Anexo III Final

Anexos
Anexo 3 Estudios de caso

Estudio N Estudio N 1 Estudio N 2 Estudio N 3 Estudio N 4 Estudio N 5 Estudio N 6 Estudio N 7 Estudio N 8 Estudio N 9 Estudio N 10 Estudio N 11 Estudio N 12 Estudio N 13 Ttulo Evaluacin de un programa de recambio de artefactos que combustionan a lea por tecnologas ms eficientes en Temuco y Padre las Casas Implementacin de cargos al uso del agua en Brasil. El caso de la cuenca del ro Paraba do Sul
La situacin de los recursos hdricos en Mxico y el contexto institucional de la eficiencia en su aprovechamiento Mejoramiento del uso de los recursos en la industria avcola de Paraguay La evolucin y regulacin de la salmonicultura en el Sur de Chile El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas en Chile Biocombustibles en Argentina: Eficiencia, competitividad y sostenibilidad Desafos para el aprovechamiento de las energas renovables en Argentina Aprovechamiento energtico en Mxico Biocombustibles e impactos indirectos en el uso del suelo en Brasil Los casos de certificacin de la produccin de arroz y la hortifruticultura en Uruguay Agroforestera en Paraguay : Desarrollo sustentable y socialmente inclusivo Estudio regional: Eficiencia, intensidad de emisiones y comercio internacional
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INFORME PNUMA/RED MERCOSUR EFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS EN AMRICA LATINA: PERSPECTIVAS E IMPLICANCIAS ECONMICAS
Estudio Regional: EFICIENCIA, INTENSIDAD DE EMISIONES Y COMERCIO

INTERNACIONAL
Carlos Eduardo Frickmann Young (Instituto de Economia, UFRJ/Red Mercosur) Luiza Maia de Castro (Programa de Planejamento Energtico e Ambiental, UFRJ/Red Mercosur) Leonardo Gonzaga Faveret (Instituto de Economia, UFRJ/Red Mercosur)
Marzo 2010
1. Introduccin: el debate sobre comercio y medio ambiente

La relacin entre el comercio internacional y las cuestiones ambientales no es sencilla. Como lo sealan Munasinghe y otros (2006), las hiptesis sobre el vnculo entre comercio y medio ambiente pueden dividirse en dos grupos: Por un lado, existe la posibilidad de que los pases con estndares ambientales ms bajos podran desarrollar ventajas comparativas en industrias sucias. Esto est asociado con la llamada hiptesis del refugio de la contaminacin. Desde otra perspectiva, existe la posibilidad de que, imponiendo controles y regulaciones ambientales de manera tal de evitar la especializacin intensiva en contaminacin, un pas podra generarse costos adicionales y de esta manera perder competitividad en los mercados internacionales (Munasinghe y otros 2006, pg. 65). Entre los argumentos ms importantes presentados habitualmente para justificar la existencia de una tendencia intrnseca a mejorar las cuestiones ambientales como resultado de la liberalizacin comercial, se pueden nombrar los siguientes: Una mayor competencia tendra que llevar al cierre de empresas ineficientes que a su vez son ms propensas a ser ambientalmente nocivas. La eliminacin de subsidios y otros incentivos a sectores intensivos en energa constituye un incentivo a incrementar la eficiencia y reducir el consumo de energa, y por ello, disminuye la cantidad de emisiones y la contaminacin. La reduccin de barreras al comercio beneficiara a las importaciones de equipamiento moderno y de ltima generacin que responden a estndares ambientales ms estrictos, adoptados en pases desarrollados.
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Los mercados de exportacin estn sujetos a presiones de los consumidores que tienen una preocupacin ms grande sobre los estndares ambientales de los productos que compran.
Como se seala en un documento de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), existe la creencia de que, bajo circunstancias ideales, la promocin del libre mercado es tambin una poltica pro ambiente, en el mejor de los mundos, los gobiernos usaran polticas ambientalmente correctas para internalizar los costos ambientales de produccin y consumo el principio de contaminante paga. () en este mundo idealizado, la liberalizacin del comercio aumentara sin ambigedad alguna, el bienestar (Nordstrm y Vaughan 1999, p.2). Sin embargo, hay muchos especialistas que argumentan lo contrario. Los estndares ambientales son ms dbiles en los pases en desarrollo, estimulando as una tendencia hacia la especializacin en industrias intensivas en contaminacin en esos pases (ver, por ejemplo, Leonard, 1988, y Weil y otros, 1990). La evidencia emprica muestra que en los pases en desarrollo las industrias contaminantes se han expandido ms rpido que el promedio de toda la industria (Lucas y otros, 1992; Low and Yeats, 1992). Lo anterior sugiere que la dependencia de las exportaciones basadas en recursos naturales o en sectores intensivos en contaminacin es un problema estructural en los pases en desarrollo. Se relaciona con una asimetra inherente en los mercados internacionales, asociada a la apropiacin desigual de los beneficios del progreso tcnico. Este argumento va en lnea con estudios previos que han mostrado que los pases de Amrica Latina estn concentrando crecientemente sus exportaciones en recursos naturales o bienes industriales caracterizados por un potencial relativamente alto de intensidad en emisiones de sus respectivos procesos de produccin (Young, 1998; Young y Lustosa, 2001 y 2002; Munansinghe y otros, 2006). Pero existe tambin evidencia a favor de la idea de que las empresas orientadas a la exportacin y/o de capital extranjero tienen a considerar ms seriamente las ventajas competitivas de las innovaciones ambientales, que las firmas orientadas al mercado interno y/o de capital domstico, debido a los estndares ambientales ms altos y las presiones del mercado internacional (Young y Lustosa, 2001; Podcameni, 2007). Esto se relaciona con el papel de las innovaciones, que sistemticamente cambian la relacin efectiva entre produccin y costos de control ambiental. De acuerdo a estos estudios empricos, las firmas con insercin internacional tienen a preocuparse ms de las cuestiones ambientales y a invertir ms en limpiar sus procesos productivos. Esto es compatible con la hiptesis de que el proceso de apertura de comercio y capitales tiende a motivar la adopcin de prcticas y productos menos contaminantes (Young y otros 2009). La cuestin deviene ms compleja si se considera que la heterogeneidad estructural es una de las caractersticas ms notables del desarrollo de Amrica Latina y que tambin se refleja en la eficiencia en el uso de los recursos. Esto significa que la eficiencia en el uso de los recursos vara entre sectores, pero tambin entre pases y regiones dentro de un mismo pas, entre distintos tamaos de firmas, y mercados (domstico o internacional, etc). Los estudios empricos son cruciales para entender cmo la eficiencia en el uso de recursos se ve influenciada por cambios en el comercio internacional. El objetivo de este 267
documento es contribuir a este debate, observando las tendencias recientes en Amrica Latina y en especial, verificando si las exportaciones siguen siendo ms o menos dependientes de los recursos naturales o los bienes intensivos en contaminacin.
2. Metodologa
A efectos de testear las tendencias en el comercio en Amrica Latina se realizaron dos conjuntos de ejercicios, utilizando la base de datos de TRADECAN 20091. El primero examin la participacin de bienes primarios basados en recursos naturales en el total de las exportaciones de Amrica Latina y su evolucin en aos recientes. Se consideraron productos basados en recursos naturales a aquellos productos no procesados de los sectores agrcola y minero. El perodo elegido para el anlisis fue 1985-2007, y el anlisis se desarroll para los siguientes grupos y pases: - Amrica Latina. - Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). - Argentina. - Brasil. - Chile. - Mxico. El segundo conjunto de ejercicios midi la especializacin de los bienes industriales intensivos en contaminacin. Para ello, se combinaron las estadsticas de exportaciones industriales de TRADECAN 2009 con ndices de contaminacin potencial del Sistema de Proyeccin de Contaminacin Industrial -cuyas siglas en ingls son IPPS- (Hettige y otros 1994), una iniciativa del Banco Mundial e investigadores para la evaluacin de la contaminacin potencial de las actividades industriales. El IPPS fue creado utilizando datos de produccin y emisiones de 200.000 plantas industriales en Estados Unidos (ao base 1987) obtenida por la Agencia Norteamericana de Proteccin Ambiental (US-EPA) junto a estimados de intensidad sectorial de contaminacin (contaminacin por unidad de actividad). El uso de los coeficientes IPPS asume que no existen diferencias tcnicas significativas entre los sectores productivos de Estados Unidos y los de los pases de Amrica Latina (por lo menos en trminos de emisin promedio por unidad de producto). Entonces, considerando que el grado de tratamiento de emisiones efectivo en Amrica Latina es desconocido, es muy probable que surjan errores de la aplicacin de los coeficientes del IPPS. Adems, dado que el denominador est expresado en trminos monetarios (valor de produccin), existe un supuesto adicional de que las estructuras de precios relativos en ambos pases es la misma, lo que es muy improbable en trminos reales. Finalmente, existe el problema de traducir la clasificacin de los coeficientes IPPS a la clasificacin de TRADECAN se requirieron ajuste especficos para ello, pero consideramos que los errores inducidos por dichos cambios son menores y no afectan las principales tendencias.
TRADECAN 2009 es un conjunto de herramientas computacionales para analizar los datos de comercio internacional, desarrollado por la CEPAL y el Banco Mundial. El acceso a TRADECAN 2009 fue generosamente brindado por CEPAL para el presente estudio.
268
A pesar de estos problemas, los coeficientes de IPPS pueden ser una gua til para clasificar a los sectores industriales en trminos de sus potenciales emisiones2 . Dada su simplicidad y la ausencia de sistemas alternativos para la clasificacin de la contaminacin industrial segn las actividades econmicas, el IPPS ha sido usado frecuentemente como una Proxy de la intensidad de contaminacin industrial en los pases en desarrollo3. El ndice IPPS expresa la intensidad de producto contaminante para seis tipos de contaminantes del aire (SO2, NO2, CO, componentes orgnicos voltiles COV, materia fina particulada- PM10, partculas totales PT), tres tipos de contaminantes del agua (demanda bioqumica orgnica BOD, slidos suspendidos totales SST, y metales) y metales dispuestos en terrenos rellenados. Existe tambin un agregado Intensidad txica humana aguda lineal (ILITHA), utilizado en este anlisis como una sntesis de los parmetros de contaminacin. Los coeficientes de intensidad de contaminacin se expresan como emisiones por unidad de valor de produccin (emisiones divididas por el valor del producto total). Cabe aclarar que la Agencia Ambiental de Estados Unidos (US-EPA) slo considera para el clculo de los coeficientes IPPS a los establecimientos que hubieran reportado emisiones. Consecuentemente, las intensidades en emisiones obtenidas en base a estos datos son sesgadas, ya que las unidades industriales con un patrn de emisiones relativamente bajas se excluyeron de la muestra. El IPPS ofrece dos tipos de estimaciones de coeficientes para sobrellevar este problema: Intercuartil: considera slo la informacin por unidades industriales ubicadas en el segundo y tercer cuartil, ordenadas por el volumen de emisiones. Lmite inferior: sigue la hiptesis de que las instalaciones que no han informado emisiones no tienen emisiones (se les asign cero emisiones).
En el presente estudio, los coeficientes de lmite inferior fueron considerados ms apropiados para la estimacin del desempeo ambiental de la industria en la regin. La razn para ello es que el sesgo en los coeficientes de lmite inferior es conocido las emisiones son siempre subestimadas- mientras no es posible supervisar si los coeficientes intercuartiles sobreestiman o subestiman las emisiones reales, volviendo ms difcil el problema de la interpretacin de los resultados. Para los ejercicios de contaminacin industrial, se utilizaron para el anlisis el mismo perodo y los mismos grupos/pases descriptos anteriormente.
2 3
Para ms detalles sobre la construccin de la base de datos IPPS, ver Hettige y otros (2004). Por ejemplo, ver Young y Lustosa (2001) para la experiencia de Brasil.
269
3. Resultados
a. Cambios en el tiempo En la primera mitad del perodo (1988-1997), hubo una reduccin relativa de la dependencia de commodities basadas en recursos naturales (Figura 1), y las exportaciones industriales ms dinmicas se basaron en productos con un potencial menos contaminante (Figura 2).
Figura 1 Exportaciones de bienes primarios como % de las exportaciones totales Amrica Latina, 1988-1997
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Expo. Primarias/Exp. Totales
Figura 2 Evolucin de las exportaciones segn grupo de potencial contaminante Amrica Latina, 1988-1997 (1998=100)
350
300
250
200 Alto potencial cont. Medio Potencial cont. 150 Bajo Potencial cont.
100
50
0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97
Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN.
270
Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN y IPPS.
Este perodo coincide con el optimismo sobre las consecuencias de las reformas econmicas pro-mercado en la regin, incluyendo las ganancias en eficiencia originadas en la remocin de las barreras al comercio y el capital y en otras distorsiones del mercado que protegan sectores con baja productividad y empresas que utilizaban recursos de una manera econmicamente ineficiente. Por ejemplo, los subsidios y la falta de competencia externa hubieran desincentivado el uso eficiente de la energa, llegando a una generacin de emisiones asociada a ese pobre uso de recursos energticos. Cuando se quitaron esas distorsiones, el argumento era que los menos eficientes seran retirados del mercado, incluyendo aquellas empresas y sectores que no pudieran adaptarse en trminos de adquirir nuevo equipamiento y procesos de produccin que son, simultneamente, ms productivos y econmicos en el uso de insumos, siendo ambientalmente ms limpios. Sin embargo, ms recientemente (1998-2007), se observa un cambio en esta tendencia, en la cual los pases latinoamericanos se vuelven ms dependientes de los commodities basados en recursos naturales (Fig. 3) y productos industriales con un potencial de contaminacin ms alto (Fig. 4).
Figura 3 Exportaciones de bienes primarios como porcentaje del total de exportaciones Amrica Latina 1998-2007
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Expo. Primarias/Exp. Totales
19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07
271
Figura 4 Evolucin de las exportaciones segn grupo de potencial contaminante Amrica Latina 1998-2007 (1998=100)
300
250
200
150
Alto potencial cont. Medio Potencial cont. Bajo Potencial cont.
100
50
0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
La clara tendencia hacia la dependencia creciente en exportaciones de bienes primarios se fue acelerando en los aos 2000, y puede asociarse a una hiptesis de la desindustrializacin. Ello indica que el proceso de liberalizacin que comenz en los aos noventa, junto al auge de los precios de los commodities en los aos 2000, llev a un cambio estructural en la regin, volviendo a una posicin en la cual el dinamismo en los mercados externos se basa en las ventas directas de recursos naturales. Otro resultado que causa preocupacin es que la importancia relativa de los sectores industriales intensivos en emisiones vuelve a crecer. En los aos noventa, se observ una clara tendencia de disminucin del ILITHA para el promedio de las exportaciones industriales latinoamericanas. Sin embargo, a principio de los aos 2000, la participacin de las exportaciones latinoamericanas de bienes primarios se incrementa. Por ello, aunque la participacin total de las exportaciones industriales disminuy, la participacin relativa de los bienes potencialmente intensivos en contaminacin se ha incrementado durante el perodo. Ello indica que Amrica Latina se ha especializado en proveer bienes industriales potencialmente intensivos en contaminacin en los aos recientes, compensando parcialmente las reducciones observadas en los aos noventa. Combinando ambos resultados, los aos 2000 han sido un perodo en el que las exportaciones latinoamericanas fueron movindose hacia una competitividad basada en el agotamiento de la base de recursos naturales, en vez de una base de competitividad dinmica donde el aumento del comercio provendran del progreso tcnico y la innovacin. Esta cuestin es particularmente problemtica ya que los consumidores de los pases desarrollados estn tomando consciencia de las huellas ecolgicas de los bienes 272
que compran, y la posicin de Amrica Latina parece crecientemente ms frgil si esta toma de consciencia se refleja en barreras al comercio u otras restricciones sobre productos considerados como contaminantes. Este resultado podra ser compatible con la hiptesis de que los pases en desarrollo tienden a concentrarse en industrias relativamente sucias que se vuelven menos competitivas en los pases desarrollados debido a controles ambientales ms estrictos. Resulta interesante analizar el por qu de ello. Las posibles causas son: Precios ms elevados de los commodities debido al boom en la economa mundial que garantiz la expansin de sectores basados en ventajas comparativas absolutas, especialmente recursos naturales baratos o controles ambientales menos restrictivos o efectivos. La falta de planificacin en el proceso de apertura econmica limit a las actividades locales con potencial de alta innovacin y baja contaminacin, que no eran ineficientes pero tienen menos ventajas comparativas absolutas y por lo tanto no podan competir con productores extranjeros, especialmente cuando el beneficio posterior de la mano de obra muy barata, la proteccin gubernamental (por ejemplo, asegurando un bajo costo del crdito), gran escala y otras ventajas. El problema se agrav por la sobrevaluacin del tipo de cambio en muchas economas latinoamericanas (enfermedad holandesa), debido a la oferta creciente de moneda extranjera garantizada por la expansin de sectores basados en ventajas comparativas absolutas. Estos sectores pueden absorber prdidas de competitividad por una apreciacin de la moneda local que resulta del incremento de los precios internacionales de los commodities; otros sectores industriales ms intensivos en conocimiento pierden competitividad, en cambio. Fallas en la poltica pblica, ya que los gobiernos latinoamericanos no reconocen todava los problemas que trae aparejado el crecimiento econmico basado en el agotamiento de recursos y la degradacin ambiental a la sociedad.De hecho, muchas polticas pblicas han apoyado fuertemente la expansin de los commodities basados en el uso de recursos naturales y productos industriales con alto potencial contaminante ya que buscan maximizar los retornos de corto plazo.
b. Diferencias entre pases Como se seal anteriormente, Amrica Latina se caracteriza por su heterogeneidad estructural, lo cual implica que los resultados varan entre pases y sectores. Esta subseccin presenta los resultados para la regin del Mercosur, y los resultados individuales para cada uno de los pases considerados: Brasil, Argentina, Mxico y Chile. La Figura 5 presenta los resultados para el Mercosur. Se observa una clara tendencia a una dependencia creciente en bienes primarios e intensivos en contaminacin, resultado similar al obtenido para Amrica Latina. La principal diferencia es que el incremento en la toxicidad potencial de las exportaciones industriales se ha acentuado an ms. Ello constituye una clara evidencia de que las exportaciones del Mercosur se estn especializando en productos industriales potencialmente sucios.
273
Figura 5 Participacin de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio de ILITHA Mercosur para las exportaciones industriales MERCOSUR 1985-2007
12
Toxicidad Potencial Bienes Industriales
35% 30% 25%
10
Bienes Primarios (% Expo Totales)
8 20% 6 15% 4 10% 2 5% 0% 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Toxicidad potencial Expo. Ind.
Expo Primarias/Expo Total
Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.
Los resultados para el Mercosur estn fuertemente influenciados por la evolucin de las exportaciones brasileas. La Figura 6 muestra que las exportaciones industriales de Brasil son crecientemente ms intensivas en emisiones, confirmando as la tendencia identificada en estudios empricos previos que analizaron el mismo problema hasta mediados de los aos noventa (Young 1998; Young and Lustosa 2001).
274
Figura 6 Participacin de los bienes primarios en el total de exportaciones y promedio de ILITHA Brasil para las exportaciones industriales Brasil, 1985-2007
12
35%
Toxicidad Potencia Bienes Industriales
10
30%
25% 8 20% 6 15% 4 10% 2
Bienes Prim.(% Expo Tot)
5%
0 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
0%
Bienes Prim/Expo Totales
Este proceso podra haber sido contrarrestado por los ahorros en emisiones generados por la rpida expansin de las importaciones desde los aos noventa. Al ser producidos en el exterior, se verific la anulacin de las emisiones asociadas con la expansin de bienes importados. Sin embargo, cabe notar que este efecto de compensacin fue muy atenuado por la composicin de la canasta de bienes importados, comparada con las exportaciones. El crecimiento de las importaciones industriales se concentr en actividades relativamente limpias, en especial aquellas con alta intensidad en tecnologa (electrnica, por ejemplo), mientras la estructura de las exportaciones industriales se mantuvo asociada a sectores ms intensivos en emisiones. Por ello, la reduccin de las emisiones potenciales en la industria brasilea causada por el incremento en las importaciones fue limitada frente a lo que hubiera ocurrido de haberse concentrado dichas importaciones en actividades ms sucias (bienes intermedios, por ejemplo). La Figura 7 presenta los resultados para Argentina, donde se registra una toxicidad potencial decreciente para las exportaciones industriales. Ello est asociado probablemente al proceso de liberalizacin que implic una canasta de bienes exportados menos intensiva en bienes intermedios, clasificados entre los de mayor potencial contaminante. Otro aspecto interesante es que la dependencia en exportaciones primarias decreci. Todo lo anterior configura un patrn diferente al de los dems pases.
275
Figura 7 Participacin de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio ILITHA Argentina para exportaciones industriales Argentina, 1985-2007
14 50% 45%
12 40% 10 35% 30% 25% 6 20% 15% 10% 2 5% 0 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 0%
Bienes Prim (% de Expo Totales)
Bienes Prim./Expo Totales
En la Figura 8 se presentan los resultados para Mxico. Hasta los aos noventa, el caso de Mxico presenta un patrn similar al de Argentina, ya que se observa una clara tendencia declinante tanto en lasemisiones potenciales de la industria como en la participacin de las exportaciones primarias. Esto se encuentra relacionado con la participacin creciente de las maquiladoras en las exportaciones industriales, combinado con la retraccin de la industria pesada (bienes intermedios y de capital). Sin embargo, es interesante notar que en los aos 2000 hay una clara reversin de tendencias, indicando un cambio estructural en las exportaciones de Mxico y una fuerte dependencia en bienes primarios y exportaciones industriales de alto potencial contaminante.
276
Figura 8 Participacin de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio ILITHA para exportaciones industriales Mxico, 1998-2007
25%
7
Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Primarios (% de Expo Totales)
20% 6
15%
4 10%
2 5% 1
0 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
0%
Toxicidad Potencial Expo Industriales
Bienes Prim./Expo. Totales
Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS
La Figura 9 presenta los resultados para Chile. Dicho pas muestra la mayor dependencia de bienes primarios del grupo. Su participacin en las exportaciones totales alcanz el 80% en 2007, mucho ms que los dems pases. Es tambin el pas para el cual el indicador de intensidad potencial en emisiones (segn el ndice ILITHA) alcanza valores ms altos. Ello es consecuencia de la especializacin de la economa chilena en algunos nichos de mercados de commodities (minerales, pesca, frutas) y tambin la fuerte dependencia de las exportaciones industriales respecto de la cadena productiva del cobre.
277
Figura 9 Participacin de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio ILITHA para exportaciones industriales Chile, 1998-2007
18 16
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Bienes Prim (% de Expo Totales)
14 12 10 8 6 4 2 0
Bienes Prim/Expo Totales
Se realizaron ejercicios similares utilizando otros parmetros de potencial contaminacin de la base de datos IPPS de manera de testear la robustez de los resultados. Las Figuras 10, 11 y 12 presentan los resultados para los contaminantes del agua, respectivamente contaminacin por metales txicos, materia orgnica en emisiones de agua (medidas por la demanda bioqumica de oxgeno- BOD) y slidos suspendidos totales (SST) en el agua. Las Figuras 13, 14 y 15 presentan los resultados para los contaminantes del aire: CO, SO2 y NO2, respectivamente. Se percibieron algunas pequeas diferencias, como por ejemplo que las exportaciones industriales brasileas son ms intensivas en contaminacin por metales txicos y SST, mientras la industria chilena tiene el valor ms alto para BOD). De todos modos, no se registran cambios significativos para el anlisis en conjunto: Brasil y Chile presentan peores resultados que Argentina y Mxico a la vez que presentan una tendencia reciente hacia la especializacin creciente en bienes industriales relativamente intensivos en contaminacin.
278
Figura 10 Intensidad potencial de contaminacin por metales txicos en las exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007
Contaminacin por Metales Txicos (Lmite Inf Total/Exp. Industriales)
350
300
250
Kg / 1987 US$ milln
200
150
100
50
0 1 3 5 7 9 Argentina 11 Brasil 13 Chile 15 Mexico 17 19 21 23
Figura 11 Intensidad potencial de BOD en las exportaciones en Amrica Latina, 1985-2007

