a dar solucin
a los problemas de la comunidad, mismo que, en opinin de diversos autores, surgi
hace muchos milenios de manera natural y espontnea, tras del trnsito de la vida nma-
da a la sedentaria y de la evolucin de la familia hada organizaciones sociales ms am-
plias, las cuales fueron la curia, la frarrfa y la tribu. (1)
1. ETIMOLOGlA
Como es sabido, el vocablo municipio proviene del latn municipium. voz resultante de
la conjuncin del sustantivo munus, maneris, traducible como cargo, oficio, funcin,
empleo, deber, obligacin, carga o tarea, y el verbo capio, capis, capere, que significa
tomar, adoptar, encargarse de una accin, tomar a su cargo algo, por lo que
erimolgicamenre hada referencia a la forma organizacional de una comunidad itlica
mediante la cual sus miembros tomaban a su cargo ciertas tareas personales u obligaco-
nes tributarias en favor de Roma que ataan a la vida comunitaria.
Al decir del renombrado jurista espaol Adolfo Posada, los pueblos de Italia, du-
rante el Imperio romano, en cuanro concerna a su situacin poltica ante Roma, eran
municipios, colonias romanas o ciudades confederadas, conservando en este ltimo caso
su relativa independencia, aunque sin derecho de ciudadana, bajo el rgimen prederer-
minado en un tratado --fOedus-, aun cuando a partir de las leyes Julia (90 a.c.) y
41
Plautia Papiria (89 a.Ci) desapareci la diferencia entre municipios y ciudades confede-
radas. mediante el otorgamiento del derecho de ciudadana a los habitantes de tales
asentamientos humanos a todo lo largo y ancho de la pennsula itlica, por lo que la
palabra municipio vino a aludir entonces a la poblacin autnoma cuyos habitantes
gozaban de la ciudadana romana.!"
2. ORIGEN DEL MUNICIPIO
Mas, en opinin de numerosos amores, el ente municipal no es una invencin de Roma,
pues sta se concret a dar nombre y a imprimir caractersticas especiales a una forma de
organizacin vecinal cuyo origen se remonta milenios atrs, al emerger con el sedenrarismo
y la aparicin de organizaciones sociales de mayor amplitud y fuerza que la farnilia.Jas
primeras manifestaciones de las comunidades vecinales como formas de arrostrar y re-
solver los problemas de carcter general, en los cuales cada vecino poda identificar su
problema individual; en este sentido, Virgilio Muoz y Mario Ruiz Massieu afirman:
El origen de! municipio es sumamente remoto y se pierde en la profundidad de
los tiempos antiguos, aun cuando hay indicios de suficiente validez como para afirmar
que en pueblos de alto grado de civilizacin, como fueron Grecia, Roma o e! Imperio
Azteca. se desarroll como forma de organizacin poltico-social. En efecto, en las socie-
dades mencionadas se conocieron con diferentes denominaciones, formas de agrupa-
cin de los miembros de un pueblo, de los que puede afirmarse que prefiguraron los
rasgos distintivos de la institucin municipal. (3)
Acerca del origen del municipio se han desarrollado diversas corrientes doctrinarias,
entre las cuales destacan las que sostienen e! origen divino del municipio, las iusnaruralistas
o sociolgicas. las jurdicas o formalistas, y las administrarivisras.
A. TERfAS DEL ORIGEN DIVINO DEL MUNICIPIO
En sus primeras versiones, actualmente descartadas, estas teoras atribuan exclusiva-
mente a la voluntad divina el origen del municipio; hoy en da se distingue el origen
mediato o ltimo del ente municipal atribuido a Dios como creador de todas las cosas,
del origen inmediato o prximo del municipio que se interpreta como resultado de la
voluntad humana; en su estudio de la institucin municipal de Estados Unidos de Am-
rica. realizado en la primera mitad del siglo XIX, Alexis de 'Iocqueville concluy: La
sociedad comunal existe en todos los pueblos. cualesquiera que sean sus usos y sus leyes;
42
el hombre es quien forma los reinos y crea las repblicas; la comuna parece salir direcra-
mente de las manos de Dtos.'"
B. TEORAS IUSNATURAU$TA$
Para explicar el origen del ente municipal, la corriente iusnaruralista, que algunos iden-
rifican con la sociolgica, parte del supuesto de que el municipio es un fenmeno natu-
ral sustentado en relaciones de vecindad, que representa el nivel intermedio de las socie-
dades bsicas humanas: familia. municipio, Estado, razn por la que su aparicin, poste-
rior a la de la familia, precede a la del ente estatal, lo que, en nuestra opinin resulta
inadmisible, porque, en semejante supuesw, el municipio habra sido Estado, cuando
en realidad, la dudad-Estado de la antigua Grecia y de la Europa renacentista no fue
municipio sino Estado que asuma la competencia reconocida como municipal.
Bajo esa interpretacin iusnaruralista, la institucin municipal tiene una compe-
tencia especfica derivada de un mbito de actuacin propio, no delegado y, en conse-
cuencia, est dotada de facultades originarias para realizar su cometido de manera aut-
noma, aun cuando subordinado a la sociedad fundarnenral superior que es el Estado.
Conforme a la referida interpretacin iusnaruralisra, compartida por la escuela
sociolgica, la ley no crea al municipio, sino que se concreta a reconocerlo; su competen
cia y atribuciones le son connaturales, no atribuidas; los depositarios de su poder pbli-
co y de su administracin son representantes del municipio, no funcionarios nombrados
por el poder central. Las ideas anteriores estn contenidas en los textos de diversos
expositores de la corriente iusnaturalista; as, en su Curso de derecho natural, cuya prime-
ra edicin data de 1837, el profesor alemn Enrique Ahrens enseaba:
El municipio es el segundo grado de las sociedades fundamentales que abarcan
todos los aspectos de la personalidad humana. No es una mera circunscripcin territo-
rial para un objeto poltico; es, por el contrario, una comunidad de familias para la
prosecucin de todos los fines esenciales de la vida; es, por lo tanto, a la vez una comu-
nidad para elfin civil y poltico, para elreligioso, para eleconmico de la industria, de la
agricultura, del comercio y del consumo, y para el intelectual de la insrruccin.t"
Por su parte el profesor francs Henri Pascaud en su estudio sobre la organizacin
municipal de diversos pases, publicado en Pars en 1877, sostuvo:
JORGE FERNNDEZ RU1Z
43
La constitucin de los municipios se remonta al origen de las sociedades. Las familias, al

principio dispersas en los vastos espacios del mundo primitivo, se renen obedeciendo a
esa ley de la sociabilidad que est en la esencia misma del hombre. En seguida, por una
consecuencia completamente natural, experimentan la necesidad de tener una adminis-
(racin interior, de darse instituciones que puedan proteger los intereses y garantizar la
seguridad de las personas. Se explica as cmo la asociacin municipal se encuentra en
todos los pueblos civilizados. Despus, esos municipios se unieron a Otros municipios y
han formado las naciones. Esentonces cuando naci la idea de la patria.(6)
Acerca del fenmeno municipal, el profesor espaol Adolfo Posada sostuvo, en el
primer tercio del siglo XX, que a partir de cuando el ser social se asienta permanente-
mente en un solar, transforma ese espacio en un medio para convivir con sus congneres
y edifica viviendas, para conformar un ncleo de poblacin cuyos miembros se relacio-
nan entre s, ms que por el parentesco, por la proximidad o contigidad espacial; es
entonces cuando aparece, aunque en forma muy primitiva, una serie de inquietudes
generadoras de servicios comunes que, con el tiempo, devienen materia de un rgimen
que, al diferenciarse de orras manifestaciones de la vida en comn -c-rerrirorial y espa-
cial- se convertir en rgimen de polica. y, por fin, en rgimen local o municipab.?'
C. TEORfAS JURfDlCAS
Bajo la ptica de las reorfas jurdicas. tambin conocidas como formalistas o legalistas. el
origen de! municipio se encuentra en el orden jurdico, es decir. en la ley; con tal orien-
tacin el fundador de la llamada Escuela Vienesa, Hans Kelsen sostiene:
El Estado no son los hombres que vemos y tocamos y que ocupan un espacio. sino
nicamente un sistema de normas que tienen por contenido una cierta conducta huma-
na. Luego, en este punto, no hay diferencia entre el Estado y las restantes corporaciones,
las cuales no son orra cosa que rdenes jurdicos parciales. (...) Aparte del Estado. el
municipio es un ejemplo de esas corporaciones territoriales. (8l
Lacreacin del municipio, de acuerdo con las teoras formalistas o legalistas viene
a ser, pues, resultado de la potestad estatal en ejercicio de su funcin legislativa, habida
cuenta que slo e! ordenamiento legal puede crear, transformar, fusionar y disolver al
ente municipal. Dentro de esta corriente, el profesor emrito de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Ignacio Burgoa Orihuela, afirma:
44
SERVICIOS PBL.ICOS MUNICll"ALES
El mUniCipiO entraa una entidad jurdico-poltica que tiene como elementos de su

estructura formal una determinada comunidad humana, radicada en cierto espacio te-
rritorial, estos elementos, nticas o naturales, por s mismos, es decir, sin ninguna es-
tructura jurdica, en la que se proclame su autonoma y la autarqua de la que hemos
hablado, no constituyen el municipio, cuya fuente es elderecho fundamental del estado
al que pertenezcan.(9)
D. TEORAS ADMINISTRATIVI$TAS
En la interpretacin adminiscrarivisra, el municipio es producto de la descentralizacin
administrativa territorial, regional o por regin -pues bajo esas diversas denominacio-
nes se le conoce en la docrrina-c-, que representa una forma organizacional, conforme a
la cual se confiere personalidad jurdica propia a un eme dado con un mbito territorial
especfico, donde se encarga de actividades administrativas, con autonoma orgnica
relativa respecto de la administracin pblica estatal, sin que sta deje de tener las facul-
tades necesarias para mantener la unidad del poder; al respecto, el maestro emrito de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Andrs Serra Rojas explica:
Ladescentralizacin por regin es una forma mixta, administrativa y poltica que
organiza una entidad autnoma, hasra un cierto lmite de cierras necesidades ciradinas y
municipales, bajo un rgimen jurdico especial que implica los siguientes elementos:
a) Un ncleo de poblacin agrupado en familias;
b) Una porcin determinada del territorio nacional;
e) Determinadas necesidades colectivas -c-ciradinas o municipales-c-, relacionadas prin-
cipalrnenre con el gobierno de la ciudad y del territorio que comprende, con exclusin
de los servicios federales y los de la entidad federativa.
La forma ms caracterfstica de la descentralizacin regional en el derecho constitucional
y administrativo mexicano, es el municipio.no) Empero, la teora adminisrrativista dista
mucho de alcanzar una aceptacin general a su interpretacin del municipio como pro-
ducto de la descentralizacin administrativa por regin y por contra, al parecer son ms
quienes consideran al municipio como resultado de la descentralizacin poltica; el doc-
tor Miguel Acosra Romero, por ejemplo, considera al municipio como una estructura
polnico-administrarriva jerrquicamente desvinculada, desde el pumo de vista tcnico,
de la administracin centralizada federal o estatal, lo cual se corrobora por el hecho de
que, en su organizacin administrativa, el municipio emplea las formas de la centraliza-
JORGE FERNNDEZ RUIZ
45
cin, descentralizacin y desconcenrracin administrativas, de donde negamos -dice

Acosta Romero- que [el municipiol tenga el carcter de organismo descentralizado por
regin.'!'!
3. ANTECEDENTES HISTRICOS DEL MUNICIPIO
Yahemos visto que los antecedentes histricos de la institucin municipal se remontan
a las primeras grandes civilizaciones de la humanidad, mas es el genio romano el que se
encarga de darle nombre y de asignarle nuevas caractersticas, algunas de las cuajes, como
la relativa a su auronomfa, habrn de trascender con bastante precisin al municipio de
la Edad Media, al de la Edad Moderna y aun al de la Contempornea.
A. EL MUNIC!r!o EN ROMA
La expansin poltica y territorial romana en la pennsula itlica se inicia prcticamente
desde los primeros tiempos de la Repblica, sin seguir un procedimiento jurdico nico,
sino adecuado a cada caso, de acuerdo a las respectivas situaciones de hecho y a los
intereses especficos a regular; empero, los procedimientos jurdicos empleados pueden
agruparse en dos esquemas bsicos, cuales fueron la federacin y la anexin, cuya corres-
pondiente aplicacin se vio matizada por detalles y peculiaridades en cada ocasin.
Laacelerada expansin territorial y poltica de Roma imposibilit la eliminacin
total de los ordenamientos jurdicos preexistentes en las ciudades confederadas y en los
territorios y poblaciones sometidas mediante anexin, lo que, aunado a la emergente
exigencia administrativa derivada del incesante crecimiento del territorio y de la pobla-
cin sometidos al dominio de Roma, dio lugar al surgimiento del municipio romano
como centro local poblacional, con autonoma administrativa y un ordenamiento jur-
dico de aplicacin local, incorporado al territorio y al Estado romano, cuyos habitantes
se convinieron en ciudadanos romanos que asumieron cargas contributivas en favor de
Roma.
Segn el profesor italiano Mario Burdese.v" el municipio romano poda consti-
tuirse por la va del deditio, por la de un ftedus o tratado que poda ser o no consecuencia
de una deditio previa, o por la de una lex o deliberacin unilateral del rgano competente
romano. Ladeditio o sometimiento de una poblacin extranjera al dominio de Roma se
efectuaba en forma oral de pregunta y respuesta, de manera parecida a la stipulatio.
46
En el orden administrativo el municipio romano se estructur con base en tres

rganos bsicos: magistratura, consejo ciudadano y asamblea popular; en lo concernien-
te a las magistraturas se permiti a los municipios mantener las preexistentes, circuns-
tancia que propici que en algunos hubiese la magistratura nica del dictador auxiliado
de varios ediles; en otros, la magistratura colegiada de pretores o de quattuorviri, de estos
ltimos, por lo general, dos eran de rango ms elevado y los otros dos con poderes de
polica urbana.
En cuanto al consejo ciudadano, recibi diferentes nombres, entre otros los de
senatus, curia u ardo decurionum; y por lo que ve a las asambleas populares, cuya funcin
principal consisti en elegir a los magistrados, fueron constituidas con base en un repar-
(O de la ciudadana en curias, tribus o distritos poltico-administrarivos.v"
Como sealamos al principio de este captulo, con la expedicin de las leyesJulia
(90 a.C) y Plautia Papiria (89 a.C} desapareci la diferencia entre municipios y ciuda-
des confederadas, mediante el otorgamiento del derecho de ciudadana a los habitantes
de tales asentamientos humanos a todo lo largo y ancho de la pennsula itlica; el otorga-
mienro de la ciudadana romana a los muncipes, es decir, a los vecinos pertenecientes al
municipio, conllev la aplicacin del derecho romano a los nuevos ciudadanos, lo que
no fue bice para mantener, en lo posible, la vigencia del derecho local preexistente. De
lo anterior podemos entender al municipio de la pennsula itlica de fines de la era
antigua y de principios de la actual, como una comunidad especfica asentada en un
territorio dado, econmicamente autrquica, sin independencia poltica, pero con la
autonoma suficiente para regir sus propias cuestiones internas, y con sujecin al poder
supremo que Roma ejerda respecto de aspectos no locales.
En su obra Themunicipalities ofthe Roman Empire, M. Reid seala como caracte-
rstica fundamental del municipio itlico del Imperio romano su completa autonoma
local o amplio selfgovernment, porque en la antigua Italia, a semejanza de la antigua
Grecia, la idea prevaleciente de ciudad se forj en el crisol de la libertad, razn por la cual
una poblacin cuyos asuntos locales eran resueltos desde fuera, no era para los griegos y
romanos clsicos una autntica ciudad, por lo que enfatiza:
Laprimera leccin que la historia municipal del Imperio romano nos da, es esta:
que la fuerza del poder romano aument incalculablemente gracias a la amplitud dejada
JORGE FERNNDEZ RUIZ
47
a la libertad local; que su gran poca se apoya en un vasto sistema de autogobierne

cvico. que mientras se mantuvo la libertad municipal floreci el Imperio, y que cuando
el despotismo domina las municipalidades, la decadencia de lagran estructura imperial
se consuma rpida y fatalmente. (I4)
B. EL MUNICIPIO EN lA EDAD MEDIA
Lacada del Imperio romano nosetraduce en ladesaparicin total desucivilizacin yde
sus instituciones, porque no fue inusual que los pueblos brbaros trataran de salvar una
y otras; as el gran rey godo, Teodorico el Grande, se esforz por conservar y restaurar los
monumentos de la Antigedad, as como por salvar los restos del gobierno local. J ~
Empero, aun cuando el desmoronamiento del vasto Imperio romano no entra
elaniquilamiento de la institucin municipal, s dio lugar a su transfiguracin en nume-
rosas nuevas versiones surgidas al influjo proveniente de la organizacin y tradiciones
propias de los pueblos brbaros, que se aduearon del poder pblico en los desmembra-
dos territorios del cado imperio. Una institucin de origen germnico, inserta en la
organizacin municipal visigtica, fue el contentaspublicus ucinorum -asamblea de
todos los hombres libres de cada poblacin o distrito rural-, que examina el jurista e
historigrafo granadino Eduardo de Hinojosa y Naveros en su acucioso estudio sobre el
Origen del rgimen municipalen Leny Castilla. (16)
La amplia variedad de las diversas expresiones de la institucin municipal en la
poca medieval -en buena medida derivada de la ausencia de un vigoroso poder
uniformador-, nos orilla a soslayar su anlisis en la presente obra, en la que slo hare-
mos una breve referencia al fenmeno municipal espaol de dicha etapa histrica.
C. EL MUNICIPIO ESPANUL
En el medievo hispano el fenmeno municipal registra, en algunas regiones, etapas de
gran florecimiento, merced a la organizacin democrtica de su gobierno que radicaba
en el Concejo abierto, el cual, como explica Eduardo de Hinojosa y Naveros, no era otra
cosa que la asamblea general de vecinos, hebdomedariamente convocada a son de cam-
pana para reunirse todos los domingos a efecto de resolver los asuntos de inters general;
as ocurra en el siglo XIII en los municipios de Castilla y Len, cuyo carcter democr-
rico, segn el ilustre jurista granadino:
48
SERVICIOS PSLICOS MUNICIPALES
Ha de buscarse en la aplicacin a la esfera del municipio, de las instituciones

judiciales de los pueblos germnicos, conservadas por los visigodos, no siendo eldesarro-
llo de la libertad municipal otra cosa que la adquisicin gradual por el Concejo, de las
atribuciones privativas del Poder pblico, sobre todo en el orden judicial.'!" Mas. el
florecimiento municipal no se prolong por mucho tiempo, la disminucin y extincin
de su autonoma y de su carcter democrtico dieron lugar a su ruina; a ello contribuye-
ron diversos factores, los cuales fueron la creciente complejidad de la organizacin mu-
nicipal que elimin los mecanismos plebiscitarios de la democracia directa, y el despojo
que de su autonoma realizaron el alto clero y la nobleza; acerca de este fenmeno,
Manuel Torres Lpez, en su estudio sobre el derecho y el Estado en la Espaa del Medie-
vo, seala:
El poder burocrtico de los funcionarios reales fue igualmente causa de la desa-
paricin de la vida democrtica municipal, pues pronto sucedi en las ciudades lo que
en la vida territorial: las instituciones democrticas murieron. As, el conde y el obispo
vinieron a aduearse, puede decirse, de las ciudades; a aduearse bien entendido, en
sentido administrativo.
(...) Precisamente estas transformaciones ilustran mucho este proceso de decaden-
cia, pues nos van poniendo de manifiesto ms y ms el olvido de los antiguos principios
romanos y la aparicin de otros no duraderamente compatibles con una organizacin
municipal, en el sentido tcnico romano de la palabra.'!"
a) La Guerra de lasComunidades
En la historia del municipio espaol descuella el episodio de la llamada Guerra de las
Comunitiddes, registrada en 1518 y 1519 entre las fuerzas reales y los comuneros de
Castilla y Aragn, donde aos atrs se haban organizado las clebres comunidades, como
se denominaba a las organizaciones polticas de poblaciones que se asociaban para de-
fender sus fueros y privilegios, eventualmente consignados en sus cartas-pueblas, y que
en ocasiones llegaron a tomar partido en las pugnas habidas entre unos prncipes contra
otros; destacaron entre dichas comunidades la de Teruel-que en 1429 se compona de
89 poblaciones-c-, y la de Toledo, cuyo regidor, Juan de Padilla, encabez la rebelin que
devino en la Guerra de las Comunidades.
Resulta paradjico que el municipio espaol trasplantado por Hernn Corts ala
JORGE FERNNDEZ RUIZ
49
Villa Rica de la Vera Cruz en 1519 se desarrolle vigoroso en tierras mexicanas, mientras
agoniza en los campos de Castilla y, por fin se le conduce al patbulo de la plaza de
Villalar el 24 de abril de 1521. Empero, la rebelin comunera de Castilla, ms que un
movimiento municipal, represent un movimiento nacionalista exacerbado por la re-
nuencia de Carlos de Gante, luego Carlos 1de Espaa y V de Alemania, para residir en
tierras hispanas, as como por su proclividad a conferir a extranjeros los principales car-
gos pblicos, cuyos beneficiarios, flamencos en su mayora, cometan latrocinios y abu-
sos sin lmite, y remidan los productos sin disimulo a Flandes.
Manuel Fernndez lvarez, en su acucioso anlisis sobre la hispanizacin de Car-
los V,1191 confiere a la Guerra de las Comunidades mayor importancia por su significado
que por su fuerza, y estima que la accin de Villalar --en realidad una escaramuza y no
una batalla- acab, salvo en elcaso de Toledo, con el movimiento comunero en Castilla,
cuya popularidad ha resistido el paso de los siglos, por lo que pocos personajes han
quedado tan profundamenramenre grabados en el alma colectiva hispana como Juan de
Padilla, Juan Bravo y Francisco Maldonado, degollados, como dijera elsegundo de ellos,
"no por traidores, sino por defender las libertades del reino.
El movimiento comunero es interpretado por Femandez lvarez como algo muy
complejo, habida cuenta de los factores nacionales, religiosos y polticos que lo determi-
naron; nacionales, por la repulsa que entraa al aire extranjerizante con que llega a Castilla
Carlos V con su camarilla de consejeros flamencos, entre quienes reparte los puestos
principales; factores religiosos identificados en el respaldo dado al movimiento por el
bajo clero castellano; factores polticos representados en la batalla que libran las ciudades
para imponerse a la corona y a la nobleza; pero sobre todo, con un gran respaldo popu-
lar.
Como bien observa Manuel Pernndez Alvarez, el proceso histrico de las comu-
nidades hispanas se advierte vertebrado por el apoyo del pueblo ororgado a la rebelin
iniciada por las ciudades, encabezada por los Padilla, los Maldonado y los Ulloa, en
cuyas filas militan curas y frailes aliado de gente del pueblo de los ms variados oficios.
Al margen de los derroteros que, de haber triunfado, hubiera tomado la revolucin, es
dable afirmar que las comunidades se vieron caracterizadas por dos factores definitivos,
a saber: el sentimiento nacional, por un lado, y el propsito de los moradores de las
ciudades, es decir, de los ciudadanos, de asumir el poder; por ello afirma Fernndez
lvarez:
50
As observamos que el movimiento tena algo muy de los tiempos: su aire nacio-
nal. Y junto a ello, si bien no desde el principio, un anacronismo: el querer desplazar del
poder al prncipe, que entonces se impona por toda Europa.?"
Tras su frustrado intento, al pie del patbulo, don Juan de Padilla escribi aToledo.
su ciudad natal, una carta del siguiente tenor:
A t, corona de Espaa y la de rodo el mundo, desde los altos godos muy libertada.
A t, que por derramamientos de sangres extraas como de las tuyas cobraste libertad
para t y para tus vecinas ciudades, tu legtimo hijo Juan de Padilla, te hago saber cmo
con la sangre de mi cuerpo se refrescan tus victorias antepasadas. Si mi ventura no me
dej poner mis hechos entre rus nombradas hazaas, la culpa fue en mi mala dicha y no
en mi buena voluntad. La cual como a madre te requiero me recibas, pues Dios no me
dio ms que perder por t de lo que aventur. Ms me pesa de tu sentimiento que de mi
vida. Pero mira que son veces de la fortuna que jams tienen sosiego. Slo voy con un
consuelo muy alegre, que yo el menor de los tuyos mor por d; y que t has creado a tus
pechos a quien podr tomar enmienda de mi agravio. Muchas lenguas habr que mi
muerte contarn, que an yo no la s, aunque la tengo bien cerca; mi fin te dar testimo-
nio de mi deseo. Mi nima te encomiendo como patrona de la Cristiandad; del cuerpo
no hago nada, pues ya no es mo, ni puedo ms escribir, porque al punto que sta acabo
tengo a la garganra el cuchillo, con ms pasin de tu enojo que temor de mi pena."!'
Emilio Castelar compendia las glorias del municipio espaol de manera pica en
las siguientes frases, que no podemos resistirnos a transcribir:
El municipio, aunque roto, fue el escollo donde se refugiaron los celto-romanos contra
las invasiones de los brbaros, el municipio fortific la obra de la Reconquista, pues
Sancho Garca y Fernn Gonzlez no hubieran podido atravesar las llanuras de Castilla
si los plebeyos no los siguen jadeantes para recoger, entre el botn de la victoria, los
pergaminos de sus cartas-pueblas; los municipios reunan sus procuradores, fundando la
altsima institucin de las Cortes, tribuna que es nuestra gloria y nuestro orgullo, al
mismo tiempo que sobre su sacratsimo patrimonio, sobre la tierra de los propios, colga-
ban las cadenas de los siervos, los ltimos eslabones rores de las castas; el Municipio
levanta las agujas de la catedral gtica junto a la cincelada sinagoga juda, educa los
jurados, engendra los hombres buenos, escribe el Romancero, da al teatro un Alcalde de
JORGE FERNNDEZ RUIZ
51
Zalamea, un hroe ms grande que el Agamenn y el Oresres de Esquilo; cona con sus
hermandades la cabeza a la hidra del feudalismo; asiste con sus milicias desde Toledo
hasta las Navas, desde las Navas hasta la vega de Granada; cuando l perece en el patbu-
lo de Villalar, en su caballeresca personificacin de Padilla, a los golpes de los imperiales,
de los flamencos, de los extranjeros, perece la patria, que cabe toda entera con Carlos 11
en el panten del Escorial; y cuando l renace con laguerra de la Independencia, renacen
las Cortes, renace la dignidad nacional; que el municipio es, ha sido y ser siempre, el
hogar del pueblo, el rbol secular a cuya sombra han de abrazarse la democracia y la
libertad sobre el suelo de la nueva Europa.?"
b) Cartas-pueblas y fueros municipales
Hay quienes, errneamente, confunden los fueros municipales con las cartas-pueblas,
aun cuando ocasionalmente stas se hayan expedido bajo el rtulo de fueros como ocu-
rri con el mal llamado fuero de Braosera, en realidad carta-puebla otorgada en el ao
de 824 por el conde Munio Nez al pueblo de dicho nombre enclavado en Castilla la
vieja; las carras-pueblas tienen como propsito poblar un solar o territorio determinado
y son, en rigor, convenios celebrados entre el seor solariego con quienes aspiran a esta-
blecerse en dicho solar; en cambio, los fueros municipales son productos legislativos, y
como tales, normas de conducta de caracrer general, coercitivas y obligatorias para todos
los habitantes del respectivo municipio.
. Las cartas-pueblas
Al parecer, las cartas-pueblas surgen como convenios colectivos en sustitucin de los
convenios agrarios particulares, a efecto de regular uniformemente para todos los ocu-
pantes de un solar, las condiciones y normas del asentamiento poblacional; tales cartas
incluan no slo deberes respecto del seor solariego sino, tambin, en favor de la propia
puebla. Lacarta-puebla no siempre se acord en el momento de poblar, pues casos hubo
en los que precedi a tal accin y en otros tuvo lugar aos despus del asentamiento
poblacional, pero su propsito siempre fue el de fundamentar jurdicamente una dona-
cin en favor de un conjunto de personas indefinidas, a condicin de que stas poblasen,
edificasen, cultivasen y fortificasen el solar donado. Segn Juan Beneyro Prez:
Los beneficios otorgados por la carta son: la libre posesin de las tierras, apenas gravado
por una cuota de carcter feudal o seorial y de valor a menudo simblico (el cahiz de
trigo, la gallina, etctera), y el goce del agua, la lea, los pastos, etc. Estos usos comunales
52
se vinculan as tpicamente a quienes poseen heredad y, consecuentemente, a los veci-

nos.'!"
ii. Losfueros municipales
Al ocurrir la invasin sarracena rega en toda Espaa el Fuero Juzgo, y continu su
vigencia en los territorios no sometidos al dominio moro, para luego restablecerse en las
regiones reconquistadas conforme se dio su recuperacin, por lo que los fueros munici-
pales, en su mayora expedidos del siglo IX al XV, coexistieron con dicha legislacin
general; mas, la utilizacin del Fuero Juzgo, en el mbito municipal vino a ser, por lo
general, supletoria de la legislacin local contenida en los fueros municipales, habida
cuenta que stos no tuvieron por propsito alterar la legislacin general hispana, sino
respetarla en lo fundamental y hacerla efectiva, no sin actualizarla y adecuarla a cada
municipio. Francisco Mannez Marina define los fueros municipales como:
Aquellas canas expedidas por los reyes o por los seores en virtud de privilegio dimana-
do de la soberana, en que se contienen instituciones, ordenanzas y leyes civiles y crimi-
nales, ordenadas a establecer con solidez los comunes de villas y ciudades y asegurar en
ellas un gobierno templado y justo, acomodado a la constitucin poltica del reino y a las
circunstancias de los pueblos.?"
D. LA IDEA MUNICIPAL EN EL MEXICO PRECORTESIANO
En el Mxico prehispnico la organizacin vecinal se da a travs del ca/pull (en nhuatl:
casa grande o casero), mas no por ello queremos decir que tal institucin se identifique
con el municipio romano o el espaol, pese a algunos aspectos comunes; en opinin del
profesor Moiss Ochoa Campos: El calpulli era un dan, elevado pot obra de la vida
sedentaria, a la categora de municipio rural primitivo y en l, la alianza de familias
determin una forma de gobierno: la del Concejo.sv"
Como quiera que sea, el calpull o dan geogrfico, como algunos autores contem-
porneos le han llamado, constituy una organizacin social de mayscula importancia
en el Mxico antiguo, fincada sobre bases familiares, geogrficas, polticas y teolgicas,
toda vez que sus miembros tenan vnculos de parentesco, se ubicaban en territorio
especfico propiedad de la comunidad respectiva, contaban con un gobierno interno y
tenan una divinidad protectora comun.v"
JORGE FERNNDEZ Rurz
53
El calpulli, producto como ya se dijo de la reunin de un linaje o grupo de familias, se

gobernaba a travs de un concejo de ancianos formado por los jefes de las respectivas
familias, y de diversos funcionarios designados por el propio concejo, entre los que des-
tacaban el teachcauh -a cuyo cargo quedaba laadministracin del calpulli, as como la
administracin de justicia y la organizacin del culto-, el tecuhtli-c-quien vena a ser el
jefe milirar-, as como otros de menor importancia, entre los que figuraban los tequitlatos
-3cuyo cargo estaba la direccin del trabajo comunal-, los calpizques -recaudadores
de los rriburos-c-, los tlayacanques o cuadrilleros, los tlacuiles -escribanos de los jeroglf-
fiC05-, los topiles -polidas-, sin faltar los sacerdotes, mdicos y hechiceros. (27)
E. EL MUNICIrIO EN LA NUEVA ESPA)\JA
Como es sabido, a raz del descubrimiento realizado por la expedicin encabezada por
Cristobal Coln, el papa Alejandro VI, mediante la bula [ntercaetera, fechada en Roma
e!4 de mayo de 1493, concedi a perpetuidad a los reyes catlicos Fernando e Isabe! y a
sus herederos y sucesores, el dominio de las tierras e islas que se descubrieran hacia e!
occidente y hacia e! medioda, dentro de una extensin de cien leguas a partir de las islas
Azores y cabo Verde, fabricando y componiendo una lnea desde el Polo rtico al Polo
Antrtico, oralas tierras firmes o islas sean halladas, y se hayan de hallar asia la India, o
aria otra cualquier parte.,,(2lI)
Consolidado el dominio hispano en la isla Espaola o de Santo Domingo y en la
isla Fernandina o de Cuba, en octubre de 1518 el gobernador de esta ltima, Diego
Velzquez, alentado tanto por los informes de Pedro de Alvarado como por las muestras
del oro que haba recibido, y con e! pretexto de amparar la extraviada escuadrilla de Juan
de Grijalva, de buscar y auxiliar el desaparecido barco capitaneado por Cristbal de lid
y de rescatar seis cristianos cautivos en Yucaran -segn rezan las respectivas instruccio-
nes fechadas e! 23 de octubre de 1518-, resuelve prevenir y organizar una nueva expe-
dicin -la tercera- para ir a reconocer, entre otros lugares de! continente americano,
la parte llamada Ula o Santa Mara de las Nieves, d. cuyo efecto design como capitn
de la armada a su antiguo secretario y compadre Hernn Corts.
La simulacin contenida en las instrucciones de Diego Ve!zquez era evidente,
pues tanto la escuadrilla de Juan de Grijalva como e! barco de Cristbal de Olid, sema-
nas atrs haban regresado a Cuba, por lo que slo quedaba pendiente el rescate de los
cristianos cautivos en Yucaran.
54
Arrepentido Diego Velzquez de haber conferido el mando de aquella tercera ex-

pedicin a su exsecretano, trat de destituirlo, mas el extremeo logr evadir a los emi-
sarios del gobernador y zarp, al decir de su bigrafo Carlos Pereyra, de la punta de San
Amn en Cuba el 18 de febrero de 1519, al frente de II naves, 518 soldados y 110
marineros, buen nmero de los cuales eran simpatizantes de Velzquez, seducidos por la
ambicin de obtener pinges ganancias.P" Llegada la expedicin tras muchas vicisitudes
por Yucarn a la baha despus llamada de Veracruz, muchos partidarios del gobernador
Velzquez exigan regresar a Cuba, en tanto los seguidores de Corts deseaban quedarse
a poblar las cierras descubiertas, alternativa esta ltima que prevaleci, merced a las astu-
ras maquinaciones del futuro marqus del Valle de Oaxaca, quien promovi a travs de
sus incondicionales fundar la Villa Rica de la Vera Cruz, as llamada por haber desem-
barcado el viernes santo de la Cruz y por la riqueza de la tierra en que se asentaba la
puebla.P"
Ante el escribano Diego de Godoy, Corts desisti el mando y cargo de capitn
que traa otorgado por los frailes jernimos, tras lo cual manifest no estar dispuesto a
usar el poder que le haba conferido Diego Velzquez por cuanto ni ste ni su superior
Diego Coln tenan mando ni jurisdiccin en aquella tierra que acababan de descubrir-y
empezaban a poblar en nombre del rey de Castilla; hecho lo cual y toda vez que all no
haba ms autoridad que la del rey, mientras l provea, en representacin de la potestad
real los soldados nombraron al conquistador espaol por antonomasia, justicia mayor y
capitn general; as, como hace notar Manuel Orozco y Berra:
Por medio de este artificio forense, el carcter de la expedicin cambi por com-
pleto. En el pas haba ya una colonia espaola, conforme al rgimen municipal de
Castilla, la puebla no reconoca ms superior que al soberano, y le representaba legtima-
mente el regimiento de la villa; los nombramientos del cabildo eran firmes y valederos,
sin que ninguna autoridad pudiera mezclarse; como vecinos de la puebla, los soldados
quedaban transformados en la milicia comunal, sujeta directamente a la justicia mayor;
en lo absoluto dependa ya Cans de Diego Velazquez, pudiendo nicamente el rey
privarle de su autoridad y revocar sus poderes.?''
De esta suerte, la institucin municipal y la bula Intercaetera vienen a ser los ins-
trumentos jurdicos utilizados por los espaoles para tratar de dar fundamento legal a la
conquista en Amrica; en opinin de Silvia Zavala:
JORGE F'ERNNDEZ RUI:Z
55
Como institucin de raigambre vecinal se estableci el municipio en las indias espao-

las, a partir de las primeras poblaciones fundadas por los conquistadores. Como en la
reconquista peninsular, que sirvi de antecedente y preparacin a laconquista indiana,
las labores de la guerra, la dominacin seorial sobre los indgenas y la fundacin de las
primeras poblaciones estuvieron estrechamente enlazadas entre s. Las capitulaciones y
ordenanzas de los descubrimientos contenan disposiciones sobre la manera de poblar.
Lleg a existir bastante uniformidad en la planta rectangular de las ciudades espaolas
del Nuevo Mundo, as como en la composicin y el funcionamiento de los municipios
de un extremo a otro del dilatado imperio.v"
Prueba de lo anterior es la fundacin de la jalisciense poblacin de Guadalajara,
as denominada en honor del cruel conquistador don Nuo Beltrn de Guzmn, oriun-
do de la epnima ciudad neocastellana de origen ibrico, a la que los romanos llamaron
Arriaca celtibrica que significa lugar de piedra- y los rabes le impusieron el
nombre de que quiere decir ro de piedras.
Acerca de la definitiva fundacin de Guadalajara -la de indias- en el Valle de
Aremajac, tras los sucesivos intentos de establecerse en Nochisclan. Tonal y Tlacoran,
relatan las crnicas que el 30 de septiembre de 1541, estando an asentada en Tlacoran,
por orden del gobernador Cristbal de Oare se reuni el regimiento con sus capitanes
y principales vecinos, en cabildo abierto, para discutir el cambio de la poblacin a otro
sitio mejor, pues como se haba comprobado la vspera en el fiero combate sostenido
contra los caxcanes, Tlacotn era un punto inadecuado por estar cercado de barrancas
por una parte y de rocas tajadas por la otra y no tener sino una entrada.
Entre otras propuestas, para el nuevo asentamiento de Cuadalajara, se formula-
ron la del Valle de Aremajac y la de Tzamorepec -c-despus Toluquilla- sin que se
resolvieran por ninguna, por lo que Beatriz Hernandez, la aguerrida esposa de Juan
Snchez de Olea, que el da anterior haba peleado contra los caxcanes, dijo:
Seores, elreyes mi gallo, y yo soyde parecer que nos pasemos al Vallede Aremaxac,
y si otra cosa se hace ser servicio de Dios y del rey, y lo dems aqu es demostrar cobar-
da. Qu nos ha de hacer Guzmn, pues ha sido causa de los trances en que ha andado
esta Villa? Que si Dios no nos favoreciera y el amparo y industria de nuestro buen
capitn, no hubieramos tenido su vigilancia y cuidado, aqu hubiramos perecido -y
56
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPAI..ES
dirigindose al gobernador, agreg- Como no habla aqu vuestra seora? Agora calla
que es menester no hacer caso de votos tan bandoleros; el reyes mi gallo... Hgase as,
seora Beatriz Hernandez ---dijo el gobernador, tras pedir infructuosamente a los r ~
sentes que opinaran-, y publese do est sealado. mi
Mas no slo en sus inicios sino durante todo el dominio espaol, el municipio fue
una institucin fundamental para el rgimen colonial, por representar el primer punto
de contacto entre el pueblo y el poder pblico; por tal motivo, para el prestigiado histo-
riador Silvia Zavala:
El ayuntamiento es la institucin representativa del comn en la colonizacin
espaola, a pesar de cierras tendencias oligrquicas y de las Iimiraciones que impone la
realeza al vender los regimientos y al hacer pesar la autoridad de los gobernadores y
corregidores sobre las elecciones y los acuerdos municipales; estos, sin embargo,
constituyen el rgano principal de peticin y defensa de los derechos de los vecinos;
adquieren panicular ascendienre en algunas poblaciones distantes de los focos centrales
del gobierno real.i.: y, en la forma de cabildo abierto llegan a desempear funciones
populares.v"
Ya en plena agona del dominio espaol en la Nueva Espaa, la Constitucin
gaditana de 1812 dedica todo el primer captulo de su ttulo VI al tema de los ayunta-
miemos, como forma de gobierno de los pueblos, y aun cuando no hace mencin expre-
sa del municipio, s hace referencia a los empleos y a las ordenanzas municipales en sus
artculos 319 y 321, respecrivamente.
F. EVOLUCION DEL MARCO CONSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO EN MXICO
La regulacin del municipio en los textos constitucionales del Mxico independiente
tiene una aparicin tarda, ya que ni el Acta Constitutiva ni la Constitucin Federal de
1824 se ocuparon de l.
a) La Constitucin centralista de 1836
Fue la llamada Constitucin de las siete leyes o Constitucin centralista de 1836 la
primera en regular los ayuntamientos, al disponer, en la sexra de sus leyes, la existencia
no de municipios sino de dichos rganos colegiados electos popularmente en las capita-
les de los departamentos, en los lugares en que los haba en el ao de 1808, en los
JORGE FERNNDEZ aurz
57
puertos de cuatro mil almas y en los pueblos que tuvieran ocho mil. Entre los requisitos
para ser miembro del ayuntamiento figuraba el de tener un capital que le produjera
cuanclo menos quinientos pesos anuales.
De conformidad con el artculo 25 de la citada sexta ley constitucional, quedaba
a cargo de los ayuntamientos la polica. de salubridad y comodidad, el cuidado de las
crceles, de los hospitales y casas de beneficencia que no fueran particulares, de las escue-
las de primera enseanza a cargo de los fondos del comn, de la construccin y repara-
cin de puentes, calzadas y caminos, de la recaudacin e inversin de los propios arbi-
trios, de la promocin de la agricultura, industria y comercio, as como del auxilio a los
alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y el orden pblico.
b) La Constitucin de 1857
Sin hacer caso de la propuesta del diputado Jos Mara Castillo Velasco, de reconocer en
su texto a las municipalidades como parres constitutivas de los Estados que pudieran,
con acuerdo de su colegio electoral, decretar las medidas convenientes al municipio y
votar y recaudar los impuestos necesarios para las obras que acordara.v"la Constitucin
de 1857 slo se ocup del municipio en el mbito del distrito y territorios federales, al
disponer en su artculo 72: "El Congreso tiene facultad: (... ) VI. Para el arreglo interior
del Distrito Federal yTerritorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan popular-
mente las autoridades polfritas municipales y judiciales, designndoles rentas para cu-
brir sus atenciones locales.
e) La Constitucin de 1917
Por su parte, la Constitucin federal de 1917 tom como base al municipio para la
organizacin del Distrito Federal y los territorios federales, al disponer:
Art.73.- El Congreso tiene facultad:
(.....) .
VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y territorios, debiendo someterse
a las bases siguientes:
1a El Distrito Federal y los territorios se dividirn en municipalidades, que tendrn la
extensin territorial y nmero de habitantes suficientes para poder subsisitir con sus
propios recursos y contribuir a los gastos comunes.
2
a
Cada municipalidad estar a cargo de un ayuntamiento de eleccin popular directa.
58
SEFlVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
3
a
El Gobierno del Distrito Federal y los de los territorios, estarn a cargo de gobernado-
res que dependern directamente del presidente de la Repblica. El gobernador del Dis-
trito Federal acordar con el presidente de la Repblica, y los de los territorios, por el
conducto que determine la ley. Tamo el gobernador del Distrito Federal, como el de
cada territorio, sern nombrados y removidos libremente por el presidente de la Rep-
blica.
(... )
d) La desaparicin del municipio en el Distrito Federal
Durante la campaa realizada en 1928 por el general lvaro Obregn para reelegirse
como presidente de la Repblica, elcaudillo sonorense expres la conveniencia de refor-
mar de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, con el propsito de eliminar del
Distrito Federal el rgimen municipal y sustituirlo por un rgano administrativo que
dererminarfa la ley; el Congreso, obsecuente con los deseos del seguro ganador de los
comicios presidenciales de 1928, convoc a un periodo extraordinario de sesiones, en el
que aprob la iniciativa correspondiente, presentada por varios de sus diputados y sena-
dores, que luego fue aprobada tambin con singular rapidez por las legislaturas de los
estados.
El asesinato del reelecto presidente Obregn, ocurrido el 17 de julio de 1928, no
frustr la referida reforma de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, misma que
fue publicada en el Diario Oficialel 20 de agosto de 1928, por lo que a partir del prime-
ro de enero de 1929 desaparecieron los municipios del Distrito Federal.
e) Evolucin del art&UJ 115 constitucional
En su titulo quinto, la Constitucin de 1917, dispuso en su texto original:
Art. 5 ~ Los estados adoptarn para su rgimen interior, la forma de gobierno republi-
cano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su orga-
nizacin poltica y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
1. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa,
y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado.
II. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las con-
tribuciones que sealen las Legislaturas de los estados y que, en rodo caso, sern las
suficientes para atender a las necesidades municipales.
lll. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efecros legales.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
59
El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrn el mando de la fuerza

pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los gobernado-
res constitucionales no podrn ser reelectos ni durar en su encargo ms de cuatro afios.Son
aplicables a los gobernadores substitutos o interinos, las prohibiciones del artculo 83.
El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser proporcional al
de los habitantes de cada uno, pero en todo caso, el nmero de representantes de una
legislatura local no podr ser menor de quince diputados propietarios.
En los estados cada distrito electoral nombrar un diputado propietario y un su-
plente. Slo podr ser gobernador constitucional de un estado, un ciudadano mexicano
por nacimiento y nativo de l, o con vecindad no menor de cinco aos, inmediatamente
anteriores al da de la eleccin.
El artculo 115 constitucional ha sido objeto de diez reformas, de las cuales no
todas se han referido al municipio, habida cuenta que su texto original regulaba aspectos
organizacionales tanto de los estados de la Federacin como de los municipios, por lo
que slo examinaremos las modificaciones relativas a estos ltimos y nada ms en lo que
a ellos concierne.
i. Reforma publicada el29 de abril de 1933
Lareforma publicada en el Diario OficialdelaFederacin, el 29 de abril de 1933, adicio-
n un segundo prrafo a la fraccin 1del artculo lIS constitucional, a efecto de prohi-
bir la reeleccin de los funcionarios municipales para el periodo inmediato siguiente,
con excepcin de los suplentes, los que s podran reelegirse con el carcter de propieta-
rios, a condicin de que no hubieran estado en ejercicio; el texto completo del prrafo
agregado fue el siguiente:
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos electos
popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el periodo inmediato.
Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o designacin de alguna
autoridad, desempeen las funciones propias de estos cargos, cualquiera que sea la deno-
minacin que se les d, no podrn ser electos para el periodo inmediato. Todos los
funcionarios antes mencionados cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn
ser electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el
60
carcter de suplentes, s podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios
a menos que hayan estado en ejercicio.
ii. Reforma publicada el 12 defebrero de 1947
El movimiento feminista como fenmeno sociocultural mundial iniciado elsiglo XVIII
con la Revolucin francesa, cuando Plicir de Keralio present, en 1789, a la Asamblea
Constituyente el primer Cuaderno de queja delas mujeres para reivindicar los derechos de
la mujer y su equiparacin al hombre en el mbito econmico, jurdico y poltico, se
propag con gran rapidez; en 1791, la promotora de la igualdad poltica de las mujeres
y activa organizadora de crculos femeninos, Olimpe de Couges, a quien Maximiliano
Robespierre despus hara guillotinar, formul la Declaracin delos derechos dela mujery
dela ciudadana, lo que propici que en 1792 surgieran movimientos similares en Ale-
mania e Inglaterra, pas este ltimo en cuyo parlamento present John Sruart Mili, en
1866, una propuesta para otorgar el voto a las mujeres.
La masiva participacin de la mujer en la creciente actividad fabril promovida por
la revolucin industrial y la proliferacin de organizaciones feministas, como la Wmens
Social ana Political Union, fundada en Inglaterra por Emmeline Pankhurst, dio lugar a
que en tres dcadas comprendidas entre 1906 y 1936, numerosos pases incorporaran a
sus respectivos sistemas electorales el sufragio femenino, as ocurri en Finlandia, No-
ruega, Dinamarca, Rusia, Gran Bretaa, Alemania, Austria, Checoslovaquia, Suecia,
Estados Unidos. Polonia, Cuba y Espaa, entre otros. Mas el voto femenino no fue
implantado sbitamente en cada pas de manera irresrricra, sino que, por lo general se
hizo en forma gradual; as ocurri. por ejemplo, en Inglaterra, segn haca notar, en
1827, el autor francs Andr Enfiere, al asegurar:
Que los militantes feministas quisieran dirigir sus miradas sobre el extranjero, y
netamente, sobre las sociedades sajonas, donde la igualdad de la mujer est ms
slidamente establecida. En esos pases, la gran reforma del voto de las mujeres no se ha
hecho de un da para el otro; han sido precisos muchos aos. Las mujeres inglesas han
comenzado por estar investidas de derechos electorales locales; ellas han realizado una
campaa de las ms activas, y, lo que es esencial, ellas han logrado interesar en sus
reivindicaciones a la sociedad inglesa toda entera. Los derechos polticos de la mujer
inglesa, en un principio parciales. se han aumentado ms y ms, y as el pblico ha
podido habituarse a la reforma inregral.v" De manera semejante ocurri en Mxico,
JORGE FERNNDEZ RUIZ
6.
donde primero se confiri a la mujer el sufragio en los comicios municipales, mediante

la reforma del artculo 115 constitucional publicada el 12 de febrero de 1947, que agre-
g un prrafo -que sera el segundo- a la fraccin 1del artculo 115 constitucional
cuyo texto era del tenor siguiente (la adicin en itlicas):
Art. 115. (..... )
1. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular
directa, y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y elgobierno del esrado. En
las elecciones municipalesparticiparn las mujeres en igualdaddecondicin que los varones,
con el derecho de votar y ser votadas.
iii. Reforma publicada el17de octubre de 1953
Ante el empuje del movimiento feminista mundial evidenciado en la Convencin
Inreramericana sobre concesin de los derechos polticos a la mujer, de la Declaracin
universal de los derechos humanos -ambas del ao de 1948- y de la Convencin de
los derechos polticos de la mujer, de 1952, el sufragio universal tuvo un avance notable
en Mxico al igualarse el sufragio del hombre y de la mujer, mediante la reforma consti-
rucional promovida por el presidente Adolfo Ruiz Cortines, publicada en el DiarioOfi-
cial del 17 de octubre de 1953, por medio de la cual se elimin del artculo 115 el
prrafo que se haba agregado en la reforma de 1947, al volverse innecesario, por refor-
marse el artculo 34 para conceder a la mujer la calidad de ciudadana y el inherente
derecho al VOto.
iiii. Reforma pblcada el6defebrero de 1976
La reforma constitucional publicada el 6 de febrero de 1976 introdujo una adicin al
tercer prrafo del artculo 27, relativa a la ordenacin de los asentamientos humanos y el
establecimiento de adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y
bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conser-
vacin, mantenimiento y crecimiento de los centros de poblacin, en concordancia con
lo cual, simultneamente se modific el artculo 115 mediante la adicin de los prrafos
IV y V del siguiente tenor:
Arr. 115. (..... )
62
SEFlVICIOS PBL.ICOS MUNICIPALES
IV: Los estados y municipios, en el mbito de sus competencias, expedirn las

leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con
los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se
refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la leyfederal de la materia.
V.Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o
ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la
Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus
competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de
dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
iiiii. La reforma publicada el6de diciembre de 1977
La reforma poltica de 1977 introdujo, alIado del principio electoral de mayora relativa
el de representacin proporcional, tanto en el mbito federal para la integracin de la
Cmara de Diputados, como en el mbito de Jos Estados para la conformacin de las
legislaturas locales, y en el de los municipios para la configuracin de sus ayuntamientos,
a cuyo efecto se agreg un ltimo prrafo a la fraccin III del artculo 115 constitucional,
con el siguiente texto:
De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las entidades federativas
se introducir elsistema de diputados de minora en la eleccin de las legislaturas locales
y el principio de representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de los
municipios cuya poblacin sea de trescientos milo ms habitantes.
iiiiii. La reforma publicada el3 defebrero de 1983
Se dice, y con razn, que la reforma ms importante del artculo 115 constitucional ha
sido la publicada el 3 de febrero de 1983, la que, segn expresa la exposicin de motivos de
la correspondiente iniciativa, estuvo inspirada en el reconocimiento de que el municipio
es una sociedad natural de profunda raigambre en la idiosincrasia del pueblo mexicano,
que lo considera indispensable para su vida poltica, lo que predica la necesidad de adoptar
como medida fundamental el fortalecimiento del municipio, vigorizar su hacienda, ro-
bustecer su autonoma poltica y devolverle las facultades que de una u otra manera,
paulatina pero constantemente, fueron absorbidas por los estados y la Federacin.
La reforma en comentario dio rango constitucional, aun cuando no con todo el
JORGE FERNNDEZ RU1Z
63
acierto deseable, a los lineamientos sobre suspensin y desaparicin de ayuntamientos,

suspensin o revocacin del mandato de algunos de sus miembros; acab con la discu-
sin relativa a los reglamentos autnomos municipales, al asignar a las legislaturas loca-
les la facultad para establecer las bases normativas de acuerdo con las cuales los ayunta-
miemos puedan expedir los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circu-
lares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus jurisdicciones.
De igual manera, la reforma constitucional publicada el 3 de febrero de 1983
fortaleci la libertad municipal, en especial respecto de su administracin financiera, fij
los elementos indispensables para su rgimen hacendario: estableci la competencia
municipal en materia de desarrollo urbano; adopt el sistema de representacin propor-
cional para todos los municipios sin consignar mnimos poblacionales; y, lo que es muy
significativo para el tema de la presente obra, determin por vez primera los servicios
pblicos mnimos de carcter municipal, as como la posibilidad de que el ente munici-
pal obtuviera el concurso del estado o se coordinara con otros municipios para la presta-
cin de los mismos; de acuerdo a dicha reforma el citado precepw qued con el rexto
siguiente:
An. 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republi-
cano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su orga-
nizacin poltica y adminisrrarva el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
1. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular
directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos
popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el periodo inmediato;
las personas que por eleccin indirecta, o por nombramiento o designacin de alguna
autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la deno-
minacin que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los fun-
cionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser
electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el
carcter de suplentes s podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios,
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,
64
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPA1.ES
podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido y suspender o

revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley
prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para
rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta abso-
luta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en
funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarn
entre los vecinos a los concejos municipales que concluirn los periodos respectivos.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser substituido por su
suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
JI. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su
patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos poseern facultades para expedir, de acuerdo con las bases
normarivas que debern esrablecer las legislaturas de los estados, los bandos de polica y
buen gobierno y los reglamenros, circulares y disposiciones adminisrrarivas de observan-
cia general denrro de sus respectivas jurisdicciones.
III. Los municipios, con elconcurso de Jos estados cuando as fuere necesario y lo
determinen las leyes tendrn a su cargo los siguienres servicios pblicos:
a) Agua potable y alcanrariJIado;
b) Alumbrado pblico;
e) Limpia;
d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines,
h) Seguridad pblica y trnsito, e
i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y
socioeconomicas de los municipios, asf como su capacidad administrativa y financiera.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
65
Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y

con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los
servicios pblicos que les correspondan.
IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de
los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y
OtrOS ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, yen todo caso:
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los
estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin,
traslacin y mejora, as como las que tengan por base elcambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrn celebrar convenios con el estado para que ste se haga
cargo de alguna de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribucio-
nes.
b) Las participaciones federales, sern cubiertas por la Federacin a los munici-
pios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las
legislaturas de los estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarn la facultad de (os Estados para establecer las con-
tribuciones a que se refieren los incisos a) y e), ni concedern exenciones en relacin con
las mismas. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las men-
cionadas contribuciones en favor de personas fsicas o morales ni de instituciones oficia-
les o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la Federacin, de los estados o de
los municipios estarn exentos de dichas contribuciones.
Las legislaturas de los estados aprobarn las leyes de ingresos de los ayunramienros
y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los
ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, esta-
rn facultados para aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano
66
municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; con-

trolar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la
regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para cons-
trucciones, y participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas.
Para tal efecto y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27
de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren
necesanos.
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos
o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogrfica, la
Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus
competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de
VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrn el mando de la
fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
VIII. Los gobernadores de los estados no podrn durar en su cargo ms de seis
aos.
La eleccin de los gobernadores de los estados y de las legislaturas locales ser
directa y en los trminos que dispongan las leyes electorales respectivas.
Los gobernadores de los estados, cuyo origen sea la eleccin popular, ordinaria o
extraordinaria, en ningn caso y por ningn motivo podrn volver a ocupar ese cargo, ni
aun con el carcter de interinos, provisionales, substitutos, o encargados del despacho.
Nunca podrn ser electos para el periodo inmediato:
a) El gobernador substituto constitucional, o el designado para concluir e! periodo
en caso de falta absoluta de! constitucional, aun cuando tengan distinta denominacin.
b) El gobernador interino, e! provisional o e! ciudadano que, bajo cualquier deno-
minacin, supla las faltas temporales de! gobernador, siempre que desempee el cargo de
los dos ltimos aos del periodo.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
67
Slo podr ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano

por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco aos inme-
diatamente anteriores al da de su eleccin.
El nmero de representantes en las legislaturas de los estados ser proporcional al
de los habitantes de cada uno; pero, en rodo caso, no podr ser menor de siete diputados
en los estados cuya poblacin no llegue a cuatrocientos mil habitantes; de nueve, en
aquellos cuya poblacin exceda de este nmero y no llegue a ochocientos mil habitantes,
y de once en los estados cuya poblacin sea superior a esta ltima cifra.
Los diputados a las legislaturas de los estados no podrn ser reelecros para el perio-
do inmediato. Los diputados suplentes podrn ser electos para el periodo inmediato con
el carcter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los dipura-
dos propietarios no podrn ser electos para el periodo inmediato con el carcter de
suplentes. De acuerdo con la legislacin que se expida en cada una de las entidades
federativas se introducir el sistema de diputados de minora en la eleccin de las legisla-
turas locales y el principio de representacin proporcional en la eleccin de los ayunta-
miemos de todos los municipios.
IX. Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, se regirn por las
leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artculo
123 de la Consrirucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones
reglamentarias. Los municipios observarn estas mismas reglas por lo que a sus trabaja-
dores se refiere.
X. LaFederacin y los estados, en los trminos de ley, podrn convenir la asuncin
por parte de stos del ejercicio de sus funciones, la ejecucin y operacin de obras y la
prestacin de serviciospblicos, cuando el desarrollo econmico y social lo haga necesario.
Los estados estarn facultados para celebrar esos convenios con sus municipios, a
efecto de que stos asuman la prestacin de los servicios o la atencin de las funciones a
las que se refiere el prrafo anterior.
iiiiiii. Refonnapublicada el J7 de marzode J987
En cuanto atae a los municipios y a los estados de la Repblica, la reforma consrirucio-
68
nal publicada el 17 de marzo de 1987, derogatoria de las fracciones IX y X, tuvo afanes

de tcnica legislativa a fin de reservar el artculo 115 bsicamente a cuestiones muncipe-
les, por lo que las referentes a los estados se transfirieron al artculo 116 de la propia
Constitucin, para quedar como sigue:
Arr. 115. Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republi-
cano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su o r ~
nizacin poltica y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
L Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular
directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, elecros
popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el periodo inmediato.
Las personas que por eleccin indirecta, o por nombramiento o designacin de alguna
autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la deno-
minacin que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediaro. Todos los fun-
cionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser
electos para el periodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el
carcter de suplentes, s podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios,
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes.
podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido y suspender o
revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley
prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para
rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta abso-
luta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en
funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas designarn
entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirn los periodos respectivos. Si
alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser substituido por su suplente,
o se proceder segn lo disponga la ley;
JORGE FERNNDEZ RUIZ
69
11. Los munICipIOs estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su

patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos poseern facultades para expedir de
acuerdo con las bases normativas que debern establecer las legislaturas de los estados,
los bandos de polica y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones admi-
nistrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.
III. Los municipios, con elconcurso de los estados cuando as fuere necesario y lo
determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos:
a) Agua potable y alcantarillado;
e) Limpia;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines,
socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera.
Los municipios de un mismo esrado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con
sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los
servicios pblicos que les corresponda:
IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de
los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y
otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, yen todo caso;
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo [asas adicionales, que establezcan los Esta-
dos sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin,
traslacin y mejora, as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrn celebrar convenios con el estado para que ste se haga cargo
de alguna de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones.
b) Lasparticipaciones federales, sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo
a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturasde los estados.
70
e) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarn la facultad de los estados para establecer las conrribucio-
nes a que se refieren los incisos a) y e), ni concedern exenciones en relacin con las
mismas. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencio-
nadas contribuciones en favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales
o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la Federacin, de los estados o de los
municipios estarn exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas de los estados
aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas.
Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus
ingresos disponibles.
V. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y estatales relativas, esta-
rn facultados para aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano
municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; con-
trolar y vigilar la utilizacin de! suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la
regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para cons-
trucciones. y participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas.
Para tal efecto y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27
de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren
necesanos.
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de
dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demogrfica,
la Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus
competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada e! desarrollo de
VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrn e! mando de la
fuerza pblica en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la representacin pro-
porcional en la eleccin de los ayuntamientos de todos los municipios.
IX. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirn
por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el
JORGE FERNNDEZ nutz
71
artculo 123 de esta Constitucin, y sus disposiciones reglamentarias.

iiiiiiii. Reforma delartculo 115 constitucional efectuada en 1999
En ejercicio de la facultad que les confiere la fraccin 11 del artculo 71 de la Constitu-
cin Poltica: os Estados Unidos Mexicanos, diputados federales de los grupos parla-
mentarios d t arrido delTrabajo, del Partido Accin Nacional, del Partido de la Revo-
lucin Den.ocrrica, y del Partido Revolucionario Institucional, presentaron, entre el23
de octubre de 1997 y 26 de mayo de 1999, diversas iniciativas para modificar el artculo
115 constitucional, a fin de lograr el fortalecimiento del municipio mexicano, mediante
la ampliacin de sus facultades, mismas que fueron turnadas para su dictamen y estudio
a la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, y para la opinin de la Comi-
sin de Fortalecimiento Municipal de la Cmara de Diputados.
En el desarrollo del procedimiento legislativo correspondiente a las referidas
iniciativas de reforma al artculo 115 constitucional, se formaron diferentes grupos de
trabajo con la participacin de miembros de las Comisiones de Gobernacin y Puntos
Constitucionales y de Fortalecimiento Municipal cuyas opiniones fueron escuchadas y
roma-las en cuenta en el Proyecto de Decreto de reforma y adicin del artculo 115 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, contenido en el dictamen
formulado por la primera de las comisiones nombradas -que no incorpor todas las
proposiciones contenidas en las iniciativas referidas-, mismo que e! 15 de junio de
1999 fue sometido a la consideracin del Pleno de la Cmara de Diputados, que lo
aprob mediante la votacin respectiva.
Dado que el referido Proyecto tambin se aprob en la Cmara de Senadores, as
como por la mayora de las Legislaturas de los estados, el 23 de diciembre de 1999 se
public dicha reforma del artculo 115 constitucional, cuyos aspectos medulares los
expone y trata de justificar la mencionada comisin dictaminadora en las consideraciones
de su dictamen.
A juicio de la comisin dictaminadora, procede la reforma de la fraccin 1 en su
primer prrafo, para reconocer expresamente al municipio como un mbito de gobierno,
a cuyo efecto se sustituye en ese prrafo el trmino administrado por e! de gobernado,
para precisar el carcter del ayuntamiento como rgano de gobierno de! municipio.
72
A fin de de evitar la creacin de organismos o instancias paralelas a la figura del

ayuntamiento o Concejo Municipal, con esta reforma se reserva al ayuntamiento toda
competencia en el mbito de gobierno del municipio; lo que supone la exclusin, no
slo de autoridades intermedias entre elgobierno del estado y el ayuntamiento, sino de
cualquier OtrO ente, organismo o institucin que, creado por los poderes estatales sin
base constitucional, pretenda ejercer funciones municipales; lo que no impide la
posibilidad de crear instancias de coordinacin, asociacin o concertacin, o bien
concesin, autorizacin y contratacin, a condicin de que sean aprobadas por el propio
ayuntamiento.
En la nueva fraccin 1 se incluye la frmula bsica de integracin de los
ayuntamientos, a partir de un presidente municipal y el nmero de sindicos y regidores
que de acuerdo a su circunstancia determinen las leyes estatales.
Con e! afn de lograr un orden lgico de los preceptos de la fraccin I en estudio,
e! prrafo cuarto pasa a ser quinto, al cual a su vez, se le adiciona e! requisito de que los
Concejos Municipales estn integrados por el nmero de miembros que determine la ley
estatal; casos en los que se debern cubrir las exigencias legales para ser regidor de un
ayuntamiento.
A fin de fortalecer al mbito competencial de! municipio y las facultades de su
rgano de gobierno, la competencia reglamentaria del municipio incluye de forma
exclusiva, los aspectos fundamentales para su desarrollo, para lo cual se susriruye en la
fraccin Il, e! concepto de bases normativas, por el de leyes estatales en materia municipal,
conforme a las cuales los ayuntamientos expiden sus reglamentos, y otras disposiciones
administrativas de observancia general. Las referidas leyes habrn de orientarse a las
cuestiones generales sustantivas y adjetivas para proporcionar un marco normativo
homogneo a los municipios de un estado, sin intervenir en las cuestiones especficas de
cada municipio.
Sin duda, entre los aspectos ms relevantes de la reforma constitucional en
comentario figura el relativo a la fraccin III del articulo 115, al cancelar el concurso
de los estados en la prestacin de los servicios pblicos a cargo de los municipios,
cuyo catlogo est contenido en dicha fraccin; servicios pblicos que, en opinin de la
comisin dictaminadora, tienen simultneamente el carcter de funciones pblicas, lo
JORGE FERNNDE2; RUIZ
73
que no se refleja con claridad en el texto de dicha fraccin III.

En efecto, como veremos con detenimiento en captulo posterior, dicha fraccin
qued redactada de manera ambigua, al presentar un catlogo conjunto de funciones y
servicios pblicos a cargo de los municipios, sin aclarar cules son unas y cules los otros,
al disponer textualmente:
III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, traslado, tratamiento y disposicin de sus aguas
residuales;
b)...
e) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
d) .
e) .
f) .
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica
preventiva municipal y trnsito; e
i)...
Sin perjuicio de su competencia constitucional en el desempeo de las funciones
o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn lo dispuesto por las
leyes federales o estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse. y
asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las
funciones que les correspondan. En este caso y tratndose de la asociacin de municipios
de dos o ms estados. debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los estados
respectivas. As mismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario,
podrn celebrar convenios con el estado para que ste, de manera directa o a travs del
organismo correspondienre, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos. o
bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio.
Anre la penuria de los recursos municipales. en la reforma constitucional en co-
mentario se prev en un segundo prrafo del artculo transitorio, que tratndose de los
74
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPA.LES
servicios de agua potable y alcantarillado, drenaje y tratamiento de sus aguas residuales,

los gobiernos estatales que a la entrada en vigor de dicha reforma tuvieran a su cargo
dichos servicios, puedan solicitar a la legislatura que los faculte a conservarlos en su m-
bito estatal si, de transferirse a los municipios, se provocare un perjuicio a la poblacin.
4. EL ESTADO Y LAAUTONOMA MUNICIPAL
Al margen de las teoras sobre el origen del ente municipal, en la actualidad predomina
la idea de que el municipio no es una institucin sociopolrica independiente, toda vez
que no se trata de un Estado ni de una ciudad-Estado; sino que representa (ver nota 5) el
segundo grado de las sociedades fundamentales humanas, y, en nuestro pas, es la clula
bsicade organizacin poltica, social, territorial y administrativa, inserta en un organismo
poltico superior cual es el estado; empero, pese a estar sometido al imperio y potestad
estatal el municipio se caracteriza por su autonoma.
La autonoma municipal es un concepto harto ambiguo y controvertido, como
justamente lo hace notar 'Ieresira Rendn Huerta Barrera, autora de la primera obra-
excelente por cierto-e- dedicada al estudio sistematizado e integral del derecho municipal
publicada en Mxico, al afirmar:
Nada es ms discutido en el campo de la ciencia municipal, que la autonoma
de! municipio. Hasta es algo mstico, polticamente... Todos los parridos la defienden
con entusiasmo; sin embargo nada ms oscilante en la prctica, nada ms divergente
en la doctrina que su concepto. Su debate tiene un sabor especial, en e! libro, en e!
parlamento y en la ctedra de los publicistas.?"
Sin embargo, la ambigedad de la expresin autonoma municipalno es obstculo
para admitir la insercin del municipio en e! mbito de la potestad estatal, porque
precisamente esa autonoma entraa una alusin al imperio del Estado que se diluye en
cuanto atafie al universo de las cuestiones internas de la comunidad local, incluida la
designacin de los depositarios locales del poder pblico, la elaboracin yaplicacin de
sus ordenamientos jurdicos internos y la determinacin y captacin de las cargas
tributarias para atender al gasto pblico municipal. En su acucioso tratado de derecho
municipal, el doctor Carlos Quintana Roldn define la autonoma municipal como:
El derecho del municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente
JORGE FERNNDEZ RUIZ
75
a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin
intervencin de Q[fOS poderes los asuntos propios de la comunidad; cuente, adems,
con renglones propios de tributacin y disposicin libre de su hacienda; y finalmente,
que estas prerrogativas estn definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo del
Estado.(38)
En nuestra opinin, la autonoma municipal se da en cuatro vertientes: jurdica,
poltica, financiera y de gestin. La autonoma jurdica del municipio se evidencia me-
diante su personalidad jurdica propia; su autonoma poltica se pone de manifiesto
tanto a travs de su marco normativo propio y especfico -en buena medida
auronormariva, al ser elaborado por sus rganos privativos-, como en su autocefalia o
libre designacin de sus gobernantes internos por medio de su electorado; su autonoma
financiera o autarqua expresada en su patrimonio y hacienda propios, predica su capa-
cidad para generar los recursos necesarios para atender al gasto pblico municipal; en
tanto que su autonoma de gestin se advierte en su capacidad para ejercer el poder de
polica y prestar los servicios pblicos municipales.
5. ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL MUNICIPIO
Elemento es cada una de las partes integrantes de un todo, algunas de las cuales, por ser
indispensables para su existencia, reciben la denominacin de esenciales, as llamadas
porque el todo no puede existir si carece de ellas, a diferencia de las dems, cuya ausencia
no impide su existencia. Requisito, en cambio, es una condicin indispensable para la
validez o legitimidad del todo.
A. ELEMENlDS ESENCIALES DEL MUNICIPIO
El territorio y la poblacin del municipio figuran entre sus elementos esenciales, a ellos
se agregan otros ya no tangibles como los dos mencionados, sino intangibles cuales son,
en nuestra opinin, el poder o el rgano gubernamental autnomo que lo ejerce, los
servicios pblicos, un orden jurdico especfico, y el elemento teleolgico.
a) El territorio
El mbito espacial de vigencia del orden jurdico especfico y de asentamiento de la
poblacin municipal viene a ser el territorio del municipio, sin duda elemento esencial
del municipio; al igual que el del estado debe ser propio y exclusivo, en consecuencia, no
puede compartir su dominio con Otro u otros municipios, pues no existe territorio mu-
nicipal en condominio, empero, forma parte del territorio estatal. por ser el municipio la
76
base de la divisin territorial del estado; sin territorio propio, un grupo humano podr
constituir un pueblo, una sociedad, una nacin, o una empresa o club, mas nunca un
municipio o un estado.
Importa destacar la compatibilidad del imperio del municipio con lapotestasde la
entidad federativa y an del Estado nacional mismo sobre un mismo territorio, la cual es
posible mediante la distribucin de competencias entre esas tres personas de derecho
pblico, habida cuenta que el poder municipal tiene atribuciones especficas distintas a
las de la entidad federativa y de la Federacin. Para el autor espaol Jos Boza Moreno:
El territorio nacional viene dividido en multitud de territorios municipales limitados
por fronteras paniculares, que sirven desolares a los vecindarios.sv"
En cuanto a la superficie del territorio municipal puede advertirse que es muy
variable, municipios hay en Mxico cuya extensin es mayor que la de algunas entidades
federativas y an que la de algunos pases. El municipio de Ensenada, Baja California,
por ejemplo, tiene 51,952 kilmetros cuadrados (Blgicatiene 30,541, Costa Rica 51,800,
Dinamarca 43,080; el estado de Aguascalienres 5,589, el de Campeche 51,833 y el de
Colima 5,455 kilmetros cuadrados), mientras que el municipio de Tocaran, Tlaxcala,
por ejemplo, apenas llega a una superficie de 6 kilmetros cuadrados.
En fin, en Mxico existen 2,320 municipios, por lo que en promedio tienen una
superficie de 860 kilmetros cuadrados, situacin contrastante con la de los pases
europeos: Blgica, por ejemplo, cuya superficie territorial equivale a menos de la sexa-
gsima parte de la del territorio mexicano, tiene ms de 2,600 municipios, con prome-
dio de II kilmetros cuadrados; en Italia, con una extensin territorial del orden de
300,000 kilmetros cuadrados, encontramos ms de 8,000 municipios, con un pro-
medio de 37.5 kilmetros cuadrados por municipio; y en Francia existen ms de 37,000
comunas en su territorio de 553,000 kilmetros cuadrados, para un promedio de casi
15 kilmetros por comuna.(40)
b) La pobln.cin
Otro elemento -sin duda el ms importante- tangible y esencial del municipio es la
poblacin; un territorio deshabitado no puede ser municipio en tanto carezcade poblacin
permanente; mas, la poblacin municipal no es simplemente un conjunto cualquiera de
seres humanos, como puede ser el reunido en un estadio deportivo durante la celebracin
JOFtGE FEFtNNDEZ FtUIZ
77
de una competicin, o el embarcado en un buque trasatlntico. sino que se trata de un

conjunto de seres humanos permanentemente asentados en un territorio especfico y
relacionados por razones de vecindad. En opinin de la eminente municipalista "Ieresira
Rendn Huerta Barrera:
El concepto de poblacin no atiende a factores cualitativos que marquen
diferencias en cuanto a raza, estatura, color, grado de instruccin, etctera, sino al aspecto
cuantitativo, o sea, el nmero de individuos que forman la agrupacin comunal. que es
quien asume los objetivos sociales, como el de satisfacer las necesidades comunes, el
mantenimiento de lapaz y elorden y, en general, la defensa de los intereses colecrivos.v'"
Importa aclarar que los habitantes del municipio no son considerados de la misma
manera; por ejemplo, los habitantes de los municipios veracruzanos, de conformidad con
las disposiciones de la Constitucin general de la Repblica y de la particular del Estado,
as como de la Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, expedida el [fes
de febrero de 1984, se pueden clasificar de diversas formas.
i. En razn desudomicilio, los habitantes sepueden agrupar en:
Vecinos: quienes residen habitualmente dentro de su territorio, con una residencia efectiva
mnima de seis meses. Lavecindad municipal se pierde por ausencia legalmente declarada,
o por ms de seis meses del territorio muncipal, o bien, por manifestacin expresa de
residir en otro lugar. Los vecinos deben contribuir para los gastoSdel municipio.
Transente: quienes no residen habitualmente en el territorio del municipio, por tener
su domicilio fuera de l o no tener an la residencia efectiva mnima de seis meses. Los
vecinos y los transentes que se hallen en el municipio estn obligados a prestar sus
servicios. en casos de calamidad pblica, si los medios de que pueda disponer la autoridad
fueran insuficientes.
ii. Porsu nacionalidad, los vecinos del municipiopuedenser:
> Mexicanos
Por nacimiento
Por naturalizacin
> Extranjeros
78
iii. Los vecinos mexicanos del municipio son ciudadanos veracruzanos a condicin de
tener un ao de residir en el estado, haber cumplido 18 aos de edad, y tener un modo
honesto de vivir. Para ser miembro de un ayuntamiento, se requiere, entre otros requisi-
tos, ser ciudadano veracruzano, nativo del estado, o con residencia efectiva en el munici-
pio, no menor de cinco anos inmediatamente anteriores al da de la eleccin en caso de
no ser nativo del Estado.
En cuanto a la magnitud del elemento poblacional, tambin se advierte una gran
disimilitud, pues municipios como Guadalajara, Ecarepec, Nezahualcyotl, Puebla,
Monterrey, Len o juarez, tienen ms de un milln de habitantes, por lo que su pobla-
cin es mayor que la de algunos pases -Belice y Luxemburgo, por ejemplo-e- o la de
algunos estados, como el de Nayarit o el de Quintana Roo; en tamo que algunos muni-
cipios de Oaxaca, como los de Sama Magdalena jicotn y de Santiago Tepedapa tienen
menos de doscientos pobladores, y el municipio de San Javier, en Sonora, apenas rebasa
los trescientos habitantes.
e) El poder
A semejanza del estado, en el municipio el poder viene a ser un elemento esencial, aun
cuando intangible, explicable como la capacidad de tomar e imponer --en ltima ins-
tancia con uso de la fuerza pblica- decisiones obligatorias para toda su poblacin: el
poder municipal, a diferencia del poder esraral, no es soberano sino autnomo y se
deposita en rganos municipales autnomos de gobierno.
La historia y elderecho comparado registran diversas formas de gobierno munici-
pal que incluyen rganos monocrticos y colegiados, en ellas descuellan el sistema cole-
giado de asamblea, elesquema colegiado de comisin, el sistema monocratico de gerente
y el sistema mixto de binomio alcalde-concejo.
i. El gobierno municipalde asamblea
Bajo diversas modalidades, el gobierno municipal de asamblea se practica en diversos
pases, por ejemplo, en el sur de Alemania, la asamblea, llamada Einkorpersystem es el
nico rgano del gobierno municipal, la preside el burgomaestre, quien est sujeto a las
decisiones e instrucciones del cuerpo colegiado. En cambio, el modelo britnico de ~
bierno municipal, al decir de Pedro Tenorio Macas y de Jos Mara Fernndez Pastrana:
JORGE FERNNDEZ RUIZ
79
Se caracteriza por ser un rgimen de asamblea, con preponderancia total del r-

gano colegiado. En los burgos y burgo-condados existe un alcalde (mayor), y en las
dems unidades locales un presidente (chairman). Ambos tienen competencias de tipo
honorfico y representarivo.v"
ii. El gobierno municipalde comisin
Al inicio del siglo XX se adopt en algunos lugares de Estados Unidos -Galveston,
Texas y Des Moines, Iowa, entre Otros- elesquema de gobierno municipal de commission,
considerado por algunos autores como intermedio entre el de asamblea y el de manager.
La comisin, presidida por un alcalde sin mayores facultades, es depositaria prcticamente
de todas las facultades del gobierno municipal; su trabajo se divide entre los commissionen.
por departamentos en atencin a los diferentes ramos.
El sistema de comisin se equipara, toda proporcin guardada, al gobierno del
directorio suizo.
iii. El gobierno municipaldegerente ode City manager
El sistema de gobierno municipal fincado en la actuacin de un gerente, apareci en los
inicios del siglo XXen Estados Unidos de Amrica; entraa la aplicacin y empleo de los
criterios y mtodos utilizados por la iniciativa privada en la administracin de empresas,
empero, formalmente se estructura mediante un concejo o comisin electos popularmente
y presididos formalmente por un alcalde o mayor que viene a ser una figura decorativa
sin facultades relevantes.El concejo o comisin, a cuyo cargo quedan las funciones
normativas o materialmente legislativas y las ejecutivas, delega estas ltimas en un
gerente o manager que para tal efecto designa, facultado para nombrar y renovar a los
dems integrantes de la administracin municipal. Jos Antonio Garca-Trevijano Fas
explica este sistema de gobierno municipal de la siguiente manera:
El gobierno por gerente se caracteriza por tener al frente un manager, mantenien-
do el concejo municipal y el alcalde (elegidos). Aqul contrata al gerente y puede sepa-
rarlo de su cargo. El manager designa a los jefes de seccin o departamento. No hay veto
ni equilibrios entre rgano colegiado y ejecutivo. El Consejo elabora los planes de pol-
tica local, pero su ejecucin (en sentido amplio) queda en manos del city manager. El
gerente (al ser nombrado y no elegido por votacin popular) requiere condiciones de
aptitud y pericia. La figura del alcalde es decorativac'v'
80
iiii. Sistema mixtode binomioalcalde-concejo

Este sistema de gobierno municipal surge en Francia durante la agona del antiguo
rgimen, a manera de prembulo de la Revolucin francesa, el ao anterior a su inicio;
hasta entonces, el vetusto rgimen haba optado entre sistemas puros monocrticos o
colegiados de gobierno municipal, lo que se vio modificado al articularse ambos sistemas
en una modalidad mixta en la que cohabitan el rgano colegiado o concejo comunal yel
rgano unipersonal-maire o alcalde-e, lgicamente -afirma Garca-Trevijano FOh
en una democracia poltica, el peso de la gestin la lleva tericamente aqul, pero en la
prctica es el rgano monocrrico quien da impulso y vida a la entidad. Es un sistema
dualista articulado-.r'"
iiiii. Sistema mexicano degobierno municipal
Formalmente, en los trminos del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos y de los correlativos de las constituciones particulares de los estados.
Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y
no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el gobierno del estado.
Empero, es fcil advertir un desdoblamiento del gobierno municipal en un rgano
unipersonal cual es el presidente municipal, y en un rgano colegiado que viene a ser el
ayuntamiento en funcin de cabildo o cuerpo colegiado deliberativo, presidido por el
propio presidente municipal que lo representa y tiene a su cargo la funcin ejecutiva; en
algunos estados figuran tambin como integrantes del ayuntamiento uno o varios sndicos
a cuyo cargo suele quedar la representacin del mismo para la realizacin de ciertos actos
jurdicos, as como para vigilar la actuacin de la hacienda municipal, lo que predica el
carcter mi generis del modelo de gobierno municipal mexicano.
En opinin del distinguido municipalista Carlos Quintana Roldan, el esquema
del gobierno municipal no cae en el modelo terico de rganos duales alcalde-concejo,
porque el presidente municipal forma parte del rgano deliberante, lo preside y
frecuentemente tiene, inclusive, VQ[O de calidad, sino que se encuadra doctrinariamente,
aun cuando no de manera absoluta sino aproximada, con el modelo de comisin.v'"
d) El ordenjurdicoespecfico
Evidenremenre, la poblacin, el territorio y el poder o el depositario del mismo, son
elementos insubstiruibles del municipio, ms no son los nicos, toda vez que resulta
JORGE FEFlNNDEZ FlUIZ
81
indispensabie la presencia de otro elemento que -----en el caso de Mxico-e- regule con
carcter obligatorio y coercitivo la organizacin y el funcionamienro del municipio, la
relacin de ste con la Federacin, con la entidad federativa, con otros municipios y
desde luego con sus propios moradores; que determine obligaciones y derechos a cargo y
a favor del municipio, de la entidad federativa, de la Federacin, de los gobernantes y
gobernados.
Hablamos entonces, del elemento esencial del municipio constituido por su
orden jurdico especfico, integrado por la Consrirucin General de la Repblica, la
particular de la entidad federativa correspondiente, la Ley Orgnica Municipal o su
equivalente -Cdigo Municipal-, la Ley de Hacienda Municipal, la Ley Anual de
Ingresos, el Presupuesto Anual de Egresos, las Bases Normativas -de conformidad con
la reforma de 1999, leyes que debern expedir las legislaturas de los Estados- para que
los ayuntamientos expidan los bandos de polica y buen gobierno, los reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respecti-
vos mbiros de validez; as como los propios bandos, reglamentos y disposiciones
administrativas de carcter general, de observancia en e! mbito de! municipio.
Sin e! orden jurdico, el municipio no podra sobrevivir porque la poblacin no
tendra obligacin exigible de contribuir a los gasros municipales, la autoridad municipal
carecera de competencia, o mejor dicho, no podra erigirse, por lo que el orden pblico
resultarfa imposible de establecerse.
e) El elemento teleolgico
El municipio, como toda organizacin social, tiene un setos, un fin que para unos es
determinado por Las condiciones histricas, para otros consiste en e! bien comn, a
juicio de otros ms, en la realizacin de los valores individuales y sociales de la persona
humana o en el bien pblico temporal.
En nuestra opinin, e! teloso fin de! municipio es doble, pues en primer trmino
radica en establecer y mantener, mediante el ejercicio de las funciones pblicas
municipales, una relacin social dada por razones de vecindad e intereses comunes
derivados de esta ltima, con sujecin a un rgimen jurdico propio; relacin que
permanece en un proceso coridiano de renovacin y reelaboracin, expresada en el
constante querer ser, en el diario sufragado deseo de sus vecinos -ocuando menos de!
82
SERVICIOS PElLlCOS MUNICIPALES
sector ms influyente de los mismos-, de la supervivencia del municipio. Adems, el

fin del municipio induye la prestacin de los servicios pblicos indispensables para sa-
tisfacer las necesidades de carcter general ms elementales de sus moradores y realizar
las obras pblicas requeridas por la comunidad.
La prestacin de los servicios pblicos, sarisfactores de las necesidades elemenra-
les de carcter general generadas por la convivencia vecinal, se insertan en el telos del
municipio, porque ste no se reduce a ser la instancia elemental del poder pblico, pues,
por vocacin, es el prestador nato de todo servicio pblico que surja en respuesta a las
necesidades que provoca elfenmeno municipal, cuales son, en los trminos de la fraccin
III del artculo 115 constitucional, los de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamien-
to y disposicin de aguas residuales; alumbrado pblico; limpia, recoleccin, traslado,
tratamiento y disposicin final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones, y
rastro.
Otra finalidad del municipio consiste en realizar la obra pblica municipal, en-
tendida sra como la llevada a cabo por e! municipio o en su nombre, sobre un inmueble
dado, en respuesta al inters de la comunidad, destinada al servicio de! gobierno y de la
administracin municipal, al ejercicio de las funciones pblicas municipales, a los servi-
cios pblicos propios de la municipalidad, o al uso pblico.
La anterior explicacin resulta mucho ms realista y valedera que las utpicas
que identifican el fin o telos de! municipio con el bien comn, el bien pblico temporal u
otros valores impregnados de nobles ideales que la historia y la realidad cotidiana se
encargan de desmentir rotundamente bajo e! golpe demoledor del caciquismo y de la
arbitrariedad, especialmente en los pequeos municipios. Por ello, creemos ser realistas al
afirmar que e! municipio subsiste porque as lo decide el sector dominante, que no
necesariamente el ms numeroso de la poblacin, a condicin de que e! estado lo apruebe.
B. REQUISITOS PARA LA CREACiN DE MUNICIPIOS
El que el municipio pueda ser un producto resultante de la convivencia vecinal, no
significa que pueda crearse por la sola voluntad de los vecinos
Formalmente e! municipio, como ente subordinado al imperio y potestad del Estado, es
una persona de derecho pblico que slo puede crearse por determinacin estatal, previa
JOFlGE FEFlNNDEZ RUIZ
83
satisfaccin de los requisitos establecidos para cal efecto, por ejemplo, la citada LeyOr-
gnica del Municipio Libre del Estado de Veracruz-Llave, previene:
ARTCULO 4.- Corresponde a la Legislatura del estado la creacin, supresin y fusin
de municipios, mediante el voto de las dos terceras panes de la totalidad de los diputa-
dos. En todos los casos se escuchar previamente la opinin del gobernador del estado y
del ayuntamiento o de los ayuntamientos afectados. Laopinin de los municipios afec-
tados se formar con el VOlO de las dos terceras partes de los integrantes de los y u t ~
miemos, despus de escuchar a los agentes municipales y los jefes de manzana. Lafusin
procede previa solicitud de los municipios que satisfagan los requisitos sealados en este
prrafo.
ARTCULO 5. Para que pueda crearse un nuevo municipio, debern satisfacerse los
siguientes requisitos:
1. Contar con una poblacin mayor de diez mil habitantes;
JI. Disponer de los recursos econmicos suficientes para cubrir las erogaciones que
demande la administracin municipal y para prestar los servicios pblicos municipales;
III. Que la cabecera municipal cuente con los locales adecuados para la instalacin de
oficinas pblicas, infraestructura urbana y medios de comunicacin con las poblaciones
crrcunvecmas: y
IV Conrar con reservas territoriales suficientes para satisfacer las necesidades de la
poblacin.
Como salta a la vista, en la creacin, supresin o fusin de municipios, la autoridad
municipal veracruzana tiene voz, pero no voto; y la poblacin de los municipios afectados
y an la del territorio especfico de que se trate, no tiene ni voz ni VOto; el municipio se
crea. suprime o fusiona sin [Ornarla en cuenta, cuando debiera ser la voluntad popular el
facror determinante para tales efectos, porque de no ser as se contrara la formacin y
transformacin espontnea del ente municipal, a contrapelo del sentir de la poblacin
afectada.
6. LADEFlNICIN DE MUNICIPIO
El municipio ha sido objeto de numerosas definiciones que tienden a poner de manifies-
[O el modelo del municipio en el que radica el autor, por ejemplo, el profesor de la
84
SERVICIOS peLlcos MUNICIPALES
Universidad de Heidelberg, Otro Gonnenwein, sin nimo de universalizar, describe al

municipio alemn como una agrupacin que descansa en los hombres que la componen.
Es una agrupacin con carcter de corporacin de derecho pblico y, como tal, participa
en la administracin pblica. El estado le otorga facultades que le autorizan y, a veces, le
obligan tambin a realizar tareas de la comunidad local, con independencia y bajo su
propia responsabilidad, adoptando las formas del poder coactivo soberano (administracin
interventora), del simple poder pblico (administracin servidora, cuidado de la
existencia) y de la actividad privada y fiscal. (...) Cada municipio posee un territorio
dentro del cual ejerce su autoridad. Cualquiera que se encuentre en el territorio de un
municipio est sometido a esa autoridad. El municipio es una corporacin territorial.'?"
En Argentina, desde la perspectiva de la ciencia jurdica, el doctor Alberto Elguera
dio la siguiente definicin:
El municipio o municipalidad es, jurdicamente, una persona de Derecho pblico
constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que
administra sus propios y peculiares inrereses, y que depende siempre, en mayor o menor
grade. de una entidad pblica superior, el estado provincial o nacional.v'"
Por nuestra parte, entendemos al municipio como la personificacin jurdica de
un grupo social humano interrelacionado por razones de V< , "r-dad permanente en un
territorio dado, con un gobierno autnomo propio, sometido a un orden jurdico
especfico con el fin de preservar el orden pblico, asegurar la prestacin de los servicios
pblicos indispensables para satisfacer las necesidades elementales de carcter general de
sus vecinos y realizar las obras pblicas locales y las dems actividades socioeconmicas
requeridas por la comunidad.
7. DIVISIN INTERNA MUNICIPAL YCATEGORAS DE POBLACIONES
Internamente el municipio se divide en espacios territoriales que reciben diversas
denominaciones, como tambin se utilizan diferentes nombres para las poblaciones
comprendidas en su territorio; as, por ejemplo, la referida Ley Orgnica del Municipio
Libre del Estado de Veracruz- Llave, establece:
ARTCULO ~ El territorio de los municipios estar constituido con la cabecera,
manzanas, congregaciones y rancheras:
JORGE F"ERNNDEZ RUIZ
85
_.
L Cabecera, que ser el centro de poblacin donde resida el ayuntamiento;

