Bolilla XIII Derecho Municipal. El Municipio A El derecho Municipal.

l. Concepto y Objeto Para Antonio Mara Hernandez, es la parte del derecho pblico que estudia lo relativo al municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurdica destinado a investigar el origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y fines de la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, sus relaciones, competencia y dems aspectos del gobierno, administracin y finanzas locales. El derecho municipal es el derecho de la ciudad. De ah su linaje, adentrado en la historia humana, que alcanza momentos de esplendor y luminosidad en Grecia y Roma y en la Edad Media, y que hoy est en permanente evolucin, ya que marchamos a Ecumenpolis, la ciudad mundializada. Por eso es un derecho antiguo y nuevo, de vigencia universal, ya que la ciudad es la obra por antonomasia del hombre. Objeto No se puede defender el carcter cientfico del derecho municipal, sin analizar especialmente dos aspectos esenciales para ello: el objeto y el mtodo. Concordamos en este sentido con quien, con mayor profundidad, investig estos temas, el profesor Dana Montao. El maestro santafesino considera que el objeto propio es la materia del derecho municipal cientfico y del positivo vigente en el pas de que se trate, atribuyendo al derecho municipal el carcter de ciencia jurdica autnoma, distinta de la sociologa municipal y de la ciencia del gobierno municipal, pero no independiente o separada de stas. Recordemos que consideraba esta disciplina jurdica como integrada por el derecho municipal cientfico, que es una porcin de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que da lugar el municipio, como entidad poltica de existencia necesaria, y por el derecho municipal positivo, que es una rama del derecho pblico interno. Esto es coincidente con nuestra definicin sobre el derecho municipal, y en consecuencia, el objeto de esta disciplina jurdica no puede ser otro que el municipio. Como antes lo dijimos, se trata del enfoque de la ciencia jurdica sobre el origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y fines de la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, competencia y dems aspectos del gobierno, administracin y finanzas locales. Al ser el derecho de la ciudad, es forzoso estudiar el basamento sociolgico de la institucin municipal, constituido obviamente por la ciudad y las relaciones de vecindad. Tampoco escapa a esta parte del derecho pblico lo relativo al derecho municipal comparado, ya que estamos en presencia de una institucin de vigencia universal, cualquiera que sea el rgimen poltico imperante en los Estados. Esta enunciacin, muestra acabadamente que existe un objeto propio, especfico, con mxima suficiencia para postular la autonoma cientfica del derecho municipal, y, por ende, su autonoma didctica. La nica manera racional y sistemtica de conocer al municipio es mediante una disciplina que lo comprenda integralmente, bajo el punto de vista jurdico. Pinsese, para corroborar este aserto, que el municipio puede ser analizado desde otras muchas ciencias, que no son jurdicas. Por estas razones nos unimos a los municipalistas que exaltaron la autonoma cientfica del derecho municipal, y expresamos nuestra discrepancia con quienes trataron y tratan de convertir a la materia en un captulo de otra disciplina de derecho pblico. Creemos que el derecho municipal, partiendo de la base sociolgica y del anlisis histrico de la institucin comunal, debe abarcar el derecho municipal poltico (que estudia la teora del municipio), el derecho municipal constitucional (referido a las estructuras gubernativas locales), el derecho municipal administrativo (que investiga al municipio como administracin local) y el derecho municipal financiero (que analiza las finanzas locales), o sea, las distintas partes del derecho municipal donde se aplican los principios de estas ciencias. Slo de tal modo se puede aspirar a desenvolver en plenitud la honda y compleja temtica municipal, asimismo enriquecida con los aportes del derecho municipal comparado. B Autonoma cientfica y didctica. Autonoma cientfica Se discute todava la autonoma cientfica y didctica del derecho municipal. Hay quienes negaron y niegan dichos aspectos. Otros, entre los cuales nos contamos, defendemos ambas autonomas. Entre los primeros, que incluyen el estudio de la materia en otras ramas jurdicas, podemos efectuar esta clasificacin: a) Como parte especializada del derecho administrativo: fue la primera posicin de Alcides Greca, siguiendo a Rafael Bielsa. ste as manifestaba su pensamiento al respecto: Lo que ha dado cuerpo al derecho municipal, as llamado, ha sido ms que lo jurdico, el elemento poltico del municipio, el sentido de civismo, el concepto de gobierno propio (no slo de propia administracin). En este sentido, el derecho municipal tiene, sin duda, su razn de ser, aun cuando cuestionemos su autonoma orgnica. Y ms adelante deca: Y en la esfera comunal, el derecho administrativo y ----aunque no tanto---- el derecho financiero dominan sobre todo. b) Como parte especializada del derecho constitucional: esta opinin se basa en la circunstancia de que, al estudiarse el sistema institucional del pas, siempre se hace referencia al municipio; adems, que normalmente las Constituciones tienen normas al respecto. c) Como parte especializada del derecho pblico provincial: lo que puede ocurrir nicamente en los pases de organizacin federal, donde existen tres rdenes gubernamentales. En consecuencia, las razones del caso anterior se aplican al estado provincial, cuyas instituciones ----entre las cuales se cuenta la municipal---- son investigadas por el derecho pblico provincial.

