Artculos 1886 - 1991 Una lectura econmica de dos constituciones Salomn Kalmanovitz La evolucin institucional colombiana resulta, cuando

menos, agridulce. Ha habido avances notables pero, segn el autor, tambin estancamientos preocupantes. El baln sigue en el aire. Los legados de la Constitucin de 1886

La Constitucin de 1886 expir despus de 105 aos de guiar el desarrollo poltico y econmico de Colombia, para dar lugar a la nueva carta de 1991, la primera en la historia del pas que surge de una negociacin poltica y no de una derrota militar. A quince aos de promulgada, hay que preguntarse si la nueva constitucin podr lograr la longevidad de la constitucin conservadora. Esto depender, entre otras cosas, de la flexibilidad que muestren los actores polticos cuando surja la necesidad de adaptar las reglas de juego a nuevas condiciones y de que las reformas reflejen intereses generales. Puede decirse en todo caso que si la antigua constitucin fue difcil de reformar recurdense los vanos intentos de Alfonso Lpez Michelsen y Julio Csar Turbay Ayala por cambiar el ineficiente sistema judicial, en la nueva es muy sencillo introducir cambios. Esto ltimo, sin embargo, diluye la defensa del inters general que tanta fuerza le dio a la constitucin en sus comienzos.

La Constitucin de 1886 signific el retorno de la sociedad colombiana a la matriz institucional hispnica de la que se haba desprendido, con vacilaciones, a partir de la Independencia y de la que los liberales radicales se haban apartado an ms con la organizacin federal que tanto debilit al poder central. La Constitucin de 1886 implic, primero que todo, un regreso a la idea monrquica de una mayor intervencin econmica por parte del Estado, si bien sta no fue tan drstica como durante la Colonia, cuando haba talanqueras al comercio, se cobraban impuestos altos y la Corona se reservaba los negocios ms rentables.

Con todo y que era imposible volver al pasado colonial, Miguel Antonio Caro insista en que Colombia no poda ni deba apartarse de la tradicin hispnica de la cual era, segn l, hija dilecta. La Independencia haba desmantelado la estructura tributaria, que pas de

capturar cerca del 12% del PIB en 1810 (incluyendo los diezmos para la Iglesia) a capturar el 4 o 5% del PIB a lo largo del siglo XIX. El beneficio de la Independencia fue esta menor tributacin, mientras que el costo fue una prdida de orden poltico que prcticamente impidi el desarrollo econmico hasta entrado el siglo XX. Los liberales abolieron la esclavitud, los impuestos al comercio, liquidaron el estanco del tabaco, expropiaron las tierras de la Iglesia, separaron al Estado del clero y modernizaron los obsoletos cdigos legales espaoles. Al mismo tiempo, debilitaron tanto al gobierno central que no hubo rbitro que pusiera orden en la anarqua que se desat en el pas tras sus experimentos. Lentamente, y en contra de su credo librecambista, los radicales fueron elevando el arancel de las importaciones para financiar al Estado, toda vez que los ciudadanos se rehusaban a hacerlo.

La regla electoral que siguieron ambos partidos durante el siglo XIX fue la de ganador toma todo, con un obvio incentivo para la guerra civil. Durante la fase radical la regla era menos evidente porque el partido ganador controlaba el gobierno central, mientras que el perdedor poda ganar las elecciones en varios estados soberanos. Aun as, el gobierno central se fue fortaleciendo y haca trampas para que todos los gobiernos estaduales fueran de su color. El Partido Independiente de Rafael Nez, aliado con el Partido Conservador, gan las elecciones de 1880 y, tras la derrota infligida a los liberales en la guerra civil de 1885, esta coalicin pudo imponerle al pas una nueva constitucin.