JI. Manzana, que se constituye con la superficie de terreno urbano delimitado por va
pblica donde residir el jefe de manzana:
1II. Congregacin, que se constituye con el rea rural o urbana, donde reside el agente
municipal; y
IV, Ranchera, que se constituye con una porcin de la poblacin y del rea rural de una
congregacin.
ARTCULO ~ Los centros de poblacin de los municipios, por su importancia, grado
de concentracin demogrfica y servicios pblicos podrn tener las siguientes caregorfas
y denominaciones, segn satisfagan los requisitos que en cada caso se seala:
L Ciudad, el centro de poblacin que tenga censo de ms de treinta mil habitantes y la
infraestructura urbana necesaria para la prestacin de sus servicios pblicos;
11. Villa, el centro de poblacin que tenga censo no menor de diez mil habitantes y la
infraestructura urbana necesaria para la prestacin de sus servicios pblicos;
111. Pueblo, el centro de poblacin que tenga censo no menor de cinco mil habitantes y
los servicios pblicos y educativos indispensables: y
IV. Congregacin, el centro de poblacin que tenga censo no menor de dos mil habitares
y los servicios pblicos indispensables; y
V. Ranchera, el centro de poblacin que tenga censo menor de dos mil habitantes y
edificios para escuela rural.
86
SERVICIOS PBL.ICOS MUNICIPALES
CApfTULO SEGUNDO
TEORfAS JURfDICAS ACERCA DE
LASACTIVIDADES MUNICIPALES
Dentro de su mbito de competencia, el municipio realiza actividades similares a las del
estado, lo que permite hablar, por ejemplo, de funcin pblica municipal, de servicio
pblico municipal, de obra pblica municipal, y de actividad socioeconmica residual
del municipio.
I. PRINCIPALES ACTIVIDADES DEL MUNICIPIO
El telos, o sea, la finalidad del municipio se persigue y alcanza mediante la realizacin de
diversas actividades, las cuales, acabamos de decirlo, son similares a las desarrolladas por
el Estado, y podramos agruparlas bsicamente en funciones pblicas, servicios pblicos,
obras pblicas y actividades socioeconmicas residuales.
I. FUNCIN PBLICA
Por funcin pblica se entiende la actividad esencial y mnima del Estado contempor-
neo, fundada en la idea de soberana, que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio,
de autoridad -dedonde su indelegabilidad-c-, cuya realizacin atiende al inters pbli-
co, entre las que destacan la funcin legislativa, la funcin jurisdiccional y la funcin
administrativa. Como bien hace notar Manuel Mara Dez "... e! trmino funcin pbli-
ca debe reservarse para designar los modos primarios de manifestarse la soberana, de
donde la numeracin primaria de las funciones del Estado, legislativa, ejecutiva y judi-
cia1.,1481
La funcin pblica la ejerce el Estado federal en sus diversos mbitos de compe-
87
renci-: federacin, entidades federativas y municipios, a travs de los respectivos rganos

del poder pblico.
El municipio tiene atribuidas formal y materialmente funciones administrativas,
cual es, por ejemplo, la de administrar libremente su hacienda; y aun cuando carece
formalmente de la funcin legislativa -habida cuenta que no puede expedir leyes en
sentido formal-, la tiene atribuida materialmente, por estar facultado para expedir bandos
y reglamentos, que en sentido material se consideran como leyes, dada su abstraccin,
impersonalidad, generalidad, obligatoriedad y coercirividad. En cuanto a la funcin
jurisdiccional, el municipio carece formalmente de ella, pero la tiene encomendada
materialmente, y la ejerce a travs de la llamada justicia municipal de barandilla.
2. SERVICIO PBLICO
Los servicios pblicos, por estar destinados a la satisfaccin de necesidades de carcter
general, vienen a ser actividades tambin muy importantes, las que, tratndose de
servicios pblicos propiamente dichos, estn atribuidas a la administracin pblica, quien las
puede realizar directamente, o de maneta indirecta por medio de paniculares, bajo un
rgimen jurdico especial exorbitante del derecho privado.
A raz de la reforma de 1999, en su fraccin II1, el artculo 115 constitucional
nos da un listado de funciones y servicios pblicos, a cargo de los municipios, mas no
precisa unas y OtrOS, Ypara mayor confusin, induye obras pblicas, al establecer:
III. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, craramenro y disposicin de sus aguas residuales;
el Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
e) Panteones;
f) Rastro;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica
preventiva municipal y trnsito; e
i) Los dems que las legislaturas determinen segn las condiciones territoriales y
88
3. OBRA PBLICA
Se incluye en el catlogo de actividades municipales la obra pblica, la que puede expli-
carse como la realizada o producida por elente estatal-Federacin, entidad federativa,
municipio-e- o a su nombre, en un inmueble determinado con un propsito de inters
general, destinada al uso pblico, al desempeo de una funcin pblica, o a la prestacin
de un servicio pblico.v'"
4. ACTIVIDAD SOCIOECONMICA RESIDUAL DEL MUNICIPIO
Adems de las relativas a las funciones pblicas, a los servicios pblicos y a las obras
pblicas, el municipio, a semejanza del estado, eventualmente puede realizar otras
actividades que pueden agruparse bajo la comn denominacin de socioeconmicas
residuales, entre las cuales se pueden distinguir dos tipos, a saber: las de inters pblico,
carentes de prestacin de servicio al pblico, pese a lo cual tienen un carcter prioritario,
dado el inters de la comunidad de realizarlas; y las simples, que son aquellas
ordinariamente desempeadas por los particulares, pero que e! municipio puede llegar
a realizar subsidiariamente, ante la ausencia, la insuficiencia, o la ineficiencia de los
particulares.
Importa pues enfatizar que funcin pblica, servicio pblico y obra pblica,
lejos de ser sinnimos o diversas maneras de llamar a una misma actividad, son categoras
jurdicas diferentes, y tambin distintas a las actividades socioeconmicas residuales, ya
sean stas de inters pblico o simples.
n. TEORA JURDICA DE LA FUNCIN PBLICA
Se puede entender por funcin pblica, la atribuida al Estado -Federacin, estados y
municipios- cuyo ejercicio requiera de! desempeo de una actividad que conlleve su
potestad. su imperio, su autoridad, de ah que sea en ltima instancia una manifestacin
de su soberana; la funcin pblica lo puede ser en sentido formal y en sentido material.
En opinin de R. Carr de Malberg: Se entiende por funciones estatales, en derecho
pblico, las diferentes actividades de! Estado en cuanto constituyen diferentes
manifestaciones o diversos modos de ejercicio, J", la potestad estatal." (50)
Una correcta explicacin de la funcin pblica requiere distinguir los conceptos
de poder, rgano y funcin estatales que aparecen contrastados una vez que la teora
clsica de la separacin de poderes devino teora moderna de separacin de funciones y
JORGE FERNNDEZ RUl2
89
de rganos, entre cuyas bases figura como premisa fundamental la unidad del poder
estatal, as como la indispensable relacin entre los rganos en que se depositan sus
funciones sustantivas, caracterizados por no convertirse en compartimentos estancos de
stas, lo que les permite participar en el ejercicio de varias de ellas y realizar, por tanto,
actos de diferente contenido sustancial: legislativo, administrativo, jurisdiccional, contralor
y electoral, entre otros, y a travs de las relaciones entre poderes generar la voluntad
nica del Estado, que permite alcanzar una difana idea de la unidad del poder estatal.
El poder estatal o poder pblico viene a ser la capacidad del estado de imponer su
voluntad con, sin y aun contra la voluntad concurrente de sus destinatarios -toda la
poblacin estaral-c-, para lograr los objetivos del estado y, en su caso, del municipio, lo
que significa que cuando se d la oposicin del destinatario del poder, se habr de ven-
cer, de ser necesario, mediante el empleo de la fuerza, elemento que subyace en el ci-
miento de la eficacia del poder politice que, como seala Sena Rojas es un poder roral,
que dispone del monopolio de la coaccin y se impone a todOS.(511 Para Andr Hauriou,
el poder esraral:
Es una energa de la voluntad que se manifiesta en quienes asumen la empresa del go-
bierno de un grupo humano y que les permite imponerse gracias al doble ascendiente de
la fuerza y de la competencia. Cuando no est sometido ms que por la fuerza, riene el
carcter de poder de hecho, y se convierte en poder de derecho por el consenrimienro de
los gobernados. ($l)
Establecida la unidad del poder estatal, deben distinguirse sus funciones, es decir,
las funciones pblicas -que son mltiples- y diferenciarse de los rganos en los que se
depositan, que deben ser, asimismo, mltiples; en opinin de Can de Malberg:
Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad
dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la
potestad estatal, o sea una funcin del poder. Los rganos del poder son los diversos
personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas funciones del po-
der. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el rgano que desempea la funcin legislativa
del poder estatal. (53)
90
1. TEORA DE LA FUNCIN LEGISLATIVA

El ejercicio de la funcin legislativa evidencia la potestad y el imperio del Estado -
Federacin, entidad federativa, municipio-c-, al imponer patrones de actuacin a la
conducra externa humana a travs de normas generales, abstractas, impersonales, obli-
gatorias y coercitivas; en ejercicio de dicha funcin el Estado crea, modifica, adiciona,
deroga y abroga la ley.
Como toda funcin pblica, la legislativa lo puede ser en sentido formal y en
sentido material; hablamos de funcin formalmente legislativa cuando es ejercitada por
los rganos especficamente previstos por la Constitucin para tal efecto: para Gabino
Fraga: "La funcin legislativa, desde el punto de vista formal, es la actividad que el
Estado realizapor conducto de los rganos que de acuerdo con el rgimen constitucional
forman el Poder legislanvo.?" En este sentido formal, el artculo 70 constitucional
previene que [Oda resolucin del Congreso tendr el carcter de ley o decreto.
Del sentido formal de la funcin legislativa se infiere el principio de la autoridad
formal dela ley, conforme al cual las resoluciones del Poder Legislativo slo pueden ser
interpretadas, reformadas, adicionadas, derogadas y abrogadas por otra resolucin del
mismo Poder y bajo los mismos procedimientos empleados para su creacin original; as
lo previene, en su inciso f), el artculo 72 constitucional, al disponer: "En la interpreta-
cin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites
establecidos para su formacin.
En cambio, funcin materialmente legislativa ser, con prescindencia del rgano
que la ejerza, la que produce normas jurdicas generales, abstractas, impersonales,
obligatorias y coercitivas, cuales son no slo las leyes emitidas por el Congreso, sino
tambin, por ejemplo, los reglamentos expedidos por el Poder Ejecutivo en ejercicio de
la facultad que le confiere la fraccin 1 del artculo 89 constitucional, y los reglamentos
interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafn y rgimen
disciplinario del Poder Judicial de laFederacin, expedidos por el Consejo de la Judica-
tura Federal, en ejercicio de la atribucin que le asigna la fraccin 1I del artculo 81 de la
Ley Orgnica del Poder Judicial Federal. En el mbico municipal, los ayuntamientos
tienen atribuida la funcin materialmente legislativa, merced a la cual expiden sus ban-
dos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas
de observancia general, con base en la fraccin 1I del artculo 115 constitucional.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
91
2. TEORfA DE LA FUNCIN JURISDICCIONAL

Dentro de la numeracin primaria de las funciones del Estado aparece la jurisdiccional,
la cual tambin admite la distincin de formal y material; la funcin formalmente juris-
diccional viene a ser la realizada mediante los rganos depositarios del Poder Judicial
previstos en el artculo 94 constitucional, a saber: Suprema Corte de Justicia, Tribunal
Electoral, tribunales colegiados y unitarios de circuito, y juzgados de distrito, cuyo obje-
to estriba en decir el derecho, aplicar la ley, en caso de controversias o conflictos suscita-
dos entre los particulares, entre stos y los rganos del Estado, as como de los surgidos
entre los rganos del Estado, mediante la resolucin correspondiente -c-generalmente
lasentencia- que asume fuerza de verdad definitiva, porque como dijera GeorgJellinek:
La jurisdiccin fija en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o las
situaciones o intereses jurfdicos-P"
Materialmente, la funcin jurisdiccional es ejercida no slo por los rganos depo-
sitarios del Poder Judicial, sino tambin por los de los Poderes Legislativo y Ejecutivo;
as, por ejemplo, el Senado de la Repblica asume el ejercicio de funcin materialmente
jurisdiccional cuando se erige en jurado de sentencia para conocer en juicio poltico de
las faltas u omisiones que cometan los servidores pblicos y que redunden en perjuicio
de los intereses pblicos fundamentales y de su buen despacho.
El presidente de la Repblica, en su carcter de depositario del Poder Ejecutivo,
tambin asume el ejercicio de funcin materialmente jurisdiccional, por ejemplo, al
conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competen-
cia de los tribunales federales. Como sealamos en pginas anteriores, el municipio est
dotado de la funcin materialmente jurisdiccional, por ejemplo, el bando municipal
expedido el 23 de diciembre de 1994 por el H. Ayuntamienro del municipio de Durango,
publicado en el tomo CXCI, nmero 52, pginas 1690-1712 del Peridico Oficialdel
Estado de Durango, de 29 de diciembre de 1994, prev como sanciones administrativas,
imponibles por la auroridad municipal, por la contravencin de sus disposiciones: el
apercibimiento, la multa, la clausura, la suspensin del evento social o espectculo p-
blico, la cancelacin de licencia o revocacin de permiso, el decomiso o destruccin de
bienes y el arresro administrativo; y establece:
ARTiCULO 245.- El juez administrativo determinar la sancin en cada caso concreto,
tomando en cuenta para el ejercicio de su funcin, la naturaleza y las consecuencias
92
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPAL.ES
individuales y sociales de la falta, las condiciones en que sta se hubiere cometido, las
circunstancias personales del infractor y los antecedentes de ste.
ARTtcuw 4 6 ~ Cuando con una sola conducta el infractor transgreda varios preceptos,
o con diversas conductas infrinja varias disposiciones, el juez administrativo podr
acumular las sanciones aplicables, sin exceder los lmites mximos impuestos por este
Bando.
ARTICULO 247.- Cuando de la falta cometida se deriven daos y perjuicios que deban
reclamarse por la va civil, el juez administrativo se limitar a imponer las sanciones
administrativas que corresponda, procurando en forma conciliatoria obtener la reparacin
de los daos y perjuicios causados.
La disposicin para la reparacin de daos por parte del infractor, se deber
tomar en cuenta para la aplicacin de la sancin administrativa que proceda.
3. TEORA DE LAFUNCIN ADMINISTRATIVA
Lafuncin administrativa es de muy difcil precisin, lo cual ha llevado a algunos autores
a tratar de definirla por exclusin de la funcin legislativa y de la jurisdiccional, al decir
que ser administrativa toda funcin pblica diferente de la legislativa y judicial, lo que
dista mucho de determinar su gnero prximo y diferencia especfica; aunado a lo cual,
la aparicin de las funciones pblicas emergentes, como la funcin contralora y la electoral,
la hacen actualmente inaceptable.
La funcin administrativa, como rodas las funciones pblicas tiene por objeto la
satisfaccin de necesidades pblicas, distintas de las necesidades de carcter general, suma
de muchas necesidades individuales, en las que podemos identificar o escindir nuestra
propia necesidad.
El ejercicio de la funcin administrativa implica el cumplimiento del mandato
legal con miras al logro de los fines del Estado -c-Pederacin, entidades federativas,
municipios-, concretamente del bien pblico, del esrablecimienrc y mantenimienro
de la paz y del orden pblicos.
En principio, la funcin administrativa pertenece formalmente al rgano de-
JORGE FERNNDEZ RUIZ
93
".
posirario del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de que los depositarios de los Otros Poderes la
desempeen materialmente.
En ejercicio de sus funciones pblicas, los municipios expiden sus bandos de
polica y buen gobierno, as como sus reglamentos, circulares y disposiciones ad-
ministrativas de observancia general-funcin materialmente legislativa y formalmente
adminisrrariva-c-: imparten la llamada justicia municipal de barandilla -funcin
materialmente jurisdiccional y formalmente administrariva-c-: administran sus respectivas
haciendas -funcin formal y materialmente adminiscraciva-c-, y a travs de la polica
preventiva municipal y de la polica municipal de trnsito, tienen a su cargo la seguridad
pblica municipal-funcin formal y materialmente adminisrrariva-c-, en los trminos
del artculo 21 constitucional, as como el control del rrnsito en el mbito municipal-
funcin formal y materialmente administrativa-c-, mismo que en rigor se circunscribe al
de las zonas urbanas del municipio. ya que el control del registrado en los caminos del
Estado y en lascarreteras y puentes de la Federacin, compete a la autoridad estatal y a la
federal, respectivamente.
IIl. TEORAJURDICA DEL SERVICIO PBLICO
La esencia de la nocin del servicio pblico entraa la aspiracin solidaria intrnseca de
la administracin pblica de poner al alcance de rodo individuo, al menor costo posible
y bajo condiciones que garanticen su seguridad, el aprovechamiento de la actividad tcnica
sarisfacrora de la necesidad de carcter general, en la que cada quien puede identificar su
propia necesidad individual; mas esta idea no surge sbitamente, sino que resulta ser
producto de un laborioso proceso terico de elaboracin en el que copanicipan la
legislacin, la jurisprudencia y la doctrina.
1. ORIGEN DE LAIDEA DEL SERVICIO PBLICO
La idea del servicio pblico empieza a conformarse, de manera vaga e imprecisa, en
Francia yen Espaa, en la primera mitad del siglo XIX, aun cuando desde la centuria
anterior se hubiese utilizado la locucin servicio pblico.
En Francia, la idea del servicio pblico emerge en el mbito jurisprudencia!
como un subproducto del deslinde de competencias. En Espaa es tambin un producto
marginal, originado al regularse la desamortizacin de los bienes eclesisticos.
El mayor aporte para el desarrollo definitivo de la nocin del servicio pblico lo
94
constituyen, sin duda alguna, las conclusiones del comisario de gobierno David y, bajo
su influencia, el clebre arrt Blanco del Tribunal de Conflictos, dictado en el mismo
asunto el6 de febrero de 1873, cuyo texto, breve y poco conocido, es el siguiente:
CONSIDERANDO: Que la accin ejercida por el seor Blanco contra el Prefecto del
Departamento de la Gironda, representante del Estado, tiene por objeto que se declare
al Estado civilmente responsable, por aplicacin de los artculos 1382, 1383 Y1384 del
Cdigo Civil, del dao ocasionado por la lesin de su hija, causada por actos de los
obreros empleados en la Administracin de Tabacos.
CONSIDERANDO: Que las responsabilidades que pueden incumbir al Estado por los
daos causados a los particulares por los actos de personas que emplea en e! servicio
pblico no puede estar regulado por los principios establecidos en el Cdigo Civil para
las relaciones de panicular a panicular.
CONSIDERANDO: Que esta responsabilidad no es ni general ni absoluta, y tiene sus
propias reglas especiales que varan segn las necesidades del servicio y las necesidades de
conciliar los intereses de! Estado con los intereses privados.
RESUELVE que segn las leyesantes citadas, (L 24 de agosro y 16 frucridor, ao I1I) la
autoridad administrativa es la nica competente para conocer del asunto.v"
Propician de manera relevante la gestacin y el desarrollo de la idea del servicio
pblico, entre otros factores que podemos citar: a) La teora de la separacin de poderes
o separacin de funciones del poder pblico; b) la separacin de la jurisdiccin adrninis-
rrativa de la judicial; e) el desarrollo tecnolgico que entraa la revolucin industrial; d)
la secularizacin de las actividades eclesisticas relativas a la salud, la educacin y el
bienestar social; e) la apenura al pblico de la posta real; j) la desamortizacin de los
bienes eclesisticos; g) e! intervencionismo del We/ftre Stateo Estado debienestar, b) La
creacin de una jurisdiccin administrativa separada de la jurisdiccin judicial y de la
administracin activa; i) Lanecesidad de dar fundamento a la atribucin administrativa
del gobierno; j) la necesidad de contar con una pauta para el repano de competencias
entre los rganos administrativos y judiciales.
La locucin servicio pblico se recibi en Mxico atravs de la Constitucin
de Cdiz de 1812, como sinnimo de ramo de la administracin pblica; fue la
Constitucin de 1857 el primer texto constitucional que la utiliz. Envuelta en las
tendencias de secularizacin de actividades y bienes eclesisticos inherentes a la expulsin
de los jesufras, la idea del servicio pblico lleg a la Nueva Espaa en pleno despotismo
JORGE FERNNDEZ RUIZ
95
ilustrado, en la poca de Carlos III. Aun sin utilizar la expresin servicio pblico, la
idea respectiva subyace en diversas disposiciones de la Constitucin espaola de 1812,
del Reglamento Poltico del Imperio iturbidista y de la Constitucin mexicana de 1824.
La secularizacin de actividades eclesisticas, para convertirlas en servicios pblicos, se
intenta en Mxico durante la estancia del doctor Valentn Gmez Faras en la Presidencia
de la Repblica en 1833.
Como puede comprobarse fcilmente, la nocin de servicio pblico tiene una
aparicin tarda en la doctrina mexicana; el primero en ocuparse de ella con alguna
profundidad, por cierto para impugnarla, es el maestro Gabino Fraga, en su obra clsica
Derecho administrativo, cuya primera edicin aparece ya en el segundo tercio del siglo
XX; y quien primero promueve y apoya la idea del servicio pblico en Mxico es el
profesor emriro de la UNAM, Andrs Sena Rojas en su libro intitulado Derecho admi-
nistrativo, indispensable en toda biblioteca jurdica mexicana.
2. PRINCIPALES VERTIENTES TERICAS DE LANOCiN
DE SERVICIO PBLICO
Una vez configurada la idea del servicio pblico, tanto el legislador como el juzgador
empezaron a referise a ella como si fuese un concepto plenamente conocido, generalmente
aceptado e indiscutido; otro tanto hizo el terico del derecho. Empero, era indebido el
manejo de la expresin serviciopblico como una idea universalmente aceptada, cuando
apenas era una nocin en ciernes, muy distante de alcanzar claridad y precisin, necesitada
de aclararse, precisarse y definirse, como se puede apreciar en la nocin propuesta en el
ltimo tercio del siglo XIX por Marcelo Martfnez Alcubilla, al sealar: Concese bajo
la denominacin de servicios pblicos los que estn llamados a satisfacer cualquiera de
las necesidades u obligaciones del Esrado.?"
Con el criterio anterior, sera servicio pblico tamo el cobro de impuestos como
la remuneracin de los trabajadores al servicio del Estado; y en cambio, la satisfaccin de
necesidades de carcter general, como las relativas al suministro de agua potable, o a la
recoleccin de basura, no encuadraba en esta interpretacin del servicio pblico.
En la tarea definitoria del servicio pblico participaron un gran nmero de auto-
res, lo que lejos de precisar la nocin respectiva produjo confusin, pues se formularon
tantas definiciones de servicio pblico como autores se ocuparon de l, por cierto en
diferentes sentidos y con criterios distintos. De ah que una de las nociones capitales del
96
SERVICIOS PBL.ICOS MUNICIPAL.ES
derecho administrativo, como es la del servicio pblico, sea as mismo una de las ms
discutidas, por lo cual, en opinin de varios autores, es difcil que exista una nocin o
idea ms imprecisa que la relativa al servicio pblico.'>"
Pese a que cada amor que se ocupa del tema elabora su propio concepto o
definicin de servicio pblico, un examen detenido de tales interpretaciones evidencia
que muchas son muy parecidas entre s, es decir, uno o varios autores repiten con ligeras
variaciones la nocin propuesta por orro, quien, a su vez, abrev en la explicacin del
servicio pblico dada por un tercero, lo cual no quita que, de sus inicios a la fecha, la
vaga idea del servicio pblico, en terminas generales, haya sufrido una profunda
transformacin, porque como apunta Miguel Acosra Romero: "SU evolucin es en la
doctrina muy caracterstica, lo que originalmente se consider servicio pblico
porreriormente dej de serlo y nuevos contenidos fueron ocupando el vaso de cristal de
los vocablos 'servicio pblico', sin que los autores se hayan puesto de acuerdo en aqullo
que con esas palabras quieren significar... .!:;9)
La similitud existente entre diversas nociones de servicio pblico elaboradas por
diferentes autores permite advertir cuatro grandes vertientes en la formulacin de la
nocin de servicio pblico, cada una de las cuales le asigna desigual dimensin y distinto
peso; atendiendo a la importancia que le confieren -al servicio pblico-e- habremos de
resumirlas en orden decreciente.
A. Teora propuesta por Len Duguit, que considera al servicio pblico como toda
actividad que deba ser asegurada, reglada y controlada por los gobernantes.
B. Teora formulada por Gastn Ize, conforme a la cual el servicio pblico viene a ser
toda actividad de la administracin pblica.
C. Teora promovida por Maurice Hauriou, que entiende al servicio pblico como una
parte de la actividad de la administracin pblica.
O. Teoras que conceden escasa o ninguna importancia a la nocin de servicio pblico,
entre las que figura la presentada por Henri Berrhlemy,
Conviene enfatizar que la configuracin y el diseo de la nocin de servicio
pblico se han visto afectados seriamente por un problema de carcter semntico, cuya
consecuencia consiste en denominar de distinta manera una misma actividad; por tal
motivo, lo que para unos autores es servicio pblico, para otros viene a ser funcin
JORGE FERNNDEZ RUIZ
97
pblica o cometido esencial, que con esos y otros nombres llaman a una misma actividad,
sin ponerse de acuerdo en ese dilogo de sordos a que se refiere Marcel Waline, en el
que no hay posibilidad de entendimiento cuando cada uno de los que discuten da
diferente significado a las mismas palabras-.?"
No menos importante en la tarea de configurar la nocin de servicio pblico ha
sido el determinar si el acento pblico lo pone el rgano que presta el servicio, o la
necesidad cuya satisfaccin pretende, o el rgimen jurdico al que se somete, o si es la ley
la que lo imprime.
Mas, a pesar de tanta controversia en torno a la nocin del servicio pblico, se
da una realidad innegable: el derecho positivo de muchos pases del mundo, acorde con
la corriente doctrinaria que considera servicio pblico a tan slo una parte de las actividades
de la administracin pblica, ha asignado dicho carcter a un nmero importante de
actividades que son desempeadas directamente por las instituciones pblicas, o se delega
su realizacin a los particulares mediante el rgimen de concesin u otro parecido.
Resulta impresionante la cantidad de recursos humanos, financieros, tecnolgi-
cos y materiales destinados a la instalacin y funcionamiento de los servicios pblicos
municipales, por lo que no deja de ser preocupante que actividades de la administracin
municipal, tan importantes en el aspecto econmico, en el tecnolgico, en el cultural, en
el social y en el jurdico, como son las referidas a la prestacin de los servicios pblicos,
provoquen actualmente, y desde hace ms de una dcada, tan escaso inters en la
investigacin jurdica.
Sin duda es necesario un mayor empeo de los estudiosos del derecho a la tarea de
escudriar los aspectos jurdicos de los servicios pblicos, en especial de los de carc-
ter municipal, que en muchos pases representan una porcin muy elevada del producto
nacional bruto; satisfacen importantes necesidades econmicas, culturales y sociales de
la poblacin, al grado de que posiblemente, no haya quien se abstenga de utilizar tales
servicios: transporte urbano, agua potable, drenaje, recoleccin de basura, rastros,
panteones, alumbrado pblico, estacionamientos, mercados y centrales de abasto, entre
otros.
Importa enfatizar que la prestacin de los serVICIOS pblicos estimula la
98
investigacin tecnolgica, por lo que la falta de investigacin jurdica redunda en un

marco legal deficiente para la estructuracin y funcionamiento de tales servicios, por ir a
la zaga del avance tecnolgico.
3. CRITERIOS PARA DETERMINAR EL CARCTER PBLICO
DE UN SERVICIO
Un anlisis somero de los conceptos de servicio pblico propuestos por diversos autores
pone de manifiesto la discrepancia existente en la doctrina acerca del criterio para
determinar el carcter pblico de un servicio, porque, para unos, el acento pblico lo
pone el rgano a cuyo cargo corre su prestacin, pues, a su juicio, slo los rganos
pblicos pueden gestionar tal servicio; para otros, el calificativo pblico lo aporta el
rgimen jurdico exorbitante del derecho privado a que se somete el procedimiento de su
organizacin y funcionamiento.
Empero, no termina ah e! disenso, porque no son pocos los que rechazan ambos
criterios definitorios del carcter pblico del servicio, porque, en su opinin, tal rasgo lo
habr de imprimir el objeto de! mismo, o como proponen otros, su finalidad, su selos, o
en fin, su reconocimiento por la ley; diferencia doctrinaria que permite hablar del criterio
orgnico, de! formal, del funcional, del tcnico, del jurdico, y del legal, entre O[[OS, aun
cuando, en algunos casos, dos o ms denominaciones se refieren a un mismo criterio.
A. EL CRITERIO ORGNICO
Diversos autores consideran al servicio, bsicamente, como una organizacin, o sea,
como un rgano que, obviamente, es capaz de actuar, de funcionar, de realizar actividades.
Otros tratadistas entienden al servicio, primordialmente, como una actividad, como
una funcin. En cuanto al vocablo pblico, un criterio -el rganico- lo deriva del
carcter del sujeto u rgano a cuyo cargo queda la prestacin del servicio; lo cual significa
que e! servicio pblico slo puede ser atribuido a persona pblica.
Por tanto, e! criterio orgnico ubica en el punto definitorio al elemento orgnico,
es decir: a la persona, al orgno o a la institucin a cuyo cargo queda la prestacin del
servicio. Porque, como seala Migue! S. Marienhoff, define o caracteriza al servicio
pblico en atencin al eme o persona que lo satisface o realiza.e'?"
JORGE FERNNDEZ RUIZ
99
Para la interpretacin del servicio pblico el criterio orgnico se basa, pues, en el

carcter de la institucin o del orgno a cuyo cargo est la prestacin del servicio. Si el
orgno es pblico, el servicio que presta ser igualmente pblico, Si la institucin o la
persona que lo presta son privadas, elservicio tambin ser privado. Dicho de otra manera:
slo los orgnos pblicos pueden gestionar los servicios pblicos. Como dice Marienhoff
"... Cuando en esta materia se habla de criterio 'orgnico' se entiende referir al que slo
considera servicio pblico la actividad satisfecha por la administracin pblica,
directamente por s o indirectamente por concesionarios.e'"
Lo que cuenta en la determinacin del servicio, para el criterio orgnico, no es la
actividad a desarrollar, sino el rgano encargado de su prestacin, lo cual motiva al
profesor argentino Manuel Mara Dez a sealar:
En esta concepcin orgnica, la expresin servicio pblico es utilizada para designar no
una actividad, sino mas bien una organizacin, vale decir, el aparato administrativo del
servicio y el organismo que lo dirige. As se dir que un hospital constituye un servicio
pblico. (63)
Se le critica al criterio orgnico su excesiva amplitud que resulta en ocasiones injustificada,
porque diversos orgnos pblicos pueden no prestar -yde hecho en diversos casos no
prestan- servicios pblicos. Entre los muchos partidarios del criterio orgnico figura
Roger Bonnard, para quien "los servicios pblicos son organizaciones que forman la
estructura misma del Estado. (64)
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin emple en diversas resoluciones, el
criterio orgnico respecto del servicio pblico, tal como se advierte en la siguiente
resolucin del ao de 1924:
En derecho administrativo, se entiende por servicio pblico, un servicio tcnico
prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin del orden
pblico, y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un servicio se con-
sidere pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y que lo entienda directa-
mente y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer intereses generales; y que
consiguientemente, los funcionarios y empleados respectivos sean nombrados por el
Poder Pblico y formen parte de la administracin, quedando sujetos al estatuto respectivo,
100
0, en otros trminos, al conjunto de reglas que norman los debates y derechos de los
funcionarios y empleados pblicos, entre los cuales figuran la obligacin de su encargo,
y el derecho de recibir la retribucin, que ser fijada, forzosamente por la Cmara de
Diputados, en los presupuestos de Egresos.
(Suprema Corte de Justicia de la Nacin: Amparo penal directo, Blackaller, Ricardo, 6
de diciembre de 1924, mayora 7 vacos, Semanario Judicial de la Federacin, t. XV, p.
1251 ).
A efecto de reducir la diversidad de criterios para determinar el carcter pblico del
servicio, conviene sealar que se identifican con el criterio orgnico: el formal y el subjetivo.
B. EL CRITERIO FUNCIONAL
Conforme al criterio funcional-e-que con ligeras variantes tambin se le denomina obje-
tivo, material o releolgico-c-, lo pblico del servicio deriva de la ndole de la necesidad a
satisfacer mediante la actividad desarrollada en la prestacin del mismo; si tal actividad
satisface una necesidad de carcter general, estaremos frente a un servicio pblico; en
consecuencia, de acuerdo al criterio funcional, un servicio ser pblico si, y slo si, la
necesidad que satisface es de carcter general. Con este criterio funcional, Miguel S.
Marienhoff define:
Por servicio pblico se ha de entender toda actividad de la administracin pbli-
ca o de los paniculares o administrados, que tienda a satisfacer necesidades o intereses de
carcter general cuya ndole o gravitacin, en el supuesto de actividades de los particulares
o administrados, requiera el control de la autoridad estatal.v"
C. EL CRITERJ JURDICO
Con el argumento de que e! servicio pblico reclama un rgimen jurdico especial para
asegurar la adecuada proteccin de los intereses generales, Castn jeze infiri que e!
carcter pblico de un servicio dado lo imprime e! rgimen jurdico de orden pblico
que lo regulaj(Ul se trata de un rgimen en e! que se subordinan los intereses privados al
inters general, por lo que la regulacin jurdica de dicho servicio es permanentemente
modificable en aras de las necesidades que satisface; as, tal rgimen est conformado
mediante actos legislativos o reglamentarios que vienen a ser las normas del servicio.
Acerca de! criterio jurdico, Carlos Carda Oviedo explica:
JORGE FERNNDEZ RUIZ
'0'
Para que la finalidad propia del servicio pblico -la satisfaccin de una necesi-
dad colecriva- se cumpla debidamente, menester ser que acompae a la empresa una
serie de notas determinantes de un rgimen jurdico especial, que discrepan como es
lgico, del rgimen jurdico general de los servicios privados. (67)
Entre la consecuencias de la utilizacin del criterio jurdico figuran diversas
prerrogativas en favor de la Administracin Pblica, cuales son, entre otras, el ejercicio
de su potestad imperativa -incluida la rarifaria y la expropiaroria-c-, el poder de polica,
y la situacin jurdica especial de los bienes afectos a la prestacin del servicio.
D. EL CRITERIO LEGAL
Desde luego, el ms pragmtico de los criterios para determinar el cararer pblico de un
servicio es el criterio legal; en la prctica, el derecho positivo de muchos pases dispone
que no hay ms servicio pblico que el establecido por la ley. Empero, este criterio legal
para determinar el carcter pblico de un servicio, no da lugar a suponer que todos los
rganos creados, o las actividades desarrolladas, pOt disposicin legal representan o
significan un servicio pblico. El criterio legal acerca del concepto de servicio pblico
lo expresa Serra Rojas en los siguientes trminos:
Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la obra del
legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o en una ley que organiza un
servicio pblico especializado. determina la posibilidad de atencin de dicho servicio. La
creacin de un servicio pblico se verifica por ley.(6&)
A parrir de las adiciones y reformas a la Constitucin -c-cuyo decreto promulgarorio se
public en el Diario Oficialde la Federacin del 3 de febrero de 1983-, el artculo 28
constitucional, adopta el criterio legal en el prrafo que dispone: La sujecin a regme-
nes de servicio pblico se apegar a lo dispuesto por la Constitucin y slo podr llevarse
a cabo mediante ley,
El tratadista argentino Jos Canasi hace notar, con toda razn, que el slo hecho
de que el Estado norme cualquier actividad o servicio no es suficiente para convertirlos
en servicio pblico: No basta que el Estado reglamente una actividad o un servicio
cualquiera, para que por este hecho se convierta en servicio pblico. Es necesario que el
legislador los erija en servicio pblico, cualquiera que sea el objeto de esa actividad o el
de ese servicio en forma especfica o genrica.sv"
102
En la doctrina, el criterio legal para la determinacin del servicio pblico es

rechazado por muchos aurores, por considerar que la determinacin del legislador de
considerar servicio pblico a cierta actividad, ser una decisin arbitraria si no se da en
la realidad la satisfaccin de una necesidad de carcter general; sin embargo, como la
consecuencia prctica de que determinadas actividades ti rganos se consideren servicios
pblicos, consiste en que se sujeten a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado,
nicamente sern reguladas por esa normativa especial las actividades ti rganos que la
ley reconozca como servicios pblicos.En fin, conforme al criterio legal, no hay ms
servicio pblico que el determinado por la ley, por lo cual la voluntad del legislador
monopoliza la creacin del servicio pblico.
En sntesis. podramos resumir los criterios empleados en la determinacin del
carcter pblico de un servicio dado, en el orgnico. el funcional, el jurdico y el legal,
con la aclaracinde que suelenemplearse varioscriterios en la elaboracin de cada concepto
o definicin de servicio pblico.
4. SERVICIOS PBLICOS PROPIOS E IMPROPIOS
Como dijimos. el servicio pblico se ha tratado de explicar de acuerdo con diversos
criterios. entre los que destacan el orgnico y el funcional. cuya contraposicin resolvi
el profesor italiano Arnaldo de Valles mediante la distincin de los servicios pblicos
propios y los servicios pblicos impropios.
A. SERVICIO PBUCO PROPIO
El servicio pblico puede explicarse como una actividad tcnica destinada al pblico
para satisfacer una necesidad de carcter general, bajo un rgimen jurdico especial,
exorbitante del derecho privado. Si [al actividad la reconoce la leycomo servicio pblico
y la desempea direcrarnenre la administracin pblica o, indirectamente, por medio de
particularesen quienes delega su ejecucin-por ejemplo. bajo el rgimende concesin-,
estaremos frente a un servicio pblico en estricto sentido, o sea propiamente dicho.
B. SERVICIO PBliCO IMPROPIO
Empero, cuando dicha actividad no est considerada por la ley como servicio pblico y,
por tanto, puede ser desarrollada directamente por particulares. por no estar atribuida a
la administracin pblica ni al Estado. estaremos entonces ante un servicio pblico
impropiamente dicho, y para el que la doctrina emplea diversas denominaciones, como
JORGE FERNNDEZ RUIZ
103
servicio pblico impropio, servicio pblico virtual, servicio de inters pblico o servicio
reglamentado.
Conviene aclarar que el servicio pblico impropio no es una creacin de la ley,
sino que deriva de un permiso, de una licencia o autorizacin de carcter administrativo
que destraba el ejercicio de un derecho individual limitado, de realizar una actividad
privada que. a diferencia de la actividad comercial ordinaria, obliga a su titular a prestar
el servicio a quienquiera que lo requiera y en el orden en que se presente, con apego a
una regulacin jurdica especial que incluye -salvo contadas excepciones-la fijacin
de una tarifa obligatoria. En Mxico, entre las principales manifestaciones del servicio
pblico impropio o impropiamente dicho, figuran a nivel municipal: las farmacias,
lecheras, panaderas y los servicios prestados pOt los alijadores, cargadores y estibadores
en los centros de abasto.
5. CARACTERES ESENCIALES DEL SERVICIO PBLICO
En opinin generalizada de la doctrina, el servicio pblico est investido de ciertos ca-
racteres jurdicos esenciales, sin los cuales se desnaturaliza o desvirta, por cuya razn el
Estado tiene la obligacin de asegurar que dicho servicio revista tales rasgos distintivos o
caracteres esenciales, para garantizar la idnea satisfaccin de la necesidad de carcter
general que trata de satisfacer, en cualquier caso en que sta se individualice, pues como
apunta Marcel Waline:
El servicio pblico es el ms enrgico de los procedimientos de intervencin ad-
ministrativa, ltima ratio del Estado para asegurar la satisfaccin de una necesidad colec-
tiva cuando la iniciativa privada, por una razn cualquiera, no es suficiente para asegu-
rarla.'?"
Existe consenso doctrinario de que los caracteres jurdicos esenciales del servicio
pblico son la generalidad, la igualdad, la regularidad y la continuidad; algunos autores
agregan la obligatoriedad, otros la adaptabilidad; no falta quien mencione la permanen-
cia y, alguien ms, la gratuidad.
A. GENERALIDAD
Tambin conocida como universalidad, la generalidad del servicio pblico consiste en la
posibilidad de que toda persona lo use, previa satisfaccin de los requisitos sealados en
104
su normativa jurdica, sin ms lmite que la capacidad del propio servicio.

El carcter esencial de generalidad de todo servicio pblico se vincula con los
derechos humanos, porque, en principio, por el slo hecho de serlo, todo ser humano,
mediante la satisfaccin de los requisitos legalmente establecidos, tiene derecho a usar el
servicio pblico, sin ms lmite que el proveniente de la capacidad instalada para la
prestacin del servicio.
B. IGUALDAD
Llamada tambin uniformidad, la igualdad es consustancial a todo servicio pblico, y
estriba en el trato igualo uniforme que debe darse indiscriminadamente a todos sus
usuarios, sin que ello impida establecer diversas clases o categoras de usuarios, siempre
y cuando, dentro de cada categora se d trato igual a todos los comprendidos en la
misma.
La generalidad, tanto como la igualdad del servicio pblico son reconocidas y
apoyadas por e! derecho internacional de los derechos humanos, al travs de diversos
instrumentos como la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacro Interna-
cional de Derechos Civiles y Polticos, y la Convencin Americana de Derechos Huma-
nos.
C. REGULARIDAD
En razn del carcter esencial de regularidad, el servicio pblico se debe prestar confor-
me a la normativa jurdica que 10 regula. Si no se da la regularidad, por prestarse sin la
observancia de su regulacin jurdica, e! servicio podr ser general y uniforme, pero
irregular, o sea, anormal, anmalo y deficiente.
Merced a su carcter esencial de regularidad, el servicio pblico contribuy en
buena medida al rompimiento de! principio secular que eriga a la voluntad de las partes
en mxima ley de los contratos, al sustraer del mbito del consenso de los contratantes
de dicho servicio, aspeclOs fundamentales del mismo, cules son su calendario, su hora-
rio, sus condiciones tcnicas, sus medidas de seguridad y su tarifa, los que no son materia
de negociacin de las partes, sino unilateralmente predeterminadas en una regulacin
jurdica exorbitante del derecho privado.
JOAGE FERNNDEZ AUIZ
.05
En la irregularidad del servicio pblico, o sea, en la inobservancia de las normas

que regulan su prestacin, independientemente de la responsabilidad del prestador del
mismo, tambin puede haber culpa de la autoridad a cuyo cargo est su control y vigi-
lancia. Contra uno y otra puede intentar accin legal el usuario del servicio, en caso de
irregularidad del mismo; por ello tiene razn Georges Vedel, cuando afirma:
Esta accin contractual dirigida contra el que administra el servicio, que puede ser un
concesionario, no supone un obstculo para los recursos abiertos contra la administra-
cin de que depende el servicio y fundados en el desconocimiento por parte de la misma
de sus propias obligaciones de control del servicio.!"'
D. CONTINUIDAD
El carcter esencial por antonomasia del servicio pblico es el de continuidad, en cuya
virtud dicho servicio no debe interrumpirse dentro de los horarios y de las fechas o
circunstancias previstos en su propia regulacin.
Debemos hacer hincapi en el hecho de que algunos servicios pblicos tienen un
programa de prestacin intermitente, sin que jurdicamente se pueda interpretar como
interrumpido el servicio cuando, conforme a su programa, no se realiza la prestacin de!
mismo, tal es e! caso del servicio de alumbrado pblico, cuya prestacin se sue!e progra-
mar de la puesta a la salida de! sol de! da siguiente. De esta suerte, la ndole de la
necesidad de carcter general que cada servicio pblico est destinado a satisfacer, habr
de determinar e! matiz de la continuidad del mismo; conforme a esa modalidad deber
evitarse roda interrupcin y, en caso de producirse, proceder a subsanarla para reanudar
el servicio a la brevedad posible.
E. OTROS PRESUNTOS CARACTERES ESENCIALES DEL SERVICIO PBLICO
Adems de los cuatro caracteres que acabamos de explicar, que a juicio de la generalidad
de la doctrina son esenciales para roda servicio pblico, sea propio o impropio, algunos
autores agregan otros que no han recibido el consenso generalizado de la doctrina, a los
cuales nos referiremos a continuacin.
a) La obligatoriedad
Para quienes la proponen como otro carcter esencial de! servicio pblico, laobligatoriedad
del servicio pblico entraa tanto e! deber del Estado de asegurar su prestacin por roda e!
riempo que subsista la necesidad de carcter general que est destinado a satisfacer,
106
como la obligacin del prestador del servicio a proporcionarlo mientras susbsisra dicha
necesidad, si no hay un plazo establecido y el servicio est a cargo de la administracin
pblica, o durante el plazo sealado en la concesin o permiso, si se trata de servicios a
cargo de particulares.
b) La adAptabilidad
Conocida tambin como mutabilidad, la adaptabilidad del servicio pblico consiste en
la constante posibilidad de modificar su regulacin a efecto mejorar las condiciones del
servicio y de aprovechar los adelanros tecnolgicos.
e) La permanencia
La permanencia del servicio pblico, que puede considerarse como una faceta de su
obligatoriedad, se refleja en la obligacin de mantener la prestacin del servicio mientras
subsista la necesidad de carcter general que pretende satisfacer.
d) Lagratuidad
Por lo que ve a la gratuidad, que algunos amores han sugerido como uno de los caracteres
esenciales de! servicio pblico, creemos que no puede considerarse como ral, porque e!
servicio pblico a cargo de particulares, por definicin est animado por e! propsito de
lucro, lo cual es antinmico de la gratuidad.
6. ELEMENTOS INDISPENSABLES DEL SERVICIO PBLICO
El servicio pblico se configura con un conjunto de elementos indispensables, sin
cualquiera de los cuales no es posible su integracin y prestacin, entre los que figuran:
la necesidad a cuya satisfaccin se destina e! servicio, la actividad destinada a satisfacer
dicha necesidad, e! universo de usuarios potenciales de! servicio pblico, la intervencin
estatal, el sujeto que desarrolla la actividad sansfactora, los recursos empleados en la
prestacin de! servicio y su rgimen jurdico especial, exorbitante de! derecho privado.
A. LA NECESIDAD A CUYA SATISFACCION SE DESTINA EL SERVICIO
Es dable decir que e! servicio pblico nace de la necesidad humana, mas no de cualquiera,
sino de la comn carencia insatisfecha que tienen una y muchas personas respecto de
algo, lo que no significa que sean todas las integrantes de una sociedad, peto s tantas,
que la convierten en una necesidad de carcter general cuya satisfaccin se inserta en e!
telosdel Estado, quien tiene e! deber tico de asegurar su satisfaccin, cuyo cumplimiento
JORGE FERNNDEZ RUIZ
107
se logra precisamente mediante el desarrollo de la actividad tcnica que implica la pres-

tacin del servicio pblico.
No existe consenso en la doctrina, ni en la legislacin, ni en la jurisprudencia.
acerca de la Indole, o por lo menos de la denominacin de la necesidad que satisface,
porque no todos le reconocen su carcter general, sino que algunos, como Hauriou, la
consideran una necesidad pblica; otros -entre ellos Charles Blaevoet-la entienden
como necesidad esencial; tambin hay quienes -Villegas Basavilbaso, por ejemplo-
sostienen que la necesidad de referencia es de carcter colectivo; sin faltar los que, como
jeze, le llamen inters general.
No nos parece adecuado calificar de pblica a la necesidad cuya satisfaccin se da
mediante la prestacin de! servicio pblico, porque se trata de la suma de necesidades
individuales iguales que tiene un gran nmero de personas particulares, de ah su carc-
ter general; por ello consideramos conveniente reservar la locucin de necesidad pblica,
no para la suma de necesidades particulares individuales, sino pata las que tienen el
Estado, la administracin pblica o cualquier ente de derecho pblico.
Necesidad pblica es, por tanto, la que tiene cualquier institucin pblica, ya sea
estado, municipio, administracin pblica, rgano legislativo o judicial, rgano consti-
tucional autnomo u organismo descentralizado. As, sera necesidad pblica la que
tiene el municipio de cobrar impuestos para cubrir los gastos municipales. Tampoco nos
parece aceptable la locucin inters general en lugar de la de necesidad decarcter general,
porque el servicio pblico debe estar destinado a satisfacer las necesidades, o sean, las
carencias de las cosas indispensables para una vida digna, decorosa y acorde con los
adelantos de la civilizacin, y no el inters, es decir, el provecho o la utilidad general,
cuya obtencin se procura mediante el ejercicio de las funciones pblicas o de las obras
pblicas. Sobre este asunto, Villegas Basavilbaso expresa:
El inters general-inters pblico-- es diferente de la necesidad general, desde que no
todos los intereses generales son necesarios, aunque toda necesidad general es de inters
pblico. Desde este punto de vista, el inters general es e1genus y la necesidad general es
la species.
l7l l
Para e! mismo VilIegas Basavilbaso, como para otros autores, la necesidad que
loe
satisface el servicio pblico debe denominarse colectiva, porque no es suficiente que sea
una necesidad general, por ser indispensable que derive de la vida colectiva. La necesidad
de alimentarse, arguyen es, sin duda, general, mas no colectiva, porque el hombre la
siente independientemente de vivir en soledad o en sociedad; en cambio, la necesidad de
transporte slo se concibe en una vida comunitaria.
La argumentacin referida en el prrafo anterior no nos parece razonable, por
considerar que la suma de necesidades individuales iguales integrantes de la necesidad de
carcter general debe ser satisfecha mediante el servicio pblico, independientemente de
que quienes la tengan, vivan o no en una colectividad, si y slo si requiere del desarrollo
de una actividad tcnica; porque [Oda persona tiene las necesidades de respirar y de
dormir, mas para satisfacerlas no se requiere normalmente de la realizacin de actividades
tcnicas, sin las cuales, en cambio, no se puede lograr la satisfaccin de otras muchas
necesidades, como las de abastecerse de agua potable y de energa elctrica, las cuales
suele tener casi toda persona, as viva sola en un medio rural, pues, como dice Marienhoff
No debe referirse o circunscribirse aqu el concepto de necesidad" al hecho de que tal
necesidad responda a un requerimiento de la vida en comunidad, en sociedad. El concepto
de necesidad colectiva debe referfrsele al de una necesidad sentida por una porcin
apreciable del respectivo conglomerado de personas... En la poca actual, la necesidad de
luz, mediante alumbrado, no slo la siente quien viva en un gran centro urbano, sino
tambin quienes vivan en una zona rural... En lugar de necesidad o inters colectivo
corresponde hablar de necesidad o inters general, entendiendo por tal una suma
apreciable de concordanres intereses individualess.?"
Laexpresin necesidad colectiva convendra reservarla para aquellas necesidades
que tiene la sociedad como ente distinto a los individuos que la integran, como puede
ser la de constituirse en Estado, o la de hacer imperar un orden jurdico, o de que exista
una moral pblica. Consideramos que la necesidad cuya satisfaccin constituye la razn
de ser del servicio pblico es de carcter general, por tratarse de una necesidad individual
que se generaliza, o sea, que adquiere carcter general a fuerza de ser registrada simult-
neamente por muchas personas para quienes viene a ser una necesidad comn, de la cual
cada una de ellas puede escindir su necesidad individual, por ello la satisfaccin puede
darse de manera idntica para todas ellas, a travs de la actividad que implica la prestacin
del servicio pblico.(14)
JORGE FERNNDEZ RUIZ
109
En sntesis, reafirmamos nuestra opinin de considerar a la necesidad de carcter

general, cuya satisfaccin requiere del desarrollo de una actividad tcnica, como el primer
elemento del servicio pblico, por las razones que acabamos de exponer, mismas que
estimamos vlidas para rechazar las otras denominaciones de necesidadpblica, esencial o
colectiva, o la locucin intersgeneral que diversos autores usan en lugar de la necesidadde
cardcter general. En conclusin: sin una necesidad de carcter general qu satisfacer,
mediante una actividad tcnica, no se justifica ningn servicio pblico.(75)
B. LA ACTIVIDAD DESTINADA A SATISFACER LA.. REFERIDA NECESIDAD
Esindiscutible que la actividad destinada a satisfacer la respectiva necesidad de carcter
general es un elemento indispensable del servicio pblico, porque sin el desempeo del
conjunto de operaciones o tareas que implica, ste no puede prestarse. Empero, es
importante determinar las caractersticas o rasgos especficos de tal actividad, toda vez
que no puede ser de cualquier ripo.
Nos referimos no a una actividad cualquiera sino a aquella cuya realizacin
requiere de un procedimiento o conjunto de procedimientos propios de ciencias, artes,
industrias u oficios, especficos, as como del empleo de ciertos elementos, tales como
personal especializado, equipos, instrumentos y materiales determinados, lo que significa
que nos referimos a una actividad tcnica que est diseada para producir efectos tiles
en un mbito determinado, habida cuenta que la tcnica dirige la actividad hacia su fin
natural o reflexivo; de ah que lascosas producidas de acuerdo con la tcnica sean superiores
a las realizadas de manera emprica.
Luego entonces, la actividad adecuada del servicio pblico viene a ser de carcter
tcnico, porque su realizacin requiere del desarrollo de un conjunto de operaciones o
tareas cuya ejecucin se sujeta a procedimientos privativos de determinadas artes, cien-
cias, industrias u oficios, de acuerdo con las caractersticas y modalidades especficas del
servicio pblico de que se trate.
El telos del servicio pblico viene a ser otro factor determinante de su actividad,
habida cuenta que la finalidad a la que se destina consiste precisamente en la satisfaccin
de una necesidad de carcter general, lo que nos permite considerarla como una activi-
dad sarisfacrora, adems de tcnica. Para que efectivamente resulte sarisfacrora la activi-
dad propia del servicio pblico, se requiere, adems, que sea pertinente, en el sentido de
110
que sea a propsito de lograr su fin. Por ejemplo, la actividad de transportar en andas a
personas no puede considerarse a propsito de lograr el fin de una actividad tcnica de
transporte masivo de pasajeros en una gran ciudad, por lo cual resulta impertinente para
tal efecto. En cambio, ser pertinente dicha actividad si se realiza con elempleo de trenes
elctricos, por ejemplo.
De igual manera, la actividad propia del servicio pblico habr de ser capaz, en el
sentido de apta, proporcionada y suficiente para alcanzar sus fines. As, la actividad de
transporte en anclas resultara incapaz como actividad tcnica de transporte masivo, por
ser inepta, desproporcionada e insuficiente para su fin. Por el contrario, la actividad de
transporte masivo de pasajeros en una gran ciudad, por medio de trenes elctricos, es
capaz, por suficiente y proporcionada a una gran demanda, as como apta, por idnea
para lograr su finalidad sacisfactora.
Por ltimo, la actividad sarisfacrora, elemento indispensable del servicio pbli-
co, habr de ser adecuada al servicio pblico correspondiente. En este orden de ideas, el
transpone de pasajeros en andas, como actividad de transpone masivo en una gran
ciudad, resulta actualmente inadecuado por ser inapropiado a las condiciones,
circunstancia y objeto exigidas por un servicio pblico de ese tipo en una gran urbe,
tanto por anacrnico como por su reducido aforo, corto alcance y escasa velocidad. En
resumen, la actividad, como elemento indispensable del servicio pblico, debe ser tcnica
y sarisfacrora, por lo cual habr de ser, adems, pertinente, capaz.y adecuada para alcanzar
el logro de su fin sacisfacror,
C. ELUNIVERSO DE USUARIOS POTENCiALES DEL SERVICIO PBLICO
El servicio pblico es inimaginable sin usuarios, porque, por definicin, se destina a
sansfacer ciertas necesidades humanas de carcter general, suma de muchas necesidades
individuales similares, cuyos sujetos que las sienten constituyen su universo de usuarios
potenciales que se convertirn en usuarios efectivos cuando accedan a su utilizacin, una
vez. cubierros los requisitos correspondientes, en el caso de que los haya; en fin, sin
usuarios no se genera la necesidad de carcter general y, por tanto, el servicio sera absurdo
e injustificado.
D. LA INTERVENCIN ESTATAL
Sin duda, la intervencin estatal
JORGE FERNNDEZ R1.I1Z
constituye otro elemento indispensable del servicio
111
pblico, porque slo mediame ella se puede crear y, adems, someterlo al rgimen jurdico
especial que le permite asumir sus caracteres esenciales de generalidad, regularidad,
uniformidad y continuidad.
Entre otras formas de intervencin estatal est la realizada a travs del rgimen
jurdico exorbitante del derecho privado, cuya elaboracin e interpretacin, as como el
control y vigilancia de su aplicacin y observancia, competen a sus rganos de gobierno.
Otra manifestacin de la intervencin estatal se manifiesta en la prestacin misma
de los servicios pblicos, cuando stos estn a cargo directo de la administracin pblica;
as como a travs del otorgamiento de las concesiones para la instalacin, funcionamien-
to y explotacin de los llamados propios; o por medio de la expedicin, revocacin,
cancelacin o anulacin de los permisos, licencias o autorizaciones para el funciona-
miento de los servicios pblicos conocidos como impropios o virtuales.
En fin, sin la intervencin del Estado perdera el servicio pblico su rgimen
jurdico exorbitante del derecho privado que conlleva el aseguramiento de sus caracteres
esenciales de generalidad. regularidad, uniformidad y continuidad. por cuya razn. la
intervencin estatal es indispensable para la configuracin y prestacin del servicio pblico.
E. EL SUJETOQUE DESARROLU. LA ACTIV1DAD SATISFACTORA
No puede operar un servicio pblico sin un sujeto a cuyo cargo est su prestacin, quien
por tal razn viene a ser el prestador del servicio. sin cuya actuacin el servicio no puede
funcionar, por lo cual el sujeto a cuyo cargo est dicha prestacin tambin viene a ser
uno de sus elementos indispensables, por ser imposible una actividad sin un sujeto que
la desarrolle.
Importa aclarar que el sujeto a cuyo cargo queda la prestacin del servicio pblico
puede ser de derecho pblico o de derecho privado. Es de derecho pblico cuando el
servicio est a cargo de la propia administracin pblica; el sujeto prestador del servicio
pblico ser de derecho privado cuando se trate de servicio pblico propiamente dicho
que opere bajo el rgimen de concesin. as como cuando se trate de los servicios pblicos
impropios.
112
F. Los RECURSOS NECESARIOS PARA LA I'REnKIN DEL SERVlCIO

Tampoco es posible la prestacin de un servicio pblico sin destinar para ello los recursos
mnimos requeridos para tal efecto. los cuales pueden agruparse en recursos humanos
-c-conjunro de personas dedicadas a realizar las tareas imprescindibles para tal efecro-,
recursos materiales -bienes muebles e inmuebles, maquinaria, herramienta, mobiliario
y equipo indispensables- y recursos financieros, cuya obviedad no requiere comentarios
adicionales.
G. UN REGIMEN JURfDlCO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO
El ltimo de los elementos esenciales que analizamos del servicio pblico, es el rgimen
jurdico especial, exorbitante del derecho privado, que algunos catalogan como de derecho
pblico y otros autores consideran como en parte de derecho privado y en parte de
derecho pblico, pero que en uno y en otro caso resulta exorbitante del derecho privado,
lo cual se comprueba aun en el servicio pblico impropio o virtual, el cual queda sujeto
a una norma de derecho pblico, por lo menos, mediante la imposicin de un tope
rarifario. Para Enrique Silva Cimma, ese rgimen jurdico especial:
Consiste en el conjunto de disposiciones legales y reglamentarias, que dictan los Poderes
del Estado ----con competencia para ello- cuando comprenden que una determinada
necesidad general debe satisfacerse mediante el procedimiento del servicio pblico. Se
trata, generalmente, de un rgimen de Derecho Pblico.'?"
La base fundamental del rgimen jurdico especial, exorbitante del derecho
privado, radica en la indiscutible desigualdad de los principales intereses involucrados
en el servicio pblico, a saber: los intereses de los usuarios cuya necesidad de carcter
general es la razn de ser del servicio, los intereses del prestador del servicio, los intereses
de la sociedad y los intereses del Estado. A juicio de Gasten jeze:
Decir que, en determinada hiptesis, existe servicio pblico, equivale a afirmar que los
agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta categora de necesida-
des de inters general, pueden aplicar los procedimientos del derecho pblico, es decir,
un rgimen jurdico especial, y que las leyes y reglamentos pueden modificar en cual-
quier momento la organizacin del servicio pblico, sin que pueda oponerse a ello
ningn obstculo insuperable de orden jurdico.'?"
JORGE FERNNDEZ RUIZ
1 13
Vale decir que el rgimen jurdico especial, exorbitante del derecho privado, que
rige al servicio pblico, a pesar de no ser el mismo en todos los casos, por adecuarse
especficamente a cada uno de ellos, tiene en comn ciertos rasgos caractersticos que lo
diferencian del referido a los servicios privados, y versan sobre la regularidad, la
continuidad, la adaptabilidad, la obligatoriedad y el financiamiento del servicio, de los
cuales ya nos hemos ocupado en pginas anteriores; as mismo, se refieren al poder de
polica, al dominio pblico, a las restricciones al dominio privado, ya la expropiacin.
a) El poderde policia
Respecto del servicio pblico, el poder de polica se traduce en la llamada polica de
gestin de los servicios pblicos cuyas labores pueden clasificarse en tres rubros, segn se
relacionen con los prestadotes del servicio, con los usuarios, o con los bienes y la operacin
del servicio.En lo relativo al prestador del servicio, la polica de gestin realiza una labor
tcnica petmanente encaminada a exigir el cumplimiento de la norma vigente, en la
prestacin de! servicio. En lo concerniente al usuario del servicio, la polica de gestin se
limita a verificar que al acceder al servicio, e! usuario cumpla los requisitos exigibles
conforme a la normativa vigente y, durante e! uso del servicio, guarde la actitud y la
conducta previstas en ella. En lo tocante a la operacin del servicio y a los bienes afectos
al mismo, la polica de gestin se ejerce contra quienes indebidamente tratan de impedir,
perturbar o interrumpir la prestacin del servicio.
En relacin con la labor de la polica de gestin del servicio pblico, Fria F1einer
considera que los rganos del mismo, son competentes para defender directamente e!
servicio y estn facultados para rechazar, sin ms trmite y con uso de la coaccin,
cualquier traba al funcionamiento del servicio. (78)
b) El dominio pblico
Otra caracterstica del rgimen jurdico especial del servicio pblico versa sobre el dominio
pblico, porque, como es fcilmente comprobable, los bienes afectos al servicio pblico
guardan una situacin jurdica especial. Segn la opinin de Benjamn Villegas
Basavilbaso, con la cual coincidimos, los bienes afectos a los servicios pblicos propiamente
dichos, guardan una situacin jurdica especial que, de no existir, posibilitara la libre
enajenacin de tales bienes por parte de sus propietarios, o su embargo y, en su caso, su
remate, lo cual podra provocar la interrupcin o suspensin del servicio pblico, en
114
clara contradiccin a sus caracteres esenciales de continuidad y permanencia. As. pues

-afirma Villegas Basavilbaso-c-, la indisponibilidad de las cosas afectadas a los servicios
pblicos, en ausencia de leyque la establezca, deber ser declarada judicialmente en cada
caso de acuerdo con las circunstancias y la naturaleza fsica de aqullas.'?"
e) Restricciones al dominio privado
La prestacin del servicio pblico y, porende, lasatisfaccin de las necesidades decarcter
general que atiende, requiere en ocasiones de la imposicin de restricciones y servidumbres
al dominio privado -otro de los rasgos caractersticos del rgimen jurdico especial del
servicio pblico-c-, mediante las cuales se limita el ejercicio del derecho de propiedad
privada en beneficio del servicio pblico. Con toda razn, Villegas Basavilbaso, dice:
A los efectos de la cuestin en examen debe observarse que, en principio, estas
limitaciones a la propiedad privada que el Estado ejerce, en ciertos casos, para contribuir
a la satisfaccin de las necesidades colectivas, constituyen una nota especfica que califica
el servicio de pblico, y deben ser establecidas por acto legislativo. (SO)
d) La expropiacin
La posibilidad de la expropiacin forzosa representa otro rasgo caracterstico del rgimen
jurdico especial del servicio pblico, la que, como severa limiracion a la propiedad privada,
suele imponerse para lograr la instalacin yel funcionamiento del servicio pblico, cuando
no puede satisfacerse la necesidad de carcter general a la que se destina, sin la
incorporacin de la propiedad privada de los particulares al dominio pblico.
Habida cuenta que, como lo reconoce el artculo 17 de la Declaracin Universal
de Derechos Humanos, "Nadie ser privado arbitrariamente de su propiedad, el instituto
de la expropiacin forzosa debe establecerse y regularse en la ley. En Mxico, la misma
Ley Fundamental tutela el derecho humano a la propiedad mediante la garanta contenida
en el segundo prrafo del artculo 27 constitucional, al disponer: Las expropiaciones
slo podrn hacerse por causa de utilidad pblica y mediante indemnizacin.
Si bien la regulacin del instituto de derecho pblico de la expropiacin debe
regularse en la ley, la aplicacin al caso concreto se lleva a cabo mediante un acto
administrativo fundado en la ley correspondiente.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
115
7. LA DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO

El servicio pblico se ha tratado de definir tanto en la leycomo en la jurisprudencia y en
la doctrina, y como se puede comprobar fcilmente, es en la legislacin en donde se ha
registrado el menor nmero de intentos definitorios de esta categora jurdica, lo que
contrasta con la doctrina, en la que existen tantas definiciones como autores se han
ocupado del servicio pblico.
A. LADEFINICiN DEL SERVICIO PBLICO EN LA LEGISLACiN
Poco propenso ha sido el legislador a incluir definiciones en el ordenamiento legal, por
ello llama la atencin la definicin de servicio pblico contenida en la Ley que establece
fas bases para el rgimen depermisos, licencias y concesiones para laprestacin de servicios
pblicos y laexplotaciny aprovechamiento debienes dedominio delestadoy los ayuntamientos,
publicada en el Periodico Oficialdel Estado de Guerrero, de 10 de ocrubre de 1989, cuyo
renor es el siguiente:
Artculo 2._ Para efecros de la presenre Ley, se entiende por servicio pblico la actividad
tcnica que puede prestarse en forma directa o indirecta para satisfacer necesidades
colectivas conforme a principios de igualdad, generalidad, regularidad, adecuacin y
continuidad.
Como es evidente, en esta definicin legal se incluyen los caracteres esenciales
bsicos de generalidad, igualdad, regularidad y continuidad que postula la doctrina, as
como la finalidad de satisfacer necesidades colectiuas mediante una actividad tcnica que
puede prestarse de forma directa o indirecta, mas no dice a cargo de quin, o sea a quin
se atribuye la prestacin del servicio, aun cuando pueda interprerarse que tal sujeto sea el
Estado o el municipio, en el mbito de sus respectivas jurisdicciones.
Desde luego, una definicin no requiere incluir rodos los caracteres esenciales y
los elementos indispensables de lo definido, sino slo los necesarios para exponer elgnero
prximo -acrividad-, y la diferencia especfica -c-tcnica y sarisfactora de necesidades
colectivas-c-, aclarada con sus circunstancias de tiempo y de modo
igual, general, regular y adecuada-c-, sin ser tautolgica, negativa ni excesivamente larga.
En Espaa, el artculo 85 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril,
defini: "Son servicios pblicos locales cuantos tienden a la consecucin de los fines
116
sealados como de la competencia local de las entidades locales.

B. LA DEFINICiN DEL SERVICIO PBLICO EN lA JURISPRUDENCIA
En Francia, la jurisprudencia viene a ser la principal protagonista en la conformacin
tanto de la idea como del concepto y de la definicin del servicio pblico, mediante
arrits tan sonados como los relativos a los casos Rorhschild, Dekeisrer, Blanco, Therond,
Terrier, Feurry y el de Radio Aclanric, para no citar sino algunos de los ms conocidos,
cuya influencia ha trascendido las fronteras de Francia, respecto de la institucin jurdica
universal del servicio pblico.
En cambio, en Mxico, la jurisprudencia no ha tenido una participacin tan
relevante, como en Francia y en Espaa, en la configuracin del concepto y de la definicin
del servicio pblico, lo cual no ha sido obstculo para hacer algunos pronunciamientos
que incluyen definiciones del servicio pblico, inicialmente formulados a la luz del cri-
terio orgnico, como el contenido en la resolucin de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin, emitida hace ms de medio siglo, cuya parte medular sealaba:
En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servicio tcnico
prestado al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin del orden
pblico y por una organizacin pblica. Es indispensable, para que un servicioseconsidere
pblico, que la administracin pblica lo haya centralizado y que lo atienda directamente
y de por s, con el carcter de dueo, para satisfacer intereses generales y que,
consiguientemente, los funcionarios y empleados respectivos sean nombrados por el
poder pblico y formen parte de la administracin...
1811
Como salta a la vista, la anterior dista mucho de cumplir las reglasms elementales
de la definicin, por incluir en ella a lo definido, carecer de diferencia especfica, ser
obscura e innecesariamente extensa. En descargo de sus deficiencias debe tenerse presente
que fue formulada en una poca -1942-, en la cual las teoras relativas al servicio
pblico eran poco conocidas en nuestro pafs, mas no as las reglas de la lgica.
Posteriormente, la Suprema Corte se ha pronunciado con mucha mayor
propiedad y acierto en el tema, al hacer consistir al servicio pblico:
En la actividad que se desarrolla para satisfacer una necesidad colectiva de carcter
econmico o cultural, mediante prestaciones que, por virtud de norma especial del poder
JORGE FERNNDEZ RUIZ
117
pblico, deben ser regulares, continuas y uniformes. (LEYDE V4s GENERALES DE

COMUNICACIN, SERVICIO POBLICO EN RELACIN CON LA.- Apndice de
Jurisprudencia de 1917 a 1965 del Semanario Judicial de la Federacin, tercera parte,
Segunda Sala, pg. 191).
e LA DI;HNICN DEL SERVICiO PBLICO l:.N LA DOCTRINA
Dado elgran nmero de definiciones propuestas en la doctrina acerca del servicio pblico,
no vamos a examinar aqu todas ellas, porque adems de ser tantas como autores se han
ocupado de l, sera un ejercicio de poco provecho; por ello, apenas nos ocuparemos de
algunas de las ms representativas.
4) La definicin de Duguit
En opinin del decano de la Universidad de Burdeos, el servicio pblico es roda actividad
cuyo cumplimiento deba ser asegurado. reglado y controlado por los gobernanres-P" El
gnero prximo en esta definicin viene a ser [Oda actividad, sin importar quien la realice,
lo cual significa que no se trata forzosamente de una actividad del Estado; la diferencia
especfica la circunscribe a un sector de las actividades posibles: aquellas cuyo
cumplimiento deba ser asegurado, reglado y controlado no por quien sea, sino, en una
circunstancia de modo, por los gobernantes.
La anterior definicin es ms clara que lo definido, lo cual no se incluye en ella,
adems es breve y positiva; empero no equivale a lo definido, porque, al menos en la
actualidad, a la luz de la doctrina jurdica imperante en materia administrativa, es mucho
ms que lo definido, por incluir prcticamente todo tipo de actividades del Estado como
son, por ejemplo, las concernientes a las funciones administrativa, legislativa y
jurisdiccional.
b) Lo definicin de feze
En opinin de Gastn jze, el mfant terrblede la llamada "Escuela del Servicio Pblico;
Decir que, en determinada hiptesis, existe servicio pblico, equivale a afirmar que los
agentes pblicos. para dar satisfaccin regular y continua a cierra categora de necesidades
de inters gneral, pueden aplicar los procedimientos de derecho pblico, es decir, un
rgimen jurdico especial, y que las leyes y reglamentos pueden modificar en cualquier
momento la organizacin del servicio pblico, sin que pueda oponerse a ello ningn
obstculo insuperable de orden jurdico.(3})
118
Jze considera, pues, al servicio pblico como un procedimiento tcnico cuyo

objero consiste en dar satisfaccin regular y continua a necesidades de inters general,
con sujecin a un rgimen jurdico especial, de derecho pblico, El gnero prximo
viene a ser aqu un procedimiento, mas no cualquiera, sino el precisado por la diferencia
especffica, en dos aspectos: tcnico y sarisfactor de necesidades de carcter general. Esta
definitio se complementa con las circunstancias de modo, relativas a la satisfaccin de la
necesidad: regular y continua. y con sujecin a un rgimen jurdico especial de derecho
pblico, capaz de modificar en todo momento la organizacin del procedimiento.
El tratadista argentino Benjamn Villegas Basavilbaso, considera a la referida
consrruccin definitoria de jeze sobre el servicio pblico una de las ms sistematizadas
del derecho adminisrrativocv" mas, aun cuando sea ms clara que lo definido, sea positiva,
est exenta de vicios tautolgicos y no sea muy larga, no es equivalente a lo definido, al
incluir, por una parte ms y, por otra, menos de lo definido. Afirmamos que comprende
ms de lo definido. porque incluye los procedimientos que satisfacen todas las necesidades
de inters general, como son las del Estado y del municipio, ambas de indudable inters
general, pero que, en la mayora de los casos, se satisfacen mediante elejercicio de funciones
pblicas o a travs de la celebracin de contratos administrativos de servicios personales,
de arrendamientos, de adquisiciones y de obra pblica, entre otros, que desde luego no
son servicios pblicos; de menos, porque no considera a los procedimientos sujetos a
regmenes jurdicos mixtos, en parte de derecho pblico y en parte de derecho privado,
pero siempre exorbitantes de este ltimo, caractersticos de los servicios pblicos
propiamente dichos prestados bajo el rgimen de concesin, o de los servicios pblicos
impropios o virtuales.
c) La definicin de Diez
El prestigiado jurista argentino Manuel Mara Dez ha definido al servicio pblico como
"la prestacin que efecta la administracin en forma directa o indirecta para satisfacer
una necesidad de inters general.ev"
Adems del establecimiento del gnero prximo y de la determinacin de la
diferencia especfica, se aprecia su claridad, concisin y posirividad: igualmente se cuida
de incurrir en el vicio de incluir lo definido en la definitio, sin embargo, uno y otra no
son equivalentes, porque el primero incluye la prestacin que no efecta la administracin
-sino los particulares- para satisfaccin de necesidades de carcter general, la cual no
.JORGE FERNNDEZ FlUIZ
119
figura en la definicin, por lo que sta slo resulta vlida para una parle del servicio
pblico, que es ladel propio o propiamente dicho, pero no abarca al impropio o virtual.
d) La definicin de Olivera Toro
El profesor mexicano Jorge Olivera Toro, propone la siguiente definicin, parecida a la
de Da: el servicio pblico es la actividad de la que es titular el Estado y que, en forma
directa o indirecta satisface necesidades colectivas, de una manera regular, continua y
uniforme.s's"
En la anterior definicin, el gnero prximo es la actividad estatal, en tanto que
la especie viene a ser la actividad del Estado satisfactora de necesidades colectivas. Err-
neamente, el autor indica que tal actividad satisface en forma directa o indirecta necesi-
dades colectivas. pues lo que debi expresarse es que el Estado, como titular de tal acti-
vidad, la podr desarrollar directa o indirectamente, porque las referidas necesidades
siempre las habr de satisfacer directamente la actividad; adems, esta definicin, al igual
que la de Dfez, tampoco es aplicable al servicio pblico impropio, porque excluye a las
actividades cuya titularidad no corresponde al Estado, sino a los particulares, como
acontece en el servicio pblico impropio.
e) Definicin de AlcidesGreca
El profesor santafecino, en su renombrada obra Derecho y ciencia de la administracin
municipal, plantea la siguiente definicin omnicomprensiva del servicio pblico:
Toda prestacin concreta del Estado o de la actividad privada, que tendiendo a
satisfacer necesidades pblicas es realizada directamente por la administracin pblica, o
indirectamente por los paniculares, mediante concesin, arriendo o una simple regla-
mentacin legal, en la que se determinen las condiciones tcnicas y econmicas en que
debe prestarse, a fin de asegurar su menor coste, efectividad, continuidad y eficacia.v"
En relacin con la anterior definicin, habremos de hacer notar que en los casos de
concesin, subrogacin o arriendo del servicio pblico, efectivamente el Estado realiza
indirectamente la prestacin que le est atribuida, no as en los casos de servicios pblicos
impropios, pues tratndose de ellos, la prestacin no es atribucin del Estado, quien se
concreta a otorgar un permiso o una licencia o autorizacin al particular, para que sea ste
quien directamente -no por delegacin del Estado ni del municipio- preste el servicio.
120
D. NUES1RA {WOPUES7)l DE DEfINICIN

Para establecer el gnero prximo del servicio pblico diremos que se trata de una acri-
vidad, no de la organizacin que la tiene a su cargo; no se trata de una prestacin, pues
el servicio se presta mediante la realizacin de la actividad; ni mucho menos es un proce-
dimiento, porque es la actividad la que, en algunos casos, precisamente requiere de un
procedimiento o de un conjunto de procedimientos, propios de ciencias, industrias u
oficios especficos, as como del empleo de ciertos elementos, tales como personal espe-
cializado, equipos, instrumentos y materiales determinados.
Una primera diferencia especfica que nos conducir a un nuevo gnero prximo,
consiste en que la acrividad relativa al servicio pblico es tcnica, por lo que requiere
de un procedimiento o conjunto de procedimientos, en los trminos sealados en el
prrafo anterior. Para los efectos del servicio pblico, podemos considerar a la actividad
tcnica como un nuevo gnero prximo, dada la gran diversidad de actividades tcnicas
posibles. las cuales podemos clasificar en dos grupos: las que satisfacen necesidades de
carcter general y las que no satisfacen dichas necesidades; la actividad tcnica relativa al
servicio pblico es del primer grupo.
En cuanto a lo que se pretende satisfacer mediante la actividad tcnica del servicio
pblico, afirmamos que es la necesidad de carcter general y no el inters general. ni
la necesidad colectiva o de carcter colectivo, ni tampoco la necesidad pblica, por las
razones expuestas en pginas anteriores al referirnos a la necesidad como elemento del
servicio pblico, en el apartado 6-A de este subcaptulo.
A la luz de los caracteres esenciales del servicio pblico y de la clasificacin de las
actividades estatales que las agrupa en funciones pblicas, servicios pblicos, actividades
de inters pblico, obras pblicas y actividades socioeconmicas simples, hemos pro-
puesto la siguiente definicin:
Servicio pblico es toda actividad tcnica destinada a satisfacer una necesidad de
carcter general, cuyo cumplimiento uniformey continuo debaserpermanentemente aJegu-
rado, reglado y controlado por los gobernantes, con sujecin a un mutable rgimen jurdico
exorbitante del derecho privado, ya por medio de laAdministracin pblica, bien mediante
particulares facultados para el/o por autoridadcompetente, en beneficio indiscriminado de
toda persona.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
121
8. LADIVISIN YCLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO

En atencin al sujeto a quien est atribuido, el servicio pblico se divide en propiamente
dicho o servicio pblico propio, y en impropio o servicio pblico impropiamente dicho.
El servicio pblico es uno de los diversos tipos en que se clasifican las actividades estata-
les, otro tipo distinto es el de la funcin pblica; las actividades socioeconmicas residuales,
ya sean de inters pblico o simples, configuran tambin sendos tipos de actividades
estatales.
El servicio pblico es clasificado por la doctrina en atencin a diferentes criterios,
dentro de los principales podemos citar los relativos a las caractersticas de sus
usuarios: de uti singuli y de uti universi, por el ejercicio de autoridad: de gestin pblica
y de gestin privada; por su aprovechamiento: voluntarios y obligatorios: por el carcter
de la prestacin: tambin voluntarios y obligatorios: por su importancia; indispensables,
secundarios y superfluos: por el carcter de la necesidad: constantes, cotidianos, intermi-
tentes y espordicos; por razn de su cobro: graruiros y onerosos; por su rgimen jurfdi-
co: de rgimen jurdico pblico y de rgimen jurdico mixto: por razn de la competen-
cia econmica: de rgimen de monopolio, de rgimen de oligopolio y de rgimen de
competencia abierta; por el prestador del servicio: de gestin pblica indeferenciada sin
rgano especial, de gestin a cargo de establecimiento pblico sin personalidad jurdica
propia, o como servicio pblico personificado. y en forma de sociedad privada; y por la
titularidad o jurisdiccin del servicio; conforme a este ltimo criterio, los servicios p-
blicos se pueden clasificar en generales. regionales, municipales y concurrentes.
A. GENERALES
Se consideran servicios pblicos generales. tambin conocidos como nacionales -o. en
el caso de Mxico, federales-c-, aquellos cuya prestacin, regulacin y control est atri-
buida al gobierno general del pas: en tales casos hablamos de un servicio pblico gene-
ral, llamado federal cuando se trata de un rgimen de este tipo, como es el caso de
Mxico, entre cuyos servicios pblicos federales podemos citar, entre otros, el del sumi-
nistro de energa elctrica, el de correos y el de telfonos.
B. REGIONALES
Se clasifican como servicios pblicos regionales. los que se atribuyen al. y quedan bajo el
control, del gobierno del departamento, regin, provincia o entidad federativa y no del
gobierno general del pas; en Mxico, para distinguirlos de los federales, se les denorni-
122
nan servicios pblicos estatales, entre los cuales se puede mencionar al servicio pblico
de taxis.
C. MUNICWALF.S
Lgicamente, los servicios pblicos municipales son los atribuidos a la administracin
pblica municipal; en Mxico, por disposicin contenida en la fraccin III del artculo
115 constitucional, el municipio atiende los de agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposicin de aguas residuales; alumbrado pblico; limpia, recoleccin,
traslado y disposicin final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones, y
rastro; adems, incluye calles, parques y jardines, que en rigor no son servicios pblicos
sino obras pblicas.
D. COINCIDENTES y COEXISTENTES
En razn de la autoridad a quien compete el control de su prestacin, en los servicios
pblicos se pueden distinguir los de la federacin, los de las entidades federativas. los de
los municipios, as como los arendidos simultneamente por la federacin, las entidades
federativas y los municipios, los cuales, a la luz de la explicacin hecha por e! doctor
Jorge Carpizo acerca de la divisin de competencias, los podemos a su vez clasificar en
coincidentes y coexistentes.
Estaremos frente a un servicio pblico coincidente cuando su control se atribuye
a dos o a las tres instancias de gobierno -federacin, entidades federativas, munici-
pios-, mas slo a una de ellas se confiere establecer los criterios para distribuir su pres-
tacin y control; as ocurre, por ejemplo, con e! servicio pblico de educacin, atribuido
por e! artculo 3 constitucional a la Federacin, los estados y los municipios, ya que en
su fraccin VIII confiere al Congreso de la Unin la expedicin de las leyes destinadas a
distribuir entre ellos la prestacin de dicho servicio.
Consideramos servicios pblicos coexistentes, los que en parte se asignan a la
Federacin, en parte a las entidades federativas, y en parte a los municipios, los servicios
pblicos de salud y de transporte colectivo de pasajeros, son ejemplos de esta clasificacin.
9. PRECIOS, TASASY TARIFAS DEL SERVICIO PBLICO
Los servicios pblicos, con excepcin de los clasificados como graruiros, deben ser remu-
nerados o retribuidos, lo cual significa que e! usuario de! servicio pblico deber pagar
JORGE FERNNDEZ FlU1Z
123
un precio o tasa por el uso o aprovechamiento del servicio, determinado en una tarifa.
Servicios gratuitos son los atendidos con recursos fiscales, como suelen ser los llamados
uti unuersi -alumbrado pblico, enrreorros-c-,y algunosde losdenominados uti singuli,
como el servicio pblico de educacin a cargo del Estado, por ejemplo.
A. LA REMUNERACN AL PRESTADOR DEL SERVICIO
Por definicin, el servicio pblico oneroso implica que el usuario debe hacer el pago de
una cantidad determinada a quien tiene a su cargo la prestacin del mismo, o sea que los
servicios pblicos onerosos deben ser retribuidos por los usuarios en la medida y fre-
cuencia con que los aprovechen. La retribucin al prestador del servicio se denomina
precio o tasa, segn se trate de servicios voluntarios u obligatorios y se refleja en una
tarifa determinada de acuerdo a diferentes factores y criterios.
B. El PRECIO
En relacin con los usuarios potenciales, los servicios pblicos se clasifican en optativos
o facultativos y en obligatorios. Los primeros son aqullos que el usuario potencial resuelve
si utiliza o no; los obligatorios son los que determinadas personas se ven compelidas a
convertirse en sus derechohabienres, aun en el caso extremo de que jams los lleguen a
aprovechar.
La retribucin hecha por el uso de un servicio pblico oneroso se denomina
precio, cuando su aprovechamiento es optativo para e! usuario potencial, es decir, cuando
ste no tiene la obligacin legal o reglamentaria de utilizarlo. As ocurre en e! servicio
pblico de rastro, entre Otros; por ello, para Marienhoff "Precio es la retribucin corres-
pondiente a los servicios 'uti singuli'de utilizacin facultativa para el usuario; por ejem-
plo: ferrocarriles, telfonos, gas, energa elctrica, etc.?"
Laorientacin del criterio para la determinacin del precio de un servicio pblico
dado variar segn se trate de un servicio de gestin directa o concesionado, porque en
el primer caso el precio estar encaminado a cubrir la amortizacin y la depreciacin,
ms los gastos de mantenimiento, operacin, administracin y financiamiento; en tanto
que en e! servicio concesionado a particulares o a empresas de economa mixta, e! precio
habr de procurar, adems, la obtencin de una ganancia o utilidad, porque lo anima el
espritu de lucro, a diferencia de! servicio pblico, que por carecer de tal propsito, debe
tender a su punto de equilibrio. De igual manera, variar e! precio por el uso del servicio
124
SERVICIOS PBLICOS MUNiCIPALES
pblico, segn se le apoye o no con exenciones, franquicias o recursos fiscales; obvia-

menee, siempre deber ser inferior el precio de un servicio si se apoya con subvencin o
subsidio.
C. LA TASA
Siempre que el aprovechamiento de los servicios pblicos sea obligatorio para los usua-
ros potenciales, la retribucinpor lautilizacin del servicio, se lepodr denominar tasa,
dado el carcter fiscal o parafiscal de la retribucin, tal como ocurre en los servicios
pblicos municipales de agua potable y alcancarillado, entre otros; as, Marienhoff defi-
ne: Tasa es la retribucin correspondiente a los servicios pblicos cuya utilizacin es
legalmente obligatoria para el adminisrrado-.P"
Cabe hacer hincapi en que la tasa slo rige en los servicios pblicos onerosos de
carcter obligatorio para el usuario, y que es una especie de rriburo, gnero en el que
tambin figuran el impuesto y la contribucin de mejoras; se caracteriza por ser un
tributo especial y referirse a un servicio pblico especfico, as como por destinarse a
compensar pecuniariamente una prestacin pblica determinada con miras a cubrir su
costo, respecto del cual debe ser proporcional para lograr el punto de equilibrio, por no
considerarse, por lo menos en la doctrina, fuente de recursos para el erario. En cambio,
el impuesto es un tributo de tipo general, sin contraprestacin, desrinado a cubrir el
gasto pblico sin especificidad.
El uso de la locucin tasas parafiscales se hizo frecuente durante la segunda
mitad del presente siglo para referirse a las que se aplican en los entes pblicos distintos
de la administracin central, por la prestacin de servicios pblicos obligatorios. En
Francia, la ordenanza nmero 59-2, del 2 de enero de 1959, en su artculo 4 defini: las
[asas parafiscales son [asas obligatorias percibidas, para un fin concreto, en beneficio de
una persona moral distinta del Estado, de las colectividades locales y de los establec-
mientas pblicos locales.'?"
Con un concepto ms amplio de las tasas parafiscales, Maurice Duverger las
consider como extracciones efectuadas sobre sus usuarios, por algunos organismos
pblicos o semipblicos, econmicos o sociales, con miras a asegurar su financiacin
autnoma, siendo el ejemplo ms importante los aportes de la seguridad social.'?"
JORGE FERNNDEZ aurz
125
La fraccin Il del artculo 2 del Cdigo Fiscal de la Federacin, sin mencionar

por su nombre a las tasas parafiscales, recoge su nocin doctrinal bajo la denominacin
de aportaciones de seguridad social, a las que define de la siguiente manera:
Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a
cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones
fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en
forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.
En los trminos de la Ley del Seguro Social, las personas vinculadas a otras por
una relacin de trabajo, son sujetos del rgimen de aseguramiento obligatorio del servi-
cio pblico de seguridad social, cualquiera que sea la personalidad jurdica o la naturaleza
econmica del patrn. El personal de la administracin pblica federal y de las fuerzas
armadas tienen sus respectivos sistemas de seguridad social de rgimen tambin obliga-
torio.
Lo anterior significa que a todo trabajador, inexcusablemente lo debe inscribir su
empleador en el servicio pblico de seguridad social que le corresponda y pagar ambos
las cuotas o aportaciones, que dado su carcter obligatorio se identifican con las tasas
parafiscales.
En principio, el monto tanto de la tasa como del precio del servicio pblico en
mano pblica, debe tender a lograr el punro de equilibrio en la prestacin del servicio
para no producir beneficios al erario, lo cual no se opone a que se generen remanentes en
algunos ejercicios fiscales, bien para compensar los dficit de OtrOS ejercicios, ya para
realizar mejoras o ampliaciones alservicio. La obtencin de remanentes excesivos y reite-
rados representaran un impuesto disfrazado.
D. El. PODER TARIFARro
Como hemos reiterado ames, los servicios pblicos estn sujetos a un rgimen exorbi-
tante del derecho privado, como se evidencia en la determinacin de los precios pbli-
cos, tasas o tarifas aplicables en cada caso, accin reservada al Estado que as expresa su
poder rarifario en esta materia, fincado en su potestad para determinar la poltica general
del pas, como 10explica Gaspar Ario Oniz, al afirmar:
126
El poder tarifario sobre los servicios pblico surge histricamente en momentos de

intervencionismo del Esrado y como una consecuencia o manifestacin ms del poder
general de ordenacin econmica. (...) De ah que, con o sin expresa declaracin formal,
a ste corresponda su fijacin unilateral, sin que sean hoy pensables condicionamientos
o limitaciones contractuales. Esta conclusin constituye hoy un principiogeneral dedere-
cho pblico con valor y vigencia propios, aplicable a cualquier servicio pblico, aun sin
normaespecfica habiiitante. (921
Cabe sealar que los derechos, tasas, o aportaciones que deben cubrirse por el uso
de los servicios pblicos de gestin directa del Estado, son expresiones del referido poder
tarifara estatal cuyo sustento se ubica en la fraccin VI del artculo 73 constitucional,
que, en una manifestacin de la potestad tributaria o impositiva del Estado, faculta al
Congreso de la Unin a imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto,
las cuales, segn el artculo 2 del Cdigo Fiscal de la Federacin, se clasifican en im-
puestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos; a las
segundas, como ya vimos, la doctrina las denomina tasas parafiscales, y a los ltimos les
llama tasas.
De igual manera, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, prev
otra manifesracin del poder rarifaro del Estado al disponer, en su artculo 31, que
corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico: Establecer y revisar los
precios y tarifas de los bienes y servicios de la administracin pblica federal, o bien, las
bases para fijarlos (...)>>. Una manifestacin del poder rarifario, en lo relativo a servicios
pblicos municipales concesionados, la encontramos en la citada Ley que establece las
bases parael rgimen depermisos, licencias concesiones para laprestacin de servicios p l ~
cos y laexplotaciny aprovechamiento de bienes deldominiodelEstadoy los Ayuntamientos,
del Estado de Guerrero, al disponer:
ARTCULO 31.- Los servicios pblicos concesionados estarn sujetos a las tarifas que
fijen el Estado o los Ayuntamientos, segn sea el caso.'}
E. LA TARIfA
El pago que corresponda -precio o tasa- por el uso de un servicio pblico dado, se fija
en una carita que, debidamente autorizada por autoridad competente, da a conocer al
usuario el importe a pagar para utilizar el servicio.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
127
a) Etimologa y concepto de tarifa