d) Como parte especializada del derecho poltico: as postulado por Luis R. Longhi, quien expresaba: por sus antecedentes de carcter universal, por la naturaleza de sus relaciones de carcter poltico y por las proyecciones que puede alcanzar, bien merece ser considerado como una de las tantas ramas que integran el derecho poltico. 16 Sostienen, en cambio, la autonoma cientfica y didctica del derecho municipal la mayora de los municipalistas. El precursor en esta cuestin fue el fundador de la Escuela de La Plata, Adolfo Korn Villafae, que al plantear su disidencia conceptual sobre la naturaleza del derecho municipal con la Escuela del Litoral, que tena como representantes a Rafael Bielsa y Alcides Greca, dijo, en su renombrada obra: En nuestra opinin, no es lcito identificar al derecho municipal ni con el derecho administrativo ni con el derecho constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas acentuadas relaciones de interdependencia cientfica. El derecho municipal es una rama cientficamente autnoma dentro del derecho pblico poltico; y posee problemas propios, los problemas del urbanismo, que lo diferencian ontolgicamente del derecho constitucional y del derecho administrativo. Y agreg ms adelante: Aceptar la existencia de un derecho municipal ontolgicamente catalogado como un breve captulo del derecho administrativo, implica aceptar municipios que se definen automticamente como simples oficinas burocrticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirmar la existencia de un derecho municipal poltico, con autonoma cientfica propia y dotado de un contenido ontolgicamente diferencial frente al derecho constitucional y al derecho administrativo, importa afirmar que las municipalidades se definen ostensiblemente como poderes de Estado, dotados de autonoma poltica, o sea, como repblicas representativas. La discusin sobre la ontologa del derecho municipal no es una sutileza doctrinaria, sino el planteo cientfico de un problema real de consecuencias prcticas evidentes. Autonoma didctica En cuanto a la autonoma didctica del derecho municipal tambin est discutida, ya que es un aspecto ligado a la autonoma cientfica. Quienes la rechazan consideran a la materia como parte de otras disciplinas, ya mencionadas. Con base en estas posiciones, se encuentran estudios referentes al municipio en los programas y obras de ciencia o derecho poltico, derecho constitucional, derecho financiero y, en mayor medida, derecho administrativo. Los municipalistas, en cambio, han tratado de establecer la autonoma didctica del derecho municipal, logrndolo en pocos casos. Amrica siempre tuvo conciencia municipalista, manifestada en conferencias de abogados y congresos interamericanos de municipios, que constituyen importantsimos cuerpos de doctrina, donde sugiri la creacin de ctedras de derecho municipal. Cabe mencionar en tal sentido la III, IV y V Conferencia de la Federacin Interamericana de Abogados, el IV Congreso Histrico Municipal Americano y la III y IV Reunin Interamericana de Municipios. En posicin concordante con esta tendencia se expidi el VII Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Ro de Janeiro en 1958. Las recomendaciones adoptadas fueron redactadas por el relator, doctor Dana Montao, y haban sido aprobadas previamente por el Primer Seminario Interamericano de Estudios Municipales, organizado por la Escuela de Sociologa y Poltica de la Universidad de San Pablo. Ellas expresan:
Primero: recomendar a las universidades del continente la intensificacin de los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, estableciendo ctedras de Sociologa Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal, sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el municipio para la vida individual, familiar y estatal; segundo: propiciar la autonoma cientfica del llamado Derecho Municipal, dada la importancia adquirida por su objeto propio, como medio de promover la investigacin y la enseanza de los problemas municipales y de desarrollar el espritu de autonoma comunal; tercero: recomendar a los municipios de Amrica el fomento de la investigacin y de la enseanza de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones, bolsas y premios para los estudios municipales.