Caro fue muy ingenioso a la hora de introducir el derecho divino por la puerta de atrs de la carta magna, al proclamar que la soberana resida en la Nacin pero que sta era catlica, conjugando un concepto poltico moderno con la obligacin de contar con la anuencia divina para legitimar los actos del gobierno terrenal. Adems, este poder derivado de Dios se concentr en la presidencia, de modo que no haba por qu transar con ningn inters distinto al del propio gobierno. El legislativo era tan dbil que se reuna slo cuatro meses cada dos aos. La cpula del poder judicial era nombrada por el presidente y se constitua en una corte suprema vitalicia, de obvio talante conservador. Con todo, esta ltima lleg a ejercer con una cierta independencia, cuando la designacin de magistrados corri por cuenta de las propias cortes, mediante la llamada cooptacin. De cualquier modo, el poder judicial que deba resolver los conflictos entre distintos intereses, incluyendo los conflictos electorales, estaba sometido al gobierno central. As, los liberales sintieron ms que nunca el efecto del ganador toma todo y desde la aprobacin de la Constitucin de 1886 se lanzaron a la insurreccin en tres ocasiones. Por eso se podra afirmar que ms que de una constitucin celestial, se trataba de una constitucin para la guerra.

El poder concentrado en los otrora nueve estados soberanos fue destruido por la nueva carta poltica. Comenz entonces un sistemtico debilitamiento de las regiones, que se atrofiaron tras su atomizacin en la forma de los numerosos departamentos creados a partir de la presidencia de Rafael Reyes (1903-1909). Bajo el nuevo nombre, los departamentos pasaron a cumplir muy pocas funciones. Todas las decisiones importantes las tomaba el presidente, incluyendo el nombramiento de los gobernadores, quienes a su vez designaban a los alcaldes municipales.

El perodo presidencial duraba seis aos, y la eleccin era indirecta y surga de un colegio de delegados de los estados soberanos que podan ser impuestos por el ejecutivo, aunque se supona que eran elegidos por ciudadanos que tenan propiedad y saban leer (en la prctica, esto significaba entre el 8 y 10% de la poblacin). Hubo delegados electos que nunca haban visitado las regiones que deban representar. Estaba permitida la reeleccin, no exista control sobre la conducta y los contratos que firmaba el poder ejecutivo, ni exista una procuradura que vigilara la conducta de los funcionarios. El fortalecimiento poltico del gobierno central fue acompaado de aumentos importantes del arancel, que lo proveyeron a la vez de importantes fondos y del apoyo de los artesanos, aunque el propsito de estas medidas era fiscal antes que proteccionista. Se liquid as el fundamento librecambista del partido derrotado, librecambismo que ese mismo partido ya haba traicionado antes. Colombia tena a principios del siglo XX, junto con la mayor parte del continente iberoamericano y por razones similares, los aranceles ms altos del mundo, pues sa era la nica forma de financiar gobiernos que no gozaban de suficiente consenso poltico (uno dira que ms bien eran objeto de la desconfianza de los ciudadanos con posibilidades de tributar). Caro incluso trat de introducir un impuesto a las exportaciones cafeteras en 1898, lo que uni a los terratenientes semifeudales de Ccuta, Cundinamarca y Tolima con los cafeteros medianos y grandes de Antioquia, as como a los comerciantes y banqueros. Tal fue el inicio del fin del imperio poltico del idelogo conservador.

Otro elemento que fortaleci econmicamente al gobierno, aunque debilit la economa, fue el abuso de la emisin monetaria, en una poca en que predominaban las ideas del patrn metlico y de la banca libre. Los bancos privados tenan permitido emitir billetes con respaldo en sus reservas de oro y plata. Fundado en 1882, el Banco Nacional pas a ejercer el monopolio de la emisin, y el curso de sus billetes se denomin forzoso a partir de 1885. Hasta ese momento la banca libre, que se desarrollaba rpidamente y era un elemento de progreso, comenz a tener problemas que llevaron a la liquidacin de la gran mayora de establecimientos hacia finales del siglo XIX. Como todo organismo estatal de la poca, el banco central estaba sometido al poder ejecutivo. ste pronto comenz a

abusar de la emisin, primero en forma subrepticia y despus en forma cada vez ms notoria, con la inevitable consecuencia de una inflacin creciente. Las guerras del fin de siglo aumentaron la emisin, que a la postre produjo franca hiperinflacin (400% en 1902) y la ruina de gran parte de los pocos negocios existentes entonces en el pas.