BOD Limite Inferior/Expo. Industriales
2.000
1.600
Kg / 1987 US$ millon
1.200
800
400
279
Figura 12 Intensidad potencial de slidos suspendidos totales (SST) en las exportaciones en Amrica Latina, 1985-2007
SST Lim Inf / Exportaciones Industriales
16.000
14.000
12.000
Kg / 1987 US$ millon
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.
Figura 13 Intensidad potencial de CO en las exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007

CO / Exportaciones Industriales
4.500
4.000
3.500
Kg / 1987 US$ milln)
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0 1985 1987 1989 1991 1993 Latin America 1995 1997 Mexico 1999 Argentina 2001 Chile 2003 Brasil 2005 2007
Mercosul
280
Figura 14 Intensidad de SO2 en las Exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007

SO2 / Exportaciones Industriales
28.000
24.000
20.000
Kg / 1987 US$ millon)
16.000
12.000
8.000
4.000
0 1985 1987 1989 Brazil 1991 Chile 1993 1995 Argentina 1997 Mexico 1999 2001 2003 Mercosul 2005 2007
Latin America
Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS
Figura 15 Intensidad potencial de NO2 en las Exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007

NO2 / Exportaciones Industriales
2.500
2.000
Kg / 1987 US$ million)
1.500
1.000
500
0 1985 1987 1989 Brazil 1991 Chile 1993 1995 Argentina 1997 Mexico 1999 2001 2003 Mercosul 2005 2007
Latin America
281
c. Diferencias entre sectores A nivel sectorial, resulta interesante observar cules son los productos responsables del incremento en la participacin de productos de mayor potencial contaminante. En trminos generales, se percibi que un nmero relativamente pequeo de productos son responsables de la gran parte de las emisiones potenciales. Los cuadros presentados en esta seccin muestran el porcentaje de los principales productos entre aquellos considerados de alto potencial contaminante, por pas. Los bienes intermedios son los ms presentes en las listas: qumicos, pulpa y papel, madera, productos asociados a la industria metalrgica. Se incluyen tambin algunos bienes de capital (maquinaria, como por ejemplo partes de bombas y motores) pero su participacin es relativamente menor si se compara con los bienes intermedios. Se perciben tambin diferencias entre pases. Brasil tiene la estructura exportadora ms diversificada, pero son slo diez los productos que explican el 60% de las emisiones potenciales totales. Mxico presenta una situacin similar, con nueve productos que explican casi los dos tercios de las emisiones potenciales. En Argentina, el petrleo y sus derivados dominan el ndice de toxicidad. Finalmente, Chile presenta los valores ms concentrados, con slo 6 productos explicando alrededor del 70% de las emisiones potenciales, bsicamente del complejo de madera, pulpa y papel. Esto demuestra que un nmero relativamente reducido de sectores sera el responsable de la mayora de los problemas de contaminacin industrial. Asimismo, estos sectores tienden a ser intensivos en capital, con pocos efectos en el empleo. Por ello, eventuales costos econmicos provenientes de ajustar hacia mejores estndares ambientales y mejoras en la eficiencia en el uso de recursos no deberan extenderse hacia la economa, pero se concentraran en algunos sectores, y sus efectos sobre el empleo si los hubieraseran muy reducidos.
282
Cuadro 1 Productos con mayor contribucin en el ndice de toxicidad de las exportaciones industriales. Brasil, 1998-2007
BRASIL 248 Madera trabajada simplemente traviesas de Madera para vias ferreas; 251 Pasta y desperdicios de papel; 512 Alcoholes, fenoles, fenol-alcoholes y sus derivados; 583 Monofilamentos, varillas, bastones y perfiles tratados o no de plsticos; 641 Papel y cartn; y 1998 2,27% 11,38% 1,06% 4,28% 7,88% 1999 3,70% 14,16% 0,99% 4,59% 8,01% 2001 5,00% 13,46% 1,11% 4,33% 6,83% 3,89% 6,02% 2,45% 8,64% 4,68% 56,41% 2003 7,20% 10,89% 1,55% 3,71% 5,90% 4,79% 7,66% 3,82% 8,19% 3,61% 57,34% 2005 6,04% 8,63% 3,05% 3,73% 4,09% 7,52% 9,46% 5,49% 7,70% 2,73% 58,45% 2007 4,29% 10,51% 4,42% 4,60% 4,08% 8,74% 8,57% 6,08% 7,61% 2,87% 61,78%
671 Arrabio, fundicin especular, hierro esponjoso, granallas y polvo de hierro o 4,66% 4,03% acero, ferroaleaciones; 672 Lingotes y otras formas primarias de 8,42% 6,79% hierro o acero; 674 Prod laminados planos, de hierro o de 3,86% 2,99% acero no aleado; 713 Motores de combustion interna, de 9,86% 9,24% mbolo, y sus partes; 743 Bombas (ex. Bombas para liquidos), 4,71% 4,91% compresores y ventiladores; Porcentaje de participacin entre los ms 58,39% 59,42% contaminantes Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS
Cuadro 2 Productos con mayor contribucin en el ndice de toxicidad de las exportaciones industriales. Argentina, 1998-2007
ARGENTINA 061 Azcares, melaza y miel; 334 Productos deriv del petrleo refinados; 511 hidrocarbuos, n.e.p .y sus derivados halogenados 583 Monofilamentos, varillas, bastones y perfiles tratados o no, de plsticos; 591 Insecticidas, herbicidas, desinfectantes y otros.; 598 Productos qumicos diversos, n.e.p.; 641 Papel y cartn; 642 Papel y cartones recortados; 674 Productos laminados planos, de hierro o acero no aleado, enchapadosl; 678 Alambre de hierro o acero; 713 Motores de combustion interna, de mbolo y sus partes y piezas, n.e.p.; Porcentaje de participacin entre los ms contaminantes 1998 4,04% 13,39% 2,26% 6,89% 3,18% 2,61% 2,46% 3,38% 4,20% 6,94% 8,68% 58,02% 1999 2,79% 15,64% 2,50% 7,63% 3,34% 2,73% 2,47% 3,42% 4,07% 5,73% 6,99% 57,33% 2001 3,21% 22,18% 2,60% 10,02% 3,25% 2,14% 2,37% 2,90% 4,11% 5,44% 3,76% 61,98% 2003 2,58% 27,38% 3,62% 9,35% 3,61% 1,49% 3,32% 2,65% 4,62% 5,89% 2,81% 67,32% 2005 2,54% 29,14% 3,82% 9,05% 3,03% 1,62% 2,91% 2,13% 4,45% 6,50% 3,22% 68,42% 2007 3,65% 0,31% 4,92% 12,24% 4,19% 3,24% 3,53% 3,46% 4,00% 12,49% 4,90% 56,94%
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Cuadro 3 Productos con mayor contribucin en el ndice de toxicidad de las exportaciones industriales. Mxico, 1998-2007
MEXICO 583 Monofilamentos, varillas, bastones y perfiles tratados o no, de plsticos; 642 Papel y cartones recortados; 672 Lingotes y otras formas primarias de hierro o acero; 1998 3,71% 3,19% 2,97% 1999 4,05% 3,53% 2,41% 2001 4,49% 3,73% 1,97% 1,77% 19,62% 12,26% 8,56% 8,08% 4,38% 64,86% 2003 3,98% 3,98% 3,11% 1,98% 18,48% 10,89% 8,23% 7,89% 4,14% 62,69% 2005 3,83% 3,09% 6,17% 2,64% 18,09% 9,04% 6,84% 7,26% 2,81% 59,77% 2007 4,21% 3,26% 5,82% 3,18% 17,43% 9,34% 8,20% 8,27% 3,43% 63,14%
678 Alambre de hierro o acero; 2,29% 1,75% 713 Motores de combustion interna, de mbolo y sus partes y piezas, n.e.p; 21,87% 21,76% 716 Aparatos elctricos rotativos y sus partes y piezas, nep.; 12,11% 12,72% 741 Equipo de calefaccin y refrigeracin y sus partes y piezas nep; 7,65% 8,23% 743 Bombas (ex. Bombas para liquidos), compresores y ventiladores; 6,08% 6,91% 744 Equipos metlicos de manipulacin y sus partes y piezas nep; 3,97% 4,37% Porcentaje de participacin entre los ms contaminantes 63,83% 65,73% Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.
Cuadro 4 Productos con mayor contribucin en el ndice de toxicidad de las exportaciones industriales. Chile, 1998-2007
CHILE 248 Madera trabajada simplemente traviesas de Madera para vias ferreas; 251 Pasta y desperdicios de papel; 512 Alcoholes, fenoles, fenol-alcoholes y sus derivados; 522 Elementos qumicos inorgnicos, xidos y halogenuros; 641 Papel y cartn; y 1998 8,35% 33,03% 7,75% 6,32% 10,26% 1999 11,03% 34,11% 6,77% 4,77% 10,84% 2001 13,15% 28,96% 8,01% 4,14% 11,17% 0,24% 65,67% 2003 20,45% 23,64% 7,27% 3,73% 11,01% 0,75% 66,86% 2005 20,26% 19,11% 9,36% 5,13% 9,15% 4,19% 67,19% 2007 13,94% 25,13% 10,84% 6,49% 8,16% 6,44% 71,00%
671 Arrabio, fundicin especular, hierro esponjoso, granallas y polvo de hierro o 0,65% 0,34% acero, ferroaleaciones; Porcentaje de participacin entre los ms 66,36% 67,85% contaminantes Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.
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4. Conclusiones
Los resultados de este estudio de caso confirman la hiptesis de que los pases latinoamericanos estn concentrando crecientemente sus exportaciones en recursos naturales o bienes industriales caracterizados por un potencial relativamente alto de contaminacin asociada a sus procesos productivos. Es ms, se observ una clara tendencia a la aceleracin de este proceso desde fines de los aos noventa. Los resultados muestran tambin que la intensidad en el uso de los recursos naturales vara entre pases, siendo Brasil el de mayor participacin de las exportaciones industriales y tambin el ms diversificado, mientras Chile es el ms dependiente de sus recursos naturales en su patrn exportador. Asimismo, el problema se concentra en un nmero relativamente pequeo de sectores responsables de la gran parte de las emisiones potenciales. Las limitaciones metodolgicas y las hiptesis involucradas en el presente ejercicio exigen una lectura muy atenta y cuidadosa de los resultados. La ausencia de datos exactos sobre emisiones y otros indicadores de eficiencia en el uso de los recursos naturales presentan un importante obstculo para la comprensin de los procesos reales, y por consiguiente, para la implementacin de polticas ms efectivas para lograr la sostenibildad.
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Referencias
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Estudio N 1 EVALUACIN DE UN PROGRAMA DE RECAMBIO DE ARTEFACTOS