En la Argentina, la primera ctedra fue la de derecho municipal comparado, creada en 1921 en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional del Litoral, siendo delegado organizador de la Facultad el doctor Benito Nazar Anchorena, bajo la presidencia del doctor Hiplito Yrigoyen. En las facultades de derecho de las universidades nacionales de Crdoba y Buenos Aires, tambin se dict derecho municipal a partir de 1923 y 1926, respectivamente, aunque en la primera junto al derecho pblico provincial, mientras ejerca la titularidad el doctor Luis Eduardo Molina. Lo mismo ocurri luego en la Facultad de Derecho de La Plata. Al correr riesgo de ser suprimida en 1944 la ctedra en la del Litoral, asumi con brillantez su defensa el maestro Alcides Greca, como antes lo dijimos. Sin embargo, la ctedra fue abolida del mismo modo que la portea, en 1948 Deploramos profundamente esta realidad. Consideramos fundamental el estudio del derecho municipal en ctedras especficas en todas las facultades de derecho. Esta afirmacin es vlida para el estudio del derecho pblico provincial, que ha seguido similar suerte. En consecuencia, propugnamos la reforma de los planes de estudio de las facultades de derecho del pas, mediante la inclusin de los siguientes cursos de derecho pblico poltico, a razn de uno por ao de carrera y en este orden: derecho poltico, derecho constitucional, derecho pblico provincial, derecho municipal y derecho administrativo. Caso contrario, por una parte abjuraramos del federalismo, y por otra, nos resignaramos a prescindir con falencia inexcusable del anlisis jurdico sobre la ciudad, que es una de las ms formidables obras humanas. La importancia terica y prctica del derecho municipal no slo aconseja su estudio en ctedras de las facultades de derecho, para la formacin de abogados. Es imprescindible la creacin de organismos dedicados al examen e investigacin del municipio y del urbanismo, para fomentar la conciencia municipalista, perfeccionar las instituciones locales, capacitar a funcionarios y empleados e intercambiar antecedentes y experiencias con otros pases. Creemos que debera existir uno en cada provincia y a nivel federal.

C Fuentes: a) Supramunicipales: (1) Constitucin Nacional

La primera fuente del derecho municipal es la Constitucin nacional. Naturalmente, vara en cada ley suprema el alcance de la regulacin atinente al municipio. En la nuestra, antes de la reforma de 1994, slo exista una referencia general, la del artculo 5, que obliga imperativamente a las provincias a asegurar el rgimen municipal, y otras particulares, relativas al municipio de la capital federal, en los artculos 67, inciso 27; 81 y 86, inciso 3. La reforma constitucional de 1994 ha prestado la debida atencin al gran tema municipal. Por una parte, en el artculo 123 se asegura el principio de la autonoma municipal en todos sus aspectos. Por otra parte, en el artculo 129 y sus correlativos, se reconoce una especial jerarqua a la ciudad de Buenos Aires, modificndose en profundidad el rgimen anterior. Adems se fortalece el ejercicio de los poderes de polica e imposicin provinciales y municipales en el artculo 75, inciso 30. En otros pases, el rgimen local ha merecido mayor atencin por parte del Constituyente, existiendo normas que establecen las bases de l; v. gr., la nueva Constitucin espaola de 1978, en los artculos 140, 141 y 142, o la Constitucin de Venezuela, que le destina los artculos 12, 16, 17, 25-34, 47, 124, 126, 134-137, 140, 215, 224, 225, 229, 233 y 235. Las leyes que se dicten en consecuencia de la Constitucin Destacamos el Cdigo Civil, que se refiere a las municipalidades en varios artculos. En el 33, con respecto a la personalidad jurdica; en el 2344, relativo al patrimonio comunal; en el 1624, atribuyendo a las municipalidades la competencia para reglar el servicio domstico; en el 2069, que hace lo propio con las loteras y rifas, y en el 2535, disponiendo que el producto de la subasta de un bien perdido corresponde a la municipalidad del lugar donde se lo hall.