Al encontrar las vas electorales taponadas, el Partido Liberal se lanz a nuevas guerras civiles, culminando en la de los Mil Das, que fue muy cruenta y propici el desmembramiento de Panam. Los panameos eran muy liberales, contaban con una abundante poblacin extranjera que profesaba diferentes religiones, y una de sus consideraciones para independizarse fue el cansancio con el conservadurismo otra vez triunfante. La posterior eleccin del general Reyes reflej un cambio de nimo profundo en la sociedad colombiana, ansiosa de pacificar al pas y cansada de la guerra y del dogmatismo catlico de Miguel Antonio Caro y sus partidarios. Reyes introdujo el voto incompleto, sentando as una nueva regla electoral: el ganador tomaba dos tercios, el perdedor un tercio, solucin que pareci suficientemente satisfactoria para los liberales del momento como para sentarse a negociar la anhelada paz.

En 1910, recin muerto Caro, los conservadores republicanos, reflejo de la unin de intereses cafeteros y burgueses del centro del pas y de la gran Antioquia que entonces inclua al Viejo Caldas, reformaron a fondo la carta del 86 y le quitaron las aristas ms conflictivas: el voto incompleto se volvi norma legal, el perodo presidencial se redujo a cuatro aos, el presidente entr a ser elegido directamente por el voto masculino universal sin el requisito de propiedad o de saber leer, todo lo cual dio confianza a los liberales de que participando en las elecciones tendran acceso al poder parcial o, incluso, a ganar la presidencia si el Partido Conservador se divida, como en efecto sucedi en 1930. Las cortes nombraban ellas mismas a los nuevos magistrados mediante un sistema que fue prestando mayor independencia al sistema judicial. No hubo acuerdo sobre banca central hasta 1923, pero la economa no pareci necesitarlo en medio de un auge exportador que tuvo una escala abrumadora si se lo compara con la pobre experiencia del pas en sus previas aventuras en ese campo.

El Banco de la Repblica fue organizado por un rbitro extranjero, Edwin Kemmerer de la Universidad de Princeton, dada la desconfianza que agobiaba a los ciudadanos frente a los agentes polticos locales. Se le dot de una junta directiva en la cual haba tres miembros del gobierno, con voz pero sin voto. Los otros miembros eran representantes de los bancos nacionales, de los bancos extranjeros, de los empresarios y de los agricultores, lo cual deriv en una amplia independencia. La Misin Kemmerer organiz tambin la

Contralora General de la Repblica mediante la cual el Congreso ejerca control poltico sobre el gasto pblico.

El Banco de la Repblica fue perdiendo su independencia progresivamente, en especial despus de la reforma financiera de 1951, ejecutada bajo el mandato de Laureano Gmez pero inspirada en el programa que Antonio Garca le redact a Jorge Elicer Gaitn y que lo defini como un banco de fomento. La constitucin de la Junta Monetaria en 1963, conformada por los llamados ministros de gasto (agricultura e industria), el ministro de hacienda y dos asesores acadmicos, llev la inflacin colombiana al nivel de dos dgitos, tornndose en una de las ms persistentes del mundo.

La Constitucin de 1886, as reformada, ms los instrumentos financieros y de control presupuestal aadidos en 1923, sirvieron de carta de navegacin para un crecimiento econmico moderno, en el sentido de ser continuo en el tiempo, y que en promedio alcanz el 4.6% anual durante el siglo XX, mientras que el del siglo XIX no estuvo por encima del 2% anual. La Constitucin cre tambin los escenarios bsicos de negociacin poltica, que permitieron una relativa paz en el pas por lo menos hasta que fueron perforados por el conflicto partidista causado por los programas liberales de accin social y que condujeron a la Violencia de los aos cincuenta. A sta sigui la resistencia armada de facciones del liberalismo que apoyaron organizaciones insurgentes en varias regiones del pas, algunas de las cuales estaban bajo la direccin del Partido Comunista.