QUE COMBUSTIONAN A LEA POR TECNOLOGAS MS EFICIENTES 4 EN TEMUCO Y PADRE LAS CASAS
Walter Gmez, Departamento de Ingeniera Matemtica, Universidad de La Frontera, Chile Carlos Chvez, Departamento de Economa, Universidad de Concepcin, Chile Sandra Briceo, Comisin Nacional del Medio Ambiente de Chile (CONAMA)
Diciembre 2009
1. Introduccin
En este documento se aborda un caso prospectivo de estudio como parte del informe sobre Eficiencia en el uso de recursos en Amrica Latina El estudio de caso se refiere al problema del deterioro de la calidad del aire en ciudades del centro-sur de Chile producto de las emisiones de material particulado generadas en los hogares por el uso masivo de lea como fuente de energa. Especficamente, se estudia la estrategia del recambio de equipos que combustionan lea en los hogares, que es una de las medidas principales propuestas por la autoridad ambiental y se pretende implementar en el corto y mediano plazo. El caso de estudio se enfoc en responder algunas interrogantes, a saber: - Qu impacto desde el punto de vista socio-econmico y ambiental genera el uso masivo de lea como fuente de combustible en zonas urbanas? - Qu factores tecnolgicos y regulatorios inciden y, de qu manera, en el problema de contaminacin de aire asociado? - Cules son los aspectos de diseo y la informacin claves para generar de manera costo-eficiente un recambio de tecnologa de combustin de lea en zonas urbanas? - Es el recambio tecnolgico una poltica adecuada para combatir el problema de contaminacin por material particulado esbozado?
4
Se agradece la informacin provista en una entrevista por Roco Toro Rodrguez, Jefa rea de Control de la Contaminacin, Comisin Nacional de Medioambiente de Chile (CONAMA) Araucania, Temuco. Las opiniones incluidas en este estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores y reflejan nicamente sus propios puntos de vista y no necesariamente los de las fuentes citadas.
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Este anlisis de caso se basa en informacin cientfica e informes tcnicos existentes sobre el tema, y se utilizaron datos e informacin pblica que brinda la Comisin Nacional del Medio Ambiente de Chile (CONAMA) u otros organismos involucrados con la temtica. La contaminacin atmosfrica por material particulado proveniente de la combustin de lea en hogares, se ha instaurado en los ltimos aos como uno de los problemas ambientales ms graves, y de difcil solucin, en las zonas urbanas del centro-sur de Chile.5 Varios factores se combinan para generar este problema. Por una parte, la lea constituye la principal fuente de energa para calefaccionar y/o cocinar en muchos hogares en esta zona, por lo que su uso es realmente masivo. Por otra parte, la tecnologa de los equipos de combustin lea usados no est diseada para reducir las emisiones de material particulado. Si a esto aadimos otros problemas como la pobre aislacin trmica de las viviendas, el mal manejo de los equipos de combustin o la mala calidad del combustible lea utilizado, etc., se confirma la existencia de un problema ambiental sumamente complejo desde el punto de vista regulatorio. Entre las medidas principales que ha propuesto la autoridad ambiental se destaca un plan de recambio de equipos que combustionan lea. En la seccin 2 de este estudio de caso, se presentan los antecedentes generales del problema de contaminacin estudiado y se incluye una breve descripcin del marco regulatorio existente. En la seccin 3 se estudia el programa de recambio como instrumento de control de la contaminacin y se analiza su impacto e indicadores generales. La seccin 4 presenta las conclusiones y observaciones y recomendaciones generales que surgen del anlisis.
2. Antecedentes generales
En esta primera seccin se discuten las caractersticas principales del problema ambiental considerado y de los programas de recambio de equipos como instrumentos para su manejo. 2.1. Contaminacin atmosfrica urbana La contaminacin del aire por material particulado en zonas urbanas es un fenmeno extensamente estudiado y observado a nivel mundial. En el caso de Chile existe una amplia documentacin sobre el problema en la ciudad de Santiago de Chile. Adems de ser el ms documentado, el caso de la contaminacin atmosfrica de Santiago acapara la mayor presencia en los medios de comunicacin chilenos y ha trado consigo un esfuerzo legislativo y fiscalizador de gran envergadura por parte del regulador (CONAMA 1997 y CONAMA 2004). El problema de contaminacin atmosfrica por material particulado en zonas urbanas ha sido claramente identificado tambin en otras regiones de Chile, aunque con diferencias importantes respecto a la situacin en la capital, como por
La contaminacin referida en este caso es la generada por el hogar a travs del material particulado descargado en los gases que salen de las chimeneas. Estos gases se acumulan en la zona urbana generando altos niveles de material particulado en el aire respirable. Esta contaminacin es naturalmente diferente a la llamada intradomiciliaria (ver por ejemplo, Barnes, Krutilla y Hyde 2005, Agurto 2009) que ha sido ampliamente estudiada y se genera por los gases que quedan dentro de la vivienda.
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ejemplo, un mayor deterioro de la calidad del aire y, por sobre todo, una causa distinta del problema. En Santiago de Chile las principales fuentes de contaminacin por material particulado se asocian al transporte y al sector industrial, que es hacia donde apuntan en consecuencia los principales programas y medidas (CONAMA 2004 y CONAMA 2009). En un nmero creciente de ciudades y comunas urbanas localizadas en diversas regiones de la zona centro-sur de Chile, el problema de deterioro en la calidad del aire es causado principalmente por la demanda de parte de los hogares de energa para calefaccin y produccin de alimentos (ver por ejemplo, OCDE-CEPAL 2005, Celis et. al 2004 y 2006). Entre las ciudades que presentan el problema mencionado se destaca la Inter-comuna de Temuco y Padre Las Casas en la Araucana chilena, por ser el caso mayormente documentado fuera de Santiago de Chile (CONAMA 2007a).
2.2. La lea como fuente de energa y contaminacin urbana En las comunas de Temuco y Padre Las Casas se estima que habitan 350.000 personas. El principal contaminante de la ciudad es el material particulado que proviene en mas de un 90% de las emisiones generadas por la combustin de lea en alrededor de 86.000 viviendas (Chvez et al 2009). Los episodios de contaminacin atmosfrica se generan a raz del llamado efecto de inversin trmica, bajo el cual los gases emitidos quedan atrapados a escasa altura generando altos niveles de material particulado en el aire respirable en la ciudad. La inversin trmica es un efecto meteorolgico que escapa a nuestros mecanismos reales de control en la naturaleza, y es por ello que el problema de contaminacin en estudio solo puede atacarse en su fuente, que est asociada finalmente a la actividad humana, en este caso el uso de lea como fuente de energa. La contaminacin por material particulado originada por el consumo masivo de lea como fuente de energa en hogares ha sido observada, estudiada y atacada en otras regiones del mundo6. Este es un problema creciente que tiene relacin directa con la generacin de energa (renovable) a nivel de hogares, el uso adecuado de recursos naturales (el bosque como fuente de lea), la contaminacin y sus efectos sobre la salud. En un estudio OCDE-CEPAL 2005 se seala que La intensidad en el uso de bosques nativos para su uso como combustible es mucho ms alta que la cifra para la produccin industrial, y es creciente. A pesar de que la contaminacin atmosfrica por material particulado tiene un impacto negativo relativamente intenso sobre la calidad de vida de la poblacin urbana (especialmente su salud a largo plazo) an no se tienen soluciones fiables y definitivas para su control desde el punto de vista socio-econmico.
Ver por ejemplo: Barna (2002); ECAN Report 2008/2009; Millicamp et al. (2002); Scott et. al. 2004 y Wilton (2003).
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Tabla 1. Nmero de das con excedencia de norma diaria de material particulado MP10 en laEstacin Las Encinas, Temuco. 2001-2009 Mes Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Total Ao 2001 1 4 2 4 2 13 2002 1 4 5 2003 1 6 1 8 2004 1 1 10 2 1 15 2005 2 2 6 1 11 2006 5 1 5 3 1 15 2007 2 6 4 3 6 21 2008 1 12 9 5 3 5 1 36 2009 1 5 11 16 2 1 37
Fuente: Informe de Calidad de aire semanal 21-29 Septiembre 2009. CONAMA Regin de la Araucana, www. pdatemucopadrelascasas.cl Nota: Se entiende sobrepasada la norma diaria de MP10 cuando el percentil 98 es mayor o igual que 150 ug/m3, o cuando en el periodo de un ao hay ms de siete das con concentraciones como promedio diario, superiores a ese valor.
El deterioro de la calidad del aire, que proviene de la combustin a lea se ve fuertemente influenciado por cuatro factores determinantes: 1) El nivel de consumo de lea de los hogares. Ciertamente, mientras ms lea se consume para calefaccionar y/o cocinar en un hogar, mayores son las emisiones y por ende la contaminacin atmosfrica resultante. 2) El contenido de humedad de la lea en uso. Est documentado que en los equipos usualmente utilizados se producen mayores emisiones de material particulado si se quema lea hmeda en vez de lea seca. 3) La forma de operar tanto el combustible como los equipos de combustin influye de manera importante en el nivel de emisiones que se genera. Existen varios factores culturales y econmicos que llevan a los hogares a manipular su equipo de combustin (o la lea) de manera que se generan mayores emisiones (cerrando el flujo de aire, rellenando la cmara de combustin, a modo de ejemplos). 4) Las caractersticas tcnicas de los equipos de combustin en uso. Existen grandes diferencias tecnolgicas entre los equipos utilizados (o en venta) para combustionar lea. Estas diferencias tecnolgicas pueden traducirse, aunque no siempre lo hacen, en una menor emisin de material particulado por unidad de lea consumida.7
Ver: Klippel et. al. 2007, Meyer et. al. 2008, Nussbaumer 2003 y 2006, Scott 2005, Smith et. al. 2008,Wilton et. Al. 2006a y 2006b).
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2.3. Regulacin e instrumentos econmicos A partir del momento en que la autoridad ambiental dio cuenta oficialmente del problema de la contaminacin atmosfrica en zonas urbanas debido al consumo masivo de lea como fuente de energa, se ha trabajado intensamente por establecer el marco legal necesario que permita una regulacin y fiscalizacin eficaz. Sin embargo, en cuanto al biocombustible lea y su conceptualizacin legal dentro de la matriz energtica chilena, el avance ha sido lento y difcil. Al inicio de este proceso la lea ni siquiera estaba reconocida como un combustible y por ende, no era susceptible regulada y/o fiscalizar la actividad en torno a su uso. Han habido incipientes avances en esta direccin al crearse varios anteproyectos de normativa para la calidad del combustible lea o de los equipos para su combustin. Un punto inicial de todo el proceso legislativo y regulatorio en torno al problema de contaminacin atmosfrica por uso masivo de lea lo marca el decreto supremo No. 35/2005 del Ministerio Secretara General de la Presidencia del Gobierno de Chile donde se declara zona saturada por material particulado respirable (PM10) promedio diario a las comunas de Temuco y Padre Las Casas. Esta declaracin signific, por sobre todo, la obligacin legal de elaborar un plan de descontaminacin atmosfrica (PDA) que defina instrumentos regulatorios tendientes a sacar a las comunas mencionadas de la condicin de zona saturada en un plazo de diez aos. Esta meta es ambiciosa teniendo en cuenta la experiencia internacional con el tema (ECAN Report 2008/2009) y los diversos vacos legales que han debido ser primeramente abordados en la discusin pblica sobre el problema (CONAMA 2007a). Desde el punto de vista de un diseo regulatorio orientado a mejorar la calidad de aire la autoridad ambiental se enfrenta a un desafo relevante, ya que tiene a un gran nmero de pequeas fuentes de contaminacin que contribuyen al problema, como consecuencia de actividades destinadas al bienestar familiar y del hogar. La prohibicin del uso de la lea es prcticamente inoperante debido a los altos precios relativos de los combustibles sustitutos. Puede suponerse entonces que la lea seguir siendo la principal fuente de energa de los hogares en los prximos aos (Gmez-Lobo 2005). 2.4. Plan de descontaminacin atmosfrica de Temuco y Padre Las Casas El Plan de Descontaminacin Atmosfrica (PDA) para las comunas de Temuco y Padre Las Casas fue firmado por la Presidenta de la Repblica de Chile y el decreto supremo correspondiente se encuentra en revisin por parte de la Contralora General de la Repblica. Segn el reglamento que fija el procedimiento y etapas para establecer planes de prevencin y descontaminacin (Decreto Supremo N. 94 de 1995, Ministerio Secretara General de la Presidencia de la Repblica), el PDA se elabor sobre la base de estudios tcnicos, resultados de mediciones y monitoreo de la calidad del aire, y de un proceso de consulta ciudadana, entre otros antecedentes. El plan establece varias lneas estratgicas para controlar las emisiones asociadas a la combustin residencial de lea, que incluyen el mejoramiento de la calidad de: el combustible lea utilizado, el aislamiento trmico de las viviendas y los artefactos que combustionan lea. Otras lneas del plan enfatizan en el trabajo educativo y persuasivo con los principales agentes contaminantes (los hogares); y tambin la replantacin de rboles en la ciudad, entre otros (CONAMA 2007a). 292
Recientemente se han analizado las medidas econmicas orientadas a influenciar la calidad del combustible (Chvez et al 2009) encontrndose que su impacto sobre el nivel agregado de emisiones de material particulado en Temuco y Padre Las Casas podra tener un alcance acotado. La tecnologa de los equipos de combustin es un factor determinante de los resultados en trminos de la contaminacin que genera la combustin de lea. El PDA contempla incentivos econmicos y un programa de recambio (ver Gmez et. al. 2009) que constituye el objeto central de este caso de estudio. Un programa de recambio de equipos de combustin a lea puede ser un instrumento de gran impacto para disminuir la contaminacin atmosfrica. De hecho, en el anlisis general del impacto econmico y social del PDA (CENMA 2006) se presenta al recambio de artefactos de combustin de lea como una de las medidas de mayor impacto y de mejores ndices beneficio-costo. El mecanismo del programa de recambio busca acelerar el retiro natural de equipos con altos factores de emisin (ciertamente lento debido a la larga vida til de los artefactos de combustin de lea) y fomentar la introduccin de mejores equipos, que conlleve a una reduccin de emisiones. Este apoyo al recambio tecnolgico ayudara a reducir ms rpidamente las emisiones anuales (que si tan solo se espera una reduccin por el efecto del recambio natural de artefactos).
3. Programa de recambio tecnolgico