(2) Constituciones Provinciales

Los pases federales, como el nuestro, legislan con mayor detalle lo atinente al rgimen municipal, ampliando los postulados prescritos por la Constitucin nacional.
(3) Leyes Orgnicas municipales

Que desarrollan las bases y principios contenidos en las normas constitucionales. Estas leyes, en los pases unitarios, son dictadas por el gobierno central, mientras que en los federales, por cada uno de los gobiernos estaduales o provinciales. ste es el caso de la Argentina, Brasil, Mxico, Estados Unidos, Suiza, Alemania Federal, etctera, variando la legislacin en cada provincia, estado o Lander.
(4) Tratados de integracin nacionales y supranacionales b) Municipales: (1) Cartas organicas municipales, ordenanzas, decretos y resoluciones Las cartas orgnicas municipales Prcticamente cumplen la funcin de las leyes orgnicas municipales, en los municipios que pueden dictarlas, en reconocimiento de una especie de poder constituyente local. Las ordenanzas, decretos y resoluciones municipales Se trata, con ms adelante se ver, del ejercicio de funciones legislativas por parte de los gobiernos locales. Las normas de mayor entidad en este sentido son las ordenanzas -tambin llamadas acuerdos en otros pases-, que en muchos casos son verdaderas leyes locales, por sus caracteres de generalidad. En otros casos, por ser particulares o referirse a derechos subjetivos, son actos administrativos. Son sancionadas por cuerpos deliberativos, comnmente designados concejos deliberantes. Los decretos, reglamentarios o no, emanan casi siempre del departamento ejecutivo, lo mismo que las resoluciones, aunque estas ltimas tambin pueden originarse en autoridades inferiores a aqul. Esta legislacin municipal puede ser dividida en interna y externa. La primera se refiere esencialmente a la organizacin y el procedimiento administrativo, la actividad de su personal, la ges tin financiera, la formalizacin y el cumplimiento de contratos administrativos y la prestacin de servicios pblic os. La segunda...es dictada, fundamentalmente, en ejercicio del denominado poder de polica. Mediante ste, por va legislativa se limita o reglamenta el ejercicio de los derechos individuales reconocidos constitucionalmente a los habitantes (artculo 14 de la Constitucin nacional), para salvaguardar la seguridad, salubridad, comodidad y moralidad pblicas y, en definitiva, para tutelar el orden pblico y promover el bienestar general. Las principales materias a las que se refiere esta legislacin son: urbanismo, edificacin, trnsito, higiene pblica, moralidad, uso de bienes pblicos municipales y tributacin. c) Otras fuentes

Despus cabe sealar como fuentes la jurisprudencia, la doctrina, las costumbres, las instituciones locales anteriores y el derecho comparado. La tcnica Tambin debe mencionarse a la tcnica como fuente del derecho municipal. Ello se advierte con los descubrimientos cientficos, que a partir de la mquina de vapor revolucionaron la vida humana, produciendo formidables modificaciones en la estructura social. En efecto, hasta el advenimiento del industrialismo, no existan mayores diferencias entre la forma de vida de los patricios del Bajo Imperio y los nobles del Renacimiento, o de los campesinos de la antigua Roma y los de Europa en tiempos de la Revolucin francesa. Pero luego de la Revolucin Industrial comenz a forjarse una nueva sociedad con el capitalismo, el proletariado, el imperialismo y el urbanismo.

Estos cambios -como no poda ser de otra manera- afectaron profundamente al Estado y al derecho, siendo la municipal una de las ramas que en mayor medida han sentido este proceso transformador. Y como la sociedad y su producto por antonomasia: la ciudad, continan su evolucin, es impredecible el grado de desarrollo que podr alcanzar esta parte del derecho pblico que tiene en la tcnica una de sus fuentes ms dinmicas.