Proveniente de la voz rabe tdrif, infinitivo del verbo tarraft, traducible como publicar o
dar a conocer, elvocablo tarifa comnmente se explica como una lista de precios. En lo
relativo a los servicios pblicos, podemos entender por tarifa, la lista de precios o tasas
legalmente aprobada, que debe hacerse del conocimiento de los potenciales usuarios.
b) Principios fundamentales tk las tarifas
En la justipreciacin o tasacin justa y equitativa de los servicios pblicos onerosos, es
decir, en la determinacin de los precios pblicos o de las [asas que conformen las tarifas
respectivas, conviene tener presentes los principios de igualdad, justicia, equidad, pro-
porcionalidad, razonabilidad y certeza que se exponen a continuacin.
i. Igualdad
De acuerdo con el principio de igualdad, las tarifas de los servicios pblicos deben tener
como puma de parrida el apotegma a servicio igual precio o tasa igual", lo que no
impide la existencia de tarifas diferenciadas, siempre y cuando se establezcan, ya sea con
base en la distincin de caractersticas o modalidades del servicio, como puede ser una
tarifa mayor, para el uso del servicio de taxis en horario nocturno; o bien, con criterios
de redistribucin del ingreso y de la riqueza, como puede ser una tarifa inferior para los
usuarios del servicio de agua potable de las zonas marginadas. Tal diferenciacin tarifara
podra expresarse para el primer caso, de la siguiente forma: trato igual en condiciones
iguales y trato desigual en condiciones desiguales; en tanto que para el segundo caso
podra enunciarse como trato igual para los iguales y desigual para los desiguales.
i. justicia
Podr considerarse justa la tarifa de un servicio pblico dado, si el momo del precio o de
la tasa del mismo se determina bajo el supuesto de una eficiente administracin y, por
tamo, la hiptesis de insumas a precios corrientes del mercado, para operar en punto de
equilibrio los servicios de gestin directa, y con una utilidad equitativa para los
concesionados. Con esto se logra que los servicios pblicos sean pagados por los usuarios
en la frecuencia y medida que los usen o estn a su disposicin, sin subsidiar su presta-
cin con recursos fiscales.
El subsidio del servicio pblico, en principio, se puede considera injusto, por-
que implica destinar recursos fiscales para cubrirlo, lo que significa que contribuyentes
128
no usuarios del servicio aporten recursos para abatir artificialmente el monto de su tasa
o de su precio, en beneficio de quienes s lo usan. As, se considerara injusta la tarifa que
subsidiase un servicio pblico de transporte areo de lujo, porque la mayora de los
contribuyentes jams utilizara tal servicio y. por tanto, injustamente contribuira a dis-
minuir su precio o tasa, en beneficio de unos pocos usuarios de grandes recursos econ-
mrcos.
En cambio, si la tarifa de un servicio pblico de transporte colectivo urbano de
pasajeros, como el del Metro, se subsidia, ser una minora de econmicamente p u d i e ~
tes la que contribuya a abatir artificialmente la tasa de un servicio pblico que nunca
usar, pero que s aprovechar la mayora de contribuyentes, y que adems beneficiar a
toda la poblacin. por contribuir a disminuir el uso de transporte automotor particular
y, por ende, a abatir la contaminacin ambiental.
Para que la tasa o precio de un servicio pblico dado sea justo, los salarios de los
trabajadores que lo operan, habrn de ser similares a los de los trabajadores que realizan
tareas semejantes, para no formar ni una elite laboral de salarios desmesurados que lesio-
nen al erario o a la economa de los usuarios, ni tampoco un grupo explotado con remu-
neraciones por abajo de la media. Por el mismo motivo, los precios a que se adquieran
los dems insumas del servicio pblico no deben ser superiores a los que rijan en el
mercado. De igual manera. la justicia tarifaria predica la eficiencia y la eficacia del servi-
cio pblico, por ser injusto que el usuario sufra lasconsecuencias de una administracin
inepta o corrupta. lo que significa que las tarifas deben calcularse sobre el supuesto de
una correcta y adecuada administracin, independientemente de que el servicio est a
cargo de una institucin pblica o privada.
Tratndose de servicio pblico operado bajo el rgimen de concesin, es de justi-
cia que el concesionario perciba una utilidad razonable. la cual debe considerarse al fijar
el momo de la tarifa. bajo el supuesto de una sana, correcta y adecuada administracin;
por tamo. es inadmisible que repercutan en la tarifa las fallas o deficiencias administra-
tivas del prestador del servicio, por lo cual le debern mermar su utilidad o representarle
prdida.
En los servicios pblicos prestados bajo gestin directa de la administracin
pblica, de haber deficiencias administrativas que produzcan resultados financieros
JOf':GE FItRNNDEZ AUIZ
129
deficitarios, es de justicia la remocin de los servidores pblicos responsables, a quienes,

en su caso, se les habr de fincar la responsabilidad correspondiente. Asimismo ser de
estricta justicia la aplicacin de la clusula rebus sicstantibus o teora de la imprevisin,
para modificar una tarifa vigente, cuando por causas imprevisibles y no imputables al
prestador del servicio, se alteren de manera substancial y significativa las circunstancias
en que se aprob, o alguno o algunos de los fundamentos esenciales que sustentaron la
aprobacin de la tarifa cuya modificacin se pretende.
iii. Equidad
Desde la perspectiva matemtica, una tarifa ser equitativa si lo que cuesta la operacin
del servicio pblico, ms la respectiva amortizacin y depreciacin y, en su caso, la justa
utilidad del concesionario, se reparte ahcuoramente entre sus usuarios para su pago.
iiii. Proporcionalidad
La tarifa del servicio pblico, para ser equitativa, deber ser, adems, proporcional, lo
cual se logra mediante su determinacin en funcin de la medida de su aprovechamien-
to, aun cuando no se logre una proporcionalidad matemticamente exacta, porque, como
seala Marienhoff
Desde luego, lo expuesto no significa que la tasa o el precio del servicio deban
equivaler matemticamente a la prestacin recibida por el usuario, pues tal exigencia
serfa insensata; slo significa: lo que la tarifa ha de aplicarse a prestaciones efectivamente
recibidas por el usuario, aunque el monto de lo que ste abone por ello no equivalga
matemticamente a la prestacin que recibe, bastando que entre el precio o tasa y la
prestacin recibida exista una 'discreta equivalencia' 2
0
que la 'proporcionalidad' en materia
de tarifas tambin debe existir en la determinacin del mdulo en cuyo mrito se cobra-
r la tasa o el precio. (93)
iiiii. Razonabilidad
Sin duda resulta irrazonable una tarifa cuya aplicacin en un servicio pblico dado d
lugar a utilidades o remanentes desmesurados; lo que no ocurrir si, por el contrario, la
utilidad o remanente que produce al prestador del servicio, no representa un exceso.
Tratndose de servicios pblicos concesionados, una tarifa sera irrazonable si
---en el supuesto de una sana, correcta y eficiente administracin- generase prdidas, o
130
utilidades menores a las tasas bancarias, porque es absurdo que la empresa privada subsidie
a un servicio pblico o corra riesgos y despliegue un esfuerzo considerable para lograr,
cuando mucho, el equivalente a lo que paga una inversin bancaria de renta fija. Por
contra, una utilidad que rebase el doble de la tasa bancaria ms alta, seguramente sera
irrazonable, dada la exclusividad que, en mayor o menor medida, implica la actividad de
prestacin del servicio pblico.
En el caso de servicios pblicos de gestin directa, cuya prestacin no est animada
por el espritu de lucro, no deben reportar utilidades; pero si la aplicacin de una tarifa
calculada para lograr el pUDro de equilibrio financiero, en la prctica da lugar a rema-
nentes, con toda razn, stos podrn aplicarse a cubrir dficit de ejercicios anteriores o a
crear reservas para dficit de ejercicios subsiguientes. Mas, si tales remanentes fueren
excesivos, o reiterados e importantes en varios aos consecutivos, denunciaran la
irrazonabilidad de la tarifa en cuestin.
iiiii. Certeza
A fin de que, tanto el prestador del servicio como el potencial usuario de un servicio
pblico determinado, puedan tener certeza de la correspondiente tarifa de precios o de
tasas, sta deber ser debidamente aprobada y publicada por la autoridad competente,
en la forma y trminos previstos en la ley o, en su caso, en el propio ttulo de la conce-
sin. En nuestra opinin, la tarifa debiera mantenerse en exhibicin permanente, a la
vista de los potenciales usuarios, en las instalaciones y oficinas del prestador del servicio,
de acceso al pblico.
F. NATURALEZA JURfDlCA DE LA TARIFA
En la doctrina, como en la prctica, la tarifa del servicio pblico admite, respecto de su
naturaleza jurdica, cuando menos tres versiones que conviene conocer: la tarifa contra-
to, la tarifa acto administrativo y la tarifa ley; porque como fundadamente hace notar
Manuel Mara Dez: El estudio de la naturaleza jurdica de las tarifas en lo relativo a las
relaciones entre concesionario y concedente, tiene una gran importancia, porque de ella
resultarn los principios aplicables al control del Estado en esa materia.e'?"
a) La tarifa contrato
Admite la tarifa contrato dos modalidades distintas; conforme a la primera, la tarifa es
un contrato o el resultado de un contrato celebrado entre el Poder pblico y el operador
del servicio. Conforme a la segunda versin, la tarifa se pacta entre el prestador y el
JORGE FERNNDEZ FtUIZ
131
usuario del servicio pblico.

i. Contrato entrePoder pblicoy prestador del servicio
En opinin de George Dereux, el contrato que genera la tarifa de un servicio pblico se
perfecciona cuando el Poder pblico aprueba el proyecto de tarifa propuesto por el
prestador del servicio.(95) De acuerdo con este criterio, la tarifa del servicio pblico
requiere siempre de un proyecto o propuesta de tarifa que debe formular el operador o
prestador del mismo, as como de la aprobacin del Poder pblico.
Semejante interpretacin contractual de la tarifa tiene numerosos detractores y,
en la actualidad, est casi olvidada. Se le objeta en razn de que el proyecto formulado
por el operador del servicio no pasa de ser una propuesta que la autoridad va a conside-
rar, pero no necesariamente a aprobar, porque puede ser modificado de manera impor-
tante e incluso desechado y substituido totalmente por la autoridad. De esta suerte,
conforme a tales argumentos, la aprobacin y creacin de la tarifa sera un acto unilateral
de autoridad.
Se aduce tambin, para impugnar dicha versin contractual de la tarifa, que los
contratos nicamente producen efectos entre las partes y no respecto de terceros, como
seran los usuarios del servicio pblico, sin que ello se pueda convalidar mediante el
mecanismo jurdico de la estipulacin por otro, porque ste slo puede operar para dar
o hacer algo en provecho de un tercero extrao al contrato, mas no para imponerle
obligaciones, como es en el caso de la tarifa.
ii. Contrato entre operadory usuario del servicio
En la otra modalidad contractual de la tarifa, sta se considera pactada de comn acuer-
do entre el prestador y el usuario del servicio pblico, tesis ampliamente impugnada, por
considerarse que el servicio pblico siempre est sujeto a un rgimen jurdico especial,
exorbitante del derecho privado, en virtud del cual el Estado impone el precio o tasa del
servicio pblico, dadas las circunstancias de mayor o menor exclusividad en que se desa-
rrolla su actividad, con lo cual se pretende proteger los intereses del usuario.
b) La tarifa como acto administrativo
La tarifa se determina, conforme a este criterio, mediante un acto administrativo, de-
bidamente previsto yautorizado por la ley, porque el legislador autoriza a la administracin
132
pblica a determinar las tarifas de los servicios pblicos, dentro de ciertos lineamientos,
sin que ello impida que el prestador del servicio proponga a la autoridad competente un
proyecto de tarifa.
En el mbito municipal, es comn que los ayuntamientos tengan atribuida la
facultad de determinar el monto de las tarifas; as ocurre, por ejemplo, en el Estado de
Guerrero, en donde la Leyque establece fas bases para el rgimen de permisos, licencias y
concesiones para la prestacin de servicios pblicos y la explotacin y aprovechamiento de
bienes de dominio del Estadoy los Ayuntamientos, ordena:
ARTfcULO 31. Los servicios pblicos concesionados estarn sujetos a las tarifas que
fijen el Estado o los Ayuntamientos, segn sea el caso..
e) LA tarif ley
Cuando latarifa es determinada por la ley, adquiere una fuerza obligatoria inconrrasra-
ble, superior a la generada por un acto administrativo o de derecho privado, por lo que
las convenciones que se pactasen para variar o evitar su aplicacin seran nulas; adems
contra de ella nadie podra alegar ignorancia y podra incluir sanciones, incluso penales,
por su incumplimiento.
En la prctica, diversos servicios pblicos han sido tarifados mediante ley, as, la
Ley Federal de Derechos, determina las tasas o derechos de diversos servicios pblicos de
gestin directa, como los de telgrafos y de correos. Conforme a lo dispuesto por el
artculo 3
0
de dicha Ley: El pago de los derechos que establece esta Ley deber hacerse
por el contribuyente previamente a la prestacin de los servicios, salvo los casos en que
expresamente se seale que sea posterior o cuando se trate de servicios que sean de utili-
zacin obligatoria.
Cuando no se compruebe que el pago de derechos se ha efectuado previamente a
la prestacin del servicio y se trate de derechos que daban pagarse por anticipado, el
servicio no se proporcionar.
De igual manera, los servicios pblicos de seguridad social son tarifados mediante
ley, por ejemplo, la tarifa aplicable en el caso del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado -ISSSTE-, est contenida en el
captulo segundo de su Ley.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
133
G. CONSECUENCIAS DE LA NATURALEZA JURDICA DE LA TARIFA

En el supuesto de que las tarifas fuesen determinadas mediante contratos privados cele-
brados entre concesionario y usuario del servicio pblico, seran modificables mediante
acuerdo de las partes, quedaran subordinadas a las leyes y reglamentos que pudieran
oponrseles, y las controversias a que dieren lugar seran de la competencia de los tribu-
nales judiciales correspondientes.
De fijarse las tarifas mediante contratos administrativos celebrados entre
concedente y concesionario del servicio pblico, igualmente seran modificables por
medio de acuerdo entre las partes; tambin se subordinaran a las leyes y reglamentos
que se les pudiesen oponer, y la competencia para conocer de las controversias que
generasen correspondera a los tribunales administrativos.
En rigor, la tarifa acto administrativo constituye, junto con sus reglas de aplica-
cin, una tarifa reglamento, unilateralmente determinada por la autoridad facultada por
la ley para tal efecto, pese a la posibilidad de que el concesionario o prestador del servicio
proponga un proyecto rarifario, por cuya razn su modificacin slo se dar mediante
otro acto administrativo o por medio de una ley, y las controversias que su aplicacin
genere sern resueltas por los tribunales administrativos.
Las convenciones que en contra de la tarifa reglamento pactasen los usuarios con
los prestadores del servicio pblico estaran viciadas de nulidad. nicamente las
sanciones previstas para su incumplimiento por la ley, podran incluirse en dicha clase de
tarifa unilateralmente fijada.
La tarifa ley slo puede modificarse mediante otra ley, por cuya razn los conve-
nios que puedieren efectuarse para alterar u obstruir su aplicacin careceran de validez,
al igual que los actos administrativos encaminados a tal fin. La competencia para cono-
cer de las controversias que su aplicacin llegare a suscitar, la habr de determinar la
propia ley, la cual puede sealar sanciones para su incumplimiemo.
No obstante sus evidentes ventajas, la tarifa ley tiene el grave inconveniente de su
rigidez, lo cual puede provocar que su aprobacin y, lo que es peor, su modificacin,
lleve largo tiempo, circunstancia que se agravara en pocas de inestabilidad financiera,
en las cuales se requiere de rpidas modificaciones tarifaras para que los precios y tasas
134
de los servicios pblicos recuperen, a la brevedad posible, sus caracteres de justicia, equ-
dad y razonabilidad.
De ah que, en muchos casos se opte por la tarifa reglamento, cuya actualizacin
es mucho ms gil.
H. VIGENCIA DE lA TARIFA
La vigencia de la tarifa suele ser indefinida y, en principio, no debe modificarse en tanto
no varen substancialmente las condiciones o circunstancias que motivaron su determi-
nacin, salvo en los casos a que se refiere la llamada clusula rebus sicstantibus o teora de
lo imprevisible; empero, es conveniente proceder a su revisin con alguna periodicidad,
aun sin peticin del prestador del servicio, tanto para evitar que se produzcan en exceso
utilidades o remanentes, como para realizar ajustes que permitan mantener la igualdad,
justicia, equidad, proporcionalidad y razonabilidad de la tarifa, en beneficio de los usua-
nos.
IV. TEORfAJURfDICA DE LA OBRA PBLICA
La palabra obra tiene diversas acepciones; as, entre orros significados, se entiende por
tal: todo objeto producido o transformado por algn agente, lo mismo que cualquier
edificio en construccin, a cuyo trmino ser una obra terminada; tambin viene a ser
toda produccin del entendimiento, ya sea en filosofa, ciencias, letras o artes; al igual
que medio, virtud o poder, como lo hecho por obra del Espritu Santo. En fin, obra
tambin quiere decir accin moral, labor desarrollada por algn sujeto, o trabajo reque-
rido para la ejecucin de una cosa, entre otras acepciones.
Laobra relativa a la construccin, instalacin, reparacin, reconstruccin, mante-
nimiento, conservacin, modificacin y demolicin de inmuebles puede ser pblica o
particular; para los efectos legales se suelen considerar obras pblicas las de uso y aprove-
chamiento generales, como los caminos, puentes, presas, puertos -areos y martimos,
canales -de riego y de navegacin-, pozos -de agua y perroleros-c-, desecacin de
pantanos y saneamiento de terrenos; asimismo, los edificios y las construcciones destina-
das al desempeo de las actividades de los entes pblicos.
A principios del siglo XX, el profesor espaol Carlos Soldevila explicaba: Se
denominan pblicas las obras que tienden a satisfacer necesidades sociales y las cons-
.JORGE FERNNDEZ RUIZ
135
rrucciones destinadas a servicios del Estado o de las instituciones infra-soberanas.e'?"

Por su parte, la Ley de Obras Pblicas del Estado de Mxico, publicada en la
Gaceta de Gobierno del Estado deMxico, de 26 de septiembre de 1984, de manera evi-
dentemente errnea establece: Artculo 2.- Para los efectos de esta Ley, se considera obra
pblica: todo trabajo que renga por objeto crear, construir, conservar, demoler o modi-
ficar bienes inmuebles por su naturaleza o disposicin de la Ley, destinados a un servicio
pblico o al uso comn.
Los bienes que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble necesa-
rios para la realizacin de las obras pblicas, por administracin, o los que suministren
las dependencias, entidades o ayuntamientos conforme a lo pactado en los contratos de
obra, se sujetarn a las disposiciones de esta Ley sin perjuicio de que las adquisiciones de
los mismos se rijan por la ley respectiva.
Quedan comprendidos:
1. La construccin, conservacin, mantenimiento, reparacin y demolicin de los bienes
a que se refiere este artculo, incluidos los que tiendan a mejorar y utilizar los recursos
agropecuarios del Estado, as como los trabajos de exploracin, localizacin, perfora-
cin, extraccin y aquellos similares que tengan por objeto la explotacin y desarrollo de
los recursos naturales que se encuentren en el suelo o en el subsuelo; y
Il. Todos aquellos de naturaleza anloga.
La doctrina francesa distingue la obra en construccin de la obra terminada, al utilizar
dos locuciones diferentes: traoauxpubtics, para aludir a los trabajos que crean, producen
o modifican la obra, y ouvragepublic, para referirse a la obra terminada. La obra pblica
se puede agrupar en la atribuida a la Federacin, a los Estados y a los municipios; sern
obras pblicas municipales las realizadas por el municipio para el desempeo de sus
funciones pblicas, para la prestacin de servicios pblicos, as como las calles, parques
y jardines y su equipamiento.
Entre las formas de gestin de la obra pblica destacan la del contrato de obra
pblica, y la de administracin directa de la propia administracin pblica; empero,
existen otras formas de gestin posibles, como la concesin de obra pblica, yelccnrra-
re condicionado de comodato. Mas, independientemente de su forma de gestin, la
136
realizacin de la obra pblica puede ser de la competencia municipal, como sostuvo la

siguiente tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin:
OBRAS PBLICAS. SU RELACION MATERIAL CORRESPONDE A LOS
AYUNTAMIENTOS. (ARTICULO 142 DE LA LEYGENERAL
DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MORELOS)
Es criterio de este Tribunal que debe entenderse que el obligado a construir, es decir, a
realizar la obra pblica es el ayuntamiento, y que no debe molestarse a los particulares
obligndoles a hacerse cargo de obras que competen al poder pblico porque lo contra-
rio es violarorio de las garantas individuales, sin que con ello haya querido decirse que el
propio poder pblico no puede establecer erogaciones a cargo de los particulares para
cubrir los gastos que implican la realizacin de las obras pblicas que est obligado a
realizar o para el mantenimiento de los servicios pblicos que presta. En cuanto se refiere
a la manera de sufragar los gaslOS que implican la satisfaccin de las necesidades que
compete satisfacer al ayuntamiento, deber estarse a las disposiciones de carcter tribu-
tario que sealan los medios de obtener los recursos econmicos de los municipios. Por
las razones anteriores, el artfculo 142 de la Ley General de Hacienda Municipal del
Estado de Morelos, que crea un derecho destinado a la conservacin y reposicin de las
unidades de vapor mercurial o fluorescente, con cargo a los propietarios o poseedores de
predios con frente a la calle, no puede estimarse violacorio de garantas.
Semanario judicial de la Federacin, la poca, volumen 36, pane primera, pgina 23.
Laejecucin de obra pblica mediante el esquema contractual ortodoxo implica
la celebracin del contrato administrativo por antonomasia, cual es el de obra pblica.
Para la ejecucin de obra pblica de escasa cuanta y que no requiere de equipo
sofisticado ni de personal altamente especializado, como puede ser la referida al bacheo
y manrenimienro de las calles, por ejemplo, se recomienda la administracin directa y el
empleo de mano de obra y materiales de la regin, sin perjuicio de alquilar el equipo y
maquinaria adicionales necesarios y contratar los servicios de fletes y acarreos de mate-
riales que no pueda realizar el municipio con equipo de transporte propio.
En la actualidad se considera a la concesin de obra pblica municipal como
una forma de gestin de la misma, por medio de la cual la administracin municipal
JORGE FERNNDEZ RUIZ
137
encarga a un panicular la ejecucin de la obra a costa y riesgo de ste y le confiere

durante un plazo determinado la explotacin de la misma a efecto de que recupere la
inversin realizada, el impone de los intereses respectivos, la suma de los gastos de
operacin y mantenirnienro realizados y obtenga, adems, una utilidad.
Se trata, en rigor, de un contrato de obra pblica aunado a la concesin de un
bien del dominio pblico, cual es la obra pblica una vez concluida, esquema que per-
mite al concedente realizar dicha obra sin emplear sus recursos, habida cuenta que ser el
concesionario quien realizar la inversin requerida.
Otra forma de gestin de la obra pblica puede ser a travs de un contrato de comodaro,
mediante el cualla administracin municipal comodante entregue en comodaro a un
particular comodatario, por un plazo razonablemente determinado, un predio bajo su
dominio para destinarlo, por ejemplo, a la construccin de un estadio deportivo, cuya
explotacin permitir al comodatario recuperar el costo de construccin, operacin,
mantenimiento, as como los respectivos intereses y, en su caso, de una utilidad; vencido
el plazo del comodaro, la administracin pblica asume la explotacin de la obra.
Desde luego, la designacin del comodatario se puede derivar de una licitacin
pblica, que permita una competicin equitativa y transparente entre los posibles inre-
resadas.
Esta forma de gestin, adems de no requerir de inversin pblica, puede resultar
bastante sencilla y, por tanto, especialmente aconsejable para la realizacin de diversas
obras pblicas en los municipios de escasos recursos.
v. TEOIA JURDICA DE LAACTIVIDAD SOCIOECNOMICA RESIDUAL
DEL MUNICIPIO
Desde luego, las actividades del municipio no se reducen a las relativas a la funcin, al
servicio y a la obra pblica, dado que -a semejanza del Estado--, puede realizar otras
identificables bajo la comn denominacin de actividades econmicas residuales, en el
entendido de que en el ejercicio de la funcin pblica, en la presracin de servicio pblico
yen la ejecucin de obra pblica, el municipio realiza actividades inscritas tambin en el
mbito socioeconmico, de ah la calificacin de actividades socioeconmicas residuales.
138
A. ACTIVIDADES ECONMiCAS DE N T R ~ S PBLICO

Las actividades socioeconmicas residuales del municipio sern consideradas de inters
pblico cuando, sin implicar ejercicio de funcin pblica, prestacin de servicio pblico
ni ejecucin de obra pblica, tienen un inters prioritario dentro del mbito municipal.
La instalacin y operacin de una planta municipal de tratamiento de residuos
slidos para su reutilizacin, a efecto de resolver el problema de su acumulacin y, adems,
generar ingresos al ayuntamiento, sirve de ejemplo de actividad socioeconmica residual
del municipio productor de altos volmenes de desechos slidos.
B. ACTIVIDADES ECONMICAS SIMPLES
Hablamos de actividades econmicas simples del municipio para referirnos a las ordina-
riamenre desempeadas por los paniculares, pero que el ente municipal llega a realizar
subsidiariamente, ame la ausencia, la insuficiencia, o la ineficiencia de los particulares.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
139
CApfTULO TERCERO
ASPECTOS GENERALES DE LOS
Como sealamos en el captulo anterior, en razn de su titularidad o jurisdiccin, los
servicios pblicos se pueden clasificar en generales, regionales. municipales, coinciden-
tes y coexistentes, segn las instancias gubernamentales a que corresponda el asegura-
miento y el control del servicio.
Estaremos frente a un servicio pblico general o nacional, cuando su asegura-
miento, regulacin y control queda a cargo del gobierno general del pas, mismo que
puede ser llamado federal cuando se trata de un rgimen de este tipo, como es el caso de
Mxico, entre cuyos servicios pblicos federales podemos citar, entre OlfOS, el del sumi-
nisrro de energa elctrica, el de telfonos, y el de correos.
El servicio pblico regional se sujeta al control del gobierno del departamento,
regin, provincia o entidad federativa y no del gobierno general del pas: en Mxico,
para distinguirlos de los federales. se les denominan servicios pblicos estatales, entre los
cuales se puede mencionar al servicio pblico de taxis.
En este orden de ideas, el servicio pblico municipal es el atribuido a la instancia
de poder municipal a cuyo cargo est el aseguramiento y control de la prestacin del
servicio: en Mxico, a partir de la reforma de 1983 del artculo l l S constitucional,
tienen a su cargo un conjunto especfico de servicios pblicos que, en consecuencia, se
consideran municipales.
14'
En otros casos, los servicios pblicos no se atribuyen de manera exclusiva a

ninguna de las instancias gubernamentales, sino que se distribuye entre ellas, por lo que
se les considera de jurisdiccin concurrente, aun cuando ms bien son de jurisdiccin
coincidente o coexistente; as ocurre con los servicios pblicos de educacin, de salud, y
de transporte terrestre, entre otros.(97) Por tanto, es dable clasificar, a su vez, los servicios
pblicos a cargo del municipio en exclusivos, coincidentes y coexistentes, segn sea el
municipio el nico titular o comparta la titularidad del servicio con los otros mbitos del
poder pblico.
1. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL Y ELARTcULO
115 CONSTITUCIONAL
En los casos en que el texto original de nuestra Constitucin federal de 1917 us las
expresiones servicio pblico (artculo 132) y servicios pblicos (artculos 5, 13 Y27) no
hizo alusin a la actividad tcnica encaminada a satisfacer necesidades de carcter gene-
ral, sino que las emple en su acepcin de servicios personales prestados al Estado (art-
culo S y 13) o, con un criterio orgnico, las utiliz como sinnimo de actividad estatal
(artculos 27 y 132).
Fue travs de diversas reformas que el texto constitucional recogi la nocin de
servicio pblico consistente en actividad tcnica sarisfactora de necesidades de carcter
general a que ahora aluden los artculos 3, 28, 73, fraccin XXV; 115, fraccin III; 122,
base primera, inciso k), y 123, fraccin XVIII.
A. LA REfORMA DE 1983 AL ARTfcULO 115 CONSTITUCIONAL
El texto original del artculo 115 constitucional no estaba reservado para regular exclu-
sivamente al municipio, sino que tambin se ocupaba de aspectos fundamentales del
gobierno de los Estados de la Repblica y permaneci intocado durante ms de trece
aos, ya que la primera reforma de este numeral de la Constitucin se public el 20 de
agosto de 1928, misma que no tuvo relacin con los servicios pblicos municipales,
como tampoco la tuvieron las siguientes seis reformas a dicho artculo.
El da seis de diciembre de 1982 present el Poder Ejecutivo, ante la Cmara de
Senadores, la iniciativa de reforma ms importante de cuantas se han hecho a nuestra ley
fundamental en materia municipal, supuestamente sustentada en tres mil quinientas
diecisiete ponencias presentadas por escrito en una consulta realizada durante octubre y
142
noviembre del mismo ao, en virtud de la cual se modific substancialmente el texto del
artculo 115, entre OtrOS propsitos, para determinar los servicios pblicos a cargo de los
municipios, facultndolos para coordinarse y asociarse entre s para su eficaz prestacin,
en los trminos de la legislacin respectiva.
El da tres de febrero de 1983 se public en el Diario Oficial de la Federacin, la
reforma correspondiente -c-novena del artculo 115-, cuya parte relativa a los servicios
pblicos municipales dispuso:
Artculo 5 ~ Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de
su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre conforme a las bases si-
guientes:
(..... )
Hl. Los municipios, con el concurso de los Estados cuando as fuere necesario y lo
determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos:
a) Agua potable y alcantarillado;
b) Alumbrado pblico
e) Limpia
d) Mercados y centrales de abasro
e) Panteones
f) Ramo
g) Calles, parques y jardines
Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y
con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los
servicios pblicos que les corresponda;
De esta suerte, por disposicin constitucional qued a cargo de los municipios el
conjunto de actividades y obras catalogadas bajo la denominacin de servicios pblicos,
a que se refirieron -segn el texto de la referida reforma de 1983-los incisos de la a)
JORGE FERNNDEZ RUIZ
143
a la h) de la fraccin III del artculo l l S constitucional que acabamos de transcribir,

respecto de los cuales, cuando as fuere necesario y lo determinasen las leyes, los estados
aportaran su concurso. o sea su ayuda y asistencia, a efecto de asegurar su prestacin;
empero, conviene aclarar que en ese listado ni estaban todos los servicios pblicos que
intrnsecamente eran o deban ser municipales, ni, en rigor, eran servicios pblicos todos
los que ah estaban considerados como tales.
En efecto, en el catlogo de la reforma de 1983 a la fraccin III del artculo 115
constitucional no figuraban servicios pblicos que en el esquema de un municipio libre,
autrquico y vigoroso debieran considerarse municipales, como el de los taxis. el de los
estacionamientos de vehculos, y el del transporte colectivo urbano, entre otros. Podra
argumemarse que tales servicios, especialmente los dos ltimos mencionados, no son
necesarios en diversos municipios rurales, lo que no sera obstculo para determinar su
carcter municipal, pues quedara condicionado su establecimiento a la existencia de la
correlativa necesidad de carcter general.
En cambio, de acuerdo con la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional,
quedaron conceptuadas como servicios pblicos algunas actividades del poder pblico
municipal que sin duda se desarrollan en el desempeo de autnticas funciones pblicas,
cuales son las de seguridad pblica y trnsito, pese a que, como ya vimos en el captulo
anterior, servicio pblico y funcin pblica son dos categoras jurdicas distintas y no
dos formas para llamar a una sola y misma atribucin. Las funciones pblicas, como
ocurre en el caso de la seguridad pblica y del trnsito, conllevan el ejercicio de la potes-
tad, del imperio y de la autoridad del Estado,
De igual manera, la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional incluy
como servicios pblicos a calles, parques y jardines, los que intrnsecamente no lo son,
puesto que se trata de tpicas obras pblicas que tambin constituyen una categora
jurdica diversa a la del servicio pblico; las primeras, venimos de decirlo, son las obras
realizadas o producidas por el Estado --en el caso de la obra pblica municipal, por el
municipio-e- o a su nombre, en un inmueble determinado, con un propsito de inters
general, destinadas al uso pblico, al desempeo de una funcin pblica, o a la presta-
cin de un servicio pblico,
En la obra pblica, puede distinguirse la que est en proceso, en cuyo caso nos
144
SEFl:VICIOS PBLICOS MUNICIPALES
referimos a los trabajos a desarrollar para su realizacin, y la obra pblica terminada, la

cual puede ser objeto de nueva obra pblica, como ocurre con los trabajos para recons-
truirla, ampliarla, conservarla o modificarla.
Las calles, parques y jardines, son autnticas obras pblicas municipales que una
vez concluidas son destinadas al uso pblico; en el caso concreto de las calles, sirven de
infraesrrucrura para el servicio pblico de transporte y, en ocasiones, para los de estacio-
namiento de vehculos, y de mercados, de ah su indebida catalogacin como servicios
pblicos.
B. LA REI'ORMA DE 1987 AL ARTIcULO 115 CONSTITUCIONAL
El propsito de la dcima reforma del artculo 115 constitucional, publicada en el Dia-
rio Oficialde laFederacin, consisti en retirar de este numeral la mayora de sus dispo-
siciones relativas al gobierno de los Esrados de la Repblica, las que fueron transferidas al
artculo 116, para dedicar la casi totalidad del 115 al eme municipal, quedando intacta
su fraccin III.
>> La reforma de 1994 al articulo 21 constitucional
La reforma de 1994 al artculo 21 consrirucional, vino a agravar la errnea inclusin de
la seguridad pblica en el catalogo de servicios pblicos municipales contenido en el
artculo 115 de nuestra Ley fundamental, porque al definir a la seguridad pblica, no
como un servicio pblico sino ---con roda acierto-e- como una funcin a cargo de la
Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en las respectivas compe-
rencias sealadas por la propia Constitucin, mas, sin haberla rerirado -como debi
haber sido- del referido carlogo de servicios pblicos municipales, tuvo por conse-
cuencia el absurdo de que la seguridad pblica, segn dos artculos -el 21 y e1115- de
la Constirucin. fuese simultneamenre funcin pblica y servicio pblico.
C. LA REFORMA DE 1999 AL ARTfcULO 115 CONSTITUCIONAL
Una nora caracrerfsrica de la reforma de 1999 al artculo 115 constitucional vino a ser la
de no haber sido promovida por el Poder Ejecutivo sino por diputados federales de los
grupos parlamentarios del Partido Accin Nacional, del Partido de la Revolucin De-
mocrarica, del Partido del Trabajo y del Partido Revolucionario Institucional, citados en
orden alfabtico.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
145
a) Las iniciativas presentadas por los diputados

Entre el da 23 de octubre de 1997 y el 26 de mayo de 1999, diputados federales perte-
necientes a los grupos parlamentarios mencionados en el prrafo anterior presentaron
un toral de nueve iniciativas para hacer modificaciones al artculo 115 constitucional, de
las cuales dos se refirieron concretamente a los servicios pblicos municipales, siendo
stas las siguientes:
i. Iniciativa de diputados del Partido del Trabajo
Iniciativa presentada el once de diciembre de 1997, por los diputados federales Alejan-
dro Gonzlez Yez, Ricardo Cant Garza. Juan Jos Cruz Mamnez, Mara Mercedes
Maciel Ortiz, Luis Patio Posas, Jos Luis Lpez Lpez y Gerardo Acosta Zavala, inte-
grantes del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, para incrementar el catlogo de
los servicios pblicos municipales con el que denominaron deproteccin civil.
Respecto de la inclusin de las acciones de proteccin civil en el catlogo de
servicios pblicos municipales, habremos de opinar que es improcedente, por no tratarse
de un servicio pblico, sino de una modalidad de la funcin de seguridad pblica destinada
a prevenir los riesgos, daos o peligros y, en su caso, salvaguardar a las personas y sus
bienes, en casos de emergencias, siniestros o desastres, proporcionndoles auxilio y pro-
cediendo -con la colaboracin de los particulares y de la sociedad civil en general- al
restablecimiento de los servicios vitales y sistemas estratgicos de la comunidad.
Lo anterior no impedira que las actividades de proteccin civil pudieran atri-
buirse al municipio, mas no con el carcter de servicio pblico sino con el de funcin
pblica, que obedece a principios diferentes.
ii. Iniciativa de diputados del Partido Accin Nacional
El treinta y uno de marzo de 1998, los diputados federalesJuan Marcos Gutirrez Conzalez,
Juan Miguel Alcntara Soria, Porrunaro Alvarez Enrfquez, Abelardo Perales, Francisco
VeraGonzlez, Rubn Pemandez Aceves, Maria del Carmen Corral, Rafael Castilla Peniche,
Fernando Castellanos Pacheco, Sandra Segura Rangel, Julio Paesler Carlisle, Felipe de
Jess Canr Rodrguez, Santiago Creel Miranda, Jos de Jess Gonzlez Reyes, Juan Car-
los Gutirrez Fragoso, Csar Juregui Robles, Germn Martnez Czares, Ramn Nava
Conzalez, Amrica Ramrez Rodrguez, Carlos Arce Macias, Juan Jos Rodrguez Prats.
BaldemarTudn Manmez, Felipe Urbiola Ledezma y Antonio Galaviz Olais, integrantes
146
del Partido Accin Nacional, presentaron una iniciativa de reforma al artculo 115 consri-
rucional, entre Otros efectos, para eliminar el concurso de los estados en la prestacin de
los servicios pblicos municipales, e incrementar el catlogo de los serviciospblicos mu-
nicipales con los rubros de infraestructura urbana y rural, transporte pblico y catastro.
Acerca de la iniciativa anterior, es conveniente recordar que en municipios de
escasos recursos financieros, diversos servicios pblicos no pueden prestarse sin el con-
curso del Estado respectivo y, en lo que atae a la incorporacin del rubro de infraesrruc-
ruta urbana y rural al catlogo de servicios pblicos, habremos de sealar que se trata de
obra pblica y no de servicio pblico, lo que no sera obstculo para que se atribuyera
expresamente al municipio, pero con su calidad real de obra pblica.
En cuanto al transporte pblico, coincidimos con dicha iniciativa en Jo relativo
al servicio pblico de transpone urbano, dado que su infraestructura se integra con las
vasde comunicacin de carcter municipal, como son las calles y avenidas urbanas, que
sin lugar a dudas son obras pblicas municipales.
En cuanto al catastro, conviene aclarar que tampoco se trata de un- servicio pbli-
co sino de una funcin pblica, como es la funcin administrativa registral, consistente,
en trminos generales en dar certeza, autenticidad y seguridad jurdica a hechos, actos y
situaciones relacionadas con personas o bienes, mediante la sistematizacin de inscrip-
ciones, anotaciones, catlogos e inventarios, y proporcionar informacin al pblico, a
travs de la ejecucin del respectivo ano administrativo, porque la funcin administra-
tiva se concreta en actos administrativos.
b) El dictamen deId Comisin
El Dictamen de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, con proyecto
de decreto que reforma y adiciona el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, publicado en la Gaceta Parlamentaria de 15 de junio de
1999, formula, respecto de la fraccin III de dicho numeral, las consideraciones siguientes:
4.3 Una de las reformas ms importantes que se introducen en el presente decreto es, sin
duda, la referente a la fraccin 111 que contiene un catlogo de competencias exclusivas.
Este aspecto, est planteado en las iniciativas en estudio, por lo cual, lacomisin
JORGE FERNNDEZ RUIZ
147
que suscribe estima procedente eliminar el concurso de los Estados en las funciones y
servicios establecidos en (a nueva fraccin IIl, para que queden con dicho doble carcter
(funcin y servicio pblico), las materias descritas en los incisos correspondientes en
calidad de competencias municipales exclusivas, sin perjuicio del mecanismo de transfe-
rencia previsto en los incisos e) y d) de la ya explicada nueva fraccin JI.
En referencia a las materias cuyo concepto se ampla o aclara, tenemos lo si-
gUiente:
En el inciso a) de la faccin III, a la materia de agua potable y alcantarillado se le agrega
drenaje, tratamiento y disposicin de aguas residuales.
En el inciso e), que contempla limpia, se precisa que se trata tambin de los servicios
para recolectar, trasladar, tratar y disponer de residuos, obviamente de los que su rrata-
miento no est reservado a la competencia de otros mbitos de gobierno, segn la ley de
la materia, en los trminos de la fraccin X X X ~ del artculo 73 de la Constitucin
General de la Repblica.
En el inciso g), al concepto de calles, parques y jardines, se le agrega genricamente el
equipamiento que se entiende como la obra, mobiliario e infraestructura accesoria a los
conceptos principales ya enunciados.
En el inciso h), se adecua la nocin de seguridad pblica y se reenva al artculo 21
constitucional para aclarar que la exclusividad en este aspecto resulta de la parte espec-
fica que el nuevo concepto, en esta materia, le asigna al mbito municipal, lo cual inclu-
ye lo que se refiere a la polica preventiva municipal y se mantiene la facultad en materia
de trnsito municipal.
De rodo lo anterior, se debe concluir que se trata de funciones y servicios del
mbito municipal, para que se ejerzan o se presten exclusivamente por su rgano de
gobierno: el ayuntamiento y la administracin pblica municipal que le deriva.
Se agrega un nuevo prrafo segundo para prevenir que, sin perjuicio de sus
competencias, en las materias que tienen regulacin federal o estatal especial, los muni-
cipios observarn las leyes de la materia sin que stas, puedan desvirtuar la competencia
148
del municipio al efecto. Esto significa, por ejemplo, que si bien el municipio tiene en
exclusiva el servicio de agua potable en su jurisdiccin, ello no implica que no deba
observar la ley federal de aguas nacionales o las leyes estatales para la distribucin de
agua en bloque; no obstante, dichas leyes no podrn sustraer del mbito municipal su
potestad primigenia de distribuir entre la poblacin el viral lquido si no media el acuer-
do o resolucin de su rgano de gobierno.
Por ltimo, se recorre el actual prrafo segundo para convertirse en tercero,
eliminando la taxativa de que los municipios se puedan asociar slo entre municipios de
un mismo Estado y slo para la prestacin de servicios. Con la nueva redaccin, los
municipios se podrn asociar libremente para los fines de la fraccin en estudio, si son de
un mismo Estado, y si son de dos o ms estados tendrn que acudir a la Legislatura para
su aprobacin. En ambos casos, se ampla la posibilidad de asociacin no slo para la
ms eficaz prestacin de servicios pblicos sino tambin para el ejercicio de sus funciones
pblicas. A lo anterior se suma la va de convenir con e! Estado un esquema de asuncin
de servicios o funciones municipales o bien, de coordinacin entre ambos.
Esta comisin considera necesario sealar, que la facultad que se otorga a las
legislaturas para que autoricen la asociacin de municipios de diferentes estados, de
ninguna manera debe entenderse en demrito de las asociaciones municipales de derecho
privado que existen bajo la figura de asociaciones civiles y las que se puedan crear a
futuro, ya que en este supuesto estamos en presencia de una asociacin, ilimitada en
trminos de derecho comn, atendiendo al doble carcter de la persona moral denomi-
nada municipio. En este ltimo caso, -a diferencia de! que se ocupa la presente reforma-
, e! municipio acta en trminos de persona moral de derecho privado como atributo de
su personalidad jurdica.
i. Las errneas consideraciones del dictamen
Las consideraciones antes transcritas adolecen de falta de lgica y de actualizacin doc-
trinal en materia jurdica. lo cual dio lugar a errores importantes, como atribuir a los
servicios pblicos no slo ese carcter sino, simultneamente, el de funciones pblicas, y
viceversa, lo que permite que los rubros insertos en e! catlogo configurado en los diver-
sos incisos de la fraccin III del artculo 115 constitucional, sean, a la vez, servicios
pblicos y funciones pblicas, aunque, como lo hemos repetido con insistencia, consti-
ruyen dos categoras jurdicas diferentes. sujetas a principios y preceptos distintos.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
149
Por otra parte, las consideraciones del dictamen en comentario pretenden resuci-
tar la arcaica e infundada teorfa decimonnica de la doble personalidad del Estado que
aplican al municipio, para sostener que ste tiene una personalidad jurdica de derecho
privado e, implcitamente, otra de derecho pblico.
En consecuencia, las reformas a que se refiere el dictamen en comentario, lejos
de corregir los errores introducidos por la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional
(de considerar servicios pblicos tamo a las funciones pblicas de seguridad pblica y de
trnsito como a las obras pblicas de calles, parques y jardines, agravados por la modifi-
cacin de 1987 al artculo 21 constitucional que consider funcin pblica a la seguri-
dad pblica, sin quitarle en el artculo 115 de la propia Constitucin la etiqueta de
.\:n icio pblico), generaliz la confusin a todos los concepros del catlogo de la frac-
cin III del artculo 115, para artificialmente atribuirles el doble carcter de servicios
pblicos y funciones pblicas,
Conviene hacer hincapi en que tales errores no son propios de una cuestin
purameme doctrinal o relativos a una discusin meramente bizantina, sino que en la
prctica pueden tener consecuencias jurdicas trascendentales, toda vez que las funcio-
nes pblicas, dado su carcter de actividades esenciales propias del estado y del munici-
pio, son indelegables, por cuya razn no pueden ser objeto de concesin a particulares,
lo que s puede ocurrir. en cambio. con los servicios pblicos.
ii. La infundadateora de ladoble personalidad del Estado
Calificamos de arcaica e infundada a la teora de la doble personalidad del Estado. en
que infructuosamente trata de fundarse la ltima de las consideraciones relativas a las
modificaciones de la fraccin 111 del artculo 115 constitucional, porque a pesar del xito
que alcanz a fines del siglo XIX y principios del XX. desde hace medio siglo cay en el
descrdito al demostrarse su falta de sustento.
Inspirada en el derecho romano, la teora del fiSCO,198) surgida a finales de la
etapa del Estado absolutista, aporta las bases para el posterior desarrollo de la teora de la
doble personalidad del Estado; conforme a la primera de dichas teoras, coexistan en el
Esrado dos personas jurdicas como resultado de su disociacin jurdica: el fisco, es decir,
el Estado configurado como persona moral de derecho civil, equivalente a una sociedad
150
de intereses pecuniarios, y. por otra parte, elEstado propiamente dicho, entendido como
sociedad poltica o persona moral de derecho pblico.
Por su parte, la teora de la doble personalidad del Estado atribuy a ste dos
personalidades, una de derecho pblico y otra de derecho privado; cuando el Estado
acta como ente soberano en ejercicio de su imperio --en sus relaciones con los particu-
lares con el carcter de autoridad, por ejemplo- hace uso, segn esta teora, de su
personalidad de derecho pblico, y emplea la de derecho privado siempre que, despoja-
do de su poder, acta como una persona moral ordinaria, capaz de adquirir derechos y
contraer obligaciones en los trminos del derecho privado.
La teora de la doble personalidad del Esrado fue objeto de dura y fundada
crtica, al grado de haber cado en el descrdito, por comprobarse que el Estado no es
sino un slo y nico sujeto de derecho; si caprichosamente se le dividiere en dos
personalidades, una pblica y otra privada, se tendra que admitir que, como persona de
derecho pblico, el Estado, no sera responsable de los actos que efectuase como persona
de derecho privado, lo cual sera absurdo.
Adems si se reconociera doble personalidad al Estado, otro tanto debiera hacer-
se con los particulares, quienes usaran la de derecho privado en sus tratos con sus pares,
reservando su personalidad de derecho pblico para emplearla cuando se relacionaran
con el Estado a travs de contratos administrativos, lo cual resulta inadmisible, pues,
como bien seala el prestigiado profesor argentino Agustn A. Gordillo:
En efecto, es de advertir que la aplicacin de distintos ordenamientos jurdicos a un
sujeto no significa que su personalidad se divida y multiplique; del mismo modo que un
industrial estar sujeto al derecho comercial en sus transacciones, al derecho del trabajo
en sus relaciones con los obreros de la fbrica, al derecho civil en sus relaciones de fami-
lia, al derecho administrativo y fiscal en sus relaciones con el Estado, y al derecho penal
en la medida que cometa un delito, no por ello se podr pretender que tiene una quinruple
personalidad: comercial, laboral, civil, administrativo-fiscal y penal. Ello sera obvia-
mente absurdo, e igualmente absurdo es pretender que porque al Estado se le apliquen,
igual que a cualquier sujeto, ms de un grupo de normas, tenga por ello ms de una
personalidad jurdica. La personalidad jurdica es necesariamente una sola en todos los
casos y ello es tambin vlido para el Estado. (99)
JOFlGE FEFlNNDEZ FlUIZ
151
Al apoyarse en una doctrina definitiva e irrebatiblemente refutada desde hace

dcadas, cual es la de la doble personalidad del Estado, resulta extempornea -por
arcaica y obsoleta-la ltima de las consideraciones formuladas acerca de la fraccin IU
del artculo 115 constitucional en el dictamen en anlisis, por lo que es errnea e infun-
dada su afirmacin expresada en el sentido de que el municipio, en algn caso, acta en
trminos de persona moral de derecho privado como atributo de su personalidad jurfdi-
ca, habida cuenta que el municipio, al igual que el Estado, como bien seala el doctor
Miguel Acosra Romero: es una persona jurdica de derecho pblico con una sola perso-
nalidad y voluntad, que se regula en su estructura y funcionamiento por la Constitucin
y leyes administrativas secundarias y, cuando entra en relaciones de derecho civil, nunca
pierde su carcter de Estado, ni su voluntad cambia.110m
Lamentablemente, la desafortunada reforma de 1999 a la fraccin III del artcu-
lo 115 constitucional, lejos de corregir los errores en que incurri la de 1983, consisten-
tes en considerar servicios pblicos a las funciones pblicas de seguridad pblica y de
trnsito, lo mismo que a las obras pblicas de calles, parques y jardines, los magnific y
agrav, pues adems de considerarlos como servicios pblicos municipales -c-junro con
los autnricos-c-, incurri en elabsurdo de catalogarlos simultneamente, a unos Yotros,
como funciones pblicas.
Hubo, adems, algunas otras variaciones en el catlogo de la fraccin III del
artculo 115 constitucional -ahora de funciones y servicios pblicos-; as, el rubro
relativo al agua potable y alcantarillado qued denominado Agua potable, drenaje, al-
cantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales)'; el de limpia, se nombra
"Limpia, recoleccin, rraslado, tratamiento y disposicin final de residuos; el de calles,
parques y jardines: "Calles, parques y jardines y su equipamiento, y los de seguridad
pblica y trnsito: Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitu-
cin, polica preventiva municipal y transito; tales modificaciones no son justificables,
como se explica a continuacin.
De acuerdo con el nuevo texto del inciso e) de la fraccin III del artculo 115
constitucional, son funciones y servicios pblicos, Agua potable, drenaje, alcantarilla-
do, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales. Evidentemente ninguno de los
conceptos de este inciso es una funcin pblica; por lo que ve al agua potable, no es en
s y por s un servicio pblico, sino el producto que ste suministra; por tamo la denomi-
152
nacin correcta sera servicio pblico de suministro de agua potable; en cambio, s es

exacta la denominacin de servicio pblico de drenaje, para aludir al destinado a ave-
nar o dar salida y corriente a las aguas servidas; en cuanto al alcantarillado debe decirse
que no es un servicio pblico sino la obra pblica -conjunto de alcantarillas- que
sirve de infraestructura al servicio pblico de drenaje; y, en lo que atae al tratamiento
y disposicin de sus aguas residuales, es obvio que se trata de una actividad
socioeconmica residual de inters pblico -que no es servicio pblico-, a cargo del
municipio. Por lo anterior, el texto del inciso a) de la fraccin III del artculo 115 cons-
titucional, en nuestra opinin, debiera ser: a) Suministro de agua potable y drenaje.
De acuerdo al nuevo texto del inciso e) de la fraccin III del artculo constitucio-
nal en comentario, son funciones y servicios pblicos: Limpia. recoleccin, traslado,
tratamiento y disposicin final de residuos; lo cual encierra diversas inexactitudes, por-
que ninguno de los conceptos es funcin pblica; y, por otra parte, el tratamiento y la
disposicin final de residuos, son actividades socioeconmicas residuales de inters p-
blico, a cargo del municipio, que no son servicios pblicos; adems, el inciso en cuestin
debiera referirse nicamente a los residuos slidos, no a los lquidos ni a los gaseosos.
Por las razones anteriores, creemos que hubiera sido mejor la siguiente redac-
cin del citado inciso: c) Limpia, recoleccin y traslado de residuos slidos a centros de
depsito adecuados.
En el nuevo texto del inciso g) se agrega y su equipamiento a Calles, parques
y jardines, conceptos todos que debieran salir de un catlogo de servicios pblicos, por
tratarse de obras pblicas que constituyen la infraestructura de autnticos servicios p-
blicos, cual es el de transporte urbano, por ejemplo.
Por ltimo, en los nuevos trminos del inciso h) de la fraccin III del artculo
115, son funciones y servicios pblicos municipales: Seguridad pblica, en los trmi-
nos del artculo 21 de esta Constitucin, polica preventiva municipal y trnsito, pese a
que seguridad pblica y trnsito son exclusivamente funciones pblicas cuyo desempeo
conlleva el ejercicio del imperio, de la potestad y de la autoridad del municipio. Para
enfatizar la confusin generada por esta modificacin a la fraccin 1II del artculo 115
constitucional, debe tenerse presente que para el artculo 21 de la propia Ley fundamen-
tal, la seguridad pblica sigue considerada exclusivamente como funcin pblica.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
153
En cuanto a la polica preventiva municipal, debe sealarse que no se trata de

una funcin pblica, ni tampoco de un servicio pblico, sino de una corporacin poli-
cial conformada por un conjunto de personas fsicas dadas de alta como agentes de
polica, a cuyo cargo est el desempeo de la funcin pblica de seguridad pblica.
Las razones expresadas en los dos prrafos anteriores evidencian la conveniencia
de eliminar de un catlogo de servicios pblicos a la seguridad pblica, polica preventi-
va municipal y trnsito, lo cual no impide que el ejercicio de las funciones pblicas de
seguridad pblica y de ordenacin y control del trnsito urbano se encomienden al
municipio, en el rea de su competencia.
e) El nuevo texto de lafraccin III de/lI5 constitucional
De conformidad con la reforma de 1999, la fraccin 1ll del artculo 115 constitucional
qued con la redaccin y sujeta a los artculos transitorios siguientes:
Articulo 115. Los estados adoptaran, para su rgimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de
su organizacin poltica yadministrativa, el municipio libre conforme a las bases siguientes:
(.....)
IIl. Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales;
b) AJumbrado pblico;
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
e) Panteones;
f) Rastro,
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica pre-
ventiva municipal y trnsito;
Sin perjuicio de su competencia constitucional en el desempeo de las funciones
o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn lo dispuesto por las
leyes federales y estatales.
154
Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse y

asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor ejercicio de las
funciones que les correspondan. En este caso y tratndose de la asociacin de los muni-
cipios de dos o ms estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los
estados respectivos. As mismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesa-
rio, podrn celebrar convenios con el estado para que ste, de manera directa o a travs
del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o
bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio.
ARTiCUlaS TRANSITORIOS
ARTCULO PRIMERO El presente decreto entrar en vigor noventa das despes de
su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, salvo lo previsto en los artculos
siguientes:
ARTfcUlO SEGUNDO. Los estados debern adecuar sus constituciones y leyes con-
forme a lo dispuesto en este decreto a ms tardar en un ao a partir de su entrada en
vigor. En su caso, el Congreso de la Unin deber realizar las adecuaciones a las leyes
federales a ms tardar el 30 de abril del ao 2001.
En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el prrafo anterior, se continuarn
aplicando las disposiciones vigentes.
,(ARTCULOTERCERO. Tratndose de funciones y servicios que conforme al presen-
te decreto sean competencia de los municipios y que a la entrada en vigor de las reformas
a que se refiere el artculo transitorio anterior sean prestados por los gobiernos estatales,
o de manera coordinada con los municipios, stos podrn asumirlos, previa aprobacin
del ayuntamiento. Los gobiernos de los estados dispondrn lo necesario para que la
funcin o servicio pblico de que se trate se transfiera al municipio de manera ordenada,
conforme al programa de transferencia que presente el gobierno del Estado, en un plazo
mximo de 90 das contados a partir de la recepcin de la correspondiente solicitud.
En el caso del inciso a) de la fraccin tercera del artculo 115, dentro del plazo
sealado en el prrafo anterior, los gobiernos estatales podrn solicitar a la legislatura
correspondiente, conservar en su mbito de competencia los servicios a que se refiere el
155
citado inciso, cuando la transferencia de estado a municipio afecte, en perjuicio de la

poblacin, su prestacin. La legislatura estatal resolver lo conducente.
En tanto se realiza la transferencia a que se refiere el primer prrafo, las funcio-
nes y servicios pblicos seguirn ejercindose o prestndose en los trminos y condicio-
nes vigentes.
"ART(CULO CUARTO. Los Estados y municipios realizarn los actos conducentes a
efecto de que los convenios que, en su caso, hubiesen celebrado con anterioridad, se
ajusten a lo establecido en este decreto y a las constituciones y leyes estatales. (..... )
"ART!CULO SEXTO. En la realizacin de las acciones conducentes al cumplimiento
del presente decreto, se respetarn los derechos y obligaciones contrados previamente
con terceros, as como los derechos de los trabajadores estatales y municipales.
Dado en la Sala de Comisiones del Palacio Legislativo de San Lzaro a los catorce
das del mes de junio de mil novecientos noventa y nueve.
d) Errores de la nuevafraccin III del 115 constitucional
Independientemente de las consideraciones formuladas en el dictamen de la Comisin
de Gobernacin y Puntos Constitucionales, publicado en la Gaceta Parlamentaria de 15
de junio de 1999, la nueva redaccin del encabezado de lafraccin III del artculo 115
constitucional que establece: Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servi-
cios pblicos siguienres-, resulta confusa e imprecisa, dadas las dos interpretaciones a
que da lugar, a saber:
i. Algunos de los Irems de la fraccin son servicios pblicos y Otrosson funciones pbli-
cas, sin indicar cules son unos y cules son otras; interpretacin reforzada:
:> Por lo dispuesto en el segundo prrafo de dicha fracc:n, que alude a la competencia
del municipio en el desempeo de las funciones o la prestacin de los servicios a su cargo
como dos aspectos diferentes de su actividad;
:> Por la atribucin al municipio -en el inciso h)- de la seguridad pblica, en los
trminos del artculo 21 constitucional, que la define como una funcin -no como un
156
servicio pblico- a cargo de la Federacin, del Distrito Federal, de los estados y de los
munICipIOs.
> Por la conjuncin disyuntiva "0 utilizada en la parte final del primer prrafo del
artculo tercero transitorio del decreto respectivo, que previene: "Los gobiernos de los
estados dispondrn lo necesario para que la [uncinservicio pblico de que se trate se
transfiera al municipio de manera ordenada.
> Por la imposibilidad impuesta por la lgica de que una categora jurdica sea a la vez
otra diferente.
ii. Empero, el nuevo texto del encabezado de la fraccin III del artculo 115 constitucio-
nal, al usar en su encabezado la conjuncin copulativa "Y en la expresin [unciones y
servicios pblicos que pone a cargo de los municipios, no slo califica de pblicos tamo a
las funciones como a los servicios sino que permite tambin inferir el desatino de que
todos los tems de dicha fraccin sean simultneamente servicios pblicos y funciones
pblicas, tal como lo expres la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de
la Cmara de Diputados en su dictamen respectivo.
e) Basespara rectificar el artculo 115 constitucional
Por todo lo anterior, se impone la modificacin del texto del artculo 115 constitucional
a fin de configurar el marco jurdico adecuado para propiciar el sano desarrollo de los
municipios en Mxico, tal rectificacin deber partir de un catlogo integral de las acti-
vidades a su catgo que las agrupe en relacin con las funciones pblicas, los servicios
pblicos y las obras pblicas, identificando las restantes como actividades socioeconmicas
residuales.
En este orden de ideas, debern pteverse las actividades a realizar en ejercicio de
las siguientes funciones pblicas del municipio: la de gobierno municipal, incluidas las
de otorgamiento de licencias, permisos y -en su caso- concesiones; la funcin pblica
-c-marerialmente legislativa- de aprobar los bandos y reglamentos municipales; la fun-
cin pblica -c-marerialmenre jurisdiccional- de imponer sanciones por la comisin
de fahas administrativas; la funcin pblica -formal y materialmente administrativa-
de contratar la adquisicin, arrendamiento yenajenacin de bienes yservicios, as como
de obra pblica, y de convenir o concesionar la prestacin de servicios pblicos; la de
JORGE FERNNDEZ RUIZ
157
seguridad pblica; la de trnsito; la hacendaria; la de planeacin; la de control; la catastral;

as como las de proteccin al ambiente y de proteccin civil, en el mbito de su compe-
tencia.
En cuanto a los servicios pblicos municipales, el catlogo respectivo deber
incluir los de agua potable y drenaje:"?" alumbrado pblico; limpia, recoleccin y tras-
lado de residuos slidos'?" mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; estaciona-
miento de vehfculos; taxis y automviles de alquiler; y transporte colectivo urbano de
pasajeros.
En cuanto a las obras pblicas municipales, deben considerarse la construccin,
edificacin, instalacin y cualesquiera otras actividades que modifiquen el estado o mo-
dificacin de un imbueble municipal con un propsito de inters pblico o beneficio
general, as como al producto terminado de tales actividades; por lo que quedaran
comprendidos los edificios municipales destinados a sus rganos y dependencias; las
redes de agua potable, drenaje y alumbrado pblico, as como las calles, parques y jardi-
nes.
Finalmente, debieran figurar entre las actividades socio econmicas residuales, las
de inters pblico relativas al tratamiento y disposicin de las aguas servidas y pluviales,
y al tratamiento y disposicin final de los residuos slidos, as como las actividades
socioeconmicas residuales simples que el municipio desempee con motivo de la defi-
ciencia o insuficiencia de las similares desarrolladas por los particulares.
2. ELSERVICIO PBLICO MUNICIPAL ENELDERECHO ARGENTINO
A guisa de muestra del derecho comparado, nos remitimos al derecho argentino, para
explorar el mbito de las obras pblicas y de los servicios pblicos municipales, lo que nos
permite advertir, por ejemplo, que en la Provincia de Buenos Aires, el catlogo de los
referidos servicios no incluye la seguridad pblica ni la ordenacin del trnsito; tampoco
comprende las calles, parques y jardines, cuya apertura y ejecucin se atribuye implcita-
mente al departamento ejecutivo de la municipalidad, con sujecin a una normativa jurdica
integrada por la Constitucin Provincial, la Ley Orgnica de las Municipalidades, la Ley
de Obras Pblicas y su decreto reglamentario, la Ordenanza General nmero 165, sobre
Obras Pblicas Municipales; y el Reglamento de Contabilidad y Disposiciones de
Administracin para las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, entre otras.
158
eeevrcroe PBLICOS MUNICIPALES
Cabe aclarar que en la provincia de Buenos Aires la organizacin del gobierno

municipal obedece a un esquema bipartita configurado a travs de dos departamentos:
el deliberativo y el ejecutivo, el primero est a cargo del Concejo deliberante, compuesto
de un nmero variable de miembros, no menor de seis ni mayor de veinticuatro conce-
jales, de acuerdo al nmero de habitantes, en tamo que el departamento ejecutivo se
encomienda a un intendente.
El catlogo de obras pblicas municipales de la Provincia de Buenos Aires est
contenido en su Ley Orgnica de Municipalidades, que al respecto establece:
An. 59. Constituyen obras pblicas municipales:
a) Las concernientes a los establecimientos e instituciones municipales.
b) Las de ornato, salubridad, vivienda y urbanismo;
e) Las atinentes a servicios pblicos de competencia municipal.
d} Las de infraestructura urbana, en especial las de pavimentacin, repavimenracin,
cercos, veredas, saneamiento, agua corriente, iluminacin, electrificacin, provisin de
gas y redes telefnicas.
(.....)
Art. 60. Las obras municipales se realizarn por:
a) Administracin
b) Contratacin con terceros
e) Cooperativas o asociaciones de vecinos
d) Acogimiento a leyes de la provincia o de la nacin.
En los contratos con terceros para la realizacin de obras que generen conrribu-
cin de mejoras, se podr imponer al contratista la percepcin del costo de la obra
directamente de los beneficiarios.
En cuanto a los servicios pblicos, la Ley Orgnica de las Municipalidades, en su
artculo 52, presenta un catlogo de servicios pblicos municipales que incluye los de
barrido, riego, limpieza, alumbrado, provisin de agua, obras sanitarias y desages
pluviales, transporte y todo otro que tendente a satisfacer necesidades colectivas de ca-
rcter local, siempre que su ejecucin no se encuentre a cargo de la Provincia o de la
Nacin, a cuyo efecto atribuye al Concejo Deliberante disponer la prestacin de los
catalogados, y adems, dispone:
JORGE FERNNDEZ FlUIZ
159
Art. 53. El Concejo autorizar la prestacin de los servicios pblicos de ejecu-

cin directa del departamento ejecutivo o mediante organismos descentralizados, con-
sorcios, cooperativas, convenios y acogimientos. Con tal propsito, se podr autorizar la
obtencin de emprstitos y la venta o gravamen de bienes municipales, con arreglo a lo
dispuesto para estas contrataciones.
Por mayora absoluta del total de sus miembros, el Concejo podr otorgar conce-
siones a empresas privadas para la prestacin de servicios pblicos, con arreglo a lo dis-
puesto en el Captulo VII.
Art. 131. La ejecucin directa de los servicios de la municipalidad corresponde al
departamento ejecutivo, quien administrar los establecimientos por medio de emplea-
dos a sueldo, comisiones de vecinos u organismos descentralizados. En los convenios,
cooperativas o consorcios, ser obligatoria su participacin en los rganos directivos.
3. FORMAS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
La prestacin de los servicios pblicos municipales se da a travs de estructuras
organizacionales determinadas, a cargo de entes de derecho pblico, o bien de personas
fsicas o morales, mediante diversas formas o modos de gestin, inscritas unas en el
derecho pblico, encuadradas otras en el derecho social, e insertas unas ms en el dere-
cho privado.
A. PRESTACIN POR INSTITUCIONES DE DERECHO PBLICO
Figuran entre las posibles formas de prestacin del servicio pblico municipal, a travs
de entes de derecho pblico, la gestin directa por medio de la administracin munici-
pal centralizada; la gestin mediante ente especfico de la administracin centralizada,
pero carente de personalidad jurdica propia, como esel rgano municipal desconcenrrado,
la prestacin a travs de la personificacin del servicio pblico por lava de la descentra-
lizacin administrativa por servicio a travs del organismo descentralizado municipal; la
prestacin a travs de una empresa de participacin municipal mayoritaria que, aun
cuando acuada en los moldes del derecho privado, se sujeta, en parte, a regulacin de
derecho pblico; la prestacin por medio de una asociacin intermunicipal; la presta-
cin mediante convenio celebrado entre el municipio y el Estado; y la prestacin a travs
de un fideicomiso pblico.
160
a) Gestin directa de la administracin municipal centralizada

Estaremos frente a esta forma de gestin de los servicios pblicos, que los franceses
conocen como gestin en rge simple o direae, cuando el servicio pblico 10 maneja la
administracin municipal centralizada por medio de una de sus dependencias que si-
multneamente atiende otras actividades; se trata, pues, de una gestin indiferenciada
de la administracin pblica, en la que sta asume su direccin y operacin, al hacerlo
funcionar con sus propios agentes y recursos.
En Mxico, la mayora de los municipios encomiendan diversos servicios pbli-
cos, como los de limpia y mercados a dependencias de su administracin centralizada, y
en consecuencia, sin personalidad jurfdica ni patrimonio ni presupuesto propios, pero
con bienes especficos afectos a ellos, y con asignaciones concretas de recursos, para
subvenir a sus gastos, en sus respecrivos presupuesros anuales de gastos, as como con
personal especializado adscrito formalmente- a cada uno de dichos servicios.
En tanto no cese la confusin existente en el arrfculo 115 de nuestra Constitucin
federal, que considera servicios pblicos a genuinas funciones pblicas, la gestin
directa centralizada resulta indispensable para aqullos cuya prestacin implica el ejercicio
de autoridad; as, los llamados servicios pblicos de trnsito y los de seguridad pblica
deben ser prestados por la administracin pblica centralizada, por la razn referida."?"
b) Gestin del servicio pblico municipal a travsde un rgano desconcentrado de la
Administracin centralizada
El municipio encuentra en el rgano desconcentrado -c-producro de la llamada
desconcentracin administrativa- otra de las formas de gestin directa de los servicios
pblicos a su cargo; en opinin del profesor de la Universidad de Lieja, Andr
Butrgenbach, la desconcentracin administrativa es un sistema organizacional conforme
al cual el poder decisorio y la competencia para realizar actos propios de la persona
pblica se asignan a los rganos jerrquicamente subordinados a la suprema autoridad
central. (104)
La creacin del rgano desconcenrrado municipal debe estar prevista en la ley y
deber ser motivo de acuerdo especial del ayuntamiento.
En el caso del rgano desconcencrado que atiende la gestin de un servicio p-
JORGE FERNNDEZ RUIZ
161
blico determinado, se adviene el traslado parcial de la competencia y del poder decisorio,

de un rgano superior a uno inferior, sin que desaparezca entre ellos la relacin jerrqui-
ca de autoridad, aun cuando disminuya la subordinacin. La existencia de rganos
desconcentrados est prevista, por ejemplo, en la Ley Orgnica del Municipio libre del
Estado de Guerrero. que dispone:
Artculo 61. ~ Son facultades y obligaciones de los ayuntamientos en materia de
Gobernacin y Seguridad Pblica las siguientes:
(.....)
XXII-A. Establecer Centros Micro-regionales de Servicios Pblicos de carcter
administrativo y tcnico, en aquellas zonas que los requieran por razones de dispersin o
concentracin poblacional, accesibilidad a dichos servicios, facilidades de comunicacin
y patrones de vida social, determinando su jurisdiccin rerrirorial.f...)
Artculo 8 2 ~ Los servicios pblicos prestados directamente por el ayuntamiento
sern administrados por el presidente municipal en los trminos de esta Ley, sus regla-
mentos y acuerdos del ayuntamiento.
Anculo 197.- Las comisaras municipales son rganos de desconcentracin ad-
minisrrariva de los ayunramienros y de la administracin municipal y de participacin
de la comunidad, de integracin vecinal y de carcter honorfico.
Artculo 202.- En las cabeceras municipales con ms de 20,000 habitantes, el
Ayuntamiento, a propuesta del presidente municipal, podr crear delegaciones
municipales como rganos administrativos desconcenrrados por territorio,
jerrquicamente subordinados al presidente municipal, con el mbito de competencia
territorial que el propio ayuntamiento establezca.
Este arrculo es aplicable para aquellas localidades en las que no existan Comisa-
ras.
Artculo 203.- Las delegaciones tendrn las facultades delegadas en funcin del
tamao del mbito territorial de competencia, la complejidad de problemas urbanos y
sociales, los recursos tcnicos y financieros de los servicios y obras pblicas, el nivel de
participacin de los vecinos as como la capacidad administrativa y tcnica disponible.
62
Artculo 241 ~ A La creacin de los Centros Micro-regionales de Servicios P-

blicos a los que se refiere el artculo 61 fraccin XXII-A, surtirn sus efectos a partir de la
aprobacin del Congreso del Estado, y tendrn por objeto integrar equipamiento, servicios
e infraestructura que puedan ser aprovechados por los ciudadanos de una regin.
Artculo 241-B.- Los Centros Micro-regionales de Servicios Pblicos son rganos
de desconcenrracion territorial de los Ayuntamientos y de la Administracin Municipal
de carcter auxiliar; y estarn sujetos al poder jerrquico del cabildo, por conducto del
presidente municipal.
El Centro contar con un coordinador que fungir como su titular y quien ser
designado por el ayuntamiento a propuesta del presidente municipal.
Artculo 241 -C> El gobierno del estado podr transferir el uso de sus facultades
a un Centro, siempre y cuando para su creacin se haya firmado un convenio de coor-
dinacin en los trminos del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
Anculo 241-E. Las atribuciones del Centro Micro-regional de Servicios Pbli-
cos sern:
L Prestar los servicios que le sean delegados por el Ayuntamiento y/o el Gobierno del
Estado;
(.....)
III. Llevar a cabo funciones de polica y buen gobierno, as como cuidar la seguridad
pblica;
IV. Actuar como autoridad auxiliar del Gobierno del Estado y Gobierno Federal; C..)
c) Gestin mediante organismo descentralizado
La llamada personificacin del servicio pblico se da a nivel municipal cuando se crea
una persona jurdica de derecho pblico con el deliberado propsito de encomendarle la
prestacin de una actividad atribuida a la administracin pblica municipal, bajo el
esquema organizacional de la descentralizacin administrativa por servicio.
La descentralizacin administrativa por servicio significa una delegacin de fa-
cultades de cualesquiera de las personas morales territoriales, como son el Esrado, le
JOFlGE FERNNDEZ RUIZ
163
entidad federativa y el municipio, en favor del propio servicio que se personaliza, con
recursos propios y con poder de decisin, sin que por ello se rompan sus vnculos con
aqullas, porque seestablecen obligadas relaciones jurdicas que fijan elrgimen de derecho
al que se someten tales servicios personificados.
Asimismo, la descentralizacin por servicio entraa la creacin de una nueva
persona jurdica con una esfera de competencia, rganos propios y poder de decisin,
sin perjucio de que las mencionadas personas morales territoriales conserven ciertas fa-
cultades de inrervencin.s'?"
La personificacin del servicio pblico municipal por la va de la descentraliza-
cin administrativa por servicio se produce mediante la creacin de un ente de derecho
pblico investido de autonoma jurdica, financiera, tcnica y de gestin, al cual se rranfiere
la facultad, original u ordinariamente atribuida a la administracin municipal centrali-
zada, de operar un servicio pblico.
En virtud de la autonoma jurdica, el ente tendr personalidad jurdica propia;
gracias a la autonoma financiera, habr de tener patrimonio propio; merced a la auto-
noma tcnica, contar con su propio ordenamiento tcnico; y dada la autonoma de
gestin, estar en condiciones de tramitar por s mismo cuanto requiera para alcanzar su
cometido. Pese a esa cudruple autonoma, la administracin municipal central mantie-
ne su control y vigilancia respecto del ente descentralizado, mediante una relacin de
tutela.
La desconcentracin administrativa se diferencia de la descentralizacin admi-
nisrrativa por servicio, en que, en la primera se da una delegacin o rransferencia de
facultades entre dos rganos de un mismo ente o persona, en tanto que en la descentra-
lizacin por servicio, la delegacin o transferencia de facultades se registra entre dos
personas diferentes, habida cuenta que el organismo descentralizado tiene personalidad
jurdica propia y el rgano desconcentrado carece de ella; adems, la relacin entre los
rganos es de jerarqua en la desconcenrracin. y de tutela en la descentralizacin.
La personificacin del servicio pblico municipal por la va de la descentraliza-
cin administrativa por servicio se da en Mxico a travs del llamado organismo descen-
tralizado, figura jurdica adoptada para instrumentar dicha forma organizacional, [anta
164
en el mbito federal como en el de las entidades federativas y en el de los municipios;

caracterizado por tener personalidad jurdica y patrimonio propios, crearse por medio
de un procedimiento de derecho pblico, gozar de autonoma jurdica, financiera, tcni-
ca y de gestin, para la realizacin de una actividad tcnica, cual es la prestacin de un
servicio pblico, y sujeto a una relacin de [mela respecto de la administracin cenrrali-
zada, merced a la cual sta lo vigila y controla.
En este orden de ideas, el Cdigo Municipal para el Estado de Chihuahua expedi-
do el 26 de septiembre de 1995, bajo Decreto nmero 850/95 P.E., dispuso:
Artculo 79.- Son organismos descentralizados municipales, las personas mora-
les creadas por el ayuntamiento, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten
siempre y cuando renan los siguientes requisitos:
l. Que su patrimonio, se constituya total o parcialmente con bienes, fondos,
asignaciones presupuesrales, subsidios, el rendimiento de un impuesto especfico o cual-
quier otra aportacin que provenga del municipio; y
11. Que su finalidad u objeto, sea la prestacin de servicios pblicos o sociales, la
explotacin de bienes o recursos propiedad del municipio, la investigacin cientfica y
tecnolgica o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad
social.
El texto del precepto legal antes transcrito no es el adecuado porque puede dar
lugar a confundir al organismo descentralizado con la empresa de participacin munici-
pal, al permitirse que el primero adopte la estructura legal de la sociedad annima, por
ejemplo, que tan comn es para la segunda.
El sentido confuso y equvoco del referido precepto del Cdigo Municipal para
el Estado de Chihuahua parece inspirarse en (aLey Orgnica de laAdministracin Pblica
Federal, que a su vez proviene de la primera Ley para el Control de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, que en su artculo 2
0
reconoca
como organismos descentralizados a las personas morales creadas por el Estado, median-
te ley del Congreso o decreto del Ejecutivo, cualquiera que sea la forma jurdica que
adopten y siempre que, adems, sarisfaciesen ciertos requisitos.
JORGE F'ERNNDEZ RUIZ
165
Por lo anterior considero que toda ley orgnica municipal debiera precisar que
los organismos pblicos descentralizados se caractericen por su personalidad jurdica y
patrimonio propios, y habida cuenta que su existencia ordinariamente habr de rebasar
el periodo para el que fue electo el ayuntamiento que lo promueve, debiera establecerse
que slo puedan crearse mediante ley o decreto de la Legislatura del Estado, a propuesta
del ayuntamiento respectivo, para personificar un servicio pblico conforme a una es-
tructura de derecho pblico, bajo la turela de la administracin municipal centralizada.
La atencin de la precisin sugerida en el prrafo anterior permitira destinar el
organismo descentralizado, exclusivamente a su objetivo original: la personificacin de!
servicio pblico, por medio de un proceso de descentralizacin administrativa por servi-
cio que ubica a la nueva persona de derecho pblico en su mbito lgico y natural que es
e! de la administracin pblica de la cual forma parte.
De tal suerte, se evitara confundir al organismo pblico descentralizado con la
empresa de participacin municipal, porque e! primero slo podra crearse de acuerdo a
estructuras legales de derecho pblico y, por tanto, no sera posible formarlo en los
troqueles del derecho privado usados para acunar a la emptesa de participacin estatal,
tales como e! de la sociedad annima, por ejemplo.
En todo caso, la creacin de un organismo descentralizado del municipio re-
quiere de un acuerdo del ayuntamiento respectivo para tal efecto y, por lo general, co-
rresponde a la Legislatura del Estado expedir el decreto de su creacin, a iniciativa del
ayuntamiento correspondiente.
d) Mediante empresa departicipacin municipal mayoritaria
La prestacin de los servicios pblicos municipales puede efectuarse a travs de la llama-
da emptesa paramunicipal o de participacin municipal mayoritaria, cuyo capital puede
integrarse con aportaciones del municipio y de los particulares para constituir la tfpica
empresa mixta, o bien con aportacin exclusivamente municipal canalizada, en parte, a
travs del ayuntamiento y, en parte, por conducto de organismos descentralizados del
municipio. Las empresas de participacin municipal mayoritaria las defini e! citado
Cdigo municipal para el estado de Chihuahua, expedido el 26 de septiembre de 1995,
en los siguientes trminos:
166
SERVICIOS PBl.ICOS MUNICIPAl.ES
Artculo 80.- Son empresas de participacin municipal mayoritaria, aquellas

que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
I. Que el municipio, directamente o a travs de otras empresas, en cuyo capital
tenga participacin mayoritaria o de organismos descentralizados, aporte o sea propiera-
rio de un cincuenta y uno por ciento o ms del capital social o de las acciones de la
empresa;
11. Que en la constitucin de su capital, se haga figurar acciones de serie especial
que slo puedan ser suscritas por el municipio; y
III. Que al municipio corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los
miembros del consejo de administracin, junta directiva u rgano equivalente o de de-
signar al presidente, director o gerente, o tenga facultades para vetar los acuerdos de la
asamblea general de accionistas, del consejo de administracin, de la junta directiva u
rgano equivalente.
La creacin de la empresa paramunicipal requiere de un acuerdo del ayuntamiento
y, por lo general, de la autorizacin del Congreso del Estado. Acerca de la empresa
paramunicipal o de participacin municipal mayoritaria, el doctor Jos Meja Lira hace
notar que:
Este sistema se ha difundido mucho en los pases europeos. Por ejemplo en
Alemania, el ejecutor principal de los servicios municipales corresponde a una empresa
paramunicipal polivalente llamada stadnoerke (literalmente trabajos citadinos). La
stadnoerke maneja un presupuesto distinto al municipal, estableciendo su propio balan-
ce y estado de resultados, y eventualmente se cubre su dficit por el presupuesto local.
Estas empresas se encargan de la distribucin de la electricidad, del gas, de la calefaccin
y del agua porable.t'?"
e) Por medio de asociacin intermunicpal
Otra forma de prestacin del servicio pblico municipal es a travs de una asociacin
intermunicipal, figura prevista en el lrimo prrafo de la fraccin III del artculo 115
constitucional, conformada por varios municipios, previo acuerdo de sus respectivos
ayuntamientos, para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos; cuando se trate de
JORGE FERNNDEZ RUIZ
167
asociacin de municipios de dos o ms estados, se deber recabar la aprobacin de las

correspondientes legislaturas. En opinin del maestro Eduardo Lpez Sosa;
Este mecanismo constituye una forma de coordinacin entre dos o ms ayuntamientos
para conjuntar estrategias, unificar esfuerzos y coordinar recursos en la solucin o pres-
racin de un servicio pblico. La asociacin busca satisfacer los requerimientos de servi-
cios de todas las poblaciones municipales implicadas. Por su naturaleza puede dar origen
a un organismo ad hoc para atender el servicio, lo cual supone una mezcla en las formas
de p-estacion.v'?'
La figura de la asociacin de municipios de un mismo Estado se previ, por vez
primera, en la reforma de 1983 al artculo l l S constitucional: en tanto que la reforma
de 1999 al mismo numeral, permite la asociacin intermunicipal para integrar a muni-
cipios de diferentes estados en la prestacin mancomunada de servicios pblicos con el
propsito de mejorar su eficacia. Desde luego, la asociacin inrerrnunicipal no podr
quedar por encima de sus municipios inregranres, por prohibirlo expresamente la frac-
cin 1del artculo 115 constitucional.
fJA travs de convenio celebrado entre el municipioy el estado
La incapacidad financiera y tcnica suele ser un impedimento para que el municipio
pueda prestar adecuadamente ciertos servicios pblicos de su competencia, por lo que
para solucionar el problema puede celebrar un convenio con el Estado, a fin de transferir
a ste dicha prestacin de manera temporal, como, a partir de la reforma de 1999, lo
prev el ltimo prrafo de la fraccin 1lI del artculo 115 constitucional, por disponer
que los municipios, cuando a juicio dd ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn
celebrar convenios con el Estado para que ste, de manera directa o a travs del organis-
mo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se
presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio."
En trminos generales, ser necesario que el convenio estado-municipio sea pre-
cedido por un acuerdo del ayuntamiento respectivo que haga constar la incapacidad
financiera, tcnica o de otra ndole que sufra el municipio para prestar por s el servicio
pblico de que se trate; y de rebasar la duracin del convenio el periodo del ayuntamien-
to, recabar la aprobacin de la Legislatura del Estado. Por lo dems, el convenio deber
precisar el servicio pblico a que se refiera, su duracin y los derechos y obligaciones de
168
ambas partes; as como las formas de terminacin y suspensin y el rgano a que se

sometan para los casos de controversias.
gJ Mediante fideicomiso pblico
De acuerdo al artculo 346 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, el
fideicomiso es una figura jurdica en virtud de la cual una persona, llamada
fideicomirente, destina cienos bienes a un fin lcito determinado, encomendando la
realizacin de ese propsito a una institucin fiduciaria.
Habida cuenta que la prestacin de un servicio pblico es un fin lcito determi-
nado, el fideicomiso puede tener como fin dicha prestacin y, en consecuencia puede ser
una forma de gestin del servicio pblico, a condicin de que est prevista en la norma-
tiva; y dado que el municipio es una persona jurdica, puede ser fideicomirenre y aportar
recursos de su propiedad en la integracin de fideicomisos para encargarse de la presra-
cin de servicios pblicos especficos; al respecw, la Ley Orgnica Municipal del Estado
de Mxico, previene:
Anculo 123.- Los ayuntamientos estn facultados para constituir con cargo a la
hacienda pblica municipal, organismos pblicos descentralizados, con la aprobacin
de la Legislatura del Estado, as como aportar recursos de su propiedad en la integracin
del capital social de empresas paramunicipales y fideicomisos.
Artculo 124.- Los rganos de control y evaluacin gubernamental de los ayunra-
miemos, sern los responsables de la supervisin y evaluacin de la operacin de los
organismos auxiliares y fideicomisos a que se refiere el presente capitulo.
En los trminos de la Ley Orgnica de Administracin Municipal del Estado de
Sonora, expedida el 24 de enero de 1984:
Artculo 66.- Para los efectos de esta Ley se entiende por:
(..... )
III. Fideicomisos pblicos municipales, aqullos que se constituyen conforme a
la Ley de la materia, con fondos del gobierno municipal o de alguno o algunos de los
organismos a que se refieren las fracciones que anteceden y en donde el ayuntamiento
como fideicornirenre nico, atiendan un objeto especfico de inrers pblico o beneficio
JORGE FERNNDEZ RUIZ
169
colectivo, cuya competencia tenga legalmente atribuida.