A diferencia de los conflictos del siglo XIX, el que sigui a la Violencia fue de corta duracin institucional y tampoco impidi que el crecimiento econmico se acelerara durante esos aos. Sin embargo, el conflicto dej una nueva experiencia de lucha armada y de sectores muy insatisfechos que se desarrollaron de manera desigual a lo largo del medio siglo siguiente. Una Colombia ms democrtica y abierta

La violencia partidista fue enfrentada primero con un golpe militar, que tuvo lugar antes de que el gobierno de Laureano Gmez erradicara el resto de las reformas liberales a la Constitucin de 1886 por medio de una nueva asamblea constituyente. El general Rojas Pinilla comenz a reorganizar la poltica por medio de medidas populistas que a la larga le valieron otro golpe, dado por una junta militar tras cuatro aos de gobierno. Rojas tambin estaba ad portas de redactar una nueva constitucin a su medida. Se cre el Frente Nacional, una alianza poltica de los partidos tradicionales que no tuvo en cuenta a

los desplazados hacia las ciudades y hacia la frontera agrcola y que no ofreci reparacin por las numerosas muertes producidas en las regiones ms afectadas por el conflicto. El Partido Comunista fue ilegalizado pero pudo actuar dentro del Movimiento Revolucionario Liberal de Alfonso Lpez. Desde entonces practic su ambigua poltica de combinar todas las formas de lucha: ser el brazo poltico de las Farc y al mismo tiempo participar en las elecciones.

El populismo de Rojas resurgi por medio de la Anapo, un partido que con sus variantes liberal y conservadora circunvalaba las reglas laxas del Frente Nacional; el nuevo partido se torn en una verdadera alternativa poltica a los partidos tradicionales durante los aos sesenta y lleg a ponerlos en jaque durante la eleccin presidencial de 1970. Tanto es as, que subsisten hasta el da de hoy serias sospechas sobre la intervencin del gobierno de Lleras Restrepo en favor de Misael Pastrana, a la postre elegido presidente.

De las milicias liberales y sobre todo del sector comunista se conform un grupo de autodefensa campesina que sera el germen de las Farc y que quedara latente durante los aos setenta para desarrollarse mucho de all en adelante. Las juventudes radicalizadas de inclinacin catlica daran lugar al ELN, comandado por los hermanos Vzquez Castao, y en el que se destac la figura carismtica del cura Camilo Torres. La juventud de la Anapo, junto con un ncleo de disidentes de la guerrilla comunista, conformaron el M-19 argumentando que era imposible llegar al poder por medio del voto popular. Los estudiantes y sindicalistas maostas armaron el EPL. Todos estos sectores compartieron la idea de que el campo poltico estaba demasiado sesgado a favor de los partidos tradicionales, de tal modo que la nica alternativa que contemplaron fue la lucha armada. Al mismo tiempo, la economa atravesaba por malos ratos: la insuficiencia de exportaciones en los aos sesenta, la crisis de la deuda latinoamericana en los ochenta y las escasas oportunidades de inversin y de bajo ahorro, todo ello redujo la tasa de crecimiento e hizo evidentes enormes poblaciones desempleadas e informalizadas.

El crecimiento acelerado del negocio del narcotrfico en los aos ochenta fue el otro ingrediente que cataliz el desarrollo de la insurgencia, en particular de las Farc, hasta tornarla en una amenaza seria para la seguridad de los ciudadanos dueos de algn caudal en casi todo el pas. El Estado pareca impotente frente a estos grupos armados, a los que se sumaron los propios grupos de los narcotraficantes que ponan en jaque al sistema de justicia y lo desafiaban con actos terroristas de enorme violencia. Por su parte, los gobiernos de turno contemplaron avanzar procesos de negociacin con los grupos armados polticos, al tiempo que intentaban fortalecer al Estado frente a la amenaza del crimen organizado. Una vez los grupos pequeos estuvieron dispuestos a dejar las armas,

el gobierno de Csar Gaviria aprovech para proponer una asamblea constituyente que enfrentara los dos grandes problemas que aquejaban al pas: el de la democratizacin efectiva de la poltica y el de fortalecer la justicia. A su vez, Pablo Escobar presion con xito a la asamblea constituyente para que les garantizara a los as llamados Extraditables la no extradicin.

La Constitucin de 1991 se bas explcitamente en la soberana popular: la legitimidad del gobierno se derivaba de la representacin del pueblo, lo cual permiti la libertad de conciencia y el respeto a la prctica de religiones distintas a la catlica. La nueva constitucin aument el poder del legislativo, fortaleci el poder judicial y devolvi varios poderes a las organizaciones territoriales. El banco central, todava llamado Banco de la Repblica, fue dotado de una verdadera independencia. La carta se acord poco despus de aprobada la eleccin popular de alcaldes, y ella misma profundiz la descentralizacin mediante unas transferencias pecuniarias del gobierno central hacia las regiones, reglamentadas decimalmente ao tras ao. Ello coincidi con fuertes cambios en la estructura econmica del pas, en sus relaciones con la economa internacional, en el papel del Estado en la economa y en el tamao asumido por ste.