En esta seccin se describe la experiencia previa conocida en programas de recambio a nivel internacional. Luego se aborda el caso especfico del programa de recambio de artefactos para Temuco y Padre Las Casas mencionando sus caractersticas generales y sus indicadores econmicos bsicos. El diseo de un programa de recambio tecnolgico representa un reto difcil para cualquier entidad regulatoria que pretenda aplicarlo. Un programa de recambio debe ser cuidadosamente adaptado a las condiciones concretas del entorno en que se aplique, y debe cumplir criterios elementales de costo-efectividad y costo-beneficio. Obviamente, la idea detrs de un programa de recambio tecnolgico es extensiva ms all del marco del problema regulatorio bajo estudio. El mismo principio es aplicable a otros problemas relativos a la eficiencia, por ejemplo en el uso del agua, de la electricidad, etc., todos los cuales son temas relevantes en la regin.
3.1. Experiencias internacionales sobre programas de recambio A continuacin se analizan algunas experiencias internacionales documentadas relacionadas con la implementacin de programas de recambio tecnolgico de artefactos que combustionan lea. Este ejercicio permite identificar algunas caractersticas generales de los programas y el impacto que este instrumento puede ocasionar sobre el problema de contaminacin atmosfrica estudiado. No se abordan experiencias de recambios de equipos que combustionan lea en pases en desarrollo, debido a que los
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casos documentados se centran en el recambio de equipos de muy bajo costo y en el contexto de problemas de contaminacin intradomiciliaria. Programa de recambio en Libby, Montana, Estados Unidos Como respuesta a los graves problemas de contaminacin del aire por material particulado proveniente de la combustin de lea de parte de hogares localizados en la ciudad de Libby, condado Lincoln del Estado de Montana en Estados Unidos, en el ao 2005 se inici un agresivo programa de recambio de estufas. En la ciudad de Libby se estimaba que aproximadamente el 80% de las emisiones de material particulado era ocasionado por la combustin de lea que realizaban los hogares en estufas no certificadas. Una diferencia marcada con el caso de estudio de Chile es que Libby es una ciudad de tamao mucho menor, con un total de 2.600 residentes. El programa logr cambiar un total aproximado de 1.130 estufas y se ejecut en dos fases, en un periodo de aplicacin de casi dos aos. En la primera fase, los esfuerzos del programa se focalizaron en los hogares de menores ingresos e incluyeron el financiamiento total para el equipo nuevo, su instalacin y el retiro de los antiguos equipos y su disposicin. La segunda fase consider a hogares de mayores ingresos y locales comerciales, y solamente entregaba subsidios parciales que dependan del tipo de equipo por el cual se realizaba el cambio (ver Gomez et. al. 2009, Hearth et. al. 2008). Entre los principales resultados logrados y lecciones aprendidas a travs de la ejecucin del programa se destacan: 1) Una reduccin importante en el nivel de emisiones de material particulado (entre 18% y 40% dependiendo del mes comparado); 2) Un gasto total de recursos de 2,5 millones de dlares, lo cual avala al programa como una manera costo-efectiva de reducir la contaminacin y mejorar la calidad del aire. En Estados Unidos se han ejecutado otros programas de recambio de equipos de combustin de lea y, sin entrar en detalles, puede sealarse que estos otros programas presentan aspectos similares al caso de Libby en cuanto a su diseo e implementacin. Programa de recambio en Christchurch, Nueva Zelanda El deterioro de la calidad del aire producto del consumo masivo de lea para calefaccionar en los hogares ha sido documentado por largo tiempo en varias ciudades de Nueva Zelanda. El caso ms representativo es la ciudad de Christchurch, en la que un 95% de las emisiones se atribuyen a los hogares y en donde se han tomado las mayores acciones regulatorias y fiscalizadoras. En 2002 se public una propuesta de plan regional sobre recursos naturales para Canterbury, que incluye un plan de acciones para combatir la contaminacin atmosfrica por material particulado en varias ciudades, incluyendo Christchurch. Entre las acciones tomadas se destaca un programa de asistencia financiera (Clean Heat Project) que busca incentivar el recambio de los equipos de combustin ms antiguos, por nuevos artefactos que cumplan los requerimientos tcnicos establecidos en las normas nacionales vigentes en Nueva Zelanda. La regulacin existente en Christchurch establece que a partir del ao 2010 solamente se permitir, bajo amenaza de multas, el uso de aquellos artefactos de combustin a lea que tengan menos de quince aos de antigedad y que hayan sido previamente 294
aprobados (hay una lista de equipos con esa condicin que bsicamente es el cumplimiento de los estndares nacionales para equipos). Para apoyar este instrumento legal es que se establece el programa de asistencia financiera al recambio de artefactos y la aislacin de hogares. El plan para Christchurch (y otras ciudades) contiene varios tipos de apoyo financiero que van desde el financiamiento total de las inversiones en nuevos equipos y en aislamiento, pasando por subsidios parciales para los artefactos y/o para los costos de aislamiento, hasta prstamos sin intereses para las inversiones requeridas. El plan define un sistema relativamente complejo de elegibilidad para cada tipo de apoyo financiero. El sistema de elegibilidad diferencia, entre otros aspectos por el tipo de propiedad (dueos, arrendatarios, etc.), por los ingresos del hogar, por la localizacin dentro de la ciudad, etc.. Se calcula que en los aos recientes el plan ha dado apoyo financiero para el recambio de artefactos y/o el aislamiento de casas a cerca de 13.000 familias en Christchurch (ver ECAN Report 2008/2009, ECAN The Clean Heat Project).
3.2. Caracterizacin del caso de Temuco y Padre Las Casas El Plan de Descontaminacin Atmosfrica de Temuco y Padre Las Casas establece en el inciso 2) de su artculo 10 que la CONAMA disear y pondr en marcha, en conjunto con los organismos competentes, un programa de recambio de artefactos existentes, que contenga elementos para: focalizar los instrumentos econmicos diseados, priorizar los beneficiarios e implementar un sistema de seguimiento del recambio. El programa deber contemplar el recambio de al menos 12.000 artefactos en el perodo de implementacin del PDA (diez aos). El programa que se pretende desarrollar en Temuco y Padre Las Casas tiene caractersticas generales propias que deben tenerse en cuenta para su diseo e implementacin como son, por ejemplo, la voluntariedad del recambio y la necesidad de garantizar el retiro de equipos, entre otras. Para poder analizar su impacto socio-econmico y sus ndices de costo-efectividad y costo-beneficio, un programa de recambio de tecnologa de combustin de lea requiere de detallada informacin sobre los agentes que causan la contaminacin. Esta informacin es tambin clave para el diseo de los instrumentos econmicos de apoyo al recambio, pues, por una parte, los subsidios deben ser focalizados en aquellos sectores socios econmicos que generen el mayor impacto en las emisiones, y por otra parte, es necesario preservar un balance adecuado desde el punto de vista distributivo de los recursos que otorgue el plan. Asimismo, existen varios aspectos prcticos que influyen en el diseo y la aplicacin de un programa de recambio. A modo de ejemplo se considera el flujo temporal de recambios. El programa de recambio de Temuco y Padre Las Casas debe estar enmarcado en un plazo de diez aos y limitarse a 12.000 equipos, y tambin debe alcanzar una reduccin mxima de las emisiones bajo esas condiciones. Esto encierra una contradiccin de objetivos. Por una parte, en cuanto a la reduccin de emisiones, si los recambios se realizan rpidamente tambin se reducen pronto las emisiones y el efecto persiste hasta el final del perodo. Esto permite reducir significativamente las emisiones acumuladas, que es la meta propuesta. Por otra parte, en cuanto a los costos, el resultado es a la inversa. Si los recambios se hacen al final del perodo el efecto sobre 295
la reduccin acumulada es dbil y se dificulta el cumplimiento de la meta de reduccin, y a la vez, si se recambia hacia el final del perodo, los recambios son ms baratos debido al efecto de los factores de descuento. Sin embargo, los recambios al comienzo del perodo tienden a encarecer el programa. La tarea de disear el programa pasa por encontrar el balance adecuado que cumpla la meta propuesta y minimice los costos. Un punto muy sensible para un programa de recambio lo constituye la normativa y estndares vigentes durante su ejecucin respecto a los parmetros tcnicos de los equipos a combustin permitidos en el mercado. Un programa de recambio trabaja sobre la hiptesis que los nuevos equipos a instalarse no requieren de subsidio, pues ya cumplen con normas ms estrictas. El recambio de equipos viejos se realiza por aquellos artefactos que cumplen precisamente estndares tcnicos prefijados por decreto. La creacin de estndares tcnicos para equipos de combustin no es un proceso legislativo sencillo y requiere de muchos estudios y del consenso de diferentes actores sociales involucrados (productores de equipos, comercializadores, usuarios, etc.). Este proceso an no est culminado en el caso chileno y solamente existe un anteproyecto de norma que es posible que pueda an sufrir modificaciones (CONAMA 2007b). Los estudios realizados sobre el impacto de un programa de recambio de equipos para Temuco y Padre Las Casas han utilizado el anteproyecto mencionado como base para estimar los efectos y alcances del programa. 3.3. El programa de recambio propuesto para Temuco y Padre las Casas Con el programa de recambio se propone alcanzar una meta bsica de 30% de reduccin de emisiones respecto al escenario sin programa de recambio, pero tomando la sumatoria de las emisiones totales en todo el perodo. O sea, si por ejemplo, durante todo el perodo las emisiones acumuladas son de 10.000 toneladas de MP10, la meta es llegar a 70.000 toneladas en la suma de esos aos. Cabe destacar que el mtodo de reducir un porcentaje de emisiones acumuladas al mnimo costo posible tiene como resultado una alta rentabilidad social del programa. La de reduccin del 30% se ha tomado como meta por ser un valor de referencia en el PDA y en otros estudios asociados al mismo. Para las hiptesis de clculo convenidas en el diseo del programa, un 30% de reduccin de las emisiones acumuladas en los diez aos del programa tiende a ser un valor crtico para la meta, o sea, un 30% de reduccin parece alcanzable, pero es difcil de superar solo con el instrumento del recambio. La Figura 1 muestra la evolucin de las emisiones anuales (en toneladas de MP10) para un perodo de diez aos sin y con programa de recambio. Se observa claramente que se reducen las emisiones de manera sostenida desde el primer ao del programa hasta el cuarto ao del mismo, para luego seguir la tendencia natural por el crecimiento de la poblacin en Temuco y Padre Las Casas. El programa tiende a comenzar cuanto antes las reducciones para poder llegar a la meta de 30% de reduccin en las emisiones acumuladas.
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Figura 1: Emisiones Totales en Temuco y Padre Las Casas. Comparacin sin programa de recambio y con programa que reduce las emisiones totales en 30%.
Fuente: Informe final del estudio Diseo de un programa de recambio de artefactos existentes que combustionan lea por tecnologa menos contaminante, en las comunas de Temuco y Padre Las Casas, CONAMA Araucana, Temuco, Chile.
Entre las otras caractersticas bsicas del programa hay que destacar la cantidad de recambios y la forma en que se realizan. Por un lado, se observa que es posible alcanzar la meta de reduccin de emisiones acumuladas con solo 7.762 recambios (y no con los 12.000 prefijados en el PDA). Por otro lado, la lgica de gestin de este programa implica que los recambios se hacen necesariamente de forma gradual, cada ao se van haciendo ms recambios (por ejemplo, 1000, 2000) con un mximo de 3000 recambios por ao. Una restriccin de sentido prctico impuesta al programa de recambio es que no se entreguen artefactos extremadamente caros a hogares de menores ingresos. Esto se debe bsicamente a evitar la posibilidad de que si se le entrega (con cero o muy bajos costos) un artefacto muy caro a una familia de bajos recursos, existir un incentivo para comercializarlo y as obtener ingresos con ese activo fijo. En cuanto a las emisiones que generan diferentes grupos de acuerdo al nivel de ingresos, el programa de recambio tiene un patrn sencillo de evolucin. Al comienzo de ejecucin del programa son los grupos ms pobres los que generan ms contaminacin del aire. Sin embargo, el programa de recambio puede reducir el peso relativo de estos grupos hacia el final de su ejecucin, aumentando el peso de los grupos de mayores ingresos en las emisiones totales. No obstante lo anterior, bajo el programa de recambio, todos los grupos de ingreso reducen sus emisiones totales en toneladas de MP10. Esta reduccin es sin embargo diferenciada. Los grupos de menos ingresos logran reducir su participacin en el total de emisiones debido a que reducen las toneladas que emiten en ms del 40% respecto a la situacin que tendran sin programa de recambio. En contraste, la reduccin
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de los grupos de mejores ingresos no llega al 10%. El programa de recambios concentra el 74% de sus costos totales en hogares de menores ingresos. 3.4. Indicadores beneficio-costo y costo-efectividad del programa de recambio Si bien la elaboracin del PDA, de acuerdo al reglamento que fija el procedimiento y etapas para establecer planes de prevencin y descontaminacin (Decreto Supremo N. 94 de 1995, Ministerio Secretara General de la Presidencia de la Repblica), comprende una etapa de anlisis tcnico y econmico, ste tiene un carcter general y no aborda en detalle el diseo e implementacin de las medidas propuestas (por ejemplo del programa de recambio). En tal sentido, el estudio de eficiencia econmica del programa de recambio que se presenta en esta seccin no se fundamenta en una obligacin legal establecida por procedimiento institucional. Sin embargo, la autoridad ambiental consider adecuado incluir en el diseo del programa de recambios un anlisis de indicadores econmicos bsicos de costos-efectividad y costo-beneficio. Esta motivacin institucional surge principalmente de la necesidad de contar con argumentos potentes para convencer a las instancias pertinentes (por ejemplo, el Ministerio de Hacienda) sobre la importancia del financiamiento del programa. Los beneficios sociales de un programa de recambio se calculan a partir de la reduccin de emisiones que el mismo pueda lograr. Esos beneficios se asocian a las mejoras en diversos aspectos de la salud, y la mejor visibilidad en las ciudades. En CENMA (2006) se calcula un beneficio en de mejoras asociadas a la salud ascendiente a 9.287 dlares por tonelada de MP10 reducida en el ao 2004. En cuanto al beneficio en visibilidad, se calcula un valor de 450 dlares por tonelada de MP10 de reduccin en 2004. Beneficio-costo Para el anlisis de beneficio-costo y costo-efectividad se utiliza como base de referencia la evolucin de emisiones que se generara sin programa de recambio. Se estima que en todo el perodo de ejecucin de un programa de recambio puede haber un crecimiento natural de las emisiones totales entre un 6 y un 10 % aproximadamente, que corresponde nicamente al efecto de nuevas viviendas incorporando artefactos que cumplan con los estndares de emisin vigentes. Como indicador del anlisis de eficiencia se ha utilizado la razn beneficio-costo. Se toman los beneficios acumulados durante todos los aos y se dividen por los costos acumulados en todos los aos, considerando los valores actuales de beneficios y costos, multiplicados en cada ao por el factor de descuento que corresponda. La razn beneficio-costo del programa de recambio analizado alcanza el valor de 25, lo que significa una rentabilidad social bastante elevada. En estos altos resultados de rentabilidad social influye sin duda la lgica de optimizacin utilizada en el diseo del programa de recambio, pues la misma provoca que los recambios se vayan localizando primero en aquellos hogares que generan ms emisiones, ya sea por el tipo de artefacto que posean como por el nivel de consumo de lea y el manejo de los equipos a lea. Es interesante destacar que en todos los grupos de ingreso el programa de recambio presenta una razn beneficio-costo tambin relativamente alta (nunca menor que 10). En los grupos de menores ingresos se obtiene la mayor rentabilidad social, o la mayor 298
reduccin de emisiones respecto a los costos que el programa aporta en ellos. Aunque en los grupos de mayores ingresos la rentabilidad social tambin resulta elevada. En definitiva, el programa se justifica en todos los grupos de la poblacin implicada, independientemente de la situacin socioeconmica. Costo-efectividad Para el anlisis costoefectividad se considera tambin la situacin existente en caso de que no se realice ningn programa de recambio. La efectividad de un programa se mide como la cantidad de toneladas de MP10 que se reducen respecto a la situacin sin programa de recambio. Asimismo, los costos se tomaron de forma actualizada, o sea, multiplicando los valores de cada ao por sus respectivos factores de descuento. Lo resultados del anlisis costo-efectividad indican que al utilizar el programa de recambio como instrumento de reduccin de emisiones se est pagando un costo de 330 dlares aproximadamente por reducir una tonelada de MP10 respecto a la situacin sin programa de recambio. Si se analizan los indicadores costo-efectividad para grupos de diferentes ingresos se observa que los costos ms bajos para reducir una tonelada de MP10 se obtienen en los grupos de menores ingresos.
4. Conclusiones
El estudio de un programa de recambio de artefactos para las Comunas de Temuco y Padre Las Cases y el anlisis de la experiencia internacional permiten concluir que ste es un instrumento til y muy rentable para reducir las emisiones que generan contaminacin atmosfrica por material particulado (PM10). La experiencia internacional revela que las posibilidades de introducir programas masivos de recambio de equipos de combustin que sean exitosos, parecen incrementarse cuando se dan las siguientes condiciones: existe necesidad de la poblacin por generar ahorros en uso de combustibles, los nuevos equipos que se desea introducir representan un cambio significativo respecto a la tecnologa disponible, y cuando tales equipos pueden realizarse por productores locales a precios accesibles para la poblacin objetivo. Los hogares tienden a adoptar equipos ms avanzados cuando ellos observan que stos representan mejoras con relacin a los equipos tradicionales o actualmente en uso. Por ejemplo, nuevos equipos excesivamente complicados de operar o que demandan esfuerzos adicionales, ya sea para su operacin o adquisicin de combustibles, podran no ser utilizadas. El precio de los nuevos equipos podra constituir una barrera significativa a la adopcin de nuevas tecnologas de combustin. Esto ha sido regularmente observado en la experiencia internacional con relacin a grupos de menores ingresos de la poblacin. La revisin de experiencias sugiere que es deseable focalizar adecuadamente los programas, que estn dirigidos a determinados grupos de poblacin, y no implementar programas masivos. Ello requiere una definicin muy cuidadosa de los criterios de seleccin de los hogares beneficiados por el programa de recambio. 299
Los instrumentos econmicos tales como los subsidios a la inversin en equipos, si bien pueden hacer posible la distribucin de equipos entre la poblacin, no garantizan su uso. Un programa de recambio debe considerar en su diseo incentivos econmicos efectivos, que tienden a proveer estmulos diferenciados en base a diversos parmetros. Por ejemplo, segn nivel socioeconmico de la poblacin cubierta por el programa, segn tipo de equipo a sustituir, segn tipo de equipo a instalar. El programa de recambio que se analiz para Temuco y Padre Las Casas reduce las emisiones totales o acumuladas en 30% en su perodo de ejecucin. El programa presenta una razn beneficio-costo alta (25) siendo socialmente muy rentable. Por otra parte, la relacin costo-efectividad se mantuvo baja con valores entre 7 y 10. La reduccin mayor de emisiones ocurre normalmente en los grupos de ingresos ms bajos, dado que los programas de recambio se enfocan en los principales grupos que generan emisin de MP10, aunque en todos los grupos hay reducciones. Esto lleva a que los mayores costos y la mayor cantidad de equipos se asocien a recambios en los grupos de ingresos ms bajos, que tienen generalmente equipos con tecnologa menos eficiente. El programa puede alcanzar la meta de 30% de reduccin de las emisiones totales de material particulado con el 65% de los recambios planificados en el PDA. En relacin a los efectos de mediano y largo plazo, la implementacin del programa de recambios de equipos que combustionan lea a realizar en las comunas de Temuco y Padre Las Casas tendr, entre otras, dos importantes contribuciones. Por un lado, y desde una perspectiva local, el programa se perfila como una de las medidas fundamentales para recuperar la calidad del aire en las comunas mencionadas. De ah que su adecuada planificacin y ejecucin sea de vital importancia para la entidad ambiental y las comunas involucradas. Por otra parte, y ahora con una perspectiva nacional, el problema del deterioro de la calidad del aire abordado primeramente en Temuco y Padre Las Casas, ha sido ya identificado (incluyendo el uso masivo de lea como fuente principal del problema) en otras ciudades de Chile, lo cual implica que la experiencia que se recoja en la ejecucin del programa de recambio a ejecutar en Temuco, ser de vital relevancia para la resolucin del mismo problema en otras zonas. Desde una perspectiva regional, el problema puede parecer de naturaleza e inters exclusivo para Chile. Sin embargo, muchos problemas ambientales en la regin pueden probablemente tener su fuente en el uso ineficiente de la energa debido a la persistencia de tecnologa de menor calidad. En el caso que este problema se observe de manera masiva y/o involucre hogares, las herramientas de trabajo y anlisis y la experiencia que aporta el programa de recambio pasan a ser ciertamente tiles en la elaboracin de respuestas eficientes por parte de las autoridades ambientales. Este aporte sobresale si se considera adems que la experiencia del programa ocurre en el contexto regional caracterizado muchas veces por un ingreso medio o bajo y una disponibilidad de recursos limitada de las autoridades involucradas. El proceso de diseo y anlisis de eficiencia del programa de recambio pone en evidencia algunos problemas estructurales que probablemente se repiten en la regin. Por una parte, est la necesidad de recoger informacin primaria que permita la elaboracin y correcto diseo de polticas pblicas relativas al medio ambiente. En muchos casos recin al identificarse el problema es que se comienza a recopilar informacin, lo cual atrasa y dificulta cualquier respuesta eficiente. Por otra parte, se aprecia que el marco regulatorio 300
debera volverse ms flexible y tener la capacidad de anticipar los problemas ambientales (por dems muchas veces ya documentados en otras partes del mundo). Esto permitira que el establecimiento de normativas y estndares tcnicos, no retrase o dificulte el diseo y ejecucin de polticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales o la calidad de vida de la poblacin.
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Estudio N 2 IMPLEMENTACIN DE CARGOS AL USO DEL AGUA EN BRASIL. EL CASO DE LA CUENCA DEL RO PARABA DO SUL
Jos Gustavo Fres, IPEA, Brasil/Red Mercosur
1. Contexto de poltica y situacin ambiental

La primera regulacin de agua en Brasil fue implementada en el ao 1934 a travs del Cdigo de Agua. A pesar de que el texto legal determinaba mltiples usos del agua, en la prctica el sector energtico jugaba un papel predominante en la estructura de manejo. Las medidas de poltica tenan como objetivo principal hacer frente a las necesidades del sistema hidroelctrico. Sumado a sus caractersticas de centralizada y orientada sectorialmente, la poltica de agua se caracterizaba tambin por un enfoque no integrado. En realidad, el Cdigo de Agua estaba ms orientado hacia los aspectos cuantitativos del manejo del agua, y las cuestiones relacionadas con la calidad jugaban un papel marginal. Las regulaciones directas sobre cuestiones vinculadas con la contaminacin aparecen durante los aos 1970 con el rpido proceso de industrializacin. La primera ley brasilea sobre control de la contaminacin fue creada en 1977 e inclua el monitoreo y control de la calidad del agua. Su preocupacin principal eran las condiciones fisico-qumicas requeridas para mantener el agua en condiciones de ser bebida. La misma ley tambin estableci algunas penalidades a los contaminadores pero no contena referencia especfica alguna a cmo lograr su cumplimiento. Dicha ley nunca fue plenamente aplicada debido a la resistencia poltica en el Gobierno a penalizar a las empresas pblicas de saneamiento, dado que los desechos domsticos eran la principal fuente de contaminacin. Con la aceleracin del desarrollo industrial brasilero y el crecimiento urbano desde principios de los aos 1970, se hicieron evidentes las limitaciones del enfoque centralizado y no integrado de manejo del agua. Inmediatamente se observaron conflictos relacionados con la degradacin de la calidad del agua y la creciente demanda de agua para otros usos, poniendo luz as a la ineficacia de los mecanismos de poltica de comando y control que regan en ese momento. En dicho contexto, aparece claramente la necesidad de un enfoque de manejo del agua e instrumentos de poltica capaces de reconciliar la capacidad de recursos (tanto en trminos cualitativos como cuantitativos) con las demandas por mltiples usos. 304
Luego de la aprobacin de la Ley Federal de Agua de Enero de 1997, el sistema de manejo de agua brasileo fue sufriendo una amplia reforma. El nuevo enfoque establecido por la ley para el manejo del agua estaba basado en dos principios generales: descentralizacin y participacin pblico-privada. La descentralizacin se basaba en la idea de que la organizacin del manejo del agua deba reflejar la unidad fsica de los cuerpos de agua de manera tal de tener en cuenta potenciales fuentes de conflicto. Con el propsito de manejar los problemas de externalidades relacionados con la contaminacin del agua y los conflictos en su uso en un enfoque integral, se eligi la cuenca hdrica como unidad bsica administrativa. De acuerdo a la experiencia francesa, el principio de descentralizacin se puso en prctica definiendo Consejos de Cuencas, pieza clave del arreglo institucional. Los Consejos constituyen el mbito en los cuales se pueden resolver los conflictos relacionados con la calidad y disponibilidad de agua. All se encuentran los distintos agentes vinculados al manejo del agua: usuarios, administracin pblica e interesados o agentes involucrados. El principio de descentralizacin se refleja claramente en su composicin, ya que la administracin pblica concentra menos de la mitad de los representantes. De esta manera, al juntar a las partes interesadas de la cuenca hdrica, se espera que las decisiones de los Consejos de Cuenca reflejen el inters general de todos los usuarios e interesados o agentes involucrados. Cada Consejo de Cuenca tiene su propia agencia de agua, que acta como rama u oficina ejecutiva. La Ley Federal de Agua tambin innov al incorporar cargos al uso del agua relacionados con calidad y cantidad en el marco regulatorio. Histricamente, la poltica brasilea del sector de agua ha estado basada en el uso de mecanismos de comando y control, y los cargos al uso del agua presentan la primera aplicacin de instrumentos econmicos en el manejo de los recursos hdricos. El objetivo de introducir este nuevo instrumento de poltica es doble. En primer lugar, los cargos al uso del agua deberan proveer de fondos a proyectos relacionados con el control de la contaminacin y disponibilidad de agua en las cuencas hdricas. Segundo, siguiendo el principio de usuario paga y agente contaminante paga, los cargos al agua tienen tambin como objetivo hacer internalizar los costos de contaminacin y uso del agua a los usuarios. En adicin a los propsitos de generacin de ingresos, los cargos al uso del agua deberan a su vez actuar como seales sobre el valor econmico de los recursos hdricos y la importancia de un uso sustentable, ambos en trminos de calidad (retiro y consumo) y calidad (dilucin de efluentes). La naturaleza participativa de la composicin de los Consejos tiene importantes implicaciones, tanto en trminos de aceptabilidad como eficacia respecto de la regulacin del agua. El hecho de que todas las cuestiones relacionadas al agua deben decidirse y votarse en el Consejo de Cuenca facilita la aceptabilidad de los usuarios, ya que pueden participar activamente en las discusiones. En realidad, las decisiones sobre el manejo del agua a nivel de la cuenca son el resultado del proceso de negociacin entre los usuarios, la administracin pblica y los interesados o agentes involucrados, ya que se encuentran todos representados en los Consejos de Cuenca. Esto significa que cualquier decisin debera alcanzar un grado razonable de consenso de manera tal de ser aceptada y aprobada por las partes involucradas. El proceso de negociacin legitima las decisiones tomadas por los Consejos. Estos arreglos institucionales, facilitando la aceptabilidad de usuarios del agua, permitiran evitar los problemas de aplicacin de reglamento presentado por el anterior sistema centralizado de gestin del agua. 305
Por otro lado el proceso participativo de toma de decisiones prevendra la adopcin de una regulacin de agua ms estricta. Los usuarios se opondrn a cualquier medida que implique incrementos en sus costos, dificultando la implementacin de polticas de mejora del medio ambiente. De esta manera, la descentralizacin del sistema de manejo del agua podra favorecer la aceptabilidad de la poltica en detrimento de la eficiencia ambiental. Este trade-off potencial entre aceptabilidad y eficiencia ambiental se transforma en una cuestin de gran importancia en la implementacin de los cargos al uso del agua. En realidad, los criterios de los cargos y los valores deben ser aprobados por los Consejos de Cuenca en el contexto de la elaboracin de planes de manejo de la cuenca hdrica8.
2. Rol de la Eficiencia en el uso de recursos/intensidad de emisiones en la solucin del problema