Conforme a la definicin de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito,
podemos considerar que los elementos del fideicomiso pblico municipal para presta-
cin de servicio pblico, son: el fideicomirenre, que sera el ayuntamiento, quien a nom-
bre del municipio emite la declaracin unilateral de crear el fideicomiso; el fiduciario,
que tendra que ser una institucin de crdito autorizada para fungir como fiduciaria; la
finalidad de prestar un servicio pblico determinado; el fideicomisario o beneficiarios,
que vendran a ser los usuarios potenciales del servicio pblico respectivo, y los bienes
fideicomitidos, que consistiran en los bienes o recursos municipales aportados para tal
efecto.
Independientemente de la aprobacin de la legislatura del Estado, la constitucin
del fideicomiso pblico municipal requiere del acuerdo previo del ayuntamiento respec-
tivo que la autorice.
B. PRESTACION POR ENTES DE DERECHO SOCIAL
Los troqueles del derecho social tambin son aptos para constituir personas morales
operadoras -va concesin o permiso- de servicios pblicos, prueba de ello es el mol-
de especfico de la sociedad cooperativa, la cual opera sobre el prinicipio de igualdad de
sus miembros, tanto en derechos como en obligaciones; tiene un mnimo de diez socios;
su capital es variable y su duracin es indefinida; en la adopcin de resoluciones cada
socio tiene un VOtO; persigue elevar el nivel socioeconrnico de sus miembros conjuntando
su actuacin en una obra colectiva, y reparte sus rendimientos por partes iguales, en
proporcin del trabajo desarrollado por cada uno de sus miembros. El artculo 56 de la
referida ley, dispone:
"Son sociedades cooperativas de productores, aquellas cuyos miembros se aso-
cien en la produccin de mercandas o en la prestacin de servicio al pblico.
Habida cuenta que los particulares pueden prestar servicios pblicos propios, es
decir, atribuidos al Estado, mediante concesin u otro mecanismo de delegacin; y ser-
vicios pblicos impropios o virtuales, o sea, no atribuidos al Estado, previa obtencin
del permiso, licencia o autorizacin correspondiente, se puede aprovechar la categora
170
especial de cooperativa deintervencin oficial, para la prestacin del servicio pblico, toda
vez que el artculo 63 de la Ley General de Sociedades Cooperativas, establece:
"Son sociedades (cooperativas) de intervencin oficial las que exploten conce-
siones, permisos, autorizaciones, contratos o privilegios legalmente otorgados por la au-
toridades federales o locales."
En la practica. diversas sociedades cooperativas de inters pblico son prestadoras
de servicios pblicos de transporte urbano y, desde luego, pueden emplearse para la
prestacin de otros tipos de servicios pblicos.
C. PRESTACIN POR ENTES DE DERECHO f>RIVADO
La prestacin de servicios pblicos por medio de particulares puede darse mediante
formas de gestin sujetas a regmenes jurdicos diferentes, segn se trate de servicios
pblicos propios o de servicios pblicos impropios o impropiamente dichos.
a) Gestin de servicios pblicospropios por medio de particulares
Aun cuando los servicios pblicos propios o propiamente dichos estn atribuidos al
Estado, es posible que en algunos casos ste transfiera la actividad de su prestacin a los
particulares, mediante diferentes mecanismos, tales como la concesin, la locacin, el
concierto y la gestin interesada.
i. La concesin
Cuando se concesiona a un particular la prestacin de un servicio pblico, ste no sale
del mbito de atribuciones de la administracin pblica quien, en consecuencia, no
pierde su titularidad, por lo que prestar el servicio indirectamente a travs del concesio-
nario, quien tendr a su cargo los riesgos econmicos de su prestacin, como lo hace
notar Maurice Hauriou cuando define:
La concesin es una operacin por la cual un particular se encarga, a sus gastos, riesgos y
peligros, del funcionamiento de un servicio pblico y, en su caso, de la ejecucin de
obras pblicas, gracias a la transmisin temporal de derechos del poder pblico, de ma-
nera reglamentaria, y merced a una remuneracin prevista contractualmente, derivada
de rasas que esr autorizado a percibir de los usuarios del servicio.t'?"
JORGE FERNNDEZ RUIZ
171
ii. La locacin
La locatio conductio operarum del derecho romano perdura, hasta nuestros das, en la
legislacin de algunos pases, bajo la denominacin de locacin de servicio o arrenda-
miento, como un sistema por cuya virtud la administracin pblica "locataria encarga
a un panicular locador, por tiempo determinado y mediante la remuneracin conve-
nida de antemano, la prestacin de un servicio pblico gratuito u oneroso, por lo general
ya organizado. Contra esta forma de gestin de servicio pblico, Manuel Mara Oez
expresa:
Los usuarios del servicio arrendado no tienen relacin jurdica con el empresario sino
con la administracin a quien deben pagar el precio del servicio. En el arrendamiento no
existe ninguna delegacin del poder pblico, ya que el empresario no est autorizado
para el cobro de las tarifas ni el ejercicio de ciertas prerrogativas que corresponden a la
administracin. 'Es un sistema anacrnico que est en desuso, que implica una confesin
de incapacidad de la administracin pblica."?"
Pese a las crticas, la locacin o arriendo del servicio pblico, contina en uso en
diversos pases, especialmente a nivel municipal, especficamente en el caso del servicio
de alumbrado pblico, pues suele ocurrir que la autoridad municipal contrate su presta-
cin con la empresa suministradora de energa elctrica, quien por tal motivo toma a su
cargo la operacin y mantenimiento del mismo, mediante el pago del precio convenido,
sin que se establezca relacin jurdica entre la poblacin usuaria de este servicio uti unversi
y la empresa prestadora del mismo.
ii. La subrogacin
La subrogacin o concierto viene a ser otra forma de prestacin indirecta del servicio
pblico propiamente dicho a travs de entes de derecho privado, consistente en el apro-
vechamiento de las instalaciones o infraestructura que tienen instituciones privadas, ade-
cuadas para realizar su prestacin, a cuyo efecto el ente pblico a quien est atribuido el
servicio, contrata con el poseedor de las intalaciones o infraestructura mencionadas, la
prestacin de ese servicio a los usuarios respectivos.
El concierto o subrogacin se considera como una forma provisional, conforme a
la cual la prestacin del servicio queda a cargo de un subrogarario, quien es una perso-
na diferente a la que legalmente le est atribuido; cuando el prestador original del servi-
172
cio adquiere o recupera la posibilidad de proporcionarlo directamente, el concierto se

vuelve innecesario; as, por ejemplo, se previ en Espaa en el Reglamento de Servicios
de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, que dispuso:
Artculo 144.1. La duracin de los conciertos no podr exceder de diez aos y
quedarn automticamente sin efecto desde el momento en que la Corporacin intere-
sada tuviere instalado y en disposicin de funcionar un servicio anlogo al concertado.
2. No obstante, se podrn autorizar por el Ministerio de la Gobernacin sucesi-
vas prrrogas de igual duracin, siempre que la Corporacin demostrase la irnposibili-
dad de instalar elservicio por su cuenta o la mayor economa de esta forma de prestacin
sin menoscabo de eficacia para el pblico.
iii. La gestin interesada
En Francia, otra forma de gestin de los servicios pblicos municipales viene a ser la
llamada rgie interessee, ubicada en un puntO intermedio entre la gestin en rgie y la
concesin. Esta gestin o administracin interesada implica la asociacin de la adminis-
tracin pblica con un panicular para la prestacin de un servicio pblico, sin crear por
ello una nueva persona jurdica, lo cual puede efecruarse conforme a diversas modalida-
des. Los aspectos esenciales de la doctrina francesa sobre la rgie nscraee, los resume
Fernando Albi en los siguientes trminos:
lo La administracin confa a un particular no funcionario -regisseur- la presta-
cin de un servicio pblico.
2
0
Las instalaciones materiales son propiedad de la administracin. El gestor no
financia el coste de primer establecimiento del servicio. No es un capitalista; aporta,
exclusivamente, su trabajo.
3
0
Los g3Sros de exploracin se hallan a cargo de la administracin pblica, la
cual tambin percibe los devengos econmicos de los usuarios.
4
0
El riesgo de la empresa los soporta slo la administracin pblica.
50 Al gestor le retribuye la administracin directamente, no los ususarios, y
173
dicha remuneracin puede consistir en una asignacin fija o proporcional al gasto, en

primas de diversa naturaleza, en participacin en los beneficios netos o en alguna frmu-
la mixta que combine todos o algunos de los procedimientos apuntados. Se busca, en
esencia, estimular el inters panicular del gestor para que desarrolle, en la direccin de la
empresa, iniciativas de mayor eficacia que las que son consecuencia de la situacin estable
de un simple funcionario. (110)
b) Gestin de servicios pblicos impropios por medio de particulares
Venimos de decirlo, la doctrina ha otorgado una gran aceptacin a la propuesta del
profesor Arnaldo de Valles, de dividir al servicio pblico en dos hemisferios: el propia-
mente dicho o propio y el impropiamente dicho o impropio, tambin llamado virtual, el
primero es una creacin de la ley Yest atribuido a la administracin pblica, sin perjui-
cio de que, en algunos casos, delegue a paniculares su prestacin, bajo el rgimen de
concesin u otro similar; en cambio, el servicio pblico impropio no se atribuye a la
administracin pblica y deriva su creacin de un acto administrativo -c-permiso.ficen-
cia o autorizacin-, mediante la cual se retira la traba jurdica que obstruye el derecho
del panicular a realizar una actividad legtima, como explicara el maestro Gabino Fraga
en los siguientes trminos:
En la generalidad de los casos en que la legislacin positiva ha adoptado el rgimen de
autorizaciones, licencias o permisos, hay un derecho preexistente del particular, pero su
ejercicio se encuentra restringido porque puede afectar la tranquilidad, la seguridad o la
salubridad pblicas o la economa del pas, y slo hasta que se satisfacen determinados
requisitos que dejan a salvo tales intereses es cuando la administracin permite el ejerci-
cio de aquel derecho previo.'!'!'
4. LACONCESIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
Derivada del latn concessio, el vocablo casrellano concesin se explica como accin y
efecto de conceder, que a su vez significa dar, otorgar, hacer merced y gracia de una cosa.
En trminos jurdicos, puede explicarse la concesin como el mecanismo mediante el
cual, quien tiene la titularidad de dererminadas atribuciones y faculrades o de ciertos
bienes y derechos, delega su ejercicio o aprovechamiento en favor de un tercero.
Diversos historiadores ubican los antecedentes de la concesin en el precarium
romano, mediante el cual el propietario de un terreno otorgaba su ocupacin a otra
174
SERVICIOS PBL.lCOS MUNICIPAL.ES
persona, sin transmitirle su dominio ni su posesin; el concedente poda revocarlo a

discrecin y a la muene del precarista, los bienes regresaban al concedente ipso jure,
habida cuenta que los descendientes del precarista carecan de derechos hereditarios res-
pecto de ellos. Originalmente gratuito, elprecarium se convirti ms tarde en oneroso.
Versiones medievales de la concesin fueron los beneficia y los privilegia Principis, en
tanto que el corso martimo fue una de las expresiones del negocio concesional en el
Estado absolutista.
La concesin se emplea en el derecho privado, lo mismo que en el derecho
pblico, por abarcar actos de distinta naturaleza encaminados a conferir derechos a sus
beneficiarios, por lo cual, para lograr su mejor entendimiento, conviene dividirla, en
atencin al concedente, ~ administrativas y en mercantiles. Las primeras son otorgadas
por la administracin pblica y se subdividen en las de aprovechamiento o explotacin
de los bienes del Estado, las de obra pblica y las de servicio pblico; las segundas, las
confieren los particulares; en ambos casos versan sobre facultades y derechos atribuidos
al concedente.
A. LA CONCESiN ADMINISTRATIVA
Las concesiones administrativas pueden ser de servicio pblico, de obra pblica, y de uso
de bienes del dominio del Estado; las primeras tienen por objeto satisfacer necesidades
de carcter general, las segundas tratan de satisfacer una necesidad pblica. La concesin
de uso de bienes o demanial, en cambio, pretende bsicamente satisfacer la necesidad
privada o el inters privado del concesionario. Todas transfieren al concesionario dere-
chos propios del Estado.
En todo caso, la concesin administrativa implica la transferencia a un particu-
lar del desempeo de actividades no esenciales atribuidas a la administracin pblica, o
del aprovechamiento y explotacin de bienes del dominio pblico, mediante la consti-
tucin a favor de dicho particular, de derechos o poderes previsros en el ordenamiento
jurdico, de los que antes carecan; en opinin de Serra Rojas:
La concesin administrativa es un procedimiento discrecional eficaz dentro de
la estructura de la sociedad moderna, para entregar a los particulares ciertas actividades
o la explotacin de bienes federales que el Estado no est en condiciones de desarrollar
por su incapacidad econmica, o porque as lo estima til o conveniente, o se lo impide
JORGE FERNNDEZ RUIZ
175
su propia organizacin."!"
B. LACONCESiN DE SERVICIO PBLICO
En la actualidad, los mltiples deberes del Estado y del municipio les impiden desempe-
arlos, con slo el uso de sus propios medios y recursos, lo cual abre la posibilidad de la
delegacin de algunas de sus actividades no esenciales, en favor de particulares, sin que
ello signifique renuncia o abandono de tales tareas, porque las atribuciones de que deri-
van les siguen asignadas, lo cual impide a los paniculares realizarlas sin su previa delega-
cin, mediante el otorgamiento de la respectiva concesin. En este sentido, la Ley Org-
nica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, dispone:
Are 53. El Concejo autorizar la prestacin de los servicios pblicos de ejecucin directa
del departamento ejecutivo o mediante organismos descentralizados, consorcios, coope-
rativas, convenios o acogimientos. Con tal propsito, se podr autorizar la obtencin de
emprstitos y la venta o gravamen de bienes municipales con arreglo a lo dispuesto para
estas contrataciones.
Por mayora absoluta del total de sus miembros, el concejo podr otorgar conce-
siones a empresas privadas para la prestacin de servicios pblicos, con arreglo a lo dis-
puesto en el Captulo VIL
Art. 230. Con arreglo a lo dispuesto en el artculo 53, las municipalidades P'>
drn otorgar a empresas privadas concesiones para la prestacin de servicios pblicos.
De la misma manera, en el mbito federal mexicano, el artculo 28 consritucio-
nal, en su parte relativa, establece:
El Estado, sujetndose a las leyes, podr en casos de inters general, concesionar
la prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de
dominio de la Federacin, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes
fijarn las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestacin de los
servicios y la utilizacin social de los bienes, y evitarn fenmenos de concentracin que
contraren el inters pblico. Lasujecin a regmenes de servicio pblico se apegar a lo
dispuesto por la Constitucin y slo podr llevarse a cabo mediante ley.
176
Evidentemente, el artculo 28 constitucional slo prev concesionar la p r s t ~

cien de los servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de los bienes de
dominio de la Federacin, mas no los de las entidades de la Repblica; por su parte, el
artculo 122 del mismo ordenamiento constitucional, en el inciso k) de la fraccin V de
su base primera, atribuye a la Asamblea Legislativa, en los trminos del Estatuto de
Gobierno, la facultad de regular la prestacin y la concesin de fos servicios pblicos del
Distrito Federal.
En cambio, el artculo 115 de la misma Constitucin no prev la posibilidad de
concesionar los servicios pblicos municipales, por lo que habrn de ser las constitucio-
nes paniculares de los Estados las que, en su caso, abran tal posibilidad; de lo contrario,
el legislador ordinario carecera de la facultad para legislar sobre concesin de servicios
pblicos, por lo cual, en rigor, no podran concesionarse. En este sentido, la Constitu-
cin Poltica de! Estado de Durango, con toda pulcritud, determina en el ltimo prrafo
de su artculo 109:
Los municipios, previo acuerdo de sus ayuntamientos, podrn concesionar a los
particulares la ejecucin y operacin de obras, as como la prestacin de los servicios
pblicos que les correspondan, cuando por razones econmicas, sociales o tcnicas as se
requiera.
La concesin de servicio pblico implica el sometimiento del concesionario al
control y a la vigilancia de la administracin pblica, porque viene a ser una de las
formas del ejercicio privado de las actividades pblicas, ya que el concesionario, aun
cuando no constituya parte integrante de la referida administracin, le aporta una cola-
boracin que le descarga a aqulla de una parte de sus labores, sin reducir su potestad y
su autoridad sobre los gobernados.
Se puede entender la concesin de servicio pblico como la cesin temporal de
su gestin, hecha por la administracin pblica en favor de un particular, a efecto de que
ste se encargue de ella, por lo cual percibe una remuneracin, sometido a la regulacin,
control y vigilancia del poder de polica; o como dice Georges Vedel:
Se trata de un procedimiento mediante el cual una persona pblica, llamada
autoridad otorgante, confa a una persona fsica o moral, llamada concesionario, la misin
JORGE FERNNDEZ eurz
177
de gestionar un servicio pblico bajo el control de la autoridad concedente, mediante

una remuneracin que consiste habitualmente en las cuotas que el concesionario perci-
bir de los usuarios del servicio."!"
C. NATURALEZA JURfDICA DE LA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO
Uno de los temas incensamenre debatidos en el derecho administrativo ha sido el de la
naturaleza jurdica de la concesin de servicio pblico, en romo al cual inicialmente se
inscribieron dos criterios antagnicos, ambos reflejados tanto en la doctrina como en el
derecho positivo y en la jurisprudencia; conforme a uno de tales criterios se trata de un
contrato; en cambio, la tesis contraria la considera como un acto administrativo; con
posterioridad surgi una tercera interpretacin que en una posicin eclctica, asigna a la
concesin de servicio pblico la calidad de acto mixto, y es la que prevalece en la acrua-
lidad.
a) Criterio contractual de la concesin de servicio pblico
De acuerdo con la teora contractual sobre la naturaleza jurdica de la concesin de
servicio pblico, sta es un contrato celebrado entre la administracin pblica concedente
y la persona fsica o moral concesionaria, en cuya virtud esta ltima se encarga de la
prestacin de un servicio pblico propiamente dicho. Promotor de la tesis contractual,
Fernado A1bi sostiene que por concesin debe entenderse:
Un modo de gestin de naturaleza contractual, en virtud de! cual una persona extraa al
concedente aporta los medios financieros indispensables para la implantacin de una
actividad de la competencia de la administracin pblica, realiza las obras e instalaciones
necesarias a dicho fin, y presta al pblico e! correspondiente servicio durante e! perodo
estipulado, sometindose para ello a los reglamentos generales establecidos por la propia
administracin y percibiendo de los usuarios una contraprestacin econmica que le
permite amortizar su desembolso inicial y cubrir los gastos de conservacin y exploca-
cin, con el procedente beneficio industrial, revirtiendo en forma gratuita a la
administracin, al terminar el contrato, todos los elementos materiales afectos al
servicio.I'!"
las teoras contractuales de la concesin del servicio pblico -por cierto harto
desacreditadas- son muy heterogneas; lo que no impide distinguir dentro de ellas dos
grandes corrientes: una, la vertiente civilista que interpreta a la concesin como un con-
178
trato de derecho privado; orra, la corriente administretivisca que considera al negocio

concesional como un contrato de derecho pblico.
i. La versin civilista dela teora contractual
La teora contractual de la concesin de servicio pblico, en su versin civilista, estaba
cimentada en la teora de la doble personalidad del Estado -actualmente obsolera-c-,
de la cual nos hemos ocupado en este mismo captulo; de acuerdo con dicha versin
civilista, el ente estatal concedente, en su carcter de persona jurdica privada, y el particular
concesionario, actuando ambos en el mbito del derecho privado, celebraban un contrato
para que la prestacin del servicio pblico quedara a cargo del particular.
La tesis de la concesin de servicio pblico como contrato de derecho privado
fue rechazada principalmente por tres razones, a saber: la desigualdad de la partes, la
falta de libertad en la convencin, y la incapacidad para explicar los aspectos relativos a
los efectos respecto de rerceros ajenos a las partes contratantes, como son, en este caso,
los usuarios, respecto de los cuales surte efectos dicha concesin.
Se abund en el rechazo de la idea de que la concesin de servicio pblico fuese
un contrato de derecho privado, porque este tipo de contrato parta del supuesto esencial
de la igualdad de las partes, de que ambas se encontraran en un mismo plano; pot
consiguiente, no haba lugar para un contrato de derecho privado, sino en los casos en
que, segn la ley, la voluntad de cada una de las partes tuviera el mismo valor jurdico
para conseguir cierto resultado en derecho, situacin que no corresponda a la de la
concesin de servicio pblico, por ser sta unilateralmente formulada por el poder pblico.
En un intento por desvirtuar la objecin de la falta de libertad en la concesin,
se dijo que el contrato privado en cuestin era de adhesin, con 10 cual se trat de
explicar el porqu la parte concedente impona las clusulas fundamentales del contrato,
mas tal explicacin no fue satisfactoria porque una parte importante de tales clusulas
derivaba obligadamenre de disposiciones contenidas en una normativa jurdica
preexistente.
El antiguo axioma jurdico de que las convenciones slo producen efectos entre
los contratantes, sin perjudicar ni beneficiar a terceros, sirvi en Francia para desacreditar
la teora civilista contractual de la concesin, respecto de los usuarios del servicio pblico
JORGE FERNNDEZ RUIZ
179
como terceros ajenos a las partes contratantes de la concesin, descrdito acentuado por
elCdigo de Napolen, que en su artculo 1119 estableci dos principios: No se puede.
en general, obligarse en su propio nombre ms que para s mismo y No se puede, en
general, estipular en su propio nombre ms que para s mismo. Para explicar la razn
del abandono de la teora contractual de la concesin, Manuel Mara Dez apunta:
La reorfa puramente contractual ha sido abandonada y ello porque, por una parte. la
situacin de los usuarios no puede ser concebida como resultante de una estipulacin
por otro sino al precio de una desfiguracin de esta teora, y ello porque en la reorfa de la
estipulacin por otro los terceros beneficiarios deben estar designados individualmente
en e! contrato. (115)
La quiebra de la teora de la doble personalidad de! Estado incidi a su vez en la
bancarrota y desprestigio de la corriente civilista de la teora contractual de la concesin
de servicio pblico, sepultada hoy en da en el abandono total.
ii. La teora de la concesin como contrato administrativo
Los aspectos medulares de la tesis que postula a la concesin como un contrato
adminirrarivo se pueden resumir, en opinin de Casrn jeze, en que su objeto consiste
en la operacin de un servicio pblico; es a riesgo y ventura del concesionario; la
remuneracin consiste en el cobro a los usuarios de una cuota por e! uso del servicio; su
duracin, en principio, debe prolongarse lo suficiente como para recuperar la inversin;
queda sujeto a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado.I'!"
En Argentina, la jurisprudencia y la doctrina consideraron a la concesin de
servicio pblico como contrato administrativo; as, la Corre Suprema de Justicia de la
Nacin defini dicha concesin, a mediados del siglo XX, como un acto jurdico de
derecho pblico cuyo fin esencial estriba en organizar un servicio de utilidad general,
para lo cual genera deberes y derechos a cargo y en favor del concesionario, cuya medida
y extensin de unos y otros, con las modalidades impuestas por el poder de polica,
quedan determinadas pot el contenido del acto."!"
De acuerdo con e! criterio del mximo tribunal argentino, el doctor Ral E.
Dumm opin en la misma poca:
180
La concesin constituye, pues, un acto jurdico de derecho pblico cuya

bilareralidad y acuerdo de voluntades entre el poder pblico concedente y el particular
concesionario, la convierten en un contrato del derecho pblico, y precisamente, en un
contrato de derecho administrativo. La finalidad del contrato de concesin de servicios
pblicos, que es siempre el inters general, priva por encima de toda otra circunstancia;
y la obligacin fundamental contrada por el concesionario es la de asegurar la prestacin
del servicio pblico que se ha comprometido a realizar, ininterrumpidamente. El contrato
de concesin, en cuanto supone la prestacin de un servicio pblico por delegacin de la
autoridad, tiene una especificidad propia que hace admisible la intervencin del Estado
por motivos que trascienden el simple ejercicio de las facultades inherentes al poder de
poltcra.v'"
Los argumentos para objetar la versin administrativa de la teora contractual de
la concesin, fueron en su mayora los empleados para impugnar la versin civilista de
dicha teora, a los que se agregaron algunos otros, como, por ejemplo, la imposibilidad
de que figure como objeto del contrato administrativo la organizacin del servicio p-
blico, por ser una materia de la exclusiva competencia del poder pblico, quien la regula
unilateralmente.
b) Teora de la concesin como acto administrativo
En sentido restringido, se tiene por acto administrativo el acto unilateral realizado por
un rgano del Poder pblico, en ejercicio de funcin administrativa, con efectos jurdicos
directos respecto de casos individuales especficos, razn por lacual resulta contrapuesta
a las tesis contractuales, la que considera a la concesin como resultado de un acto
administrativo del poder pblico, o sea, de un acto unilateral de supremaca, incapaz de
generar derechos del concesionario contra el concedente, quien, consecuentemente, puede
restringir o revocar lo concedido, en todo momento.
Ubicarase, pues, a la teora que interpreta a la concesin de servicio pblico
como un acto administrativo en sentido restringido, dentro del mbito del derecho
punitivo, por convertirse dicha concesin en una pena, sancin o castigo, lo que repugna
al Estado de Derecho, habida cuenta que a nadie se le puede imponer unilateralmente,
mediante un mandato del poder pblico, la obligacin de prestar un servicio pblico,
sarisfactor de una necesidad de carcter general, salvo alguna situacin excepcional de
emergencia.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
181
Luego entonces, la concesin en comentario no puede ser exclusivamente un

ano unilateral de la administracin pblica, pues siempre habr de requerir, cuando
menos, del consentimiento del concesionario, porque este carcter no puede imponerse
a ningn particular, sino que debe derivarse del otorgamiento de su consentimiento,
mismo que en todo caso estar en posibilidad de negar, lo cual significa que en toda
concesin de servicio pblico el concesionario no podr serlo sin su voluntad, y predica
el carcter bilateral de dicho negocio concesional.
Algunos partidarios de la teora que explica la concesin de servicio pblico
como acto administrativo, soslayan tamo la imposicin del servicio que implica esta
teora como la carencia de derechos del concesionario, por conferir poca relevancia a la
naturaleza de las relaciones previas y posteriores al acto mediante el cual se otorga la
concesin; de la misma manera, pasan por alto el rgimen jurdico regulador de las
relaciones concedente-concesionaria-usuario, para poner e! acento en e! otorgamiento
mismo de la concesin que consideran corno un acto unilateral administrativo.
Son muy numerosos los autores que consideran a la concesin administrativa
como un acto administrativo, por ejemplo, e! espaol Mariano Gmez Gonzlez, dentro
de esta corriente doctrinal, afirma: "Concesin es la accin y efecto de conceder; es decir,
de dar, de otorgar, de hacer merced y gracia de algo.'!'?'
Con e! propsito de establecer la diferencia entre concesin y contrato, Gmez
Gonzlez hace notar que la primera seotorga por la administracin pblica a un panicu-
lar, a instancia o solicitud de ste, y se regula unilateralmente por la ley; en tamo que e!
contrato se estipula entre la administracin y e! particular, a propuesta de aqulla, y son
las clusula en l conrenidas las que lo regulan, por lo menos formalmenre.t'?"
En Alemania, el profesor OUo Mayer tambin se pronunci en favor de la teora
de la concesin como acto administrativo, en cuya defensa argument:
Para nosotros, la concesin es un acto administrativo, especialmente una disposi-
cin que determina discrecionalmente lo que debe ser de derecho en e! caso individual.
Esun acto jurdico de! derecho pblico. La posibilidad de que este acto cree derechos y
deberes es indudable, por lo menos en el sistema del Estado regido por el derecho que
nos enorgullecemos de poseer."!"
182
Por nuestra parte, advertimos en la interpretacin de la concesin como acto

administrativo una falla de origen, por ser elemento esencial del negocio concesional el
consentimiento del presunto concesionario, toda vez que la concesin no se impone
como sancin o castigo; y el acto administrativo -c-unilateral por antonomasia- se
produce sin, con y aun contra del consentimiento del gobernado. Como observa
Guillermo Alramira:
El acto administrativo es una declaracin jurdica unilateral y concreta de la
administracin pblica, en ejercicio de un poder legal, tendente a realizar o producir
actos jurdicos creadores de situaciones jurdicas subjetivas, al par que aplica el derecho
al hecho controvertido. ([22)
Por lo anterior estimamos que la interpretacin de la concesin de servicio p-
blico como acto administrativo unilateral, conduce inevitablemente a una concesin
lanzada al vaco, porque sin e! consentimiento de! receptor de la concesin -al no
poder imponerse como pena, castigo o sancin- carecera de concesionario, lo cual es
absurdo.
e) Teora de In concesin deservicio pblico como actomixto
En una posicin eclctica entre las teoras contracrualisras con las de la concesin como
acto administrativo, la teora de la concesin como acto complejo o mixto es la que ms
adeptos ha logrado en los ltimos tiempos, como bien observa el profesor Migue!
Domnguez-Berruera de Juan, cuando apunta:
En efecto, en e! seno de la misma jurisprudencia, se va abriendo camino, poco a poco,
pero con conviccin, una tercera posicin que, amn de expresar la verdadera naturaleza
jurdica de la concesin de servicios pblicos, aglutina y conjuga las dos anteriores y ya
clsicas posturas.v-"
La doctrina francesa propuso la teora de la concesin de servicio pblico como
acto mixto, figuraron entre sus principales promotores Andr de Laubadere e Ives Madior:
para este ltimo, la organizacin y e! funcionamiento de! servicio pblico concedido son
de naturaleza reglamentaria, no as las ventajas logradas por e! concesionario como
derivacin de la concesin, las cuales son de carcter contractual; dicho profesor explica,
en desarrollo de tales ideas:
JORGE FERNNDEZ RU1Z
183
La teora del acto mixto postula una distincin entre las clusulas del pliego de
condiciones: algunas disposiciones poseen una naturaleza reglamentaria, y otras una
naturaleza contractual, independientemente de las relaciones establecidas entre el
concedente, el concesionario y los usuarios.v-"
En lo personal, compartimos la opinin de que la concesin de servicio pblico
viene a ser un acto mixto, por conformarse de tres partes de distinta naturaleza, a saber:
una parte reglada, la cual est predeterminada en el ordenamiento jurdico, para fijar
-como dispone el artculo 28 ccnsrirucional-c- las modalidades y condiciones que
aseguren la eficacia de la prestacin del servicio pblico, misma que de no incluirse
expresamente en la concesin queda implcita en ella y no puede ser modificada por el
concedente o el concesionario ni por ambos; otra parte es de naturaleza contractual,
mediante ella el concesionario, por lo menos, acepta convertirse en tal, en los trminos
previstosen la leyy especificadosen la concesin: y una ltima parte se conforma mediante
un acto administrativo a travs del cual la autoridad concedente otorga la concesin y
precisa sus trminos.
En buena medida, la concesin de servicio pblico, es un acto reglado, habida
cuenta que diversas obligaciones y derechos del concedente y del concesionario se
predeterminan en ordenamientos jurdicos constitucionales, legales y administrativos,
los cuales son de observancia obligatoria para el concedente y el concesionario, quienes,
en consecuencia, no pueden modificarlos y, estarn implcitos en el ttulo respectivo de
concesin, aun cuando no consten en el mismo expresamente.
Asimismo, la concesin es tambin, en parte, un contrato intuitu personae, pues
el concesionario resulta serlo en virtud de tomarse en cuenta sus cualidades especficas
de carcter legal, tcnico, econmico, financiero y moral, y, al mismo tiempo, un contrato
de derecho pblico, por sujetarse a un rgimen jurdico cuyas disposiciones son de orden
e inters pblico, lo que significa que se trata de leyes imperativas o prohibitivas que
imponen obligaciones, prohibiciones y lmites a la actividad desarrollada en el campo
del derecho, imposibles de derogar mediante convenio de las partes, que precisala duracin
y exclusividades conferidas al concesionario, entre Otros aspectos.
Opinamos que la concesin administrativa es, en parte, un acto administrativo
unilateral de la administracin concedente, porque sta discrecionalmente la otorgar o
184
SERVICIOS PBI.ICOS MUNICIPALES
no, yen su caso determinar ciertos aspectos de la misma, de acuerdo con la normativa
aplicable y el inters pblico.
D. ELEMENTOS DE LA CONCESiN DE SERVICIO PBLICO
Figuran como elementos indispensables de la concesin del servicio pblico, elconcedente,
el concesionario, y el servido pblico concedido.
a) El concedente
Obsecuente con el principio de legalidad, el concedente deber ser el rgano competente
del poder pblico para otorgar la concesin; debemos tener presente, a este respecto, que
todo servicio pblico propiamente dicho es, formal y materialmente, una creacin de la
ley, la que, si el ordenamiento constitucional lo permite, determina si su prestacin se
puede concesionar: en este ltimo caso, el legislador ordinario debe establecer los
requisitos, condiciones y lineamientos para el otorgamiento de la concesin y, en su
C1SO, determinar las exclusividades que pudieren asignarse; la administracin pblica en
sus respectivos mbitos: federal. de las entidades federativas y municipal tendr la facultad
del otorgamiento en s de la concesin.
Como originariamente la prestacin del servicio pblico propio est atribuida al
Estado o al municipio, cuando stos otorgan una concesin a un panicular para que se
haga cargo de la prestacin del mismo, conservan sus poderes de control y vigilancia del
funcionamiento del servicio, a efecto de poder cerciorarse de que ste se presta en los
trminos establecidos en la ley y en la concesin, de aprobar las tarifas aplicables, as
como de imponer, en su caso, las sanciones a que se haga acreedor el concesionario,
incluida la declaracin de caducidad de la concesion.v-"
La continuidad y permanencia del servicio pblico debern ser garantizadas por
el estado o municipio concedente, lo que predica la competencia que deben tener para
requisar los bienes y derechos afectos a la concesin, en casos de huelga, de quiebra, de
paro patronal, o en OtrOS que impliquen la interrupcin de la prestacin del servicio,
independientemente del derecho de reversin respecto de los bienes afectos a la concesin,
que puedan tener.
De igual manera, resulta obligada la delegacin del concedente al concesionario
de las facultades indispensables para la prestacin del servicio pblico de que se trate,
JORGE FERNNDEZ RUIZ
1B5
por el tiempo que dure la concesin. Adems, el concedente debe eliminar toda compe-
tencia ilcita, as como proporcionar la vigilancia policial que evite la obstruccin del
servicio por parte de terceros.
Igualmente, en los trminos de la normativa en vigor, el municipio concedente
debe proteger al usuario del servicio, exigiendo al concesionario el cumplimiento de los
principios de generalidad, uniformidad, continuidad, y regularidad que deben caracteri-
zar al servicio pblico.
b) El concesionario
Tanto laspersonas fsicas como lasmorales pueden ser concesionarias de servicios pblicos,
siempre y cuando satisfagan determinados requisitos, entre otrOS tener capacidad legal
para obligarse, en el caso de las personas fsicas, y, tratndose de personas morales, estar
constituidas legalmente.
En el catlogo de los derechos del concesionario aparecen el de usar las facultades
y bienes que el concedente debe poner a su disposicin en los trminos sealados en la
ley y en la propia concesin, as como de disfrutar de las exclusividades previstas para el
caso concreto.
Salvo algn caso excepcional, al concesionario le anima en la operacin del servicio
la obtencin de un lucro, de orra manera no arriesgara su capital, su tiempo y su esfuerzo,
por ello se le reconoce el derecho a obtener una utilidadjustay razonable, remuneradora
de su actividad y riesgo, la que suele darse mediante el cobro de una cuota por el uso del
servicio, en los trminos de la tarifa aprobada para tal efecto por la ley o la administracin
concedente.
Por cuanto ve a la nmina de las obligaciones a cargo del concesionario, debe
figurar en ella la de prestar el servicio de conformidad con los principios de generalidad,
uniformidad, continuidad y regularidad, obligacin que debe contemplarse en la ley y
en la propia concesin, al igual que la de acatar las modificaciones a la normativa del
servicio, realizadas legalmente por la concedente. Adems, cuando la ley disponga la
reversin, o si sta se incluye como clusula de la concesin, el concesionario est obligado
a no gravar ni enajenar los bienes afectos a ella sin autorizacin de la concedente, a quien
deber entregarlos libres de todo gravamen, a su vencimiento.
186
El incumplimiento de las obligaciones del concesionario deber traer aparejada

la aplicacin de sanciones en los trminos previstos en la normativa correspondiente,
que pueden incluir la caducidad de la concesin y la reversin de los bienes afectos a ella.
e) El serviciopblico concedido
En principio, y en contraste con las funciones pblicas, que son indelegables, los servicios
pblicos pueden ser concesionables, empero, no puede otorgarse concesin para la
prestacin de todo servicio pblico. En elmbito federal mexicano, de conformidad con
el prrafo sexto del artculo 27 y con el prrafo cuarto del artculo 28 constirucional.Ios
servicios pblicos de suministro de energa elctrica, de correos, de telgrafos y de
ferrocarriles, no pueden ser objeto de concesin, por estar reservados a la gestin directa
del Estado, en los trminos del prrafo dcimo del artculo 28 constitucional, que dispone:
El Estado, sujetndose a las leyes, podr en casos de inters general, concesionar la
prestacin de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de
dominio de la Federacin, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes
fijarn las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestacin de los
servicios y la utilizacin social de los bienes, y evitarn fenmenos de concentracin que
contraren el inters pblico.
As pues. el anterior precepto establece la posibilidad de concesionar
exclusivamente servicios pblicos o bienes de dominio de la Federacin, no de los
municipios; en tanto que el artculo 122 faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal a regular la prestacin y la concesin de los servicios pblicos de dicha entidad;
lo que no hace el artculo 115, ni ningn otro de la Constitucin federal, respecto de los
servicios pblicos municipales, por lo que toca a las constituciones particulares de los
Estados, abrir tal posibilidad y facultar, en su caso. al legislador ordinario para fijar las
condiciones, modalidades y excepciones correspondientes.
A este respecto, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico.
en la fraccin XXVII de su artculo 61. confiere a la Legislatura del Estado la atribucin
de Legislaren materia municipal teniendo presente en todos los casos, el fortalecimiento
del municipio libre como base de la organizacin poltica y administrativa del Estado;
y con esa base, el segundo prrafo del artculo 126 de la Ley Orgnica Municipal del
Estado de Mxico dispone: Podr concesionarse a terceros la prestacin de servicios
JORGE FERNNDEZ RUIZ
187
pblicos municipales, a excepcin de los de Seguridad Pblica yTransito. prefirindose

en igualdad de circunstancias a vecinos del municipio.
Para evitar discusiones e impugnaciones, es preferible una autorizacin de la
Constitucin local, ms precisa y explcita, como la otorgada por la Constitucin Poltica
del Estado de Durango, que en su artculo 109, infine, dispone: "Los municipios, previo
acuerdo de sus ayuntamientos, podrn concesionar a los particulares la ejecucin y
operacin de obras, as como la prestacin de los servicios pblicos que les correspondan,
cuando por razones econmicas, sociales o tcnicas as se requiera.
Con apoyo en esa slida base constitucional, la Ley del Municipio Libre del
Estado de Durango regula la concesin de servicio pblico municipal, de la siguiente
manera:
Artculo 49.- Los servicios pblicos municipales podrn ser concesionados a
personas fsicas o morales; siempre que no afecten la estructura y organizacin municipal.
No sern objeto de concesin los servicios de seguridad pblica y trnsito.
En caso de que el ayuntamiento apruebe una concesin sta deber realizarse en subasta
pblica y mediante contrato sujeto a las bases y disposiciones siguientes:
a) Determinacin de la masa de bienes que deber afectarse a la prestacin del servicio
por el concesionario;
b) Sealar las medidas que deber tomar el concesionario para asegurar el buen
funcionamiento y continuidad del servicio. as como las sanciones que le sern impuestas
para e! caso de incumplimiento:
e) Determinar elrgimen especial a que deber someterse la concesin y e! concesionario.
fijando el trmino de la concesin, (as causas de caducidad o prdida anticipada de la
misma; la forma de vigilar elayuntamiento la prestacin del servicio, as como el pago de
los impuestos que se causen;
d) Fijar las condiciones bajo las cuales podrn los usuarios aprovecharse de! servicio;
lee
e) Determinar las tarifas, forma de modificarlas y contraprestaciones que deber cubrir

el beneficiario;
f) Establecer el procedimiento administrativo necesario para or al concesionario y a
todo interesado, en los asuntos que importen reclamacin o afectacin de los derechos
que genere la concesin o el servicio pblico;
g) Establecer en su caso, cuando sea de solicitarse la expropiacin por causa de utilidad
pblica, o de imponer restricciones a la propiedad privada, en los trminos de la Cons-
titucin y la Ley de la materia;
h) Determinar la fianza o garanta que deber otorgar elconcesionario para responder de
la eficaz prestacin del servicio; e
i) La aprobacin del Congreso del Estado cuando la concesin sea por un tiempo mayor
al ejercicio del ayuntamiento que otorgue la concesin.
Artculo 50.- Podr el ayuntamiento rescindir o declarar la caducidad de cualquier
concesin para la explotacin de un servicio pblico, por violaciones a los trminos de la
misma, para lo cual deber oirse previamente al concesionario, cumpliendo con los
reglamentos administrativos correspondientes.
El ayuntamiento de acuerdo con la leyes y reglamentos de la materia. promover
la intervencin de la empresa del servicio de que se trate, y el nombramiento de un
interventor, cuidando de que se contine prestando el servicio con la mayor eficacia.
Artculo 51.- El ayuntamiento fijar anualmente y publicar las tarifas o precios
de los servicios pblicos municipales concesionados, en el Peridico Oficial del Estado y
en uno de los de mayor circulacin en la entidad y en el municipio correspondiente. Si
para el da primero de enero no se ha hecho la publicacin de precios o tarifas, se proceder
como sigue:
a) Si al servicio no se le han fijado precios o rarifas, continuar impartindose la prestacin
del mismo al precio que se haya venido cobrando hasta la publicacin de la lista que los
contenga o fecha que en la misma se seale; y
JORGE FERNNDEZ aurz
189
b) Si ya han venido operando bajo precio o tarifa, stos se prorrogarn hasta que entren
en vigor los nuevos que se expidan.
Articulo 52.- No podrn darse concesiones para la explotacin de servicios
pblicos municipales a:
I. Miembros del ayuntamiento;
11. Servidores pblicos municipales;
III. Sus cnyuges, parientes consanguneos en lnea recta sin limitacin de grados; los
colaterales hasta el segundo grado y los parientes por afinidad; y
IV.Aempresasen lascualessean representanteso tengan intereses econmicoslas personas
a que se refieren las fracciones anteriores. Son nulas de pleno derecho las concesiones
otorgadas en contravencin a lo dispuesto en el artculo anterior y causa de responsabilidad
a quienes las autoricen.
Conviene reiterar que el servicio pblico municipal, como cualquier otro, se
concesiona intuitu personar, en atencin a las cualidades del concesionario, por cuya
razn no est en el comercio ni tampoco puede transferirse sin la autorizacin del
concedente; y dada su naturaleza, slo podr concesionarse por tiempo limitado, sin que
pueda ser a perpetuidad, porque ello implicara, desde el momenro de su otorgamiento,
la transferencia definitiva de las actividades concesionadas, que por tal razn saldran de
la esfera del poder pblico para ingresar al mbito privado, significaran una renuncia
de! Estado a tales actividades y privaran al servicio de su carcter pblico propiamente
dicho, lo cual sera absurdo.
De igual manera, habremos de insistir en que e! servicio pblico municipal se
concesiona conforme a normas de derecho pblico, cules son las contenidas en la
Constitucin general de la Repblica, las Constituciones particulares de los estados, las
leyesorgnicas de la administracin pblica de los estados y las leyes orgnicas municipales,
entre otras, por lo que la inobservancia de sus disposiciones en el trmite de su otorga-
miento da lugar a su nulidad.
190
..
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPAl.ES
E. EXTINCiN DE LA CONCESIN DE SERVlCIO PBLICO

Previamente al anlisis de las formas de extincin de la concesin de servicio pblico,
hablaremos de la anulacin de la misma, que en rigor no es una forma de extinguirla,
pues no se puede extinguir lo que no existe, y la anulacin equivale a suprimir del mbito
jurdico, como si nunca hubiera existido, a la concesin, lo cual se realiza mediante un
trmite de anulacin, al que de manera equvoca tambin se le conoce como revocacin
en el derecho positivo y en la doctrina de diversos pases.
La anulacin de la concesin de servicio pblico por vicios de ilegitimidad, no
merece tener repercusin en los bienes propiedad del frustrado concesionario, que debieran
quedar afectos a la concesin, (Odavezque stos seguirn siendo propiedad de! particular
que aspiraba a ser concesionario, porque no hay lugar a la reversin de los mismos en
favor del municipio, ya que la anulacin tiene por no otorgada la concesin, en
consecuencia no hay bienes afectos a ella ni concesionario.
Tampoco debiera haber lugar a indemnizacin para el municipio ni para el
concesionario, en caso de anulacin por vicios de ilegitimidad, pues tales vicios conllevan
la violacin de una norma legal por parte del concesionario con la complicidad, disimulo
o negligencia de! concedente, o viceversa, por lo que ambos careceran de ttulo legal
para reclamar indemnizacin, pues ninguno de los dos podra alegar ignorancia de la ley.
En cuanto a las formas extintivas, e! carcter temporal de la concesin predica
como forma ordinaria de extincin de la concesin el transcurso de! plazo previsto para
su duracin, a la que se suman las formas extraordinarias, como el rescate, la caducidad
y la rescisin, entre otras.
a) El rescate
A diferencia de la revocacin propiamente dicha, que se realiza por razones de legalidad,
e! rescate es una modalidad de la revocacin efectuada por motivos de inters pblico o
general, a efecto de que el municipio asuma la prestacin directa de! servicio pblico
respectivo, mediante una resolucin unilateral de la concedente que extingue la concesin
de servicio pblico, en ejercicio de facultad otorgada por la ley, sin que el concesionario
haya dado motivo para ello.
El preaviso al concesionario es requisito indispensable para e! rescate y, segn la docrri-
JORGE FERNNDEZ RUIZ
na, implica indemnizacin no slo por el valor no depreciado de los bienes afectos a la
concesin, en caso de reversin, sino tambin por el lucro cesante, lo cual equivale a
decir que, en teora, se debe pagar al concesionario no slo el valor de los bienes y
derechos afectos a la concesin que de hecho revierten en favor del concedente, sino
tambin indemnizacin parcial -no por la totalidad-, de las posibles utilidades que
deja de percibir.
El pago parcial y no total del lucro cesante se justifica, tamo por la posibilidad
de que tales utilidades no se dieran en la prctica en el cien por ciento previsto, en caso
de no realizarse el rescate, como por el principio de equidad, consistente en que tales
utilidades sean las referidas nicamente al lapso de tiempo razonable para que el conce-
sionario pueda destinar a otra inversin rentable el capital empleado en la prestacin del
servicio concesionado.
b) La caducidad
El incumplimiento de las obligaciones impuestas en la ley y en la concesin misma al
concesionario de servicio pblico municipal, implica diversas sanciones; una de ellas,
referida a causas graves, puede ser la caducidad de la concesin, que representa otra
forma de extincin anticipada de la concesin, cuya imposicin exige notificacin previa
al concesionario y respeto a su derecho de audiencia. La prdida parcial o total de los
bienes reversibles, en favor del municipio, se puede agregar a la sancin de caducidad de
la concesin de servicio pblico.
c) La rescisin
Orra forma de extincin anticipada de la concesin de servicio pblico es la rescisin, la
cual procede cuando concedente y concesionario convienen adoptarla de comn acuerdo,
sin responsabilidad para ninguno de ellos, por muy variados motivos, como pueden ser
los de fuerza mayor y de imposibilidad sobrevenida, entre otros.
La imposibilidad sobrevenida se da cuando ocurren acontecimientos, no
imputables al concesionario ni al concedente, que impiden definitivamente la presta-
cin del servicio pblico, lo que implica no slo la extincin anticipada de la concesin,
sino la supresin del servicio pblico; Juan Francisco Mesrre Delgado la explica con los
siguientes ejemplos:
192
SERVICIOS PElLICOS MUNICIP....LES
El agotamiento del caudal que se emplea por el concesionario del servicio pblico de
distribucin de agua potable a domicilio; la desaparicin del poblado que constituye el
punto de destino del servicio pblico de transporte; la explotacin deficitaria del servicio
no imputable al concesionario, 0, en fin, cuando la aplicacin de la teora del ftctum
principie imposibilita la prestacin del servicio, o determina unas dificultades que excedan
de cienos lmites, estamos en presencia de supuestos atpicos en los que se impone la
extincin de la relacin concesional, pero sin que sean encuadrables en ningn motivo
imputable a las partes. La causa de la extincin es ajena al comportamiento de 10$
contratantes.(126)
Desde luego, la rescisin puede tener lugar sin que el concedente y el concesionario
convengan en ello, habida cuenta que tanto uno como Otro pueden demandar, ante
tribunal competente, la rescisin de la concesin por incumplimiento de las obligaciones
de su contraparte, para de esa manera dar por extinguida la concesin.
d) Otras causas de extincin de Id concesin
Se seala en la doctrina, como otras causas de extincin de la concesin de servicio
pblico, adems de las ya mencionadas, la quiebra y la muerte del concesionario; mas,
en rigor, la quiebra da lugar a la caducidad, mientras que en el caso de la muerte del
concesionario existe la posibilidad, en algunas legislaciones, de que los herederos se
conviertan en nuevos los concesionarios del servicio pblico respectivo.
F. LA REVERSiN EN LA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO
Encindese por reversin, en materia de concesin administrativa, la transferencia a favor
del concedente, de la propiedad de los bienes y derechos afectos a ella, al momento de su
extincin, de conformidad con lo previsto en la ley.
a) Bienes sujetos a reversin
Todo servicio pblico requiere que se destine a su prestacin un conjunto de bienes y
derechos del concesionario que debieran quedar identificados con precisin en actas
oficiales levantadas con participacin del concedente y del concesionario; tales bienes y
derechos del concesionario quedan afectos a la concesin, a fin de que cuando sta se
extinga puedan revertir en favor del primero, en su caso, junto con los bienes de la
administracin concedente que se hubieren incluido en la concesin.
193
Adems de los bienes y derechos indispensables para la prestacin del servicio

pblico, es frecuente que el concesionario adscriba a tal efecto O[(OS bienes y derechos no
previstos en la concesin ni en la ley, sin que por ello queden afectos a la concesin, aun
cuando fuere indudable su utilidad para la prestacin del servicio.
b) Situacin jurlica de los bienes sujetos a reversin
Respecto de la situacin jurdica de los bienes sujetos a reversin, existen diversos criterios
doctrinales, de ellos, dos son los que descuellan como ms caractersticos; de acuerdo
con el primero, tales bienes pasan a ser propiedad del concedente desde el momento de
su afectacin al servicio pblico, con el argumento de que en su momento fatalmente
revertirn a su patrimonio. En consecuencia, e! concesionario slo conserva sobre ellos
un derecho real que le permite su goce y explotacin. Esteban Arimany Lamoglia explica
tal derecho en los siguientes trminos:
Desde luego se trata, [...] de un derecho real especial y su; generis que, a pesar de
sus analogas con figuras como e! usufructo o el llamado dominio til, no hay que
enmarcarlo entre las categoras de! derecho privado, sino entre los llamados derechos
reales administrativos, sometido a un rgimen jurdico propio, por la naturaleza del
objeto sobre el que recae (dominio pblico) y-en nuestro caso- tambin por la actividad
desarrollada en e! ejercicio del mismo (servicio pblicol.t'!"
Destaca otro criterio contrapuesto con el anterior, segn el cual, el concesionario
manuene la propiedad de los bienes afectos a la concesin durante la vigencia de la
misma, pero con un derecho real constituido en favor de la administracin concedente.
e) Indemnizacin en la reversin
La reversin sin indemnizacin procede en el caso de vencimiento del plazo de duracin
de la concesin, lo cual se justifica porque los referidos bienes fueron depreciados o
amortizados en el plazo concesional.
Tambin opera la reversin sin indemnizacin en el caso de caducidad impuesta a
manera de sancin por falta grave, como la que dispuso el articulo 32 de la Ley de Vas
Generales de Comunicacin, por ceder, hipotecar, enajenar o de alguna manera gravar la
concesin, o algunos de sus derechos, o los bienes afectos al servicio pblico, a algn
gobierno o Estado extranjeros, o por admitirlos como socios en la empresa concesionaria;
.94
o por proporcionar al enemigo, en caso de guerra internacional, alguno de los elementos

disponibles con motivo de la concesin, o por cambio de la nacionalidad mexicana del
concesionario, casos en los que perdera, en beneficio de la nacin, la va de comunicacin
con todos sus bienes muebles e inmuebles, sus servicios auxiliares y dems dependencias
y accesorios destinados a la explotacin, adems de perder su garanta constituida conforme
al artculo 17 del propio ordenamiento legal.
Tratndose tamo de rescate como de rescisin pactada, es absolutamente
procedente la indemnizacin en la reversin, aunque en proporcin al tiempo transcurrido
de la concesin; en algunos casos de revocacin y de caducidad tambin procede la
indemnizacin proporcional.
5. MUNICIPALIZACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
La expresin municipalizacin de los servicios pblicos es de carcter protico pues se
transforma su sentido en el curso de los aos; as, en 1926 el maestro Jos de Jess
Casrorena, en su libro titulado El problema municipal mexicano, explicaba:
Municipalizacin quiere decir, la facultad de los municipios para administrar y explotar
por s mismos los servicios necesarios al bienestar moral de la poblacin; los servicios
deben ser pues, servicios pblicos.e'F"
En el umbral del siglo XXI, puede entenderse la municipalizacin de los servicios
pblicosde diferentes maneras, lo que predica no slo el carcter mutante sino tambin
anfibolgico de esta expresin, ya que lo mismo se usa en el sentido de atribuir al municipio
la prestacin de servicios pblicos que anteriormente no eran de su competencia, que en
el de asumir el municipio la prestacin directa de servicios pblicos conccsionados, o en
el de encargarse de la prestacin directa de servicios pblicos hasta entonces concesionados
a paniculares, genricamente al Estado: Federacin, entidad federativa y municipio.
A. ATRIBUIR AL MUNICIPIO LA PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS QUE ANTERIORMENTE NO
fUERAN DE SU COMPETENCIA
Un caso tpico de este sentido de municipalizacin de los servicios pblicos, vino a ser el
resultante de la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Guanajuaro, de 25 de julio de
1997, que abrog la del mismo nombre publicada en el Peridico Oficialdel Gobierno del
Estado el31 de julio de 1984, por incluir en su catlogo de servicios pblicos municipales,
algunos que no figuran como tales en la Constitucin General de la Repblica, cuales
JORGE FERNNDEZ RUIZ
195
son el de estacionamientos pblicos y el de bibliotecas pblicas, por lo que, partiendo

del supuesto de que tales actividades no figuraran como servicios pblicos en la ley de
1984, mediante la Ley de 25 de julio se 1997, fueron municipalizados dichos servicios
de estacionamientos pblicos y de bibliotecas pblicas.
B. AsUMIR EL MUNICIPIO LA PRESTACIN DIRECTA DE SERVICIOS PBLICOS CONCESIONADOS
La Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Colima, emplea la expresin
municipalizacin de servicios pblicos, en el sentido de que el municipio asuma la
prestacin de servicios pblicos concesionados. al disponer en el captulo III de su ttulo
sptimo:
Artculo 92.- El municipio. como titular de los servicios pblicos que sean de su
competencia, podr municipalizados cuando estn en poder de particulares, ya sea
prestndolos directamente o participando conjuntamente con stos.
Artculo 9 ~ Se podrn municipalizar los servicios pblicos cuando sea irregular o
deficiente su prestacin, o a juicio del cabildo cause perjuicios graves a la colectividad.
Aruculo 94.- El procedimiento de municipalizacin se llevar a cabo mediante iniciativa
del propio ayunramienro o a solicitud de la mayora de los usuarios o de las organizaciones
del municipio.
Artculo 95. El ayuntamiento emitir ladeclaratoria de municipalizacin, una vez odo
a los posibles afectados, practicando los estudios respectivos y previa formulacin y
aprobacin del dictamen correspondiente, que versar sobre la procedencia de la medida
yen su caso la forma en que deba realizarse.
C. ENCARGARSE GENfRICAMENTE AL EsTADO (FEDERACION, ENTIDAD FEDERATIVA, MUNI-
CIriO) DE LA rRESTACION DIRECTA DE SERVICIOS rBLlCOS CQNCESIONADOS
Por extensin, se utiliza tambin la expresin municipalizacin de los servicios pblicos
como sinnimo de esrarizacin de los mismos, aun cuando quede atribuida su prestacin
directa a la Federacin o a las entidades federativas; como seala el doctor Carlos Quintana:
De esta manera se alude por municipalizacin al proceso administrativo mediante el
cual el escado (no solamente el municipio) se hace cargo de manera directa de la prestacin
de algn servicio pblico en manos de particulares.e-'!"
196
6. CONTROL YVIGILANCIA DE LOS SERVICIOS

PBLICOS MUNICIPALES
En el caso de los servicios pblicos municipales directamente a cargo de laadministracin
pblica municipal, compete la funcin pblica conrralora al presidente municipal,
a [os regidores -respecto de los encuadrados en sus respectivos ramos-c-, a los sndicos,
al tesorero municipal y muy especialmente al contralor municipal en aquellos estados en
los que est previsto este cargo municipal; por ejemplo, en el estado de Cuanajuaro,
conforme a su Ley Orgnica Municipal:
Artculo 117.- Son atribuciones del concralor municipal:
1. Proponer y aplicar las normas y criterios en materia de control y evaluacin, que
deban observar las dependencias centralizadas y paramunicipales:
11. Verificar el cumplimiento del plan de desarrollo municipal y sus programas;
111. Realizar auditoras peridicamente a las dependencias y entidades de la administracin
pblica municipal;
IV. Vigilar la correcta aplicacin del gasto pblico;
(..... )
VII. Vigilar que las adquisiciones y arrendamientos de [os bienes muebles e inmuebles
que realice el ayuntamiento y la prestacin de servicios pblicos muncipales se supediten
a lo establecido por esta Ley;
VIII. Vigilar que la obra pblica municipal se ajuste a las disposiciones de la Leyde Obra
Pblica para el Estado y los Municipios de Guanajuaro y dems disposiciones aplicables
en la materia;
IX. Establecer un sistema de quejas, denuncias y sugerencias;
C.)
En el caso de servicios pblicos municipales a cargo de organismos
descentralizados y empresas de participacin municipal, intervienenn tambin de manera
JORGE FERNNDEZ nurz
197
relevante en su control y vigilancia,

actividades en cada uno de ellos.
198
los propios rganos internos encargados de rales

CAPTULO CUARTO
LOS INOBJETABLES SERVICIOS
PBLICOS MUNICIPALES EN EL
ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL
Con algunas excepciones ~ s municipios sede de las capitales de los estados.
principalrnenre-c-, en mayor o menor grado priva entre [os responsables de los diversos
aspectos de los servicios pblicos municipales, un desconocimiento de los principios
jurdicos. administrativos, econmicos, sociales, financieros y tcnicos que debieran regir
su establecimiento, carencia que redunda en su deficiente prestacin, con el consiguiente
perjuicio para sus usuarios, y el negativo impacto en la economa municipal y regional,
que de ello se deriva.
En buena medida, el desconocimiento de los principios que debieran regir los
servicios pblicos municipales se debe tambin a la poca investigacin realizada y a la
escasa bibliograf]a existente acerca de tales servicios, situacin que predica la necesidad
urgente de investigar y difundir por diversos medios el resultado de esa investigacin, lo
que habr de incrementar dicha bibliografa, que coadyuvar a la capacitacin de los
responsables de los diversos aspectos de los mulricirados servicios, lo cual redundar en
la mejor calidad de los mismos y en el abarirnienro de sus costos y, por tanto, de sus
tarifas.
El desconocimiento de los servicios pblicos municipales se refleja en nuestro texto
constitucional, pues, como hemos visto en el captulo anterior, a partir de la reforma
publicada en el Diario Ofial de la Fedemcion de 23 de diciembre de 1999, su artculo
lIS presenta, en su fraccin 111, un ambiguo catlogo de funciones y servicios pblicos,
199
sin aclarar cules rubros son unas y cules son los Otros, o si todos son, a la vez, funciones
pblicas y servicios pblicos municipales, lo que nos autoriza a afirmar que en dicho
catlogo ni estn todos los que son servicios pblicos municipales, ni tienen tal carcter
todos los que estn en ese listado.
En nuestra opinin, de los rubros que figuran en los diversos incisos de la fraccin
llI del artculo 115 constitucional, son servicios pblicos municipales, los siguientes:
> Suministro de agua potable
> Drenaje
> Alumbrado pblico
> Limpia y recoleccin de residuos slidos
> Mercados y centrales de abasto
> Panteones
> Rastro
Estimamos que la inclusin de alcantarillado, calles, parques y jardines en el
catlogo de servicios pblicos es indebida, porque tales rubros son, en rigor, obras pblicas
y por tamo penenecen a otra categora jurdica diferente; algo parecido ocurre con el
tratamiento y disposicin de aguas residuales y el tratamiento y disposicin final de
residuos -mencionados en los incisos a) y e) del artculo 115 constitucional- PO'
tratarse de actividades socioeconmicas de inters pblico constitutivas de otra categora
jurdica distinta; en tanto que las actividades relativas a la seguridad pblica y al trnsito,
vienen a ser sendas funciones pblicas, lo que no impide que el ejercicio de todas estas
diversas actividades se atribuya al ente municipal, segn veremos en el captulo siguiente.
Que el desconocimiento de los principios jurdicos que rigen los servicios pblicos
municipales redunda en su deficiente normativa, se comprueba tambin en las leyes
orgnicas municipales y otros ordenamientos legales de diferentes estados de la Repblica
que sin contar con apoyo de sus respectivas constituciones paniculares, abren la posibilidad
de concesionar los servicios pblicos municipales, bajo el supuesto errneo de que el
artculo 28 de la Constitucin federal les permite hacerlo, cuando dicho precepto slo
faculta al legislador ordinario federal a establecer la posibilidad de concesionar la prestacin
de servicios pblicos federales o la exploracin, uso y aprovechamiento de bienes de
dominio de la Federacin.
200
Por cierto, elestablecimiento de la posibilidad de concesonar los servicios pblicos

municipales, en la Constitucin panicular de cualquier Estado de la Repblica, como lo
hace la Constitucin de Durango (circunstancia que aprovecha la Ley Orgnica Municipal
de dicha entidad federativa para confirmar, con ciertas excepciones, dicha posibilidad),
genera un gravsimo riesgo para las administraciones municipales, en razn de lo dispuesto
en el captulo XI del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, que considera a
la concesin como una modalidad de inversin al establecer en su artculo 1139, para
efectos de dicho captulo: Inversin significa; e,,) O) contratos que involucran la presencia
de la propiedad de un inversionista en territorio de otra parte, incluidos, las concesiones,
los contratos de construccin y de llave en mano".
En consecuencia, en la prctica se ha alegado que la inversin extranjera
estadounidense o canadiense, participante mediante cualquier procedimiento en una
sociedad que licita y obtiene una concesin municipal de servicio pblico, permite al
inversor extranjero recurrir, en una eventual controversia entre la sociedad concesionaria
y el municipio concedente, no a las instancias jurisdiccionales internas, sino al Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias sobre Inversiones (CIADl), situacin hipottica
en la que las partes contendientes seran el Estado Mexicano en su calidad de Parte del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, en la especie, parte contendiente
contra la cual se hace la reclamacin en jos trminos de la seccin B del capitulo XI del
referido Tratado, y el inversionista contendiente.
Dicha situacin controversial deja al ente municipal en gran desventaja, salvo
que en el ttulo de concesin conste renuncia expre.s. de la empresa concesionaria a
recurrir a los mecanismos de solucin de controversias previstos en el captulo XI del
Trarado de Libre Comercio de Amrica del Norte, para dirimir las que eventualmente
pudieran derivar de la concesin de servicio pblico municipal.
1. EL SUMINISTRO DE AGUA POTABLE
El suministro de agua potable y el drenaje son sendos servicios pblicos municipales que
comprenden dos actividades bsicas: abastecimiento de agua en condiciones sanirarias
adecuadas al uso y consumo humano y el alejamiento y disposicin de las aguas servidas
y los desechos a lugares convenientes, ranro desde el punro de visea tcnico como del
econmico, para que se les pueda tratar y, posteriormente, destinar a la reutilizacin o a
vertidas en los cauces naturales sin que ocasionen la degradacin del sistema ecolgico,
JORGE FERNNDEZ RUIZ
201
para lograr la preservacin de los recursos naturales y, en consecuencia, el desarrollo

sustentable.
Como todos sabemos, el agua es un recurso permanentemente inserto en toda la
atmsfera y corteza terrestre; en el aire produce humedad o lluvia; en la superficie confi-
gura los arroyos, ros, manantiales, lagos y lagunas; bajo tierra, conforma las capas frearicas
y las corrientes subterrneas, y en el cuerpo humano constituye las Jos terceras partes de
su volumen. Sin duda, el agua es un elemento vital para el gnero humano, por requerirla
en condiciones sanitarias adecuadas para ingerirla como bebida bsica y usarla en la
preparacin de alimentos, aseo personal y de los bienes, as como en procesos industria-
les; es un recurso natural esencialmente renovable, por estar sujeto J un ciclo hidrolgico
de precipitacin, infiltracin, escurrimiento y evaporacin; su aprovechamiento exige
una regulacin que evite su contaminacin y que la extraccin rebase la aportacin natu-
ral; exigencia agudizada por ser el viral lquido un sarisfacror de muy diversas y variadas
necesidades, as como de usos mltiples que pueden ser sucesivos o excluyentes.
l. DATOS GENERALES ACERCA DEL AGUA
El agua, en sus tres estados de agregacin: vaporizada, lquida y slida, representa un
importante componente de la superficie de nuestro planeta, como se puede apreciar en
el hecho de que los mares ocupan, de un total de quinientos diez millones, una superfi-
tilo' aproximada de trescientos sesenta y seis millones de kilmetros cuadrados, equiva-
leutca ms del setenta y uno por ciento. Todo ser viviente depende, en gran medida del
.lgll'l: en L.l.Zn de esa dependencia, las grandes civilizaciones se desarrollan fuertemente
viucul.idas .1 las caudalosas fuentes de agua, en especial las de los ros; as el Nilo, el
"['igris, e] Eufrares, el Yanrse-Kiang y el Canges. generan culturas seeras en la historia
universal.
A. I-:l\(,ll,\ l-.Nsu 1'1-,R",I'ECTlVA HlSTl}RICA
El agua cupa un lugar preeminente en la cosmogona de la Antigedad, hindes y
egipcios la consideraron como elemento fundamental de la mayora de los cuerpos; a
juicio de 'tales, el filsofo de la EscuelaJnica originario de Milete. el origen de todas las
COSdS radica en un nico elemento verdadero, del cual estn formados todos los dems
cuerpos, animales y vegetales, pues slo en la humedad existe lo vivo, ese elemento es el
agua.
202
Siglos despus, otros filsofos griegos consideraron al agua como uno de los cua-
tro elementos esenciales -los otros eran el fuego, el aire y la tierra-o Semejante desco-
nocimiento de la verdadera naturaleza del agua se prolong hasta la segunda mitad del
siglo XVIII; Isaac Newron (1642-1727), por ejemplo -lo mismo que sus conrempor-
neos Roberto Boyle y Godofredo Guillermo Leibnirz-c-, creta que el cristal de roca era
agua cristalizada por la accin del fro.
Correspondi al cientffico ingls Enrique Cavendish (1731}81 O) ser el primero
en descubrir la composicin del agua y demostrar en 1781, que por la combustin del
hidrgeno en el aire atmosfrico, se formaba agua, siendo el peso de sta igual al de los
gases consumidos para su formacin; dos aos ms tarde Jaime Watt sostuve que el agua
era un cuerpo compuesto, y poco despus Antonio Lavoisier precis que se compona de
oxgeno e hidrgeno; en fin, en 1805, Jos Cay-Lussac precis cuanrirarivamenre las
proporciones de estos componentes en el agua, de dos volmenes de hidrgeno por lino
de oxgeno.
B. IMl'll.TANCIA DEL AGUA
La relevancia del papel que desempea el agua en nuestra vida se manifiesta simplemen-
te en el hecho de ser un elemento esencial para b. vida celular, y es, con mucho, el
principal componente del cuerpo de animales y plantas. El protoplasma celular contiene
un promedio aproximado de 85% de agua, 13 que en el cuerpo humano constituye el
60% de su peso, por lo que si consideramos la eliminada mediante las exhalaciones
cutnea y pulmonar, lo mismo que por las secreciones y excreciones, comprenderemos la
necesidad que hay de ingerirla en bebida, ya que una disminucin acelerada del 22% en
el agua componente de nuestro organismo, conduce a la muerte pOt desbidraracion.
El agua tiene mltiples usos como lo demuestra su empleo en la agricultura, en la
ganadera, en la industria y, desde luego, el uso domstico, en el que no slo se utiliza
como alimento, sino tambin como medio general de limpieza. En ambos LISOS, aun
cuando no el mismo grado, es indispensable la potabilidad del agua.
No existe en la naturaleza el agua qumicamente pura, la cual discrepa del agua
natural por razn de las substancias que esta ltima lleva en disolucin o en suspensin:
las sales de calcio al igual que el carbonato ferroso la tien de verde; las substancias
hmicas provenientes del mantillo o capa superior del terreno, formada en su mayora
JORGE FERNNDEZ RUIZ
203
por la descomposicin de materias orgnicas, le dan un color verde cercano al amarillo.

El agua natural puede ser potable, pero por lo general debe ser objeto de un proceso
adecuado para su porabilizacin. El agua de lluvia, dado su elevado poder disolvente,
contiene los componentes del aire en cantidades variables, de ah que su agresividad no
ser siempre igual, pues depender de la composicin del aire.
Natural o tratada, el agua potable es lmpida, incolora, inodora, fresca, exenta de grme-
nes y casi inspida aun cuando en ocasiones tenga un resabio proveniente de alguno de
sus componentes: el hierro, an en mnima cantidad, deja un sabor metlico; el hidrge-
no sulfurado da al agua un sabor desagradable, particularmente cuando se hace sensible
al olfato la presencia de ese gas. Por lo dems, la presencia de algunas sales en el agua
potable es sumamente importante. por ello, el agua destilada molesta al estmago. El
agua de algunos manantiales, pese a su pureza, no resulta apta para la bebida por su
pobreza en sales; empero, en trminos generales y dentro de cienos lmites, las sales no
alteran la potabilidad del agua, porque el organismo a travs de los alimentos animales y
vegetales, obtiene todas las que necesita.
En fin, como todos sabemos, siendo el agua un elemento vital para el gnero
humano, todo individuo la requiere en condiciones sanitarias adecuadas para ingerirla
como bebida bsica, as como para utilizarla en la preparacin de sus alimentos, y en el
aseo de su persona y de sus bienes.
Por otra parte, elagua se considera un recurso natural esencialmente renovable, por
estar sujeta a un ciclo hidrolgico: precipitacin, infiltracin, escurrimiento y evapora-
cin; y habida cuenta que por procesos naturales no se puede incrementar ni en una gota
el volumen existente de este recurso vital, se hace indispensable la regulac' nde su empleo
para evitar su contaminacin y que la extraccin rebase la aportacin natural; exigencia
agudizada por ser el agua un sarisfacror de muy diversas necesidades y, por ende, de usos
mltiples que pueden ser sucesivos o excluyentes. En opinin del profesor espaol Luis
Morell Ocaa: se explica que elabastecimiento de agua a poblaciones consmuya un servi-
cio pblico que queda pendiente de algo exterior, ajeno al mbito de dicho servicio, como
es la titularidad del caudal necesario y la problemtica de su captacin y disponibilidad
material y jurdica. Los ayuntamientos, a quienes la legislacin otorg la titularidad sobre
el servicio pblico de suministro de agua, se han encontrado siempre en la necesidad de
recurrir a frmulas muy diversas para hacerse con ese caudal indispensable.t'"
204
2. EVOLUCIN DEL RGIMEN JURDICO MEXICANO DEL AGUA

En Mxico, elagua ha sido objeto de regulacin desde tiempo inmemorial, circunstancia
que predica la importancia conferida a su normativa, la que obviamente ha evolucionado
en el decurso de los siglos, con la pretensin -no siempre lograda- de actualizarse.
A. ENEL MXIco PRECORTESIANO
La compleja cosmogona de los antiguos mexicanos propici dar al agua una regulacin
jurdico-teocrtica especial, que reconoca como dioses del lquido elemento a
Tlaloccantecutli - Tlaloc- y su esposa Chalchiuhicueye -llamada tambin
Chakhihuitlicue y Madalcueye-, quienes, en tal versin cosmognica, residan en una
estancia dividida en cuatro secciones, en cuyo centro haba un enorme patio con cuatro
compartimientos estancos, cuyas respectivas aguas eran de diferente naturaleza: una era
til para las simientes y los panes, otra era buena para las plantas, una tercera las helaba
y la ltima las secaba.
Tlaloc cre una multitud de talocues o ministros pigmeos que aposent en las
cuatro secciones de su estancia y les impuso como tarea la de distribuir la lluvia, para
cuyo efecto los dot de una nfora y un palo para cuando l dispusiera, fueran a lugares
especficos, con sus recipientes previamente provistos del agua que hubiera ordenado,
para vercirla en forma de lluvia. Cuando los diminutos ministros quebraban las nforas
con los palos se produca el trueno; el rayo no era sino un trozo de nfora cado del cielo,
en ocasiones sobre algn ser hurnano.t'!"
La operacin de los acueductos, as como la organi-acin de las chinarnpas y de
los sistemas de riego de los aztecas, dan testimonio indubitable de la existencia de una
avanzada regulacin jurdica del uso y manejo del ag'.l:l.
B. REGUlACiN JURfolCA DEL AGUA EN lA POCACOLONIAL
El Fuero Juzgo, las Siete Partidas de Alfonso el Sabio, la Recopilacin de Leyes de los
Reynos de las Indias -c-irnpresa en Madrid por julian de Paredes en 1681- y la Novsima
Recopilacin de las Leyes de Espaa promulgada el 15 de julio de 1805, fueron los
ordenamientos legales que mayor incidencia tuvieron en la regulacin jurdica de las
aguas en la Nueva Espaa, entre cuyos principios fundamentales figur el de atribuir la
propiedad de las aguas a la Corona espaola, conforme a la idea del dominio eminente,
como lo explicit el Reglamento de medidas de aguas, expedido en 1761 por el
JORGE FERNNDEZ FlUIZ
205
cuadragsimo cuarto virrey de la Nueva Espaa, Joaqun de Monrserrar, marqus de

Cruillas.v'"
C. REGULACIN JUR[DICA DEL AGUA EN EL MxICO INDEPENDIENTE
Durante los primeros cincuenta aos del Mxico independiente, la regulacin jurdica
de las aguas se mantuvo a cargo de la normativa novohispana, pues la propia se inicia con
la expedicin del Cdigo Civil de 1870 --que abandon el modelo espaol para adop-
rar el del Cdigo de Napolen-, y contina con el Cdigo Civil de 1884 que lo susti-
tuy, a su vez abrogado por el de 1928.
En el porfiriaro, participaron tambin en la regulacin jurdica del agua, adems
del Cdigo Civil de 1884, los Cdigos Mineros de 1884, 1892 Y1909, la Ley sobre Vas
Generales de Comunicacin de 1888, los Cdigos Sanitarios de 1891 y 1894, la Ley de
Ocupacin de Terrenos Baldos de 1894, el Decreto para concesiones de agua en el riego
e industrias de 1894, el Decreto que ratific las concesiones de los Estados para utilizar
aguas federales de 1896, la Ley de Bienes Inmuebles de 18 de diciembre de 1902, y la
Ley sobre aprovechamientos de Agua de Jurisdiccin Federal de 13 de diciembre de
1910.
Con la Constitucin de 1917 se inicia en Mxico una nueva era de regulacin
jurfdica del agua, caracterizada por la reivindicacin del dominio eminente que, como
queda dicho, el Estado mexicano ejerce sobre su territorio e implica la propiedad origi-
naria como expresin de la soberana, que no admite otro poder superior O igual al suyo,
segn se desprende del texto original del artculo 27 constitucional, que en sus partes
relativas estableca acerca del agua:
Art. 27.- La propiedad privada de las tierras yaguas comprendidas dentro del
territorio nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad
privada.
(..... )
La nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular el aprovechamiento
de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, para hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica y para cuidar de su conservacin. Con este objeto se
206
dictarn las medidas necesarias (...) para la creacin de nuevos centros de poblacin agr-
cola con las tierras yaguas que les sean indispensables; (...) Los pueblos y rancheras que
carezcan de tierras yaguas. o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de
su poblacin, tendrn derecho a que se les dote de ellas, [Ornndolas de las propiedades
inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad( ... ).
Son tambin propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y
trminos que fija el Derecho Internacional; las de las lagunas y esteros de las playas; las
de los lagos interiores de formacin natural, que estn ligados directamente a corrientes
constantes; las de los ros principales o arroyos afluentes desde el punto en que brota la
primera agua permanente hasta su desembocadura, ya sea que corran al mar o que crucen
dos o ms Estados; las de las corrientes intermitentes que atraviesen dos o ms Estados en
su rama principal; las aguas de los ros, arroyos o barrancos, cuando sirvan de lmite al
territorio nacional o al de los Estados; las aguas que se extraigan de las minas; y los
cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes anteriores en la extensin que fije la ley.
Cualquiera otra corriente de agua no incluida en la numeracin anterior, se considerar
como parte integrante de la propiedad privada que atraviese. pero el aprovechamiento
de las aguas, cuando su curso pase de una finca a otra, se considerar como de utilidad
pblica y quedar sujeta a las disposiciones que dicten los Estados.
En [os casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio de la nacin
es inalienable e imprescriptible, y slo podrn hacerse concesiones por el gobierno federal
a particulares o sociedades civileso comerciales constituidas conforme a las leyesmexicanas,
con la condicin de que se establezcan trabajos regulares para la explotacin de los
elementos de que se trata y se cumpla con los requisitos que prevengan las leyes.
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras yaguas de la Nacin, se
regir por las siguientes prescripciones:
L- Slo los mexicanos por nacimiento o por naturalizacin y las sociedades mexicanas,
tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para
obtener concesiones de explotacin de minas, aguas o combustibles minerales en la
Repblica Mexicana. El Estado podr conceder el mismo derecho a los extranjeros siempre
que convengan ante laSecretara de Relaciones en considerarse como nacionales respecto
de dichos bienes y en no invocar, por lo mismo, la proteccin de sus gobiernos por lo
JORGE FERNNDEZ AUIZ
207
que se refiere a aqullos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio
de la nacin los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien
kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningn motivo
podrn los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras yaguas.
11.- Las asociaciones religiosas llamadas iglesias, cualquiera que sea su credo, no podrn
en ningn caso tener capacidad para adquirir, poseer o administrar bienes races, ni
capitales impuestos sobre ellos;
(..... )
V1.- Los condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus y dems corporaciones
de poblacin que de hecho o por derecho guarden elestado comunal, tendrn capacidad
para disfrutar en comn las tierras, bosques yaguas que les pertenezcan o que se les haya
restituido o se les restituyeren, conforme a la Ley de 6 de Enero de 1915.
(.....)
Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechas por los Gobiernos
anreriores desde el ao de 1876, que hayan trado por consecuencia el acaparamiento de
tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o sociedad, y se
faculta al Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos, cuando impliquen perjuicios
graves para el inters pblico.
Mediante los preceptos contenidos en los preceptos que acabamos de transcribir
del artculo 27 consrirucional, el Consriruyenre de Querraro dise un esquema tripartito
de propiedad hidrulica, en cuyo primer lugar aparecen las aguas de propiedad nacional,
listadas en el prrafo quinto de dicho numeral; figuran luego las de propiedad panicular,
porque Cualquiera otra corriente de agua no incluida en la numeracin anterior, se
considerar como parte integrante de la propiedad privada que arraviese, y en tercer
trmino las de propiedad de los estados de la Federacin, las cuales vienen a ser aqullas
que sin ser propiedad de la nacin, su curso pasa de una finca a otra, por lo que en los
trminos del quinto prrafo in fine del citado precepto, su aprovechamiento se consi-
derar como de utilidad pblica y quedar sujeto a lasdisposiciones que dicten los Esrados.
Empero el catlogo contenido en elquinto prrafo del articulo 27 constitucional
adoleci de imprecisin respecto de la propiedad de las aguas subterrneas, y pese a la
208
reforma de dicho prrafo, publicada en el Diario Oficialde la Federacin de 21 de abril

de 1945, subsiste hasta la fecha, pues lo mismo permite interpretar a dichas aguas como
de propiedad de la nacin, que de los particulares 0, en su caso, de los estados.
La imprecisin de referencia, permiti a la Ley Federal de Ingeniera Sanitaria
de 1947 y a la Ley Reglamentaria del Prrafo Quinto del Artculo 27 Constitucional en
Materia de Aguas del Subsuelo de 1956 no tener como de propiedad nacional a las aguas
subterrneas, en contraste con la Ley Federal de Aguas de 1971 y la vigente Ley de Aguas
Nacionales. que s consideran de propiedad nacional a dichas aguas.
Lo anterior evidencia la conveniencia de precisar en el texto constitucional si
corresponde o no la propiedad de las aguas subterrneas a la nacin; y dado que el agua
aprovechable es un elemento vital para el gnero humano, y roda vez que las subterr-
neas equivalen a veintisiete tantos del volumen de las superficiales, resulta incuestiona-
ble la inclusin de las primeras en el catlogo de las de propiedad de la nacin.
En desarrollo de las citadas disposiciones constitucionales en materia de agua se
expidieron, sucesivamente, la Ley sobre Irrigacin con Aguas Federales de, 4 de enero de
1926; las tres Leyes de Aguas de Propiedad Nacional: de 6 de agosto de 1929, de 30 de agos-
to de 1934. y de 2 de ocrrubre de 1945; la Ley de Riegos de 30 de diciembre de 1946; la
Ley Federal de Ingeniera Sanitaria de 30 de diciembre de 1947; la Ley Reglamentaria
del Prrafo Quinto del Artculo 27 Constitucional en Materia de Aguas del Subsuelo. de
29 de diciembre de 1956; la Ley de Aguas de Jurisdiccin Federal del 30 de diciembre
de 1960; la Ley Federal de Aguas de 30 de diciembre de 1971; Yla vigente Ley de Aguas
Nacionales, publicada en el Diario OficialdelaFederacin del martes lo de diciembre de
1992.
Dos de las leyes anteriores no llegaron a tener vigencia: la Ley de Aguas de
Propiedad Nacional de 2 de octubre de 1945, por no haberse emitido su reglamento
respectivo, a cuya expedicin se condicion su vigencia; y la Ley de Aguas de Jurisdiccin
Federal, de 30 de diciembre de 1960, originada en el Senado y aprobada por la Cmara
de Diputados, pese a lo cual, el presidente Adolfo Lpez Mareos, con evidente
incumplimiento de la obligacin contenida en la fraccin I del artculo 89 constitucio-
nal-dado que no la vet---, jams la promulg, con lo que envi a los legisladores un
velado mensaje acerca de la suerte que correran sus inicativas de Ley.
209
En la regulacin jurdica del agua, posterior a 1917, se registra tambin la

participacin de las tres Leyes Generales de Bienes Nacionales, publicadas en el Diario
Oficialde la Federacin: la primera el 3 de julio de 1942, la segunda el 30 de enero de
1969, y la tercera ---con algunas reformas, actualmente vigenre- el S de enero de 1982.
Tambin se advierte participacin en la regulacin jurdica del agua, la Ley de Navegacin
y Comercio Martimo de lo de enero de 1963; la Ley Federal para prevenir y Controlar
la Contaminacin Ambiental, de 25 de marzo de 1971, la Ley Federal de Proteccin al
Ambiente, de 30 de diciembre de 1981; Yla LeyGeneral del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente, de 23 de diciembre de 1987.
En cuanto a la legislacin de los estados de la Repblica debe hacerse notar su
escasa produccin, por cuya razn llama la atencin la Leydel Agua del Estado de Mxico,
expedida el 24 de febrero de 1999.
3. ANTECEDENTES HISTRICOS DEL
SUMINISTRO DE AGUA POTABLE
El suministro de agua potable es un servicio cuya prestacin se remonta a pocas ame-
rieres a nuestra era, toda vez que la preocupacin de satisfacer la necesidad de todo ser
humano de contar con agua para beber y para su aseo personal, ha sido una constante en
el poder pblico de toda civilizacin.
A. EN EL MEDIO ORIENTE
Lo anterior lo acreditan los restos arqueolgicos encontrados en territorio que fuera de
los fenicios -aquienes se atribuye la invencin de los poros anesianos-, as como los
hallados en Babilonia y Nnive, capitales de los imperios caldeo y asirio. Entre los acue-
ductos primitivos destaca el construido para conducir hasta Jerusaln, las aguas del
manarial Ain-Saleh situado en la colina de Kalat-el-Barce, al suroeste de Bethlem, en
algunos tramos por tneles subterrneos y en Otros por canales al aire libre o apoyados en
grandes arcos. (133)
B. EN LA. ANTIGUA EUROPA
Las ruinas del acueducto de Pentlico -nombre alusivo a la montaa Penreli de cuyas
fuentes captaba sus aguas- que surta a Atenas, las del Aqua Marcia -as llamado en
honor del prewr Quimo Marcio que lo construy en los aos 144-140 a.c.- en
y las de otras ciudades, dan testimonio de la existencia de notables obras
210
SEFlVICIOS PBLICOS MUNICIPAL.ES
hidrulicas destinadas a proveer del preciado lquido a grandes concentraciones urbanas

de la Antigedad, entre ellas destacan los acueductos de Segovia y Tarragona en Espaa,
al parecer construidos ambos en el siglo primero de nuestra era; acerca del primero,
fabricado en dos niveles con un total de 128 arcos, Jos Ramn Mlida afirma:
Est reputado, dentro y fuera de Espaa, como uno de tos ms importantes acueductos
el de Segovia. ciudad que fue mansin de la va romana que, pasando por Madrid, iba a
Salamanca. Toma sus aguas de la Sierra de Fuenfra y (as trae, en recorrido de 16 kilme-
tros, a la torre de agua llamada elCasern, de donde arrancan las arqueras que sustentan
la canal, y que, en lneas quebradas en ngulo obtuso, cruzan el valle ocupado por la
poblacin. Toda esa magnfica fbrica visible es de sillera grantica. sentada en seco. Por
su arranque mide tan slo siete metros de altura, la cual va aumentando hasta treinta
metros que tiene en el punto ms hondo del valle.(IJ5)
C. APROVISIONAMIENlD DE AGUA POTABLE EN EL MXICO PRECORTESIANO
En el Mxico precortesiano se construy, al parecer durante los aos de 1465 y 1466, un
acueducto para dotar a la gran Tenochritlan del agua potable que haba en una fuente de
Chapukepec.t'" Hernn Corts, en su segunda cana-relacin, dirigida al emperador
Carlos V, el 30 de octubre de 1520, hace la siguiente descripcin del acueducto indgena
de Chapuhepec:
Por una calzada que a esta gran ciudad entra vienen dos caos de argamasa, tan anchos
como dos pasos cada uno. y tan altos como un estado. y por el uno de ellos viene un
golpe de agua dulce muy buena. del gordor de un cuerpo de hombre, que va a dar al
cuerpo de la ciudad, de que se sirven y beben todos. El otro que va vado, es para cuando
quieren limpiar el otrO cao, porque echan por all el agua en tanto que se limpia; y
porque el agua ha de pasar por las puentes a causa de las quebradas por do atraviesa el
agua salada, echan la dulce por unos canales tan gruesas como un buey, que son de la
longura de las dichas puentes, y as se sirve toda la ciudad.t'!"
D. ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE EN EL Mxico COLONIAL
El acueducto indgena de Chapultepec fue destruido por los conquistadores durante el
sitio de Tenochriclan en 1521, por lo que una de las primeras providencias de Corts
como gobernante fue la de ordenar la restauracin de sus instalaciones. Un siglo ms
tarde, en 1620, durante el virreinato de Diego Fernndez de Crdoba, marqus de
JORGE FERNNDEZ RUIZ
211
Cuadalcazar, se termin el acueducto de la Tlaxpana, as llamado por la fuente de ese

nombre inserta en su arquera, a la salida noroeste de la ciudad, junto al cementerio
ingls, a la altura de la garita de Mejfa; acueducto compuesto de novecientos arcos
dispuestos en dos niveles, destinado el superior a conducir el agua procedente de Santa
Fe y el inferior la proveniente de Chapulrepec, a la primera se le conoca como agua
delgada y a la otra como agua gorda, cuya diferencia radicaba en la cantidad de aire,
cido carbnico y sales disueltas que ccnrenlan.
En 1779, el virrey Antonio Maria de Bucareli y Urza concluy el acueducto de
Belem, que iba de Chapuhepec a la plazuela de EJ Salto del Agua, obra cuya construccin
se inici en 1711 durante el gobierno del virrey Fernando de Alencastre Noroa y Silva,
duque de Linares y marqus de Valdefuentes; se compona de novecientos cuatro arcos
distribuidos a lo largo de casi cuatro kilmetros, respecto de la cual, Manuel Rivera
Cambas apunta:
Desde donde brota en la alberca, hasta la fuente, hay una distancia de cuatro mil
seiscientas sesenta y tres varas (3 kilmetros, 908 metros) y secuentan novecientos cuatro
arcos desde e! puente de Chapuhepec. Para dar la mayor elevacin posible al agua y por
consecuencia mayor impulso, se logr aumentar en vara y tres cuartas la altura que
antiguamente tuvo al levantarse la arquera, habindose ya elevado una vara sobre el
nivel primitivo. Gastan el agua gorda los que habitan la parte sur de la ciudad.
comprendiendo un rea entre Belem, LaPiedad, San Antonio Abad y La Viga. (138)
El 22 de julio de 1713 se inici la construccin del acueducto para dar servicio
a la Villa de Guadalupe con aguas de! Ro de Tlalnepanda, obra realizada con el produc-
te de aportaciones de los vecinos que fue concluida e!2 de junio de 1749, bajo e! virreinato
de Francisco de Gemes y Horcasiras, primer conde de Revillagigedo.
Como e! servicio de agua potable en la ciudad de Mxico tena autorizadas pocas tomas
o conexiones directas para las casas, se complementaba con [as fuentes surtidas por sus
dos acueductos, de donde los vecinos se aprovisionaban de ella y los aguadores ---que
alternaban ese oficio con el de castrador de gatos-la llevaban a los domicilios particu-
lares en cntaros y recipientes especiales llamados cbochocoles -el cntaro al frente y el
chochoco/ en la espalda-: las fuentes o pilas eran estanques situados en plazas y mercados
en las que los aguadores y el pblico en general llenaban de agua sus cntaros y vasijas;
212
segn Diego G. Lpez Rosado: Con el tiempo estas pilas fueron exornndose con ms
o menos profusin y adquiriendo nuevas formas. semicirculares o poligonales, con
cabeceras rectas o de variadas curvas.v'"
Entre las fuentes destacaban, adems de la Tlaxpana, la del Salto del Agua, la de
Santo Domingo, la de Zuleta, la fuente principal de la Alameda y la de Bucareli; hacia
1864 haba en la ciudad de Mxico un total de sesenta y un fuentes pblicas,(140)
Respecto del aguador. Antonio Carda Cubas nos dej la siguiente estampa:
Desde las seis de la maana daba principio a sus faenas dirigindose a una fuente, no sin
echarse al coleto, de pasadira. una copa de rnezcal o chinguirito en alguna vinatera para
hacer lamaanao para abrigarse el estmago. De pie al borde de la tpica fuente de! Salto
delAgua o de la tradicional de la plaza de Santo Domingo, o bien al de cualquiera otra de
las situadas en distintos lugares de la ciudad, llenaba de agua su esfrico cbocbocol, cuyo
asiento, en forma de rodete encajaba en una de las aberturas circulares practicadas en la
superficie superior del brocal de piedra, de la fuente.
El aguador vesta camisa y calzn de manta, calzonera de gamuza o pana, mandil de
cuero que penda de una especie de valona de la misma materia, de la que era igualmente
e! casquete que cubra la cabeza, y e! cinturn que sostena por detrs e! rodete en que
apoyaba el chochocol y unas pequeas bolsas en que guardaba los colorines y la afilada
navaja, instrumento indispensable para las operaciones gatunas. De su cintura penda
un cucharn de madera, de mango largo, de! cual se serva para alcanzar e! agua de la
fuente, estando baja, y llenar el cntaro transmitiendo el lquido al cbocbocol. Echabase
ste a la espalda, sostenindolo por medio de una cinta ancha de cuero sujeta a la cabeza,
en tanto que de sta misma, mediante otra correa de cuero, suspenda por delante el
cntaro lleno igualmente, con el que contrabalanceando e! peso del voluminoso chochocol,
lograba poner su cuerpo en equilibrio.!'?"
En cuanto al abastecimiento de agua potable en otras ciudades de la Nueva
Espaa, cabe destacar la obra realizada por Pedro Antonio Buzera, lego franciscano del
convento de Sanlcar de Barrameda en la provincia de Cdiz, quien dise y dirigi los
trabajos de introduccin de agua potable en Veracruz (1723-1724) Yen Guadalajara
(1734-1741). En esta ltima ciudad, Buzera emple un sistema novedoso de pozos,
galeras y estanques que permitieron llevar el agua subterrnea de "Los Colemos, en el
JORGE FERNNDE't RUIZ
213
poniente de la ciudad, al valle de Cuadalajara.