D Relaciones con otras disciplinas Jurdicas y con otras ciencias 1. Segn Carmona Romay Carmona Romay vincul a la ciencia del gobierno municipal con ciencias auxiliares y ciencias relacionadas. Las primeras, que le prestan sus primeros principios, son: 1) La sociologa. 2) Las ciencias polticas: a) Historia de las instituciones polticas. b) Teora general del Estado. c) Ciencia del gobierno. d) Ciencia de la administracin. 3) Las ciencias jurdicas: a) Derecho constitucional. b) Derecho administrativo. c) Derecho municipal. d) Derecho fiscal. e) Derecho civil. f) Derecho penal. g) Derecho procesal. h) Derecho mercantil. 4) Administracin pblica y administracin municipal. 5) Economa poltica. 6) Urbanismo. 7) Estadstica. 8) Higiene pblica. Las segundas, designadas ciencias relacionadas porque le prestan datos y noticias, son: 1) 2) 3) 4) Historia de las ideas polticas. Historia general. Derecho internacional (pblico y privado). Geografa, etctera.

2. Segn Salvador Dana Montao Salvador Dana Montao seala las siguientes relaciones del derecho municipal: en primer lugar, con las dems ramas del derecho, y en particular con las de derecho pblico; en segundo lugar, con la sociologa, que es la ciencia social general, y otras ciencias de carcter especulativo, fsico-naturales, como la psicologa aplicada y la antropologa aplicada y las ciencias descriptivas, como la historia (general e institucional, o poltica), la geografa y la historia de las doctrinas polticas, y tambin con algunas artes liberales, como la medicina, la higiene, la administracin pblica, etctera, y estticas, como la arquitectura, etctera. Destaca especialmente las vinculaciones con la sociologa, la historia, la economa y, sobre todo, la poltica, ya que el derecho municipal utiliza el mtodo de esta ciencia. 3. Con el derecho poltico, constitucional, administrativo y financiero De estas relaciones, consideramos que cabe mencionar especficamente, por ser ms estrechas y prximas, las que tienen lugar con el derecho poltico, derecho constitucional, derecho administrativo y derecho financiero. La aplicacin a la institucin municipal de los principios de estas disciplinas conforma, bajo nuestro punto de vista, distintas partes del derecho municipal: el poltico, constitucional, administrativo y financiero, que como antes lo expresamos, son aspectos esenciales de la materia. El derecho poltico brinda su mtodo y sus estudios sobre teora del Estado, rgimen poltico, descentralizacin, participacin poltica, etctera, de aplicacin en la teora del municipio, la democracia local, la posicin del municipio en el Estado, etctera. El derecho constitucional establece los principios fundamentales del rgimen municipal y de la organizacin poltica y administrativa del pas, lo que resulta bsico para el derecho municipal. El derecho administrativo ofrece su amplia temtica para el estudio del municipio como administracin local, que tiene entre sus clsicas funciones la de prestar servicios pblicos, ejercitar poder de polica, ser titular de dominio pblico, realizar contratos administrativos, etctera, y que revelan la importancia de estas relaciones. Adems, una rama del derecho administrativo, el derecho urbanstico, ha alcanzado extraordinaria dimensin, mostrando la interdependencia de estas disciplinas. El derecho financiero, con su trada de gasto pblico, recurso pblico y presupuesto, mantiene vigoroso nexo con el derecho municipal en los aspectos relativos a las finanzas locales.