La propia ejecucin del gasto es ahora decidida ms en los niveles municipales y departamentales que en el nivel central de gobierno, aunque el proceso viene siendo influido cada vez ms por el poder ejecutivo. Paradjicamente, la opcin entre un Estado de bienestar y una economa con menor intervencin estatal termin desembocando en un gobierno central mucho ms grande que el anterior a 1990, ahora estructuralmente desfinanciado y con vicios acentuados de corrupcin y de desperdicio de recursos, al tiempo que los agentes privados encontraron nuevas oportunidades de negocios en rubros que solan ser monopolio pblico, entre otros, la energa, el agua y las comunicaciones.

Colombia es una economa ms abierta en 2007 que en 1990, aunque en ese momento ya se haban reducido las barreras no arancelarias licencias previas, prohibiciones de importacin y cuotas, lo que se profundiz mucho con la reforma comercial de 1992, que redujo el arancel promedio sobre las importaciones del 40 al 14%. La parte del producto que se transa internacionalmente, importaciones ms exportaciones, pas de constituir un 20% del PIB en 1990 al 46% en 2007. En este cambio cumplieron un papel las exportaciones de petrleo, carbn y nquel, pero sobre todo las no tradicionales, que hoy representan el 12% del PIB. En verdad, la nueva constitucin no tuvo mucho que ver en este cambio, que se bas en consensos entre grupos empresariales y tecnocrticos, sin

pasar por un acuerdo ms amplio entre sectores polticos y sociales. Estos consensos son anteriores incluso a la promulgacin de la nueva carta. La actual economa colombiana recibe ms impulsos del cambio tcnico que antes, lo que permiti aumentar la productividad, estancada desde los aos ochenta. Se mejor la calidad de los productos y se implementaron prcticas de produccin ms cercanas a los estndares internacionales. Los datos sobre productividad industrial y agrcola confirman este fenmeno, pero slo despus de haber pasado por el purgatorio de enfrentar una mayor competencia externa, as como el contrabando, financiados ambos por un dlar barato, todo lo cual provoc un fuerte ajuste de la estructura productiva. La agricultura se orienta hacia los cultivos de plantacin banano, palma africana, cacao, frutales y caucho que son ms propios del trpico que los cereales de ciclo corto.

El crecimiento del crdito interno y externo fue sustancial, tanto en el sector privado como en el pblico. Los primeros efectos impulsaron el crecimiento de la economa, que alcanz el 6% en 1994 y 1995, para desacelerarse de all en adelante. La crisis de 1999 result extremadamente costosa, pero comenz a poner la economa en una tendencia de crecimiento ms sana y equilibrada a la vez que ms lenta, porque hubo una percepcin de que a la crisis econmica se haba agregado un fuerte deterioro de la seguridad interna. La Constitucin, que fue tambin un acuerdo de paz con algunos de los grupos guerrilleros, no logr que la mayor parte de la insurgencia hiciera dejacin de armas, pero sirvi de excusa para duplicar el tamao del Estado, aumentar las transferencias territoriales y gastar las regalas en forma clientelar. Los nuevos fondos no contribuyeron mucho a redimir a las regiones. Antes al contrario, en muchas de ellas los grupos armados ilegales los capturaron, sobre todo los paramilitares que controlaban municipios dotados de mayor riqueza y poblacin.