2.1. Marco conceptual En Brasil, como en otros pases, el enfoque tradicional de la regulacin ambiental ha pasado por los mecanismos de comando y control. Dichos instrumentos de poltica pretenden llevar a las firmas a cumplir con los estndares de tecnologa, de manera tal de adecuarse a los objetivos de manejo del medio ambiente o de los recursos. Tericamente, los estndares tecnolgicos individuales o de performance se estableceran de manera tal de lograr que los agentes cumplan, a nivel agregado, implcita o explcitamente el objetivo ambiental. Es bien conocido que atar a todas las firmas a un mismo objetivo pude ser costoso y, en algunos casos, contra-productivo. Mientras las normas podran efectivamente limitar las emisiones de contaminantes, llevaran a costos relativamente altos en el proceso, forzando a algunas firmas a recurrir a medios excesivamente caros de control de la contaminacin. Dado que los costos de controlar las emisiones pueden variar segn las firmas, una tecnologa apropiada para una situacin, puede no serlo para otra. Contrariamente a estos mecanismos de comando y control, los instrumentos econmicos utilizan las fuerzas de mercado para descentralizar la toma de decisiones, brindando al contaminante o usuario de recursos un alto grado de flexibilidad para seleccionar las opciones de produccin o consumo que minimizan su control9. El principio bsico de los instrumentos econmicos es contaminante/usuario paga que transfiere los costos iniciales de uso de recursos naturales de la sociedad en su conjunto hacia los agentes contaminantes y usuarios. Cambiando los precios relativos de los recursos naturales, los
8
Basada en la evaluacin de la situacin de la cuenca en trminos de disponibilidad y patrones de demanda, el Plan de Manejo de la Cuenca Hdrica define objetivos ambientales para la disponibilidad y calidad del agua para un horizonte de cinco aos. El plan de manejo tambin indica el tipo, la magnitud y la agenda de inversiones relacionadas con el agua, necesarias para alcanzar dichos objetivos. Los valores de los cargos al agua son definidos de acuerdo con las necesidades de inversin de la cuenca y los objetivos ambientales. 9 Por ejemplo, al enfrentarse con los gastos de agua, para minimizar los costos las empresas comparan diferentes opciones de ahorro de agua (por ejemplo, invertir en tecnologas que requieren menos agua o instrumentar prcticas de reciclaje de agua) y seleccionan la alternativa que presenta el menor costo. Los hogares realizan un proceso anlogo, comparando las diferentes alternativas para reducir el consumo domstico de agua y seleccionando la de costo ms bajo.
306
instrumentos basados en el mercado llevan a los contaminantes/usuarios a internalizar los costos sociales asociados al dao ambiental y al agotamiento de los recursos naturales. En teora, si se disean correctamente, los instrumentos de este tipo permiten alcanzar cualquier nivel deseado de limpieza de la contaminacin al menor costo en conjunto para la sociedad, brindando incentivos para reducir la contaminacin por parte de aquellas firmas que logran reducciones de la manera menos costosa. Si en vez de cumplir con un estndar individual uniforme, se establecen cargos sobre los niveles de contaminacin o recursos utilizados, el nivel de control o uso de cada agente sera diferente. Los agentes con menores costos controlarn ms que aquellos con costos ms elevados (y aquellos agentes con mayor sensibilidad de la demanda de agua reducirn menos su consumo, para un cargo dado, que aquellos con una sensibilidad de la demanda ms baja). Ms que igualar los niveles de contaminacin entre firmas (como lo sera con estndares uniformes de emisin), los instrumentos orientados al mercado o econmicos igualan el monto incremental que la firma gasta para reducir su contaminacin sus costos marginales de mitigacin. En esta situacin, el control seguir entonces el sendero de menor costo entre los agentes, dada una reduccin de la carga contaminante total. En otras palabras, la reduccin en la carga total ser costo-efectiva. Adicionalmente, los instrumentos basados en el mercado crean un incentivo fuerte y dinmico para el cambio tecnolgico eco-amigable (conservacin de recursos, prevencin o tratamiento). Esto se debe a que con estos instrumentos, las firmas prefieren ser ms limpias si se logra identificar y adoptar un mtodo de costo lo suficientemente bajo. Por lo tanto, es posible concluir que los instrumentos econmicos son costoefectivos tanto en trminos estticos como dinmicos. A pesar de que los instrumentos de fijacin de precios parecen ser ms costo-efectivos respecto a los mecanismos de comando y control, el ahorro potencial depender del grado de heterogeneidad entre contaminantes y usuarios, que a su vez, depende del tamao, la tecnologa, la informacin, las habilidades de manejo y de otros factores. Si los costos marginales del control de la contaminacin no son demasiado diferentes, entonces el ahorro en costo del sistema de cargos ser pequeo. La eficacia en el costo del sistema de cargos tambin depende de los costos de obtener la informacin necesaria y establecer las bases de cargo y monitoreo. El sistema puede tener altos costos de transaccin que podran disipar el ahorro esperado en los costos. En algunos casos, la introduccin de un instrumento econmico requiere importantes cambios institucionales en trminos de expertise, recaudacin de impuestos, monitoreo, que podran hacer desaparecer el ahorro en el costo de control. Por ello, los reguladores deben tener en cuenta que dichos ahorros en el control deben cotejarse con los costos de ejecucin (incluyendo instalaciones para monitoreo y recursos humanos). En este sentido, la estructura descentralizada de manejo del agua en Brasil puede ser vista como un arreglo institucional capaz de abordar un equilibrio o balance entre el ahorro de costos y los costos de transaccin. De hecho, de a cuerdo con la Ley Federal de Agua, la creacin de los Consejos de Cuencas depende de las iniciativas de los usuarios. Por ello, los Consejos de Cuencas y los cargos al uso del agua sern implementados solamente en aquellas cuencas en las cuales los conflictos relacionados con el uso del agua son significativos, y el ahorro en los costos tiene ms peso que los costos de transaccin. La opcin de un sistema de cuenca descentralizado no obligatorio resulta de la toma de conciencia de que un pas del tamao de Brasil y con un sistema hdrico complejo no podra implementar un sistema jerrquico y obligatorio, dadas las 307
restricciones de capacidad institucional, incluyendo la disponibilidad de recursos humanos.
2.2. Criterios de valuacin En el caso de los instrumentos de valuacin como los cargos al uso del agua, ms all de la cuestin de la flexibilidad, otro aspecto importante es aquel relacionado con el criterio de fijacin de precios. Es decir, qu objetivo se persigue con la fijacin de precios a travs del instrumento elegido? El criterio de valuacin puede ser aplicado con el objetivo de cumplir tres objetivos diferentes: i) Logro del nivel de uso ptimo: valoracin de los costos negativos externos de las actividades de produccin y consumo para igualar los precios a los costos sociales. As, los reguladores fijan precios ptimos y los patrones resultantes (volumen y emplazamiento) de la contaminacin y los niveles de uso llevarn al nivel ptimo de degradacin. Este es el llamado enfoque del impuesto Pigoviano y requiere la estimacin de las curvas de dao marginal por cada contaminante y su uso bajo tributacin, as como una comprensin de cmo los contaminantes se combinan y degradan el ambiente. Cabe notar que los objetivos de niveles agregados de contaminacin/uso variarn segn el emplazamiento o lugar de acuerdo al nivel deseado de calidad ambiental en cada uno de ellos. De hecho, nunca ha podido ser plenamente aplicado a causa de estas tareas de valoracin insuperables. ii) Mejoramiento de costo-eficiencia: valorar la contaminacin y niveles de uso de manera de converger a un nivel agregado de contaminacin y uso establecido. Su plena aplicacin requiere un conocimiento de las curvas de costo marginal de control (de forma tal de poder establecer el precio al nivel correcto para alcanzar el objetivo agregado de contaminacin) y permitir as mayor flexibilidad a la fuentes para alcanzar los objetivos de descarga en los costos sociales ms bajos. iii) Generacin de ingresos: fijar precios de uso de recursos para generar ingresos. La sociedad establece un nivel deseado de costos de provisin y los precios son fijados para generar niveles de ingreso que satisfacen estos requerimientos de costos. Pese a que parece obvio, es importante enfatizar que antes de aplicar un instrumento econmico resulta importante definir objetivos de poltica y sus restricciones. Compatibilizar los objetivos de poltica con los criterios de valuacin resulta crucial.
3. El caso concreto
Este estudio de caso se centra en la Cuenca del ro Paraba do Sul, experiencia pionera en la implementacin de cargos al uso del agua en Brasil bajo el nuevo enfoque de manejo del agua definido por la Ley Federal de Agua de 1997.
308
La Cuenca del Ro Paraba do Sul est ubicada en la regin Sudeste de Brasil. A pesar de representar slo el 0,7% de la superficie del pas, es muy importante dada su situacin geogrfica. El valle del principal ro conecta las dos reas metropolitanas ms importantes de Brasil: Ro de Janeiro y San Pablo. Existen aproximadamente 8.500 plantas industriales localizadas en la regin de dicha cuenca y su actividad econmica global representa cerca del 10% del PBI del pas.
Figura 1: La Cuenca del Ro Paraba do Sul
Fuente: Consejo de la Cuenca del ro Paraba do Sul (CEIVAP).
La contaminacin del agua constituye el principal problema de la cuenca debido tanto a los efluentes industriales como a aquellos provenientes de los hogares. Esta situacin puede mayoritariamente atribuirse a las discrepancias entre el desarrollo socio-econmico de la regin y las insuficientes medidas que se toman para preservar la calidad del medio ambiente. El rpido crecimiento demogrfico experimentado por la mayora de las reas urbanas de la cuenca no fue acompaado por medidas de planificacin y saneamiento adecuadas lo que result en una ocupacin indiscriminada de los costados del ro y la ausencia de infraestructura de saneamiento. De acuerdo con el Plan de recursos hdricos del ro Paraba do Sul, el 69.1% de los hogares de las reas urbanas estn conectados a la red municipal de aguas residuales, con slo el 12.3% de recoleccin de agua residuales domsticas tratadas antes de su descarga al ro. Se estima que los efluentes domsticos son responsables de una descarga de 240 t/da en la cuenca del ro. La misma tendencia se observa en las actividades industriales, cuyo desarrollo no fue acompaado por las medidas adecuadas de control de la contaminacin. La descarga estimada diaria de BOD (demanda de oxigeno bioqumico) relacionada con las actividades industriales es de alrededor de 40 t/da. 309
El Cuadro 1 refleja la magnitud del problema que representa la degradacin de la calidad del agua para la cuenca del ro Paraba do Sul. Como se observa, los parmetros de calidad del agua medidos por las estaciones de monitoreo muestran el alto porcentaje de violacin de estos valores con respecto a los estndares de calidad exigidos. Los valores de fosfatos, coliformes y BOD muestran el nivel excesivo de contaminacin orgnica. La presencia significativa de sustancias altamente txicas como el aluminio y el fenol confirma la importancia del papel de la contaminacin industrial en la cuenca hdrica.
Cuadro 1: Parmetros seleccionados de calidad crtica del agua en la Cuenca del Ro Paraba do Sul Parmetro Aluminio Fosfatos Fenol Coliformes fecales BOD Violaciones prom
10
(%)
98.9 90.3 34.4 77.8 11.8
Fuente: Plan de Recursos Hdricos Paraba do Sul , COPPETEC (2002)
El Cuadro 1 ilustra a su vez el fracaso en el control de la contaminacin del agua en la cuenca. El mal funcionamiento de los mecanismos de control se explica por la ausencia de capacidades de monitoreo y control por parte de las agencias estatales de medio ambiente a cargo del control de la contaminacin del agua. Estas agencias no poseen suficientes instrumentos de coercin, recursos humanos y especialmente financieros, lo que les impide hacer cumplir las medidas de regulacin del agua. Bajo estas circunstancias, los usuarios no han recibido incentivos para comprometerse en actividades de control de la contaminacin del agua u otras prcticas de uso racional del agua. Dada la situacin crtica de la calidad del agua (provocada por la inadecuada planificacin y ausencia de medidas sanitarias frente al rpido crecimiento demogrfico y al desarrollo acelerado de las actividades industriales), y la importancia de la posicin geogrfica del ro, el Gobierno Federal decidi definir como prioridad la implementacin de un nuevo enfoque de manejo del agua en la Cuenca del ro Paraba do Sul. Esta reorientacin comenz en 1996 con la creacin del Consejo de la Cuenca (CEIVAP). Sin embargo, el establecimiento del CEIVAP no fue seguido por medidas posteriores de implementacin, haciendo retroceder el proceso de reforma. Ello es atribuible principalmente a las presiones ejercidas por grupos de inters, en particular el sector elctrico, representado por la Agencia de Energa Elctrica Nacional (ANEEL) junto con otros sectores industriales. La creacin de la Agencia Nacional de Agua (ANA) en julio de 2000 dio nuevo impulso a las reformas. El compromiso de esta Agencia con la implementacin del nuevo sistema de manejo del agua logr contrarrestar las presiones mencionadas, manteniendo el principio participativo del nuevo sistema. De hecho, la ANA jug un papel clave en el progreso
10
Porcentaje de lecturas que violan los estndares de los parmetros de acuerdo a la clasificacin definida por la Resolucin de CONAMA.
310
realizado hacia la implementacin de este sistema, contribuyendo al fortalecimiento institucional y colaborando en la emisin de permisos y cargos al uso del agua. Las negociaciones sobre la metodologa a definir para establecer los cargos al uso del agua empezaron en 2000. Las principales directrices y los criterios considerados definidos por CEIVAP fueron los siguientes: Simplicidad: conceptual y operacional, es decir que el mecanismo debe basarse en la utilizacin de parmetros mensurables que permitan la comprensin de los usuarios. Aceptabilidad: aceptabilidad por parte de todos los usuarios es un requisito para legitimar el mecanismo de cargos al uso del agua; un enfoque participativo en el CEIVAP que permita legitimar este mecanismo. Sealizacin: los cargos al uso del agua deben actuar como seales respecto del valor econmico de los recursos relacionados con el agua y de la importancia del su uso sustentable, tanto en trminos de cantidad (retiro y consumo) como de calidad (dilucin de efluentes). Minimizacin de impactos econmicos: las seales, sin embargo, no deben ser demasiado fuertes de manera tal de no poner en peligro su aceptabilidad. Por ello, los criterios de valuacin fueron definidos de modo de minimizar los impactos econmicos sobre los usuarios en trminos de incrementos en los costos. Hasta ahora esto se ha cumplido, adoptando valores bajos para los cargos al uso del agua. Se observa fcilmente la naturaleza contradictoria de dichas lneas directrices. En particular, la cuestin de la aceptabilidad y la minimizacin de los impactos econmicos est en desacuerdo con el rol de sealizacin de los cargos al uso del agua. Si los cargos se establecen a altos niveles como para reforzar su rol de sealizacin induciendo a los usuarios a realizar inversiones para reducir la contaminacin y ahorrar agua los impactos econmicos sobre los usuarios pueden ser lo suficientemente altos como para poner en riesgo la aceptabilidad de los cargos. Por otro lado, niveles bajos de cargos con menores impactos en el costo de los usuarios podra facilitar la aceptabilidad, pero al mismo tiempo puede fallar en brindar incentivos a los agentes para la adopcin de prcticas sustentables en el uso del agua. Su implementacin comenz en marzo de 2003. La frmula de los cargos tiene componentes relacionados tanto con cantidad como con calidad. En el aspecto cuantitativo, los usuarios pagan tanto por retiro como por consumo11. Se asume que el uso por consumo tiene mayor impacto que el retiro, dado que el consumo impide el uso del agua para otros propsitos. En el aspecto cualitativo, el cargo est basado en la descarga de BOD al cuerpo del agua o ro. Esto constituye una importante limitacin en el componente de contaminacin de la frmula del cargo, ya que dicha frmula ignora otros contaminantes importantes de la cuenca. Esta cobertura limitada de las sustancias contaminantes es justificada por la ausencia de capacidad de monitoreo, as como por el
11
El consumo de agua se define como la proporcin de agua tomada que no retorna al cuerpo de agua despus de su uso.
311
argumento de que el hecho de restringir el cargo a un nico contaminante facilitara a aceptabilidad de los usuarios en esta fase inicial de la implementacin de los cargos. La metodologa de valuacin propuesta puede ser resumida de la siguiente manera. El monto total del cargo por uso j (donde j corresponde a retiro, consumo de descarga BOD) se calcula multiplicando un precio unitario pblico relativo del uso j (PUPj) por la cantidad Qj. La cuenta de cargo al uso del agua se paga anualmente y su valor est dado por la suma de los tres componentes de uso (cargo total = cargo de retiro+cargo de consumo+cargo de contaminacin). TWC = Qwthd PUPwthd Kclass+ Qcons PUPcons + QBOD PUPBOD Donde: TWC: cargo total PUPwhtd: precio unitario pblico relativo del retiro de agua Kclass: coeficiente de tipo de ro Qwhtd: volumen de retiro de agua (m3) PUPcons: precio unitario pblico relative al consume de agua Qcons: volumen de agua consumida (m3) PUPBOD: precio unitario pblico relative a la descarga de BOD QBOD: carga de BOD (kg/m3) Los valores de retiro varan segn la clasificacin del ro considerado. Los ros clasificados como 1, cuyas aguas son utilizadas para usos que demandan calidad como el beber, tienen el coeficiente ms alto Kclass=1. Aquellos de clase 2 y 3 enfrenten requisitos de calidad ambiental menos estrictos y tienen Kclass = 0.9. Finalmente, los ros clase 4 se caracterizan por requisitos ambientales bajos con Kclass = 0.7. Los cargos varan a su vez segn el tipo de usuario, permitiendo esquemas de subsidios cruzados. Como se observa en el Cuadro 2, los precios unitarios pblicos definidos para el sector agrcola son significativamente ms bajos que aquellos aplicados a los usuarios domsticos e industriales: los primeros pagan 5% de los valores cargados al retiro y consumo, comparados con los otros. Este mecanismo tiene por objeto reducir el impacto econmico sobre los usuarios agrcolas, de manera tal de facilitar la aceptabilidad por parte de este sector.
Cuadro 2: Unidad bsica corriente, de acuerdo con el tipo de uso del agua Usuario Domestico Industrial Agrcola PUPwhtd 3 (R$/ m ) 0.01 0.01 0.0005 PUPcons 3 (R$/1,000 m ) 0.02 0.02 0.001
12
PUPBOD (R$/ton) 0.07 0.07 Excempted
Fuente: Agencia Nacional del Agua (www.ana.gov.br).
Ms all de este esquema, CEIVAP adopt valores de cargos al uso del agua bajos para todos los usuarios. Las discusiones sobre estos cargos favorecieron la aceptabilidad, mientras se puso poco peso en los objetivos ambientales. Esto puede atribuirse a dos
12
Por razones de conversin, el tipo de cambio promedio anual para 2008 es USD 1.00 = R$ 1.83.
312
factores: (i) la caracterstica intrnseca de un proceso de toma de decisiones con un marco participativo y (ii) las preferencias de las autoridades pblicas hacia un enfoque gradual de la implementacin de los cargos al uso del agua.
3.1. Anlisis ex-ante: preocupaciones sobre implementacin de los cargos al uso del agua
competencia
eficiencia
en
la
Como se mencion, durante las negociaciones sobre la metodologa de cargos al agua en la Cuenca del ro Paraba do Sul, tanto el sector agrcola como el industrial plantearon cierta preocupacin sobre el impacto en sus costos de produccin. En particular, los representantes del sector industrial ejercieron una presin considerable para lograr valores bajos de cargos, argumentando que su introduccin podra reducir la competitividad de las firmas ubicadas en la cuenca. De forma tal de verificar el impacto potencial sobre la competitividad de las firmas de la implementacin de los cargos al uso del agua, as como la capacidad de este instrumento de poltica de inducir al uso racional del agua, el Instituto para la Investigacin Aplicada en Economa (IPEA), con la colaboracin del Instituto Nacional para la Investigacin en Agricultura (INRA-Francia), decidieron llevar a cabo una encuesta sobre el uso del agua en la industria en la cuenca considerada. Se recolect informacin sobre 488 plantas industriales. El ao de referencia fue 2002, reflejando as los patrones de uso del agua antes de la incorporacin de los cargos (marzo de 2003). La informacin fue utilizada para responder a las siguientes preguntas: 1. Puede la implementacin de cargos al uso del agua reducir la demanda de agua? 2. Puede la implementacin de estos cargos inducir a los usuarios a tomar medidas de reciclaje del agua? 3. Puede la implementacin de los cargos incrementar la tasa de tratamiento de aguas residuales? 4. Cules son los impactos econmicos potenciales de la implementacin de estos cargos en los costos de produccin de las firmas? En base a la informacin relevada, se realizaron algunos ejercicios de simulacin y estimaciones economtricas para intentar responder a estas preguntas. Los resultados de las simulaciones indican que la demanda de agua responde a los incrementos en los cargos a su uso. Al mismo tiempo, los resultados brindan evidencia sobre el limitado impacto de los incrementos en los precios de agua sobre los costos de produccin de las firmas. Por ello, el anlisis emprico ex-ante brinda poco sostn al argumento de que la introduccin de estos cargos al uso del agua reducen la competitividad de las firmas. El Cuadro 3 presenta los resultados de la simulacin en cuanto al impacto de los diferentes incrementos en el precio del agua sobre la demanda industrial de agua y los costos de produccin. Las simulaciones realizadas en base a un modelo economtrico de demanda de agua sugieren que los cargos sobre el uso del agua pueden inducir reducciones significativas en la demanda industrial de agua, con un impacto limitado sobre los costos de las firmas. Por ejemplo, un incremento del 10% en el precio del agua implicar una reduccin de 3% en la demanda de agua con un incremento en los costos de slo 0,05%. A pesar de que vara entre sectores, el mismo patrn se mantiene para estimaciones sectoriales. Dado el bajo impacto sobre costos y la capacidad de respuesta
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de la demanda de agua a las variaciones en los precios, los cargos podran ser aceptados por las firmas y a su vez actuar como instrumento efectivo para la conservacin del agua.
Cuadro 3: Impacto de incrementos en el precio del agua sobre la demanda industrial y los costos de produccin PW = 10 % - 3.23 % 0.05 % PW = 20 % - 6. 38 % 0.11 % PW = 30 % - 9.40 % 0.16 % PW = 40 % -12. 28 % 0.21 % PW = 50 % -14.99 % 0.26 %
XW C
Nota: PW - variacin precio del agua; XW - variacin demanda de agua; C variacin costo de produccin. Fuente: Fres et al. (2008).
Las simulaciones en relacin a variaciones conjuntas del producto y del precio del agua demuestran que manteniendo constante el precio del agua, un aumento del producto del 5% incrementara la demanda de agua en 3,4%. Sin embargo, un incremento en el precio del agua del 10% lograra compensar el aumento consiguiente en la demanda de agua. Estos resultados sugieren que los cargos al agua pueden contrarrestar la demanda creciente de agua requerida por el crecimiento en el producto. En otras palabras, el modelo economtrico provee evidencia de que la implantacin de un sistema de cargos para el agua puede ser un mecanismo efectivo de desacople. Precios superiores del agua podrn anular la presin generada por el crecimiento econmico sobre este recurso. Con respecto al anlisis de los determinantes de las decisiones de reutilizacin del agua, los resultados indican que las inversiones en tecnologas para su reutilizacin se ven afectadas tanto por el precio del agua como por precio del capital, entre otros factores. Precios ms altos del agua podran inducir a las firmas a invertir en prcticas de reutilizacin del agua, sustituyendo agua fresca por agua reutilizada. Es ms, las altas tasas de inters parecieran reducir los incentivos a invertir en tecnologas de reutilizacin, sugiriendo entonces que estas prcticas son en general capital- intensivas. Estos descubrimientos brindan evidencia sobre el hecho de que el mecanismo implementado en la cuenca del ro Paraba do Sul podra actuar como instrumento efectivo para inducir a las firmas a llevar a cabo inversiones para la reutilizacin del agua. Dado que las plantas tienden a reutilizar el agua cuando el precio de esta es ms alto, los hacedores de poltica podran incrementar el valor de los cargos al agua de manera tal de proveer de incentivos a las firmas para la implementacin de prcticas de reutilizacin. Alternativamente, como las decisiones de reutilizacin parecen estar tambin influidas por el precio del capital, se podra utilizar parte de los ingresos de la cuenca del ro Paraba do Sul para brindar subsidios a las firmas que adopten prcticas en este sentido. Con el objeto de evaluar si el valor corriente del componente - contaminacin de los cargos al uso del agua puede ser un mecanismo efectivo para inducir a las firmas a realizar inversiones para controlar la contaminacin, el anlisis incluy tambin la estimacin de los costos de control de contaminacin de los usuarios industriales. El Cuadro 4 presenta los resultados para los sectores industriales ms importantes de la regin de la cuenca. Los costos marginales estimados se encuentran muy por encima de los valores de cargos al agua aplicados. Dicha discrepancia sugiere que, si se pretende que los cargos al uso del agua acten como un mecanismo efectivo de incentivo del control de la contaminacin, stos deben incrementarse considerablemente respecto de sus valores actuales.
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Cuadro 4: Costo marginal del tratamiento de efluentes por sector de actividad
Sector de Actividad Alimentos y bebidas Textiles Madera, caucho plstico Qumicos Hierro y Acero Industria Mecnica Total de firmas
Costo marginal (R$/m3) 0,99 0,49 0,53 0,32 1,26 0,60 0,95
Nota: Marginal costs computed at the mean sample Fuente: Fres et al. (2008)
3.2. Anlisis ex-post: generacin de ingreso, aceptabilidad y resultados ambientales Los cargos al uso del agua en la Cuenca del ro Paraba do Sul fueron establecidos a partir de marzo de 2003, y es hoy demasiado temprano para realizar una evaluacin del resultado de la poltica. A pesar de este corto perodo, algunos datos sobre la generacin de ingresos y los patrones de uso del agua pueden brindar una primera visin de este caso pionero de implementacin de cargos al agua en Brasil. Como se muestra en el Cuadro 5, los ingresos totales por los cargos al agua alcanzaron aproximadamente R$ 50 millones durante el perodo 2003-2009. Salvo para el ao 2007, la generacin de ingresos se viene incrementando firmemente en el tiempo. La tendencia creciente indica que los cargos han tenido buena aceptabilidad entre los usuarios. Las bajas tasas de cargos impagos muestran tambin dicha aceptabilidad. En 2008, por ejemplo, el porcentaje de cargos impagos fue de 13.8% del valor total. Segn CEIVAP, este porcentaje est disminuyendo en el tiempo. La aceptabilidad por parte de los usuarios puede ser explicada por dos factores: (i) la garanta de que lo proveniente de los cargos es invertido exclusivamente en la Cuenca; y (ii) la naturaleza participativa del proceso de toma de decisiones en CEIVAP. De hecho, uno de los principales obstculos para la aceptabilidad era la preocupacin de que los ingresos por los cargos no fueran invertidos en la cuenca de origen. Sin embargo, una serie de documentos jurdicos han provisto de garanta legal en cuanto a la exclusividad en la aplicacin de los cargos cobrados en inversiones en la cuenca en cuestin. Adems, como se mencion, las decisiones sobre el manejo del agua a nivel de la cuenca son el resultado de un proceso de negociacin entre todos los sectores representados en el Consejo de Cuenca. Este proceso facilit la aceptabilidad del sistema. El consenso entre los usuarios fue posible tambin gracias a la adopcin de un enfoque claro con objetivos de presupuesto bajo y una frmula simple de cargo al uso del agua, tanto en trminos conceptuales como operativos. De hecho, el valor generado est muy por debajo de las inversiones requeridas para recuperar la facilidad ambiental de la cuenca hdrica. A pesar de los valores relativamente bajos de los cargos, la implementacin de estos cargos ha contribuido a la elegibilidad de la Cuenca del ro 315
Paraba do Sul para la obtencin de financiamiento adicional por parte de los programas ambientales federales y estatales. La mayor parte de los programas gubernamentales vinculados al agua estn condicionados a la implementacin de principios e instrumentos de este nuevo enfoque de manejo del agua, especialmente la creacin de Consejos de Cuencas Hdricas y la implementacin de cargos al uso del agua. Sumado a los R$ 40 millones generados por los ingresos de los cargos en el perodo 2003-2009, la cuenca recibi R$ 37 millones en inversiones financiadas por programas gubernamentales.
Cuadro 5: Ingresos por cargos al agua 2003 2009 Ao 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total 2003-2008 Ingreso generado (R$) 5,904,038.17 5,969,835.94 6,400,477.31 7,082,534.86 6,300,934.37 7,990,863.01 9,652,630.41 49,301,314.07
Fuente: CEIVAP (2009).
El Cuadro 6 muestra cmo los usuarios domsticos e industriales explican ms del 99% del total de ingresos por cargos, mientras otros usuarios tienen un papel marginal en trminos de generacin de ingreso. Esto refleja el hecho de que estos grupos pagan una parte sustantiva por su uso total de agua. Como se ve en el Cuadro 7, cerca del 70% de las extracciones o retiros domsticos e industriales de agua estn sujetos a cargos. Los datos del sector agrcola contrastan con aquellos de los sectores mencionados. Los usuarios agrcolas contribuyen con menos de 1% al ingreso por cargos al uso del agua total, a pesar del hecho de que los agricultores representan ms del 50% del total de retiros de agua de la cuenca. Como se ve en el Cuadro 7, el sector agrcola paga por menos del 2% de su uso total de agua. Estos datos muestran la necesidad de incluir el sector agrcola en el sistema de cargos, de manera tal de garantizar la aplicacin de los principios de usuario y agente contaminante paga. Esto quiere decir que la inclusin del sector agrcola es importante para reforzar tanto la los principios de usuario-paga y agente contaminante-paga, ya que los productores agrcolas son responsables de una significativa proporcin de la extraccin de agua y de la contaminacin del agua (fosfatos, nitratos).
Cuadro 6: Ingresos por cargos al agua segn tipo de usuario - 2008 Usuario Industria Agricultura Minera Domestico Otros Total Ingresos (R$) 1,918,584.17 20,931.09 7,670.77 6,041,550.98 2,126.10 7,990,863.01
Fuente: ANA (2009).
316
Cuadro 7: Usos estimados de agua y volmenes sujetos a cargos al uso del agua en la cuenca del ro Paraba do Sul 2007 Industria Retiro Total estimado retiro Retiro sujeto a cargos Porcentaje Consumo Total estimado consumo Consumo sujeto a cargos Porcentaje Descarga de BOD Total estimado BOD sujeto a cargos Porcentaje Domstico Agricultura
504,891,360 338,319,931 67,0%
581,523,840 400,027,432 68,8%
1,734,480,000 25,255,778 1.5%
239,042,880 77,567,674 32.4%
116,367,840 92,570,835 79.5%
1,067,178,240 6,960,631 0.7%
13,286,000 4,971,827 37.4%
74,204,500 59,692,672 80.4%
Fuente: ANA (2008).
La evidencia sobre los patrones de uso del agua es insuficiente para brindar una evaluacin completa de los resultados ambientales asociados a la implementacin de los cargos al agua. Como muestra el Cuadro 8, los retiros de agua por parte de los usuarios sujetos a cargos han decrecido aproximadamente 16% entre 2006 y 2008. Esta misma tendencia decreciente puede observarse en el consumo de agua, que registr una reduccin de 29% durante el mismo perodo13. Estos datos deben ser considerados con precaucin, ya que corresponden a un perodo muy corto de tiempo. Sin embargo, indican que en el aspecto cuantitativo, los cargos podran haber brindado incentivos para la conservacin de los recursos hdricos. Desde el aspecto cualitativo, la eficiencia de los cargos al uso del agua son limitados, ya que el componente de contaminacin de los cargos se limita a la contaminacin orgnica medida por BOD. La cobertura limitada puede ser explicada por la ausencia de capacidad de monitoreo. Las autoridades afirman que deberan incluirse otros componentes de contaminacin en la metodologa, como contaminantes inorgnicos que juegan un rol importante en la cuenca (por ejemplo, fosfatos). Dicha incorporacin es un paso esencial en la agenda de implementacin de los cargos, si se pretende con ellos lograr efectivos impactos ambientales.
Cuadro 8: Usos del agua en la cuenca del ro Paraba do Sul 2006 2008
Retiro (l/seg) 2006