E El municipio. Concepto. Naturaleza. DEFINICIONES Existen numerosas definiciones del municipio en la doctrina y en la legislacin. Destacaremos las ms acertadas a nuestro criterio. Adriano Carmona Romay, en magnfica sntesis, expres: El municipio, en razn a su gobierno y administracin, es, pues, la organizacin poltico-administrativa de la sociedad local. Adolfo Posada expuso tres conceptos del municipio, desde los puntos de vista sociolgico, poltico y jurdico. En el primer aspecto defini al municipio como el ncleo social de vida humana total, determinado o definido naturalmente por las necesidades de la vecindad. Con respecto al segundo dijo: el municipio es, o debe ser, un organismo con su sistema de funciones para los servicios, que se concretan y especifican ms o menos intensa y distintamente en una estructura: gobierno y administracin municipales propios ----autonoma----, desarrollados en un rgimen jurdico y poltico ms amplio: regional (estados de la unin americana, estados alemanes, etctera) o nacional (Francia, Espaa, Italia, etctera) . En relacin al ltimo punto de vista, escribi: El municipio, legal y positivamente considerado, es una expresin de valor estrictamente histrico, aplicada a un fenmeno que se ha producido en los diferentes pases de manera distinta, plantendose y resolvindose su problema de modo muy diverso . Daniel Hugo Martins, distinguido profesor uruguayo, define jurdicamente al municipio como institucin poltico-administrativaterritorial, basada en la vecindad, organizada jurdicamente dentro del Estado para satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local, en coordinacin con otros entes territoriales y servicios estatales . En nuestro Anteproyecto de Ley Orgnica Municipal para la Provincia de Crdoba, en el artculo 1o. decimos: El municipio es la sociedad organizada polticamente, en una extensin territorial determinada, con necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad econmica, para satisfacer los gastos del gobierno propio y con personalidad jurdica pblica estatal. Esta definicin sigue, en sus lineamientos esenciales, el artculo 209 de la Constitucin cubana de 1940. CP NQN Art. 270.- Todo centro de poblacin que alcance a ms de quinientos (500) habitantes constituye un municipio que ser gobernado por una Municipalidad, con arreglo a las prescripciones de esta Constitucin y a la ley orgnica que en su consecuencia dicte la Legislatura y que estar investido de todos los poderes necesarios para resolver por s los asuntos de orden local y de carcter eminentemente popular. CP RN Art 225.- Esta Constitucin reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural, clula originaria y fundamental de la organizacin poltica e institucional de la sociedad fundada en la convivencia. Asegura el rgimen municipal basado en su autonoma poltica, administrativa y econmica. Aquellos que dictan su propia Carta Orgnica municipal gozan adems de autonoma institucional. Art 226.- MUNICIPIOS: Toda poblacin con asentamiento estable de ms de dos mil habitantes constituye un Municipio. Naturaleza Elementos constitutivos: a) La poblacin: su relevancia para el reconocimiento y caracterizacin del municipio Se trata de la base humana del municipio, asentada en el supuesto fsico que es el territorio. Constituye el elemento sustancial de la indestructible realidad sociolgica formativa del municipio. Es inconcebible siquiera imaginar un municipio sin poblacin, como un Estado sin poblacin. Pero para la conformacin de este elemento no se requiere solamente una reunin de hombres. Hace falta algo ms. A esto debe agregarse un elemento volitivo, una libertad jurdica de eleccin, sin la cual no existe municipio. Este ingrediente de voluntad, de fuerza espiritual, de destino comn, es esencial para cada municipio, y es lo que a lo largo del tiempo va perfilando la organizacin local y distinguiendo a unas de otras. Ah radica la base social del municipio, que es la ciudad y en particular su esencia sociolgica: las relaciones de vecindad. stas caracterizan el origen natural de la institucin municipal y han sufrido mutaciones en el decurso del tiempo, llegando a transformar el concepto clsico de la ciudad, como vimos, pero incuestionablemente son el sustrato sociolgico del municipio. Sin la vecindad no es posible imaginar al municipio. Las necesidades que ella requiere tienden al bien comn, que es el fin de la sociedad local. Irrumpen entonces con este elemento poblacional los caracteres fundamentales del municipio: institucin local, natural, poltica y social. La tipologa de municipios normalmente se efecta sobre la base de la poblacin, distinguindose entre pequeos, medianos y grandes. La cantidad de habitantes es un criterio discrecional que debe ser utilizado segn las particularidades demogrficas de cada pas. b) El territorio: criterios para su determinacin Segn se expresa en el Manual de gobierno y administracin municipal, el territorio configura el supuesto fsico del municipio. Se trata del sitio o lugar donde se asienta su poblacin y el mbito espacial dentro del cual ejerce el mismo su poder polt ico. La conformacin de este elemento bsico es uno de los problemas ms significativos de todo rgimen municipal, ya que se vincula con aspectos como la propia definicin del municipio segn su base sociolgica: la ciudad y las relaciones de vecindad y otros como la regin y el Estado en que est inserto el gobierno local. Cabe preguntarse si el municipio de amplio territorio est basado en la vecindad o si ello no ocurre y, en consecuencia, est fuera del concepto de lo municipal que hemos aceptado. La respuesta fue dada por Fernando Albi, de esta manera: Lo vecinal es el contrapunto de la territorializacin, pero no excluye la misma, ni mucho menos. Puede comprenderse perfectamente un municipio territorializado, de extensa superficie, de amplias diseminaciones humanas, de gran complejidad estructural, encuadrando una o ms aglomeraciones vecinales, que sern las que imprimirn al mismo la tnica de lo municipal.