Una economa ms intervenida

Si bien el debate poltico durante todos estos aos gir entre los que apoyaban el tradicional intervencionismo corporativo y los que propiciaban una mayor libertad econmica, a la postre lo que result fue un Estado ms grande: el gobierno central pas de disponer del 10% del PIB en 1990 al 22% en 2007, a pesar del tan denunciado lobo neoliberal. El Estado duplic tambin la cobertura de salud de la poblacin y asimismo aument en menor cuanta la cobertura en pensiones. Tambin fue importante la recuperacin de un debilitado sistema de justicia, sitiado por el narcotrfico. Aqul, sin embargo, sigue plagado de ineficiencia y venalidad. La superimposicin del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Constitucional sobre las dems cortes existentes no

slo aument el costo de la justicia, sino que introdujo ambigedades en la relacin entre ellas, las cuales no han sido zanjadas a la fecha y le restan majestad a todo el aparato a raz de los continuos enfrentamientos intestinos. La Fiscala mostr una dependencia excesiva del ejecutivo y fue complaciente con sus desviaciones. Otra parte creciente del gasto tuvo que asignarse a la seguridad, que pas de disponer del 2% del PIB en 1990 al 5% en 2007, con un 0.7% del PIB siendo aportado por Estados Unidos a travs del Plan Colombia.

La expansin del Estado fue a favor de los municipios y departamentos que ejecutaron un gasto equivalente al 14% del PIB en 2007, frente al 8% en 1990. Dos tercios de ese gasto fue transferido desde el gobierno central y slo un tercio respondi a esfuerzos fiscales propios, siendo particularmente perezoso el aporte del impuesto predial rural. La descentralizacin poco ha contribuido a los esfuerzos para encarar los problemas regionales, con la gran excepcin de Bogot, ltimamente de Medelln y de algunas otras ciudades que supieron combinar las transferencias con esfuerzos fiscales importantes que resultaron en soluciones originales a muchos problemas de transporte, seguridad, educacin, nutricin y salud.

La ampliacin de las transferencias, de los gastos sociales y de la seguridad exigi crecientes recursos que el Estado central no pudo aportar sino endeudndose. En efecto, a partir de niveles cercanos al 25% del PIB en 1995, la deuda pblica alcanz 55% del PIB en 2003 y se contuvo en el 50% actual, gracias en buena parte a la revaluacin del peso. Este dficit fiscal es un asunto que ningn gobierno ha querido enfrentar con decisin. Hoy en da el dficit del gobierno central ronda el 5% del PIB, y la posibilidad de una nueva devaluacin del peso y/o de la desconfianza del capital internacional en los mercados emergentes haran muy oneroso su refinanciamiento, si es que no precipitan al pas en una nueva crisis financiera.

La estabilidad de precios alcanzada por el Banco de la Repblica, obedeciendo al mandato constitucional de 1991, fue uno de los mayores logros de la nueva carta poltica y permiti una ampliacin del financiamiento interno de la deuda pblica, que pas de cifras muy exiguas a constituir la mitad de la misma en 2005, o sea permitindole al pas una mayor autonoma frente a los acreedores internacionales y a las agencias multilaterales. Aunque eso es bueno porque apalanca la accin del Estado, un financiamiento barato induce tambin a que no se corrija el dficit fiscal.

La expansin del mercado de capital pblico sirvi tambin para jalonar el mercado de capitales privados, que aprovech mejor el dinero del pblico para colocar bonos y acciones. La demanda de recursos por parte del Estado siempre causa un efecto de desplazamiento, si se tiene en cuenta que los recursos por l capturados pueden ser mejor aprovechados por el sector privado para financiar su inversin. Gracias a la baja inflacin, se ha ido profundizando el mercado de crdito en el pas, a pesar del impuesto a las transacciones financieras que opera en direccin contraria y contribuye a la escasa utilizacin del sistema bancario por parte de los colombianos.

Las transferencias a las regiones han aumentado considerablemente, pero muchas de ellas estn sometidas al control territorial de paramilitares e insurgentes y se dedican a llenar sus arcas. Los paramilitares justifican su surgimiento por la ausencia del Estado, pero cuando ste al fin llega lo depredan y lo dejan exange. En cuanto a las regalas por la explotacin de recursos no renovables destinadas a las regiones cercanas a los yacimientos, a las zonas por donde pasa el oleoducto o a los puertos por los que se realiza la exportacin, stas exhibieron el ms truculento desperdicio del que pueda darse el lujo una sociedad tan pobre y endeudada como la colombiana. Lo racional sera que esos recursos entraran al cofre comn y se gastaran en solucionar los problemas ms agobiantes de la sociedad colombiana. La Constitucin de 1991 condujo al debilitamiento de la actividad productiva y financiera del Estado. Hubo la liquidacin del rea de telecomunicaciones; hubo privatizaciones de buena parte de las prestadoras de servicios pblicos, con buenos resultados para el pblico en el caso de Bogot y malos en la Costa Atlntica, y con la continua presencia de problemas de politizacin y sobre empleo en las empresas pblicas de Cali y del Eje Cafetero; las Empresas Pblicas de Medelln han vivido en peligro porque tambin se vieron asediadas por las clientelas de los polticos regionales. Otro de los roles que dej de desempear el gobierno central fue el de banquero, ya que administraba mal el negocio, y los deudores entendan los prstamos como un favor poltico que no tenan necesariamente que devolver. La crisis financiera de 1998-1999 acab con los bancos pblicos y tambin con los cooperativos. En el ltimo ao se acabaron de privatizar todos los bancos, menos uno: el Banco Agrario.