13
Consumption (l/seg) 15.87
BOD (ton/da) NA
22.17
La frmula de cargos por agua implementada en la cuenca de Paraba do Sul diferencia entre retiros y consumo. El consumo de agua puede ser definido como la proporcin de agua retirada que no es retornada al cuerpo de agua luego de usarla. Se asume que el consumo tiene un impacto mayor que el retiro, dado que el primero inutiliza el recurso para otros usos.
317
2007 2008 Var. (%)
19.79 18.62 -16%
12.52 11.25 -29%
90.88 89.03 -2%
Fuente: ANA (2008, 2009).
4. Lecciones
La aplicacin de cargos sobre el uso del agua en Brasil es relativamente reciente y se encuentra todava en una fase experimental. El pas adopt un sistema descentralizado y no impuesto de manera compulsiva y los cargos al agua fueron introducidos en el amplio y moderno contexto de manejo integrado del agua. Un pas del tamao y la complejidad hidrulica de Brasil no puede administrar sus recursos hdricos con un enfoque muy centralizado y sectorial. En este sentido, esta estructura vigente en Brasil puede ser percibida como un arreglo institucional capaz de abordar cuestiones de costo-beneficio vinculadas al diseo institucional y de polticas. De hecho, los Consejos de cuenca y los cargos al uso del agua sern implementados slo en aquellas cuencas donde los conflictos vinculados al agua son significativos y el ahorro en los costos supera aquellos de transaccin. Por otro lado, las estructuras de gestin y los sistemas de cargos no sern implementados en aquellas cuencas donde los conflictos vinculados al uso del agua no sean relevantes, donde es claro que los costos de implementacin seran ms elevados que los beneficios. Los hacedores de poltica deberan tomar en cuenta el potencial trade-off entre eficiencia ambiental y competitividad en la implementacin de cargos al uso del agua. Este potencial trade-off puede ser de particular importancia en pases como Brasil, que adopt un enfoque de gestin del agua descentralizado y participativo a travs de los Consejos de Cuencas Hdricas. En este marco, las negociaciones sobre la frmula y valores de los cargos al agua deberan alcanzar un cierto grado de consenso entre las autoridades pblicas, los usuarios y los interesados o agentes involucrados de manera tal de ser aprobados por el Consejo de Cuenca. El trade-off entre aceptabilidad y una poltica ambiental rigurosa ha sido un tema importante durante el debate sobre la frmula a utilizar para los cargos al agua en la cuenca del ro Paraba do Sul. La naturaleza participativa del proceso de toma de decisiones privilegi el argumento de minimizacin de los impactos econmicos sobre los usuarios, en detrimento del papel de sealizacin ambiental. Como resultado del proceso de consenso en el Consejo, los cargos fueron establecidos a valores bajos en el perodo inicial de implementacin. Ello facilit la aceptabilidad por parte de los usuarios. Por otro lado, estos bajos valores no brindaran a los usuarios incentivos para adoptar medidas eficientes en el uso del agua. En particular, el componente relacionado con la contaminacin dentro de los cargos parece estar bien por debajo de los niveles que podran inducir a inversiones para la disminucin de la contaminacin. El Consejo de Cuenca del ro Paraba do Sul (CEIVAP) est logrando alcanzar un consenso en el marco de un sistema muy participativo. Por otra parte, dicho consenso parece haber sido posible slo gracias a la adopcin de un enfoque claro de incremento de ingresos con un objetivo y reglas simples, tanto en trminos conceptuales como 318
operativos. La simplicidad hace tambin posible la implementacin en un horizonte de corto plazo, dado que metodologas ms sofisticadas requeriran informacin sobre los aspectos de la calidad y cantidad de agua que actualmente no se encuentra disponible. Es demasiado temprano para evaluar cul ser el xito del sistema en la introduccin de consideraciones ecolgicas, de eficiencia y de equidad, y cmo otras aplicaciones se beneficiarn de esta experiencia. Bibliografa Agncia Nacional de guas (ANA, National Water Agency), 2008. Relatrio 2007 Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos, Bacia do Rio Paraba do Sul. Braslia: Agncia Nacional de guas. Agncia Nacional de guas (ANA, National Water Agency), 2009. Relatrio 2008 Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos na Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul. Braslia: Agncia Nacional de guas. Comit para a Integrao do Rio Paraba do Sul (CEIVAP), 2009. Relatrio da Situao2008/2009 Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul. Resende: CEIVAP. Fres, J., Reynaud, A., Thomas, A. and Seroa da Motta, R. 2008. Competitiveness and Effectiveness in Water Charge Implementation: A Case Study of the Paraba do Sul River Basin. Water Policy, vol(10), n.(6), pp. 595-612 Fres, J. & Seroa da Motta, R. (2004). Country case: Brazil. In Economic Instruments for Water Management: The cases of France, Mexico and Brazil. Seroa da Motta, R., Thomas, A., Hazin, L. S., Fres, J., Nauges, C. & Hazin, A. S. (eds.). Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK.
319
Estudio N 3 LA SITUACIN DE LOS RECURSOS HDRICOS EN MXICO Y EL

CONTEXTO INSTITUCIONAL DE LA EFICIENCIA EN SU APROVECHAMIENTO
Roberto Constantino (coord.), Universidad Autnoma Metropolitana de Mxico (UAM) Graciela Carrillo Gonzlez, UAM Carlos Muoz Villareal, UAM Eduardo Morales Santos, UAM
1. Introduccin
El agua es un factor fundamental del desarrollo. Su disponibilidad y las prcticas de su aprovechamiento, son determinantes en los procesos de crecimiento econmico e inciden directamente en los niveles de bienestar de poblacin. Mxico es un pas semirido que posee un rgimen poltico administrativo de Repblica Federal. Estos hechos son significativos para establecer el contexto sobre el cual se define la arquitectura de las polticas pblicas del sector hidrulico en el pas y facilitan la mejor comprensin acerca de los procesos, los mecanismos de toma de decisiones y los resultados del sistema de incentivos destinados a lograr un mejor aprovechamiento del agua en el pas. El anlisis de la eficiencia tiene diferentes formas de abordarse, puede realizarse desde las perspectivas macroeconmica y macrosocial, o bien desde un enfoque microeconmico y de experiencias; puede conducirse desde el punto de vista de la eficiencia del desempeo de las agencias responsables de la operacin y la prestacin de los servicios de suministro; o desde la perspectiva del balance de los acervos de los recursos naturales o con base en la efectividad de la derrama en el bienestar social. Cualquiera que sea el enfoque de eficiencia al que se acuda en materia de agua, un asunto importante a subrayar es la necesidad de vincular a ste con la dimensin del bienestar colectivo, toda vez que este recurso natural es esencial en la determinacin de la calidad de vida de las personas a travs de tres vectores: la seguridad sanitaria de la sociedad, el desempeo de los procesos de crecimiento econmico y la disponibilidad de ingresos de la poblacin.
320
Este documento trata de presentar un balance de la situacin que muestran los recursos hdricos en Mxico y las acciones de polticas pblicas dirigidas a reducir los riesgos de un uso ineficiente del agua. En primer lugar, se presenta el contexto de la disponibilidad fsica, el suministro y el patrn de aprovechamiento de este recurso natural, elementos que establecen un contexto de fragilidad relacionada con el funcionamiento econmico y social del pas. En segundo lugar, se abordan las caractersticas de la arquitectura institucional contempornea del pas para contender con los problemas pblicos del suministro y la eficiencia en su utilizacin. Por ltimo, se enfatizan los retos en materia de aprovechamiento de agua en Mxico, los cuales requieren de una modificacin de la estrategia de gestin hdrica y un ajuste en el estilo de su utilizacin.
2. Un balance del perfil contemporneo de los recursos hdricos en Mxico