No obstante ello, y conforme lo hemos sostenido al parecernos tericamente ms adecuado un sistema mixto pero que parta del municipio-villa, juzgamos criticable la tendencia de territorializacin que seala Albi, producida en el mundo hispnico. El mismo autor expresa el peligro existente detrs de esta idea, que importa caracterizar al municipio como simple divisin administrativa del territorio estatal, dejando de lado la agrupacin social sobre la que descansa. Los territorios de los municipios no son inmutables. Pueden ser alterados en los siguientes casos, sealados por Otto Gnnenwein para Alemania, pero que son de aplicacin general: a) Por modificacin de los lmites con respecto a los de otros municipios, por la declaracin de que partes del territorio constituyen terrenos no pertenecientes a municipios y por la anexin de estos terrenos. En tales casos se habla de una incorporacin parcial, en la que tiene gran importancia jurdica el hecho de que los terrenos incorporados estn o no habitados. b) Por la nueva formacin de un municipio, en la que terrenos determinados de municipios existentes se agrupan para formar un nuevo trmino municipal. c) Por la disolucin de un municipio, cuyo trmino se incorpora a otro u otros municipios. d) Por la fusin de dos o ms territorios de municipios para formar un nuevo territorio nico. En nuestro pas estos problemas no existen, y en caso de producirse alguno de los supuestos, ello ser verdaderamente excepcional. No es difcil suponer las razones, ya que se trata de municipios relativamente modernos en comparacin con los europeos, no presentndose el problema de la disolucin, a lo que se agregan las extensas dimensiones geogrficas que hacen poco comn la contigidad entre los municipios, evitndose los conflictos, anexiones y fusiones. Sin embargo, existen algunos casos de contigidad en las reas metropolitanas de Buenos Aires, Rosario, Crdoba, Mendoza y Tucumn, y otros ejemplos como los de la provincia de Crdoba, de Villa Mara y Villa Nueva, Jess Mara y Colonia Caroya y las conurbaciones de Crdoba, que penetran en el valle de Punilla por un lado y llegan a Ro Ceballos por el otro. Por esto sugerimos que en las distintas legislaciones municipales provinciales se prevea la posibilidad de las anexiones y fusiones. Por ltimo, en cuanto a la fijacin de lmites municipales, generalmente se sigue el criterio de que ellos sean fijados mediante ley de la legislatura o decreto del Poder Ejecutivo. Consideramos, pues, evidentemente aconsejable resolver por va legislativa la cuestin, a fin de garantizar al mximo la jerarqua de la institucin municipal. CP NQN Art. 272. - La Legislatura har la primera delimitacin territorial de los municipios y las sucesivas que sean necesarias. Cuando se trate de anexiones sern consultados los electores de los distritos interesados. Cuando se trate de segregaciones, sern consultados nicamente los de la zona que deba segregarse. CP RN Art 227.- La Legislatura determina los lmites territoriales de cada Municipio, tendiendo a establecer el sistema de ejidos colindantes sobre la base de la proximidad geogrfica y posibilidad efectiva de brindar servicios municipales. Toda modificacin ulterior de los lmites se hace por ley con la conformidad otorgada por referndum popular: En caso de anexiones, por los electores de los municipios interesados y en caso de segregaciones, por los electores de la zona que se segregase. c) El poder La palabra poder significa, segn lo expresa Germn Bidart Campos: capacidad o energa para alcanzar un fin, y es utilizable para definir este elemento del municipio, que tiene como fin el bien comn de la sociedad local. Son tambin aplicables, desde nuestro punto de vista, los conceptos de la teora del Estado al respecto. Nada mejor, entonces, que recordar a Heller, en su obra cumbre, al desarrollar sus ideas sobre el poder como unidad de accin y decisin polticas. Posteriormente, el pensador alemn advierte sobre el error de confundir el poder con el gobierno. En pareja lnea de pensamiento, Salvador