El 13 de junio de 1740, segn narra Mariano Barcena, por primera vez brot el agua en
la fuente de la Plaza de Armas de Cuadalajara.t'?" yen el informe enviado por el capitn
general de la Nueva Galicia, Francisco de Ayza, marqus del Castillo, al rey Felipe V, se
asienta que el 16 de septiembre de 1741 lleg el agua a las siete fuentes pblicas de
Guadalajara, a travs del sistema construido por Buzera.
E. EL SUMINISTRO DE AGUA POTABLE EN EL MXIco INDEPENDIENTE
Durante los primeros aos del Mxico independiente, el volumen de agua para el consumo
de los habitantes de la ciudad de Mxico se increment como resultado de la proliferacin
de pozos artesianos, los primeros de los cuales fueron perforados por Sebasrin Pane.
quien para mediados del ao de 1857 haba abierto cienro cuarenra y cuatro, de los
cuales cienro veinre eran para casas paniculares, con una produccin de mil ochocienros
barriles por hora; en tanro que al4 de abril de 1883, de acuerdo con lo expresado en la
Memoria formulada por el doctor Ramn Fernandez, Gobernador del Distrito Federal,
haba un total de 483 pozos artesianos. oen
Por otra parte, la caera de agua potable de la ciudad de Mxico fue creciendo
lentamente hasta llegar en 1880 a diez kilmetros de longitud y en 1886 a quince
kilmetros, lo que aunado a la destruccin del acueducto de Belem y al crecimiento de la
poblacin, propici la perforacin de ms pozos arresianos, hasta llegar a mil doscientos
en 1889.
Ms tarde creci con mayor celeridad la red de agua porable, por lo que su
longitud en el ao de 1902 era de ciento ocho kilmetros y medio, para surtir a seis mil
setecientas setenta y ocho casas de la ciudad de Mxico, donde, en 1903, se cre laJunta
Directiva de Provisin de Aguas Potables, a cuyo cargo qued la realizacin de las obras
para llevar a dicha ciudad hasta dos mil litros por segundo provenientes de los manantiales
de Xochimilco, conforme al proyecto preparado por el ingeniero Manuel Marroqun y
Rivera, a quien se encomend la direccin de los trabajos respectivos, los que se
concluyeron en 1910.
Durante los gobiernos de los presidentes lvaro Obregn y Plutarco Elas Calles
se puso especial empeo en llevar el agua potable a otras municipalidades del Distrito
214
Federal, por lo que este servicio se pudo proporcionar a los municipios de Mixcoac y
Tacubaya, adems, debido al enorme desperdicio del vital lquido, se proyect la colocacin
de medidores de consumo del agua y la aplicacin de una tarifa con cuotas diferenciales
que privilegiaba los consumos reducidos.
La municipalizacin universal del servicio pblico de suministro de agua potable
es consecuencia de la tendencia a nivel planetario de generalizar dicho suministro, con
apoyo en el ordenamiento legal, el cual requiere incentivar la ejecucin de las obras de
infraestructura requeridas para llevar el agua potable, cuando menos a toda la poblacin
urbana.
La reforma del artculo 73 consirucional, publicada el 20 de agosto de 1928,
suprimi el rgimen municipal de! Distrito Federal, por lo que e! suministro de agua
potable en dicha entidad federativa ya no pudo ser, a partir de entonces, un servicio
pblico municipal.
4. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO
DE SUMINISTRO AGUA POTABLE
De conformidad con la reforma de 1999 al artculo 115 constitucional, e! catlogo de
funciones y servicios pblicos contenido en la fraccin III de! citado precepto, menciona
en primer trmino al de agua potable, con lo que incurre en error semejante al contenido
en la denominacin de Leydel Servicio Pblico deEnerga Electrice, habida cuenta que ni
e! agua potable ni la energa elctrica son perse servicios pblicos, sino que stos lo son el
suministro de ambos elementos; en consecuencia, en un catlogo depurado de servicios
pblicos municipales, debiera figurar e! de suministro de aguapotable, en lugar de! de
agua potable.
En cuanto a la definicin de! servicio pblico de suministro de agua potable, se
puede entender como la actividad tcnica, destinada a satisfacer la necesidad de carcter
general, de disponer de agua apta para consumo humano y domstico, cuyo
cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanememente asegurado, regulado y
controlado por e! poder pblico, para aprovechamiento indiscriminado de toda persona.
El Cdigo Municipal para el Estado de Coahuila de 28 de septiembre de 1990, define:
ARTCULO 111. Para los efectos de este Cdigo, el servicio pblico de agua
potable consiste en hacer llegar a la poblacin, sobre la base de la participacin y
cooperacin ciudadana, mediante un sistema adecuado, e! agua indispensable para
JORGE FERNNDEZ RUIZ
215
..
satisfacer todo tipo de necesidades que requieran de este elemento.

5. EL SUMINISTRO DE AGUA POTABLE EN LA CLASIFICACIN
DEL SERVICIO PBLICO
A efecto de ubicar al servicio de suministro de agua potable en las diversas clasificaciones
del servicio pblico, conviene recordar que, dentro de la divisin del servicio pblico en
propio e impropio, o impropiameme dicho, el suministro de agua potable es un servicio
pblico propio, por ser determinado por la ley para satisfacer una necesidad de carcter
general, as como por estar atribuida su prestacin al municipio. Hecho lo anterior,
procedemos a ubicar al suministro de agua potable en las diversas clasificaciones del
servicio pblico.
A. UTISINGULI
Sin duda, elsuministro de agua potable viene a ser un servicio pblico uti singuli, habida
cuenta que aun cuando el universo de sus usuarios potenciales engloba a toda la poblacin,
sus usuarios efectivos son personas especficas y determinadas o determinables, (Oda vez
que se accede a dicho servicio, previa satisfaccin de los requisitos respectivos, a travs de
una conexin o toma, debidamente amarizada.
B. DE GESTIN DIRECTA O INDIRECTA
Pese a que el servicio de suministro de agua potable se atribuye al estado o al municipio,
su gestin, en principio, puede ser directa o indirecta, habida cuenta que de acuerdo a
diversas legislaciones su prestacin se reserva al estado o al municipio, mientras que, de
conformidad con otras. puede quedar a cargo de paniculares bajo el rgimen de concesin
o de subrogacin o concierto.
a) De gestin directa
Algunos autores y diversas legislaciones lo clasifican como de gestin directa del estado o
del municipio, dada la exclusividad que en su prestacin se reserva para el estado o para
el municipio, lo cual implica dos caractersticas: monopolio y mano pblica, que atien-
den a dos principios distintos: unidad y estatizacin o municipalizacin. La estatizacin
o municipalizacin se apoya en el carcter obligatorio para el potencial usuario de este
servicio, quien coacrivamenre puede ser compelido a suscribirse al mismo.
En Mxico, en varios estados de la Repblica se prohbe concesionar el servicio
216
pblico de suministro de agua potable, as, por ejemplo, la Ley Orgnica Municipal del
Estado de Chiapas, de 23 de diciembre de 1988, dispone:
ARTfcULO 82. Las personas fsicas o morales y las unidades econmicas
reguladas por las Leyes Mexicanas y residentes en el Estado, podrn mediante concesin
o permiso obtener la prestacin o explotacin de los servicios pblicos municipales con
excepcin de los de agua potable, alcantarillado, alumbrado pblico y seguridad pblica.
b) De gestin indirecta
Entre las posibles formas de gestin de este servicio pblico, figura la del concierto -
consistente en la subrogacin convenida entre una corporacin local y otra entidad pblica
o privada a fin de prestar los servicios que son competencia de la primera-, en la
actualidad convenida en una figura muy poco atractiva para la entidad operadora del
servicio, por permitirse que su duracin se d por concluida automticamente cuando la
corporacin interesada tenga instalado, y en posibilidad de funcionar un servicio, anlogo
al concertado.I'v"
En cuanto a la concesin y al arrendamiento, Ferran Ralea, apunta: Observando la realidad
existente, una estadstica simple muestra que los ayuntamientos de Catalunya tienen
propensin por las formas de gestin indirecta (concesin y arrendamiento) que se utilizan
en seis de cada diez municipios aproximadamente. Estas formas de gestin suelen resultar
las ms cmodas para el ayuntamiento y adems dan buenos resultados en el supuesto de
que las condiciones convenidas en los contratos no faciliten la especulacin del
concesionario y siempre que no fallen sus dos bases fundamentales: la fiscalizacin
municipal y el rigor empresarial.v"!
C. OBLIGATORIO PARA EL USUARIO
El suministro de agua potable suele ser un servicio pblico obligarorio para el potencial
usuario, al que se debe suscribir rodo propietario de predio urbano de las poblaciones
donde se presta tal servicio, salvo que se trate de predios no edificados, o que cuenten
con pozo panicular cuyo uso est legalmente aurorizado. A este respecto, por ejemplo, el
articulo 19 de la Leyde la Comisin de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de
Acapulco, Nmero 51, dispone:
Estn obligados a solicitar a la Comisin de los servicios de agua potable,
JORGE FERNNDEZ RUIZ
217
alcanarillado sanitario y el tratamiento de aguas residuales, en los lugares donde existan

dichos servicios, los poseedores, por cualquier ttulo, de:
L Predios edificados;
n. Predios no edificados cuando frente a los mismos existan instalaciones adecuadas
para que los servicios sean utilizados, y
lll. Giros o establecimientos mercantiles, industriales, de prestacin de servicios y de
cualquier otra actividad que por su naturaleza estn obligados al uso del agua potable y
alcantarillado.
D. OBLlGATORl PARA LA ADMINISTRACION PBLlCA
En lo concerniente a la administracin pblica. el suministro de agua porable viene a ser
para ella un servicio pblico obligatorio, por no quedar a su arbitrio si se organiza y
establece o no, y por estar previsto en el ordenamiento jurdico, su establecimiento,
organizacin y funcionamiento.
E. INDISPENSABLE
En lo que atae a su importancia, el suministro de agua potable se clasifica como un
servicio pblico indispensable, por ser vital para todo individuo el abastecerse de agua
en condiciones salubres adecuadas al uso y consumo humano.
F. CONSTANTE
Por lo general, el suministro de agua potable es, adems, un servicio pblico "constante,
porque debe prestarse durante las 24 horas de todos los das del ao. Empero, en
poblaciones pequeas de escasos recursos, este servicio podr ser intermitente, por
funcionar dentro de un horario predeterminado, dadas las limitaciones presupuesrales
que impiden su operacin incesante.
G. ONEROSO
El suministro de agua potable viene a ser un tpico servicio pblico oneroso, por el que
se debe pagar una cuota que la doctrina denomina tasa, por tratarse de un servicio pblico
que es obligatorio para el usuario, precisada en la tarifa que determine el poder pblico,
la cual podr ser mnima en el supuesto de no registrarse consumo.
218
H. DE RGIMEN JURfOlCO DE DERECHO PBLICO

En atencin al rgimen jurdico que lo regula, podemos clasificar al suministro de agua
potable como un servicio sujeto a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado,
dado que su establecimiento, organizacin y funcionamiento, estn regulados por normas
de derecho pblico, excepto cuando su prestacin se concesione a un particular, en cuyo
caso, la relacin de ste con los usuarios se regular en pane por normas de derecho
privado.
I. DE RGIMEN DE MONOPOLIO
Dada su naturaleza, el servicio de suministro de agua potable se proporciona necesaria-
mente en un rgimen de monopolio, pues sera absurdo que compitieran varias redes
distribuidoras de agua potable para los mismos usuarios. La unidad en la prestacin del
servicio de suministro de agua potable es indispensable para no duplicar las instalacio-
nes, redes y sistemas del servicio pblico, lo cual inevitablemente aumentara su costo en
perjuicio del usuario.
6. TARIFADEL SERVICIO PBLICO DE
SUMINISTRO DE AGUA POTABLE
La determinacin de las tarifas por el suministro de agua potable, puede efectuarse con-
forme a diversos criterios, como son los de cuota fija, de cuota unitaria, mixta y escalo-
nada. Por otra parte, las tarifas pueden contemplar diversas categoras, segn se rrare de
servicios domsticos, comerciales e industriales; y pueden diferenciarse para favorecer a
las zonas populares o deprimidas, por ejemplo; o para gravar ms a las zonas en donde el
costo de suministro sea mayor.
A. TARIFA DE CUOli\ FIJA
En su versin ms simple, la tarifa de cuota fija consiste en imponer a cada usuario un
cargo peridico, sin ms variante que el calibre o dimetro de la torna- o conexin a la
red. Una modalidad ms elaborada estriba en determinar la cuota de acuerdo a parmetros
o indicadores indirectos del consumo probable, como la superficie del predio, la superficie
construida, el nmero de habitaciones, el nmero y tipo de pUntOS de consumo, entre
Otros. Esta tarifa tiene el inconveniente que propicia elderroche de agua y, en consecuencia,
riende a incrementar su monto.
219
B. TARIFA DE CUOTA UNITARIA

La tarifa de cuota unitaria consiste en asignar un precio nico al metro cbico de agua,
por lo que el cargo peridico a cada usuario se determinar mediante la multiplicacin
del nmero de metros cbicos consumidos durante el periodo, por el precio unitario
fijado en la tarifa. Se suele cobrar una cuota mnima cuando no hay consumo, que se
destina a cubrir la amortizacin de la inversin y los gastos de lectura del medidor, de
facturacin y cobranza.
C. TARIfA MIXTA
Latarifa mixta fusiona los criterios de las de cuota fija y de cuota unitaria, pues se cobra
al usuario un cargo fijo, determinado con el criterio de la tarifa de cuota fija, y un cargo
adicional por cada metro cbico consumido, de conformidad con el sistema de la tarifa
de cuota unitaria; de suerte que si no hubiere consumo, se cobrara cuando menos el
cargo fijo.
D. TARIFA ESCALONADA
Bajo el criterio de la tarifa escalonada, el precio del metro cbico es variable; por ejem-
plo, los primeros diez metros consumidos dentro del periodo tienen el precio unitario de
1, los siguientes diez metros tienen el precio de 1.1, los siguientes diez metros tienen el
precio de 1.2 y as sucesivamente; o al revs: los primeros cuestan a 2, los siguientes diez
a 1.9, y as sucesivamente, segn se trate de desalentar o estimular el consumo. En este
sistema tambin se acostumbra cobrar un mnimo, cuando no hay consumo.
7. EL SERVICIO PBLICO DE SUMINISTRO DE AGUA
POTABLE EN MXICO
En nuestro pas, el suministro de agua potable viene a ser un servicio pblico propio, uti
singuli, indispensable y -por lo general- de gestin directa; proporcionado de manera
general, uniforme, regular, continua y permanente; adems, se clasifica como obligatorio
tanto para el usuario como para la administracin pblica estatal o municipal; asimismo,
tipificado como constante, oneroso y sujeto a regmenes de derecho pblico, 0, cuando
menos, exorbitante del derecho privado, en lo jurdico; y de monopolio en lo econmico.
Sus aspectos de organizacin y funcionamiento se resumen a continuacin.
A. FORMA DE GESTIN
Como lo dispone el artculo
220
115 constitucional, el suministro de agua potable en la

Repblica se encomienda al municipio. a cuyo efecto la gestin puede quedar a cargo de

la administracin municipal centralizada, desconcenrrada, o paramunicipal, o bien, en
algunos estados, es posible encomendar su gestin a paniculares bajo el rgimen de
concesin,
Se puede optar por la alternativa que permite la gestin adecuada del servicio
pblico de suministro de agua potable, consistente en crear --en el esquema de la
administracin paramunicipal- un organismo pblico descentralizado; as ocurre, por
ejemplo, en el municipio de Naucalpan de judrez, del estado de Mxico, donde la
prestacin de este servicio pblico est a cargo del organismo pblico descentralizado,
con personalidad jurdica y patrimonio propios. denominado "Servicios de Agua Potable,
Alcantarillado y Saneamiento -OAPAS-, cuyo objeto fundamental es el suministro
del vital lquido, en el municipio de referencia.
Mas, existen otras formas de gesrin del servicio pblico de agua potable, como
son: la gestin municipal directa, sin rgano especia! de administracin, lo cual slo se
considera aconsejable cuando se trate de poblaciones pequeas donde resulte incosteable
un cuerpo administrativo especial; la de un rgano o dependencia especfica de la
administracin municipal; la de un rgano desconcentrado de la administracin munici-
pal; la de una empresa de participacin municipal mayoritaria; la de un fideicomiso; la
de una asociacin municipal constituida por varios municipios; la de dejar temporal-
mente a cargo del gobierno del estado la prestacin del servicio, mediante convenio; o
bien, la de prestarlo coordinadamente por el estado y el propio municipio.
Tratndose de conurbacin entre dos o ms municipios de un mismo Estado, la
forma de gestin recomendable para la prestacin del servicio que nos ocupa, viene a ser
la de asociacin municipal o la de organismo pblico estatal descentralizado, en los
trminos del transitorio tercero de la reforma al artculo liS constitucional, publicada
en el Diario Oficialdela Federacin de 23 de diciembre de 1999, cuyo texto se reproduce
a continuacin:
Tratndose de funciones y servicios que conforme al presente decreto sean
competencia de los municipios y que a la entrada en vigor de las reformas a que se refiere
el artculo transitorio anterior sean prestados por los gobiernos estatales o de manera
coordinada con los municipios, stos podrn asumirlos, previa aprobacin del
JORGE; FERNNDEZ RUIZ
221
ayuntamiento. Los gobiernos de los estados dispondrn de lo necesario para que la funcin
o servicio pblico de que se trate se transfiera al municipio de manera ordenada, conforme
al programa de transferencia que presente el gobierno del estado, en un plazo mximo de
90 das contados a partir de la recepcin de la correspondiente solicitud.
En el caso del inciso a) de la fraccin III del artculo 115. dentro del plazo seala-
do en el prrafo anterior, los gobiernos estatales podrn solicitar a la legislatura corres-
pondiente. conservar en su mbito de competencia los servicios a que se refiere elcitado
inciso, cuando la transferencia de Estado a municipio afecte, en perjuicio de la pobla-
cin, su prestacin. La legislatura estatal resolver lo conducente.
En tamo se realiza la transferencia a que se refiere e! primer prrafo, las funciones
y servicios pblicos seguirn ejercindose o prestndose en los trminos y condiciones
vigentes.
Por ejemplo, en la zona metropolitana de Guadalajara, Jalisco, donde se da la
conurbacin de! municipio del mismo nombre con los de Tlaquepaque, Tonal y
Zapopan, es posible que los servicios pblicos de agua potable y drenaje permanezcan a
cargo del organismo pblico, descentralizado de la administracin pblica estatal, con
personalidad jurdica y patrimonio propios, denominado Sistema Inrermunicipal de
los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, creado mediante Ley promulgada el 27
de marzo de 1978, cuyo objeto principal se hizo consistir en la prestacin de los servicios
pblicos a que su denominacin se refiere, en la zona metropolitana de Guadalajara.
B. Los USUARIOSDEl SERVICIO PBLICO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE
Por tratarse de un servicio pblico de carcter obligatorio para e! usuario potencial, en
trminos generales, tienen obligacin de suscribirse a l todos (ospropietarios de predios
de los lugares donde se encuentra en funcionamiento, excepto que se trare de predios no
edificados, o que cuenten con pozo propio, cuyo uso est legalmente autorizado.
A travs del servicio pblico de suministro de agua potable, los usuarios del
mismo reciben del prestador respectivo, a cambio de una remuneracin peridica en
dinero, el volumen del preciado lquido en el volumen yen el momento que el usuario
la requiera, sin ms lmite que e! derivado del dimetro convenido para la conexin a la
red.
222
C. REQUISITOS PARA LA UTILIZACiN DEL SERVICIO

Quien desee obtener agua potable lo puede lograr bajo dos formas principales: a travs
del servicio pblico de suministro de agua potable, o bien, por medio de contrato de
compra venta de dicho lquido, envasado en carros-tanque, en garrafones, en botellines
o frascos.
El acceso al servicio pblico de suministro de agua potable lleva implcito la
celebracin de un contrato de suministro de agua potable, en cuya virtud elsuministra-
dor, quien es una administracin pblica o su concesionario, surte al suministrado agua
potable en elmomento y volumen que ste requiera -dentro de los lmites del dimetro
de la conexin pactada y, en su caso, dentro de los horarios previstos-, a cambio de una
remuneracin peridica en dinero, de acuerdo a la tarifa o precio pblico autorizada por
autoridad competente y con sujecin a un rgimen jurdico de derecho pblico.
En cuanto al aspecto tcnico, actualmente se impulsa como requisito para el
aprovechamiento del servicio pblico de suministro de agua potable para uso domsti-
co, el de que los muebles de las instalaciones sanitarias -c-baos, regaderas, lavabos, y
fregaderos- sean de bajo consumo de agua.
D. RfGIM[N JURDICO
Como acabamos de sealarlo, el rgimen j .mdico del servicio de suministro de agua
potable en Mxico es, salvo contadas excepciones, de derecho pblico, dado que est
integrado por normas de ese tipo, como son las contenidas, a nivel federal, en la
Constitucin General de la Repblica; la Ley de Aguas Nacionales, la Ley de Planeacin,
la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, la Ley General de
Salud, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, el Reglamento de la Ley
General de Salud en Materia de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos,
Productos y Servicios el Plan Nacional de Desarrollo; el Programa Nacional de Agua
Potable, Alcantarillado y Saneamiento para Zonas Urbanas; las Reglas de Operacin
para los Programas de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (Diario Oficialdela
Federacin de 20 de marzo de 2000); as como diversas normas oficiales mexicanas, entre
las que sobresalen la Norma Oficial Mexicana, NOM 012 SSAI-1993, Requisitos
sanitarios que deben cumplir los sistemas de abastecimiento de agua para uso y consumo
humano pblicos y privados, la Norma Oficial Mexicana NOM 014-SSAI-1993,
"Procedimientos sanitarios para el muestreo de agua para uso y consumo humano en
JORGE FERNNDEZ RUIZ
223
sistemas de abastecimiento de agua pblicos y privados, La Norma Oficial Mexicana

"Salud ambiental, agua para uso y consumo humano. Lmites
permisibles de calidad y rraramienro a que debe someterse elagua para su potabilizacin,
y la Norma Oficial Mexicana NM-001-CNA-1995, Toma domiciliaria para
abastecimiento de agua potable - Especificaciones y mtodos de prueba.
Anivel estatal, entre otros ordenamientos, configuran el marco jurdicodel servi-
cio pblico de suministro de agua potable: la Constitucin particular del Estado, la Ley
de Agua del Estado, la Ley Orgnica Municipal, la Leyde Ingresos Municipal, la Ley de
Agua Potable y Alcantarillado del Estado -o su equivalente-e, y en su caso, las leyes o
decretos que crean los organismos pblicos descentralizados o instituciones encargadas
de la prestacin del servicio pblico referido, y el Plan Estatal de Desarrollo.
A nivel municipal. participan en la regulacin jurdica del servicio pblico de
suministro de agua potable, entre otrOS ordenamientos, el Bando de Polica y Buen
Gobierno, el Plan Municipal de Desarrollo, el Reglamento Municipal de Equilibrio
Ecolgico y Proteccin al Medio Ambiente, y el Reglamento Municipal del Servicio
Pblico de Agua Potable, o sus equivalentes.
a) La Leyde Aguas Nacionales
Reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia de aguas nacionales, la Ley de
Aguas Nacionales -c-derogaroria de la Ley Federal de Aguas publicada el 11 de enero
1972- fue expedida el 24 de noviembre de 1992 y publicada en el Diario Oficialde la
Federacin del 10 de diciembre del mismo ao; en los trminos de su articulo 10, sus
disposiciones son de orden pblico e inters social, y su objeto consiste en regular la
explotacin, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribucin y control, as como
la preservacin de su cantidad y calidad para lograr un desarrollo integral sustentable.
La ley en comentario contempla. en su ttulo cuarto, dos figuras jurdicas para la
disposicin de las aguas nacionales, a saber: la concesin y la asignacin, aplicable la prime-
ra a los particulares y la segunda a las dependencias y organismos descentralizados de la
administracin pblica federal, estatal o municipal: ambas figuras tienen prevista una du-
racin mnima de cinco y mxima de cincuenta aos, prorrogables por igual trmino; los
ttulos de concesin y de asignacin deben inscribirse en el Registro Pblico de Derechos
de Agua, a cargo del rgano desconcentrado denominado Comisin Nacional del Agua.
224
La Ley en anlisis destina su titulo sexto a regular los usos del agua, yen su cap-
mio 1, relativo al uso pblico urbano, dispone:
Artculo 44.- Laexplotacin, uso o aprovechamiento de aguas nacionales superfi-
ciales o del subsuelo por parte de los sistemas estatales o municipales de agua potable y
alcantarillado, se efectuarn mediante asignacin que otorgue La Comisin, en la cual
se consignar en su caso la forma de garantizar el pago de las contribuciones. productos
y aprovechamientos que se establecen en la legislacin fiscal, y la forma prevista para
generar los recursos necesarios para el cumplimiento de estas obligaciones.
Las asignaciones de aguas nacionales a centros de poblacin que se hubieran otor-
gado a los ayuntamientos o a las entidades federativas que administren los respectivos
sistemas de agua potable y alcantarillado, subsistirn aun cuando estos sistemas sean
administrados por entidades paraestarales o paramunicipales, o se concesionen a pani-
culares por la autoridad competente.
Articulo 45.- Es competencia de las autoridades municipales, con el concurso de
los gobiernos de los estados en los trminos de la ley, la explotacin, uso o aprovecha-
miento de las aguas nacionales que se le hubieran asignado, incluyendo las residuales,
desde el punto de su extraccin o de su entrega por pane de "La Comisin hasta el sitio
de su descarga a cuerpos receptores que fueren bienes nacionales. La exploracin, uso,
aprovechamiento se podr efectuar por dichas autoridades a travs de entidades
paraestetales o de concesionarios en los trminos de ley.
Artculo 46.- La Comisin podr realizar en forma parcial o total, previa cele-
bracin del acto o convenio con los gobiernos de las entidades federativas y de los muni-
cipios correspondientes, las obras de captacin o almacenamiento, conduccin y, en su
caso, tratamiento y porabilizacin para el abastecimiento de agua, con los fondos perte-
necientes al erario federal o con fondos obtenidos con avalo mediante cualquier otra
forma de garanta otorgada por la Federacin, siempre y cuando se cumplan los siguien-
tes reqUIsitos:
I. Que las obras se localicen en ms de una entidad federativa, o que tengan tomas
mltiples de agua, o que sean solicitadas expresamente por los interesados;
JORGE FERNNDEZ RU1Z
225
11. Que los gobiernos de las entidades federativas y los municipios respectivos
participen, en su caso, con fondos de inversiones en la obra a construir, y que se obtenga
el financiamiento necesario;
IlI. Que se garantice la recuperacin de la inversin, de conformidad con la legis-
lacin fiscal aplicable, y que el usuario o sistema de usuarios se comprometan a hacer
una administracin eficiente de los sistemasde agua y a cuidar la calidadde la misma; y
IV. Que en su caso las respectivas entidades federativas y municipios, y sus entida-
des paraesrarales o paramunicipales, sean personas morales que al efecto contraten y
asuman el compromiso de operar, conservar, mantener y rehabilitar la infraestructura
hidrulica.
En los acuerdos o convenios respectivos se establecern los compromisos relati-
vos.
b) La LeydelAguB del Estado de Mxico
Abrogaroria de la Ley sobre la Prestacin de los Servicios de Agua Potable y Alcantarilla-
do en el Esrado de Mxico, y de la Ley de Organismos Pblicos Descentralizados de
Carcrer Municipal para la Prestacin de los Servicios de Agua Potable, Drenaje y Alean-
rarillado, publicadas en la Gaceta deGobierno de 14 de agosto de 1982 y de 9 de octubre
de 1991, respectivamente, la Ley del Agua del Estado de Mxico, expedida el 24 de
febrero de 1999, califica sus disposiciones como de orden pblico e inters social, y,
entre otras materias, regula las relativas a la prestacin del servicio pblico de suministro
de agua potable, atribuido en sus arnculos 17 y 18 a los ayuntamientos, quienes podrn
prestarlos por medio de las dependencias u organismos descentralizados municipales, o
a travs de organismos descentralizados inrermunicipales --de muy discutible esrrucru-
ra-; o bien, a travs de la Comisin de Agua del Estado de Mxico, o por medio de
paniculares mediante el rgimen de concesin.
De conformidad con lo establecido en el captulo 11 del ttulo tercero de la Ley del
Agua del Estado de Mxico, los ayuntamientos -mediante licitacin pblica- podrn
concesionar total o parcialmente el servicio pblico de suministro de agua potable, que
incluir los bienes de dominio pblico integrantes de la infraestructura hidrulica reque-
rida para su prestacin, a personas morales que cuenten con experiencia y solvencia
226
tcnica y econmica; el plazo mximo de la concesin ser de veinte aos, prorrogable

por otro periodo similar mediante aprobacin de la Legislatura del Estado, a solicitud
del ayuntamiento.
Respecto de la concesin del servicio pblico nunicipal en el Estado de Mexico,
debe tenerse presente que, de acuerdo a lo previsto en el captulo sptimo del ttulo
cuarto de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, los ayuntamientos requie-
ren la autorizacin previa de la Legislatura del Estado para concesionar los servicios
pblicos a su cargo, siempre que el trmino de la concesin rebase a la gestin del ayun-
tamiento o incluya bienes inmuebles municipales; y no podr otorgarse a empresas en
las cuales sean representantes o tengan intereses econmicos miembros del ayuntarruen-
ro, servidores pblicos municipales, as como sus cnyuges, parientes consanguneos en
lnea recta sin limitacin de grado y los colarerales hasta el segundo grado y los parientes
por afinidad. Adems, este ordenamiento legal sujeta el otorgamiento de concesiones
municipales a ciertas bases, entre las que descuella la determinacin previa del ayunta-
miento acerca de la imposibilidad de prestar por s mismo el servicio o la conveniencia
de que lo preste un tercero.
Volviendo a la Ley del Agua del Estado de Mxico, en sus artculos 62 y 63, prev como
posibles usos del agua materia del servicio pblico de suministro respectivo, los siguien-
tes: domstico, comercial, industrial, servicios pblicos, recreativo, y los dems que se
den en las poblaciones del Estado; el uso domstico tendr siempre prioridad respecto
de los dems. El agua suministrada para cada uso deber tener lacalidad prevista en cada
caso, en las normas oficiales mexicanas.
El servicio pblico en anlisis, en los trminos del artculo 65 de la Ley de Agua
del Estado de Mxico, es de carcter obligatorio para los propietarios de inmuebles des-
tinados para uso domstico, comercial, industrial o cualquier OtrO de los considerados
en dicha ley o los reglamentos que de ella emanen. Asimismo, de acuerdo a lo dispuesto
en el artculo 67 de dicho ordenamiento, es obligatoria la instalacin de aparato medi-
dor en cada predio, giro o establecimiento, para determinar los volmenes de consumo
de agua.
E. TARIFA
El servicio pblico de suministro de agua potable es de carcter oneroso, lo que implica
227
que todo usuario del servicio pague la tasa o derecho por el consumo de agua potable
prevista en la tarifa del servicio pblico de suministro de agua potable, cuya aprobacin
-c-cuando la prestacin del servicio se atribuye directamente al ayuntamiento- se inser-
ta en la respectiva Ley de Ingresos Municipales.
8. PROPUESTA DE GLOSARIO DEL SERVICIO PBLICO
DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE
Acueducto, conducto por donde se lleva agua de una fuente de abastecimiento a un
lugar determinado.
Aforo, determinacin del volumen de liquido que fluye por un conducto o caudal du-
ranre una unidad de tiempo.
Agua pluvial. la proveniente de la lluvia.
Agua potable, la adecuada al consumo humano por no causar efectos nocivos a la salud.
Agua residual, la derivada de cualquier uso primario de la misma, por elque haya sufrido
degradacin o contaminacin.
Agua residual tratada, la resultante de operaciones y procesos de regeneracin de agua
residual.
Amortiguador de golpe de ariete, el dispositivo destinado a reducir la sobrepresion
producida en una tubera, al cortar el flujo del agua.
Caja de vlvulas, recipiente de muros y losas de concreto que aloja mecanismos de control
y regulacin de caudales, en las lineas de conduccin y distribucin de agua.
Canal o cauce abierto, conducto superficial destinado a recoger, conducir, transportar o
evacuar lquidos.
Crcamo, zanja construida para alojar agua.
Carro-tanque, vehculo acondicionado para transportar agua.
Caudal, cantidad o volumen de agua que brota o corte.
Cegamiento, la obra realizada para tapar un poro y evitar su explotacin, as como la
contaminacin del acufero.
Cisterna, depsito subterrneo para almacenamiento de agua.
Clave, el punto superior de la seccin transversal de un conducto.
Derecho de va, rea destinada a los conductos hidrulicos, a su eventual ampliacin y a
su proteccin.
Manantial, lugar de nacimiento natural de agua.
Medidor, aparato que cuantifica el caudal que pasa por una tubera.
Norma oficial mexicana, la de carcter obligatorio, expedida por dependencia competente
228
con sujecin a lo dispuesto en la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.

Planta de tratamiento, instalacin industrial destinada a regenerar aguas residuales a fin
de reaprovecharlas de acuerdo con las normativa vigente.
Planta potabilizadora, instalacin industrial destinada a mejorar la calidad del agua a fin
de volverla apta para el consumo humano.
Pozo, la excavacin o perforacin realizada en un terreno para extraer o inyectar agua.
Reademar, colocar un ademe o tubera adicionales en un pozo para evitar sea cegado por
derrumbe del terreno.
Red de agua potable, sistema de conductos y tuberas al que se conectan las tomas de los
usuarios.
Toma, conexin a la red de agua potable para dar servicio al usuario.
Tratamiento, proceso de regeneracin de aguas residuales, para su reaprovechamiento
en destinos diferentes al de consumo humano.
Uso comercial o industrial, el dado al agua cuando sta se aprovecha en un proceso
fabril o forma parte de un bien o servicio industrializado o comercializado.
Uso domstico, el dado al agua cuando sta se destina para beber o preparar alimentos;
o bien al servicio sanitario, a la limpieza personal o a la limpieza de bienes y utensilios del
hogar.
Usuario, el titular de la toma de agua o drenaje.
n. ELDRENAJE
Agua potable y drenaje constituyen un binomio de servicios pblicos tan fuertemente
imbricados que por lo general se encomienda su prestacin a una misma institucin. En
efecto, tras ser utilizada en cualquiera de sus usos legalmente previstos -c-domsrico,
industrial, comercial, recreativo, o de servicios pblicos, entre otros-, el agua queda
contaminada por lo que se hace preciso su captacin, alejamiento, separacin de los
desechos y disposicin adecuada de una y otros, para permitir el reaprovechamiento o
reencauzamiento de la primera, sin deterioro del sistema ecolgico.
As pues, el servicio pblico de drenaje no slo es elemento indispensable de la
urbanizacin, sino que contribuye de manera relevante a preservar la higiene y salud
pblicas y el ecosistema; de ah la importancia de cuidar su operacin, y de calcular el
volumen de su demanda y, por ende, su capacidad, so pena de consecuencias funestas. (146)
JORGE FERNNDEZ RUIZ
229
1. GENERALIDADES ACERCA DE
LASAGUAS RESIDUALES
Todo animal, racional o irracional, excreta los residuos de su nutricin, mismos que no
deben acumularse a fin de evitar graves riesgos para su salud y su vida. Desde luego, este
problema cloacal es propio de los pueblos civilizados y sedentarios, pues los nmadas no
lo enfrentaban, porque su desplazamiento continuo evitaba la acumulacin excrementicia.
No es coincidencia que muchas ciudades hayan elegido para su ubicacin la orilla del
mar o de grandes ros que simultneamente les facilitaban su comunicacin y el desage
de sus aguas servidas. Hoy en da, muchas grandes ciudades conservan la prctica de
tener al mar como cloaca; cuando ello se realiza sin un tratamiento previo de purifica-
cin, ocasiona graves epidemias de clera, tifoidea y otras enfermedades bfdricas.
La captacin y el alejamiento de las aguas servidas ha sido una preocupacin cons-
tante del mundo civilizado, como lo acreditan las obras de desage y los ordenamientos
jurdicos de la antigedad.
2. ANTECEDENTES HISTRICOS
Babilonia, Carrago y Jerusaln, enrre otras ciudades de la Antigedad, contaron con
sofisticados sistemas de desage; en Egipro tambin quedan huellas de importantes obras
de alcantarillado. En Jerusaln, por ejemplo, los residuos eran conducidos a pantanos
para, posteriormente. aprovechar el agua para riego de jardines y el sedimento como
fertilizante agrcola. En Roma. durante el imperio de Tarquina Prisco, se construy una
alcantarilla gigantesca para el drenaje del suelo panranoso, la cual sirvi ms tarde para
recoger las materias fecales; despes, en la poca de Augusto se la dot de medios para su
limpieza y desazolve. Lamentablemente los sistemas de drenaje decayeron en la Edad
Media; en tanto que las primeras obras modernas de alcantarillado se localizan en la
ciudad prusiana de Bunzlau, cuyas canalizaciones datan de 1543; las de Praga, tambin
dignas de llamar la atencin. fueron realizadas en el siglo XVII.
El asombro de los conquistadores espaoles cuando por primera vez tuvieron a la
vista Tenochtitlan se resume en las frases que Fray Francisco de Aguilar pusiera en boca
de Diego de Ordaz, en el sentido de que "haba visto otro mundo de grandes poblacio-
nes y torres, y una mar, y dentro de ella una ciudad muy grande, edificada, que a la
verdad al parecer pona temor y espanro.s'v"
230
Para poder sobrevivir enmedio de lagos y embalses de agua de gran magnitud, los
antiguos mexicanos hubieron de desarrollar tcnicas y habilidades especiales a fin de
realizar obras hidrulicas de gran magnitud, cual fue la desviacin del ro de Cuauhtitln
para evitar frecuentes inundaciones que ya haban destruido muchas casas, para lo cual
construyeron una represa y un nuevo cauce para conducir el agua a la laguna de
Cidaltped; restaurado el antiguo cauce, lo convirtieron en acequia de riego.(148)
En cuanto al sistema de desage de la antigua Tenochtidan, se cree estaba com-
puesto de un conjunto de acequias, la mayora de las cuales cruzaban la ciudad de oeste
a este, conduciendo el agua de las lluvias hacia el lago de Texcoco. En 1449, durante el
gobierno de Moctezuma Ilhuicamina, la ciudad fue afectada gravemente por una gran
inundacin; para evitar posteriores desastres por igual causa, a propuesta de
Nezahualcyorl, se construy un albarradon que cruzaba la laguna, desde Arzacualco
hasta Iztapalapa; al decir de Jorge Gurra Lacroix. Este dique fue construido con tierra
y piedra, defendido por los flancos con una estacada, para evitar la erosin. Esta grandio-
sa obra de ingeniera, tena compuertas para regular la entrada y salida de las aguas y
permitir el paso de las canoas.'t"
Durante la poca colonial sobrevino, a partir de 1540, un largo periodo de ms de
una dcada de aos muy lluviosos, por lo que el ayuntamiento, en 1541, formul al
virrey una solicitud para la realizacin de obras que evitasen inundaciones de la ciudad,
sin que se hubieran tomado mayores medidas al respecto; en 1552, el gobierno de la
ciudad reiter su solicitud al virrey, sin enconrrar respuesta efectiva. Mas en 1553, segn
relata el padre Andrs Cavo:
Llovi un da tanto y con tal tesn que pareca que el cielo se vena abajo. Por fortuna
ces antes de veinticuatro horas, pero Mxico y cuantas ciudades estaban a las orillas de
aquellas lagunas con todo aquel valle, se cubrieron de tal manera de agua, que por tres o
cuatro das slo en canoas se poda caminar.F'"
La inundacin de 1553 provoc una nueva y airada representacin del ayunta-
miento de la ciudad de Mxico al Virrey Luis de Velasco, en la que culpaba a ste del
desastre, por no haber atendido su anterior peticin e insista en la realizacin de las
obras necesarias para evitar nuevas inundaciones, en respuesta a lo cual se construy el
albarradn de San Lzaro, terminado en 1556, consistente en un muro de piedra de
JOAGE: FEANNDEZ AUIZ
231
gran longitud, en cuya construccin participaron casi todos los indgenas del rumbo.v"!
Las inundaciones fueron desde aquella poca motivo de constante preocupacin
para los moradores de la ciudad de Mxico y dieron lugar a la realizacin de diversos
proyectos encaminados a solucionar tal problema, entre los que descuellan el presentado
al Cabildo, en noviembre de 1556, por Francisco Oudiel, consistente en desviar las
aguas del ro Cuauhtitln para desembocarlas en Huehuetoca e ir a parar al ro Tepexi,
que va al mar, proyecto coincidente en lo fundamental con la propuesta de Alejandro de
Humboldt, formulada dos siglos y medio ms tarde.
Enrieo Mannez fue el amor de otrO proyecto importante para las obras de
desage del Valle de Mxico, con la diferencia de que ste s fue puesto en prctica, por
lo menos en parte, mediante obras iniciadas el 29 de noviembre de 1607 y terminadas el
17 de septiembre de 1608, consistentes en evitar que el ro Cuauhrttln desembocara en
la laguna de Cirlalrpetl, a cuyo efecto fue desviado hacia Huehueroca para hacerlo
desembocar en el ro de Tula, mediante un nuevo cauce de ms de trece kilmetros, de
los cuales la mitad fue subterrnea y el resto a cielo abierto.
El barn de Humboldt coment elogiosamenre tales obras, en los siguientes
trminos: Una galera subterrnea que sirve de canal de desage, acabada en menos de
un ao. de 6,600 metros de largo, con una seccin transversal de diez y medio metros
cuadrados, es una obra hidrulica que en nuestros das y aun en Europa llamara la
atencin de los ingenieros.s''?"
En e! siglo XVII llegaban al albarradn de San Lzaro, siete acequias o canales
que vertan en su represa las aguas de las lluvias que caan dentro de la ciudad; todas las
acequias estaban dotadas de compuertas que permitan desaguar en las maanas y en las
tardes impedan que entrara a la ciudad e! agua de la laguna, cuando soplaba e! aire hacia

Durante la administracin del virrey Revillagigedo, las ararjeas sustituyeron a las
acequias que obstruan el paso de una aceraa otra y expedan humores ftidos contaminantes
del medio ambiente. El sistema de atarjeas ---que de acuerdo al informe rendido al conde
de Revillagigedoen 1794, tena una longitud aproximada de 18 kilmetros- fue diseado
por el ingeniero Migue! Consranz, a la sazn encargado del sistema hidrulico de la
232
SERVICIOS PBl.ICOS MUNICIPAl.ES
ciudad, quien consider conveniente que las de poniente a oriente fueran de mayores
dimensiones que las de sur a norte, a efecto de que en las primeras corrieran las aguas que
haban de limpiar laciudad, adems pretendaque a dichosduetosselesdieralaprofundidad
de dos varas y tercia, lo cual no se aprob por considerarse excesivo e innecesario,
Ya en el Mxico independiente, el sistema de ararjeas de la ciudad capital se ex-
pandi lentamente, pues en 1864 tena una longitud aproximada de cerca de veinrinue-
ve kilmetros y se requera construir otros treinta, de los cuales ya se encontraban en
proceso ocho kilmetros.">"
Terminado el espurio segundo imperio, el ayuntamiento de la ciudad de Mxico
continu la ampliacin de la red de ararjeas y otro tanto se hizo durante el porfiriaro,
poca en la que el ayuntamiento realiz importantes obras de saneamiento, de acuerdo
con un ptoyecro del ingeniero Roberto Gayol, las cuales se entregaron oficialmente e130
de junio de 1902, en cuya virtud el sistema de ararjeas alcanz una longitud de ciento
veintids kilmetros que se conectaron a cinco grandes colectores -alos que despus se
sum otro para el saneamiento de las colonias Roma y La Condesa- de hasta dos y
medio metros de dimetro y longitud aproximada de diecinueve kilmetros, obra refor-
zada con 4,211 coladeras y 2,224 pozos en las ararjeas.t'!"
3. DEFINICION DEL SERVICIO PBLICO DE DRENAJE
Como todo servicio pblico, el de drenaje consiste en una actividad tcnica, en el caso
concreto destinada a satisfacer la necesidad de carcter general de recolectar, alejar y
disponer de las aguas servidas y de las pluviales, para su tratamiento, reutilizacin o
reencauzarniento, sin deterioro del ecosistema, cuyo cumplimiento, uniforme y conti-
nuo, debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por el poder pblico,
con sujecin a un rgimen de derecho pblico, para aprovechamiento indiscriminado de
coda persona.
4. EL DRENAJE EN LADIVlSION DEL SERVICIO PBLICO
El servicio de drenaje guarda estrecha relacin con el de suministro de agua potable, del que
se considera una consecuencia lgica y un complemento natural, por cuya razn se ubica
tambin dentro de la divisin del servicio pblico propio, al ser determinado por la ley
para satisfacer una necesidad de carcter general; as como por estar atribuido al municipio.
JORGE FEFtNNDEZ FtUIZ
233
5. EL DRENAJE EN LACLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO

El drenaje se ubica en los mismos rubros de clasificacin del servicio pblico. en que se
sita el de suministro de agua potable, por ser tambin uti singuli; indistintamente de
gestin directa o indirecta; obligatorio, tanto para el usuario potencial como para el
prestador del servicio; indispensable, constante y oneroso; de rgimen de derecho pblico,
desde la perspectiva jurdica; y de rgimen de monopolio, en el aspecto econmico.
Justifican la referida ubicacin del servicio de drenaje, en la clasificacin general
del servicio pblico, las razones expuestas al situar en ella al servicio de agua potable, por
lo cual las damos aqu por reproducidas, en obvio de repeticiones innecesarias.
6. EL SERVICIO PBLICO DE DRENAJE EN MXICO
El catlogo de funciones y servicios pblicos que aparece en la fraccin III del aniculo
115 constitucional-adems de no precisar cules son funciones y cules son servicios,
o si todos son funciones y servicios- incluye en su inciso a), los de agua potable,
drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales, lo cual tambin
resulta confuso, pues, bajo el razonable supuesto de que el inciso alude a servicios pblicos
-no a funciones-c-, pareciera que por lo menos hace referencia a cuatro, a saber, t) agua
potable, ji) drenaje, iir)alcantarillado, y iiii) tratamiento y disposicin de aguas residuales.
Desde luego, es inobjerable la existencia del servicio pblico municipal de agua
potable, como tambin es indiscutible la del de drenaje, como accin y efecto de drenar,
es decir, de desaguar un espacio de terreno urbanizado o no; mas no es razonable consi-
derar servicio pblico al alcantarillado, por ser ste slo la obra pblica compuesta de un
conjunto de alcantarillas, o sea, de acueductos subterrneos, o sumideros, destinados a
recoger las aguas pluviales o inmundas y darles paso, que sirve de infraestructura al
servicio pblico de drenaje.
Dicho sea de otra manera: el drenaje alude al servicio pblico destinado a sarisfa-
cer la necesidad de carcter general de recolectar, alejar y disponer de las aguas servidas
y de las pluviales, para su tratamiento, reutilizacin o reencauzamiento; en tanto que el
alcantarillado no es en s un servicio pblico, sino la obra pblica -infraesrrucrura del
servicio pblico de drenaje- definible como el conjunto de acueductos subterrneos, o
sumideros, destinados a recoger las aguas servidas y pluviales de una zona o poblacin.
234
S ~ V I I O S PBLICOS MUNICIPALES
Por ltimo, respecw del tratamiento y disposicin de aguas residuales, o sea, de

las aguas de composicin diversa procedente de usos domsticos, comerciales, industria-
les, agrcolas, pecuarios, o cualquier otro, habremos de sealar que no constituye un
servicio pblico, sino una de las actividades residuales del municipio de carcter
socioeconmico de inters pblico, porque el convertir las aguas usadas o servidas por
medio de su adecuado tratamiento no satisface necesidades de carcter general sino la
necesidad especfica del municipio de conservar y mantener en buen estado elcsped de
sus camellones, glorietas, parques y jardines, mediante el riego con agua que puede ser
no potable, y est en el ms alto inters pblico municipal impulsar la cultura del ahorro
y racional uso del agua, objetivo que se logra con e! tratamiento de las aguas servidas y su
aprovechamiento en e! riego de las reas verdes de la comunidad.
A semejanza del de agua potable, el servicio de drenaje o alcantarillado se conside-
ra en Mxico como un servicio pblico propio, uti singuli, indispensable y de gestin
directa; proporcionado de manera general, uniforme, regular, continua y permanente;
clasificado como obligatorio tanto para el usuario como para la administracin pblica
estatal o municipal; adems tipificado como constante, oneroso y sujeto a regmenes
exorbitante del derecho privado en lo jurdico y de monopolio en lo econmico. Sus
aspectos de organizacin y funcionamiento se resumen a continuacin.
A. FORMA DE GESTIN
Habida cuenta de su estrecha relacin con e! servicio de agua potable en Mxico, e! de
drenaje se deja a cargo del mismo prestador o gestor que, en el caso de Mxico, como lo
seala el artculo 115 constitucional, lo es el municipio, bien directamente por medio de
su propia administracin centralizada o institucional, o en asociacin con otros munici-
pios, ya por medio de convenio con e! gobierno de! Estado, o a travs de particulares
bajo el rgimen de concesin o algn otro mecanismo de delegacin.
B. Los USUARIOSDEL SERV1ClO PBLICO DE ALCANTARILlADO
Al igual que en e! servicio pblico gemelo de suministro de agua potable, todos los
propietarios de predios ubicados en la zona de cobertura de su red, quedan obligados a
suscribirse al servicio de alcantarillado, excepto que se trate de predios no edificados.
C. REQUISITOS PARA lA UTILIZACIN DEL SERVICIO
Dentro de los requisitos para el uso del servicio
JORGE FERNNDEZ RUIZ
pblico de drenaje, actualmente en
235
.-
proceso de generalizacin, figuran los de presentar la solicitud correspondiente y precisar

en ella la ubicacin y localizacin del predio, el dimetro del albaal solicitado, instalar
una caja o registro dentro del predio, a corta distancia del alineamiento del mismo, en
un punto de fcil acceso p'ara su limpieza; con el eje del albaal de salida, perpendicular
al eje de la alcantarilla a travs de la cual se pretende acceder al servicio.
D. RfGIMEN JURIDICO
En Mxico. el rgimen jurdico del servicio de drenaje o alcantarillado es de derecho
pblico, ya que est regulado por normas de ese tipo. como son, entre otras, la
Constitucin General de la Repblica; las Constituciones particulares de los estados de
la Repblica, la Ley Federal de Aguas, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente, la Norma Oficial Mexicana Que es-
tablece los lmites mximos permisibles de contaminantes en las descargas residuales
tratadas que se reusen en servicios al pblico, la Norma Oficial Mexicana
1996 Que establece los lmites mximos permisiblers de contaminantes en las descargas
de aguas residuales a los sistemas de alcantarillado, la Norma Oficial Mexicana NOM-
"Que establece las especificaciones y mtodos de prueba para los ino-
doros de uso sanitario; las leyes locales del agua, las leyes orgnicas municipales, las leyes
de ingresos municipales, as como las leyes y decretos que crean los organismos pblicos
descentralizados e instituciones encargadas de la prestacin del servicio pblico referido.
E. TARIFA
Por lo general, la Ley de Ingresos Municipales, establece la tarifa del servicio pblico de
drenaje, o de desage, como tambin se le suele llamar, a cuyo efecto se toman en cuenca,
entre otros factores, el consumo de agua, el nmero de romas, la superficie del predio y
de la construccin, el valor catastral del predio, y, adems, un cargo especfico por concepto
de desazolve y limpieza de alcantarillas.
7. PROPUESTA DE GLOSARIO DEL SERV1CIO PBLICO DE DRENAJE
Aforo, el volumen de lquido que fluye por un conducto durante una unidad de tiempo.
Agua pluvial, la proveniente de la lluvia.
Agua residual, la derivada de cualquier uso primario de la misma, por el que haya sufri-
do degradacin o contaminacin.
Albaal exterior, conducto que da salida a las aguas pluviales y residuales, en su parte
comprendida desde el alineamiento del predio, hasta la conexin a la alcantarilla.
236
Albaal interior, conducto que da salida a las aguas pluviales y residuales, en su parte
comprendida desde el interior de un predio, hasta su conexin con el albaal exterior.
Alcantarilla, acueducto subterrneo, o sumidero, destinado a recoger las aguas pluviales
y residuales y darles paso.
Alcantarillado, el conjunto de acueductos subterrneos, o sumideros, destinados a recoger
las aguas servidas y pluviales de una zona o poblacin.
Brocal, antepecho de concreto o mampostera que rodea la boca de un pozo de ventilacin
o de visita para el acceso a los conductos del alcantarillado y drenaje.
Canal o cauce abierto, conducto superficial destinado a recoger, conducir, transportar o
evacuar liquidas.
Crcamo. zanja construida para alojar agua.
Clave, el punto superior de la seccin transversal de un conducto.
Coladera pluvial, sumidero de agua con rejilla que permite su acceso al interior del
alcantarillado.
Descarga, accin de vertir las aguas residuales en el alcantarillado.
Desechos, los residuos contenidos en solucin o suspensin en el agua transportada a
travs de los conductos del alcantarillado.
Drenaje, accin y efecto de drenar.
Fosa sptica, depsito sanitario o pozo negro donde se acumulan aguas residuales para
su tratamiento primario.
Lumbrera, abertura para el acceso a tneles desde el exterior.
Norma Oficial Mexicana, la de carcter obligatorio, expedida por dependencia
competente con sujecin a lo dispuesto en la Ley Federal sobre Metrologa y
Normalizacin.
Planta de tratamiento, instalacin industrial destinada a regenerar aguas residuales a fin
de reaprovecharlas de acuerdo con las normativa vigente.
Pozo, excavacin o perforacin realizada en un terreno para extraer o inyectar agua.
Red de agua potable, sistema de conductos y tuberas al que se conectan las tomas de los
usuanos.
Red de drenaje o alcantarillado, el conjunto de acueductos subterrneos, o sumideros,
destinados a recoger las aguas servidas y pluviales de una zona o poblacin, al cual se
conectan las tubos de descarga de los albaales exteriores de los predios de los usuarios;
Tratamiento, proceso de regeneracin de aguas residuales, para su reaprovechamienro
en destinos diferentes al de consumo humano.
Usuario, el titular de la toma de agua o drenaje.
JORGE FERNNDEZ Rurz
237
III. ELALUMBRADO PBLICO

Durante la noche, el cabal ejercicio de los derechos de humanos de seguridad y de libertad de
trnsito en la va pblica, reclama la iluminacin nocturna de la vialidad urbana municipal.
Durante los tiempos de Esquilo y de Fidies, en la antigua Grecia, el alumbrado
de la polis se llevaba a cabo mediante antorchas, pero stas no eran leos o ramas resinosas,
sino que la madera estaba recubierta de un bao de pez o impregnada de aceite para
mejorar la combustin y dar ms luz. Con el tiempo se fue perfeccionando este mtodo,
aunque sin salir de su estado de tosquedad que se prolong durante muchos siglos.
Entre los pueblos antiguos el alumbrado pblico fue muy rudimentario, ya que
la va pblica no era iluminada de ordinario por las noches, sino nicamente en ocasin
de las grandes festividades; as, en Atenas, en la fiestas llamadas Lampadaforias, realizadas
en honor de Minerva -por haberles dado el aceite-e, de Vulcano -inventor del fuego-
y de Promereo -quien rob el fuego para traerlo a la tierra-, los participantes se dividan
en varias hileras, cada una de las cuales tena su antorcha, la que deba pasar de mano en
mano hasta llegar al ltimo de la hilera, quien deba llegar corriendo a la meta con el
propsito de encender la antorcha situada en el altar del dios; la victoria era de la hilera
que primero llegaba y de ella participaban todos sus integrantes.
las Lampadaforias fueron de las primeras fiestas helnicas que acept Roma, y
hasta los tiempos de Calfgula, slo durante su celebracin se iluminaban las calles con
antorchas. A imiracirnde la costumbre griega, en la va pblica romana no haba ms
iluminacin que la de los faroles colocados sobre las puertas de los prostbulos; los vian-
dantes alumbraban su camino con tallos de retama o similares, y, posteriormente, con la
generalizacin del uso de la linterna, los romanos con amplios recursos econmicos se
hacan acompaar en sus recorridos nocturnos por las calles de la ciudad, de un esclavo
llamado lanternarius para portar una linterna.
El adelanto de la civilizacin romana permiti el establecimiento del servicio de
alumbrado nocturno, no slo en Roma sino en orras ciudades del imperio, situacin que
en su tiempo caus estupor, al grado que en escritos antiguos se comparaba a la luz solar
con la esparcida por las fogatas encendidas cotidianamente en recipientes especiales co-
locados en las esquinas de las calles de Anrioqua.v?"
238
Los griegos, y luego los romanos, empleaban el vocablo lampas para referirse a los
utensilios capaces de producir luz mediante la combustin de materias slidas, y usaban
la palabra griega lunosy la latina lucerna, para aludir a los artefactos empleados para la
generacin de luz por medio de la combustin de aceite a travs de una mecha.
Las lmparas descubiertas en Pompeya constituyen verdaderas obras de arte que repre-
sentan figuras y emblemas hechos de mrmol, o de bronce, hierro o cristal, que los
cristianos convirtieron en objetos religiosos.
Con excepcin del alumbrado de las iglesias, durante la Edad Media y en los
inicios del Renacimiento, no hubo adelanto considerable en el alumbrado pblico, cuya
operacin fue mucho menos frecuente que durante el imperio romano. La va pblica,
sin ms iluminacin que la de la Luna, era campo propicio para la actividad de los
asaltantes; los viandantes nocturnos no tenan otro medio de alumbrarse, en sus recorri-
dos por la ciudad medieval, que las linternas de mano.
Durante el reinado de Luis XIV, en 1665 inici sus actividades una compaa de
portalinremas que puso en operacin en Pars un sistema de alumbrado pblico para
suministrar luz mediante el precio pactado; dichas portal internas estaban ubicadas en la
va pblica, a una distancia de trescientos pasos una de otra; despus, el sistema de
alumbrado pblico se dispuso que operase slo durante el invierno y se hizo depender
del prefecto de polica, quien mando instalar una linterna en el centro y otras en los
extremos de cada calle, las cuales se suban y bajaban mediante una cuerda atada a una
pared; eran encendidas al toque de oraciones y deban apagarse a un toque de campana.
En vista del satisfactorio resultado obtenido, Luis XIV, para asegurar la prestacin del
servicio fij una contribucin para su sostenimiento y 10hizo extensivo a todas las ciudades
de Francia.
El siglo XVIII fue prdigo en inventos encaminados a mejorar e! alumbrado
pblico, destac entre ellos el de Chareaublanc, quien construy una linterna cuya
caracterstica principal consista en no producir sombra debajo de ella, por lo que tuvo
gran aceptacin durante bastante nempo.v'"
En Mxico, el alumbrado pblico tiene una aparicin tarda; el primer
antecedente jurdico deriva de! bando expedido por e! corregidor Toms de Rivera
JORGE FERNNDEZ RUIZ
239
Sanracruz, el veintitrs de septiembre de 1763 -en tiempos del virrey marqus de

Cruillas-, mediante elcual se dispuso la colocacin de un farol de vidrio en cada puerta
y en cada balcn de las fachadas de las casas, para mantenerse encendidos desde las
oraciones hasta despus del toque de queda, lo que signific que, a partir de las once de
la noche, la va pblica permaneciera en las tinieblas. El trece de febrero de 1787 se
expidi un decreto, en materia de alumbrado de la ciudad de Mxico, en cuya virtud,
segn relata Ernesto Lemoine Villicaa:
Se iluminaron las ms de las calles principales de esta ciudad, con la uniformidad y
hermosura que se deseaba, por el arbitrio utilsimo que tornaron en cada una sus vecinos
de elegir sujeto que se encargase de la fbrica de los faroles, prorrarendose su costo,
distribuyndolos por una y otra acera a proporcionadas distancias. y para que cuidara de
su limpieza y hacer que se encendiesen contribuyendo para esto y el aceite cada uno con
una corta cantidad mensual. proporcionada a las faculrades.F'"
Mas, en rigor, e! servicio pblico de alumbrado pblico en la ciudad de Mxico
-como actividad atribuida al ayuntamienro-c-, lo vino a establecer a cargo del ayunta-
miento, el segundo conde de Revillagigedo durante su virreinato. a travs de un ordena-
miento expedido e!7 de abril de 1790, mediante el cual se cre una oficina encargada de
la prestacin de dicho servicio, cuyo jefe era designado por el intendente corregidor. con
cargo de guarda mayor, de quien dependan los guardafaroleros -en la prctica policas
nocrurnos-c-, provistos, para el desempeo de sus labores, de chuzo, silbato. linterna.
escalera, alcuza y paos, quienes tenan, entre otras, la obligacin de encender y apagar
los faroles de acuerdo a horario previsto, cuidar de los mismos y de! orden en la va
publica, y anunciar la hora durante e! curso de la noche. Para 1791 e! servicio pblico de
alumbrado pblico ya se prestaba en la mayor parte de la ciudad.t'?"
La organizacin del servicio de alumbrado pblico dispuesta por e! virrey
Revillagigedo perdur hasta noviembre de 1835, ao en e! que -pese a la oposicin del
ayuntamiento-e- e! gobernador de! Distrito Federal logr que el servicio quedara a cargo
de Jos Mara Barrera, a quien desde e! ao anterior le haba otorgado la concesin para
su prestacin, constando en la entrega la existencia de 1.512 lmparas instaladas. Por e!
psimo servicio prestado por e! concesionario, en noviembre de 1840. al trmino de la
concesin, e! servicio de alumbrado pblico qued de nuevo a cargo del ayuntamiento.
240
En 1849 se instalaron en Mxico las primeras cuatrocientas cincuenta lmparas

que, en vez de aceite, empleaban trementina -c-combusrible lquido proveniente del
pino y orras conferas-; veinte aos despus, en 1869 se sustituy la iluminacin noc-
turna de la calle de Plateros y de San Francisco, por lmparas alimentadas con gas, con lo
que el servicio de alumbrado pblico tena tres tipos de lmparas, a saber, las de aceite,
las de trementina y las de gas. El primero de diciembre de 1881, se pusieron en servicio
los primeros cuarema focos elctricos del alumbrado pblico, y p<lra marzo de 1899 las
luces elctricas ya eran novecientas cincuenta y seis."?"
En 1905, la empresa canadiense Mexican Light and Power Company, inici la
generacin regular de energa elctrica mediante el aprovechamiento de los recursos
hidrulicos del ro Necaxa cuya concesin adquiri del francs Arnold Vaqui, a quien se
le haba otorgado originalmente en 1895; luego, adquiri las concesiones y bienes afectos
a las mismas, de tres empresas dedicadas a la generacin y suministro de energa elctrica
en el Distrito Federal: la Compaa Mexicana de Gas y Luz Elctrica, la Compaa
Mexicana de Electricidad -propiedad de la sociedad alemana Siemens Halke-, y la
Compaa Explotadora de San I1defonso; poco despus, adquiri la Compaa de Luz y
fuerza de Pachuca y la Mexican Tramways Company Limired. cuya mayora accionaria
era propiedad de la compaia londinense Weren Beir & Company, con lo que consolid
en el Distrito Federal el monopolio de la generacin y suministro de energa elctrica y
de transporte tranviario. En los ltimos tiempos del porfiriato, en opinin del historiador
Jess Calindo y Villa, la ciudad de Mxico era una de las mejor alumbradas del mundo.t'?"
En 1925, poco antes de la desaparicin de los municipios en el Disrriro Federal, el
alumbrado pblico de la ciudad de Mxico tena una infraestructura de 4,300 lmparas,
unas, las ms antiguas, eran de arco voltaico, las resranrcs eran de focos incandescentes.
2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE ALUMBRADO PBU(;O
El servicio pblico de alumbrado pblico es una actividad tcnica, destinada a satisfacer
la necesidad de carcter general, consistente en disponer durante la noche en Lt va pblica
de la iluminacin suficiente para advenir los obstculos que puedan obstruir el (],:n.,in
-c-especialmenre el peatonal- y percibir la presencia ,1<-' otras personas; cUY<J
cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanentemente a:>lb,,,'do, regulado y
controlado por el poder pblico, para aprovechamiento indiscriminado de roda pcrson,l.
241
3. UBICACIN DEL ALUMBRADO PBLICO EN LADIVISIN Y

CLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO
En Mxico, el alumbrado pblico se sita en el grupo del servicio pblico propio, por
estar previsto en la ley, satisfacer una necesidad de carcter general, y por estar atribuido
al municipio, el que generalmente lo presta mediante una dependencia de la
administracin municipal, como es una direccin o un departamento u oficina.
El servicio de alumbrado pblico es considerado como uti unioeni, en razn de
que sus usuarios no son personas determinadas, sino rodos aquellos que salgan a la ilu-
minada va pblica durante la noche.
El alumbrado pblico se cataloga como un servicio degestin directa, por estar a
cargo de la administracin pblica municipal, lo que no es bice para que pueda enco-
mendarse a la iusrirucion que atienda el servicio pblico de suministro de energa elc-
trica, o a una empresa particular mediante otorgamiento de concesin, o celebracin de
contrato de locacin o de gestin interesada, sin establecer relacin jurdica entre dicha
institucin y los usuarios del servicio.
En efecto, en virtud de la celebracin de un contrato de arriendo o locacin de
vc . vicio, la administracin municipal, como locataria, puede encomendar a quien tenga
a su cargo el servicio pblico de suministro de energa elctrica, como locador, por tiem-
po determinado y medianrela -vo.meracin convenida de antemano, la operacin del
servicio de alumbrado pblico, sin establecer, para tal efecto, ninguna relacin jurdica
entre el locador y la poblacin usuaria de dicho servicio pblico uti universi; o bien,
puede otorgar la concesin de la prestacin del servicio a un particular.
Con excepcin de los invidentes, toda persona que salga a la va pblica ilumina-
da durante la noche, automticamente se convierte en ususario del servicio pblico de
alumbrado, por tanto, ms que un servicio obligatorio es un servicio obligado para el
viandante nocturno, quien, lo desee o no, se convierre en usuario del mismo, por el solo
hecho de usar la va pblica iluminada durante la noche.
A laadministracin municipal, el servicio pblico de alumbrado pblico le resul-
Ll ohligatorio, por no quedar a su arbitrio si lo organiza y establece o no, ya que en el
.rdcnamienro jurdico est previsto su establecimiento, organizacin y funcionamiento.
242
En atencin a su importancia. el alumbrado pblico se clasifica como un sen'; ic

pblico indispensable, porque puede ser vital para cualquier individuo, duran! su'
recorridos nocturnos por la va pblica, el que sta se encuentre iluminada.
El alumbrado pblico se clasifica como un servicio pblico intermitente. P\.,
proporcionarse slo durante la noche -de la puesta a la salida del sol del da siguienre-c-.
de todos los das del ao.
Catalgase elalumbrado pblico como servicio pblicogratuito, porque el usuario
no debe pagar una retribucin por su aprovechamento, sin que tal carcter se pierda ni
aun en el supuesto de que el costo del servicio se reparta imperativamente entre los
usuarios de Otro servicio pblico como es el de suministro de energa elctrica o entre los
propierarios de los bienes inmuebles aledaos a las vtas pblicas en que se proporciona,
como se acostumbra en diferentes paises, porque la tasa respectiva no se impone al usuario,
sino a un tercero -que eventualmente puede llegar a ser usuario-e, como procedimiento
para financiar la prestacin del servicio.
En razn de su rgimen jurdico, el servicio pblico de alumbrado se ubica dentro
del grupo de rgimen jurdico de derecho pblico, porque su establecimiento, organiza-
cin y funcionamiento, por ser de gestin directa, est regulado por normas de derecho
pblico.
En cuanto a su rgimen econmico, el servicio pblico de alumbrado pblico, de
acuerdo con la doctrina jurdica y econmica, se proporciona necesariamente en un
rgimen de monopolio natural, por ser impensable que compitieran varias redes de alum-
brado pblico para las mismas zonas de una ciudad, porque ello implicara la inadmisi-
ble superposicin de redes, subterrneas o areas, de lneas conducroras de energa elc-
trica, por cuya razn su prestacin se suele reservar al municipio, lo cual propicia la
existencia de las dos caractersticas de monopolio y mano pblica.
4. EL SERVICIO PBLICO DE ALUMBRADO PBLICO EN MXICO
El servicio de alumbrado pblico en Mxico viene a ser un tpico servicio pblico propio,
uti unioeni, indispensable, y de gestin directa; obligatorio tanto para el usuario como
para la administracin pblica municipal; adems tipificado como intermitente, gratuito
y sujeto a regmenes de derecho pblico en lo jurdico y de monopolio en lo econmico.
243
A. fORMA DE GESTiN
En los municipios de la Repblica Mexicana, el servicio pblico de alumbrado pblico
est a cargo de la administracin municipal, en concordancia con lo dispuesto por el
artculo 115 constitucional; en cada ayuntamiento muncipal suele haber una oficina de
alumbrado pblico, en muchos casos dependiente del rea de servicios urbanos, que se
encarga de la prestacin dicho servicio.
B. Lo, USUARIOS DEL SERVICIO PBLICO DE ALUMBRADO PBLICO
La poblacin urbana en general es usuaria potencial del servicio pblico de alumbrado
pblico; y se convierte en usuario efectivo del mismo quien transita por la va pblica
duran- la noche.
( :. l{Jtll '[Siros PAll.J\ El uso DEL SERVICIO
En rigor, el servicio pblico de alumbrado pblico carece de requisitos para acceder a su
aprovechamiento o utilizacin, lo que no impide que e! usuario est obligado a respetar
; u ~ instalaciones.
D. RF,(;IMEN JUIDICO
El rgimen jurdico de! servicio pblico de alumbrado pblico en Mxico es de derecho
pblico, por estar regulado por normas de ese cipo, como son, entre otras, las contenidas
en la Constitucin General de la Repblica; la Constitucin panicular del Estado, la Ley
de! Servicie t'ublico de Energa Elctrica, la ley orgnica municipal, la ley de hacienda
municipal. , bando municipal, y el reglamento municipal del servicio de alumbrado
pblico.
IV. LIMPIA Y RECOLECCiN DE RESIDUOS SLIDOS
El catlogo de servicios pblicos municipales contenido en la fraccin III del articulo
consrirucional incluye, en su iniciso e): Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y
disposicin final de residuos, cuando en rigor debiera limitarse a limpia, recoleccin )'
traslado de residuos slidos, habida cuencaque, por una parte, no comprende la recoleccin
'! traslado de residuos lquidos y gaseosos; y, por otra, e! tratamiento y disposicin final
de residuos no constituye un servicio pblico, sino una de las actividades residuales del
municipio de carcter socioeconmico de inters pblico, porque el reciclajey disposicin
tinal de residuos no satisface necesidades de carcter general sino la necesidad especfica
244
del municipio y del estado de preservar, proteger y restaurar el ambiente y el equilibrio

ecolgico, por estar en el ms alto inters pblico impulsar la cultura del aseo pblico, y
de la recoleccin, tratamiento y racional disposicin final de los residuos para asegurar el
desarrollo sustentable.
1. GENERALIDADES ACERCA DEL ASEO PBLICO Y
LOS RESIDUOS S6LIDOS
Por salud pblica y proteccin del medio, los residuos slidos deben ser sacados de las
viviendas 10 ms pronto posible para no dar tiempo a que entren en fermentacin, y,
junto con los provenientes de la va pblica, debe tambin efectuarse con rapidez su
traslado a centros adecuados de depsito.
En este orden de ideas, el servicio pblico municipal de limpia, recoleccin y
traslado de residuos slidos incluye tres actividades diferentes, a saber, la de limpieza de
la va y lugares pblicos, y reas verdes municipales -calles, banquetas, glorietas, plazas,
parques y jardines-; la de recoleccin de residuos slidos provenientes de las viviendas,
vas, edificios y lugares pblicos; y la de transportacin de dichos residuos, de! sitio de su
recoleccin a los lugares de acopio y concentracin previstos por la autoridad competen-
te. El Reglamento Orgnico de! Municipio de Guadalajara, publicado en la Gaceta
Municipalde 29 de diciembre de 1997, induye -jUntO con otras-las anteriores acti-
vidades en e! servicio pblico que denomina de aseo pblico, al disponer:
Artculo 836. El servicio de aseo pblico comprende:
1. El barrido de vas pblicas, plazas, jardines y parques pblicos;
JI. La recoleccin de residuos slidos, provenientes de las vas y sitios pblicos, de las
casas habitacin y de los edificios pblicos;
111. La transportacin de los residuos slidos recolectados, a los sitios sealados por e!
ayuntamiento, aprobados por las auroridadades correspondientes;
IV: La transferencia de los residuos en las estaciones diseadas y localizadas para tal
actividad;
V. La extraccin de subproductos, e! proceso de composteo y su aprovechamiento poste-
flor;
VI. La disposicin final de los residuos slidos municipales;
VII. La transportacin, cremacin o entierro de cadveres de animales encontrados en la
va pblica;
.JORGE FERNNDEZ Rurz
245
VIII. La transportacin y disposicin final de los Residuos Peligrosos Biolgicos-