Mxico es un pas semirido. Una revisin acerca de las caractersticas hidrolgicas y climatolgicas de las quince provincias fisiogrficas que lo conforman indica que aproximadamente tres quintas partes de su territorio continental corresponden a esta categora. Este fenmeno es consistente con la informacin estadstica internacional en la que se suele catalogar al pas como uno con una disponibilidad intermedia de agua, pero con un consumo de agua relativamente elevado. La distribucin de los recursos hdricos del pas no es homognea. A pesar que una proporcin significativa del territorio mexicano se encuentra entre los trpicos de Cncer y Capricornio, la disponibilidad de agua superficial y subterrnea tambin est afectada por condiciones meteorolgicas, la elevacin del territorio y los procesos de evapotranspiracin. La disponibilidad fsica de los acervos de agua en Mxico se distribuye, paradjicamente, de forma inversa a la dinmica demogrfica y econmica del pas. La Figura 1 describe cmo se presenta la disponibilidad natural de agua, tanto subterrnea como superficial, segn diferentes regiones administrativas en las que se divide la administracin federal del agua. Como se puede apreciar, la distribucin natural del agua establece condiciones significativas en el modelo de organizacin econmica de Mxico, toda vez que la mayor cantidad de fuentes de abasto de agua se concentra en el territorio de manera contraria a la forma en la que se distribuye la poblacin y las actividades productivas de alto valor agregado. La disponibilidad est determinada preponderantemente por las condiciones fsicas de los ciclos hidrolgicos, sin embargo tambin influyen las condiciones institucionales y las caractersticas de los estilos de consumo que pueden afectar los patrones de su abastecimiento.
321
Figura 1
La disponibilidad fsica del agua no es la nica determinante en la construccin de un balance de la situacin del sector o los recursos. La disponibilidad efectiva del agua en el pas se completa al agregar las restricciones institucionales y de capacidad para el suministro, los patrones de aprovechamiento contemporneos y el estado de la calidad de los acervos. La suma de este conjunto de elementos hace que la disponibilidad efectiva de agua en el pas, en conjunto, sea ms crtica que la que resulta al considerar nicamente las estimaciones de disponibilidad fsica. Son estas mismas condiciones que hacen comprensibles los riesgos a la seguridad econmica y social del pas relacionados con el estrs hdrico. Mxico, al igual que la mayor parte de los pases, destina la mayor proporcin de sus volmenes de agua a la produccin del sector primario. Como se puede observar en la Figura 2, la forma en la que se distribuye el agua en el pas entre diferentes actores bajo un rgimen institucional complejo, genera condiciones para la intensificacin de la competencia por su aprovechamiento. El nico caso que se aparta de esta regla de distribucin entre diferentes tipos de usuarios es la regin administrativa XIII, misma que corresponde a la Cuenca Hidrolgica de Mxico y en la que se asientan la Ciudad de Mxico y su Zona Metropolitana. En sta, ms del 80% del agua se destina al consumo residencial con una dependencia cercana al 80% de las fuentes subterrneas.
Figura 2
322
De acuerdo con las estadsticas hidrulicas nacionales, la disponibilidad de agua per cpita ha tendido a reducirse (Figura 3). Esto se relaciona con varios fenmenos simultneamente. Por un lado, la dinmica demogrfica creciente de Mxico hasta la dcada de 198014, el creciente costo fiscal para la operacin de una estrategia de abastecimiento con cargo casi exclusivamente al erario15 y con flujos de agua bsicamente de un solo ciclo16. Por otro lado, al aumento en la densidad de las unidades econmicas y el aumento en la escala de la produccin de los sectores productivos. Debido a que la forma en la que se aprovecha la naturaleza, y en este caso el agua, provoca movimientos distributivos a nivel social; la escasez relativa de agua en el pas y la competencia para su aprovechamiento entre fines alternativos genera condiciones propicias para la tensin social y el conflicto entre diferentes actores.
Figura 3
Mxico: disponibilidad natural per cpita de agua 1950 - 2005
20.000 18.000 16.000 14.000
Miles M3/hab/ao
12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0.000 1950
1960
1970
1980
1990
2000
2005
Fuente: Elaboracin propia con datos de SEMARNAT, 2008
Los conflictos sociales en torno del aprovechamiento de los recursos naturales no son novedosos. Lo novedoso es el agotamiento del modelo que permiti en el pasado catalizar la tensin social por la va institucional. En el caso especfico del agua en Mxico, mientras las disponibilidades fiscal e hdrica lo permitieron, una forma de contender con los asuntos de la competencia por el uso del agua fue a travs de un
14
La presin sobre los recursos hdricos se ha incrementado en el tiempo por el aumento de la poblacin y su dinmica en el territorio, que adems tiende a concentrarse en mbitos geogrficos con una disponibilidad media de agua inferior al promedio del pas. La presin sobre los recursos hdricos y su competencia para usos diferentes, tambin se incrementa por los procesos de crecimiento econmico y la forma de aprovechamiento de agua en el pas. 15 El abastecimiento de agua por parte de los servicios pblicos es crecientemente costoso, en primer lugar, por las dificultades tcnicas de su abastecimiento (la poblacin en Mxico se concentra en promedio por encima de la cota de los 500 metros de altitud) y el costo energtico de su bombeo es significativo. Las tarifas que deben cubrir los usuarios de los servicios de agua no mantienen una relacin con la estructura de costos del sector. Desde la perspectiva de la capacidad de respuesta, modernizacin y eficiencia del servicio, la forma de financiamiento es una restriccin para mantener, operar, ampliar y modernizar la infraestructura hdrica del pas. Un reflejo de ello lo constituye la limitada capacidad para ampliar las redes de drenaje y la capacidad para el tratamiento de las aguas residuales, las cuales, en algunos casos, reciben un tratamiento predominantemente primario y son descargadas en cuerpos de agua para su eventual aprovechamiento en las actividades agrcolas. 16 El esquema de aprovechamiento es uno en el que el agua una vez potabilizada, se emplea y se desecha sin posibilidad de reincorporarla bien para la recarga de acuferos o bien para substituir flujos.
323
incremento en la capacidad extractiva del sector hidrulico. Desde luego, el nuevo estatus institucional de los recursos naturales frente a la sociedad, as como la fragilidad del balance fiscal federal hacen inoperante una regla de solucin que implique ms agua para todos. La Tabla 1 presenta el caso de disponibilidad relativa por regin hidrulica administrativa federal. La tendencia predominante entre la mayor parte de las regiones es a la reduccin de acervos. Las regularidades empricas que se han podido documentar para el caso de Mxico (Becerra & Sainz, 2003; Constantino, 2006), son convergentes al establecer que la escasez relativa tiende a incrementar la frecuencia y la escala de los conflictos vinculados con la competencia por el uso del agua17 bajo el esquema de gestin actualmente vigente.
Tabla 1
Disponibilidad natural media del agua per cpita, por regin hidrolgico-administrativa, 1998-2007 (metros cubicos/ habitante) Regin HidrolgicoAdministrativa I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII 1998 1,438.0 3,436.0 5,840.0 2,903.0 10,056.0 1,327.0 994.0 1,902.0 5,062.0 11,077.0 28,453.0 10,872.0 227.0 1999 1,434.0 3,415.0 6,570.0 2,835.0 9,294.0 1,316.0 1,470.0 1,879.0 4,866.0 11,834.0 27,152.0 10,912.0 171.0 2000 1,610.0 3,398.0 6,311.0 2,844.0 8,334.0 1,512.0 1,791.0 2,084.0 5,123.0 11,136.0 26,791.0 8,146.0 196.0 2001 1,445.0 3,333.0 6,298.0 2,818.0 8,235.0 1,467.0 1,783.0 1,895.0 4,935.0 11,025.0 25,843.0 7,900.0 190.0 2003 1,336.0 3,236.0 6,035.0 2,713.0 7,963.0 1,324.0 1,729.0 1,962.0 4,685.0 10,604.0 24,674.0 8,178.0 182.0 2004 1,317.0 3,210.0 6,038.0 2,703.0 7,782.0 1,356.0 1,726.0 1,820.0 4,666.0 10,574.0 24,549.0 8,255.0 188.0 2005 1,318.0 3,294.0 6,409.0 2,746.0 7,977.0 1,212.0 1,712.0 1,846.0 4,804.0 10,932.0 25,008.0 8,011.0 192.0 2006 1,321.0 3,116.0 6,489.0 2,029.0 7,928.0 1,131.0 2,055.0 1,663.0 5,201.0 10,764.0 24,450.0 7,750.0 144.0 2007 1,289.0 3,192.0 6,471.0 2,055.0 7,960.0 1,124.0 1,888.0 1,650.0 5,162.0 9,964.0 24,270.0 7,603.0 143.0
Fuente: Elaboracin propia con datos de CONAGUA, Situacin del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, varios aos.
La presin de la demanda sobre el sector hidrulico es creciente. El consumo total de agua en Mxico exhibe una tendencia al aumento durante los ltimos aos (Figura 4). Esta condicin implica una presin significativa para el modelo de gestin hdrica de Mxico, en la medida que la estrategia de abastecimiento se ha concentrado predominantemente en la capacidad extractiva del sistema y slo hasta poca reciente se desarrollan los instrumentos dirigidos al diseo de los incentivos para la gestin integral.
17
En materia de conflictividad relacionada con el aprovechamiento del agua, mencin aparte merece la regin fronteriza entre Mxico y Estados Unidos (regiones I, II y VI). La creciente tensin por el aprovechamiento de los flujos fronterizos condujo a principios del siglo XX a establecer un mecanismo institucional para la solucin de controversias y la coordinacin binacional: la Comisin Internacional de Lmites y Aguas (CILA). Las oscilaciones meteorolgicas acontecidas a principios de la dcada del 2000 condujeron a una creciente confrontacin entre los dos pases debido, por un lado, a que Mxico retras la entrega de los volmenes quinquenales correspondientes a Estados Unidos a cambio de las entregas que Estados Unidos efecta, mecanismo por lo dems aceptable entre las partes ante variaciones meteorolgicas. Por el otro, la sequa sufrida por esta regin del pas provoc un impacto desarticulador en las actividades productivas regionales. El fenmeno meteorolgico expuso la fragilidad de los dispositivos institucionales y la infraestructura, en una de las regiones ms ridas del pas y geoestratgica en trminos econmicos, ante una reduccin de los flujos de abastecimiento de agua.
324
Figura 4
Consumo total de agua en Mxico, 1993-2007
80,000 78,000 76,000
Hm3
74,000 72,000 70,000 Consumo total 68,000
1993
1994
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de la S EM AR NAT. S is te m a Na c io na l de Info rm a c i n Am bie nta l y de R e c urs o s Na tura le s .
Tal y como se puede observar en la Figura 5, el acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado tienden a incrementarse y a cerrar la brecha correspondiente entre s, lo cual incide directamente en el bienestar poblacional.
Figura 5
Acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado en Mxico, 1990-2007

95 90 85 80
Porcentaje
75 70 65 60 55 50
% Poblacin con alcantarillado

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
% Poblacin con agua potable

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de la S EM AR NAT. S is te m a Na c io na l de Info rm a c i n Am bie nta l y de R e c urs o s Na tura le s .
A pesar de ello, subsiste la exposicin de la poblacin al riesgo del consumo de agua con calidad desigual, debido a que se aprovechan fuentes no potabilizadas o bien el acceso a los servicios es limitado (Figura 6).
2007
325
Figura 6
Porcentaje de la poblacin en riesgo, por las caractersticas de la calidad del agua, Diciembre 2008
To tal Zacatecas Yucatn Veracruz Tlaxcala Tamaulip as Tab as co So no ra Sinalo a San Luis Po to s Quintana Ro o Quertaro Pueb la Oaxaca Nuevo Le n Nayarit M o relo s M icho acn M xico J alis co Hid alg o Guerrero Guanajuato Durang o Dis trito Fed eral Co lima Co ahuila Chihuahua Chiap as Camp eche Baja Califo rnia Sur Baja Califo rnia Ag uas calientes
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
Fuente: Elab o raci n p o rp ia co n d ato s d e la Co mis i n Fed eral p ara la Pro tecci n co ntra Ries g o s Sanitario s , 2 0 0 8
Se sabe que el perfil de la morbilidad relacionada con el consumo de agua con calidad deficiente, se caracteriza predominantemente por las enfermedades del sistema digestivo18. Aunque la informacin disponible en materia de salud pblica no est diseada para relacionar la prevalencia de la morbilidad en relacin con la calidad del agua consumida, s en cambio, permite establecer inferencias para establecer indicios. En tal sentido, el modelo probabilstico desarrollado para establecer una relacin entre el patrn del estado de salud y el esfuerzo pblico de aprovisionamiento de servicios con calidad ofrece una relacin consistente. El fortalecimiento de las capacidades institucionales para el aprovisionamiento de los servicios de agua potable, reduce los impactos sobre la salud de la poblacin19. La simulacin indica que los riesgos asociados a la salud de la poblacin se reducen en la medida que se incrementa la capacidad de inversin de los organismos operadores en materia de infraestructura y aumenta el suministro potabilizado destinado al consumo. Esto es significativo al considerar que una parte importante de las aguas superficiales del pas han estado sometidas a un proceso de contaminacin variable (Figura 8).
18
Dependiendo de la naturaleza del agente contaminante (residuos biolgicos, residuos inorgnicos, residuos orgnicos) se presentan patrones de enfermedad diferentes: predominan los del sistema digestivo, aunque son posibles aquellas relacionadas con manifestaciones en la piel, el sistema nervioso central, hgado, rin y pncreas. Cfr. INE, Estimacin del valor econmico de reducciones en el riesgo de morbilidad y mortalidad por exposiciones ambientales, Serie Estudios, No. 1, Mxico. 19 El modelo de simulacin se calcul al considerar como variables las defunciones reportadas en el sistema de salud pblico de Mxico, por estado, relacionadas con la presencia de trastornos del aparato digestivo. Si bien, no todas estas son atribuibles a los riesgos de la exposicin a las caractersticas del agua, s en cambio estn incluidas todas las relacionadas con el consumo de agua proveniente de fuentes no aptas. En el caso de la formacin bruta de capital y la potabilizacin de los suministros se consider la informacin correspondiente a los 2666 Organismos Operadores de Agua del pas. El modelo slo tiene fines de establecer hiptesis sobre la causalidad de las variables.
326
Figura 7
Modelo probabilstico para evaluar la relacin entre salud y caractersticas de los organismos operadores de agua agreagados por Estados de la Federacin, Datos al 2003
Datos Estimacin -5
-5.5
-6
-6.5
-7
-7.5
-8
-8.5
-9
-9.5
Fuente: Elaboracin propia.
Figura 8
Mxico: porcentaje y grado de contaminacin de las aguas superficiales segn estaciones de monitoreo, 1998
70 60 50 40
%
58.44
30 20 10
0.23 6.85 17.58 10.27 6.62
ad a
le
ce le nt
en t
ta b
en t
Le ve m
in
er te m
A ce p
Ex
ta m
Co n
Fu
Categorizado de acuerdo al Indice de Calidad del Agua, incluye: alcalinidad, cloruros, coliformes fecales, coliformes totales, color, conductividad, sustanciasactivas al azul de metileno, acidificacin, (pH), slidos suspendidos totales, dureza total, fosfatos, grasas y aceite, nitrgeno amoniacal, nitrgeno de nitratos, demanda bioqumica de oxgeno, oxgeno disuelto, slidos disueltos totales, turbiedad. Fuente: Elaboracin propia con base en INEGI, Indicadores de Desarrollo Sustentable en Mxico, 2000
El acceso de la poblacin al agua segura en un contexto de restricciones presupuestales y de reduccin de la disponibilidad natural, ha facilitado la emergencia de un mercado de agua embotellada que tiene un impacto significativo en el bienestar de los hogares desde la perspectiva del ingreso disponible. La Figura 9 destaca la proporcin del gasto de los hogares destinado al consumo de agua segn el tipo de suministro. Al considerar las asimetras distributivas que caracterizan a Mxico, el resultado del impacto del consumo de agua sobre el ingreso corriente de los hogares es significativamente mayor entre los sectores ms vulnerables de la sociedad. Lo cual confirma que el agua ms cara es el agua a la que no se tiene acceso. 327
Ex
ce siv
am
en
te
En relacin con el impacto que implica el gasto en agua, es significativo que la estructura del gasto de los hogares por los servicios de agua potable presente un perfil regresivo y que se asocie con un estancamiento de la eficiencia en el consumo del sector residencial. Figura 9
Porcentaje promedio que representa el gasto en agua sobre el ingreso corriente de los hogares, por deciles.
0.90 0.80
0.25
% del Gasto en Agua Purificada
% del Gasto en Agua Potable
0.70 0.60
0.20
0.15
0.50 0.40
0.10
0.30 0.20 0.10 0.00
Agua Potable
Agua Purificada
0.05
0.00 I II III IV V
Deciles
VI
VII
VIII
IX
Fuente: Elab o raci n p ro p ia co n d ato s o b tenid o s d e INEGI. Encues ta Nacio nal d e Ing res o -Gas to d e lo s Ho g ares , vario s ao s .
El efecto sobre el bienestar del aprovechamiento de los recursos hdricos no slo se relaciona con los aspectos de la cobertura para usos poblacionales. El agua es un factor determinante del desempeo econmico. El modelo de simulacin elaborado para analizar el impacto del suministro sobre el desempeo econmico del pas con base en el producto interno bruto (PIB) de los estados de la Federacin hasta 2005, permite establecer vnculos significativos. Tal y como se puede observar en la Figura 10, ante escenarios de suministro diferenciados que van desde un contexto sin variaciones en el modelo de aprovisionamiento (escenario 1), hasta los correspondientes a incrementos sucesivos de 2%, 5% y 10% en el suministro de agua, logrados sobre la base de aprovechamientos alternativos como el uso del agua de lluvia o la reutilizacin de aguas tratadas, el impacto sobre el desempeo econmico es positivo y alentador.
328
Figura 10
Modelo de simulacin para el Producto Interno Bruto de Mxico (2005-2030), bajo escenarios de aumento en el suministro de agua con fuentes alternativas (Millones de pesos, 1993=100)
Escenario 1 16,000,000 14,000,000
Millones de pesos
18,000,000
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
12,000,000 10,000,000 8,000,000 6,000,000 4,000,000 2,000,000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de SEMARNAT., Sistema Nacional de Informacin Ambiental y Recursos Naturales. INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico.
Los escenarios estn sujetos a la capacidad de inversin pblica en el sector hidrulico de Mxico, toda vez que una caracterstica estructural del sector implica que los aumentos sucesivos en la capacidad de suministro se asocian con la disponibilidad presupuestal de los organismos responsables. El aprovechamiento productivo de los recursos hdricos de Mxico muestra una estabilidad relativa en el tiempo (Figura 11). Cuyos ajustes dinmicos parecen estar asociados a los ciclos de la economa en su conjunto, ms que a una transicin tcnica en el aprovechamiento sectorial. Es decir, los cambios agregados que se observan en el patrn de aprovechamiento del agua en el pas se asocian con los procesos de inestabilidad econmica y la posicin de cada uno de los sectores productivos frente a sta, ms que con el incremento de la eficiencia en la totalidad de las actividades econmicas como tal.
329
Figura 11
Consumo de agua sectores: agrcola e industrial, como porcentaje 1993-2006