Dana Montao ha sealado que por la naturaleza poltica del municipio, en principio, le corresponde un poder constituyente (o de darse su propia ley fundamental), un poder legislativo o de legislacin (para dictar sus reglamentos y ordenanzas), un poder institucional (para darse sus propias autoridades y regirse por ellas sin injerencia de los poderes o esferas superiores de gobierno), un poder financiero (recursos y facultades impositivas) y un poder jurisdiccional (para juzgar las infracciones a sus normas y disposiciones). F Fines del municipio Hemos dicho que el fin del municipio es el bien comn de la sociedad local. Desenvolviendo conceptos aristotlicos, expresa Jos Roberto Dromi: El hombre se congrega en sociedad, no para el logro del bien de uno solo, con exclusin de los dems, sino para el bien de todos y cada uno de los miembros; es en ese sentido un bien comunitario general. El bien comn es el fin que centra la vida de la comunidad poltica, anima la actividad de su gobierno y da sentido a la ley como instrumento de la accin del poder y del orden poltico. Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha sostenido en el caso Quinteros , que el bienestar general del prembulo es el bien comn de la filosofa clsica, siendo, en consecuencia, objetivo irrenunciable de la argentinidad. Vemos que el fin del Estado es un bien. Decan los clsicos que cada cosa, cada ser, tiene cierto fin cuya consecucin importa la perfeccin del ser que se identifica con su propio bien. El fin del Estado es un bien, porque cumple con la reunin de todas aquellas condiciones exteriores necesarias al conjunto de los ciudadanos para el desarrollo de sus cualidades, oficios y deberes. O el conjunto de las condiciones sociales que permiten y favorecen en los seres humanos el desarrollo integral de su persona. El orden poltico debe tender a procurar directa o indirectamente todos aquellos bienes materiales, culturales, morales y religiosos que permitan el desarrollo de la persona humana; la doctrina clsica designa como bonum essentialiter el desenvolvimiento intelectual, moral y cultural, y llama bonum instrumentaliter a los medios necesarios para la subsistencia. Asimismo, el fin del Estado es comn, y as lo consigna Dromi: El fin estatal es comn, es pblico, porque la accin del Estado no debe limitarse a procurar el bien de determinadas personas o clases, sino de todos los habitantes. No es un bien particular, sino social, superior, universal, distinto del bien individual y del bien propio. El bien comn de todos y para todos no es un simple agregado o yuxtaposicin informe de bienes particulares. Ha de tratarse de un bien distribuido y compartido por todos los miembros del Estado, proporcionalmente a sus aptitudes y condiciones, tratando de que no prive ni un igualitarismo mecnico ni un indiferentismo arbitrario. Es el mejor de todos los bienes porque confiere el mejor de los perfeccionamientos, un perfeccionamiento

integral, que representa el conjunto organizado de las condiciones sociales, gracias a las cuales la persona humana pude cumplir su destino natural y espiritual; es, pues, la forma de ser del bien humano, en cuanto el hombre vive en sociedad. La justicia es su forma, y el bien mismo del hombre ----personal y social---- su contenido. Este concepto del bien comn como fin del Estado sirve para caracterizar el fin del municipio. La diferencia entre ambos est en el mbito social en que acta la institucin municipal, ceida a lo local, y esto define el fin del municipio como el bien comn de la sociedad local. El concepto del fin del municipio, o sea, del bien comn de la sociedad local, es permanente, pero del mismo modo que en el orden estatal, el contenido concreto de l, o sea, el conjunto de condiciones para la existencia y bienestar de la comunidad y para el bien de cada uno de sus miembros, est determinado circunstancialmente por razones polticas, histricas y econmicas de prudente merituacin en el obrar prctico de los conductores de la comunidad poltica.