Infecciosos (RPBIs) sujetos al pago de un derecho y con previa autorizacin de las auto-
ridades federales competentes; y
IX. El manejo y transportacin de los residuos no peligrosos que generen los comercios
a quienes se sujeta al pago de un derecho.
Adems del servicio de aseo pblico -e-como denomina al servicio pblico de limpia,
recoleccin y traslado de residuos slidos-, el citado Reglamento Orgnico del Muni-
cirio de Guadalajara contempla, de forma paralela, el servicio deaseo contratado. al que
en su articulo 840 hace consistir en la recoleccin y transporte de residuos generados en
actividades diferentes a las domsticas, para su disposicin final de los sirios autorizados
para ello.
Empero, la anterior definicin resulta contradictoria con las fracciones 11 y III
del citado artculo 836 del mismo ordenamiento, que incluyen en el diverso servido de
aseopblico, la recoleccin y transportacin de los residuos slidos de los sitios y edificios
pblicos, los cuales, evidentemente, son generados en actividades diferentes a las
domsticas.
Es moneda corriente en el servicio pblico municipal de limpia, recoleccin y
traslado de residuos slidos, el otorgar una importante participacin en su operacin,
traducida especialmente en la obligacin de los habitantes del municipio de colaborar en
la labor de aseo pblico; en este sentido, el Reglamento de Limpieza para el Municipio
de Naucalpan de Jurez, del Estado de Mxico, dispone:
Artculo 3.- Los propietarios de inmuebles ubicados en el municipio de Naucalpan
de Jurez estn obligados:
A) A barrer y recolectar la basura que se acumule en las banquetas con frente al inmueble
de su propiedad, as! como de las guarniciones de las mismas banquetas hasta cincuenta
centmetros del arroyo de las calles;
B) A podar, cuidar y limpiar los jardines o prados que se encuentren en las banquetas
localizadas frente a su propiedad; as como a recoger los desperdicios originados por el
podado;
C) A conservar la basura y desperdicios recolectados en el interior del inmueble para ser
entregados al servicio municipal de recoleccin de basura en los trminos que adelante
246
se precrsan.
Artculo 4.- En el caso de que un inmueble se encuentre en posesin de una
persona distinta de su propietario correspondern a sta las obligaciones consignadas en
el artculo anterior.
El hecho de que el inmueble se encuentre deshabitado o no est construido no
releva al propietario de las obligaciones consignadas en este Reglamento.
Por otra parte, conviene recordar que el derecho ambiental, involucrado
fuertemente con el manejo de residuos slidos, atae a los elementos del aml-ienre -
tierra, agua, aire-, as como a losagentes contaminantes -residuos, ruido, radiaciones-
ya los mecanismos correctores de la contaminacin. En este contexto, los residuos se
identifican como agentes contaminantes de los elementos del ambiente, de ah la exigencia
de medidas preventivas o de mecanismos correctivos encaminados a evitar su produccin
o a disminuir su impacto negativo en el ambiente.
El universo de residuos se puede separar en tres grandes grupos: los lquidos, los
gaseosos y los slidos; empero, como bien seala J. Lpez Garrido: "gran parte de los
efluentes lquidos y gaseosos son, en realidad, suspensiones de slidos en esos medios. La
decantacin y desempolvado de muchos efluentes lquidos y gaseosos dejar el problema
convertido en el de tratamiento de un residuo slido.)162l
Las deyecciones, aguas sucias o pluviales, y dems residuos predominantemente
lquidos se evacuan por la va del servicio pblico de drenaje: los humos y dems efluentes
residuales predominantemente gaseosos, producidos por procesos de vaporizacin de
combustin espontneos o deliberados son arrojados a la atmsfera.
En las zonas urbanas, figuran entre los ms comunes residuos slidos los desperdi-
cios de substancias alimenticias; envases, envolturas y empaques usados; polvo, papeles y
vidrios rotos.
En el universo de residuos, de creciente importancia por su carcter de peligrosos
agentes contaminantes de negativa incidencia sobre el ambiente, los residuos slidos
integran un conjunto que ha de ser materia de una actividad tcnica para lograr, en
JORGE FERNNDEZ RUIZ
247
cuanto ello sea posible, su reduccin, recuperacin o reciclado, de suerte que se

reaprovechen en el proceso productivo, los absorba el ambiente o, en el peor de los casos,
se depositen de manera racional los residuos no valorizables, sin daar el ambiente, en
vertederos adecuados.
En buena medida, la actividad tcnica municipal relativa a los residuos slidos
se desprende de la prestacin del servicio pblico de limpia, recoleccin y traslado de
residuos slidos general, y se complementa con la actividad socioeconmica residual de
inters pblico del tratamiento y disposicin final de tales residuos. Por consiguiente, la
actividad municipal en materia de residuos slidos integra un procedimiento integral
que inicia con la produccin y concluye con su reciclaje, o con la eliminacin o depsito
racional de los no valorizables. En opinin de Francesc L1iset Borrell:
Los servicios municipales de limpieza se hacen necesarios a partir del momento en que
los objetos domsticos utilizados por las familias, los envases no retornables y los alimen-
toS no consumidos, se convienen en intiles, inservibles, o en residuos y, a la posrre, en
desechos o residuos no valorizables.t'?"
As pues, el aseo pblico o limpia, entendido como el barrido de la va y lugares
pblicos, complementado pOt el retiro o recoleccin de basura y residuos slidos para su
adecuada disposicin final, tiene propsitos especfficos. los cuales, segn Prancesc Lliser
Borrell, son fundamentalmente los siguientes:
> Minimizacin de su cantidad y peligrosidad, mediante tecnologas adecuadas y p r o ~
mocin de los productos recuperables o reutilizables.
> Recoleccin selectiva de los residuos valorizables.
> Revalorizacin de residuos por medio de plantas de reciclaje, as como de la r e u p e r ~
cin de subproductos y de su comercializacin.
> Utilizacin de los residuos como fuente de energa, o su incineracin en ltimo extre-
mo.
> Vertederos de desechos para las fracciones residuales no susceptibles de valorizacin ni
de incineracin.
> Regeneracin -atravs de progtamas especiales- de espacios degradados por descar-
gas incontroladas.
> En la gestin de residuos se priorizara la minimizacin o reduccin y la valorizacin.
248
La eliminacin en plantas incineradoras y en vertederos de desechos constituyen una

alrernariva subsidiaria.t'v"
Entre los aztecas existan hbitos muy arraigados de limpieza, como lo hiciera notar Juan
de Torquemada, al afirmar:
No es justo dejar de decir cosa que sea notable entre otras, que la polica de Mocrecuhzoma
se pondera, fue tener gran cuenta en la limpieza de Mxico, que por lo menos en cada
calle andaban mil hombres barrindola y regndola, poniendo de noche por grandes
trechos grandes braceros de fuego, y en elentretanto que unos dorman velaban otros, de
manera que siempre haba quien de noche y de da tuviera cuenta con la ciudad y con lo
que en ella suceda.(165)
Durante la poca colonial se encuentran en las actas de Cabildo de la Ciudad de
Mxico, numerosas referencias al servicio de limpia; por ejemplo, en e! acta de! 18 de
septiembre de 1526, se menciona la orden de mantener limpias las propiedades, de
evitar muladares o basuras en las mismas y de lanzar agua sucia o "cosas mortecinas a la
calle, so pena de tres pesos de oro. En caso de no averiguar quien lo hizo, se penaran las
cuatro casas ms cercanas.
En los albores de! Mxico independiente se expidi e! bando de polica de 7 de
febrero de 1825, en cuya virtud se sancionaba a quienes arrojasen a la calle basura,
riesros y piedras; sacudieran en ella alfombras, petates, ropas u otros objetos; y se obligaba
a los vecinos a barrer las calles en los frentes y costados de sus casas, de las seis a las ocho
de la maana, depositando la basura junto a las ararjeas, de donde puediese ser recogida
fcilmente y conducida a los carros destinados para tal efecto.(I66)
3. DEFINICIN DEL SERVICIO DE LIMPIA
En Mxico, e! servicio pblico de limpia, se puede explicar como la actividad tcnica
atribuida a la administracin pblica -a la que se suma la participacin ciudadana-,
consistente en e! aseo de la va y de los lugares pblicos urbanos, complementado por e!
retiro o recoleccin de basura y residuos slidos de tales sitios, y su consiguiente transporte
a zonas idneas de almacenamiento para que -mediante actividades socioeconomicas
residuales de inters pblico-e, se proceda a su clasificacin, tratamiento y adecuada
disposicin final, con propsito de satisfacer la necesidad de carcter general consistente
JORGE FERNNDEZ RUIZ
249
en rener un ambiente urbano sano, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser
permanentemente asegurado, regulado ycontrolado por los gobernantes, CO'1 sujecin a
un rgimen jurdico de derecho pblico.
En los trminos del artculo 11 del Reglamento para el servicio de limpia en el
Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 27 de julio de 1989,
el servicio pblico de limpia comprende: 1. El barrido de vas pblicas y reas comunes,
IL La recoleccin de residuos slidos y 1II. El diseo, instrumentacin y operacin de
sistemas de almacenamiento, transporte, reutilizacin, tratamiento y disposicin final
de dichos residuos.
Desde luego, la cabal comprensin del servicio pblico de limpia, recoleccin y
traslado de residuos slidos, requiere desentraar lo que se entiende por residuo slido
urbano, al que podramos explicar como e! desecho o material sobrante -c-no lquido ni
gaseoso- de los procesos de extraccin, beneficio, aprovechamiento, uso, transformacin,
produccin, consumo, utilizacin, control y tratamiento de cualquier producto, cuya
calidad no permite usarlo nuevamente en e! proceso que lo gener, y provenga de
actividades desarrolladas en viviendas, mercados, establecimientos mercantiles, industrias,
vas pblicas y reas comunes; a este respecto, en el captulo 1 del ttulo primero del
apartado quinto del citado Reglamento Orgnico del Municipio de Guadalajara, se
establece:
Artculo 9 8 ~ Para los efectos de este apartado, se entiende por:
(... ,,)
LXVII. RESIDUO SLIDO: Sobrantes slidos de procesos domsticos, industriales y
agrcolas;
LXVIII. RESIDUO SLIDO MUNICIPAL: Aquel residuo que se genera en casa ha-
bitacin, parques, jardines, va pblica, oficinas, sitios de reunin, mercados, comercios,
bienes muebles, demoliciones, construcciones, instituciones, establecimientos de servi-
cio y en general, todos aquellos en actividades municipales, que no requieran tcnicas
especiales para su control;
La doctrina jurdica tambin se ha preocupado por este concepto bsico en el
servicio pblico de limpia y recoleccin y traslado de residuos slidos, por ejemplo, Jos
Francisco Alenza Careta define como residuos slidos urbanos:
Todas aquellas sustancias slidas u objetos, predominantemente slidos, que, siendo el
250
resultado de un proceso de produccin, transformacin, utilizacin o consumo, su po-

seedor destine al abandono o renga la intencin o la obligacin de desprenderse de ellos.
con independencia de su valor econmico, y que no hayan sido identificados, legal o
reglamentariamente, como residuos especiales, por razn de su peligrosidad o de la acti-
vidad que los genera.t'?"
En los trminos del articulo 2
0
del Reglamento de Aseo Pblico para el Munici-
pio de Guadalajara:
El servicio de aseo pblico comprende:
a) Barrido de calles, calzadas, plazas, jardines y parques pblicos;
b) Recoleccin de residuos slidos provenientes de las vas y sitios pblicos, de las casas
habitacin y de los edificios pblicos;
e) Transportacin de los residuos slidos recolectados, a los sitios sealados por el ayun-
tamiento, aprobados por las autoridades correspondientes. Cuando se trate de residuos
industriales peligrosos, se aplicar la Legislacin Federal en vigor;
d) El proceso de composreo y su aprovechamiento posterior;
e) Transportacin y cremacin o entierro de cadveres de animales encontrados en la va
pblica;
f) Recoleccin de las cenizas que generen hospitales, clnicas, laboratorios y centros de
investigacin, que deban incinerar sus residuos patgenos;
g) Previa autorizacin de las autoridades federales, para celebrar convenio con particula-
res para latransportacin y la incineracin de los residuos considerados patgenos; y
h) Manejo y transportacin de los residuos que generen los comercios a quienes se sujeta
al pago de un derecho.
4. UBICACiN DEL SERVICIO DE LIMPIA EN LADIVISiN Y
El servicio pblico de limpia y recoleccin de residuos slidos, o de aseo pblico, se
coloca dentro de la divisin del servicio pblico propio o propiamente dicho, por estar
expresamente establecido en la ley como tal y, en consecuencia, atribuido a la adminis-
tracin pblica, quien lo puede prestar directamente, o bien de manera indirecta, por
medio de particulares. La Ley Orgnica Municipal del Estado de Jalisco, por ejemplo,
dispone al respecto en su artculo 97: "Se consideran servicios pblicos municipales, los
siguientes: (...) IX. Aseo pblico.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
251
El servicio pblico de limpia y recoleccin de residuos slidos se considera de

uti uniuersi porque se presta a toda la poblacin sin determinacin especfica del usuario;
as. las mquinas barredoras de la va pblica no se destinan a usuarios determinados y
quienquiera puede depositar basura o desechos slidos en los colectores destinados para
ello en la va pblica siempre y cuando no se tracede materiales peligrososcomo explosivos,
corrosivos o de radiacin nuclear, por citar algunos.
El aseo pblico se ubica por lo general entre los servicios pblicos de gestin
directa del estado o del municipio, aun cuando se puede prestar, y de hecho en algunos
municipios se presta, o se ha prestado, indirectamente por medio de particulares bajo el
rgimen de concesin o de gestin interesada.
El servicio pblico de limpia y recoleccin de residuos slidos se clasifica como
obligatorio para la administracin pblica, por cuya razn sta lo debe prestar continua
y permanentemente, ya sea directamente o por medio de concesionario, locatario o gestor
interesado. Adems, el de limpia se cataloga como un servicio pblico indispensable,
porque evita la suciedad, los humores ftidos, la proliferacin de insectos y roedores, la
insalubridad, la propagacin de enfermedades y epidemias, as como la acumulacin
indeseable de basura y la contaminacin ambiental.
El aseo pblico se puede clasificar como cotidiano, porque se presta en
determinados das de la semana y dentro de horarios especficos, sin perjuicio de reforzarse
por causas especiales. Salvo raras excepciones, el servicio de limpia, a nivel domstico, se
clasifica formalmente como gratuito, pese a que en la prctica se suela dar una gratifica-
cin al personal encargado de la recoleccin de la basura. El servicio no domstico es
oneroso. Bajoesteesquema,el artculo 27 del Reglamento de Aseo Pblico parael Municipio de
Cuadalajara, ordena:
Los desechos slidos no peligrosos ni potencialmente peligrosos, cuyo peso ex-
ceda de veinticinco kilos y provengan de industrias, talleres, comercios, restaurantes,
establos, oficinas, sitios de espectculos o cualquier otro giro similar, debern ser trans-
portados por cuenta de los propietarios o encargados de los mismos, a los sitios de desr-
no final que seale el Ayuntamiento, o en su caso, podrn hacer LISO del servicio de aseo
contratado por el Departamento correspondiente, cubriendo la cuota que les o r r s p o n ~
da, de acuerdo a la Ley de Ingresos en vigor.
252
La disposicin anterior tambin pone de manifiesto que el servicio pblico en

anlisis no es obligatorio sino voluntario para quien genera basura o desechos slidos,
porque con su propio medio de transporte los puede conducir a su destino final sealado
por el ayuntamiento, o puede, voluntariamente, optar por utilizar el servicio pblico
municipal cubriendo la cuota respectiva.
El aseo pblico se puede clasificar como un servicio de rgimen jurdico de dere-
cho pblico, porque tanto su establecimiento, como su organizacin y su funciona-
miento, se regulan por normas de derecho pblico.
De conformidad con la clasificacin de los servicios pblicos, agrupados en gene-
rales o nacionales, regionales o provinciales, y municipales, el servicio de limpia o aseo
pblico se ubica principalmente en la clasificacin municipal.
5. EL SERVICIO PBLICO DE LIMPIA YRECOLECCiN
DE RESIDUOS SLIDOS EN MXICO
A. FORMA DE GESTiN
En Mxico, el servicio de limpia o aseo pblico se atribuye al municipio, quien lo pro-
porciona mediante una de sus dependencias centralizadas -direccin, departamento u
oficina-, aunque puede prestarlo por medio de un organismo descentralizado munici-
pal, o a travs de un particular bajo el rgimen de concesin; en este ltimo supuesto se
requiere que la Constitucin particular del Estado prevenga la posibilidad de
concesionario. y la ley local fije las modalidades y condiciones que garanticen la eficacia
de la prestacin del permiso.
B. RGIMEN JURfDICO
El rgimen jurdico del servicio de limpia y recoleccin de residuos slidos, es de dere-
cho pblico, por estar regulado por normas de esa naturaleza, como son, entre otras, la
Constitucin General de la Repblica; las Constituciones particulares de los Estados de
la Repblica, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, las
leyes orgnicas municipales. as como los bandos y reglamentos municipales, entre otros
ordenamientos normativos.
V. MERCADOS YCENTRALES DE ABASTO
En el mbito del comercio interior se ubican los mercados y centrales de abasto, cuya
JORGE FERNNDEZ RUIZ
253
instalacin, con estructura, organizacin y operacin idneos para la comercializacin

de mercancas o servicios de primera necesidad, constituye un requerimiento insoslaya-
ble de los centros urbanos, que el poder pblico debe atender en forma adecuada.
Tradicionalmente, los municipios han intervenido en el abstecimienro de sus ~
blaciones, fijando precios, controlando la calidad de los alimentos desde el punto de
vista sanitario y realizando una actividad directa en la organizacin de ferias y mercados,
porque la facultad de los ayuntamientos para la construccin, control y regulacin de
mercados es tan antigua como los municipios mismos.
En el catlogo de funciones y servicios pblicos municipales, inserto en la frac-
cin III del artculo 115 constitucional, aparece en su inciso C), el servicio pblico de
mercados y centrales de abasto; para tales efectos, entendemos como mercado municipal
el recinto o lugar destinado por el Ayuntamiento para las operaciones cotidianas de
compra, venta y permuta, al menudeo, de productos alimenticios y de uso domstico,
en especial los artculos identificados como de primera necesidad, o de la canasta bsica.
En opinin de [can Morral:
Los mercados municipales constituyen el ente primario de intervencin de los
Ayuntamientos en la poltica de abastecirnienros. Ello se produce fundamentalmente
porque constituyen el elemento ms claro de acceso del poder pblico al control de la
propiedad de unos sistemas de comercializacin... que, aunque aparecen ya muy con-
dicionados por su carcter de ltima fase del recorrido PRODUCCIN-
ELABORACIN-COMERCIALIZACIN, son quizs los que ms importancia tie-
nen de cara a la imagen que el sector abastecimientos adquiere para el consumidor.v?"
Por su parre.Ia central de abasto puede ser considerada como un mercado especia-
lizado en ventas al mayoreo y medio mayoreo, desrinado a proveer a comerciantes deta-
llistas, por constituir un ente comercial de distribuicion al rnayoreo, mediante instala-
ciones aptas para concentrar los productos proveniente de diferentes centros de produc-
cin para despus distribuirlos entre los comerciantes al menudeo. (l(m
1. ANTECEDENTES HISTRICOS DE LOS MERCADOS
El mercado como centro destinado -permanentemente o en das programados- a la
compra, venta o permuta de bienes y servicios es coetneo de las primeras civilizaciones.
254
En elantiguo Egipto, el mercado se alojaba en los alrededores de los templos para aprove-
char la multitud reunida durante las grandes festividades religiosas. Situacin
semejante adoptaron los hebreos, tras su salida de Egipto; el Evangelio da cuenta de
cmo Jess expuls del templo a los mercaderes que, no contemos con instalarse en sus
alrededores, lo haban invadido para efectuar sus operaciones comerciales.
Los fenicios instalaron mercados en las plazas pblicas, Tiro y Sidn tuvieron
mercados clebres, cuyo modelo emplearon para establecerlos en Crtago y muchos
lugares de la cuenca del Mediterrneo. De igual manera, la historia da cuenta de la
presencia, desde tiempos remotos, de mercados famosos en Asia: Benars. Bombay y
Delhi, en el Indosran: Cantn, Nankn y Pekn, en China.
En la antigua Grecia, el mercado y la asamblea popular cohabitaron inicialmente
en el gora; aunque el mercado se situ adems en numerosas calles donde se expenda
una diversidad de artculos; posteriormente se construyeron edificios especiales para los
mercados, como la lonja cuya edificacin orden Pericles para la venta de harinas; o el
mercado de perfumes construido en Megalpolis, de cuya existencia dio razn el general
espartano Pausanias. Al parecer, los mercados griegos fueron verdaderas obras de arte,
adornadas con estatuas y pinturas; en ellos operaba un cuerpo de magistrados municipales
denominados agoranomoi, a cuyo cargo estaba la polica y la administracin de justicia
de los mercados; en tanto que los oficiales denominados sitophitakcs se encargaban del
control de calidad de los artculos dedicados al comercio. En Roma, el mercado se ubic
inicialmente en elforo, en fechas previamente programadas; mas, con el paso del tiempo
el foro se dedic a la reunin de las asambleas y al funcionamiento de los tribunales, por
lo que el mercado fue desplazado a diversos lugares, los que se especializaron en
determinados productos.
En la antigua Tenochnrlan, donde el comercio era fundamental para su economa.
los mercados fueron uno de los elementos urbanos bsicos; a los conquistadores les
impresion profundamente el enorme mercado de Tlarelolco, Hernn Corts hizo una
completa relacin de los artculos que se expendan:
Tiene esta ciudad muchas plazas, dode hay continuos mercados y trato de comprar y
vender. Tiene otra plaza tan grande como dos veces la de la ciudad de Salmanca, toda
cercada de panales alrededor, donde hay cotidianamente arriba de sesenta mil nimas
JORGE FERNNDEZ RUIZ
255
comprando y vendiendo; donde hay rodos los gneros de mercadurfas que en rodas las
tierras se hallan, as de mantenimientos como de vituallas, joyas de oro y plata, de plomo,
de latn, de cobre, de estao, de piedras, de huesos, de conchas, de caracoles y de plumas;
vndese tal piedra labrada y por labrar, adobes, ladrillos, madera labrada y por labrar de
diversas maneras."?"
2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE MERCADOS
YCENTRALES DE ABASTO
Sepuede entender elservicio pblico de mercados y centrales de abasto, como la actividad
tcnica, destinada a satisfacer la necesidad de carcter general, consistente en eladecuado
aprovisionamiento de los productos y servicios indispensables para la alimentacin y la
economa domstica, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanen-
temente asegurado, regulado y controlado por el poder pblico, para aprovechamiento
indiscriminado de quien lo requiera.
3. EL DE MERCADOS YCENTRALES DE ABASTO EN LA D1VISIN
y CLASIFlCACIN DEL SERVICIO PBLICO
El servicio pblico municipal de mercados y centrales de abasto se identifica como un
servicio propiamente dicho, por estar determinado por la ley para satisfacer una necesi-
dad de carcter general, as como por ser prestado por el municipio, generalmente me-
diante una dependencia de la administracin pblica o municipal, como es una direc-
cin, un departamento o una oficina.
Se considera un servicio pblico uti unioersi, porque el universo de usuarios po-
tenciales de los mercados y centrales de abasto viene a ser casi toda la poblacin, sin
necesidad de una especfica dererminacin; se clasifica como un servicio de gestin di-
recta, por estar a cargo de la administracin pblica municipal; adems se cataloga como
voluntario para el usuario y obligatorio para la administracin municipal.
Dada su importancia, el de mercados y centrales de abasto se clasifica como un
servicio pblico indispensable, intermitente porque nicamente se proporciona durante
un horario determinado, de todos los das del ao. Se considera graruiro, porque no se
cobra por entrar a los mercados o centrales de abasto municipales.
En atencin a su rgimen jurdico, podemos clasificar al de mercados y centrales
256
de abasto como un servicio de rgimen jurdico de derecho pblico, porque su instala-

cin, organizacin y operacin, como todo servicio pblico de gestin directa, se regula
por normas de derecho pblico.
4. EL SERVICIO PBLICO DE MERCADOS YCENTRALES
DE ABASTO EN MXICO
El servicio pblico de mercados y centrales de abasto se considera en Mxico, como
servicio pblico propio, uci universi respecw del usuario, indispensable y de gestin
directa; proporcionado de manera general, uniforme, regular. continua y permanente;
clasificado como voluntario para el usuario; adems, tipificado como intermitente, gra-
tuito para los compradores, y sujeto a rgimen de derecho pblico. Sus aspectos de
organizacin y funcionamiento se resumen a continuacin.
A. fORMA DE (;ESTIN
De acuerdo a lo dispuesto por el artculo 115 constitucional, la administracin munici-
pal tiene a su cargo el servicio pblico de mercados y centrales de abasto, a travs de una
oficina, departamento o direccin de mercados del ayuntamiento, a quien se encomien-
da la organizacin y prestacin del mismo.
B. USUARIOS DEL SERVICIO DF MERCADOS Y CFNTIV\LL\ DE MASTO
En el servicio pblico de mercados y centrales de abasto se pueden distinguir dos clases
de usuarios: los locatarios o expendedores y [os compradores. cuyos intereses debe tratar
de conciliar la administracin del servicio.
C. REQUISITOS PARA LA UTlUZACI(}N DEL SERVICIO
No est previsto ningn requisito para que accedan los usuarios compradores al servicio
pblico de mercados o al de centrales de abasto, quienquiera puede entrar, en calidad de
presumo comprador, sin ninguna traba a cualquier mercado o central de abasto del
municipio; en cambio, s existen requisitos para los usuarios locatarios o expendedores,
quienes requieren obtener el permiso o licencia municipal, en el que adems del nombre
y domicilio panicular del locatario, suele constar el nombre del mercado o lugar donde
habr de operar, con precisin de la ubicacin del local o puesto respectivo, as como el
giro a que se dedicar.
Se caracterizan las licencias o permisos para los locatarios o expendedores por su
JORGE FERNNDEZ RUIZ
257
carcter temporal y, generalmente, por ser renovables, as como por la posibilidad de

traspasarse a un tercero, previa autorizacin de la autoridad municipal.
D. RGIMEN JURDICO
Vistas las normas que lo regulan, el rgimen jurdico del servicio pblico de mercados y
centrales de abasto en Mxico es exorbitante del derecho privado, porque aun cuando las
relaciones entre usuarios locatarios y usuarios compradores se regulan por el derecho
privado, la prestacin del servicio y las relaciones de los locatarios o expendedores con la
autoridad muncipal, est sujeta a un rgimen de derecho pblico, por estar regulado por
normas de ese tipo.
Las normas de derecho pblico que regulan el servicio de mercados y centrales de
abasto municipales, estn contenidas, principalmente, en la Constitucin General de la
Repblica; las Constituciones particulares de los Estados de la Repblica, la Ley General
del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, las leyes orgnicas municipales, las
leyes municipales de hacienda, y los bandos y reglamentos municipales, especialmente el
de mercados, entre otras.
VI. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE PANTEONES
La realizacin de actividades tcnicas apoyadas en instalaciones adecuadas para la
cremacin, inhumacin y reinhumacin de cadveres, constituye un requerimiento
insoslayable que el poder pblico busca atender idneamenre.
I. ANTECEDENTES HISTRICOS
La palabra castellana pantenderiva dellarin pantbeon, que a su vez proviene del griego
panthen: de pan, que significa todo, y de thes, que quiere decir, dios; as se Ham en la
Roma antigua al templo dedicado al culto de todos los dioses.
Ubicado junto al Campo de Marte, el panten de Roma consagrado a Jpiter
Vengador fue construido por disposicin de Marco Vespasiano Agrlpa, yerno del
emperador Augusto, en el ao 25 de la era antigua; su nombre obedeci a las numerosas
estatuas de dioses reunidas all, entre las que destacaban las de Mane y Venus. Contaba
con un gran espacio de forma circular coronado con una cpula monumental; su prtico
contaba con ocho columnas corintias rematadas por un fromn triangular, y en ambos
258
lados de la puerta de entrada haba un gran nicho y otros siete en el interior,"?" Siglos
ms tarde, el Panten de Roma fue habilitado como templo catlico, dedicado a Santa
Mara de los Mrtires por Bonifacio IV; el Papa Gregario IV lo consagr a todos los
Santos.
En otras latitudes se construyeron edificios conocidos como panteones; as, Pars
tiene la iglesia de Sama Genoveva, Inglaterra, la abada de Wesrminsrer; Italia, la iglesia
de la Santa Croce; y Espaa, la iglesia de San Francisco el Grande, en Madrid.
Con el paso del tiempo, se llam panten a todo sitio destinado a depositar cad-
veres, con lo que vino a ser sinnimo de cementerio; en el Mxico colonial hubo muchos
sitios destinados a tal efecto; por ejemplo, en 1736, cuando la pavorosa epidemia de
viruela que dej una mortandad terrible, adems de los panteones de Candelaria, San
Antonio Abad, San Juan de Lerran, San Lzaro, y Ximenco, haba lugares -c-general-
mente en los atrios de las iglesias- para sepultura de cadveres, en Catedral, San Mi-
guel, Santa Catarina, Santa Veracruz, San Jos, Santiago Tlarelolco, Santa Mara, San
Pablo, San Sebastian, Santa Cruz Acadn, Sama Cruz Colrainco, Misrecos, Sama Do-
mingo, Nuestra Seora de la Merced, Hospital Real, San Juan de Dios, San Hipliro,
Espritu Sama y Nuestra Seora de Beln.v?"
Posteriormente, en el Mxico independiente, se instalaron o reabrieron otros ce-
menterios, como elde La Piedad, el Francs, el Ingls, los de San Fernando, de San Pablo
y de! Campo Florido, el estadounidense de La Tlaxpana, e! panten municipal de Dolo-
res y, el panten de Sama Paula: sin duda, este ltimo, fundado en 1784 y destinado en
sus inicios para dar servicio al Hospital de San Andrs, fue e! que ms descoll.
En el conrexro de las Leyes de Refirma, el presidente Benito Jurez seculariz el
servicio de panteones, al expedir en Veracruz, el 21 de julio de 1859, el decreto por el
que ces toda intervencin clerical en los cementerios y camposantos, y se ratific la
prohibicin de enterrar cadveres en los templos, as como la de hacer inhumacin algu-
na sin autorizacin escrita de autoridad competente.
2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE PANTEONES
Explicamos al servicio pblico de panteones, como la actividad tcnica, destinada a
satisfacer la necesidad de carcter general, de cremar, inhumar, exhumar o reinbumar los
259
cadveres -c-enrendido como cadver el euerpo humano en el que se haya comprobado

la prdida de la vida- y restos humanos, cuyo cumplimiento, debe ser asegurado, regulado
y controlado por las autoridades, con sujecin a un rgimen exorbitante del derecho
privado, para aprovechamiento indiscriminado de roda persona. A este respecto, el Tercer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, ha establecido:
CEMENTERIOS. DERECHOS EN FAVOR DEL TITULAR,
OBJETO DEL SERVICIO PBLICO,
Siendo las actividades relacionadas con los cementerios tradicionalmente consideradas
como manifestaciones de un servicio pblico, el particular que acude ante la
administracin en solicitud del mismo y obtiene, previo pago de los derechos y
cumplimiento de las formalidades establecidas en las normas reglamentarias respectivas,
el acto de admisin al servicio, adquiere por ello la calidad de usuario. En favor del
usuario, vistas las caractersticas de la prestacin y sus requerimientos materiales, nacen
bsicamente dos derechos: un derecho al uso de una porcin del rerreno afectado como
cementerio a fin de realizar en l la inhumacin y exhumacin de cadveres, as como la
conservacin de los restos humanos de sus deudos; y un derecho a adosar a la tumba una
lpida y erigir sobre ella (en el caso de los cementerios horizontales) monumentos o
esculturas funerarias ajustadas a las especificaciones reglamentarias.
Octava poca, Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federacin.
Parte II: Segunda parte- 1, pg. 154.
3. LOS PANTEONES EN LADIVlSION y
CLASlFlCACON DEL SERVICIO PBLICO
El de panteones es un servicio pblico propio o propiamente dicho, porque esr
dererrninado por la ley, se destina a satisfacer una necesidad de carcter general, y se
atribuye al estado o al municipio, quienes lo pueden prestar directamente, mediante una
dependencia de la administracin pblica, como es una direccin, un departamento o
una oficina; o indirectamente a rravs de paniculares, bajo el rgimen de concesin.
En algunos casos, el servicio pblico de panteones se considera uti singuli y en
Otros uti uniuersi; se da el primer caso, cuando los usuarios se individualizan y determinan
por ser los deudos de una persona fallecida, quienes pretenden cremar, inhumar, exhumar,
o reinhumar su cadver o sus restos; lo consideramos uti uniuersi cuando, a falta de
260
deudos de una persona fallecida, o por tratarse de cadveres o restos de personas no

identificadas o desconocidas, los usuarios no se individualizan ni precisan. y su universo.
equivalente a toda la poblacin en general. es quien se interesa en la correspondiente
inhumacin.
De igual manera, el servicio pblico de panteones lo mismo puede ser de ge.. t;.tl
directa, por lo general a cargo de la administracin municipal, que de gestin indirecta, a
travs de particulares bajo el rgimen de concesin. Se trata, adems, de un servicio
pblico obligatorio para el usuario uti snguli, si se considera que para la inhumacin,
exhumacin o cremacin de un cadver, el presunto usuario debe solicitarlo a los
responsables de la operacin de dicho servicio pblico.
En relacin con este asunro, el Cdigo Penal Federal, dispone:
Artculo 280.- Se impondr prisin de tres das a dos aos o de 30 a 90 das de
multa:
1. Al que oculte, destruya o sepulte un cadver o un feto humano, sin la orden de la
autoridad que deba darla o sin los requisitos que exigen los Cdigos Civil y Sanitario o
leyes especiales.
11. Al que oculte, destruya o sin la licencia correspondiente sepulte el cadver de una
persona, siempre que la muerte haya sido a consecuencia de golpes, heridas u otras
lesiones, si el reo saba esta circunstancia.
En este caso no se aplicar sancin a los ascendientes o descendientes, cnyuge o
hermanos del responsable del homicidio
111. Al que exhume un cadver sin los requisitos legales o con violacin de derechos.
El servicio pblico de panteones, tambin es obligatorio para la administracin
pblica, ya que est previsto en elordenamiento jurdico su establecimiento, organizacin
y funcionamiento. Adems, se clasificacomo un servicio pblico indispensable. en trmino.
de salud pblica, habida cuenta que los cadveres y restos humanos insepultos provocaran
epidemias.
Se cataloga al servicio pblico de panteones como intermitente, porque aun
JORGE FERNNDEZ RUIZ
261
cuando se presta durante todos los das del ao, nicamente se proporciona dentro de
un horario especfico. En cuanto al pago, se clasifica como un servicio pblico oneroso,
salvo que se trate de usuarios indigentes, sin posibilidades para pagar una retribucin; o
que por tratarse de cadveres o restos de personas desconocidas o no identificadas, se
considere servicio uti uniuersi, en cuyos casos el costo del servicio se cubrir con recursos
fiscales.
En lo concerniente a su rgimen jurdico, podemos clasificar al de panteones como
un servicio pblico de rgimen jurdico exorbitante del derecho privado, ya que
coparricipan en su regulacin normas contenidas en la Ley General de Salud y en el
Cdigo Civil, entre otros ordenamientos jurdicos.
Cabe sealar que el servicio pblico de panteones se proporciona en un rgimen
de monopolio en las pequeas poblaciones, y de oligopolio en las grandes urbes. Conforme
al artculo 9 del Reglamento de Cementerios Municipales de Guadalajara:
Para el establecimiento de un cementerio se requiere:
L Reunir los requisitos de construccin que establezca el H. Ayuntamiento y las dems
autoridades involucradas en esta rea;
IL Concesin municipal;
1Il. Autorizacin de (a Secretara de Salud del Estado;
IV. Los dems que establezcan otras leyes aplicables.
4. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE PANTEONES EN MXICO
Como en algunos otros pases, el servicio de panreones se considera como servicio pblico
propio, por regla general de uti singui, indispensable y de gestin directa; se proporciona
de manera general, uniforme, regular, continua y permanente; se clasifica como obligatorio
tanto para el usuario --en el sentido que vimos al ubicar al de panteones en la clasificacin
general del servicio publico-e- como para la administracin municipal; adems tipificado
como intermitente, oneroso -excepto en los casos en que se considera de uti unioeni-:-.
; sujeto a rgimen jurdico exorbitante del derecho privado; y, en lo econmico, bajo
monopolio de hecho en las pequeas poblaciones, y de oligopolio en las grandes urbes.
Sus aspectos de organizacin y funcionamiento se resumen a continuacin.
262
A. FORMA DE GESTIN
De conformidad con el inciso e) de la fraccin III del artculo 115 constitucional, el
servicio de panteones est a cargo de la administracin municipal, a cuyo efecto se encarga
su prestacin a la oficina, al departamento o direccin de panteones municipal, sin
perjuicio de que los particulares coparticipen en la prestacin del servicio bajo el rgimen
de concesin.
B. USUARIOS DEL SERVICiO DE PANTEONES
Los usuarios de este servicio vienen a ser los deudos de toda persona fallecida cuyos
restos, consecuentemente, deben ser inhumados o incinerados, o bien, se desean exhumar
o reinhumar; cuando no existen tales deudos, toda la poblacin, por razones de salud
pblica y solidaridad humana se convierte en usuaria del servicio, considerado entonces,
por tal motivo, como uti uniuersi,
C. REQUISIlDS PARA LA UTIUZACION DEL SERVICIO
De acuerdo a la legislacin que regula el funcionamiento del Regisrro Civil, son requisitos
comunes para el uso del servicio pblico de panteones, el certificado expedido por mdi-
co legalmente autorizado, respecro del fallecimiento de la persona cuyo cadver se pretende
inhumar o cremar; la autorizacin escrita dada por el juez del Registro Civil, para la
inhumacin o cremacin; que hayan transcurrido cuando menos 24 horas despus del
fallecimiento, excepto que la autoridad competente ordene otra cosa; y, salvo que se trate
de indigentes o de cadveres de desconocidos o no identificados, el pago de la tasa o
precio correspondiente. A este respecto, el Cdigo Civil del Estado de Mxico, previene:
Artculo 110.- Ninguna inhumacin se har sin autorizacin escrita dada por el
oficial del Registro Civil, quien se asegurar suficientemente del fallecimiento. No se
proceder a la inhumacin sino hasta despus de que transcurran veinticuatro horas del
fallecimiento, excepto en los casos en que se ordene otra cosa por la autoridad que
corresponda.
Artculo 111.- En el acta de fallecimiento se asentarn los datos que el oficial del
Registro Civil obtenga o las declaraciones que se le hagan, y sern firmadas por dos
testigos, prefirindose para el caso los parientes, si los hay, o los vecinos. Si la persona ha
muerto fuera de su habitacin, uno de los testigos ser aqul en cuya casa se haya verificado
el fallecimiento, o alguno de los vecinos ms inmediatos.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
263
Anfculo 112.- El acta de fallecimiento contendr:

1. El nombre, apellido, edad, ocupacin y domicilio que [UVQ el difunto;
11. El estado civil de ste, y si era casado o viudo, el nombre y apellido del cnyuge;
111. Los nombres, apellidos, edad, ocupacin y domicilio de los testigos, y si fueren
parientes, el grado en que lo sean;
IV: Los nombres de los padres del difumo si se supieren;
V. La clase de enfermedad que determin la muerte y especficamente el lugar en que se
sepulte el cadver;
VI. La hora de la muerte, si se supiere y todos los informes que se rengan en caso de
muerte violenta.
Artculo 114. Si el fallecimiento ocurriere en un lugar o poblacin en donde no
haya oficina del Registro, la autoridad municipal extender la constancia respectiva,
para que asiente el acta.
Artculo 115. Cuando el oficial del registro Civil sospeche que la muerte fue vio-
lenta, dar parte a (a autoridad judicial, comunicndote todos los informes que tenga,
para que proceda a la averiguacin conforme a derecho. Cuando la autoridad judicial
averie.e un fallecimiento, dar parte al oficial del Registro Civil para que asiente el acta
respectiva. Si se ignora el nombre del difumo, se asentarn las seas de ste, las de los
vestidos y objetos que con l se hubieren encontrado y, en general, todo lo que pueda
conducir a identificar a la persona; ysiempre que se adquieran mayores datos, se comu-
nicarn al oficial del Registro Civil para que los anote al margen del acta.
o. RGIMEN JURfDICO
ne conformidad con las normas que lo regulan, el rgimen jurdico del servicio de pan-
l!;.uIH"S en Mxico es exorbitante del derecho privado, por estar regulado en gran parte
por normas de derecho pblico, como son, entre otras, la Constitucin General de la
Repblica: las Constituciones paniculares de los Estados de la Repblica, la Ley General
de Salud, los cdigos civiles y penales de las entidades federativas; as como los bandos y
reglamentos municipales y, en su caso, los ttulos de concesin respectivos.
Habida cuenta que la Ley General de Salud es de aplicacin en toda la Repblica
y sus disposiciones son de orden pblico e inters social, conviene tener presente en la
prestacin del servicio pblico de panteones los siguientes preceptos, contenidos en el
264
SERVICIOS PBl.ICOS MUNICIPALES
captulo III de su ttulo decimocuarto, cuya observancia obliga a los prestadores de este
servicio pblico en todo el pas.
Arr. 336.- Los cadveres no pueden ser objeto de propiedad y siempre sern
tratados con respeto y consideracin.
Art. 337.- Para los efectos de este titulo, los cadveres se clasifican de la siguiente
manera:
L De personas conocidas, y
n, De personas desconocidas.
Los cadveres no reclamados dentro de las setenta y dos horas posteriores al fallecimiento
y aqullos de los que se ignore su identidad, sern considerados como de personas
desconocidas.
Art. 338.- La inhumacin o incineracin de cadveres slo podr realizarse con
la autorizacin del encargado o del juez del Registro Civil que corresponda, quien se
asegurar del fallecimiento y sus causas, y exigir la presentacin del certificado de
defuncin.
Arr. 339.- Los cadveres debern inhumarse, incinerarse o embalsamarse entre las
doce y las cuarenta y ocho horas siguientes a la muerte, salvo autorizacin especfica de
la autoridad sanitaria competente o por disposicin del Ministerio Pblico o de la
autoridad judicial.
Arr. 340.- El depsito y manipulacin de cadveres, excluida la inhumacin,
debern efectuarse en establecimientos que renan las condiciones sanitarias que fije la
Secretara de Salud en las autorizaciones respectivas.
Art. 341.- Las autoridades sanitarias competentes ejercern el control sanitario de
las personas que se dediquen a la prestacin de servicios funerarios. Asimismo,
verificarn que los locales en que se presten los servicios renen las condiciones sanitarias
exigibles en los trminos de los reglamentos correspondientes.
La Secretara de Comercio y Fomento Industrial fijar las tarifas mximas a que deber
sujetarse la prestacin de los servicios funerarios.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
265
Arr. 342.- La inhumacin e incineracin de cadveres slo podr realizarse en

lugares autorizados por las autoridades sanitarias competentes.
Arr. 343. La Secretara de Salud determinar el tiempo mnimo que han de
permanecer los restos en las fosas.
Mientras ese plazo no termine, slo podrn verificarse las exhumaciones autorizadas por
las auroridades sanitarias y las ordenadas por las judiciales o por el Ministerio Pblico,
mediante los requisitos sanitarios que se fijen, en cada caso, por las primeras.
E. OBLIGACIONES DEL PRESTADOR DEL SERVICIO
El servicio pblico municipal de panteones requiere para su prestacin de una infraes-
tructura que cuente cuando menos, con fosas, tumbas o criptas para inhumacin o
reinhumacin de cadveres o restos humanos; fosa comn para los cadveres de personas
desconocidas o no identificadas, as como de aquellas cuyos deudos sean indigentes;
osario para el depsito de restos humanos ridos; capilla para celebrar actos religiosos de
los usuarios, es decir, los deudos de las personas cuyos cadveres se pretenden inhumar o
cremar; calles, andadores, reas verdes, y redes de agua, drenaje y alumbrado.
VII. El. SERVICIO PBI.ICO MUNICIPAL DE RASTRO
Una dieta adecuadamente balanceada para seres humanos requiere del consumo cotidiano
de productos crnicos; en consecuencia, el sacrificio de animales en lugares adecuados
para convertirlos en alimentos crnicos aptos para el consumo humano, constituye una
necesidad de carcter general, cuya satisfaccin debe atender el poder pblico de manera
idnea. Los lugares dedicados al sacrificio de animales para los fines antes sealados son
de dos tipos: la planta de sacrificio de animales tipo inspeccin federal (TIF) y el tradi-
cional rastro municipal o matadero -el tradicional establecimiento destinado al sacrifi-
cio de animales para consumo humano- tipo inspeccin Secretara de Salud (TSS); la
Ley Federal de Sanidad Animal de 16 de junio de 1993, los diferencia al conceptuarlos,
para sus propios efectos, en los siguientes trminos:
Artculo 2. Para los efectos de esta Ley, se entiende por:
(.....)
Planta de sacrificio: establecimiento dedicado al sacrificio de animales y
266
comercializacin al mayoreo de sus productos, incluyendo aquellas debidamente

aprobadas por la Secretara de acuerdo a esta Ley y tratados internacionales que nuestra
nacin haya signado, que se encuentren en territorio extranjero, sobre los cuales la
Secretara llevar un procedimiento de autorizacin y control que se publicar en el
Diario Oficial de la Federacin.
Rastro: establecimiento donde se da el servicio para sacrificio de animales para la
alimentacin y comercializacin al mayoreo de sus productos. Servicio municipal en su
caso.
Las actividades mnimas del rastro municipal deben consistir en la verificacin de
que los animales que se sacrifiquen no padezcan ninguna enfermedad; en la matanza o
degello y evisceracin de los animales, corte de cuernos, limpia de pieles y lavado de
vsceras; en e! manejo de canales, o sea, e! corre de carnes; y en la comercializacin o
expendio de los productos resultantes del sacrificio de! animal, principalmente bovino,
porcino, ovino, conejo, y pollo o ave.
De conformidad con el ltimo prrafo del artfculo 20 de la Ley Federal de Sani-
dad Animal, los rastros debern tener a su servicio cuando menos un mdico veterinario
aprobado, cuando as lo determinen las normas oficiales.
1. ANTECEDENTES HISTORlCOS
De larga dara nos viene la institucin del rastro o matadero, pues en las obras de Homero
se encuentran referencias acerca de su existencia; en Roma, los mataderos pblicos
existieron desde la poca del Consulado, los cuales se especializaron, unos en la matanza
de ganado vacuno, y otros en la de ganado porcino, a cargo cada uno de una institucin
diferente y con sujecin a una su polica sanitaria distinta.
Merced a una real cdula de 1316, el gremio de carniceros instal en Pars un
matadero cerca de la Catedral; siglos despus, Napolen I, en 1807, orden la construccin
de un matadero en Pars, con fondos municipales.
Durante la Edad Media aparecen en Alemania los mataderos a cargo de los gre-
mios de carniceros; orro tanto ocurri en Inglaterra y Suiza. A fines del siglo XVIII, los
rastros o mataderos vinieron a menos en toda Europa, al propagarse la errnea creencia
JORGE FERNNDEZ RUIZ
267
de la imposibilidad de contagio de enfermedades por elconsumo de carne; las epidemias

de cisticercosis, triquinosis y otras enfermedades toxiinfecciosas desmintieron la falsa
creencia y evidenciaron la urgencia de contar con un adecuado servicio de rastro que se
disemin por el viejo continente en las postrimeras del siglo XIX.
2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBUCO DE RASTRO
Entendemos por servicio pblico de rastro, la actividad tcnica, destinada a satisfacer la
necesidad de carcter general de consumir alimentos crnicos en condiciones aptas para
el consumo humano, cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser permanen
temenre asegurado, regulado y controlado por el poder pblico, para aprovechamiento
indiscriminado de coda persona.
3. EL DE RASTRO EN LACLASIFICACIN
DEL SERVICIO PBUCO
El de rastro, es un servicio pblico propio por ser determinado por la ley, para satisfacer
una necesidad de carcter general; as como por estar atribuido al municipio, quien
atiende su prestacin, bien directamente mediante una dependencia de la administracin
municipal, como es una direccin o un departamento, ya por medio de particulares bajo
el rgimen de concesin.
El de rastro viene a ser un servicio pblico uti singul y oneroso, habida cuenta
que sus usuarios son determinados y estn sujetos al pago de una rasa o precio que se
establece en la tarifa debidamente autorizada.
En lo que atae a su utilizacin por parte del usuario, el rastro es un servicio
pblico obligatorio, para toda persona que pretenda realizar el sacrificio de nimales para
venta de productos crnicos, puesto que por razones de salud pblica, es indispensable
que la autoridad controle la matanza de ganado cuyos productos se destinan al consumo
humano.
Referido a la administracin municipal, el de rastro tambin viene a ser para ella
un servicio pblico obligatorio, por asignarse a ella, en el ordenamiento jurdico munici-
pal, su establecimiento, organizacin y funcionamiento.
En atencin a su importancia, el servicio pblico de rastro se clasifica como
268
indispensable en los pases industrializados, donde el grueso de la poblacin come carne

diariamente; en cambio, en los pases en vas de desarrollo, donde la mayora de los
habitantes carece de recursos econmicos aun para comer carne una vez a la semana, se
puede considerar como secundario este servicio pblico.
Clasificamos al de rastro como un servicio pblico intermitente, porque se pro-
porciona dentro de un horario especifico de determinados das de la semana. Adems,
este servicio pblico se registra en el grupo de los onerosos, ya que por su utilizacin, el
usuario debe pagar una retribucin determinada en la tarifa respectiva, la cual habr de
tasar los distintos conceptos, entre los que destacan los de bsculas, corrales, sacrificio,
refrigeracin, uso de anfiteatro y transporte.
Por lo que atae a su rgimen jurdico, podemos clasificar al servicio pblico de
rastro como de derecho pblico, cuando su gestin est directamente a cargo de la admi-
nistracin municipal, porque su establecimiento. organizacin y funcionamiento, estn
regulados por normas de derecho pblico. En cambio, si el servicio pblico en anlisis
est concesionado a un panicular, [o clasificamos como de rgimen jurdico exorbitante
del derecho privado, porque la regulacin ser en pane de ese tipo y en pane de derecho
pblico.
El servicio pblico de rastro, especialmente en las poblaciones pequeas, se pro-
porciona de hecho en un rgimen de monopolio, dada la exclusividad que en su presta-
cin se suele reservar para el municipio. En las grandes ciudades, el servicio se puede
prestar en un esquema de oligopolio, porque suelen existir, adems del rastro municipal,
otros paniculares, bajo el rgimen de concesin.
4. EL SERVICIO PBLICO DE RASTRO EN MXICO
El servicio pblico de rastro en Mxico, se identifica con el servicio pblico propio, uf;
snguli, y secundario; en algunos casos de gestin directa, y en otros, indirecta, mediante
paniculares concesionarios; clasificado como obligatorio tanto para el usuario como
para la administracin pblica estatal o municipal; adems, tipificado como intermiten-
te, oneroso y sujeto a regmenes de derecho pblico, o cuando menos exorbitante del
derecho privado, en lo jurdico; y de monopolio u oligopolio en lo econmico. A conti-
nuacin presentamos un resumen de sus aspectos de organizacin y funcionamiento.
JORGE FEFlNNDEZ RUIZ
269
A. fORMA DE GESTIN
En Mxico, el servicio de pblico de rastro aparece en el catlogo de la fraccin III del
artculo 115 constitucional, y por tanto, a cargo de la administracin municipal, quien
se encarga de prestarlo, bien directamente a travs de una direccin u oficina, o de un
departamento del propio Ayuntamiento, ya indirectamente a travs de concesionarios
particulares.
B. USUARIOS DEL SERVICIO DE RASTRO
El universo de usuarios del servicio pblico de rastro, se integra con los propietarios e
introducrores de ganado y cuantas personas pretendan sacrificar animales para su
comercializacin. El usuario, cubiertos los derechos y dems requisitos correspondientes,
tiene derecho a que se reciba su ganado, se proceda a su sacrificio y se le proporcionen las
prestaciones adicionales cuya tasa haya cubierto. Si las carnes de sus animales sacrificados
no se considerasen aptas para el consumo, se enviarn al horno crematorio para su
incineracin, sin devolver al usuario el importe de los derechos cubiertos, pero s las
pieles de dichos animales.
C. REQUISITOS PARAu.. lITIUZAC\N DEL SERVlC\O
Figuran entre los principales requisitos para acceder al! servicio pblico de rastro, el que
el aspirante a usuario, es decir, el inrroducror de ganado, presente a la administracin del
castro una solicitud en la que especifique el nmero y ripo de animales a sacrificar, as
como la fecha y hora de la entrada de los mismos a la institucin, y pagar las rasas o
cueras autorizadas en la tarifa vigente.
D. JURfDICO
Dadas las normas que lo integran, el rgimen jurdico del servicio pblico de rastro, es
exodtenre del derecho privado, por estar regulado en gran medida por normas de dere-
cho pbllco, como son, entre orras, la Constitucin General de la Repblica; lasConstitu-
ciones paeculares de los Estados de la Repblica, la Ley General dd Equilibrio Ecolgico
y la Prereccin al Ambiente; la Ley Federal de Sanidad Animal, la Ley General de Salud, el
Reglamenrosie la Ley General de Salud en Materia de Control Sanitario de Actividades,
Establecimieeeos, Productos y Servicios; la Norma Oficial Mexicana
1993 Especificaciones Zoosanirarias para la Construccin y Equipamienro de
Esrablecimienroe !para el Sacrificio de Animales y los Dedicados a la Industrializacin de
Productos Crnicos, y la Norma Oficial Mexicana Proceso
270
sanitario de la carne, modificada en su punto 4.7, en los trminos de la modificacin

publicada en el Diario Oficial delaFederacion de 12 de noviembre de 1996; as como las
leyes locales de salud, las leyes orgnicas municipales, las leyes de Hacienda municipales, y
los bandos, cdigos y reglamentos municipales relativos al servicio pblico en comentario.
Conviene tener presente que la Ley General de Salud es de aplicacin en toda la
Repblica, al igual que el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Control
Sanitario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios; este ltimo ordena-
miento en su ttulo quinto, establece:
Art. 441. Se considera carne propia para el consumo humano, la que provenga del
sacrificio efectuado en el rastro, del ganado bovino, ovino, caprino, porcino, equino y
lepndos, as como la proveniente de aves y animales de caza, de pelo o pluma que hayan
sido declarados aptos para el consumo por la autoridad sanitaria, y que no padezcan
alguna de las enfermedades que la Secretara seale como nocivas para la salud del con-
sumidor.
Art. 445.- Los establos, corrales, rastros, zahrdas, plantas avcolas, conejeras y
apriscos, estarn situados fuera de las zonas urbanas a una disrancia mnima y con los
requisitos de higiene que seale la norma correspondiente.
Art. 450.- Se entiende por rastro o matadero, el establecimiento dedicado al sacri-
ficio y, en su caso, industrializacin, en condiciones sanitarias y humansticas, de los
animales de las especies seaaladas en el presente ttulo, y que se destinan al consumo
humano, cuyos cuerpos, partes de los mismos, carne y dems derivados, se empaquen,
refrigeren, congelen, y se preparen para su transporte o venta.
Art. 451.- Los animales de las especies contempladas en el presente ttulo, cuyas
carnes y derivados se destinen al consumo pblico, debern ser sacrificados nicamente
en los rastros o mataderos permitidos por la autoridad sanitaria competente, con base en
las condiciones y requisitos que se establezcan en lanorma correspondiente.
Art. 452.- Los rastros o mataderos dispondrn de:
1. Un laboratorio destinado al anlisis y verificacin de los productos;
JI. Un anfiteatro
JORGE FERNNDE2 RUI2
271
IIl. Instalaciones para carnes no aptas para el consumo, independiente de los dems
departamentos del rastro;
IV. Instalaciones provistas del equipo necesario para la industrializacin de animales
muertos en los corrales, o de las canales, vsceras, huesos y dems esquilmos no aproba-
dos para el consumo humano, as como con instalaciones para disponer de [os productos
que no puedan ser industrializados;
V. Instalaciones para la inspeccin sanitaria veterinaria;
VI. Instalaciones para los servicios administrativos del establecimiento;
VII. Instalaciones para la inspeccin sanitaria veterinaria;
VIII. Cmara de refrigeracin y, en su caso, de congelacin;
IX. Atea de corrales de estancia;
X. Sala separada para ellavado de vsceras, y
XI. Ateas de sacrificio separadas, con el equipo e instalaciones adecuadas, segn la espe-
cie o especies que ah se sacrifiquen.
Art. 453.- Se prohbe en los rastros o mataderos, la acumulacin de detritus o
cualquier materia que pueda significar peligro de contaminacin o problemas sanitarios
An. 454.- La Secretara determinar en la norma tcnica correspondiente, cuando
la carne y esquilmos de los animales de las especies a que se refiere este ttulo, atacadas
por enfermedades infecciosas o condiciones patolgicas detectadas durante la inspec-
cin anre-morrem y posc-morrem. deben destruirse en su totalidad; cundo y en qu
forma pueden aprovecharse parcialmente, y cundo el aprovechamiento podr hacerse
despus de sujetarla a procedimientos que aseguren su inocuidad.
Are. 455.- Las carnes frescas, las secas y las preparadas, as como la manteca y otras
grasas alimenticias de origen animal, que se destinen para su venta y consumo, quedarn
sujetas al control sanitario que establece el presente reglamento y la norma correspon-
diente.
An. 456. Las reas donde se sacrifique, prepare, elabore, expenda o manipule en
general la carne de las diversas especies a que se refiere este ttulo. o sus preparados,
debern llenar los requisitos que seale la norma correspondiente.
Como hemos visto, la prestacin del servicio pblico de rastro, por disposicin
272
constitucional, se encomienda al municipio, por lo que la construccin, funcionamiento.

aseo y conservacin de sus instalaciones, queda a cargo de la autoridad municipal; mas si
dicho servicio pblico fuere concesionado a particulares, las acciones anteriores quedarn
a cargo delconcesionario y bajo la vigilancia y supervisin de las auroridades competentes.
En ambos casos quedarn sujetos a la observancia de la normativa vigente en esta materia.
La normativa municipal del servicio pblico de rastro debe prever el uso ordena-
do de sus instalaciones, a efecto de que su prestacin se realice en condiciones que asegu-
ren sus caracteres esenciales, as como las condiciones de higiene en el sacrificio de los
animales, a cuyo efecto habr de encomendar a una dependencia del ayuntamiento -
direccin o departamenro-c-, o a una entidad paramunicipal-c-organisrno descentrali-
zado o empresa de participacin municipal mayoritaria- (o bien, a un concesionario
particular), la operacin y funcionamiento del servicio: ya orra dependencia adminis-
trativa del ayuntamiento, su inspeccin y vigilancia.
A este respecto, el Cdigo Municipal expedido por el Ayuntamiento de
Aguascalientes el 27 de octubre de 1998, encomienda la operacin del servicio al Depar-
tamento de Rastros, y la verificacin sanitaria al Departamento de Salubridad; para este
ltimo efecto, establece;
Articulo 339. El Departamento de Salubridad Municipal ser la dependencia en-
cargada de la verificacin sanitaria de los productos emanados del rastro, por lo que
tendr las siguientes funciones:
l. Supervisar la higiene y el aseo del Rastro Municipal, debiendo suspender la operatividad
cuando no cumplan los requisitos sanitarios de las instalaciones y/o del personal de
sacrificio:
lI. Vigilar en forma coordinada con la administracin del rastro y con las dems autori-
dades competentes la introduccin de ganado para sacrificio y el abasto de carnes pro-
pias para el consumo humano;
IlI. Verificar que la calidad sanitaria de los productos crnicos sea apta para el consumo
humano, aplicando para su efecto el sello de certificacin sanitaria que as lo indique, de
acuerdo a cada especie, y en trminos de la Ley Federal de Sanidad Animal y de la
NOM-EM-009-Z00-1994;
IV. Declarar el tipo de carne apta para industrializacin, aplicando el sello de verifica-
cin correspondiente de acuerdo a la norma oficial sealada en la fraccin anterior:
JORGE FERNNDEZ RUIZ
273
v: Asegurar el producto crnico que no deba ser utilizado para consumo humano, de-
biendo ser desnaturalizado con cido fnico crudo y/o diese! para su incineracin;
VI. Prestar a los usuarios del rastro todos los servicios en las mejores condiciones sanita-
nas;
VII. Verificar que el proceso de sacrificio se lleve a cabo siguiendo las normas sanitarias
vigentes y que se aplique la NM-EM-009-Z00-1994:
VIII. Vigilar que el transpone de toda clase de carne producto del sacrifico de animales.
se realice de acuerdo a normas que garanticen la higiene y preserven la salud de la pobla-
cin. y que los vehculos que sirven de transporte de dichos productos cuenten con
licencia sanitaria expedida por el H. Ayuntamiento;
IX. Autorizar el sacrificio de ganado, sometindolo a inspeccin ante-mortero, dentro
de las veinticuatro horas anteriores que precedan al sacrificio;
X. Inspeccionar y controlar en coordinacin con las autoridades sanitarias a los
establecimientos dedicados a la venta de carne, certificando las condiciones sanitarias y
de higiene de sta, que la hagan apta para el consumo humano;
XI. Infraccionar a las personas que violen cualquiera de las obligaciones de este captulo
en los trminos establecidos en el presente Cdigo; y
XII. Las dems que establezcan las leyes sanitarias.
De igual manera, la normativa municipal debe regular los dems aspectos
fundamentales del servicio, como el horario de su prestacin, el control de la recepcin
de animales, su certificacin, sus caractersticas ames y despus del sacrificio; los derechos
y obligaciones de los introductores de ganado; as como los aspectos relativos al buen
funcionamiento de las instalaciones, en materia de orden, seguridad, aseo e higiene,
tanto del rastro como de sus trabajadores; y, adems, prohibir el sacrificio de animales en
domicilios particulares o en la va pblica, salvo cuando la carne y dems productos
derivados de ste, se destinen al consumo familiar, para lo cual debe recabarse permiso
especial, previa satisfaccin de los requisitos sanitarios respectivos.
274
SEFWICIOS PBL.ICOS MUNICIPAL.ES
CAPTULO QUINTO
LOS SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
NO INCLUIDOS EN EL CATLOGO DEL
ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL
A los inobjerables servicios pblicos municipales, es decir, aquellos que -al decir de
Francisco Javier Gonzlez Fernndez- como administracin ms prxima al ciudada-
no el Municipio est obligado a prestarle los servicios vitales ms imprescindibles: hacer
llegar agua potable a sus casas, limpiar, pavimentar y alumbrar sus calles, proporcionarle
un lugar donde reposar cuando fallece,'!"! conviene agregar otros que la evolucin
urbana aconseja encomendar al municipio -en diferentes latitudes, el derecho positivo
ya lo ha hecho-e: unos de manera exclusiva: estacionamiento de vehculos, autotransporte
colectivo urbano, y taxis; otros, en coincidencia o en coexistencia con la actividad de las
otras instancias de gobierno: educacin, bibliotecas, y salud.
Los referidos servicios pblicos que empiezan a municipalizarse y no figuran en el
catlogo de la fraccin III del artculo liS consrirucional: esracionamienco de vehculos,
el de transpone colectivo urbano de pasajeros, y de taxis; as como los de prestacin
coincidente o coexistente con las Otras instancias de gobierno: de bibliotecas, de educa-
cin y de salud, vienen a ser el objeto de anlisis en el presente capitulo.
Como dijimos en el captulo segundo de esta obra, estaremos frente a un servici
pblico coincidente cuando su control se atribuye a dos o a las tres instancias de gobier-
no -federacin, entidades federativas, municipios- mas slo a una de las dos primeras
se confiere la facultad de establecer los criterios para distribuir su prestacin y control; en
cambio, entendemos por servicios pblicos coexistentes, los que en parte se asignan a la
275
federacin, y en parte a las entidades federativas y a los municipios."?"

L SERVICIO PBI.ICO DE ESTACIONAMIENTO DE VEHCULOS
La aparicin del vehculo automotor y su proliferacin y excesiva afluencia a las zonas
donde se concentra la actividad cotidiana de los centros urbanos, han generado una
nueva necesidad, caracterstica de las ciudades contemporneas, que es la de disponer de
un lugar para estacionar el vehculo de autotcansporte en un pumo cercano al de origen
o destino, en condiciones seguras. La satisfaccin de tal necesidad se atiende mediante
estacionamientos privados y pblicos.
Entendemos por estacionamientos privados los espacios que los particulares reser-
van en sus propios domicilios para la guarda de sus vehculos; o los habilitados por las
instituciones pblicas o las empresas privadas para el estacionamiento de los vehculos
de su personal o de sus visitantes, de manera gratuita.
Consideramos estacionamientos pblicos los espacios autorizados por el poder
pblico para el estacionamiento de vehculos, que se ofrecen de manera general al pblico,
por cuya utilizacin se cobra una cantidad predeterminada en la tarifa autorizada por la
autoridad competente.
I. ANTECEDENTES HISTORlCOS
Obviamente, la historia de los estacionamientos pblicos de vehculos es corra, por estar
concatenada a la aparicin de la industria automotriz, por lo que se inicia con el siglo
XX.
Los primeros estacionamientos se ubicaron en la calle urbana; el bloqueo de por
lo menos uno de sus carriles violent su vocacin natural, de camino o espacio para
transitar; mas, las calles no ofrecen seguridad a los vehculos estacionados, especialmente
durante las noches, por lo que surgi la necesidad de contar con lugares donde guardar
los vehculos, cuando menos en los horarios nocturnos; as aparecen primero las pensio-
nes, terrenos por lo general sin construcciones, donde se guardan los vehculos durante
las noches, para evitar su robo o el de sus partes y protegerlos del vandalismo.
Las pensiones de vehculos tenan otro aprovechamiento durante el da -
frecuentemente talleres aurornotrices-c-, por lo que la guarda vehicular quedaba sujeta al
276
SERVICIOS PBLICOS MUNJCJ.PALES
horario nocturno, generalmente de ocho de la noche a ocho de la maana, por la que se

cubra una pensin mensual o semanal; si el vehculo permaneca en el local, fuera del
horario sealado, deba de cubrir cuota extra, por horas.
La proliferacin vehicular y su concentracin en zonas urbanas de mrensa
actividad cotidiana, dio lugar a la construccin de estacionamientos verticales y
subterrneos, as como a la exigencia de que en la construccin de edificios, centros
comerciales y de espectculos, se exigiese la creacin de reas de estacionamiento,
proporcionales al movimiento vehicular predecible, que habran de generar.
2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE ESTACIONAMIENTO
Puede explicarse al servicio pblico de estacionamiento, como la actividad tcnica.
destinada a sarisfacer la necesidad de cardcrer general de disponer de un lugar para
estacionar el vehculo de autctransporte en un puma cercano al de origen o de destino,
en condiciones seguras; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser asegurado,
reglado y controlado por el poder pblico, con sujecin a un rgimen exorbitante del
derecho privado. El Cdigo Municipal de Aguascalientes, publicado en el Peridico Oficial
del Estado deAguascalicntes de 10 de noviembre de 1998, define:
Artculo 1257.- Se entiende por estacionamiento pblico, un predio o inmueble de
propiedad privada o propiedad del municipio, destinado a guardar temporalmente
vehculos, mediante el pago de cuota diaria, por hora o fraccin, segn convenga a los
usuarios.
3. EL DE ESTACIONAMIENTO, EN LA DIVISIN YEN LA
A. EN LADlVISIN DE.L SE.RVIClO PBLICO
El de estacionamiento de vehculos, es un servicio pblico que en algunos estados se
cataloga como propio, por estar atribuido a laadministracin pblica; y en otras entidades
federativas se considera como impropio o impropiamente dicho, porque su prestacin no
est reservada ni atribuida a la administracin pblica.
As, en el estado de Jalisco, el servicio de estacionamiento pblico es un servicio
pblico propio y susceptible de concesionarse a paniculares, porque la Constitucin
Poltica del Estado, en su artculo 79, establece:
JORGE FERNNDEZ RUIZ
277
Los municipios a travs de sus ayuntamientos, con el concurso del gobierno del estado
cuando as fuere necesario, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: (1 a IV)
V. Estacionamientos.
En cambio, en otras partes, como en el mUniCipIO de Aguascalienres, el de
estacionamiento pblico es un servicio pblico impropio o impropiamente dicho, porque
a pesar de estar determinado por una norma de derecho pblico, para satisfacer una
necesidad de carcter general, su prestacin no est reservada ni atribuida a la
administracin municipal; por cuya razn su gestin queda a cargo de los paniculares,
quienes lo prestan mediante autorizacin o licencia de la autoridad competente, sin
perjuicio de que lo preste tambin la administracin pblica en concurrencia con aqullos.
B. Un SINCULI
El de estacionamiento pblico es un servicio pblico uti singuli y oneroso, en razn de
que sus usuarios son dererminados y estn obligados al pago de un precio o tasa que se
precisa en la tarifa autorizada por la autoridad competente.
C. VOLUNTARIO PARA EL USUARIO
En lo concerniente a su aprovechamiento o utilizacin por parte del usuario, el de esta-
cionamiento es un servicio pblico voluntario, porque aun cuando se prohba el estacio-
namiento de vehculos en la va pblica, no se obliga a sus conductores a estacionarlos en
determinados estacionamientos de paga.
D. INDISPENSABLE EN ALGUNOS MUNICIPIOS
En lo que atae a su importancia, el de estacionamiento se puede clasificar lo mismo
como un servicio pblico indispensable, que como un servicio secundario, segn la
ciudad o zona de que se trate; porque en algunas puede tener una extraordinaria impor-
tancia y en otras no tener significacin alguna, bien porque abunden los estacionamien-
tos privados, o porque su parque vehicular sea muy reducido, circunstancias que dismi-
nuyen la demanda de estacionamiento pblico.
E. POR LO GENERAL. INTERMITENTE
Se ubica al de estacionamiento en la clasificacin de servicio pblico intermitente porque,
salvo excepciones, se proporciona dentro de un horario especfico y, en ocasiones, no
todos los das de la semana. Adems. este servicio pblico se cataloga como oneroso, ya
278
que para su aprovechamiento, el usuario debe pagar una retribucin determinada en la

tarifa respectiva, la cual podr ser por hora, por un grupo de horas, por da, por semana
o por mes.
F. DE RGIMEN JURDICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO
Por cuanto ve a su rgimen jurdico, podemos clasificar al servicio pblico de
estacionamiento como exorbitante del derecho privado, porque su establecimiento.
organizacin y funcionamiento, estn regulados por normas tanto de derecho privado
como de derecho pblico.
4. EL SERVICIO PBLICO DE ESTACIONAMIENTO EN MXICO
En Mxico, el servicio pblico de estacionamiento se clasifica como coexistente por ser
de la competencia, tanto de la Federacin ---en terminales areas, por ejemplo-e- como
de las entidades federativas y, en algunas de stas, de los municipios; adems, se considera
como uti singuli; en unos casos secundario y de gesrin direcra, yen otros, indispensable
y de gestin indirecta, medianre particulares concesionarios; catalogado como voluntario
para el usuario; adems, tipificado generalmenre como inrermitenre -de acuerdo con el
horario autorizado por la autoridad comperenre-, oneroso y sujeto a rgimen exorbitante
del derecho privado, en lo jurdico.
En los trminos del rfrulo sexto del apartado tercero del Reglamento Orgnico del
Municipio de Guadalajara, el servicio pblico de estacionamiento deber prestarse
preferentemente en edificios o locales construidos o acondicionados expresamenre para
tal efecto y su gestin puede efectuarse mediante organismos pblicos o mediante
concesionarios particulares; estos ltimos deben pagar las cuotas mensuales o anuales
que se fijen en la Ley de Ingresos. Los derechos derivados de la concesin estn fuera del
comercio, son inembargables, imprescriptibles y no pueden ser objeto de cesin, venta o
contrato traslativo de uso de propiedad. De acuerdo con el artculo 760 de dicho
Reglamento, son causas de rescisin de la concesin de servicio pblico de
estacionamiento:
L No iniciar la prestacin del servicio dentro del plazo sealado para tal efecro en la
propia concesin salvo caso fortuito o de fuerza mayor, reconocido como tal por el
Ayuntamiento:
11. No constituir las garanras el concesionario, denrro de los plazos sealados en la
JORGE FEFlNNDEZ FlUIZ
279
expedicin de la concesin, entendiendo por garantas la pliza de seguros vigente con-

tra daos y responsabilidad civil de acuerdo a la capacidad, el servicio y dems garantas
que determine el Ayuntamiento;
lIL Interrumpir el servicio sin causa justificada o sin la autorizacin del Ayuntamiento;
IV. No aplicar las tarifas vigentes determinadas de acuerdo al artculo 758 del presente
Reglamento;
v. Transmitir, enajenar, gravar o afectar la concesin, los derechos de ella derivados o los
inmuebles destinados a la misma, sin la autorizacin del Ayuntamiento;
VI. Cambiar la nacionalidad del concesionario;
VIL Modificar el horario establecido de acuerdo a los artculos 756 y 757 del presente
Ordenamiento;
VIII. No acatar las disposiciones de la Secretara de Control de Construccin relativas a
la reparacin o reposicin de equipo e instalaciones, as como cuando stos dejen de
satisfacer las condiciones de eficiencia, higiene, seguridad y comodidad.
En lo relativo a su rgimen econmico, el servicio pblico de estacionamiento en
Mxico, se presta en un esquema de oligopolio porque, independientemente de que se
catalogue como propio o impropio, suelen existir diversos particulares prestadores del
mismo; mas, en todo caso, ningn particular puede convenirse en prestador del servicio
pblico de estacionamiento, sin comar con la concesin o permiso respectivo, porque
no opera en un rgimen de competencia, pues las tarifas son predeterminadas por el
poder pblico.
Desde luego, la determinacin de las tarifas del servicio pblico de estaciona-
miento quedan diferenciadas de acuerdo a las instalaciones de cada estacionamiento; a
cuyo efecto suelen distinguirse cuando menos cuatro tipos: los edificios especialmente
construidos para la prestacin de dicho servicio; los techados, dotados de pavimento de
concreto o asfalto; los carentes de techo, dotados de pavimento de concreto o asfalto; y
los carentes de techo y pavimento.
De acuerdo con lo dispuesto en el articulo 758 del Reglamento Orgnico del
Municipio de Cuadalajara, las tarifas de los servicios pblicos de estacionamiento sern
determinadas por el mismo concesionario de acuerdo a la oferta y la demanda, lo cual,
no slo es una renuncia inexplicable de la potestad tarifara del poder pblico, sino,
adems, choca frontalmente con la esencia misma de la nocin del servicio pblico, que
280
SERVICIOS PBL.lCOS MUNICIPA.L.ES
entraa la aspiracin solidaria, intrnseca de la administracin pblica, de poner al al-

cance de todo individuo, al menor costo posible y bajo condiciones que garanticen su
seguridad, el aprovechamiento de la actividad tcnica sarisfactora de la necesidad de
carcter general, en la que cada quien puede identificar su propia necesidad individual.
Acerca de la potestad tarifara, Francisco Jos Villar Rojas, explica:
En sentido estricto, se trata de una potestad unilateral que encuentra su fundamento en
la titularidad pblica de la actividad declarada servicio pblico, Su funcin es asegurar la
viabilidad econmica del servicio, de modo que tiene relacin directa con la retribucin
del gestor (concesionario, normalmente) y con la garanta pblica del equilibrio
econmico-financiero del concesionario. (17';1
En extensas zonas urbanas de numerosas ciudades del pas, es notoria la
insuficiencia de estacionamientos pblicos, lo que provoca el uso de la va pblica como
rea de estacionamiento y sto a su vez ocasiona severoscongestionamientos en el trnsito
de vehculos. lo cual incrementa tremendamente la contaminacin atmosfrica. as como
los tiempos de recorrido del transporte urbano.
Por lo anterior, en el municipio mexicano es frecuenre que el ayuntamiento
aurorice el uso gratuito u oneroso de la va pblica, como zona de estacionamiento; suele
ser gratuito para vehculos de servicio pblico. de instituciones gubernamentales, de
ambulancias, de bomberos, de rescate y de personas discapacitadas.
El uso oneroso de la va pblica como rea de estacionamiento registra diversas
modalidades de cobro, entre las que destacan la del uso de aparatos conocidos como
esracioncmerros, destinados a medir el tiempo que, con la insercin de monedas en su
alcanca, autoriza a usar un espacio especfico de la va pblica para estacionar un auto-
mvil; otra modalidad es la de identificar al vehculo, durante un periodo determinado
-mes, semestre o ao- con una calcomana o contrasea obtenida mediante el pago
previsto en la Ley de Ingresos.
En los ltimos aos ha proliferado en la prestacin del servicio pblico de
estacionamiento la modalidad conocida bajo el anglicismo de valet parking, consistente
en apostar un grupo de conductores de vehculos a las puertas de establecimientos mer-
cantiles --en especial restaurantes-c-, identificados con un uniforme y tarjetn con
JORGE FERNNDEZ RUIZ
281
forografia, que con autorizacin de la autoridad competente se encargan de recibir los

vehculos y llevarlos a un estacionamiento autorizado cercano, y conducirlos de nuevo al
lugar donde fueron recogidos cuando lo soliciten los usuarios del servicio.
5. JUSTIFICACIN DE LAMUNICIPALIZACIN DEL SERVICIO
DE ESTACIONAMIENTOS PBLICOS
Con excepcin de los municipios eminentemente rurales, el servicio pblico de
estacionamiento de vehculos es catalogado -cada da ms-- como indispensable, debido
al incremento del parque vehicular en operacin; y toda vez que su prestacin afecta a
toda la poblacin urbana municipal, independientemente de que tenga o no vehculo
propio, porque de su buen funcionamiento depende, en buena medida, que se reduzcan
los tiempos de recorrido del trfico vehicular urbano y se abatan, asimismo, los ndices
de contaminacin ambiental; y dado que, pOt lo general la mayora de los usuarios de
dicho servicio, son los propios habitantes del municipio, debiera ser un servicio pblico
municipal propiamente dicho, y figurar, por tanto, en el catlogo de la fraccin III del
artculo 115 constitucional.
Convendra que los municipios predominancemerue urbanos realizaran un estu-
dio integral sobre la demanda de estacionamiento pblico, que permitiera determinar
los pumos adecuados para su ubicacin y, mediante licitaciones pblicas, otorgar las
concesiones que permitieran instalar y explotar en los puntos adecuados, y con las carac-
tersticas idneas, los estacionamientos pblicos, cuya reglamentacin debiera cuidar los
siguientes aspectos, entre otros:
e-Condicionar la prestacin del servicio, por parte de paniculares, al otorgamiento previo
de la concesin respectiva.
>El otorgamiento de la concesin deber hacerse intuirupersonae, previa acreditacin de
la solvencia econmica y moral y de la capacidad tcnica del aspirante a concesionario, y
establecer que los derechos derivados de la concesin estn fuera del comercio y por
consiguiente, no podrn cederse, ni de ninguna manera, enajenarse, sin autorizacin
previa del concedente.
> Debe exigirse al concesionario la obtencin de una poliza de seguros que deber mantener
vigente mientras dure la concesin, para cubrir el robo y los daos de los vehculos que
282
estn bajo su guarda, as como la responsabilidad civil correspondiente.

> Prestar el servicio con apego a sus caracteres esenciales de generalidad, uniformidad,
regularidad ycontinuidad, con observancia de su tarifa y horario autorizados -los cuales
debern exhibirse mediante letreros a la vista de los usuarios-; expedir boletos foliados a
los usuarios, en los que conste la marca, el modelo, el color y el nmero de las placas,
derechos y obligaciones del usuario y del concesionario, as como la fecha y hora de
entrada y, a la devolucin del vehculo, la fecha y hora de salida; contar con sanitarios en
condiciones higinicas; respetar elcupo autorizado por elconcedente; y llevar un registro
diario con el nombre y domicilio del personal que labore en el estacionamiento.
> Las tarifas debern ser autorizadas por el ayuntamiento, a propuesta del concesionario,
con base en la inversin realizada, en los gas[QS que implique la prestacin del servicio, en
la obtencin de utilidades razonables para el concesionario que arriesga su inversin, as
como en el beneficio que recibe el usuario mediante dicho servicio.
n. EL SERVICIO PBLICO DE AUTOTRANSPORTE COLECTIVO URBANO
La transformacin de la sociedad genera para sus miembros nuevas necesidades de carc-
ter general; as, por ejemplo, la revolucin industrial propicia el crecimiento de la man-
cha urbana, y sta provoca el alargamiento de las distancias entre los centros habiracionales
y los laborales, educacionales y de esparcimiento, con el consiguiente aumento de la
demanda de transporte urbano, tamo pblico como privado, lo cual da lugar a la mulri-
plicacin de los vehculos de transporte, a grado tal que provoca la disminucin de su
velocidad promedio a niveles desesperantes en las grandes ciudades; John W. Dickey,
reproduce una serie de datos suministrados por la American Transit Associacion:
...que demuestran que las velocidades en los centros de negocios de las ciudades ms
grandes de los Estados Unidos son extremadamente bajas, en particular para los trans-
portes pblicos. Los 7.8 kilmetros/hora y los 9,0 kilmetros/hora de los transportes
pblicos en los centros urbanos de Dalias y Filadelfia son casi increbles y proporcionan
una idea muy clara de una situacin que exige grandes mejoras.1I76)
El desarrollo tecnolgico influye poderosamente en la modernizacin del
transporte, la cual se inicia, tras milenios de estancamiento, a mediados del siglo XIX
como resuhado de la revolucin industrial; por ello, durante muchos siglos, el transpone
se efectu fundamentalmente por medio de bestias, de carros de traccin animal y de
JORGE FERNNDEZ RUIZ
283
embarcaciones de vela o de remos. Ast, Napolen, por ejemplo, no dispuso de medios de

transporte rcnicamenre superiores a los utilizados dos milenios antes por Anbal. El
barco de vapor, el ferrocarril, el vehculo automotor y el avin, revolucionan radicalmente
la idea y realidad del transporte, en un lapso no mayor de cincuenta aos.
1. EL TRANSPORTE YSU CLASIFICACIN
Entendido el transporte como un servicio cuya actividad consiste en llevar personas o
cosas de un punto a otro, se divide, en atencin a sus usuarios, en pblico y privado; y en
razn de su objeto, en transporte de pasajeros y de carga, a los que se agrega el transporte
mixto. En relacin con los medios utilizados para su realizacin, se clasifica en martimo,
submarino, fluvial, areo, terrestre -ferroviario y carrerero-c-, subterrneo y por dueto.
En atencin a su cobertura se clasifica en urbano, suburbano, forneo, nacional e
internacional.
Los primeros antecedentes del servicio de transpone colectivo urbano de pasajeros en
Mxico aparecen a mediados del siglo XIX: en 1852, una empresa encabezada por Jos
Gmez de la Canina, conde de la Canina y de Castro, solicit y obtuvo la concesin
para un servicio de transpone de pasajeros mediante tranvas en la ciudad de Mxico y
poblaciones aledaas. concesin que otorg el presidente Mariano Arista.
En 1883, el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, otorg a la Compaa Limi-
tada de Ferrocarriles del Distrito Federal una concesin por noventa y nueve aos para la
explotacin de las lneas existentes de tranvas, cuyos derechos haban sido previamente
adquiridos por dicha empresa; para 1890 la longitud de la red de la referida compaa
era del orden de ciento setenta y tres kilmetros, en su mayora operados con traccin
animal, pues la traccin de vapor slo se empleaba en las lneas con destino a Tlalpan y
a San Angel.
En 1898, la citada compaa de transporte colectivo urbano cambio su razn
social por la de Compaa Limitada de Tranvas Elctricos, y obtuvo la autorizacin para
cambiar los sistemas de traccin animal y de vapor, por el de traccin elctrica; el 15 de
enero de 1900 se inaugur el servicio de tranvas con traccin elctrica en la lnea de
Mxico a Tacubaya, la longitud de la red tranviaria electrificada lleg, en 1902, a 112
kilmetros. que se vio triplicada con exceso en 1925, al sumar 350 kilomerros."?"
284
El aurorransporte colectivo urbano apareci en la ciudad de Mxico en 1917,

porque con motivo de la huelga de los trabajadores tranviarios, algunos camiones de
carga se improvisaron como autobuses de pasajeros, para lo cual se les dot de bancas de
madera y de techos de manta; terminada la huelga, continuaron con el improvisado
servicio en calles distantes a las empleadas por los tranvas, y posteriormente sustituye-
ron los improvisados autobuses con otros cuya carrocera era especial para el tipo de
servicio prestado.
3. DEFlNICION DEL SERVICIO PBLICO DE
TRANSPORTE COLECTIVO URBANO
Se puede explicar el servicio pblico de transporte colectivo urbano, como la actividad
tcnica, realizada con propsito de satisfacer la necesidad de carcter general consistente
en el traslado de las personas de un lugar a otro, dentro de una ruta fija y de acuerdo a
horarios preestablecidos; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser asegurado,
regulado y controlado por los gobernantes, con sujecin a un rgimen jurdico exorbitante
del derecho privado.
4. EL DE TRANSPORTE COLECTIVO URBANO EN LA
DIVISION DEL SERVICIO PBLICO
Colcase el de transporte colectivo urbano dentro de la clasificacin del servicio pblico
propio, por estar expresamente establecido en la ley como [al y, en consecuencia, atribuido
a la administracin pblica, quien lo puede prestar directamente o de manera indirecta,
por medio de particulares.
5. EL DE TRANSPORTE COLECTIVO URBANO EN LA
CLASIFICACION DEL SERVICIO PBLICO
El servicio pblico de transporte colectivo urbano, es considerado como uti singulij de
gestin tanto pblica como privada; voluntario para el usuario y obligatorio para el
prestador del servicio; indispensable, cotidiano, oneroso, de rgimen jurdico exorbitante
del derecho privado, de rgimen econmico de oligopolio, y generalmente atribuido al
gobierno de las entidades federativas.
A. Un SINGULl
Uti singuli, porque el servicio pblico de transporte colectivo urbano se presta a toda
persona determinada que lo requiera, siempre y cuando satisfaga los requisitos previstos
JORGE FERNNDEZ RUIZ
285
-_o.
en la normativa correspondiente.
B. DE GESTiN PBLICA YPRIVADA
En principio, el servicio pblico de transporte colectivo urbano puede ser gestionado
directamente por el Estado o indirectamente por medio de particulares bajo el rgimen
de concesin, A este respecto, la Ley de Trnsito y Transporte del Estado de Mxico,
publicada en la Gaceta de Gobierno de 21 de abril de 1971, dispone:
Articulo 17.- El transporte de pasajeros y carga en el estado de mxico, constituye un
servicio pblico cuya prestacin corresponde al gobierno de la entidad. Sin embargo,
puede ser autorizado a particulares o sociedades legalmente constituidas, mediante con-
cesin otorgada en los trminos de la presente Ley.
e, VOLUNTARIO PARAEL USUARIO
Obviamente, nadie puede ser obligado a ser usuario de un servicio pblico de transporte
colectivo urbano; mas, todo pasajero de un vehculo cualquiera de transpone colectivo
pblico, queda sometido a una situacin reglamentaria especfica del servicio pblico de
que se trate, de la que se desprenden obligaciones a su qugo y derechos a su favor.
O. OBLIGATORIO PARALA ADMINISTRACIN PBLICA
Desde luego, la administracin pblica a quien se atribuye la prestacin de un servicio
pblico de transporte colectivo urbano dado, queda obligada a prestarlo a partir de la
vigencia de la ley que lo establece, por cuya razn sta lo debe prestar continua y perma-
nentemente, cuando es de gestin directa. En el caso del transporte pblico concesionado,
es obligatoria para el concesionario la prestacin del servicio en los trminos de ley y de
los especficamente sealados en la concesin o permiso respectivos.
E. INDISPENSABLE
En buena medida, el transporte colectivo urbano condiciona la realizacin de muchas
actividades de los vecinos de las zonas urbanas, quienes no pueden realizarlas sin la
prestacin del servicio pblico del transporte colectivo urbano, porque sin l la ciudad se
arruina; de ah su carcter indispensable. Laprestacin adecuada de los servicios pblicos
de transporte colectivo urbano propicia el sano funcionamiento de las ciudades, el
florecimiento de la economa y el auge del comercio.
286
F. CTI DIANO
El servicio pblico de transpone colectivo urbano lo clasificamos como cotidiano, por
prestarse diariamente conforme a horarios especficos en los que la frecuencia de paso o
de salida de los vehculos con los cuales se presta, se intensifica en los das y horas de
mayor afluencia de pasajeros.
G. ONEROSO
AJ igual que el de transporte en general, el servicio pblico de transporte se clasifica
como oneroso porque, para acceder al mismo, el usuario debe pagar un precio autorizado
por la autoridad competente.
H. DE RGIMENJVRfOICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO
En cuanto a su rgimen jurdico, el servicio pblico de transporte colectivo urbano se
puede clasificar como exorbitante del derecho privado, porque tanto en su establecimiento,
como en su organizacin y en su funcionamiento, la regulacin se hace por normas en
gran parte de derecho pblico.
L DE RGIMEN ECNOMICO DE OLlGOPOLlO
El servicio pblico de transporte colectivo urbano se cataloga como de rgimen econmico
de monopolio o cuando menos de oligopolio, habida cuenta que e! prestador de! servicio
es el Estado, cuando es de gestin directa, o un nmero relativamente reducido de
concesionarios, cuando es de gestin indirecta; sin que en ningn caso el particular
pueda por s y ante s, asumir la prestacin del servicio pblico referido.
6. SERVICIO PBLICO DE TRANSPORTE COLECTIVO
URBANO, EN MXICO
El servicio pblico de transporte colectivo de pasajeros es un caso ripco de servicio
coincidente, en virtud de que las tres instancias de gobierno, en sus respectivos mbitos
de competencia, pueden coparticipar en su prestacin; la Federacin, en el transporte
cuyo servicio se presta mediante e! uso de las vas generales de comunicacin, o sea de las
carreteras federales; las entidades federativas, en el que utiliza los caminos estatales y la
vialidad del Distrito Federal; y los municipios, en el transporte colectivo que tiene como
infraestructura las calles y avenidas de las zonas urbanas municipales.
Pesea su indiscutible naturaleza municipal, salvo contadas excepciones, el servicio
JORGE FERNNDEZ RUIZ
287
de transporte colectivo urbano en Mxico, est a cargo de las entidades federativas. por
lo que, con excepcin del transporte ferroviario urbano que tiene requerimientos altamente
complejos, debiera promoverse la municipalizacin de este servicio pblico tan
importante.
A. FORMA DE GESTIN
El servicio pblico de transporte colectivo urbano se proporciona en Mxico. mediante
organismos pblicos descentralizados, empresas de participacin estatal, y particulares
bajo el rgimen de concesin o permiso, ya sea como personas fsicas u organizados en
sociedades cooperativas o mercantiles.
Importa hacer notar que no existe un criterio legal basado en motivos polticos,
econmicos, jurdicos o de otra ndole, que predetermine en qu servicios pblicos es
utilizable cierta forma de gestin y en cules son empleables las dems; por consiguiente
las decisiones son coyunturales y arbitrarias.
En nuestra opinin, la municipalizacin del servicio pblico de transporte colec-
tivo convendra limitarla al autotransporte -lo que excluira al transporte elctrico-e- y
no debiera implicar la gestin directa del servicio, dada la gran dificultad que representa
el control de sus bienes y de sus gastos, por cuya razn se recomienda su prestacin bajo
un esquema de microempresa, conforme al principio por cada vehculo una concesin
y no ms de una concesin para cada prestador del servicio, lo cual imprime un gran
sentido social al servicio, pues reparte al mximo la prerrogativa de prestacin, y posibilita
que el concesionario pueda ser simultneamente administrador, supervisor, conrralor e,
incluso, operador de su propio vehculo, lo que mejora el servicio y reduce la tarifa.
Conforme al esquema propuesto se requiere que los concesionarios queden
sometidos obligatoriamente a la coordinacin de un rgano administrativo municipal
que, sin propsito de lucro, programe, despache y verifique, a costa de los concesionarios,
y bajo los lineamientos de la autoridad competente, los horarios, salidas y recorridos, de
los vehculos del servicio pblico correspondiente. Esta forma de gestin se puede
optimizar mediante la organizacin de los concesionarios en uniones de crdito y
cooperativas de consumo.
Una modalidad del esquema propuesto de microempresa, podra consistir en
2BB
atribuir el servicio pblico de transporte colectivo urbano de pasajeros a un organismo

pblico del municipio, quien contratara con paniculares la subrogacin o concierto del
servicio bajo el principio por cada vehculo un contrato y no ms de un contrato por
cada prestador del servicio; en esta versin, el subrogarario quedara sometido, para la
prestacin del servicio, a la regulacin, control y vigilancia del organismo, el cual cobra-
ra por tal concepto una cuota determinada por la autoridad competente, para hacerlo
aurofinanciable.
Una excepcin del esquema propuesto, podra ser el autotranspcrte colectivo
urbano de caractersticas especiales, como sera el de altas condiciones de comodidad,
que se estableciera para desalentar el uso de transporte privado, el cual, por requeririr de
una organizacin mucho ms compleja y de una fuerte inversin, convendra encomendar
su gestin, mediante licitacin pblica a una o varias empresas privadas, con suficientes
recursos financieros y organizacionales.
B. Los USUARIOS DEL SERVICIO DE TRANsrORTF COLECTIVO UK!\ANO
Los usuarios, en el servicio pblico de transporte colectivo urbano de pasajeros, son
personas fsicas identificadas individualmente como pasajerosen el rransporte de personas.
En cambio, en el transporte de carga los usuarios pueden ser personas fsicas o morales
que se clasifican como cargadores o remitentes y como destinatarios. De acuerdo a lo
dispuesto por el Reglamento de la Ley del Servicio de Trnsito del Estado de Jalisco:
Artculo 1 6 ~ Los pasajeros tienen derecho:
1. A ocupar hasta el trmino de su viaje, los asientos que se encuentren desocupados,
excepto los autobuses de servicio forneo, en donde e! boleto indique e! nmero de!
asiento.
11. A conservar en su poder los bultos que, por su volumen o naturaleza, no ocasionen
molestias a los dems pasajeros.
III. A llevar en los vehculos de servicio urbano o suburbano, por concepto de equipaje
y libre de pago, un mximo de 20 Kg. por cada boleto.
IV. A exigir que se les entregue un recibo, amparando su equipaje en rutas forneas.
V. A obtener, en caso de prdida, el pago del valor de su equipaje previa comprobacin
del mismo.
VI. A exigir del conductor del autobs, en servicios forneos de primera clase, que no
admita en el mismo pasajeros parados o ms del 20% de su capacidad en vehculos de
JORGE FERNNDEZ RU1Z
289
segunda clase.
C. REQUISITOS rARA LA UTIUZAClON DEL SERVICIO
Para acceder al servicio pblico de transporte colectivo urbano, suele exigirse como
requisito, el pago previo del precio del pasaje, determinado en la tarifa autorizada por la
autoridad competente. Otros requisitos que suelen imponerse para la utilizacin de este
servicio pblico de transporte consisten, por ejemplo, en que el usuario no se encuentre
en estado de ebriedad, ni lleve consigo bulros que por su volumen o naturaleza ocasionen
molestias a los dems pasajeros, y que el vehculo de transporte no se encuentre en
marcha cuando el pasajero lo aborde.
D. RGIMEN JURDICO
El servicio pblico de transporte colectivo urbano de pasajeros, es exorbitante del derecho
privado, por estar regulado en buena medida por normas de derecho pblico, como son,
en el estado de Mxico por ejemplo, entre otras, las contenidas en la Consricucion Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano
de Mxico, la Ley de Trnsito y Transportes del Estado, y su Reglamento; la Ley de
Seguridad Pblica del Estado; la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado;
la Ley de Planeacin del Estado; y el Cdigo Fiscal del Estado; adems para el transporte
pblico en mano pblica, la Ley de Hacienda del Estado; la Ley de justicia Administrativa
del Estado; la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos del Estado; la Ley de Obras
Pblicas del Estado; la Ley sobre Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos,
Mantenimientos y Almacenes del Estado; la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos del Estado y Municipios; el Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de
los Poderes del Estado, de los Municipios y de los Organismos Coordinados y
Descentralizados de Carcter Estatal; la Ley de Seguridad Social para los Servidores
Pblicos del Estado de Mxico, de sus Municipios y de los Organismos Coordinados y
Descentralizados o sus Equivalentes.
7. JUSTIFlCACIN DE LAMUNIClPALIZACIN DEL SERVICIO
PBLICO DE AUTOTRANSPORTE COLECTIVO URBANO
Entendida la municipalizacin de servicio pblico como la asignacin al municipio de la
prestacin de un servicio pblico dado, se justifica ladel servicio pblico de autotransporte
colectivo urbano. por las siguientes razones:
> Tiene como infraestructura la vialidad municipal, o sean, las calles, avenidas y bulevares
290
del municipio, cuya construccin, reparacron, conservacin y mantenimiento corre a

cargo del presupuesto municipal
.> Los ingresos fiscales que eventualmente pueda generar la prestacin del servicio
-c-como pudiera ser el pago de derechos por el ororgamienro de concesiones o permisos-,
deben quedar en beneficio de la hacienda municipal.
> El universo de usuarios del servicio pblico de 3utotranspone colectivo urbano est
integrado en su inmensa mayora por vecinos del municipio.
::> La administracin municipal cuenta con todos los elementos de juicio para la
determinacin del derrotero que deban tener las rutas del aurotransporte colectivo urbano.
> La ordenacin y control del trnsito vehicular urbano, incluidos los vehculos del
autotransporte colectivo urbano, est encomendada al municipio, de acuerdo con e!
inciso h) de la fraccin III de! artculo 115 conscirucional.
> En fin, si la infraestructura vial, el universo de usuarios y el control y ordenacin del
trnsito vehicular del servicio pblico de autotranspone colectivo urbano son del
municipio, su municipalizacin -c-independientemenre de que sera un acto de justicia-
propiciara una mejor prestacin del servicio en beneficio de los usuarios, contribuira al
saneamiento de las finanzas municipales y fortalecera la autonoma del municipio.
III. ELSERVICIO PBLICO DE TAXIS
Operado bajo un sistema de transporte pblico individual de pasajeros que no est sujeto
a un itinerario fijo, el servicio pblico de taxis o de automviles de alquiler debe regirse
por el mencionado principio por cada vehculo una concesin -o un permiso- y no
ms de una concesin -oun permiso--- por cada prestador del servicio, principio que,
en nuestro pas, se contrapone con la prctica desarrollada desde la aparicin del servicio
a principios del siglo XX, ya que el otorgamiento de concesiones o permisos de taxis ha
formado pane del controlo clienrelismo poltico.
Los vehculos de alquiler para transpone de personas, sin ruta fija, empezaron a funcionar
en Mxico desde la poca de la Colonia; al final del siglo XVIII operaban en la ciudad de
Mxico 265 vehculos de providencia o de alquiler, conocidos tambin como coches
simn o de sitio, de traccin animal; en 1874 aplicaban una tarifa de cincuenta centavos
la hora en servicio diurno y de un peso en servicio nocturno.
JORGE F"ERNNDEZ RUIZ
291
o
o
_o
Los automviles de alquiler empezaron a prestar servicio en la ciudad de Mxico

en 1903, ao en el que se registraron 136. El primer sido de automviles de alquiler lo
estableci en La Alameda el estadounidense M. C. Hurle quien aplicaba una tarifa de
ocho pesos la hora en das hbiles y de diez pesos en domingos y das festivos. En 1922
se inici la modalidad del vehculo automotor de alquiler sin itinerario fijo, carente de
adscripcin a un sitio, identificados como Yelow Taxi Amarillo, los cuales recorran
permanentemente las calles ciradinas en busca de usuarios."?"
2. EL CONCEPTO DE TAXI
Podemos entender al taxi, como el vehculo automotor de alquiler con conductor, sin
itinerario fijo, destinado al transpone de uno o varios pasajeros -por lo general no ms
de cuarro-c-, dentro de! esquema de servicio pblico y, en consecuencia, con sujecin a
un rgimen de derecho pblico que impone los requisitos que deben cubrir e! vehfculo
y su conductor, sus reglas de operacin, as como la tarifa que debe aplicarse.
3. CARACTERfSTICAS ESPECIALES DEL SERVICIO PBLICO DE TAXI
Adems de reunir los caracteres esenciales de todo servicio pblico, de generalidad
-para uso indiscriminado de toda la poblacin-, uniformidad -traro y tarifa igual
para todo usuario-e, regularidad -sujeto a un rgimen jurdico especial- y continuidad,
de acuerdo a un horario especfico para cada unidad, que permite al conductor disponer
de un lapso de tiempo para tomar alimentos y hacer e! cambio de rumo, e! servicio
pblico de taxi o automvil de alquiler tiene caractersticas especiales que lo distinguen de
otros servicios pblicos de transpone, entre los que destacan los que comentamos a
continuacin.
A. El HINOMIO 'Ii\XI-CONDUCIOi{
El servicio pblico de taxi descansa en e! binomio taxi-conductor, ya que e! alquiler de
automvil sin chofer constituye un servicio distinto al de taxi; el conductor, para serlo,
requiere una autorizacin o licencia especial que exige, entre otros aspectos, tener amplio
conocimiento de las colonias, barrios, fraccionamientos y principales puntos de referencia
de! municipio en que est registrado el taxi a su cargo.
B. NUMERO DI-:
En cuanto al nmero de pasajeros en el servicio de taxi, stos pueden ser uno o varios,
mas en este ltimo caso se trata de un grupo de personas que pretenden hacer el viaje
292
juntos, sin que la tarifa vare en funcin del nmero de pasajeros, dicho de otra manera:
abordado el taxi por uno o varios pasajeros que pretenden viajar juncos. el conductor no
puede admitir ms pasajeros, y la tarifa es la misma para uno o varios pasajeros.
e El, PUNTO DE ABORDAJE
El vehculo de alquiler puede abordarse en el domicilio del usuario, previa solicitud
formulada por la va telefnica al sitio o punto de concentracin de tales vehculos, o
a travs del servicio de radio-taxis; o en cualquier punto de la va pblica en que el
usuario solicite el servicio a un taxi desocupado.
D. EL ITINERARIO
Otra caracterstica del servicio de taxi :5 la carencia de un itinerario fijo, pues ste se
determinar de acuerdo al punto de origen y al de destino que seale el usuario, para lo
cual se elegir el ms corto o rpido; por lo general, el conductor del taxi puede negar el
servicio cuando el pUntOde destino quede fuera de los lmites municipales.
4. EL DE TAXI EN LA DIVISIN DEL SERVICIO PBLICO
En el derecho comparado no existe consenso acerca de si el servicio pblico de taxi lo es
en sentido propio o impropio, porque en algunos lugares est atribuido a la administraci.a
pblica y en otros no; empero, en lo que hay coincidencia es que en todos los casos .\OH
los particulares los prestadores del servicio, ya sea merced a concesin, en los caso' tl
que est considerado servicio pblico propio, o bien, mediante permiso, cuando no l"f;1
atribuido a la administracin pblica y, por ende, viene a ser un servicio pblico impmpi'l
5. EL DE TAXI EN LACLASIFICACIN DEL SERVICIO PBLICO
Caralgase al servicio pblico de taxi como uti singuli, voluntario para el usuario,
obligatorio para la Administracin pblica, indispensable, constante, oneroso, de rgimen
jurdico exorbitante del derecho privado, y de rgimen econmico de oligopolio.
A. Un SfNGULI
El de taxi es un servicio pblico rfpicamente uti singuli, dado que sus usuarios son personas
especficas, determinadas y determinables.
B. VOLUNTARIO PARA EL USUARIO
En lo que atae a su utilizacin por parte del usuario, el de raxi es un servicio pblico
voluntario, pues sin coaccin alguna lo aprovecha quien 10 necesita cuando lo juzga
pertinente.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
293
C. OBLIGATORIO PARALA ADMINISTRACIN PBLICA