Hoy ese Estado es ms que todo proveedor de servicios sociales, de justicia y de seguridad. La inversin en infraestructuras entr a depender ms de concesiones privadas que de la inversin pblica, llevada a su mnima expresin en varias coyunturas de ajuste fiscal. Algo se ha avanzado en transporte, energa y aguas, pero se echan de menos grandes inversiones en puertos y carreteras estratgicas, como una autopista que conecte al principal puerto del pas, Buenaventura, con el interior, hoy por hoy una frgil carretera

de doble va que con mucha frecuencia es interrumpida por la naturaleza o por la insurgencia. Proliferan las pequeas carreteras que se prometen en cada consejo comunitario convocado por el presidente Uribe, sin que haya una priorizacin adecuada de las necesidades regionales y, sobre todo, de las de la Nacin.

Las fusiones de los ministerios de la primera administracin Uribe se hicieron contra el espritu de la Constitucin de 1991. Pero, adems, fueron un fracaso en temas como la vivienda, la familia y la procreacin, el trabajo, el transporte, el medio ambiente y la justicia, porque le restaron foco y recursos a la accin estatal reguladora, haciendo ms permisiva la accin de los grupos privados o creando ineficiencias en servicios tan bsicos como los hospitales, los juzgados y las penitenciarias. La accin del Estado tambin ha sido dbil en asuntos de proteccin de los derechos humanos de los desplazados por el conflicto, de activistas polticos, sindicalistas y de los ciudadanos del comn. Pareciera que la ideologa antiestatal se empea en hacer ineficiente la accin del Estado, al tiempo que permite la depredacin de los restos por parte de las cadenas clientelistas que administran la cosa pblica.

La reforma a la constitucin que permiti la reeleccin presidencial derrumb la divisin y el equilibrio mutuo entre los poderes pblicos. La Corte Constitucional reneg de su funcin fundamental al no impedir que un mandatario reforme la Carta Magna a su favor. El resultado ms inequvoco fue el aumento de la concentracin del poder presidencial y el debilitamiento de la separacin de los poderes. Perdieron independencia o la van a perder todas las cortes, en especial la constitucional, as como el Banco de la Repblica, la Contralora y la Procuradura, de tal modo que el presidente tendr pocos constreimientos sobre sus actuaciones.

El resultado final del cambio constitucional es paradjico: la disminucin de las funciones econmicas del Estado se complement con un aumento sustancial de su tamao. Se agravaron as los problemas de financiamiento de un Estado ms grande, que pudo crear algunas eficiencias sociales al retirarse de ciertas reas de la produccin, los servicios pblicos y el crdito, pero que exige una mayor carga tributaria que sustrae recursos fsicos y financieros del sistema productivo. Terminamos, entonces, con un Estado mucho ms grande, ms burocratizado y con menos funciones que el que nos leg la constitucin reformada de 1886, con una carga tributaria ms pesada, concentrada en los impuestos al consumo de la poblacin, que asigna mal los recursos pblicos, de nuevo con tendencias centralistas y de concentracin de poder, tan inconvenientes como las que enarbol Miguel Antonio Caro en su momento. Todo lo anterior puede ser un pesado freno al crecimiento econmico de Colombia. As, en 110 aos hemos pasado de un Estado

mnimo, alimentado por el arancel, a otro demasiado grande e ineficiente, todava centralizado en exceso, que le resta progreso, equidad y dinamismo a la sociedad colombiana.