Cuando el servicio de taxi est atribuido por ley a la administracin, y por consiguiente
se nata de un servicio pblico propio, resulta obligatorio para ella establecerlo y organizarlo,
pues est previsto en el ordenamiento jurdico; en todo caso, el prestador del servicio-
concesionario o permisionario- tiene obligacin de prestarlo en tanto est vigente su
concesin o permiso.
D. INDISPENSABLE
En atencin a su importancia, el de taxi es un servicio indispensable, como lo testimonian
los millones de pasajeros que diariamente lo utilizan en el pas, la mayora de los cuales
seran gravemente perjudicados con la desaparicin o la interrupcin del servicio.
E. CONSTANTE
El de taxi se clasifica como un servicio pblico constante, dado que en lasgrandes ciudades
sus vehculos estn disponibles durante las veinricuarro horas de todos los das del ao, y
se pueden abordar a cualquier hora y en cualquier punto de la ciudad o en los lugares
donde se ubican los sitios de automviles de alquiler. En poblaciones pequeas suele ser
rotativo el turno de guardia nocturna de imaginaria, que permite al usuario solicitar el
servicio en el domicilio del conductor o propietario del vehculo de turno de dicho
servicio, en casos de urgencia.
F. ONEROSO
El uso del servicio pblico de raxi est condicionado al pago previsto en la tarifa obligatoria
que establece la autoridad competente, por lo general en funcin del tiempo y la distancia
de recorrido, a cuyo efecto se suele emplear un aparato conocido como taxmerro que
realiza la aplicacin automtica de la tarifa autorizada.
G. DE R ~ I M N JURDICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO
El servicio pblico de taxi est sujeto a un rgimen jurdico exorbitante del derecho
privado, dados los diversos ordenamientos legales y reglamentarios de derecho pblico
que, en gran medida regulan su prestacin.
H. DE KEGIMEN ECONMICO DE OLlGOPOUO
El hecho de que el servicio pblico de taxis sea prestado por numerosos vehculos -en
294
SEFI:VICIOS PBLICOS MUNICIPALES
las grandes ciudades son decenas de miles- no le quita su carcter oligoplico, por ser
una actividad restringida para cuya realizacin se requiere concesin o permiso, y es
moneda corriente en los ordenamientos legales que regulan la prestacin de este servicio,
limitar el otorgamiento de concesiones o permisos a los necesarios, segn las exigencias
que dicte el inters pblico.
6. EL SERVICIO PBLICO DE TAXI EN MXICO
En Mxico, elservicio pblico de taxi no es de la competencia municipal, empero puede
considerarse como coexistente, por ser de la competencia tanto de la Federacin -taxis
cuyo punto de partida es un aeropuerto federal-, de los estados y del Distrito Federal;
en algunas de tales entidades federativas se considera como un servicio pblico propio,
que se presta a travs de particulares a quienes se les otorga la concesin respectiva; y en
otras, opera como un servicio pblico impropio o virtual, prestado por los particulares
que obtienen el permiso correspondiente.
Por lo general, la concesin o el permiso de taxi otorgados por los gobiernos de las
entidades federativas, autorizan la operacin de dicho servicio en un municipio determi-
nado; sin embargo, eventualmente, los taxis pueden extender sus recorridos a otros
muicipios e inclusive a otros estados o pases, a condicin de iniciarlos en el municipio a
que alude su concesin o permiso, con la obligacin de regresar a su lugar de origen sin
nuevo pasajero.
En Mxico, el servicio pblico de taxi puede clasificarse como de uti Jinguli, de
gestin por medio de particulares, voluntario para el usuario, obligatorio para el pesrador
del servicio, indispensable -en las pequeas poblaciones tambin es imprescindible,
por ser la nica forma de rrasladarse a otras poblaciones en casos de urgencia-, cons-
tante, oneroso, de rgimen jurdico exorbitante del derecho privado y de rgimen eco-
nmico de oligopolio.
En cuanto arae a la forma de gestin ya la tarifa del servicio pblico de taxi, por
ser muy semejante en esos aspectos al servicio pblico de aurotransporte colectivo
urbano, damos aqu por reproducidos los comentarios formulados al respecto al analizar
el ltimo de ambos servicios pblicos.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
295
7. JUSTIFICACIN DE LAMUNICIPALIZACIN
DEL SERVICIO DE TAXI
A semejanza del servicio pblico de 3motranspone colectivo urbano, en el de taxi, la
infraestructura vial empleada, as como la mayor parte del universo de usuarios y el
control y ordenacin del trnsito vehicular del servicio pblico de autotransporte colectivo
urbano son del municipio, por lo que su municipalizacin no slo sera un acto de
justicia, sino que propiciara una mejor prestacin del servicio en beneficio de los usuarios,
contribuira al saneamiento de las finanzas municipales y vendra a robustecer laautonoma
del ente municipal.
IV. ELSERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE BIBLIOTECAS
Un gran nmero de personas registramos la necesidad de leer libros con propsitos de
informacin, estudio, aprendizaje, investigacin, cultura general, esparcimiento, u otros,
sin que tengamos los recursos requeridos para la compra de todos los que pretendemos
leer o consultar; se trata pues de una necesidad de carcter general, en la que cada quien
puede identificar su propia necesidad individual, cuya satisfaccin requiere del desarrollo
de una actividad tcnica sujeta a un rgimen jurdico especial; hablamos, pues, del servicio
pblico de bibliotecas.
El vocablo castellano biblioteca proviene del latn bibliotbca, y ste, a su vez, del
griego biblion libro y theke- armario; en su primera acepcin alude al local donde
existe un nmero importante de libros ordenados para su lectura.
La invencin de la escritura trae consigo la del libro, cuya proliferacin da lugar a la
creacin de bibliotecas, las cuales han existido desde tiempos remotos como depsitos
de! saber humano.
La ms antigua biblioteca egipcia fue la de Tebas. fundada por el rey Osymandyas
a quien algunos historiadores identifican como Ramss Miamun, del siglo XIV a.C
empero la ms importante fue la de Alejandra, cuya creacin se debi a Pcolomeo 1
Sorer (360-283 a.C) y a su hijo Ptolomeo II Diladelfo (304-247), quienes nunca
imaginaron que -c-siglos despus, en e! ao 640 d.Cc-c- su acervo de doscientos mil
volmenes sirviera de combustible para calentar los baos pblicos de Alejandra, por
orden de Ornar, segundo de los Califas musulmanes que sucedieron a Mahoma.
296
Fray Alonso de la Vera Cruz trajo a Mxico el primer acervo biliorecario cuyos
volmenes se repartieron entre los conventos de Tiripirfo y Tacmbaro, y el Colegio de
San Pablo. Mas el servicio pblico de biblioteca inicia su operacin en Mxico el 18 de
octubre de 1762, al abrir sus puertas al pblico la Biblioteca de la Universidad. fundada
por el docror Ignacio Manuel Beye de Cisneros y Quijana con los libros que l don, a
los que se sumaron los existentes en las casas de la Compaa de Jess, en 1767, cuando
fueron expulsados los jesuras , por orden de Carlos III.
La Biblioteca Nacional de Mxico fue creada por eldoctor Valenrfn Gmez Paras,
en funciones de presidente de la Repblica, mediante decreto expedido el 24 de octubre
de 1833, misma que, a partir de 1929, pas a depender de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico.
El general Pedro Ogazn, gobernador del Estado de Jalisco, expidi en Guadalajara,
el 24 de julio de 1861, el decreto de creacin de la Biblioteca Pblica del Estado, en cuyo
acervo se concentraron los tesoros bibliogrficos de los conventos de San Francisco,
Santo Domingo, El Carmen, San Agustn, La Merced, San Felipe y de Zapopan, as
como los del Seminario y de la desparecida Universidad. Posteriormente, el 9 de enero
de 1875, el gobernador del Estado, Ignacio L. Vallarta decret el Reglamento para la
Biblioteca Pblica del Estado, cuyo texto se reproduce a continuacin.
Are. 1Los libros pertenecientes a la biblioteca no podrn salir de ella por ningn mori-
vo. ni aun por orden de autoridad alguna.
Arr. 2 Labiblioteca estar abierta rodos los das de las nueve de la maana a las doce y
media y de las tres a las cuarro y media de la tarde, con excepcin de los das de fiesta,
segn la ley, y de los sbados en la tarde, que sern destinados al aseo y arreglo del
establecimiento.
Art. 3 Las personas que concurran a la biblioteca con objeto de leer alguna obra, cum-
plirn con las siguientes prescripciones:
A. Inscribir su nombre en una pizarra y el ttulo de la obras que se pida.
B. Recibir sta del bibliotecario, o por su orden del escribiente o conserje.
C. Devolverla precisamente al bibliotecario, escribiente o conserje.
D. Tratar el libro con cuidado y sin hacer en l anotaciones.
E. Dejar por seal en los libros cuya lectura se haga con continuacin, el nombre escrito
con lpiz o una tarjeta de la persona que lo estuviera leyendo.
JORGE FERNNDEZ RU1Z
297
F. Reponer la obra que se extrave, que se ensucie o se desencuaderne por culpa del que
la leyere, si la obra es de aquellas de las cuales puede encontrarse otra edicin.
G. Pagar el valor de ella a juicio del gobierno, segn el informe del bibliotecario, si la
obra es rara y dificil de reponerse, y una multa equivalente al precio de ella.
H. Pagar la pasta o encuadernacin de la obra si aquella se rompe, o se desprenden las
hojas del libro por el trato que se le d.
1. Revisar la obra en presencia del bibliotecario o conserje, para devolverla en las condi-
ciones que ella hubiera tenido.
J. Usar los muebles de la bibloreca sin malrrararlos.
Art. 4
0
Prohbese que las personas que concurren a la biblioteca abran los estantes para
sacar de ellos los libros; que pongan cualquier objeto sobre stos para tenerlos abiertos
cuando se lea o copie algo de ellos; que se dejen abiertos y con las hojas vueltas haca la
mesa, mientras se escribe; que doblen las hojas del libro como seal para encontrar una
pgina.
Arr. 5 No se permitir copiar o tomar notas, sino colocando el libro en el atril.
An. 6 No se permitir que lleven libros de su propiedad las personas que concurran a la
biblioteca.
An. 7 Se prohibe fumar en los salones. En la sala de descanso podrn los concurrentes
fumar.
Are. 8 El saln de lectura es el saln A. Los dems estn cerrados para el pblico.
An. 9 Las personas de fuera de esta ciudad que deseen conocer y visitar la biblioteca, en
horas extraordinarias de reglamento, dirigirn un aviso al bibliotecario para que las acom-
pae.
Art. 10. El bibliotecario dar cuenta al gobierno de los nombres de las personas que
infrinjan este reglamento, para que administrativamente se les impongan las penas si-
gUlemes:
1. La de no ser admitido en la biblioteca, quien por la segunda vez interrumpa el orden
en ella, molestando a los concurrentes, o distrayndolos de su lectura, o hablando en voz
alta, o tratando de provocar discusiones que alteren el orden.
11. La de expulsin y adems la publicacin en el peridico oficial, del nombre de la
persona que cometiere falta alguna a los concurrentes o a los empleados del
establecimiento.
Ill. La pena de pagar la obra extraviada, o maltratada, o destruida por el mal uso.
An. 11. Los empleados de la biblioteca sern: un bibliotecario, un escribiente, un conserje
y un portero.
298
Are 12. El bibliotecario seguir formando los catlogos y las cartas bibliogrficas.
-Cuidar especialmente de la conservacin de las obras y del aseo del establecimiento>
-Guardar en su poder las llaves de los salones.
-Dara al gobierno mensualmente un informe sobre el nmero de personas que concurrana
la biblioteca.
-Indicara al gobierno las suscripciones que sean tiles para la Biblioteca, sobre ciencias,
artes, literatura y oficios, y tambin de los peridicos nacionales y extranjeros; y previa la
autorizacin del Gobierno, cuidar de recoger los ejemplares de las suscripciones de la
biblioteca y de formar con ellos los volmenes respectivos.
An. 13. El escribiente de la biblioteca tiene las siguientes obligaciones:
1. Escribir los catlogos y las cartas bibliogrficas bajo las instrucciones del bibliotecario.
11. Llevar la correspondencia oficial.
Ill. Cuidar de los salones de la biblioteca en las horas en que se abre al pblico.
IV. Formar las colecciones de los peridicos y el archivo particular de la biblioteca.
V. Recoger de las personas los libros de propiedad particular que lleven a la biblioteca, y
devolverlos cuando ellos salgan.
VI. Recoger las suscripciones de la biblioteca y los libros o manuscritos que se den a la
encuadernacin.
VII. Cobrar los sueldos segn la nmina.
VIII. Colocar todas las tardes en los estantes los libros que reciban para leer los concu-
rrentes a la biblioteca.
Art. 14. El conserje tiene las obligaciones siguientes:
1. Vivir en las piezas bajas del establecimiento.
11. Guardar la llave de la puerta exterior.
III. Asear los sajones todos los sbados, cuidar de los muebles y sacudirlos.
IV. Colocar los libros en el lugar que le designen los catlogos.
V. Corresponden tambin al conserje las obligaciones III, V, VI YVIII del escribiente.
Art. 15. El portero tiene las obligaciones siguientes:
l. Vigilar la puerta exterior del establecimiento, durante el tiempo que permanezca abierto.
11. Hacer el aseo de la biblioteca bajo la direccin del conserje.
Artculos transitorios
1. Este reglamento, una vez impreso, se fijar en las puertas de los salones de la biblioteca.
JI. El bibliotecario, y con su permiso los empleados de la biblioteca, podrn hacer uso de
la puerta interior que conduce al Liceo. Prohbese que otra alguna persona entre o salga
JORGE FERNNDEZ RUIZ
299
por ella, y para dar seguridad al establecimiento, siempre esrara cerrada.

Por tamo, mando se imprima, publique, circule y se le d el debido cumplimiento.
Palacio del Gobierno del Estado. Guadalajara, Enero 9 de 1875.- Ignacio L Vallana.-
Fermn G. Riestra, secretario. (17')1
2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE BIBLIOTECAS
Esdable explicar al servicio pblico de bibliotecas, como la actividad tcnica destinada a
satisfacer indiscriminadamente la necesidad de carcter general de leer y consultar li-
bros. revistas e impresos, cuyo cumplimiento, debe ser asegurado, regulado y controlado
por el Estado, con sujecin a un rgimen jurdico exorbitante del derecho privado.
La actividad tcnica a cargo del prestador del servicio pblico de bibliotecas
consiste en el acopio, registro, ordenacin, catalogacin, acomodo, conservacin,
colocacin y control de libros, revistas e impresos. En ranro que la necesidad de carcter
general, en la que muchos de nosotros podemos escindir o reconocer nuestra propia
necesidad individual, puede ser generada por motivos de informacin, estudio,
aprendizaje, investigacin, cultura general, esparcimiento, u otros, que redundan en
nuestra superacin personal.
3. EL DE BIBLIOTECA EN LACLASIFICACiN
DEL SERVICIO PBLICO
Ames de ubicar al de bibliotecas en [os diversos casilleros de clasificacin del servicio
pblico, conviene recordar que respecto de las divisiones del mismo, de acuerdo con
algunas legislaciones se le coloca dentro del servicio pblico propio, y de conformidad
con otras, dentro del servicio pblico impropio, o impropiamente dicho. o virtual, por
no estar expresamente establecido como servicio pblico en la ley, as como por no
reservarse su prestacin al Estado, pese a satisfacer una necesidad de carcter general.
Dentro de la clasificacin del servicio pblico, el de biblioteca puede catalogarse como
uti singuli, de gestin direcra, voluntario para el usuario, indispensable, intermitente.
gratuito, y de rgimen jurdico exorbitante del derecho privado.
4. EL SERVICIO PBLICO DE BIBLIOTECAS EN MXICO
En Mxico, el servicio pblico de bibliotecas se clasifica como coexistente por ser de la
competencia. tanto de la Federacin -el Congreso de la Unin, el Banco de Mxico. la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, la Comisin Nacional de Derechos
300
Humanos y diversas secretaras de Estado, prestan este servicio pblico- como del
Distrito Federal y de los Estados de la Repblica -c-practicamenre todos los gobiernos de
los estados lo prestan tambin- y, en algunas de stos, los municipios -c-como es elcaso
del estado de Guanajuato- participan en su prestacin.
El inciso t) de la fraccin III del artculo 115 constitucional prev la posibilidad
de ampliar el catlogo de los servicios pblicos municipales, con los dems que las
legislaturas locales determinen, segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de
los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera, circunstancia que
aprovecha la Ley Orgnica Municipal para el Estado de Guanajuato, de 25 de julio de
1997, para incluir dentro de dicho catlogo de servicios pblicos municipales, al de
bibliotecas pblicas (artculo 141, fraccin XII), en lo que se refiere al mbito del estado
de Guanajuaro.
Por su parte, la fraccin VI del artculo 14 de la Ley General de Educacin,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 13 de julio de 1993, establece que
adicionalmente a las atribuciones exclusivas conferidas a las autoridades educativas federal
y locales en los artculos 12 y 13, se les asignan, de manera concurrente, entre otras
facultades, la de prestar servicios bibliotecarios a travs de bibliotecas pblicas, a efecto
de apoyar el sistema educativo nacional, a la innovacin educativa y a la investigacin
cientfica, tecnolgica y humanstica; servicios biblitecarios que, el prrafo inicial del
artculo 15 de dicho ordenamiento legal, faculta al municipio a prestarlo, en concurrencia
con las autoridades federales y estatales.
La Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, de 28 de noviembre
de 1989, implcitamente reconoce como servicio pblico impropio o virtual, al de
bibliotecas, puesto que sin sujetar su prestacin expresamente a rgimen de servicio
pblico, dispone:
Arrculo 64.- Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos en materia de educacin,
cultura, recreacin, espectculos y juventud, los siguientes:
l.....)
11. Organizar, con la colaboracin ciudadana, bibliotecas municipales, casas de cultura,
museos y galeras arrfsticas:
(...)
JORGE FERNNDEZ RUIZ
301
V. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE EDUCACIN

El derecho a recibir educacin, reconocido y consagrado por el artculo tercero
constitucional es identificado en la doctrina como uno de los derechos humanos
pertenecientes a la llamada segunda generacin, que engloba a los derechos sociales,
econmicos y culturales, promovidos en la Constitucin mexicana de 1917, luego en la
Constitucin alemana de Weimar de 1919, y reconocidos tanto en la Declaracin
Universal de Derechos Humanos de 1948, como en el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales de 1966, que comprenden, entre otros, el derecho a
la educacin; el primero de dichos instrumentos internacionales, establece:
Artculo 26. ~ Toda persona tiene derecho a la educacin. La educacin debe ser gratuita,
al menos en lo concerniente a la instruccin elemental y fundamental. La instruccin
elemental ser obligatoria. La instruccin tcnica y profesional habr de ser generalizada;
el acceso a los estudios superiores ser igual para [Odas, en funcin de los mritos
respectivos.
2.- La educacin tendr por objetivo el pleno desarrollo de la personalidad humana y el
fortalecimiento del respe[O a los derechos humanos y a las libertades fundamentales,
favorecer la comprensin, la rolerancia, y la amistad entre [Odas las naciones y todos los
grupos tnicos y religiosos; y promover el desarrollo de las actividades de las Naciones
Unidas para el mantenimiento de la paz.
nsol
Se puede afirmar, que los derechos econmicos, sociales y culturales constituyen
una categora diferente de derechos humanos, no slo por haber sido reconocidos des-
pus de los civiles y polticos que integran la primera generacin, sino porque su goce
efectivo est supeditado a la actividad del Estado, que de esta manera viene a ser el
promotor y garame de la cultura y del bienestar econmico y social, en los trminos del
arrfculo 2 1, del referido Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Cul-
turales, que a la letra dice:
Cada uno de los Estados Partes en el preseme Pacto se compromete a adoptar medidas,
tamo por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, e s p e ~
cialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adop-
cin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.t'!'!
302
1. LA DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE EDUCACIN

En este contexto, tanto el derecho positivo interno, como el internacional, reconocen el
derecho de toda persona a laeducacicn.t'!" cuyo goce se hace efectivo mediante la pres-
tacin del servicio pblico de educacin; dicho de otra manera: el goce del derecho
subjetivo de todo ser humano a la educacin, se hace efectivo a travs del servicio pblico
de educacin, mismo que puede explicarse como laactividad tcnica encaminadaa satisfacer
lanecesidaddecardctergeneral delograr elplenodesarrollo delapersonalidadhumana, cuyo
cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujecin a
un rgimen exorbitante del derecho privado, en beneficio indiscriminado de todo individuo.
2. UBICACIN EN LA DIVISIN YCLASIFICACIN
DEL SERVICIO PBLICO
El servicio pblico de educacin se sita dentro de la divisin de! propio o propiamente
dicho, dado que su creacin est dispuesta por la ley --en algunos casos por la propia ley
fundamental- que atribuye su prestacin al estado; y se puede clasificar como
coincidente, por concurrir a su prestacin las distintas instancias de gobierno; en Suecia,
por ejemplo, en materia educativa e! municipio tiene a su cargo los servicios preescolares
prestados a travs de las guarderas infantiles, as como los servicios de educacin primaria
y secundana.t'v"
El servicio pblico en comentario se cataloga como uti singuli, por estar
determinados sus usuarios; de gestin directa e indirecta, segn sea presrado por la
administracin pblica, o por particulares; obligatorio para e! Estado en los trminos de!
artfculo 3 de la Ley General de Educacin: El Esrado est obligado a prestar servicios
educativos para que toda la poblacin pueda cursar la educacin preescolar, la primaria
y la secundaria; obligatorio para e! usuario potencial, porque de acuerdo con e! artculo
4 de dicho ordenamiento legal: <Todos los habitantes de! pas deben cursar la educacin
primaria y la secundaria.- Es obligatorio de los mexicanos hacer que sus hijos o pupilos
menores de edad cursen la educacin primaria y la secundaria. De igual manera, e!
servicio pblico de educacin se considera indispensable, habida cuenta que sin su
prestacin se obstruye e! desarrollo de la personalidad y de la dignidad de! individuo y de
su propia superacin personal; se clasifica como intermitente, dado que su prestacin se
da de acuerdo con horarios previstos en ciertos das de la semanas de meses especficos
del ao; dicho servicio es gratuito cuando lo presta el Estado y oneroso cuando su gestin
est a cargo de particulares; en todo caso, el servicio pblico de educacin est sujeto a
un rgimen jurdico, cuando menos, exorbitante del derecho privado.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
303
3. EL SERVICIO PBLICO DE EDUCACIN EN MXICO

El servicio pblico de educacin est expresamente previsto como tal por la fraccin
VIII del artculo 3
0
constitucional, circunstancia que permite ubicarlo como propio de
la administracin pblica, a cuya prestacin concurren la Federacin, los estados y los
municipios en la forma prevista por el Congreso de la Unin a travs de la legislacin
que expide para distribuir la competencia en dicha materia, de acuerdo con el referido
precepto constitucional, y con el contenido en el artculo 73 de la propia Constitucin,
al disponer:
Artculo 73.- El Congreso tiene facultad: C....)
XXV. Para establecer, organizar y sostener en roda la Repblica escuelas rurales, elemen-
tales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin cientfica, de bellas artes y
de enseanza tcnica; escuelas prcticas de agricultura y de minera, de artes Yoficios,
museos, bibliotecas, observatorios y dems insrinuos concernientes a la cultura general
de los habitantes de la nacin y legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones;
para legislar sobre vestigios o restos fsiles y sobre monumentos arqueolgicos, artsticos
e histricos, cuya conservacin sea de inters nacional; as como para dictar las leyes
encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin, los estados y los muni-
cipios, el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondien-
tes a ese servicio pblico, buscando unificar y coordinar la educacin en [Oda la Repbli-
ca; los ttulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirn sus efecros
en [Oda la Repblica.
4. SERVICIOS PBLICOS DE EDUCACIN A CARGO DEL MUNICIPIO
La participacin del municipio en la prestacin de los servicios pblicos de educacin,
prevista en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la explicita la Ley
General de Educacin, en su artculo 15, al facultar al ayuntamiento de cada municipio
a promover y prestar servicios educativos de cualquier tipo o modalidad, sin perjuicio de
la concurrencia de las autoridades educativas federal y locales; as como a editar libros y
producir materiales didcticos; en el entendido de que el gobierno estatal promover la
participacin directa del ayuntamiento para dar mantenimiento y proveer de equipo a
las escuelas pblicas estatales y municipales; a cuyo efecto, el ayuntamiento podr cele-
brar convenios con elgobierno estatal para coordinar o unificar sus actividades educativas
y optimizar el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo en materia educativa.
304
Las anteriores atribuciones del municipio en materia de servicios pblicos de

educacin suelen ser reiteradas y detalladas en la legislacin particular de los estados de
la Repblica; por ejemplo, la Ley de Educacin del Estado de Mxico de 24 de octubre
de 1997, previene:
Artculo 21.- Los municipios participarn en la promocin y prestacin de los servicios
educativos y en la vigilancia de la aplicacin de esta ley.
Artculo 22.- Son facultades de los ayuntamientos en materia educativa las siguientes:
1. Sin perjuicio de la concurrencia de la autoridad educativa federal y de la Secretara,
podr promover y prestar servicios educativos de cualquier tipo, nivel y modalidad;
JI. Editar libros y producir otros materiales didcticos, distintos de los sealados en la
fraccin 111 del artculo 32 de la Ley General;
1II. Promover permanentemente la invesrigacion que sirva como base a [a innovacin
educativa:
IV. Impulsar el desarrollo de la enseanza y de la investigacin cienrfficas. tecnolgicas y
humansticas:
V. Fomentar y difundir las actividades arnsticas, culturales y fsico-deportivas en todas
sus manifestaciones; y
VI. Celebrar convenios con el Ejecutivo para coordinar, unificar y realizar actividades
educativas.
Arrculo 23.- Son obligaciones de los ayuntamientos en materia educativa:
l. Concurrir con el Ejecutivo en la planeacin de los servicios educativos;
11. Parncipar en el mantenimiento y equipamiento de las escuelas pblicas ubicadas en el
territorio municipal, de acuerdo con los programas y recursos disponibles;
111. Coadyuvar en la vigilancia y seguridad de los planteles escolares;
IV. Establecer y promover los espacios necesarios para el desarrollo deportivo, artstico y
cultural de sus habitantes;
V. Promover y apoyar otro tipo de actividades de inters a la sociedad;
VI Promover la gestin de recursos para contribuir en la atencin de las necesidades
educativas, sin perjuicio de la participacin directa de otras instancias; y
VIL Vigilar en el mbito de su competencia la aplicacin de esta ley.
En los trminos de los preceptos antes transcritos, compete al mUnICIpIO
coparticipar con las otras instancias de gobierno -federal y esraral-c-, en la promocin
y prestacin de los servicios pblicos de educacin; empero, en nuestra opinin, se
JORGE FERNNDE:t RUI:t
305
debieran circunscribir los servicios pblicos municipales de educacin al rea preescolar,

a la alfabetizacin y a la capacitacin de jvenes y adultos para el trabajo, con las
particularidades adecuadas a cada municipio.
En este sentido, la Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, de
28 de noviembre de 1989, previene:
Articulo 64,-Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos en materia deeducacin,
cultura, recreacin, espectculos y juventud, los siguientes: (...)
VII. Promover los programas de alfabetizacin y educacin para los adultos en
coordinacin con las autoridades educativas correspondientes; (... )
En consonancia con los anteriores preceptos, el Bando de Polica y Buen Gobierno
del Municipio de Acapulco de Jurez, Estado de Guerrero, publicado en la Gaceta
Municipal de II de noviembre de 1991, actualizado con las reformas publicadas en la
Gaceta Municipal de 15 de abril de 1995, dispone en el captulo nico de su ttulo
vigsimo:
Artculo 148.- El Ayuntamiento fomentar la educacin en el mbito del municipio que
gobierna, con un alto sentido de responsabilidad, concenrrando todos sus esfuerzos en
promover el desarrollo intelectual de sus gobernados. Asimismo, vigilar que todas las
instituciones educativas que se encuentren en su territorio, den la debida atencin y
cumplimiento al artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
as como a las dems leyes y reglamentos que de ella emanen en materia de educacin.
Artculo 149.- El Ayuntamiento auxiliar a las autoridades de la Secretara de Educacin
Pblica, para los efectos de que los analfabetas obtengan un grado de instruccin que les
permita desenvolverse de mejor manera en el medio social.
En Mxico, el rgimen jurdico del servicio pblico municipal de educacin es
exorbitante del derecho privado, por estar contenido, en gran parte, en normas de derecho
pblico, cuales son las establecidas en la Constitucin General de la Repblica, en las
constituciones particulares de los Estados, en la Ley General de Educacin, en las leyes
locales de educacin, en las leyes orgnicas municipales, y en los bandos y reglamentos
municipales.
306
VI. EL SERVICIO PBLICO MUNICIPAL DE SALUD

Ocre de los derechos humanos pertenecientes a la llamada segunda generacin, que
engloba a los derechos sociales, econmicos y culturales, es el derecho a la proteccin de
la salud, reconocido tanto en el mbito internacional como en el interno de cada pas.
La Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948. reconoce sin ambages
el derecho a la salud. al establecer:
Artculo 2 5 ~ Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure.
as como a su familia, la salud yel bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido. la
vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho
a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u Otros casos de
prdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su volunrad.v'"
Ms concreto, e! Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Cultu-
rales de 1966, ratificado por Mxico en 1981, previene:
Artculo 12.1.- Los Estados partes en e! presente Pacto reconocen e! derecho de toda
persona al disfrute de! ms airo nivel posible de salud fsica y menral.
2.- Entre las medidas que debern adoptar los Estados Partes en e! Pacto a fin de asegurar
la plena efectividad de este derecho, figurarn las necesarias para:
a) La reduccin de la moninatalidad y de (a mortalidad infantil, y el sano desarrollo de
los nios;
b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente
e) Laprevencin y el tratamiento de las enfermedades epidmicas, endmicas, profesionales
y de otra ndole, y la lucha conrra ellas;
ti) La creacin de condiciones que aseguren a todos asistencia mdica y servicios mdicos
en caso de enfermedad.(185)
En el mbito interno, la Constitucin Poltica de (os Estados Unidos Mexicanos,
en el prrafo cuarto de su artculo 4, dispone:
Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La ley definir las bases y
modalidades para e! acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la
Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo
JORGE FERNNDEZ RUIZ
307
que dispone la fraccin XVI del artculo 73 de esta Constirucin.

Mas el reconocimiento de los derechos humanos en los instrumentos y tratados
internacionales y su insercin en los textos constitucionales no conlleva el disfrute
automtico de los mismos, especialmente cuando se trata de derechos humanos sociales
o de la segunda generacin, en cuyo caso no pasan de ser un enunciado carente de
sentido si no se tienen los mecanismos que aseguren la vigencia efectiva de tales derechos.
En el caso concreto del derecho a la salud, ste no puede alcanzar vigencia efectiva
sin la prestacin de los correlativos servicios pblicos de salud.
l. ANTECEDENTES HISTRICOS
En el Mxico colonial los servicios de salud figuraron entre las actividades eclesisticas
que devinieron servicios pblicos con las secularizaciones dispuestas por Carlos III y
Carlos IV, a fines del siglo XVIII, de los servicios eclesisticos -c-entre ellos los de salud
y educacin- desempeados por diversas rdenes monsticas.
La Constitucin gaditana de 1812, municipaliz los servicios pblicos de salud,
al disponer:
Art. 321. Estar a cargo de los ayuntamientos:
Primero. La polica de salubridad y comodidad. (..... )
Sexto. Cuidar de los hospirales, hospicios, casas de expsitos y dems establecimientos
de beneficiencia, bajo las reglas que se prescriban.
2. DEFINICIN DEL SERVICIO PBLICO DE SALUD
Se puede considerar al servicio pblico de salud como la actividad tcnica dirigida satisfacer
la necesidad de carcter general de proteger indiscriminadamente la salud fsicay mental
de todo individuo, cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por
los gobernantes, con sujecin a un rgimen exorbitante del derecho privado. La actividad
tcnica de referencia se refiere a la prevencin y tratamiento de las enfermedades, as
como de los daos corporales y psquicos sufridos a consecuencia de accidentes o delitos.
Para los efectos de la LeyGeneral de Salud, en los trminos de su artculo 23, se entiende
por servicios de salud el conjunto de acciones realizadas en beneficio del individuo y de
la sociedad en general, destinadas a la proteccin. promocin y restauracin de la salud
de la persona y de la colectividad.
308
3. CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS DE SALUD

De conformidad con el artculo 34 de la Ley General de Salud, en atencin a sus
prestadores, los de salud, se clasifican en servicios pblicos a la poblacin en general;
servicios a derechohabientes de instituciones pblicas de seguridad social; servicios sociales
y privados, sea cual fuere la forma en que se contraten; y Otros que se presten de
conformidad con lo que establezca la autoridad sanitaria. Para la Ley General de Salud:
Art. 5 ~ Son servicios pblicos [de salud] a la poblacin en general los que se presten en
establecimientos pblicos de salud a los habitantes del pas que as lo requieran, regidos
por criterios de universalidad yde gratuidad fundada en las condiciones socioeconmicas
de los usuarios.
Art. 36.- Las cuotas de recuperacin que en su caso se recauden por la prestacin de
servicios de salud, se ajustarn a lo que disponga la legislacin fiscal ya los convenios de
coordinacin que celebren en la materia el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las
entidades federativas.
Para la determinacin de las cuotas de recuperacin se tomar en cuenta el costo de los
servicios y las condiciones socioeconmicas del usuario.
Las cuotas de recuperacin se fundarn en principios de solidaridad social y guardarn
relacin con los ingresos de los usuarios, debindose de eximir del cobro cuando el
usuario carezca de recursos para cubrirlas, o en las zonas de menor desarrollo econmico
y social conforme a las disposiciones de laSecretara de Salud.
A los extranjeros que ingresen al pas con el propsito predominante de hacer uso de los
servicios de salud, se cobrar ntegramente el COSto de los mismos, excepto en los casos
de urgencias.
En atencin a la actividad tcnica que desarrollan, los servicios pblicos de salud
se clasifican en servicios de atencin mdica, de salud pblica y de asistencia social. Las
actividades de atencin mdica pueden ser preventivas: de proteccin general y de
proteccin especfica; curativas: cuyo propsito es efectuar un diagnstico temprano y
proporcionar tratamiento oportuno; y de rehabilitacin: encaminadas a corregir
invalideces fsicas y mentales.
JORGE FERNNDEZ RU1Z
309
En razn de su importancia los servicios pblicos de salud se clasifican en bsicos

y complementarios; de conformidad con el artculo 27 de la LeyGeneral de Salud. se
consideran servicios bsicos de salud:
L Laeducacin para la salud, la promocin del saneamiento bsico y el mejoramiento de
las condiciones sanitarias del ambiente;
Il. La prevencin y el control de las enfermedades transmisibles de atencin prioritaria,
de las no transmisibles ms frecuentes y de los accidentes;
IIl. La atencin mdica, que comprende actividades preventivas, curativas y de
rehabilitacin, incluyendo la atencin de urgencias;
IV. La atencin materno-infantil;
V. La planificacin familiar;
VI. Lasalud mental;
VII. La prevencin y el control de las enfermedades buco-dentales:
VIII. La disponibilidad de medicamentos y Otros insumes esenciales para la salud;
IX. La promocin del mejoramiento de la nutricin, y
X. La asistencia social a los grupos ms vulnerables
4. SERVICIOS PBLICOS DE SALUD A CARGO DEL MUNICIPIO
En su ttulo segundo, la Ley General de Salud prev la existencia de un sisrema nacional
de salud en e! que participan tanro la administracin pblica federal como la local, entre
cuyos propsitos figura e! de proporcionar servicios de salud a roda la poblacin; su
coordinacin queda a cargo de la Secretara de Salud. A los gobiernos de las entidades
federativas corresponde coayuvar, en e! mbito de sus respectivas competencias y de
conformidad con los acuerdos de coordinacin que celebren con dicha Secretara, al
funcionamiento de! citado sistema.
En e! marco de la referida coordinacin del sistema nacional de salud, la participa-
cin de! municipio en la prestacin de los servicios pblicos de salud est implcitamente
prevista en e! artculo 9
0
in fine del citado ordenamiento legal, que previene e! apoyo de
la Secretara de Salud a los estados para que stos descentralicen a los municipios servicios
pblicos de salud de su competencia. que de acuerdo con elartculo 13 de la Ley General
de Salud, pueden ser los de:
> la atencin mdica, preferenremenre en beneficio de grupos marginados;
> la atencin materno-infantil;
la planificacin familiar;
310
> la salud mental;

> la organizacin, coordinacin y vigilancia del ejercicio de las actividades profesionales,
tcnicas y auxiliares para la salud;
> la promocin de la formacin de recursos humanos para la salud;
> la coordinacin de la investigacin para la salud y el control de sta en los seres humanos;
la informacin relativa a las condiciones, recursos y servicios de salud en el pas;
> la educacin para la salud; la orientacin y vigilancia en materia de nutricin;
> la prevencin y el control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud
del hombre;
> la salud ocupacional y el saneamiento bsico;
> la prevencin y el control de las enfermedades transmisibles;
> [a prevencin y el control de enfermedades no transmisibles y accidentes;
> la prevencin de la invalidez y la rehabilitacin de los invlidos;
> la asistencia social;
> el programa contra el alcoholismo; y
> el programa contra el tabaquismo.
Acerca del ejercicio coordinado de las atribuciones asignadas a la Federacin y a
las entidades federativas, en materia de servicios de salud, la Ley General de Salud, dispone:
Are 8 ~ Las bases y modalidades de ejercicio coordinado de las atribuciones de la
Federacin y de las entidades federativas en la prestacin de servicios de salubridad general,
se establecern en los acuerdos de coordinacin que suscriba la Secrerarfa de Salud con
los gobiernos de las entidades federativas, en el marco del convenio nico de desarrollo.
(... )
An. 21.- Los acuerdos de coordinacin que se celebren se sujetarn a las siguientes bases.
1. Establecern el tipo y caractersticas operativas de los servicios de salubridad general
que constituyen el objeto de la coordinacin;
(... )
VI. Definirn, en su caso, las directrices de la coordinacin de los gobiernos de los
estados a los municipios.
La Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, en materia de
salud previene:
JORGE FERNNDEZ RUIZ
311
_.
ART(CULO 67.- Son facultades y obligaciones del Ayuntamiento en materia de salud

pblica y asistencia social:
L Celebrar y participar con elGobierno del Estado en los acuerdos de coordinacin para
alcanzar la plena cobertura en los municipios de los servicios de salud del primer nivel de
atencin;
JI. Participar en el reforzamienro de los programas de planificacin familiar, campaas
de vacunacin y prevencin de enfermedades transmisibles por vector;
III. Colaborar con las autoridades federales y estatales en la construccin, rehabilitacin,
mantenimiento de establecimientos hospitalarios y unidades de atencin;
IV. Promover estrategias de participacin de la comunidad dentro de esquemas de fo-
mento a la salud, higiene escolar y autocuidado:
V. Coadyuvar en la realizacin de campaas quirrgicas de inters social en beneficio de
grupos prioritarios;
VI. Coadyuvar con las autoridades sanitarias en los programas de regulacin y control
sanitario. ejerciendo las facultades que le competan conforme a las leyes y acuerdos de
coordinacin que al efecto celebre;
VII. Combatir la desnurricin y deshidratacin infantiles;
VIII. Prevenir y combatir. con auxilio de las autoridades competentes, el alcoholismo, la
drogadiccin, la prostitucin, la vagancia y todas aquellas actividades que atentan contra
la salud;
IX. Vigilar que la inhumacin de los cadveres se verifique en los panteones, dentro de
las veinticuatro horas siguientes a las en que ocurri la muerte, salvo el caso de que se
trate de epidemias o enfermedades contagiosas respecto de las cuales deber procederse
conforme a la reglamentacin sanitaria aplicable;
X. Atender el servicio de panteones conforme a la reglamentacin correspondiente;
XI. Promover el mantenimiento preventivo y correctivo de instalaciones y equipo mdico;
XII; Promover, en coordinacin con las autoridades estatales de la materia, programas de
asistencia social a grupos desproregidos y para la integracin familiar;
XIII. Informar al gobierno del estado de los bienes inmuebles cuyos propietarios no
hayan cubierto el impuesto predial correspondiente en los tres ltimos aos, a efecto de
determinar la posibilidad de que ingresen al patrimonio de la beneficencia pblica, y
XIV. Todas aquellas que faciliten y aseguren el mejor desempeo de sus tareas
En nuestra opinin, las actividades municipales en materia de servicios pblicos
de salud convendra concentrarlas preferentemente en las de atencin mdica de urgencia;
312
planificacin familiar; educacin para la salud; orientacin en materia de nutricin;

prevencin y control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del
hombre; salud ocupacional y saneamiento bsico; vacunacin; prevencin y control de
las enfermedades transmisibles; prevencin y control de enfermedades no transmisibles
y accidentes; prevencin de la invalidez y rehabilitacin de los invlidos; y los programas
centra el alcoholismo, el tabaquismo y la drogadiccin.
El rgimen jurdico del servicio pblico municipal de educacin rebasa. en
Mxico, la rbita del derecho privado, por estar inserto, en gran parte, en normas de
derecho pblico, cuales son las establecidas en la Constitucin General de la Repblica,
en las constituciones particulares de los Estados, en la Ley General de Salud, en las leyes
locales de salud, en las leyes orgnicas municipales, y en los bandos y reglamentos
municipales.
JORGE FERNNDEZ RUIZ
313
CApfTULO SEXTO
ACTIVIDADES MUNICIPALES ARBITRARIAMENTE
CALIFICADAS COMO SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES
A raz de la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional las actividades de la
administracin municipal relativas a la seguridad pblica, al trnsito vehicular y peatonal,
y a las calles. parques y jardines, quedaron catalogadas como servicios pblicos; por su
parte, la reforma del artculo 21 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la
Federacin de 31 de diciembre de 1994, consider a la seguridad pblica no como un
servicio pblico, sino como una funcin pblica, a cargo de la Federacin, del Distrito
Federal, de los estados y de los municipios -en sus respectivas competencias-c-, ydispuso
su coordinacin, en los trminos que la ley sealase, para establecer un sistema nacional
de seguridad pblica.
De tal suerte, a partir de la reforma de 1994 al artculo 21 constitucional. este
ptecepto, que considera a la seguridad pblica como una funcin pblica, contradijo al
artculo 115 de la propia Constitucin, que desde 1983 la consider un servicio pblico,
por incluirla en el catlogo de servicios pblicos contenido en su fraccin III.
La dcima reforma del artculo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial
de la Federacin de 29 de diciembre de 1999, introdujo nuevos elementos de confusin
en torno de la naturaleza de la seguridad pblica, porque lo mismo permite considerarla
una funcin pblica, como se establece en elartculo 21 constitucional, que mantener el
criterio legal para explicarla como un servicio pblico; o, en fin, llegar al absurdo de que
la seguridad pblica es, simultneamente, funcin pblica y servicio pblico.
315
-"
En este mar de confusiones conviene retomar el anlisis de la naturaleza de la

seguridad pblica, cuya determinacin servir tambin para aclarar la de! trnsito, pues
no slo seguridad pblica y trnsito aparecen hermanados en el mismo inciso h) de la
fraccin III del artculo 115 constitucional, sino que una y otro, conllevan el ejercicio de
la potestad, del imperio y de la autoridad del Estado, lo que permite suponer su perte-
nencia a la misma categora, dadas sus caractersticas similares.
y ya encarrilados en ese ejercicio de anlisis, habremos de retomar el examen de
la naturaleza de las calles, parques y jardines, con el afn de comprobar nuestra hiptesis
de que no se trata de servicio pblico sino de obra pblica que, adems, sirve de
infraestructura a la prestacin de verdaderos servicios pblicos, cual es, por ejemplo el de
aU[Q[ranspone urbano.
1. LASEGURIDAD PBLICA MUNICIPAL
El anlisis de la seguridad pblica pone de manifiesto que se trata de una actividad de!
estado, mas no de una actividad estatal cualquiera, sino de una actividad esencial sin
cuya realizacin sobreviene e! caos y e! Estado tiende a su desaparicin, pues no se curn-
pie -en la tesis de la teora conrractualista-c- e! propsito del pacto social que movi a
sus suscriptores a renunciar a una parte de sus libertades para asegurar e! disfrute de las
restantes, entre las que descuellan las derivadas de la paz, de la tranquilidad y del orden
pblico, cuyo establecimiento y conservacin estn implcitos en e! fin de la seguridad
pblica.
Adems, la actividad de la seguridad pblica conlleva e! imperio, la potestad. la
autoridad de! Estado, cuyo ejercicio pone de manifiesto la soberana de ste.
Venimos de decirlo, el ms pragmcicode los criterios para determinar el carcter
pblico de un servicio es e! legal, conforme al cual una actividad ser servicio pblico, si
y slo si, lo establece la ley; como apunta Enrique Silva Cirnma. Legalmente, servicio
pblico sera slo aquel que e! legislador ha determinado especficamente como tal.,,(I86)
y tratndose de la seguridad pblica, en Mxico, una ley -nada menos que la ley
fundamental-la determin como servicio pblico, al incluirla, a raz de la reforma de
1983 al artculo 115 constitucional, dentro de su catlogo de servicios pblicos
municipales.
316
SERVICIOS PBI-ICOS MUNICIPAI-ES
Empero, el criterio legal para la determinacin del servicio pblico encuentra

un fuerte rechazo en la doctrina; as, para Miguel S. Marienhoff Las manifestaciones
de la autoridad pblica declarando que talo cual actividad es un servicio pblico, no
pasarn de meras declaraciones arbitrarias en el supuesto de que no exista de por medio
la satisfaccin efectiva de una necesidad de inters general.s'""!
En Mxico, la determinacin de que el desarrollo de una actividad dada sea o no
servicio pblico, podr ser materia de discusin en el mbito del rgano legislativo, cuya
consecuencia, a la luz del criterio legal, ser que la actividad respectiva quede o no reco-
nocida como tal en la ley; en caso positivo, de acuerdo a la doctrina, ser un servicio
pblico propio o propiamente dicho; en caso negativo se podr entender como servicio
pblico impropio o virtual a condicin de satisfacer una necesidad de carcter general y
estar sujeta a un rgimen exorbitante de derecho privado.
Lo grave ser cuando una actividad esencial del Estado que conlleva el ejercicio de
su imperio, de su potestad, de su soberana, o sea, una funcin pblica, sea etiquetada
por el legislador como servicio pblico, porque su regulacin jurdica ser inadecuada a
su naturaleza; sera como tratar de regular las personas como si fueran bienes, o las
sucesiones como si fueran contratos; equivaldra a tratar de tomar el consom con tenedor,
o de conducir un vehculo de transpone terrestre como si fuera submarino.
La funcin pblica est sujeta a un rgimen de derecho pblico, en tanto que el
servicio pblico a un rgimen exorbitante del derecho privado, lo cual significa que en
buena media habr de ser de derecho pblico. El ejercicio de la funcin pblica no
puede delegarse a paniculares, lo que, en principio, s puede ocurrir con la prestacin del
servicio pblico. La funcin pblica tiene por fin satisfacer la necesidad pblica, o sea la
del estado o de las personas jurdicas pblicas creadas por ste; a diferencia del servicio
pblico, cuyo propsito es la satisfaccin de la necesidad de carcter general, suma de
muchas necesidades individuales iguales.
A la llegada de los espaoles a Tenochtitlan, encontraron, para su sorpresa, gran orden y
concierto en la va pblica, producto de un sistema de seguridad pblica operado mediante
alguaciles y vigilantes encargados de evitar desrdenes y tumultos en los embarcaderos,
en los mercados y en general en todo calpulli.o
sS1
JOAGE FERNNDEZ RUIZ
317
En la poca colonial, por lo menos a partir de 1713, se dividi la ciudad de

Mxico en cuarteles con el propsito de que en cada uno de ellos, (os alcaldes -que
deban residir en su respectivo cuartel-e- organizaran las rondas a cargo de comisarios y
cuadrilleros para preservar el orden pblico; en 1782 el virrey Martn Mayorga nombr
un comisionado especial, experto en la materia, para formular las ordenanzas de alcaldes
de barrio que con sentido prctico regulase la conducta de la poblacin en la va pblica;
una vez redactadas y como consecuencia de ellas, al decir de Manuel Rivera Cambas:
"fue dividida la ciudad en ocho cuarteles mayores a cargo de los alcaldes del crimen,
corregidor y alcaldes ordinarios, y subdivididos en treinta y dos menores, con otros
tantos alcaldes subalternos, divisin que subsisti por muchos aos."!"
AJ lograrse la independencia de Mxico, la seguridad pblica fue regulada
mediante diversos ordenamientos, entre los que destacan los Bandos de Polica y Buen
Gobierno de 23 de enero de 1822, 7 de febrero de 1825, 7 de enero de 1830,30 de
marzo de 1833 y 15 de enero de 1834; el Reglamento para los Celadores de la Polica
Municipal, de 26 de mayo de 1848; y el Decreto del presidente Benito jurez de creacin
del cargo de inspector general de polica, de 2 de marzo de 1861, mediante el cual se
dispuso:
Art. l. Se esrablece el cargo de inspector general de polica en el Distrito Federal.
2. El inspector general depender inmediatamente del gobierno del Distrito, pudiendo
en casos urgentes recibir rdenes del Ministerio de Gobernacin o del de Guerra.
3. El inspector general de polica disfrutar el sueldo anual de dos mil cuatrocientos
pesos, en remuneracin de sus servicios.
4. Para el mejor desempeo de sus atribuciones, el inspector general podr tener hasta
cuatro ayudantes que l mismo nombrar con aprobacin del gobernador del Distrito, y
uno de los cuales le servir de secretario; dichos ayudantes disfrutarn el sueldo de sus
empleos respectivos, si fueren militares, o elde seiscientos pesos anuales, si fueren paisanos.
5. Los sueldos de que hablan los dos artculos precedentes, se pagarn de los fondos del
excelentsimo ayuntamiento de esta capital.
6. Sa"n obligaciones del inspector general:
1a Mantener el orden pblico en el Distrito Federal.
2
a
Vigilar la estricta observancia de las disposiciones de polica y buen gobierno en el
Distrito, y principalmente en la capital de Mxico.
3
a
Cuidar eficazmente de las propiedades.
318
4
a
Perseguir con toda actividad a los ladrones y malhechores.
5
a
Prestar auxilio a las autoridades polticas, siempre que fuere necesario, para la conser-
vacin del orden o la persecucin de los malhechores.
6<\ Dar parte diariamente al gobierno del Distrito y al Ministerio de Gobernacin, de sus
principales actos y del estado de los ramos que se le encomiendan.
7
a
El inspector tendr facultad de arrestar a los perturbadores del orden y aquellos contra
quienes haya indicios de delitos comunes; pero sometiendo a unos y a otros a los tribu-
nales competentes en los trminos que previene la ley.
s- Por infraccin de polica ypor faltas de respeto a las autoridades, podr imponer el
inspector general arrestos y multas correccionales, conforme al artculo 21 de la Consti-
tucin.
9
a
Las multas de que habla e! artculo anterior se dividirn por partes iguales entre los
fondos municipales, los de beneficencia y los de instruccin pblica, hacindose e! entero
del roral en la tesorera de! ayuntamiento.
lOa Para cumplir las atribuciones que seala e! presente decrero, el inspector general de
polica tendr a sus rdenes toda la fuerza armada de polica, de infantera y caballera,
incluso los resguardos diurno y nocturno. (190) Entre otros ordenamienros jurdicos relativos
a la seguridad pblica, expedidos en e! siglo XIX, recordamos el Reglamento de la Polica
de la Ciudad de Mxico y del Distrito Federal del 15 de abril de 1872; el decreto nmero
605 expedido por e! Congreso de! Estado de Jalisco, mediante el cual se dispuso el
nombramiento, en cada municipalidad de dicho Estado, de un inspector de seguridad
pblica para persecucin de los malhechores; y el Reglamento de Polica del Distrito
Federal, expedido e!15 de febrero de 1897.
Para proveer a la exacta observancia del decreto de 2 de marzo de 1861, el 15 de
abril de 1872, se expidi el Reglamento de la Polica de la Ciudad de Mxico y del
Distrito Federal, que determin como finalidad de la polica la prevencin de los delitos,
e! descubrimiento de los que se hubieren cometido, la aprehensin de los criminales, el
cuidado del aseo e higienen pblica, y la proteccin de las personas, as como de sus
propiedades, para salvarlas tanto de los accidentes fortuitos como de los daos
intencionales. Al inicio del porfiriato, el Congreso del Estado de Jalisco expidi, el31 de
octubre de 1880, el decreto nmero 605, mediante el cual se dispuso el nombramiento,
en cada municipalidad, de un inspector de seguridad pblica para persecucin de los
malhechores; la designacin estaba a cargo del gobernador del Estado, a propuesta de los
vecinos ms caracterizados de cada municipio; el cargo era gratuito y honorfico e
JORGE FERNNDEZ RUIZ
319
implicaba la atribucin de promover la persecucin no slo de los malhechores, sino-

en un pas de desempleados-e- tambin de los sospechosos de robo o vagancia por no
tener trabajo, ni ocupacin, ni medios lcitos de qu vivir, ponindolos a disposicin de
las autoridades polticas respectivas para que stas, con los datos que tengan, los consignen
a la autoridad judicial que deba juzgarlos con arreglo a las leyes.'!"!
2. DEFINICIN DE LASEGURIDAD PBLICA
Para determinar la naturaleza o categora jurdica de la seguridad pblica habr que
precisar en qu consiste, y determinar su gnero prximo y diferencia especifica, labor
que dista mucho de ser sencilla, dada la dificultad que representa por referirse a una
actividad ms relacionada con sucesos o acontecimientos inciertos, fortuitos, casuales o
accidentales -sin que, por consiguiente, se pueda predecir, y mucho menos precisar, las
circunstancias de tiempo, lugar y modo, de su eventual realizacin en el fururo-c-, que
con realidades fsicas tangibles: en opinin del doctor Augusto Sanchez Sandoval:
La seguridad pblica cumple la funcin conservadora del orden social, con base en un
orden jurdico que controle al poder y norme sus relaciones con los ciudadanos y de
stos entre s. Es decir la existencia y permanencia de un orden pblico y de un orden
privado, como condicin necesaria para la vida social. As, la seguridad pblica se
constituye en la manifestacin de la accin gubernamenral, ejercida para salvaguardar la
integridad, intereses y bienes de las personas, y de las entidades pblicas y privadas.v?"
Sin duda, la locucin seguridad pblica es una expresin un tanto anfibolgica o
mulrfvoca, cuya acepcin conviene precisar en cada contexto, cual es el de su adecuado
encuadramiento en el catlogo de las actividades estatales o municipales. La seguridad
--del latn securus.euis-s- alude a la cualidad de seguro que, de acuerdo a una de sus
acepciones, significa libre y exento de todo peligro, dao o riesgo.
En el contexto del Estado, la seguridad es un telos, habida cuenta que el ente
estatal trata de preservar, salvaguardar y poner fuera de peligro, dao o riesgo a sus
rganos e instituciones, al orden pblico -implcito en la pacfica convivencia social
derivada de las reglas mnimas que la tutelan- y a todos y cada uno de los miembros de
la poblacin, tanto en sus personas, como en sus bienes y en sus derechos; cuando arae
a la defensa de sus rganos o instituciones de una agresin externa o de un movimiento
subersivo interno, se habla de seguridad nacional, en cuya preservacin el presidente de
320
SERVICIOS PBLICOS MUNICIP.... LES
la Repblica, de acuerdo con la fraccin VI del amculo 89 constitucional, puede dispo-

ner de la totalidad de la fuerza armada permanente, o sea del ejrcito terrestre, de la
marina de guerra y de la fuerza area.
Cuando se refiere a la preservacin del orden pblico, de la integridad, de los
bienes yderechos de las personas, mediante la prevencin y la investigacin de los delitos
y la presentacin de la justicia ante los rganos jurisdiccionales, se alude a la seguridad
pblica. Segn Modesto Suarez:
San Ambrosio obispo de Miln, justific en su obra De officcis ministrorum
[De los deberes de los sacerdotes}, el deber de la autoridad temporal de conducir la
guerra en defensa de la patria y de encabezar la guerra de la sociedad en contra de la
delincuencia. A travs de! planteamiento anterior, esre doctor de la Iglesia catlica dis-
tingui con nitidez dos mbitos de la accin gubernamemal conocidos en la actualidad
con los nombres de seguridad nacional y seguridad pblica."?"
Seguridad nacional y seguridad pblica son, pues, dos funciones pblicas diferen-
tes, sin cuyo ejercicio e! Estado tiende a desaparecer. Tradicionalmente, la seguridad
nacional se finca en buena medida en las fuerzas militares de tierra, mar y aire, es decir,
el ejrcito, la armada y la aviacin militar de un pas:"?" en tamo que la seguridad
pblica se encomienda primordialmente a las corporaciones policiales, como lo previene
el arrculo 21 consrirucional, al disponer: "La investigacin y persecucin de los deliras
incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxiliar con una polica que estar bajo su
autoridad y mando inmediaro. Sin perjuicio de que, en casos extraordinarios -c-como
los previstos en e! artculo 29 consritucional-c-, pueda fusionarse e! ejercicio de ambas,
por un tiempo limitado.
En su artculo 3, la Ley General que establece las Bases de Coordinacin del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, publicada en el Diario OficialdelaFederacin e!
11 de diciembre de 1995, defini a la seguridad pblica como "la funcin a cargo del
Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as
como preservar las libertades, e! orden y la paz pblicos.
En su segundo prrafo, e! referido precepto seal como medios utilizables por las
autoridades competentes para e! logro de los fines de la seguridad pblica: la prevencin,
321
persecucin y sancin de las infracciones y delitos, as como la reinsercin social del

delincuente y del menor infractor; y en su ltimo prrafo dispuso que la funcin de
seguridad pblica se realice en sus diversos mbitos de competencia: Federacin, Distrito
Federal, Estados y municipios, a travs de la polica preventiva y del Ministerio Pblico,
entre Otras autoridades.
La funcin de seguridad pblica se ejerce mediante la realizacin de diversas
actividades, entre otras: la de vigilancia de la va y lugares pblicos; la de prevencin de
comisin de delitos; la de colaboracin en la investigacin y persecucin de los delitos; la
de prevencin de comisin de infracciones a la normativa de polica y buen gobierno; la
de mantenimiento del orden pblico; la de prevencin de desames y siniestros, la de
avisos de alarma en casos graves de emergencia, as como las de evacuacin, dispersin,
albergue, socorro. rescate y salvamento. en casos de hecatombes, desastres y siniestros,
casos estos ltimos en los que se le conoce como proteccin civil. Para explicar en e!
contexto de! municipio el concepw de seguridad pblica, se ha dicho que:
Es el conjunto de acciones que realiza la autoridad municipal para garantizar la
tranquilidad, paz y proteccin de la integridad fsica y mora] de la poblacin, mediante
la vigilancia, prevencin de actos delictuosos y orientacin ciudadana que proporciona
la corporacin de polica y los comits de proteccin civil al conjunto de la comunidad.t'?"
En el universo de municipios mexicanos -actualmente ms de dos mil
cuarrocienros-c-, el Programa Nacional de Seguridad Pblica 1995-2000 detect a 335
carentes de policas,(196) a 749 con un cuerpo policial de 10 o menos elementos; en tanto
que en diez municipios las corporaciones a cargo de la seguridad pblica contaban con
ms de 5,000 policas en cada uno.
Laanterior circunstancia puso de manifiesto no slo la disparidad y desproporcin
en e! nmero de policas en los municipios que contaban con tal fuerza armada, sino la
ausencia de polticas claras que permitieran congruencia en la toma de decisiones en
materia de seguridad pblica municipal, por lo que, ante la contradiccin en la misma
Constitucin entre sus artculos 21 y 115. Yla falta de criterios racionales de planeacin,
los resultados en e! rubro de seguridad pblica tienen que ser magros, lo que se traduce
en una disfuncin o contraccin de la seguridad pblica y, en consecuencia en el
crecimiento de la delincuencia y de la perturbacin del orden pblico.
322
3. LASEGURIDAD PBUCA EN LA CLASIFICACIN DE LAS

ACTIVIDADES MUNICIPALES
La referida contradiccin entre los artculos 21 y 115 constitucionales, en materia de
seguridad pblica, se transmite a las legislaciones de los Estados; as por ejemplo, el
artculo 2 de la Ley de Seguridad Pblica del Estado de Aguascalientes de 10 de marzo
de 1987, cuyo texto es casi idntico al artculo 2 de la Leyde Seguridad Pblica yTrniro
del Estado de Guerrero de 14 de enero de 1988, cataloga como servicio pblico a la
seguridad pblica, al establecer:
An. 2. Es propsito de la prestacin del servicio de seguridad pblica mantener la paz, la
tranquilidad y el orden pblico y prevenir la comisin de delires y la violacin de las
leyes, reglamentos y dems disposiciones jurdicas.
Por su parte, el artculo 6 de la citada ley aguascalenrense, rambin casi idntico a
su homlogo del mencionado ordenamiento legal guerrerense, considera funcin pblica
a la seguridad pblica, al disponer:
Art. 6. El servicio de seguridad pblica en el estado constituye una funcin prioritaria, a
cargo, concurrentemente, del estado y de los municipios y no podr ser objeto de conce-
sin a particulares.
Obviamente la prohibicin de concesionar la funcin pblica, o prioritaria -
como la llama el precepto- resulta ociosa, toda vez que, a semejanza de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin Poltica del Estado de
Aguascalienres, al igual que la del Estado de Guerrero, no autoriza concesionar ninguna
de las funciones pblicas contempladas en su texto.
Adems, a diferencia de la Constitucin federal, que en su artculo 28 establece la
posibilidad de concesionar la prestacin de servicios pblicos federales, las consritucio-
nes particulares de Aguascalienres y Cuerrero, no prevn la posibilidad de concesionar la
prestacin de los servicios pblicos estatales y municipales, por lo que, aun en el caso de
catalogarse la seguridad pblica como servicio pblico -como la consideran sus r s p ~
tivas leyes orgnicas municipales, al igual que las homlogas de los otros estados del
pas-, el legislador local, de acuerdo con el principio de legalidad carece de competen-
cia para abrir la posibilidad de concesionar cualquier servicio pblico municipal, cuando
JORGE FEFlNNDEZ RUIZ
323
ello no est previsto en la Constirucin panicular del Estado, habida cuenta que la
Constitucin Federal no lo contempla en su articulo 28 ni en ningn otro.
El hecho de que la facultad de otorgar concesiones de servicios pblicos de los
Estados y de los municipios no figure en el catlogo de prohibiciones a los Estados,
contenido en los artculos 117 y 118 constitucionales, no significa que el legislador
ordinario local pueda, sin ms, expedir leyes que contemplen esa posibilidad, pues la
existencia de tal catlogo de prohibiciones en la ley fundamental no cancela el principio
de legalidad, conforme al cual los rganos del Estado slo pueden hacer lo que la norma
jurdica aplicable les autoriza.
As,como dice Jorge Carpizo "Se puede pensar que resulta superfluo que la Cons-
titucin le niegue expresamente una facultad a la Federacin, si con el solo hecho de no
otorgarsela, se la est negando; sin embargo, se consigna esta norma en beneficio de la
claridad y porque se considera tal prohibicin de singular irnponancia.e''?"
Mutatis mutandis, dado que la seguridad pblica es catalogada por las leyes org-
nicas municipales como servicio pblico, y algunas leyesestatales de seguridad pblica la
consideren simultneamente como funcin pblica y como servicio pblico, slo en el
caso de aquellos Estados de la Repblica en los que su Constitucin particular, prevea la
posibilidad de concesionar los servicios pblicos, se explica la prohibicin de concesionar
la seguridad pblica, pues en el caso contrario, el legislador ordinario carece de facultad
para abrir la posibilidad de concesionar servicio pblico alguno estatal o municipal.
Resulta, pues. imperioso y urgente acabar con la confusin derivada de la
contradiccin existente entre los artculos constitucionales 21 y 115, respecto de la
seguridad pblica, a la que en ambos preceptos se debe considerar de manera inequvoca
como funcin pblica exclusivamente y no como servicio pblico, con lo que sera inne-
cesada la prohibicin de concesionaria. aun cuando, como dijera el doctor Carpizo, se
podra consignar esa prohibicin en beneficio de la claridad.
De esta suerte, se evitaran disposiciones tan confusas y contradictorias como la
contenida en el artculo 7 de la Leyde Seguridad Pblica del estado de Mxico, expedida
el 23 de diciembre de 1985, conforme a la cual el servicio pblico de seguridad pblica
es una funcin pblica a cargo del estado y de los municipios, por lo que no podr ser
objeto de descentralizacin o de concesin a particulares.
324
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPAL,E$
En cambio, si la legislacin del estadode Mxicoconsiderase laseguridad pblica

nica y exclusivamente como funcin pblica sera ociosa la disposicin prohibitiva de
concesionaria, habida cuenta que ninguna autoridad est facultada para concesionar
funciones pblicas, como lo acredita el hecho de que en ningn precepto de la Constitu-
cin o de la Legislacin del estado de Mxico o de cualquier otro de la Repblica se
prohiba concesionar la funcin legislativa o la jurisdiccional, por ejemplo.
4. LOS CUERPOS ENCARGADOS DE lA SEGURIDAD
PBLICA MUNICIPAL
Conforme a lo dispuesto en el artculo 21 constitucional, la seguridad pblica es una
funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios. estos
ltimos la ejercen principalmente a travs de las respectivas corporaciones armadas orga-
nizadas principalmente bajo el rtulo de polica preventiva.
A. LA IDEA DE roucn ysu EVOLUCiN
El vocablo castellano polica tiene diversas acepciones, en una de las cuales se interpreta
como conjunto de ordenamientos jurdicos encaminados a mantener el orden pblico
de un Estado; en otro sentido, significa cuerpo encargado de velar por el mantenimiento
del orden pblico y la seguridad de la poblacin, a las rdenes de las autoridades polti-
cas; la palabra polica proviene de la voz latina politia, que a su vez deriva de la griega
politeia, que significa ciudadana, vida pblica, o administracin del Estado.
Al parecer, el trmino polica empieza a emplearse en el mbito jurdico a princi-
pios del siglo XV, en las Ordenanzas Reales de 1403 relativas a la polica y buen gobier-
no" de la ciudad de Pars; empero, donde mayor desarrollo alcanza la nocin de polica
es en Alemania, en donde, segn Pricz Pleiner, a fines del siglo XIX se introduce bajo el
vocablo polizei.
U98l
Inicialmente la nocin de polica estuvo referida a la ciudad y su gobierno, poste-
riormente, en el Estado absolutista, la nocin se ampla para referirse a todo lo relativo al
gobierno interior de una entidad poltica, lo cual se regula en el iuspoluiae, o sea, en el
derecho de polica, dictado arbitrariamente por el monarca que asume el rol de benefac-
tor de sus sbditos, quienes carecen de derechos, ya que, segn explica Jase Antonio
Garda-Trevijano Fas:
JORGE FERNNDEZ RUIZ
325
El us po/itiae vena a significar todo el conjunto de reglas referentes a la vida social y

comunitaria. Poco a poco el trmirno polica se fue depurando de una serie de funciones
que quedaron independizadas; pero este proceso es lento y nada claro, pues parte de la
doctrina contina manteniendo elsentido total del vocablo. Podemos definir, por tanto,
el derecho de polica, como elderecho pblico del Estado absoluto, englobando el pol-
rico, eladministrativo e internacional, si es que en aquella poca se hubiese realizado esta
distincin."?"
La nocin de polica en el Estado liberal se redujo a garantizar la tranquilidad y el
orden pblico entendido como seguridad en la va pblica; en este orden de ideas, el
Cdigo General de Prusia de 1794, en el prrafo 10 del ttulo XVII de la parte 11,
estableci: "Es funcin de la polica el tomar las medidas necesarias para mantener la
tranquilidad pblica, la seguridad y el orden y para prevenir peligros inminentes al p-
blico o a alguno de sus miembros-P?"
En cambio, con el advenimiento del Estado intervencionista la nocin de polica
se increment con los rubros de salubridad, comercio, orden econmico y poltico, por
lo que, en este sentido, polica vino a ser el conjunto de actividades caracterizadas por la
utilizacin de medidas coactivas para limitar la actuacin y los derechos de los particula-
res en beneficio del inters general; as, la antigua polica del Estado liberal, convertida
en polica de seguridad, vino a ser una de las muchas clases de policas de! Estado
intervencionista.
B. CONCEPTO ACTUAL DE POLlcfA
No se debe confundir e! concepto de polica con e! de gendarme o agente de polica; e!
primero est referido a una actividad del gobierno, e! segundo alude a un servidor pbli-
co, guardin de! orden; por ello, Serra Rojas propone:
Comencemos por ofrecer una explicacin previa de lo que se entiende por polica en
trminos generales y apoyados en la doctrina sobre el particular:
El rgimen de polica est constituido por un conjunto de facultades coactivas que tiene
el poder pblico, para vigilar y limitar la accin de los particulares, los cuales, dentro de!
concepto moderno de Estado, deben regular su actividad con los deberes y obligaciones
que les impone la ley que se funda en una finalidad de utilidad pblica.P''"
326
".
C. EL PODER DE roucn
El rgimen de polica a que se refiere Serra Rojas, implica el ejercicio de un poder: el de
polica. La locucin poderdepolica, al parecer, fue acuada en el siglo pasado por john
Marshall, presidente de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos de Amrica, en
la sentencia del caso Brown us Maryland, para aludir a la facultad del Estado de preci-
sar el alcance de los derechos individuales.
En opinin de Rafael Bielsa, "Encindese por poder de polica la potestad jurdica
de la administracin pblica que se ejercita mediante limitaciones con el fin de regular el
uso de la libertad y promover el bienestar generab.P''"
Actualmente, la doctrina jurdica predominante, especialmente en Amrica Lari-
na, interpreta al poder de polica como el conjunto de restricciones impuestas
coacrivarnenre al ejercicio de los derechos por la va reglamentaria, en aras del inters
general.P'"
D. LA POLlCrA ADMINISTRATIVA
Recordemos el caracter polivalente del trmino polica para no confundirlo cuando alu-
de a una actividad del gobierno, con el de gendarme o agente de polica, que hace refe-
rencia a un cuerpo armado; en el primer sentido se trata de la polica administrativa que
conlleva el poder jurdico de adoptar decisiones para limitar la libertad y la propiedad de
los paniculares. Para Fernando Garrido Falla, polica administrativa es aquella activi-
dad que la Administracin despliega en el ejercicio de sus propias potestades que, por
razones de inters pblico, limita los derechos de los administrados mediante el ejerci-
cio, en su caso, de lacoaccin sobre los mismos.'?"
E. LAs POLICAS ESPECIALES
La polica administrativa ha extendido su mbito de manera importante, lo que hace
conveniente diferenciar en ella distintos tipos, de acuerdo a la diversidad de materias de
control policial; por tanto, como certeramente apunta Garrido Falla:
La distincin entre la polida general y las policas especiales es una consecuencia de la
ampliacin del concepto de orden pblico como causa justificante de la intervencin
policial (... ) Las policas especiales surgen con el intervencionismo administrativo en
aquellas otras materias que, con la evolucin del Estado moderno, pasan a conectarse
con la idea de orden pblico.P'"
JORGE FERNNDEZ RUIZ
327
De esta suerte se suele hablar de polica de cultos, polica de la propiedad. polica

de comercio. polica sanitaria, y desde luego de polica de seguridad, entre Otras.
a) PolkIa de cultos
El propsito fundamental de la polica de cultos consiste en mantener la exteriorizacin
en pblico del sentimiento religioso y de su su ceremonial y solemnidades, de forma que
no constituyan delito o falta administrativa, respeten el orden y la moral pblicos, y se
apeguen a lo dispuesto por la ley. A este respecto, el artculo 24 de la
Constitucin General de la Repblica, dispone:
Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que ms le agrade y para practi-
car las ceremonias, devociones o actos de culto respectivo, siempre que no constituyan
un deliro o falta penados por la ley.
El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohfban religin alguna.
Los actos religiosos de culto poltico se celebrarn ordinariamente en los templos. Los
que extraordinariamente se celebren fuera de stos se sujetarn a la ley reglamentaria.
b) Pulida de la propi"ad
Se propone lapolica de lapropiedad, proteger los derechos de propiedad inmobiliaria e
intelectual mediante la inscripcin, en los registros pblicos de propiedad y de comer-
cio, de tales derechos, y la publicidad correspondiente que de dicha inscripcin se deri-
va, en afn de dar seguridad jurdica en su adquisicin y en su goce normal, as como con
el objeto de proteger la buena fe de los gobernados, exigiendo el cumplimiento de los
respectivos requisitos jurdicos esenciales.
t') Polict de comercio
TIene como finalidad la polica de comercio proteger los derechos del consumidor, y
procurar la equidad y seguridad jurdica en las relaciones comerciales entre proveedores
y consumidores, cuidando y constatando que los instrumentos y prcticas del comercio
se mantengan dentro de los cauces de la ley, a cuyo efecto vigila y verifica:
> Las pesas y medidas, en aras de la certeza y uniformidad de las unidades empleadas.
> Los envases, marcas, denominaciones, especificaciones y dems inscripciones de los
productos, para evitar falsedades y engaosa.
> Que en el envase del producto apatezca visible el peso neto del producto o la cantidad
en la medida que corresponda.
328
> Que los productos dainos para la salud, adviertan tal cosa de manera visible en su
envase y en su publicidad.
> Que la publicidad no sea engaosa.
> Que se haga constar si el producto es nacional o extranjero, y en este ltimo caso el
lugar de procedencia y fabricacin, as como el nombre y domicilio del responsable en el
pas.
> En fin, en los trminos del artfculo 2 de la Ley Federal de Competencia Econmica:
"Proteger el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevencin y
eliminacin de monopolios, prcticas monoplicas y dems restricciones al funciona-
miento eficiente de los mercados de bienes y servicios.
d) Policia sanitaria
Primordialmente, la polica sanitaria trata de proteger la salud de la poblacin y la salu-
bridad general del pas, mediante la planeacin, regulacin control y vigilancia de los
servicios de atencin mdica, salud pblica, regulacin sanitaria y salubridad general;
control y vigilancia de la preparacin, posesin, uso, suministro, importacin, exporta-
cin, distribucin y circulacin de comestibles y bebidas, productos biolgicos, drogas y
productos medicinales; y cuidar de la aplicacin de las medidas para combatir el alcoho-
lismo, las toxicomanas, las enfermedades transmisibles, y las epidemias.
e) Polidade seguridml
Indiscutiblemente, la polica de seguridad es la polica por antonomasia, cuyo propsito
consiste en mantener el orden pblico mediante la vigilancia de agentes pblicos arma-
dos, que efectan una doble labor: preventiva y represiva; la primera para mantener el
orden pblico y la segunda para restablecerlo cuando ha sido alterado.
F. LA pOLIcfA COMO CORPORACiN ARMADA
Venimos de decirlo, en otra de sus acepciones, polica hace referencia a las fuerzas o
cuerpos depolica y denota la ejecucin material de las tareas de vigilancia de la va y
lugares pblicos, de prevencin de comisin de delitos, de prevencin de comisin de
infracciones administrativas, de investigacin de los delitos o infracciones, de persecu-
cin de los delincuentes o infractores, y de mantenimiento del orden pblico, por parte
de las corporaciones armadas policiales. Aspues, la actuacin de los cuerpos policiales se
puede separar en dos tipos diferentes: las de carcter preventivo y las de carcter represi-
vo, como explica Francisco Alonso Prez, al distinguir:
JORGE FERNNOEZ RUIZ
329
a) Actuaciones decarcterpreventivo, Estas actuaciones se concretan a travs de la presen-

cia y vigilancia en actos pblicos, manifestaciones, espectculos, patrullas, servicios de
proteccin o verificaciones de identidad de sospechosos, e incluso con el conocimiento
previo de actividades delictivas por medio de informaciones para evitar su comisin.
b) Actuaciones de carcter represivo. Cuando la actividad preventiva no resulte suficiente
para mantener el orden y hacer respetar la ley, los funcionarios policiales deben actuar de
forma represiva. La represin es el ltimo recurso de que dispone la Polica para hacer
frente a las agresiones graves contra los derechos y libertades de los ciudadanos.P'"
Los integrantes de las referidas corporaciones de polica estn facultados para
hacer uso de la fuerza a fin de corregir la conducta renuente o desobediente de los parti-
culares respecto de los preceptos contenidos en los bandos de polica y buen gobierno o
disposiciones normativas equivalentes.
El uso de la fuerza o coercin directa, representa la forma ms drstica de la
actuacin del agente de polica, quien bajo esta modalidad violenta la voluntad de las
personas, al tratarlos como objetos, porque pretende alcanzar, por la fuerza y de manera
inmediata, un fin determinado, previsto en elordenamiento jurdico. Al decir de Benjamn
Villegas Basavilbaso:
Esfuncin de la polica combatir las turbaciones llevadas por los particulares a la admi-
nistracin pblica, la que para el cumplimiento de sus fines se vale de personas y cosas.
Si la turbacin se traduce en un ataque a estas personas y cosas, la polica responde por la
coercin directa: impide o hace cesar la mrhacin por el empleo de b fuenaY07)
Obviamente, la facultad de coercin directa no autoriza a ningn agente de la
polica al uso caprichoso de la fuerza, porque la coaccin -salvo casos excepcionales-
ha de sujetarse, segn la doctrina, a un proceso preventivo que cuando menos induya
previamente un acro formal de apercibimiento, una notificacin y, desde luego, una
negativa o mora infundada del afectado. En este orden de ideas, la regulacin jurdica
municipal de la actuacin de los integrantes de las corporaciones policiales debe contener
disposiciones expresas para prohibir al polica:
> Usar la fuerza contra personas a quienes no haya invitado previamente a la obediencia,
salvo cuando sea agredido, o resulte obviamente intil o peligroso para l hacerlo.
330
> Usar fuerza notoriamente mayor a la necesaria para hacer cumplir la ley.
> Solicitar auxilio notoriamente mayor al necesario para hacer frente a una situacin
infractora o delictiva.
> Usar la fuerza para introducirse a un domicilio, sin orden de cateo expedida por un
Juez.
> Torturar a una persona para obtener pruebas de la comisin de un deliro o infraccin,
o con cualquier otro fin.
> Detener a una persona por la presunta comisin de delito o de falta administrativa,
salvo en caso de flagrancia.
Figuran como casos excepcionales que permiten a los cuerpos de polica el uso de
la fuerza o coaccin sin darse el mencionado proceso preventivo, e111amado estado de
necesidad, y la destruccin de bienes pblicos.
a) El estado de necesidad
Ocurre en ocasiones que un derecho entra en conflicto con orro y ambos estn
involucrados en un grave peligro imposible de suspenderse o resolverse de inmediato, en
tal caso estamos frente al estado de necesidad, en cual se justifica el sacrificio de bienes o
derechos de menor valor, para preservar los de mayor valor, sin las medidas previas del
antes citado proceso preventivo.
b) La destruccin de bienes pblicos
De igual manera, tampoco existe obligacin de efectuar previamente el referido proceso
preventivo, cuando se trata de actos de particulares que destruyen o daan bienes pbli-
cos. Sobre este particular, el profesor argentino Barrolom A. Piorini, seala:
En este caso no se habla del ataque a un derecho o libertad fundamental, puesto que
ningn individuo tiene derecho privado sobre las cosas pblicas; su conducta de
desigualdad es un ataque frontal al derecho de todos. Su conducta individual y particular
es menifiesra infraccin; por ejemplo, colocacin de un objeto que molesta el curso
natural de un ro, colocacin de un automotor que obstruye la calle pblica, colocacin
de carteles en hilos del servicio pblico de electricidad, etc. En estos casos, los actos
coactivos para el inmediato retiro de objetos, sin intimacin o notificacin previa, se
miden de acuerdo con el perjuicio que se produce a la colectividad.(203)
331
Distinto sera el caso en que el agente de polica utilizara su arma para defenderse
de la agresin antijurdica, actual o inminente, y no provocada, de un panicular, porque
en ese supuesto, el agente de polica hace uso del derecho de legtima defensa, siempre y
cuando sea indispensable la defensa y exista racionalidad de los medios empleados para
repeler la agresin; obviamente, en tal caso, el agente de polica hace uso del arma como
cualquier gobernado en ejercicio de la legtima defensa, ante el ataque injustificado que
sufre.
e) Reglas bsicas para el empleo deannas defuego
Como anexo II de su Gua delpolicia, Miguel Sacre Iguniz planrea como reglas bsicas
para el empleo de armas de fuego, las siguientes:
1. Las armas de fuego deben considerarse como defensivas y usarse solamente cuando el
agente policial se ve obligado a ello por las circunstancias existentes.
2. Esresponsabilidad del agente de la polica el utilizar las armas de fuego slo cuando es
absolutamente necesario y si las circunstancias del caso concreto lo justifican plenamente.
3. Cuando el presumo responsable de un delito est huyendo, el personal de la polica
no debe dispararle, a menos que tenga fundada razn para cceer que en ese momento la
conducta de aquel amenaza con causar graves daos, sea al propio agente o a terceras
personas.
4. Las armas de fuego, como regla general, no debern ser empleadas para arrestar a una
persona que sea responsable nicamente de faltas administrativas.
5. Slo se puede llegar a admitir eldisparo de armas de fuego sobre un vehculo conducido
en huda, cuando se justifique plenamente su detencin. no existan otros medios para
lograrlo y no se pongan en peligro las vidas e integridad de personas ajenas a los hechos.
6. No se deben disparar armas de fuego como seal de advertencia.
7. Todo agente policial debe observar las normas tcnicas sobre el cuidado de las armas
de fuego y abstenerse de todo simulacro o juego con las que tenga a su alcance.
8. El agente policial que no est uniformado y que sin embargo porte arma de fuego,
debe hacerlo con la mxima discrecin posible.
9. Los miembros de la polica nicamente deben utilizar las armas de fuego que previa-
mente se les hayan autorizado, de acuerdo con la normarividad vigente.
10. No deben imponerse limitaciones a los miembros de la polica que les impidan el
desarrollo legal de sus actividades. entre las cuales est el deber legal de emplear armas de
fuego cuando exista la necesidad de proteger sus vidas o las de los dems.v?"
332
G. PENAS O SANCIONES POR INFRACCIONES DE roucn

De la facultad de polica de hacer uso de la coaccin, se desprende la de imponer penas
o sanciones administrativas por contravenciones o faltas a la normativa de polica y buen
gobierno; destacan entre ellas, el arresto administrativo o prisin gubernativa, y la multa
administrativa.
a) El arrestoadministrativo
Conocido tambin como prisin gubernativa o administrativa, el arresto administrativo
viene a ser la breve reclusin o privacin de la libertad, a manera de coercin policial,
prevista en la normativa de polica, impuesta con base en pruebas o evidencias que acre-
diten la infraccin a disposiciones especficas de polica.
Ms que imponer una pena, el arresto administrativo por infracciones de polica,
tiene el propsito de mantener el orden pblico o de restablecerlo cuando se ha alterado.
As lo consideramos cuando se arresta a los rijosos durante el desarrollo de un espectculo
pblico, o al ebrio que escandaliza en la va pblica, por ejemplo. Importa hacer hincapi
en que e! arresto administrativo no debe imponerse en contravencin de los derechos
humanos garantizados en la Constitucin, cuales son la garanta de audiencia, el que no
pueda ser obligado a declarar, la prohibicin de toda incomunicacin, intimidacin o
tortura, y, desde luego, e! arresto administrativo por ms de 36 horas; porque un arresto
administrativo de 36 horas dista mucho de ser una sancin minscula y carente de
importancia que no merezca la proteccin de los derechos humanos que, en su caso,
vulnere la imposicin de la misma, habida cuenta que, como lo ha sostenido e! Poder
Judicial Federal:
Un arresto administrativo de treinta y seis horas (si no es que se viola la prohibicin de!
artculo 21 constitucional y se hace mayor) causa serios y graves daos a una persona
normal que no est familiarizada con el hampa y los medios carcelarios, y la proteccin
de! debido proceso legal, en esos casos, para privar de la libertad a los gobernados, incluye
necesariamente, en e! espritu de nuestra Constitucin, e! respeto a tales derechos en
cualquier detencin, de cualquier duracin y naturaleza que sea.(lIO)
b) La multa administrativa
Considerada como un medio represivo de tipo pecuniario, la multa administrativa, por
infringir diposiciones de polica, viene a ser otro tipo de sancin que impone la
333
administracin pblica, consistente en el pago de una cantidad de dinero al erario, previa

comprobacin de la infraccin cometida.
Conforme a la doctrina, la multa administrativa, a diferencia de la fiscal, es de
monto reducido o bajo y trata slo de reprimir la infracin, mas no de compensar lo
evadido por infractores no detectados.
H. LA POLlefA MUNICIPAL
Sin duda, el Estado neoliberal de nuestros das, inserto en un mundo globalizado ha
trado consigo un incremento delincuencial y una profesionalzacin en el crimen
organizado, en detrimento del orden pblico, lo que dificulta el ejercicio de la funcin
de seguridad pblica a cargo de las corporaciones municipales de polica, que enfrentan
como problemas comunes, en la mayora de los municipios mexicanos, los de armamento
y equipo obsoleto, deficiente e insuficiente, as como una notoria impreparacin de los
agentes de polica municipal que se manifiesta en:
> Su desconocimiento de los derechos humanos
> Su desconocimiento de sus propios derechos y obligaciones
> Su falta de capacitacin
> Sus bajos salarios
> Sus practicas cotidianas de corrupcin y, en consecuencia, su imagen deteriorada ante
la poblacin.
A este respecto, el maestro Benjamn Luna Alarorre hace notar que en los
enfrentamientos armados ocurridos entre policas y delincuentes, los primeros resultan
lesionados con arma de fuego, con mayor frecuencia que los malhechores, por lo que se
debe contrarrestar tal situacin en aras de la vigencia del orden pblico:
Para ello es importanre desvirtuar el rol de supuestos>! provocado por mandos policiales
imprudentes, negligenres o anaremizanres que al declarar pblicamenre la insuficiencia
de sus estados de fuerza para combatir a la delincuencia, han provocado en sta un
sentimiento de ominosa impunidad y desarrollado acritudes de organizacin delictiva y
de supremacfa del delincuente sobre la sociedad y sobre las autoridades e instituciones
responsables de la seguridad pblica.v'!'
334
A nivel municipal, la polica preventiva est bajo el mando del presidente munici-
pal; sin perjuicio de acatar las rdenes del gobernador del estado en los casos considera-
dos por ste como de fuerza mayor o alteracin grave del orden publico, y sin perjuicio,
tambin, de que el titular del Poder Ejecutivo federal asuma el mando de la polica
preventiva municipal del municipio al que llegue a residir habitual o transitoriamente,
durante el tiempo que dure su estancia en el mismo, segn dispone la fraccin VII del
articulo 115 consritucional.P'" En algunos municipios se agrega a la polica preventiva,
el cuerpo de bomberos y el escuadrn de rescate, as como una polica complementaria,
que debe estar prevista en la ley y suele integrarse en dos cuerpos: la pollera auxiliar y la
polica bancaria e industrial, cuyo mando superior debe quedar tambin a cargo del
presidente municipal; ambas corporaciones policiales complementarias desarrollan la
funcin de seguridad pblica a peticin expresa de parte interesada, en reas o zonas
determinadas, mediante una remuneracin que cubra el costo de operacin de las activi-
dades correspondientes, como ocurre en el caso de plazas comerciales, centros de diver-
sin, bancos y empresas fabriles, por citar unos cuantos ejemplos.
La organizacin y actuacin de las dependencias administrativas y de (os cuerpos
policiales, a cuyo cargo queda el ejercicio de la funcin pblica municipal de seguridad
pblica, debe sujetarse a un rgimen militarizado, parecido al del Ejrcito, y regularse en
el bando o reglamento municipal respectivo, en consonancia con las leyes de la materia,
sin que se pueda invocar obediencia debida cuando se trate de rdenes notoriamente
inconstitucionales o delicrivas.v'!'
En nuesrra opinin, los cuerpos de polica preventiva, de bomberos, de rescate y,
en su caso, de polica complementaria municipales, deben estar adscritos a un rea ad-
minisrrativa: direccin o departamento, directamente dependiente del presidente muni-
cipaL
Por ejemplo, en el municipio de Aguascalientes, el Cdigo Municipal de
Aguascalienres, expedido por su H. Ayuntamiento el 22 de octubre de 1998, encomien-
da a una misma unidad admnisrrariva: la Direccin de Seguridad Pblica y Vialidad, el
ejercicio de las funciones pblicas municipales de seguridad pblica -indudos sinies-
tros y desasnes- y de trnsito, al disponer:
JORGE FERNNDEZ RUIZ
335
ARTCULO 457.- LaDireccin de Seguridad Pblica y Vialidad es un rgano municipal

destinado, en un marco de respeto a las garantas individuales, a:
I. Mantener la tranquilidad y el orden pblico, vigilando permanentemente todo el
territorio del municipio, apegndose a la divisin de sectores que consigna el Cdigo; en
la zona rural del territorio del municipio, deber apoyar en sus funciones a los Delegados
y Comisarios Municipales y efectuar una estrecha vigilancia en todos los poblados y
rancherfas;
11. Proteger la integridad fsica, la seguridad y bienes de las personas, que transitoria o
permanentemente radiquen en el municipio, a travs de medidas concretas y adecuadas
que prevengan todo acto que perturbe o ponga en peligro esos bienes jurdicamente
tutelados;
111. Prevenir la comisin de delitos e infracciones a las leyes y reglamentos a travs de
disposiciones y acciones concretas para preservar la paz social;
rv, Colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos, siendo auxiliar del Ministerio
Pblico, del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, tanto federales como del Estado, de
conformidad con lo dispuesto en la Constitucin Polfrica de los Estados Unidos
Mexicanos;
V. Auxiliar a la poblacin en casos de siniestros y desastres,
VI. Vigilar el cumplimiento de las normas de trnsito de vehculos, semovientes y peato-
nes dentro del municipio;
VIL Auxiliar a las auroridades municipales, estatales y federales, en los casos en que se
requiera el uso de la fuerza pblica; y
VIII. Practicar inspeccin anual a los vehculos registrados en la entidad, para verificar el
cumplimiento de las obligaciones que seala el presente Cdigo, as como la Ley de
Vialidad del Estado.
Conviene que el nombramiento del ti miar de la direccin, departamento o co-
mandancia de polica competa al ayuntamiento, a propuesta del presidente municipal, y
no se atribuya al gobernador del Estado, porque ello vulnera la autonoma municipal,
como ocurre en el municipio de Aguascalientes, en el que, de acuerdo con el arrculo
465 del citado Cdigo Municipal, el director de seguridad pblica y vialidad municipal
es nombrado por el gobernador del Estado.
En cuanto a la relacin jurdica del municipio con los miembros integrantes de
336
sus corporaciones policiales, su naturaleza administrativa se confirma en disposicin

contenida en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, concretamente
en la fraccin XlII del apartado B del artculo 123 -Los militares, marinos y miembros
de los cuerpos de seguridad pblica, as como el personal del servicio exterior, se regirn
por sus propias leyes-; y se reitera por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, al
resolver por unanimidad de once votos la Contradiccin de tesis 11194, entre las susten-
tadas por el Primero y el Segundo Tribunales Colegiados del Segundo Circuito, en los
trminos srgurenres.
POLICfAS MUNICIPALES YJUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL
ESTADO DE MXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIN JURfDlCA ES
DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.
La relacin Estado-empleado fue, en principio, de naturaleza administrativa, pero el
derecho positivo mexicano, en beneficio y proteccin de los empleados, ha transforma-
do la naturaleza de dicha relacin equiparndola a una de carcrer laboral y considerado
al Estado como un patrn fui generis. Sin embargo, de dicho rraramienro general se
encuentran excluidos cuatro grupos, a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de
seguridad pblica y el personal del servicio exterior, para los cuales la relacin sigue
siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad.
Por tanto, si los miembros de la polica municipal o judicial del Estado de Mxi-
co, constituyen un cuerpo de seguridad pblica, estn excluidos por la fraccin XIII
Apartado B de! artculo 123, en relacin con los artculos 115, fraccin VII, segundo
prrafo y 116, fraccin V, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
de la determinacin jurdica que considera la relacin del servicio asimilada a la de eraba-
jo y al Estado equiparado a un patrn, de donde se concluye que la relacin que guardan
con e! gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por
las normas tambin administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que,
por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a sta no consti-
tuyen actos de paniculares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la
orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el juez de Distrito.
El Tribunal Pleno en su sesin privada del jueves treinta y uno de agosto de mil nove-
cientos noventa y cinco asign e! nmero 24/1995 (9A) a esta tesis de jurisprudencia
aprobada al resolver la Contradiccin de Tesis nmero l/94.(lI4)
JORGE FERNNDEZ RUIZ
337
5. PRINCIPIOS TICOS DEL EJERCICIO DE LAFUNCIN

DE SEGURIDAD PBLICA MUNICIPAL
La administracin pblica en sus distintos mbitos: federal, estatal, municipal y del
Distrito Federal, ejerce el monopolio del uso institucionalizado de la coaccin jurdica a
travs de las corporaciones policiales que, por tal razn se ven precisadas a portar -yen
su caso emplear- armas, por lo que se requiere la determinacin de lmites y principios
para su empleo, a fin de lograr el difcil equilibrio entre dos valores a veces contrapuestos:
libertad y seguridad, a efecto de preservar el orden pblico y de proteger la vida y la
imegridad de las personas, incluso mediante el uso de la fuerza y de las armas, sin vulnerar
los derechos y libertades consagrados por la Constitucin.
Los miembros de las corporaciones policiales, como los dems servidores pblicos
municipales, al incurrir en responsabilidad quedan sujetos a las disposiciones de la
respectiva ley de responsabilidades de los servidores pblicos, prevista en el artculo 109
constitucional; en Sonora. por ejemplo, la Leyde Responsabilidades de los Servidores P-
blicos del Estadoy de los Municipios, expedida el6 de abril de 1984, ao de Jess Carcfa,
hroe de Nacozari, establece:
Artculo 63.- Todo servidor pblco rendr las siguientes obligaciones para salvaguardar
la legalidad. honradez. lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observads en el
desempeo de su empleo, cargo o comisin, y cuyo cumplimiento dar lugar al
procedimiento y a las sanciones que correspondan, segn la naturaleza de la infraccin
en que se incurra, y sn perjuicio de sus derechos laborales, previstos en las normas
especficas que al respecto rijan en el servicio:
l. Cumplir con la mxima diligencia y esmero el o los servicios que tuviere a su cargo;
11.Absrenerse de roda acto u omisin que cause o pueda causar la suspensin o deficiencia
del servicio;
111. Abstenerse de todo acto u omisin que implique abuso o ejercicio indebido de su
empleo, cargo o comisin;
IV. Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y presupuestos
correspondientes a su competencia;
V; Cumplir las leyes y normas que determinen el manejo de los recursos econmmicos
pblicos;
VI. Utilizar los recursos que tenga asignados para el desempeo de su empleo, cargo o
comisin, de acuerdo a los presupuestos por programas aprobados;
VII. Ejercer las facultades que le sean atribuidas y utilizar la informacin a que tenga
338
acceso por sus funciones, exclusivamente a los fines a que estn afectos;
VIII. Custodiar y cuidar la documentacin e informacin que por razn de su empleo,
cargo o comisin, conserve bajo su cuidado o a la cual tenga acceso, impidiendo o evitando
el uso, la Sustraccin, destruccin, ocultamiento, utilizacin o inutilizacin de aquellas;
IX. Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisin, tratando con respeto,
diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relacin con motivo
de aqul;
X. Observar en la direccin de sus inferiores jerrquicos las debidas reglas del trato y
abstenerse de incurrir en agravio, desviacin o abuso de autoridad;
XI. Observar respeto y subordinacin legtimas con respecto a sus superiores jerrquicos
mediatos o inmediatos, cumpliendo las disposiciones que stos dicten en el ejercicio de
sus atribuciones;
XII. Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que presten sus
servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las rdenes que reciba.
Deber, de igual manera, proporcionar en forma oportuna y veraz, toda la
informacin y datos solicitados por la Comisin Estatal de Derechos Humanos, a efecto
de que dicha Comisin pueda cumplir con las facultades y atribuciones que le
correspondan;
XIII. Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de
concluido el periodo para el cual se le design o de haber cesado, por cualquier otra
causa, en el ejercicio de las mismas;
XIV: Abstenerse de otorgar a sus subordinados licencias o permisos para ausentarse de
sus labores con o sin goce de sueldo, salvo lo que prevengan las normas jurdicas aplicables
en este rengln;
XV. Abstenerse de comisionar para el desempeo de cualquier funcin a sus subordinados,
cuando dicha comisin se ordene en contravencin de preceptos prohibitivos aplicables;
XVI. Abstenerse de desempear algn Otro empleo, cargo o comisin oficial o panicular
que la ley le prohba;
XVII. Abstenerse de autorizar la seleccin, contratacin, nombramiento o designacin
de quien se encuentre inhabilitado por resolucin firme de autoridad competente para
ocupar un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico, o sin que llene los requisitos
que sealen las leyes para ello.
Deber, asimismo, abstenerse en el ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, de
celebrar o autorizar la celebracin de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones,
JORGE FERNNDEZ Rurz
339
arrendamientos y enajenacin de rodo tipo de bienes, prestacin de servicios de cualquier

naturaleza y la contratacin de obra pblica, con quien desempee un empleo, cargo o
comisin en el servicio pblico, o bien, con las sociedades de las que dichas personas
formen parte, sin la aprobacin previa y especfica de la Comralora, a propuesta razona-
da, conforme a las disposiciones jurdicas aplicables, del titular de la dependencia o
entidad de que se trate. Por ningn motivo podr celebrarse pedido o contrato alguno
con quien se encuentre inhabilitado para desempear un empleo, cargo o comisin en el
servicio pblico, o con las sociedades de que dichas personas formen parte;
XVIII. Excusarse de intervenir en la atencin, tramitacin o resolucin de asuntos en los
que tenga inters personal, familiar o de negocios, incluyendo aquellos de los que pueda
resultar algn beneficio para l, su cnyuge o parientes consanguneos hasta el cuarto
grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales,
laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor pblico o las
personas ames referidas formen o hayan formado parte:
XIX. Informar por escrito al jefe inmediato y, en su caso, al superior jerrquico, sobre la
atencin, trmite o resolucin de los asuntos a que hace referencia la fraccin anterior y
que sean de su conocimiento; y observar las instrucciones por escrito sobre su atencin,
tramitacin y resolucin, cuando a juicio del mismo jefe inmediato o del supervisor
jerrquico, el servidor pblico no pueda abstenerse de intervenir en ellos;
:XX. Abstenerse, durante elejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o recibir por s
o por interpsira persona, dinero u objetos mediante enajenacin a su favor, en precio
notoriamente inferior al que el bien de que se trate tenga en el mercado ordinario, o
cualquier donacin, empleo, cargo o comisin para s, o para las personas a que se refiere
la fraccin XVIII de este artculo, y que procedan de cualquier persona fsica o moral,
cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente
vinculadas, reguladas o supervisadas por elservidor pblico de que se trate en eldesempelo
de su empleo, cargo o comisin y que implique intereses en conflicto;
XXI. Desempear su empleo, cargo o comisin sin obtener o pretender obtener benefi-
cios adicionales a las contraprestaciones comprobables que reciba legalmente por el des-
empeo de sus funciones, sean para l o para las personas a las que se refiere la fraccin
XVIII de este precepto;
XXII. Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la seleccin, nombramiento,
designacin, contratacin, promocin, suspensin, remocin, destitucin o sancin de
cualquier servidor pblico, cuando tenga inters personal, familiar o de negocios en el
caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para l o para las personas a las que se
340
refiere la fraccin XVIII de este articulo,

XXIII. Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reci-
ba de la dependencia encargada de organizar, coordinar y aplicar el sistema de control,
conforme a la competencia de sta;
XXIV. Presentar con toda oportunidad y veracidad la declaracin de su situacin patri-
monial en los trminos que seale esta ley;
xxv. Supervisar que los servidores pblicos sujetos a su direccin, cumplan con las
disposiciones de este artculo, y denunciar por escrito a la Contratara o a la Contratara
municipal, segn corresponda, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones
llegaren a advertir, respecto de cualquier servidor pblico que pueda ser causa de respon-
sabilidad administrativa en los trminos de esta ley, y de las normas que al efecro se
expidan;
XXVI. Abstenerse de cualquier acto u omisin que implique incumplimiento de cual-
quier disposicin jurdica relacionada.
Como qued dicho, el ejercicio de la funcin pblica de seguridad pblica, en
buena medida est a cargo de las corporaciones policiacas municipales, cuya actuacin,
adems de sujetarse a la leyde responsabilidades del Estado que le corresponda, en los
trminos del penltimo prrafo del arrculo 21 constitucional, se regir por los princi-
pios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, para lo cual, la Ley General
que establece las bases de coordinacin del sistema nacional de seguridad pblica, publi-
cada en el Diario Oficialde la Federacin de 11 de diciembre de 1995, en lo que puede
estimarse como un cdigo tico de los agentes de polica, dispuso:
ARTfcULO 22.- Para que la actuacin de los integrantes de las insrieuciones policiales
se apegue a los principios constitucionales de legalidad, eficiencia, profesionalismo y
honradez, las instancias de coordinacin del sistema nacional promovern que en las
normas aplicables se provean, como mnimo, los deberes siguientes:
I. Conducirse siempre con apego al orden jurdico y respeto a los derechos humanos;
11. Prestar auxilio a las personas amenazadas por algn peligro o que hayan sido vfcrimas
de algn delito, as como brindar proteccin a sus bienes y derechos. Su actuacin ser
congruente, oportuna y proporcional al hecho;
III. Cumplir sus funciones con absoluta imparcialidad, sin discriminar a persona alguna
por su raza, religin, sexo, condicin econmica o social, preferencia sexual, ideologa
poltica o por algn otro motivo;
JORGE FERNNDEZ RUIZ
341
rv: Abstenerse en todo momento y bajo cualquier circunstancia de infligir, tolerar o

permitir actos de tortura u otros tratos o sanciones crueles, inhumanos o degradantes,
aun cuando se trate de una orden superior o se argumenten circunstancias especiales,
tales como amenaza a la seguridad pblica, urgencia de las investigaciones o cualquier
otra; al conocimiento de ello lo denunciar inmediatamente ante la autoridad competente;
V. Observar un trato respetuoso con todas las personas, debiendo abstenerse de todo
acto arbitrario y de limitar indebidamente las acciones o manifestaciones que, en ejercicio
de sus derechos constitucionales y con carcter pacfico realice la poblacin;
VI. Desempear su misin sin solicitar ni aceptar compensaciones, pagos o gratificaciones
distintas a las previstas legalmente. En particular se opondrn a cualquier acto de co-
rrupcin;
VII. Abstenerse de realizar la detencin de persona alguna sin cumplir con los requisitos
previstos en los ordenamientos constitucionales y legales aplicables;
VIII. Velar por la vida e integridad fsica de las personas detenidas en tanto se ponen a
disposicin de la autoridad competente;
IX. Participar en operativos de coordinacin con otras corporaciones policiales, as como
bridarles, en su caso, el apoyo que conforme a derecho proceda;
X. Obedecer lasrdenes de los superiores jerrquicos y cumplir con todas sus obligaciones,
siempre y cuando sea conforme a derecho; y
XI. Preservar el secreto de los asuntos que por razn del desempeo de su funcin
conozcan, con excepciones que determinen las leyes.
Los anteriores principios suelen ser recogidos en los ordenamientos jurdicos
municipales regularorios de la actuacin de las corporaciones, as, el Reglamento Orga-
nico del Municipio de Guadalajara, publicado el 29 de diciembre de 1997, en el capfru-
lo 11 del rulo quinto de su apartado segundo, relativo a los principios que regulan la
actuacin del Cuerpo de Seguridad Pblica, los adopta y desarrolla con mayor explicitud,
al establecer:
Artculo 2 8 ~ El cuerpo de seguridad pblica deber:
1. Actuar dentro del orden jurdico respetando y haciendo que se respete la Constitucin
Poltica de los Esrados Unidos Mexicanos, la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco,
la LeyOrgnica Municipal del Estado de Jalisco, el presente Reglamento y dems leyes y
reglamentos que de ellos emanen;
II. Servir con honor, lealtad y honradez a la comunidad, con disciplina y obediencia a
342
SEFlVICIOS PBLICOS MUNICIPA.LES
sus superiores y cuidar del entorno ecolgico del rea a su cuidado y vigilancia;
III. Respetar y proteger los derechos humanos y la dignidad de las personas;
IV. Actuar con la decisin necesaria y sin demora en la proteccin de las personas, en sus
derechos y sus bienes;
v: No discriminar en el cumplimiento de sus deberes a persona alguna en razn de su
raza, nacionalidad, sexo, religin, condicin social, preferencia sexual, ideologa poltica
o por cualquier otro motivo que dae o menoscabe la integridad fsica o moral as como
la dignidad de la persona;
Vl. Desempear con honradez, responsabilidad, diligencia y veracidad el servicio enco-
mendado, debiendo abstenerse de todo acto de corrupcin o faltas a la tica, as como
hacer uso de sus atribuciones para lucrar y obtener beneficio alguno por medio del
trfico de influencias;
VII. Respetar estrictamente los derechos bsicos de la mujer evitando cualquier forma
de acoso sexual;
VIII. Observar un trato respetuoso en sus relaciones con las personas, a quienes procu-
rar auxiliar y proteger en todo momento, debiendo abstenerse de todo acto de abuso de
autoridad y de Iimirar injustificadamente sus acciones o manifestaciones que en ejercicio
de sus derechos constitucionales y con carcrer pacfico realicen los ciudadanos, salvo
que con ellas se ataque la moral o se lesionen los derechos de terceros, provoquen algn
delito o se altere el orden pblico;
IX. Prestar auxilio a quienes estn amenazados de un peligro y, en su caso, solicitar los
servicios mdicos de urgencia, cuando dichas personas se encuentren heridas o grave-
mente enfermas, as como dar aviso a sus familiares o conocidos, de tal circunstancia;
X. En los casos de comisin de delitos, preservar las cosas en el estado en que se encuen-
tren hasta el arribo de la autoridad competente, procurando la conservacin de los obje-
tos materiales relacionados con los mismos y acordonar el rea para evitar la presencia de
personas o autoridades ajenas a la investigacin;
XI. Usar y conservar con el debido cuidado y prudencia el equipo puesto a su cargo,
durante el desempeo de sus labores;
XII. Evitar el uso de la violencia, procurando el uso de la persuasin, antes de emplear la
fuerza y las armas;
XIII. Velar por la preservacin de la vida, integridad fsica y los bienes de las personas
detenidas o que se encuentren bajo custodia;
XIV. No realizar, ni tolerar que se realicen, actos de tortura, tratos crueles, inhumanos o
degradantes a aquellas personas que se encuentren bajo su custodia, aun cuando se trate
JORGE FERNNDEZ RUIZ
343
de cumplir la orden de un superior o se argumenten circunstancias especiales, tales como

amenazas a la seguridad pblica, urgencia de las investigaciones o cualquier otra accin
en que se protejan bienes jurdicamente tutelados. En el caso de tener conocimiento de
tales actos, debern denunciarlos inmediatamente ante la autoridad competeme;
xv: Obedecer las rdenes de sus superiores jerrquicos y cumplir con todas las obliga-
ciones que tengan a su cargo, siempre y cuando la ejecucin de stas o el cumplimiento
de aqullas no signifique la comisin de un delito;
XVI. Observar un trato digno ydecoroso hacia los elementos policiacos que se encuentren
bajo su mando, con estricto apego a los derechos humanos y las normas disciplinarias
aplicables;
XVII. Guardar con la reserva necesaria las rdenes que reciban y la informacin que
obtengan en el desempeo de sus funciones, salvo que la ley les imponga actuar de otra
forma. Lo anterior, sin perjuicio de informar al Director Generala a la Secretara Gene-
ral del contenido de aquellas rdenes sobre las cuales tenga presuncin fundada de ilegalidad;
XVIII. Asistir a los cursos de formacin policiaca, a fin de adquirir los conocimientos
tericos y prcticos que conlleven a su profesionalizacin,
XIX. Observar las normas de disciplina que se establezcan en e! captulo respectivo de
este ttulo;
xx. Actuar coordinadamente con otras corporaciones policiacas brindndoles en su caso
e! apoyo que legalmente proceda;
XXI. Asistir puntualmente al desempeo de las comisiones y labores que le encomiende
su superior jerrquico; y a responsabilidad de los empleados pblicos, prevista en tres
vertientes
XXII. Se entiende por asistir puntualmente, el que el elemento llegue exactamente a la
hora sealada por su superior jerrquico.
En Estados Unidos de Amrica, la Norma tica de Conducta de los Empleados
del rgano Ejecutivo de Estados Unidos contiene los principios que rigen la actuacin
de los agentes de polica y de todo agente de la administracin pblica, entre los cuales
descuellan los siguientes:
> El principio relativo a la responsabilidad de los empleados pblicos. prevista en rres
vertientes: civil, penal y administrativa, por los delitos, faltas o hechos ilcitos realizados
en el desempeo de! cargo.
> El principio de lealtad a la legislacin, conforme al cual e! empleado pblico, por
encima de los intereses personales, debe guardar lealtad a la Constitucin, a las leyes, a
los principios ticos ya los reglamentos supletorios de las agencias del gobierno de Estados
344
Unidos de Amrica.
> El principio que atae a los intereses financieros, conforme al cual el empleado pblico
no debe manejar o resolver los asuntos relacionados con su propio inters o de su cnyuge,
padres, hijos o socios, salvo en los casos previstos en la ley.
> El principio de reserva del conocimiento de informacin con motivo de su cargo, en
virtud del cual el empleado pblico no debe aprovechar dicha informacin, cuando no
sea pblica, para realizar transacciones financieras, ni permitir el uso de la misma paca
beneficio de cualquier inters panicular.
> El principio que prohbe el enriquecimiento indebido, en razn del cual el empleado
pblico debe abstenerse de solicitar o recibir dinero, regalos o cualquier otro artculo de
valor monetario por el ejercicio de sus funciones, de parte de persona alguna -incluidos
los subalternos- o entidad que pretenda obtener una accin oficial de la agencia del
empleado, salvo en los casos previstos en la ley.
> El principio de no comprometer al gobierno por elcual el empleado pblico no debe,
sin autorizacin, hacer promesas de ningn tipo a nombre del gobierno de Estados
Unidos de Amrica, ni dar a entender que comprometen a dicho gobierno.
> El principio de evitar el aprovechamiento indebido del cargo, en razn del cual el
empleado pblico no debe aprovechar su cargo para obtener ganacias particulares ni otra
remuneracin que la prevista en la ley.
> El principio de imparcialidad, en cuya virtud el empleado pblico debe ser imparcial
en su actuacin, sin dar trato preferencial a ninguna persona u organizacin privada.
> El principio de proteccin y guarda de los bienes pblicos, por el cual el empleado
pblico debe proteger y conservar la propiedad federal, y abstenerse de usarla para fines
no autorizados.
> El principio de incompatibilidad, en razn del cual el empleado pblico debe abste-
nerse de desarrollar funciones de otro cargo o comisin oficial o particular que estn en
conflicto con sus deberes y responsabilidades gubernamentales.
> El principio de denunciar cualquier ilcito del que tenga conocimiento, en cuya virtud
e! empleado pblico debe denunciar a las autoridades todo despilfarro. fraude, abuso o
corrupcin de que se entere.
> El principio de cumplimiento de obligaciones legales, en razn de! cual e! empleado
pblico debe cumplir de buena fe cuantas obligaciones sean a su cargo como ciudadano
y como empleado pblico, especialmente las de carcter fiscal, como impuestos federa-
les, estatales o municipales.
> El principio de honestidad y buena conducta, de acuerdo con el cual el empleado
pblico debe cumplir sus deberes mediante un esfuerzo honesto, sin violar las leyes o las
JOFtGE F"EFtNNDEZ FtUIZ
345
normas y principios de tica antes expuestos.P!"

6. RElACIN DE LOS roucus
MUNICIPALES CON EL AYUNTAMIENTO
Los miembros de las corporaciones de polica municipal-incluidos los encargados del
control del rransiro-c- estn sujetos a un rgimen jurdico especial, diferente al resto de
los servidores pblicos, por considerar que la relacin que guardan con el gobierno mu-
nicipal-en este caso autoridad relacionada- es de naturaleza administrativa y se rige
por las normas tambin administrativas de la ley y reglamentos correspondientes, situa-
cin que se explica por tratarse de corporaciones armadas sujetas a una disciplina ms o
menos parecida a la militar, a quienes se les encomienda el uso de la fuerza pblica,
como mecanismo coactivo del municipio para el cumplimiento de sus fines y objetivos.
Respecto a la relacin de los agentes de la polica municipal, vase la tesis de
jurisprudencia 24/1995 (9A), de la Suprema Corte de jusncia de la Nacin, aprobada al
resolver la Contradiccin de Tesis nmero 11/94, cuya parte relativa transcribimos en el
desarrollo del subapartado H. LA POLlClA MUNICIPAL del apartado <<3. LA SEGURI-
DAD PBLICA EN lACLASIFICACIN DE lAS ACTIVIDADES MUNICIPA-
LES, del subcapfrulo 1. LA SEGURIDAD PBLICA MUNICIPAL.
7. COORDINACIN DE lA SEGURIDAD PBLICA
Habida cuenta que el ejercicio de la funcin de seguridad pblica compete a la Federa-
cin, al Distrito Federal, a los Esrados y a los municipios, resulta conveniente prever e
instrumentar una adecuada coordinacin entre tates instancias de gobierno, con tal pro-
psito se expidi la Ley general que establece las bases de coordinacin del sistema na-
cional de seguridad pblica, publicada en e! Diario Oficial de la Federacin de 11 de
diciembre de 1995, conforme a la cual el presidente municipal y e! ti miar de! rea de
seguridad pblica de cada municipio deberan coordinarse con las autoridades compe-
tentes de la Federacin, de los Estados y del Distrito Federal, para integrar el Sistema
Nacional de Seguridad Pblica, determinar las polticas de seguridad pblica y evaluar
sus acciones, a travs de las instancias previstas en la propia ley.
Tambin fue propsito formal de dicha coordinacin, desarrollar los lineamientos,
mecanismos e instrumentos para la mejor organizacin y funcionamiento de las
instituciones de seguridad pblica y para la formacin de sus integrantes; establecer,
utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de informacin del Sistema
Nacional; formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pblica, as como
346
SERVICIOS PElLlCOS MUNICIPALES
para llevarlo a cabo yevaluar su desarrollo, y tomar medidas y realizar acciones yoperativos
conjunros.
En los trminos del artculo 10 de la Ley en comentario, los rubros sobre los que
versa la coordinacin del municipio con las dems instancias responsables de la seguridad
pblica comprenden los concernientes a procedimientos e instrumentos de formacin,
reglas de ingreso, permanencia, promocin y retiro, disciplina, estmulos y recompensas
de los miembros de los cuerpos policiales; aspectos organizacionales, administrativos,
operacionales, presupuestales, financieros y de modernizacin tecnolgica de dichos
cuerpos; suministro, intercambio y sistematizacin de informacin; acciones policiales
conjuntas; regulacin y controles de los servicios privados de seguridad; relaciones con la
comunidad, y fomento de la culrura de prevencin de infracciones y delitos.
Sin duda, una de las ms graves preocupaciones de la sociedad de nuestros das
se refiere a la funcin pblica de seguridad pblica, cuyo ejercicio debe mejorarse
sensiblemente, tanto a nivel municipal como estatal y federal; para ello es indispensable
optimizar la coordinacin de las actividades de las diversas instancias del poder pblico,
para que sus tareas puedan realizarse adecuadamente sin menoscabo de la autonoma
municipal y de la soberana de los esrados.
II. ORDENACIN YCONTROL DEL TRNSITO MUNICIPAL
Arbitrariamente considerada en el artculo 115 constitucional como servicio pblico en
la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional, y -a semejanza de la seguridad
pblica-luego inmerso en la confusin de servicio pblico y de funcin pblica a raz
de la reforma de 1999 a dicho precepto, la ordenacin y control del trnsito es sin duda
una de Jos ms complejas acrdividades atribuidas al municipio, dadas sus imbricaciones
con diferentes funciones, servicios y obras de carcter pblico y programas de inters
pblico, tales como el transpone, la seguridad pblica, la vialidad pblica, la proteccin
del medio ambiente y el ahorro de energticos, encre Otros, que vienen a complicar ms
an la ya de por s compleja tarea de ordenar y controlar el trnsito en la va pblica
municipal, permanentemente amenazado, especialmente en las grandes urbes, por el
congestionamienro vehicular cuyo aspecto medular lo expone H. Buchanan en los
siguientes trminos:
Los problemas del movimiento en las ciudades nos resultan tan familiares que
no es necesario insistir en las frustraciones e irritaciones que provocan los
embotellamientos, en el derroche de carburante y en los enormes y bsicamenre intiles
JORGE FERNNDEZ RUIZ
347
esfuerzos de la polica, de los agentes de trfico y de todos los miembros de los numero-
sos cuerpos que se encargan de regular el trfico.
Un vehculo de motor, incluso el ms pesado e imperfecto, es capaz de desplazarse
a 1,5 kilmetros por minuto, mientras que la velocidad media del trfico en las grandes
ciudades es aproximadamente de 18 kilmetros por hora.P!"
1. ANTECEDENTES HISTRlCOS
Los problemas de trnsito en la ciudad de Mxico surgieron con la proliferacin de
vehculos en circulacin, circunstancia que dio lugar a diversas disposiciones adminis-
trativas, como la ordenanza expedida por el Cabildo el 21 de agosto de 1621, a efecto de
que ninguna persona de ninguna calidad y condicin que sea, as en esta ciudad y sus
arrabales, como en la dems ciudades y villas de esta Gobernacin, pueda usar de la
superflua y gasto de traer, ni traiga, cuatro mulas o caballos en los coches y carrozas
(excepto el Arzobispo, Obispo y Ttulos que hay en esta Nueva Espaa) si no fuere
saliendo en camino por las dichas ciudades, villas y lugares, dos leguas, y no menos
distancia, pena de perdido el coche o carroza con los caballos o mulas que llevare.P'"
A fines del siglo XVIII la existencia de ochocientos veinticinco vehculos de trans-
porte de pasajeros y ms de mil de carga, provocaron la reglamentacin del trnsito
vehicular, conforme a la cual se prohibi el trnsito de carretas y carretones de carga por
las calles empedradas y por las que tuvieran caos a nivel de superficie en el piso.
Con el siglo XX llegaron a la ciudad de Mxico los vehculos automotores, que en
1903 ya eran ciento treinta y seis, y para 1906 sumaban ochocientos, lo que dio lugar a
expedir el 25 de agosto de ese ltimo ao, el Reglamento de Transito que, entre otras
disposiciones, estableca la de dotar a tales vehculos de una trompeta o timbre sonoro
que debera accionarse al aproximarse a los cruceros; y sealaba como velocidad mxima
permitida la de 40 kilmetros por hora.
En 1918 se cre y reglament el Departamento de Trfico del Distrito Federal,
con jurisdiccin en todos los municipios del mismo; para cumplir su cometido se inre-
gr un cuerpo de vigilancia compuesto de agentes de crucero y motociclistas; se hizo
obligatorio circular por el lado derecho de las vas pblicas, dotar a los vehculos de
claxon y accionar ste en la proximidad de los cruceros, as como respetar la seal de alto
indicada por agente o por semforo; se prohibi exceder la velocidad lmite -cuarenta
348
SERVICIOS PBLICOS MUNICiPALES
kilmetros mxirno-c-, quemar demasiado aceite, tomar o dejar pasaje a media calle,
llevar exceso de pasaje o carga, manejar en estado de ebriedad, y conducir vehculos en
malas condiciones; y se previeron sanciones para los infractores.
2. CONCEPTO DE TRNSITO
Trnsito es la accin y efecto de transitar que, a su vez, se entiende como: ir o pasar de un
punto a otrO por vas o parajes pblicos; trnsito es, pues, eldesplazamiento, el ir y venir,
el movimiento de personas y vehculos en la va pblica.
El trnsito es un derecho humano reconocido como tal en las declaraciones inter-
nacionales de derechos humanos y en los textos constitucionales de la mayora de los
pases del mundo contemporneo y, como observan Jorge Mosser Iturraspe y Horado
D. Rosarti:
"En el derecho a transitar interesa el trayecto propiamente dicho y la posibilidad de
cubrirlo con la menor cantidad de interferencias jurdicas, tcnicas y fcticas posibles
dentro de un marco de razonabilidad.'!"
3. LAORDENACIN YCONTROL DEL TRNSITO EN LA
CLASIFICACIN DE LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES
Habida cuenta de la potestad y autoridad que conlleva la realizacin de la ordenacin y
control del trnsito, esta actividad se ubica, de acuerdo a su naturaleza intrnseca, dentro
del catlogo de las correspondientes al ejercicio de las funciones municipales, por cuya
razn es indelegable e inconcesionable como toda funcin pblica.
Toda va que la referida acrividad de ordenacin y control del trnsito, de acuerdo
con la reforma de 1999 al artculo 115 constitucional, se incluye dentro del ambiguo y
confuso catlogo de la fraccin III de funciones y servicios pblicos, conviene precisar,
mediante nueva reforma constitucional, que se trata de una funcin pblica atribuida al
municipio destinada a sistematizar el trnsito de peatones y vehculos -yen su caso, de
animales- en la va pblica.
En Mxico, concurren al ejercicio de la funcin pblica de ordenacin y control
dd transito los gobiernos federal, del Distrito Federal, de los estados y de los municipios;
dicha funcin pblica federal de trnsito se desempea en los caminos y puentes de
JORGE FERNNDEZ RUIZ
349
jurisdiccin federal; la del Distrito Federal, en la va pblica de la ciudad de Mxico; la

de los Estados, en los caminos y puentes de jurisdiccin estatal, as como en las zonas
urbanas no atendidas por los municipios; y la funcin pblica municipal de trnsito se
presta en las zonas urbanas -con excepcin de la del Distrito Federal-, habida cuenta
que, en trminos generales, los caminos que comunican a unas zonas urbanas con otras
de la misma clase son de jurisdiccin federal o estatal.
4. LOS SUJETOS ACTIVOS EN LAORDENACiNY CONTROL
DEL TRNSITO MUNICIPAL
AJ margen de su naturaleza intrnseca, la ordenacin y control del trnsito municipal es
una facultad coincidente de la Federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios,
en el mbito de sus respectivas competencias; en esta materia, la jurisdiccin municipal
viene a ser la va pblica urbana, ya que los caminos estatales son de la competencia
estatal, en tanto que las carreteras federales son de jurisdiccin federal; los municipios
desarrollan esta actividad a travs de una corporacin conocida como "polica de trnsito,
que por atender tanto a la seguridad de peatones, como de conductores y pasajeros de
vehculos, en rigor, es un rgano de seguridad pblica -as la considera, por ejemplo, el
artculo 8, fraccin III, de la Ley de Seguridad Pblica del Esrado de Nayarit-c-, de
organizacin y disciplina similar a los cuerpos de la polica preventiva. En materia de
trnsito son autoridades municipales los ayuntamientos, los presidenres municipales y
los titulares del rea respectiva de la administracin municipal, as lo establece, por ejemplo
e! artculo 8 de laLey de Trnsito y Vialidad de! Estado de San Luis Potos. En e! muni-
cipio de Monterrey, Nuevo Len, e! presidente municipal es auxiliado en el estudio,
planeacin y despacho de los asuntos de la administracin pblica municipal, por diez
secretaras, una de las cuales es la de Vialidad y Trnsito, cuyas atribuciones explicita e!
Reglamento de la Administracin Pblica del Municipio de Monterrey en los siguientes
trminos:
Art.20.- A la Secretaria de Vialidad y Trnsito corresponde instrumentar e! adecuado y
permanente flujo vehicular, la seguridad vial y e! respeto de los reglamentos que regulan
e! trfico de automviles, camiones y dems vehculos en el municipio, correspondin-
dole el despacho de los siguientes asuntos:
1. Vigilar el trnsito vehicular en el municipio.
II. Planear, dirigir y controlar la revisin de automviles y vehculos automotores.
III. Instrumentar con sealamientos el trnsito de vehculos y peatones en el municipio.
350
IV. Disear, operar y administrar elsistema de semforos para agilizar eltrnsito vehicular
y la seguridad peatonal.
V. Auxiliar al Ministerio Pblico en la investigacin y persecucin de los delitos inheren-
tes o relacionados con el trnsito de vehculos y la aprehensin de los infractores.
VI. Imponer sanciones a las personas que infrinjan reglamentos de trnsito.
VIL Auxiliar, a solicitud de las autoridades federales, estatales y de otros municipios, en
la localizacin y persecucin de los delincuentes.
VlILParticipar en la innovacin y avances tecnolgicos, que permitan un mejor ejercicio
de sus funciones.
IX. Inducir la educacin vial entre la poblacin, particularmente entre los nios y los
jvenes escolares.
X. Promover elconcurso de la poblacin del Municipio para facilitar el trfico vehicular.
XI. Alentar la participacin ciudadana que permita la adecuada capacitacin de los con-
ductores de vehculos
XII. Difundir mediante campaas, seminarios y juntas, las polticas y normas que ata-
en a la seguridad vial.
XIII. Fomentar en la poblacin el respeto al peatn y a las normas de trnsito.
XIV. Conocer, tramitar y resolver el recurso de inconformidad.
xv: Promover la accin de la comunidad encaminada a denunciar las conductas irregulares
que llegare a presentar el personal de la Secretara. Para el despacho de los asuntos de su
competencia el Secretario de Vialidad y Trnsito se auxiliar con las Direcciones: Admi-
nistrativa; de Vigilancia y Educacin Vial Escolar; Operativa; de Vialidad y Transpor-
te; de Accidentes; Coordinaciones y Jefaturas de Departamento.
En otros municipios, las funciones de seguridad pblica y trnsito se suelen
encomendar a una misma unidad administrativa, direccin o departamento de seguri-
dad pblica y trnsito; as ocurre, por ejemplo, en el municipio de Naucalpan de jurez,
Estado de Mxico, mediante acuerdo de Cabildo de 10 Y11 de noviembre de 1999 se
expidi el Reglamento Interior de la Direccin General de Seguridad Pblica y Trnsito
Municipal, dependencia que tiene a su cargo fijar y dirigir las polticas en materia de
seguridad pblica preventiva y trnsito municipales, proponer y acordar con el presidente
municipal los proyectos de programas, reglamentos, acuerdos, circulares y convenios
relativos a dichas materias; as como coordinarse con las autoridades competentes de la
Federacin, los estados, el Distrito Federal y los municipios para el desempeo de las
funciones de seguridad pblica y trnsito; a cuyo efecto contar con los cuerpos de
JORGE FERNNDEZ RUIZ
351
o
o
_o
polica preventiva y de trnsito y las respectivas subdirecciones, entre otras dependencias.

En los municipios carentes de agentes de trnsito, convendra encomendar el des-
empeo de las tareas correspondientes, a los miembros de la polica preventiva munici-
pal que, en tal circunstancia desarrollaran ambas funciones simultneamente.
5. LOS SUJETOS PASNOS EN LAORDENACION y
CONTROL DEL TRNSITO
Dos diferentes clases de sujetos pasivos se distinguen frente al ejercicio de la funcin de
ordenacin y control del trnsito: el peatn y el conductor de tales medios de transpone;
esros ltimos se diferencian tambin en diversas categoras.
A. EL f>EATN
El sujeto pasivo de la ordenacin y control del trnsito ms desproregido es el peatn,
quien seve involucrado en la mayora de los accidentes viales ocurridos en los pasesque
cuentan con una cantidad importante de vehculos, razn por la cual el nmero de
peatones muertos en percances de trnsito es muy elevado. A este respecto Mosser y
Rosani, comentan: El peatn (que camina, que anda a pie) es uno de los protagonistas
centrales del trnsito moderno. Es quien padece con mayor grado de indefensin un
desorden del que tambin es causanre."?'
El Reglamento de la Ley del Servicio de Trnsito del Estado de Jalisco, en su
captulo XII, regula el trnsito de peatones, quienes, conforme al mismo, debern rran-
sitar sobre las banqueras, tomando su derecha, y sin formar grupos que ocupen ms de la
mitad" del ancho de las mismas, o integrar corrillos que obstruyan el paso de los dems
peatones; para rebasar a otra persona se har por el lado izquierdo de ella. Para cruzar las
arterias, los peatones deben hacerlo en las esquinas, de manera perpendicular al eje de
circulacin, por las zonas de seguridad destinadas para ello, cuando lo permita la seal
de trnsito.
El referido ordenamiento previene que los discapacitados -fsica o mentalmen-
te- y los nios, debern transitar acompaados por personas aptas para cuidarlos. Los
invidentes podrn usar un silbato para pedir la ayuda de los agentes de trnsito. Los
fsicamente discapacitados tendrn derecho preferente de paso al cruzar los arroyos de
las calles. En los caminos, al contrario que en las calles, los peatones transitarn por el
352
acotamiento de su izquierda.
La reglamentacin del trnsito de peatones era mucho ms prolija en elsiglo XIX,
segn observa Alcides Greca:
En el Digesto de Ordenanzas, Reglamentosy Acuerdos de laMunicipalidadde Buenos Aires,
publicado en 1873, se encuentra una disposicin que hoy puede parecernos curiosa,
pero que estaba a tono de las costumbres de la poca. Ella es la siguiente: La derecha en
el trnsito de las veredas es del que la lleva, y toda persona que trayendo la pared a su
izquierda, la disputase al que la [rae a su derecha, se considerar agresor en la contienda:
el bello sexo es en todo caso preferido en la vereda, as como los Ministros del Culto y
Autoridades. Si se encontrasen dos seoras acompaadas de caballeros, los seores baja-
rn y las seoras seguirn por la calzada, guardando e! orden que les quepa de derecha a
izquierda.e'P"
En la actualidad, la sancin aplicable a los peatones infractores de la normariva de!
servicio de trnsito, por lo general, es nicamente la amonestacin; sin embargo. en la
prctica la infraccin comerida por el peatn le acarrea funesras consecuencias.
En efecto, las estadsticas ponen de manifiesto que de los peatones fallecidos en
Mxico, a consecuencia de haber sido atropellados por un vehculo, ms de la mitad
incurran en ese momento en una infraccin a la Ley o al Reglamento de Trnsito:
El 27 % estaba cruzando fuera de la zona de seguridad de las esquinas. E111.5 % caminaba
por e! arroyo de la calle. El 9.4 % fue atropellado al salir de detrs de un vehculo
estacionado. El 8.6% cruzaba una interseccin que no tena COntrol, es decir, no tena
semforo ni agente vial. El 7.1 % cruzaba en la esquina contra la seal de alto.mn
B. EL CONDUCTOR
Los conductores de vehculos se clasifican en diversas categoras. En Jalisco, por ejem-
plo, la ley de la materia. los distingue en motociclistas, automovilistas, choferes, y con-
ductores de servicio. La anterior clasificacin, aun cuando con algunas modificaciones y
otras denominaciones. se utiliza en muchos pases; en Espaa, por ejemplo. conforme al
artculo 262 del Cdigo de Circulacin aprobado por Decreto de 25 de septiembre de
1934, an en vigor de acuerdo a la disposicin transitoria del texto articulado de la Ley
sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial:
JORGE FERNNDEZ RUIZ
353
1. Los permisos de conduccin expedidos por las Jefaturas Provinciales y Locales de

Trnsito sern de algunas de las siguientes clases:
A-l. Para motocicletas cuya cilindrada no exceda de 75 centmetros cbicos y coches de
invlidos.
A-2. Para motocicletas de cualquier cilindrada, con o sin sidecar, y dems vehculos de
tres ruedas cuyo peso en vaco no exceda de 400 kilogramos.
B-l. Para automviles de tres ruedas y de turismo, incluidos los destinados a alquiler sin
conductor, y para camiones, todos con peso mximo autorizado que no exceda de 3,500
kilogramos.
B-2. Para turismos de servicio pblico y de los servicios de polica, extincin de incendios
y asistencia sanitaria, con peso mximo autorizado que no exceda de 3,500 kilogramos.
C-I.- Para camiones y turismos con peso mximo autorizado superior a 3,500 kilogramos
y que no exceda de 16,000.
C-2. Para camiones con cualquier peso mximo autorizado y vehculos articulados
destinados al transporte de cosas.
O. Para autobuses, trolebuses y vehculos articulados destinados al transporte de personas.
E. Que autoriza a los titulares de los permisos de las clases B-l, B ~ C-l, C-2 y D para
que puedan conducir los vehculos a que se refieren arrastrando un remolque no ligero.
6. MARCO JURDICO DE LAORDENACiN YCONTROL
DEL TRNSITO MUNICIPAL
El trnsito municipal se sujeta a un rgimen de derecho pblico contenido en la
Constitucin General de la Repblica; la Constitucin panicular del Estado; la Ley de
Trnsito del Estado, y su Reglamento; la Leyde Seguridad Pblica del Estado; el Cdigo
Penal del Estado; el Cdigo de Procedimientos Penales del Estado; la Ley Orgnica
Municipal; la Ley de Hacienda Municipal del Estado; la Ley de Justicia Administrativa
del Estado; la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y
Municipios; el Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Esta-
do, de los Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados de Carcter
Estatal; por la Ley de Seguridad Social para los Servidores Pblicos del Estado, de sus
Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados; y por el Bando
Municipal o sus equivalentes.
354
7. SANCIONES POR INFRACCIONES DE TRNSITO

Laideade un derechopenal administrativo planteadapor JamesGoldschmidr fuerecogida
por diversos autores, como Eberhard Schdmit, para quien se da una clara diferencia
cualitativa entre eldelito judicial y la infraccin administrativa, tambin conocida como
contravencin; distincin derivada de la misma naturaleza de las inobservancias de los
preceptos jurdicos, habida cuenta que en el delito, la esencia del ilcito radica en un
dao especfico --o en su inminente realizacin- causado a un bien jurdico concreto,
en la infraccin o contravencin administrativa, el injusto consiste en la inobservancia
de preceptos que tutelan intereses de tipo administrativo.P'"
De cualquier modo, la inobservancia del precepto jurdico de carcter
administrativo da lugar a la imposicin de una sancin administrativa cuyo propsito es
motivo de discusin doctrinal, pero que en el caso de las infracciones de trnsito, en
nuestra opinin, debiera ser eminentemente correctivo, porque ms que imponerlas con
nimo de castigo o con inters tributario, la sancin por infraccin a las normas de
trnsito debe encaminarse a lograr la educacin vial de peatones y conductores de vehl-
culos, hasta para proteccin y seguridad de nosotros mismos y de nuestros seres queri-
dos.
Las infracciones en materia de trnsito podrn ser sancionadas en sede
administrativa municipal a condicin de que estn previstas las correspondientes sancio-
nes en la ley local del estado respectivo, las cuales suelen consistir en multa, arresto
administrativo, jornadas de trabajo social, retencin del vehculo y remisin del mismo
al depsito municipal.
En el estado de Jalisco, conforme a la Ley de la materia, los conductores de
vehculos que violan la normativa de trnsito son castigados con diversos tipos de san-
ciones, como la amonestacin, la multa, el arresto administrativo, y las jornadas de tra-
bajo de ndole social; por ejemplo, el artculo 108 de la Ley del Servicio de Trnsito del
Estado de Jalisco, dispone:
Se sancionar con multa equivalente a diecinueve das de salario mnimo general diario
de la rea geogrfica de Guadalajara y con arresto administrativo de veinticuatro horas
conmutable por cuatro jornadas de trabajo de ndole social, en materia de trnsito a
JORGE: FERNNDE:Z RUIZ
355
-"
eleccin del infractor, en los trminos del Reglamento de esta Ley, a la persona que
conduzca un vehculo de motor en estado de ebriedad o bajo el influjo de estupefacientes
o psicocrpicos, en los trminos que seala el Reglamento de esta Ley.
8. MECANISMOS DE IMPUGNACIN
Los conductores de vehculos, pueden impugnar las sanciones que las autoridades
municipales de trnsito les impongan, por infracciones a la normativa de trnsito, me-
diante mecanismos especficos establecidos en la propia legislacin de la materia, inde-
pendientemente de los utilizables para combatir todo tipo de violaciones de derechos
cometidas por las autoridades y sus agentes en perjuicio de los gobernados, como el
juicio de amparo ante los rganos jurisdiccionales federales y la quejaante la Comi-
sin Estatal de Derechos Humanos o su equivalente.
En este orden de ideas, la Ley de! Servicio de Trnsito del Estado de Jalisco
establece como instrumento para combatir las sanciones impuestas por infracciones a la
normativa de trnsito, e! recurso de inconformidad y, mediante procedimiento
contencioso adminisrrarivo, e! juicio de nulidad; al efecto, en su artculo 112, ordena:
Las sanciones administrativas a que se refiere esta Ley, podrn ser impugnadas por
los inreresados, a su eleccin, mediante e! recurso de inconformidad que debern hacer
valer por escrito dentro de los 15 das hbiles, contados a partir de que se les notifique la
infraccin o de que tengan conocimiento de la misma, e! que se substanciar en la forma
prevista en el Reglamento de esta Ley, o mediante el juicio de nulidad ame e!Tribunal de
lo Conrencioso Administrativo de! Estado.
III. LASCALLES, PARQUES YJARDINES YSU EQUIPAMIENTO
Genricamente, la calle comprende todo andador, bulevar, callejn, viaducto, avenida,
calzada, y, en general, cualquier tipo de va ubicada en suelo urbano, es decir, dentro de
un ncleo de poblacin, cuya finalidad consista en dar paso al trnsito de personas,
animales y vehculos, bajo un rgimen de dominio pblico; se trata, pues, de codo camino
pblico situado entre dos filas de casas, de los que se exceptan los tramos urbanos de
carreteras nacionales o federales y de caminos provinciales o estatales.
Las calles, juma con las plazas, parques y jardines pblicos conforman la va
356
pblica municipal, como resultado de un proceso de urbanizacin, que en Mxico se

inicia desde la poca precortesiana.
Proveniente del vocablo latino ca/lis, senda, el vocablo castellano calle alude al sendero
del dominio pblico, endurecido a fuerza de pisarlo: quas vacallo perdurara; convertido
en camino cuando a la labor pedestre se agrega la manual yel empleo de maquinaria y
equipo, para dar mayor resistencia a su piso, permitir el rpido desage lateral del agua
pluvial, vadear el paso de arroyos y ros, as como hacer ms moderadas las pendientes y
cuestas.
Mas, la palabra calle evolucion con una connotacin topogrfica eminenremen-
te urbana, para aplicarse, no a un camino cualquiera, sino slo al situado entre dos
hileras de construcciones o edificios.
En el antiguo derecho espaol, las calles estuvieron consideradas, desde siempre,
como bienes demaniales; as, en la Ley de Partidas, la calle es considerada como una de
los bienes del dominio pblico, cuyo uso penenece a rodos y cada uno de los habitantes
de un pueblo (Ley 9
a,
ttulo XXVIII, Partida 3
a),
por cuya razn no puede apropiarse
por prescripcin (Ley la, ttulo XX1X, Partida 3
a
). Por su pane, el Fuero Real tena
prevista una multa de treinta sueldos pata quien cerrara o cercara una calle para impedir
el libre paso por ella, sin perjucio de que cualquiera pudiera deshacer el cerramiento a
costa de quien lo hubiera puesto.
En la fundacin de villas y ciudades de la Nueva Espaa, el conquistador trat de
aplicar el esquema cuadricular de calles, asf lo hace notar, por ejemplo, el obispo de
Guadalajara, Alonso de la Mota y Escobar, en su Descripcin geogrfica de los Reinos de
Nueva Galicia, Nueva Viscaya y Nuevo Len, escrita hacia 1606, al observar que en
Guada1ajara: Las calles son anchas y derechas, todas a un nivel; tienen once que corren
de norte a sur, y diez de oriente a ponieme."(223)
En 1858 la ciudad de Mxico contaba con 245 manzanas, 304 calles. 140 callejo-
nes y 90 plazas o plazuelas, vialidad que, al decir de algn historiador, se increment a
una suma de dos mil. en el ao de 1906.(224)
2. NATURALEZA INTRNSECA DE LAS CALLES PARQUES YJARDINES
A pesar de que el inciso g) de la fraccin 1II del artculo 115 constitucional considera
JORGE FERNNDEZ RU1Z
357
como funciones o servicios pblicos a las calles, as como a los parques y jardines, as
como a su equipamiento, creemos que de acuerdo a su naturaleza jurdica intrnseca, se
trata de obras pblicas ~ t como las entiende la doctrina-c-, mas no de funciones
pblicas ni de servicios pblicos.
Conviene sealar que, aparte de Mxico, no hemos encontrado que el derecho
positivo de ningn otro pas considere actualmente como funcin pblica o servicio
pblico a tales obras o a su equipamiento; csu: ltimo. por cierto, se alcanza mediante la
celebracin de Joscorrespondientes contratos de adquisiciones y servicios, cuando no se
asimila al de la obra pblica respectiva.
Por otra parte, resulta evidente que calles parques y jardines vienen a ser la
infraestructura para los servicios pblicos de rrnsiro, de transpone y -c-lamenrablemen-
te cada vez con mayor frecuencia- de mercados y de estacionamientos; as como ambi-
to para el desempeo de la funcin de seguridad pblica, y de la prestacin de los servi-
cios pblicos de limpia y recoleccin de residuos slidos y de alumbrado pblico. Por los
motivos antes sealados, consideramos conveniente suprimir calles, parques y jardines,
y su equipamiento, del catlogo conrenido en la fraccin In del amculo 115
consritucional.
3. MARCO JURDICO DE CALLES, PARQUES YJARDINES
La regulacin jurdica de calles, parques y jardines municipales se da a travs de diversos
ordenamienros de orden pblico, enrre los que figuran la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, las Consrituciones paniculares de los estados, la Ley de
Expropiacin, la Ley General de Asenramienros Humanos, las leyes orgnicas munici-
pales, las leyes de adquisiciones y de obras pblicas de los estados, las leyes de trnsito y
vialidad, los planes municipales de desarrollo, as como los bandos y reglamentos muni-
cipales.
En la ampliacin de calles, como en la apenura de nuevas, se puede recurrir a la
expropiacin, la cual es una forma de adquisicin de derecho pblico, consistente en
este caso en el acro de auroridad competente, en cuya virtud, por causa de utilidad
pblica -servicios pblicos, vas de comunicacin y obras de beneficio colectivo, entre
orras- y mediante indemnizacin, se dispone unilateralmente la transferencia de la
358
SERVICIOS PElLICOS MUNICIPALES
propiedad de un bien determinado en favor del municipio, con, sin, o aun contra la
voluntad de su propietario. A este respecw, el segundo prrafo de la fraccin VI del
artculo 27 constitucional previene:
Las Leyes de la Federacin y de los estados en sus respectivas jurisdicciones determinarn
los casos en que sea de utilidad pblica, la ocupacin de la propiedad privada, y de
acuerdo con dichas leyes, la autoridad administrativa har ladeclaracin correspondien-
te. El precio que se fijar como indemnizacin a la cosa expropiada, se basar en la
cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya
sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por
l de un modo tcito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de
valor o el demrito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros
ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignacin del valor fiscal, ser lo nico que
deber quedar sujeto a juicio pericial y resolucin judicial, esto mismo se observar
cuando se trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas.
El legislador local ordinario suele recoger los principios de la expropiacin conte-
nidos en el artculo 27 constitucional; as, por ejemplo el Cdigo Civil del Estado de
Mxico prohbe, en su aruculo 806, ocupar la propiedad sin la voluntad de su dueo,
excepto por causa de utilidad de su dueo, y adems dispone:
Artculo 811. La autoridad puede, mediante indemnizacin, ocupar la propiedad parti-
cular, deteriorarla y aun destruirla, si eso es indispensable para prevenir o remediar una
calamidad pblica, para salvar de un riesgo inminente una poblacin o para ejecutar
obras de evidente beneficio colectivo.
De suerte que, siempre que la apertura o ampliacin de calles y la creacin de
parques y jardines sean de evidenre beneficio colectivo, los municipios podrn ocupar,
mediante indemnizacin, las superficies de terrenos de propiedad particular, requeridos
para los efectos sealados, y proceder a la demolicin de las construcciones que hubiere
en tales terrenos.
El marco jurdico, adems de regular el uso y aprovechamiento de la va pblica a
efecto de asegurar que impere en ella el orden pblico, y de dotarla de los servicios
JORGE FERNNDEZ RUIZ
359
pblicos de limpia y recoleccin de residuos slidos, drenaje y alumbrado pblico, de-

hiera precisar los conceptos de calles, parques y jardines municipales y regular las accio-
nes que orientan su planeacion, alineamiento, trazo, y en su caso, la contratacin de su
construccin, ampliacin, modificacin, conservacin y su equipamiento.
En cuanto a la planeacin de calles, dentro de los ncleos de poblacin, los espa-
cios afectos a las vas pblicas -calles y plazas-, se determinan en la planeacin urbana
mediante su alineacin, que delimitan aqullas respecto de la lnea de edificacin o
construccin de los terrenos contiguos edificablesi mas, para que existan las vas urbanas
no es suficiente que estn planeadas, sino que es indispensable que se realicen las necesa-
rias obras de urbanizacin y, en consecuencia, puedan cumplir tales vas pblicas urba-
nas los fines bsicos a que se hallan destinadas, cuales son los de servir como medio de
comunicacin, al uso de la circulacin o trnsito de personas y, en su caso, de vehculos;
por ello, Jos A. Lpez Pellicer observa:
En tamo que no se cumpla este segundo aspecto, se estar, pues, ante una va urbana
planeada o proyectada, que como tal cuenta legalmenre con una especial proteccin de
la legalidad urbanstica, que trata de asegurar su ejecucin futura, pero no an de domi-
nio pblico viario, que como tipo de demanio artificial resultar de la ejecucin de las
necesarias obras de urbanizacin y apertura al uso pblico.v'"
Al margen de su categorizacin como obra pblica o como funcin o servicio
pblicos, los trabajos de construccin, reconstruccin, rernodelacin, ampliacin, mo-
dificacin, restauracin, pavimentacin, repavirnenracin, conservacin y mantenimiento
de calles parques y jardines municipales, deben llevarse a cabo dentro de un marco de
eficiencia, eficacia, transparencia y probidad, acorde con el inters pblico y los objeti-
vos propios de su destino, por cuya razn, cuando no se realicen con los propios medios
y elementos del municipio -salvo las excepciones legalmente previstas en favor del
inters municipal-, debieran efectuarse mediante contratos adjudicados a travs de
liciracicnes pblicas, a las que se convoque pblicamente a fin de que los interesados
puedan presentar propuestas definitivas y formales en sobre cerrado que deber abrirse
en acto pblico de apertura de ofertas, a fin de lograr para el municipio las mejores
condiciones posibles en cuanto a calidad, precio, financiamiento y dems pormenores
conducentes.
360
La regulacin de los contratos administrativos municipales relativos a las calles,

parques y jardines, debe quedar acorde con los dems ordenamientos expedidos en ma-
teria municipal, tanto por el Congreso de la Unin, como por las respectivas legislaturas
de los estados, y por los ayuntamientos municipales; en materia de obra pblica, es
frecuente que la ley estatal sea aplicable a la que realizan los municipios y sus organismos
auxiliares y fideicomisos, como, por ejemplo, lo dispone expresamente el artculo 10 de
la Ley de Obras Pblicas del Estado de Mxico, publicada el 26 de septiembre de 1984;
y rrarandose de adquisiciones, arrendamientos y servicios, es comn que el ordenamien-
to estatal de la materia deba de ser aplicado por los municipios, cuando los respectivos
contratos de adquisicin o de arrendamiento de bienes muebles y de servicios sean con
cargo a recursos aporrados -aun en forma parcial- por el gobierno del estado, o versen
sobre bienes muebles o inmuebles del patrimonio estatal, de lo cual da testimonio el
artculo 2 de la Ley de Adquisiciones y Enajenaciones del Gobierno del Estado de Jalisco
publicada el 14 de marzo de 1995.
Es frecuente que el municipio expida, aun cuando de manera rudimentaria y
deficiente, disposiciones relativas a la contratacin de obra pblica, as como de adquisi-
ciones, arrendamientos y servicios requeridos para el equipamiento de calles, parques y
jardines, contenidas en ordenamientos de diversa denominacin, como cdigos, regla-
mentos y bandos, varios de los cuales analizamos a continuacin, en su parte relativa a
los contratos administrativos municipales; algunos de ellos, como implcito reconoci-
miento de su insuficiencia, determinan la aplicacin supletoria de las leyes estatales y
federales de la materia, para lo no previsto en el ordenamiento municipal, con lo que no
se resuelve el problema, dadas las obvias diferencias existentes entre la estructura de la
administracin pblica municipal y la estatal o la federal.
4. EL CDIGO MUNICIPAL DE AGUASCALIENTES
Publicado en el Peridico Oficialdel Gobierno Constitucional del Estado de Aguascalienres
de primero de noviembre del mismo ao, previa aprobacin del Ayuntamiento del
Municipio de Aguascalienres, del 22 de octubre de 1998, el Cdigo Municipal de
Aguascalienres se divide en libros y stos en ttulos, que a su vez, se subdividen en cap-
tulos, los cuales se integran con apartados y stos con artculos.
Bajo el rtulo De las dependencias de la administracin pblica municipal, de sus
fimciones y atribuciones, el ttulo segundo del libro primero del Cdigo Municipal de
JOAGE FEANNDEZ AUIZ
361
Aguascalientes dedica su captulo II a regular las funciones y atribuciones de los servidores

pblicos municipales, ocupndose en su apartado dcimo, de la Secretara de Obras
Pblicas, a la que, en los trminos del artculo 103 se le asignan, entre otras, las siguien-
tes atribuciones:
> Ejecutar el Programa Municipal de Obra Pblica, con apego a los lineamientos, direc-
trices y prioridades que le seale el presidente municipal;
> Directamente o a travs de terceros, llevar a a cabo las obras pblicas del municipio,
incluidas las relativas al alumbrado pblico, formulando los estudios, proyectos y presu-
puestos respectivos;
> Efectuar e inspeccionar los trabajos de mantenimiento o conservacin de las obras
pblicas;
> Emitir las convocatorias y bases a que deben ajustarse los concursos de obra pblica
que se celebren en el mbito municipal, as como vigilar e! cumplimiento de la norma-
tiva vigente en la materia.
El referido cdigo, en su apartado dcimosexto del mismo captulo segundo del
titulo segundo de! libro primero, determina la creacin de! Comit de Adquisiciones,
integrado por el presidente municipal, el regidor de Hacienda, el sndico de hacienda, el
secretario de Finanzas, el secretario de Administracin, el conrralor municipal y un re-
presentante de la Cmara Nacional de Comercio, para regir las adquisiciones municipa-
les de bienes muebles y servicios -c-obviamenre incluidos los relativos al equipamiento
de las calles parques y jardines-, cuyo momo sea superior a tres mil veces e! salario
mnimo general diario vigente en dicho municipio; en tanto que las adquisiciones de
momo inferior al ames sealado, se realizarn por e! Departamento de Compras, a tra-
vs del procedimiento de adjudicacin directa cuyos lineamientos se establecern en el
sistema de compras que autorice e! Ayuntamiento, previa aprobacin del Comit de
Adquisiciones (artculos 109 y 110).
Figuran entre las facultades del Comit de Adquisiciones (artculo 118), las si-
guientes;
> Laseleccin del proveedor de los bienes y servicios en cada ocasin;
> La elaboracin y aprobacin del manual de integracin y funcionamiento del Comit;
362
SERVICIOS PBI-1COS MUN1C1PAI-ES
> La integracin y actualizacin del padrn de proveedores, y

> Laexpedicin de las convocatorias en los trminos previstos en el propio Cdigo.
De acuerdo al artculo 125 del Cdigo Municipal en anlisis, las formas de adju-
dicacin de las adquisiciones pueden ser: por adjudicacin directa, por invitacin del
Comit Municipal de Adquisiciones a los principales proveedores en el giro a que corres-
ponda la operacin, y por licitacin pblica.
Algunas otras disposiciones relativas a las adquisiciones municipales, figuran en
los aruculos comprendidos del 126 a1137 inclusive, destacando la contenida en el art-
culo 132, relativa al funcionamiento del Padrn Municipal de Proveedores, por ser re-
quisito indispensable para la seleccin del proveedor, que ste se encuentre inscrito pre-
viamente en l; as como la inserta en el artculo 137, conforme a la cual, todas las
adquisiciones se sujetarn a lo dispuesto en el captulo segundo del ttulo segundo del
libro primero del propio Cdigo Municipal de Aguascalienres, y en todo aquello que no
est previsto en dicho capitulo se aplicar de manera supletoria lo sealado en las leyes
de obras pblicas y de adquisiciones estatal y federal.
5. EL REGLAMENTO DE ADQUISICIONES DEL AYUNTAMIENTO
DE TLAQUEPAQUE
Durante el trienio 1995-1997, se expidi un Reglamento de Adquisiciones del H. Ayun-
tamiento de Tlaquepaque. cuyas disposiciones califica como de orden pblico, yemiti-
das de conformidad con los dispuesto en la fraccin JI del artculo 115 constitucional y
los anculos 1, 5 Y39 -fraccin JI, apartado 3-, 90 Y91 de la Ley Orgnica Municipal
del Estado; su finalidad consiste, en los trminos de su artculo 1, en regular la adquisi-
cin de bienes y contratacin de servicios que realice el Ayuntamiento -en los que se
deben incluir los requeridos para el equipamiento de calles, parques y jardines-c-, as
como regular tambin el funcionamiento de su Comisin de Adquisiciones, en aras del
uso racional y transparente del gasto pblico.
El Reglamento en anlisis se estructura mediante cinco innominados ttulos, [fes
de los cuales constan de captulo nico y los restantes de dos, los cuales, a rravs de sus
27 artculos -sin contar los cinco transirorios-c-, se refieren a disposiciones generales,
adquisicin de bienes o servicios, integracin y funcionamiento de la Comisin de Ad-
quisiciones, faculrades de dicha Comisin, sanciones, y recurso de revisin oponible a
JORGE FERNNDEZ RUIZ
363
las resoluciones dictadas en aplicacin del propio Reglamento.

Se faculta al presidente municipal y al tesorero para realizar adquisiciones directas,
cubriendo los requisitos establecidos en los arrfculos 50 y 59 de la LeyOrgnica Muni-
cipal, a condicin de que su importe no rebase en forma unitaria o por lote, flotilla o
contrato, la cantidad de $50,000.00, antes de impuestos; si es superior a dicha cantidad,
se requiere autorizacin de la Comisin de Adquisiciones (artculo 8).
De acuerdo con el ordenamiento en anlisis, se integra la Comisin de Adquisi-
ciones con el presidente municipal o el coordinador que l designe, el regidor de la
Comisin de Hacienda, el tesorero municipal, el proveedor municipal, un regidor de la
primera minora, y sendos representantes de la Cmara Nacional de Comercio de
Tlaquepaque, del Consejo de Cmaras Industriales del Estado de Jalisco, de la Cmara
Nacional del Pequeo Comercio. y de la CANIRAC que opete en el municipio.
Se requiere, para ser proveedor del municipio, estar inscrito en el Padrn
Municipal de Proveedores, que est a cargo del proveedor municipal (artculos 11, 12 Y
13).
Habida cuenta que no se contempla la realizacin de licitacin pblica ni cerrada,
el proveedor se selecciona con base en los criterios de mejor precio y calidad del bien o
servicio, seriedad y responsabilidad, calidad del servicio, condiciones de contratacin,
ofrecimiento de garanta, e inscripcin en el Padrn Municipal de Proveedores; en igual-
dad de condiciones, los proveedores se aceptarn en el siguiente orden:
Dependencias y organismos pblicos municipales
Dependencias pblicas estatales
Dependencias pblicas federales
Empresas ejidales y sociedades cooperativas
Empresas mixtas o privadas jaliscienses
Empresas nacionales o extranjeras (artculos 11 y 13).
6. EL BANDO MUNICIPAL DE DURANGO
Aprobado por unanimidad de las tres fracciones integrantes del H. Ayuntamiento del
Municipio de Durango, capital del Estado del mismo nombre, del trienio 1992-1995, el
bando municipal respectivo qued estructurado a travs de 300 artculos -adems tres
364
transitorios- distribuidos en 15 ttulos, algunos de los cuales se dividen en captulos.

En su ttulo quimo, desarrollado bajo el rtulo De la Hacienda Municipal. el
Bando Municipal de Durango, dedica su captulo V a la regulacin de la adquisicin de
bienes y servicios y adjudicacin de obra pblica, mediante sus nicos cinco artculos,
de cuyas disposiciones se pueden destacar las siguientes:
> La que faculta al presidente municipal para que, por conducto del oficial mayor del
municipio, autorice las adquisiciones de bienes y servicios o adjudicaciones de obra
pblica contemplados en el Presupuesto Anual de Egresos del Municipio, cuyo importe
no rebase el equivalente de 7,758 das del salario mnimo general vigente en la zona
econmica del municipio.
> La que crea el Comit de Adquisiciones de Bienes y Servicios y Adjudicacin de Obra
Pblica, el cual se integra con el presidente municipal, quien presidir el Comit y ten-
dr voto de calidad; el oficial mayor, quien fungir como secretario tcnico del Comit y
tendr participacin con voz, pero sin voto: el sndico municipal y un regidor de cada
una de las fracciones de partidos polticos que compongan el Cabildo.
> La que faculta al Comit de Adquisiciones de Bienes y Servicios y Adjudicacin de
Obra Pblica para autorizar aquellas adquisiciones de bienes y servicios o adjudicaciones
de obra pblica que el Municipio requiera y estn contempladas en el Presupuesto Anual
de Egresos que excedan al equivalente de 7.758 das del salario mnimo general vigente
en la zona econmica del municipio.
> La que obliga a concursar todo contrato de adquisicin de bienes y servicios y de obra
pblica, cuyo monto sea superior al equivalente de 5,120 das del salario mnimo gene-
ral vigente en el municipio, pero menor al equivalente de 46,000, la asignacin del
contrato respectivo se har mediante concurso, invitando directamente a por lo menos
tres concursantes; y en las operaciones cuyo monto exceda el equivalente a 46,000 das
de dicho salario, la adjudicacin se har mediante licitacin pblica.
> Laque establece la supleroriedad de la legislacin estatal y federal de la materia, para
todo lo no previsto en el referido bando y los ordenamientos municipales relativos a la
adquisicin de bienes y servicios y adjudicacin de obra pblica.
365
A MANERA DE EPLOGO
Requisito indispensable para que la reforma del Estado mexicano sea en beneficio del
pueblo ser que pase por el municipio, por ser ste la base de su divisin territorial y de
su organizacin poltica y administrativa, como personificacin jurdica del grupo social
humano interrelacionado por razones de vecindad permanente, en un territorio
determinado, con un gobierno autnomo propio -aunque bajo la potestad del Estado
al que pertenece-, sometido a un orden jurdico especfico, con propsito de preservar
el orden pblico, asegurar la prestacin de los servicios pblicos que satisfagan las
necesidades elementales de carcter general de sus vecinos y realizar las obras pblicas
locales y las dems actividades socioeconrnicas requeridas por la comunidad.
En consecuencia, la reforma del Estado deber atender la formacin y fusin de
municipios, con respeto a la voluntad mayoritaria de sus moradores y a su viabilidad; de
igual manera deber sentar las bases polticas, jurdicas, financieras y administrativas que
aseguren su desarrollo con autntica autonoma, expresada al travs de la libre designacin
de sus gobernantes internos y de su marco normativo especfico.
De igual manera, la reforma del Estado habr de respetar la personalidad jurdica
propia del municipio; la autarqua derivada de su patrimoni.o racionalmente aprovecha-
367
do y de su hacienda justamente fortalecida; as como de su competencia para ejercer el

poder de polica, asegurar la prestacin de los servicios pblicos locales, realizar las obras
pblicas y desarrollar cuanta actividad socioeconmica de inters pblico sea indispensable
para la comunidad. Por tamo, la reforma del Estado habr de distinguir y deslindar las
diversas categoras en que se agrupan las diferentes actividades de su competencia, a
saber: funciones pblicas, servicios pblicos, obras pblicas y actividades socioeconmicas
residuales de inters pblico.
Importa caracterizar rigurosamenre cada una de las referidas categoras a efecto
de que puedan ser reguladas de acuerdo con su naturaleza intrnseca; as, la seguridad
pblica y la ordenacin del trnsito se regularan como las funciones pblicas que
intrnsecamente son; las calles parques, y jardines recibiran el traro regularorio de obras
pblicas que por naturaleza les corresponde; y el reaprovechamienro y reciclaje de las
aguas servidas y de los residuos slidos, sera normado como actividad socioeconmica
de inters pblico, cual debiera ser.
De esta suerte, convendra explicirarse la funcin pblica municipal, como la
actividad esencial e indelegable del municipio, cuyo ejercicio requiera del desempeo de
una actividad que conlleve su potestad, su imperio y su autoridad; en el invencario de
funciones pblicas municipales, habran de figurar, entre otras, las siguientes:
> La funcin, materialmente legislativa, de aprobar los bandos de polica y gobierno, los
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica municipal, regu-
len las materias, procedimientos, funciones y servicios pblicos de su competencia, y
aseguren la participacin ciudadana y vecinal.
> Las funciones administrativas
De seguridad pblica
- De ordenacin y control del trnsito
De administrar su hacienda
- De formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo municipal
- De otorgar licencias y permisos para construcciones
> La funcin, materialmente jurisdiccional-c-esrablecide no en la Constitucin sino en
los bandos de polica y gobierno previstos en aqulla-, de imponer sanciones, al travs
de la llamada justicia municipal de barandilla, por la contravencin de sus disposiciones.
368
de residuos slidos; mercados y centrales de abasto; panteones; y rastro; otros de eviden-

te carcter municipal, cules son los de transporte colectivo urbano, de taxis y de estacio-
namientos, sin perjuicio de que el municipio pueda realizar la prestacin de Otros servi-
cios pblicos clasificados como coincidentes, como son los de bibliotecas, de educacin
y de salud, en el mbito de su competencia.
En el repertorio de las obras pblicas, adems de las calles, parques y jardines,
figuraran los inmuebles destinados a las oficinas municipales, as como la infraestructu-
ra inmobiliaria municipal afecta al desempeo de las funciones pblicas municipales y a
la prestacin de los servicios pblicos directamente a cargo del municipio.
En fin, en la relacin de actividades socioeconmicas residuales de inters pbli-
co, a cargo del municipio, podran figurar, por ejemplo, las relativas al tratamiento,
reciclaje y reaprovechamiento de las aguas servidas y de los residuos slidos.
De igual manera, es irnporrante hacer hincapi en que la reestructuracin de la
administracin pblica federal, en lo concerniente a la seguridad pblica, no debe pro-
piciar el avasallamiento de las corporaciones policiales del Distrito Federal, de los esta-
dos y de los municipios, por parte de la Federacin, sino facilitar una autntica, gil,
eficaz y eficiente coordinacin entre ellas, para que todas puedan cumplir adecuadamen-
te sus cometidos, en el mbito de sus respectivas comperencias.
Por otra pane, se debe tener presente que los artculos 28 y 122 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos facultan a los rganos legislativos de la Federa-
cin y del Distrito Federal, respectivamente, a establecer la posibilidad -mediante dis-
posicin legislativa- de concesicnar los correspondientes servicios pblicos de la Fede-
racin y del Distrito Federal; en cambio, el artculo 115 constitucional no trata el tema
de la concesin de los servicios pblicos municipales.
En consecuencia, laconcesin de servicios pblicos municipales est condiciona-
da a que la posibilidad de otorgarla est prevista en la Constitucin panicular del Estado
respectivo, en los trminos y con las excepciones que la ley local establezca, y siempre
supeditada al inters general.
El desconocimiento de los principios jurfdicos que rigen los servicios pblicos
JORGE FERNNDEZ RUIZ
369
municipales redunda en su deficiente normativa, como se comprueba en diversas leyes

orgnicas municipales y otros ordenamientos legales de diferentes estados de la Repblica
que sin contar con apoyo de sus respectivas constituciones particulares, abren la posibilidad
de concesionar los servicios pblicos municipales, bajo el supuesto errneo de que el
artculo 28 de laConstitucin federal les permite hacerlo, cuando -c-acabamos de decir-
lo-- dicho precepto slo faculta al legislador ordinario federal a establecer la posibilidad
de concesionar la prestacin de servicios pblicos federales o la explotacin, uso y apro-
vechamiento de bienes de dominio de la Federacin.
Por consiguiente, las leyes locales y reglamentos municipales que, sin la previsin
expresa de la Constitucin panicular del Estado correspondiente, pretenden establecer
la posibilidad de concesionar los servicios pblicos municipales o algunos de ellos, son
anticonstitucionales.
Otro defecto en que incurren los ordenamientos jurdicos de diversos estados y
municipios consiste en considerar a la concesin administrativa de servicios pblicos
municipales como un contrato, a pesar de que, como hemos visto, se trata de un acto
mixto que. de acuerdo con la doctrina, se compone de tres panes de distinta naturaleza:
una pane reglada. una pane contractual y una pane consistente en un acto administra-
tivo unilateral. de la administracin municipal concedente.
La parte reglada est predeterminada en e! ordenamiento jurdico de orden
pblico. que fija los caracteres esencialesde! servicio, las modalidades y condiciones que
garanticen la eficacia de su prestacin y la seguridad de los usuarios; esta parte, implcita
en toda concesin de servicio pblico, no es modificable por e! concedente o e! conce-
sionario. ni por ambos. En la pane contractual e! concesionario -como en los contratos
de adhesin-, acepta convertirse en tal, en los trminos previstos en la ley y especifica-
dos unilateralmente por la administracin concedente en e! ttulo de la concesin. La
ltima pane consiste en un acto administrativo en cuya virtud la autoridad concedente,
de manera unilateral. otorga la concesin en los trminos especficos de la misma.
As pues, la pal cereglada de toda concesin de servcicio pblico est consignada
en la normativa de la materia, por cuya razn, figuran implcitamente, aun cuando no se
inserten de manera expresa, los preceptos legales y reglaruenrarios de orden pblico que
precisen los principios o caracteres esencialesdel servicio, lasfacultades de la concedente,
370
SERVICIOS PBL.1COS MUNICIPALES
las obligaciones del concesionario, as como las formas y procedimientos de extincin de

la concesin.
Por lo anterior, toda ley que establezca la posibilidad de otorgar concesin de
determinados servicios pblicos municipales debiera referirse al ttulo de concesin y
no al contrato de concesin: de igual manera, debiera precisar que la concesin no est
en el comercio -y por ende no tiene precio-c-, es inembargable y no podr cederse, ni
de ninguna manera transferirse, sin la previa autorizacin de la concedente, dado su
carcter intuirupersonae.
Por ltimo, habremos de dar la voz de alerra en cuanro a que el otorgarnienro de
concesin de cualquier servicio pblico municipal genera un grave riesgo para la admi-
nistracin municipal concedente, habida cuenta de lo dispuesto en el captulo Xl del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, que considera a la concesin como
una modalidad de inversin al esrablecer en su articulo 1139, para efectos de dicho
captulo, que, entre otros significados especiales, entiende por inversin toda participa-
cin en una empresa que le permita al propietario participar en los ingresos, en las utili-
dades, o en el haber social de ral empresa en una liquidacin, as como las concesiones
que involucran la presencia de la propiedad de un inversionista en rerritorio de otra
Parte.
Por lo anterior, capitalistas de Estados Unidos y Canad podran alegar, como ya
lo han hecho, que la inversin extranjera estadounidense o canadiense, participante
mediante cualquier procedimiento en una sociedad que licita y obtiene una concesin
municipal de servicio pblico, permite al inversor extranjero recurrir, en una eventual
controversia entre la sociedad concesionaria y el municipio concedente, a las instancias
de arbitraje previstas en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, situacin
hipottica en la que las partes contendientes seran el inversionista contendiente y el
Estado mexicano en su calidad de Parte del Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte.
La eventual controversia de referencia, dejara al ente municipal en gran desventaja
-c-entre otras razones, por no ser parteen una controversia que eventualmente le pue-
de perjudicar, as como por su escaso o nulo conocimiento del complejo Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norre-c-, salvo que en el ttulo de concesin conste
JORGE FERNNDEZ aurz
371
expresa de la empresa concesionaria a recurrir a los mecanismos de solucin de

controversias previstos en el tratado de referencia, para dirimir las que eventualmente
pudieran surgir entre concedente y concesionaria, derivadas de la concesin de servicio
pblico municipal.
De igual manera, sera conveniente incluir en el propio titulo de la concesin,
renuncia similar a la sealada en el prrafo anterior, formulada por los extranjeros que
tuvieren participacin en los ingresos, utilidades, o en el haber social de la concesionaria;
as como clusula expresa en el sentido de que cuando un extranjero quiera participar
bajo alguna de las formas que acabamos de sealar, en la empresa concesionaria, podr
hacerlo a condicin de renunciar tambin a recurrir a los mecanismos de solucin de
controversias previstos en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte.
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98. Lapalabra fISCO proviene de la voz latina flSCUS, equivalente a cesta de mimbre, alusiva a la costumbre
romana deguardareldinero en este tipo decestas, yporenension al dinero mismoguardado de esta manera;
posteriormenJe, por un giro del idiomasellam asal tesoro delprfnctpe, paradiferenciarlo del tesoro pb/roque
fue llamado erarium publicum, habida cuenta queelpatrimonio delemperador estaba separado delos caudales
destinados a cubrirlos gastos del Estadi:J, como hace notarelhistoridJr por antonomasia del Imperio Romano,
Camdio TddIo, en el cnpl?uto If dellibro Wdesus Anales (trad. Carlos Coloma, Mxro, PoTriJ, 1975, pp. 126}'
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101. Alcantarillado viene a serla obrapblica consistente en elconducto otnelempleado como infraestrudura
paraeldrenaje, desage o retiro delasaguas serllidas}' delaspluviales; entantoqueel Ira/amientoy disposicin
delasmismasnoessenraoftblro sinoactividodsocioeomomica de inters pblico.
102. Eltratamiento y disxJsici6nfmal delos residuos slidos constituye una adividadsoaoeconomtca de inters
pblico,
JORGE FERNNDEZ RUIZ
377
103, Vid, SERRA RojAS, Andrs. Derecho administrativo, op. cit, 1, 1, p. 12l.
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1999), que -la concesicn de servidos pblicos es un contrato en la[uncn administrativa, que se regula
fundamentalmenteparelderechopblico, aunqueadmitaenalgunosaspectoslaaplicadn-sobretodo analgim
)' sup/etoria- deprincipios)' normas dederecho priVt1(),
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declaracin emitidaj'XWun rgano estalal, o un entepblico noesIaIal, enejercido delafuncin administrativa,
bajo unrgimenjurldico exorbkmledelafuncinadministrativa, bajo unrgimenjurdico exorbimnte, produrJora
de efectos jurdicos direclos e individuales respecto deterceros. (Derecho administrativo, BU(J1ws Aires, Abe/edo-
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transferencia delos servidos delseaorpbliro alprivadIJ, sonrganos dela administraci6n quehansido c:reat/()S
enejercidodelpoderderegu/acin del &ItJdoYatoecualesse/es haalribuidolapotestaddecontrolarelcumplimienkJ
de los marros regulntorWs de los seruaos frb/iaJs privaIizados, mbiloendonde la regulaci6n es aSfJluid y
general en mnuddel carcler esencial e ininterrumpido quereviste Inprestadjn de s/os. Servcos pblicos:
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litrosal dfa; diedochopajasformaban un real; ocho reales integraban unanaranja, !resnaranjas equtoauan aun
surco; y 48surcos COnstiluln un buey, queera iguala 13436,9281i1ros al dh. Un siglodespus delaexpedicin
de dicho ordenamiento, en 1863, elpresidente BenitoJurez, dea'eJ laconversin de dichas medidos al sistema
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182. El texto delarlculo3ronstitucUJnal da comienzo con Idfrase:" TodJJ individuo lime derecho a redbir
educacin." Por suparle, elPacto lntemaacna de referencia, ensuarlculo 13.1, eaabece: -Los EstadfJs Parles
JORGE FERNNDEZ RU1Z
381
enelpresente Pacto reamocen elderecho deteda persona a laedacaan

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194. Sin embargo, laseguridad nacional nosereduce (/laaccin delasfuerzas mitares, puessecomplementa
con laorganizacin deregistrospblicos, laconsrucaon e instalacin deI'lSgenerales aecomuntcaan, y otros
mecanumos:paralaAcademiadeGuerra deBrasil, laseguridadnacional tieneaserelgrado reatioo degaranta
quea Iravs deacciones pouacas J' economtcas. psicosociales)' mi/lfares, IIn Eslaoo puede/ffoporcianar en una
determinada poca a la nacin quejurisdicdonaparalaconsecucinJ' saltaguarda delos objetiros nacionales,
a pesar de los antagonismos internos o externos existentes oPret'il'ibles. Vid Cabanellas de Torres, Diccionario
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394
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.e.

Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
CONSEJO DIRECTNO
PRESIDENTE
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VICEPRESIDENTES
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CoNSEJEROS
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CENTRO DE GOBERNABILlDAD y POL(TICAS PBUCAS
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DE SISTEMAS
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DEL SERVICIO PBLICO
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MIEMBROS FUNDADORES
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CONSEJO DE HONOR
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Se Termin de imprimir en enero de 2002 en Jos Talleres de
Punto Grfico.La edicin en tiro consta de 1000 ejemplares y
esruvo al cuidado de la Subcoordinacin de Difusin dellNAP

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INSTITUTO"-'ClONA&.

HCTOR FIX - ZAMUDIO

HCTOR FlX - ZAMUDIO

los de agua potable y drenaje; alumbrado pblico; limpia, recoleccin y traslado de

HCTOFl FIX - ZAMUDIO

avisos de alarmas en casos graves de emergencia, as como las de evacuacin, dispersin,

HCTOR FIX - ZAMUDIO

Mas, el derecho municipal no ha profundizado en el rubro de los servicios pbli-

notas a pie de pgina. la relacin de la hemerobibliografa consultada en el desarrollo de

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

La constitucin de los municipios se remonta al origen de las sociedades. Las familias, al

SERVICIOS PBL.ICOS MUNICll"ALES

El mUniCipiO entraa una entidad jurdico-poltica que tiene como elementos de su

cin, descentralizacin y desconcenrracin administrativas, de donde negamos -dice

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

En el orden administrativo el municipio romano se estructur con base en tres

a la libertad local; que su gran poca se apoya en un vasto sistema de autogobierne

SERVICIOS PSLICOS MUNICIPALES

Ha de buscarse en la aplicacin a la esfera del municipio, de las instituciones

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

se vinculan as tpicamente a quienes poseen heredad y, consecuentemente, a los veci-

El calpulli, producto como ya se dijo de la reunin de un linaje o grupo de familias, se

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

Arrepentido Diego Velzquez de haber conferido el mando de aquella tercera ex-

Como institucin de raigambre vecinal se estableci el municipio en las indias espao-

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPAI..ES

SEFlVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrn el mando de la fuerza

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

donde primero se confiri a la mujer el sufragio en los comicios municipales, mediante

SEFlVICIOS PBL.ICOS MUNICIPALES

IV: Los estados y municipios, en el mbito de sus competencias, expedirn las

acierto deseable, a los lineamientos sobre suspensin y desaparicin de ayuntamientos,

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPA1.ES

podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido y suspender o

Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

municipal; participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; con-

Slo podr ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

nal publicada el 17 de marzo de 1987, derogatoria de las fracciones IX y X, tuvo afanes

11. Los munICipIOs estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

e) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo.

artculo 123 de esta Constitucin, y sus disposiciones reglamentarias.

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

A fin de de evitar la creacin de organismos o instancias paralelas a la figura del

que no se refleja con claridad en el texto de dicha fraccin III.

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPA.LES

servicios de agua potable y alcantarillado, drenaje y tratamiento de sus aguas residuales,

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

de una competicin, o el embarcado en un buque trasatlntico. sino que se trata de un

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

Se caracteriza por ser un rgimen de asamblea, con preponderancia total del r-

SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

iiii. Sistema mixtode binomioalcalde-concejo

SERVICIOS PElLlCOS MUNICIPALES

sector ms influyente de los mismos-, de la supervivencia del municipio. Adems, el

SERVICIOS peLlcos MUNICIPALES

Universidad de Heidelberg, Otro Gonnenwein, sin nimo de universalizar, describe al

L Cabecera, que ser el centro de poblacin donde resida el ayuntamiento;

SERVICIOS PBL.ICOS MUNICIPALES

renci-: federacin, entidades federativas y municipios, a travs de los respectivos rganos