90.00 80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 1993 1994 1998 1999 Agrcola 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Industrial
F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de la S EM AR NAT . S is te m a Na c io na l de Info rm a c i n Am bie nta l y de R e c urs o s Na tura le s .
La eficiencia en el aprovechamiento productivo, aproximado desde el consumo final y no desde la cadena de valor, ha tendido a incrementarse en el sector industrial debido a una reduccin efectiva del consumo industrial de agua concomitantemente con un crecimiento del producto sectorial. Por su parte, en el caso del sector agrcola, el cambio en el aprovechamiento es ms lento (Figura 12). Esto marca una diferencia entre el desempeo de los sectores industrial y agrcola en cuanto a la eficiencia en el aprovechamiento del recurso. Figura 12
Consumo sectorial de agua por unidad producida: industrial y agropecuaria en Mxico, 1993-2006
0.3000 0.2500 0.2000 0.1500 0.1000 0.0500 0.0000 1993 1994 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Eficiencia agrcola Eficiencia industrial
0.0090 0.0080 0.0070 0.0060 0.0050 0.0040 0.0030 0.0020 0.0010 0.0000
El eje s ecund ario co rres p o nd e a Eficiencia ind us trial. Fuente: Elab o raci n p ro p ia co n d ato s d e SEM ARNAT e INEGI..
El balance del sector se completa al considerar las cuentas externas del sector hidrulico. El balance contemporneo estimado de agua virtual de Mxico es superavitario (Tabla 2), debido a que las importaciones de agua virtual tienden a incrementarse paulatinamente a una tasa mayor que las exportaciones. 330
Tabla 2
Exportaciones e Importaciones de agua virtual* en Mxico, 2000-2006 (Millones de m3/ao) Ao 2000 2001 2002 2003 2004 Exportaciones de agua virtual 4,461 4,045 4,022 4,488 5,251 Importaciones de agua virtual 24,304 26,864 27,596 28,617 31,405 Importacin neta de agua virtual 19,843 22,819 23,574 24,129 26,154 Exportaciones/ Importaciones 0.18 0.15 0.15 0.16 0.17 2005 5,884 30,097 24,213 0.20 2006 5,396 35,255 29,859 0.15
El concepto de importacin y exportacin de agua virtual se refiere a que no existe alguna obra hidrulica para traspasarla; sino que es la que se emplea para producir un bien, servicio o producto. Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del IMTA. Agua Virtual en Mxico, 2007.
Mxico enfrenta un escenario en el cual la disponibilidad media natural de agua tiende a reducirse, y las dinmicas demogrfica y econmica tienden a concentrarse en regiones en las que la abundancia de acervos de agua es inferior al promedio nacional. Todo ello en un contexto socioeconmico de asimetras significativas en lo que hace al rezago de infraestructura como a los patrones de aprovechamiento.20 As, se generan condiciones para que el modelo de gestin hidrulico parezca socialmente regresivo y bajo un mbito de restricciones fiscales se reduce la capacidad de las instituciones gubernamentales para promover un proceso de desacoplamiento de la estrategia extractiva de agua.21 A pesar de la tenue ganancia en la eficiencia consuntiva de los sectores, la presin sobre el sistema hidrulico y los acervos de agua del pas es significativa.
3. El diseo institucional mexicano contemporneo en materia de agua y sus implicaciones en el bienestar colectivo
La importancia del agua para Mxico no es nueva. El agua como tema de la agenda institucional mexicana tiene una larga historia y en ms de una ocasin ha tenido una jerarqua ministerial Una constante en las diferentes interpretaciones institucionales que se han podido construir acerca del agua en Mxico es que sin agua no hay desarrollo. As, el agua ha estado presente en la agenda federal mexicana de diferentes maneras: como un asunto de infraestructura, como un asunto determinante del sector agropecuario, como un tema de la agenda del desarrollo social y, ms recientemente, como un asunto de la agenda del desarrollo sostenible. El proceso evolutivo de las diferentes interpretaciones del agua en la agenda gubernamental mexicana no slo expresa el nfasis y los mecanismos de articulacin de poltica para instrumentar el diseo de las
20
En materia de agua, existen asimetras regionales tanto en trminos de la disponibilidad de agua, la infraestructura y la capacidad para garantizar el acceso a los servicios entre la poblacin. Pero tambin existen diferencias en la manera en la que se utiliza el agua. 21 La existencia de condiciones heterogneas en el pas o an al interior de los centros poblacionales, en materia de disponibilidad, infraestructura e incentivos para efectuar un uso cuidadoso de los acervos de agua ha generado una cultura poco precavida en el uso de tal recurso natural. Esto ltimo sumado al hecho que la operacin del sector hdrico descansa fundamentalmente en la capacidad de las finanzas pblicas, genera restricciones para que se modifique el modelo de gestin del agua. La capacidad de las agencias federal, estatales y municipales para promover un modelo de uso de agua que no slo descanse en la capacidad de oferta de agua y que permita el desarrollo de acciones que fortalezcan su operacin y eficiencia, por ejemplo, mediante la reduccin de las prdidas en la distribucin, reduccin de fugas domiciliarias o promover la reutilizacin de flujos a partir del aumento en la capacidad de tratamiento de aguas servidas; tiene como restriccin la capacidad presupuestal de los gobiernos.
331
polticas pblicas. Representa, en un sentido dinmico, un proceso de acumulacin de competencias y conocimientos institucionales.
La estructura de la gobernanza del agua en Mxico en un rgimen institucional federal El agua en Mxico se define como un bien pblico amparado por el artculo 27 de la Constitucin. Ello implica que es responsabilidad del Estado Mexicano la planeacin, operacin y mantenimiento del sector hidrulico, as como todo lo relacionado con la autorizacin de los aprovechamientos. Los niveles de gobierno son importantes en la gestin del agua. Al nivel federal corresponde la planeacin, creacin de infraestructura para garantizar el abastecimiento, entrega de volmenes de agua en bloque a las autoridades de agua en los Estados de la Federacin, autorizacin de permisos de aprovechamiento para el autoabastecimiento y la generacin de energa elctrica, entre otras. A los organismos operadores en los niveles estatal y municipal corresponde la administracin y la operacin de los sistemas para la prestacin de los servicios de agua potable a los usuarios. La gestin federal se lleva a cabo a travs de 13 regiones administrativas en el pas. Las cuales pueden llegar a incluir ms de un Estado de la Unin. Debido a que los acuferos tienen una distribucin fsica que va ms all de los lmites de los Estados, un recurso importante para la gestin es la divisin en regiones hidrolgicas. La modernizacin del sistema de gestin bajo un principio federalista ha facilitado la emergencia, en la dcada de los ochenta, de los Consejos de Cuenca. Organismos en los que concurren autoridades federales de las regiones administrativas que forman parte de una cuenca, autoridades estatales en materia de agua, organismos operadores municipales y representantes de usuarios para la mejor operacin de los sistemas hidrulicos regionales.
El proceso de transicin econmica mexicano iniciado en la dcada de 1980, al pasar de una economa cerrada a una abierta, estuvo acompaado tambin por un proceso de desconcentracin de funciones administrativas y la descentralizacin del poder pblico a travs de una estrategia de fortalecimiento del federalismo. Este hecho es significativo para contextualizar el diseo institucional contemporneo de Mxico en materia de agua, toda vez que las cuencas hdricas atraviesan diferentes lmites de los estados de la Repblica y se ha reconocido que el papel de los diferentes usuarios del agua como un bien pblico es fundamental como mecanismo para la reduccin de los conflictos. En la Figura 13 se presenta una sntesis del complejo sistema de planeacin, decisin y operacin de la poltica hidrulica en Mxico. Se observan los diferentes niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), los dispositivos regionales para la gestin, los ms de 2600 organismos operadores del pas, los consejos de cuenca, los comits cientficos y de usuarios. Sin embargo, debido a la magnitud de su envergadura y acumulacin de capacidades, la instancia de gestin preponderante en el pas es la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA o CNA).
332
Figura 13
CILA Consejo Tcnico Consejos ciudadanos estatales
SEMARNAT
PROFEPA
CNA
AUTORIDADES ESTATALES DEL AGUA
MUNICIPIOS
IMTA
OOAPAS
ANEAS
El desempeo mexicano en materia de agua est estrechamente relacionado con la disponibilidad de los recursos fiscales. Dadas las restricciones constitucionales que perfilan al agua como un bien pblico propiedad de la nacin, las acciones de extraccin, potabilizacin, distribucin y saneamiento; pero tambin indirectamente las de su aprovechamiento y las formas de su preservacin, estn determinadas por la gestin pblica. A pesar de la importancia estratgica del sector hidrulico, los recursos presupuestales disponibles para la operacin de la poltica federal han tendido a reducirse (Figura 14). Ello ha implicado un proceso de restructuracin de las estrategias para tratar de mejorar la eficiencia en el aprovechamiento con base en programas de capacitacin para la operacin eficiente de los sistemas de agua locales, el fortalecimiento tcnico de los Organismos Operadores, en una modificacin de las tarifas, segn diferentes niveles de consumo. Adems de la promocin del cambio tcnico en el sector industrial. Sin embargo, la estructura de su aprovechamiento no se ha modificado. El presupuesto federal asignado a la CONAGUA, medido como puntos porcentuales del PIB, ha evolucionado con una tendencia a la baja hasta mediados de la dcada pasada para iniciar un paulatino crecimiento de forma consistente. Esta dinmica de los recursos asignados a la autoridad federal en materia de agua explica parcialmente, aunque de forma importante, la erosin de algunas de las capacidades institucionales vinculadas con las estrategias de mitigacin relacionadas con el desempeo econmico y social, tales como: el caudal de tratamiento de las aguas residuales, el cambio tcnico para modernizar la infraestructura de saneamiento o el mantenimiento de los embalses artificiales para prolongar la vida til de la instalaciones de almacenamiento, entre las ms significativas que se han podido documentar.
Consejo consultivo del Agua
CONAFOR
Gerencias Regionales
Gerencias Estatales
Colonos
Organismos de Cuenca
Distritos deRiego Asamblea de representantes de los usuarios Consejos de Acuferos Industria Asoc. de usuarios
CICA
Secretario Tcnico
OTRAS SECRETARAS:
SEP SENER SSA SE SEDESOL SHCP SAGARPA
Acadmicos Asoc. Profesionales
CONSEJOS DE CUENCA
Comisiones
ONGs
Comits de cuenca
COTAS
Comits de usuarios: -Regionales -Subrregionales -Estatales (Por tipo de uso)
333
Figura 14
Evolucin del Presupuesto Ejercido por la CONAGUA, como porcentaje del PIB
0.35 0.30 0.25
Porcentaje
0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 1997
1998
1999
2000
2001
2002 Aos
2003
2004
2005
2006
2007
Nota: Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI, Banco de Informacin Econmica. SEMARNAT , Estadsticas Ambientales de Mxico, 2008.
La Figura 15 presenta la estructura tecnolgica predominante en el sistema pblico de plantas de tratamiento de aguas residuales. La mayor densidad tcnica se concentra en procesos con un adecuado potencial de eficiencia para el tratamiento aguas con carga de contaminantes orgnicos y cuyos flujos se reincorporan a los cuerpos de agua. Figura 15
Porcentaje de las plantas de tratamiento municipales por proceso en Mxico, 2002-2006

2007** 2006** 2004* 2003** 2002* 0% 10% 20% Lagunas de estabilizacin 30% 40% Lodos Activados 50% R.A.F.A. 60% 70% T anque Sptico 80% 90% 100% Wetland Otros
* P a ra e s to s a o s e l va lo r e xpre s a la c a pa c ida d ins ta la da de tra ta m ie nto . ** P a ra e s to s a o s la unida d de m e dida re pre s e nta e l c a uda l tra ta do . F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de C ONAGUA. S itua c i n de l S ubs e c to r Agua P o ta ble , Alc a nta rilla do y S a ne a m ie nto , va rio s
El caudal de tratamiento de las aguas residuales se ha ido reduciendo. Las cifras oficiales consolidadas del sector hidrulico de Mxico indican que el sistema de plantas de tratamiento ha tendido, hasta poca reciente, a perder capacidad para el tratamiento de las aguas desechadas. La Figura 16 da cuenta de este fenmeno en trminos de la brecha de la capacidad instalada y el caudal tratado.
334
Figura 16
Eficiencia en el tratamiento de aguas residuales municipales por proceso, 2002-2007
160 140 120
Caudal tratado/No. plantas
100 80 60 40 20 0 2002* 2003** 2004* 2006** 2007**
Lagunas de Estabilizacin
Lodos Activados
R.A.F.A.
T anque Sptico
Wetland
Otros
* P a ra e s to s a o s e l va lo r e xpre s a la c a pa c ida d ins ta la da de tra ta m ie nto . ** P a ra e s to s a o s la unida d de m e dida re pre s e nta e l c a uda l tra ta do . F ue nte : Ela bo ra c i n pro pia c o n da to s de C ONAGUA. S itua c i n de l S ubs e c to r Agua P o ta ble , Alc a nta rilla do y S a ne a m ie nto , va rio s a o s
4. La eficiencia en materia de agua y los retos al futuro

El diseo institucional mexicano contemporneo se ha construido sobre la perspectiva de incrementar la participacin de los usuarios en los procesos de toma de decisiones y bajo el contexto de una sociedad con funcionamiento federal. Los cambios en la operacin y en la administracin del sector hidrulico han tendido a concentrarse en estrategias que incorporen instrumentos para promover no slo la oferta de agua, sino tambin instrumentos de gestin de la demanda, con el objetivo de moderar los impactos sobre los recursos hdricos. Un modelo de gestin hdrico basado nicamente en la oferta, es decir, que parte del principio que la operacin del sistema hdrico slo debe considerar el volumen que se suministra, genera efectos en las cuencas que son fuente de abastecimiento: sobreexplotacin de los recursos y modificaciones ecosistmicas significativas tanto en las cuencas de abastecimiento, como en las correspondientes a la disposicin.22 Sin embargo, subsisten limitaciones institucionales e inercias de aprovechamiento que se traducen en una creciente presin sobre los recursos hidrulicos del pas. La eficiencia en el aprovechamiento del agua atraviesa directamente el bienestar colectivo a partir de la salud poblacional, pero tambin a partir de los impactos sobre los niveles de ingreso de la poblacin. Bajo el contexto de una sociedad que exhibe asimetras distributivas significativas, es deseable que se alineen los objetivos y los instrumentos de las polticas para reducir la presencia de la vulnerabilidad social asociada con la falta o el limitado acceso a los servicios pblicos de agua potable. El proceso de desacoplamiento de las actividades econmicas y sociales respecto de un modelo extractivo del agua, est alentado por el desarrollo tecnolgico que facilite desde la perspectiva de los organismos responsables del suministro el
22
El caso de la operacin hdrica del Valle de Mxico es un ejemplo de ello. Las aguas residuales generadas por la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico, las cuales tienen un tratamiento limitado, han formado una nueva cuenca artificial en el rea de desalojo en el estado de Hidalgo que ha modificado el paisaje y le ha convertido de una zona rida en un paisaje diferente debido a la acumulacin de las aguas servidas.
335
aprovechamiento del agua de lluvia y estrategias de tratamiento ms agresivas que reduzcan la vulnerabilidad de los acervos subterrneos mediante la reutilizacin y reinyeccin de acuferos. Pero tambin, desde la perspectiva de los usuarios, un proceso de transicin tecnolgica que reduzca el volumen empleado de agua por unidad de producto generado. Mxico debe transitar hacia un esquema de aprovechamiento que induzca cambios en el patrn de utilizacin del agua en el sector agrcola. En ste, la tasa de eficiencia es cercana al 37% por hectrea aprovechada en promedio en los distritos de riego del pas. Un incremento en la eficiencia del sector agrcola se traducira en un ahorro ms que proporcional para el pas en su conjunto.
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337
Estudio N 4 MEJORAMIENTO DEL USO DE LOS RECURSOS EN LA INDUSTRIA

AVCOLA DE PARAGUAY
Fabricio Vzquez, CADEP, Paraguay/Red Mercosur
Febrero 2010
1. Contexto de poltica - contexto ambiental

A partir de la dcada de 1990, Paraguay no slo se dota de una nueva Constitucin Nacional (1992), sino que adems construye una plataforma jurdica ambiental moderna donde gradualmente se establecen principios y procedimientos de gestin ambiental. Paralelamente, las organizaciones no gubernamentales (ONG) haban comenzado tambin a demostrar e intervenir en los casos de impactos ambientales negativos, aunque casi siempre con mayor nfasis en la deforestacin y por lo tanto circunscripto a las zonas rurales. Recin a fines de la dcada de 1990, los espacios urbanos aparecen tambin como escenarios de intervencin y aplicacin de polticas ambientales. En el caso de las ciudades, los principales conflictos ambientales provenan de los efluentes industriales. De esta forma, las industrias, tmidamente primero y decididamente despus, comienzan a modificar algunos elementos de sus procesos productivos orientados a la optimizacin de los recursos naturales movilizados. Hasta hace muy poco tiempo las empresas conceban lo ambiental como amenaza y por lo tanto eran reacias a incorporar prcticas ambientales. Por otro lado, la Poltica Ambiental Nacional es relativamente nueva (2006), por lo que en Paraguay las mismas estn en pleno ajuste e implementacin. No obstante, desde hace ms de una dcada varios actores han comenzado a incorporar prcticas que aumentan los niveles de sustentabilidad de las empresas. Antes de la Poltica Ambiental, que es corolario de esfuerzos anteriores, se logr establecer diversas iniciativas estatales que tuvieron un alto impacto en los escenarios socioeconmicos, previa incorporacin de la nocin de sustentabilidad, que no slo se basa en la dimensin ambiental sino tambin en la econmica y la social. Este el caso del sector industrial en Paraguay, que comenz a sensibilizarse en temas de eficiencia de recursos a inicios de la presente dcada realizando anlisis, estudios y 338
ejercicios liderados por el Ministerio de Industria y Comercio con apoyo de la cooperacin internacional, principalmente en Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Si bien la sostenibilidad ambiental est en Paraguay mayormente asociada a los espacios rurales, principalmente por la exuberancia de recursos, el sector industrial ha mostrado una voluntad e inters creciente en ajustarse no slo a normas ambientales sino tambin a la optimizacin de sus sistemas productivos, especialmente en lo que se refiere a la reduccin y tratamiento de efluentes del proceso industrial. De esta manera, los esfuerzos del Ministerio de Industria y Comercio, de la Secretaria del Ambiente y de los gremios de productores, terminaron por convencer a las industrias de diferentes mbitos productivos e industriales a incorporar prcticas de produccin limpia. En efecto, se puede asumir que la incorporacin de la dimensin ambiental en los procesos industriales es el corolario de acciones polticas y jurdicas, que se percibieron integradas, coherentes y, sobre todo, eficientes, por los tomadores de decisiones. En este sentido, la estrategia de alianza entre el sector pblico y el privado para la aplicacin de las polticas se tradujo en un trabajo coordinado con la Unin Industrial Paraguaya (UIP). Este gremio ha facilitado los procesos al vincular las polticas nacionales impulsadas por el Ministerio de Industria y Comercio, a las empresas que la conforman, modificando as las tensas relaciones anteriores entre las empresas y el componente ambiental, ya que una buena parte de la crtica social provena de la escasa responsabilidad ambiental de las empresas, quienes privilegiaban el lucro econmico a la gestin sustentable. A esta iniciativa se agrega la cooperacin internacional que facilit parte de los recursos para iniciar las acciones de sensibilizacin y luego de aplicacin de las medidas de reduccin del impacto ambiental de las industrias. La industria avcola es un sector de importancia creciente en la economa paraguaya, lo cual se vincula tanto con la expansin urbana (especficamente en el Gran Asuncin, Ciudad del Este, Caaguaz y Encarnacin), como con la diversificacin de la dieta alimentaria. Este sector productivo ha incorporado en la ltima dcada diversas tecnologas que si bien indirectamente incorporan innovaciones que tienen ventajas ambientales -como el mejoramiento de ciertos procesos especficos-, la gestin de calidad ambiental orientada hacia la sustentabilidad no puede circunscribirse a la mera incorporacin de alguna tecnologa. Se precisan tambin, formas de concebir e instalar la dimensin ambiental en el seno mismo de la empresa y en cada una de sus actividades. En este estudio de caso se analizaran las acciones emprendidas por CORPASA, empresa perteneciente al grupo Granja Avcola La Blanca de Paraguay.
2. El rol de la eficiencia en el uso de recursos /intensidad en emisiones en la solucin del problema

La empresa Granja Avcola La Blanca es la pionera en la comercializacin de pollos en Paraguay, liderando el 75 % del mercado nacional, adems de exportar a Rusia, Sudan, Irak, Arabia Saud, entre otros. Para satisfacer tanto la demanda interna como la externa, la empresa ha realizado fuertes inversiones en equipamiento tecnolgico. As surge Corporacin Avcola Sociedad Annima (CORPASA) como la dependencia frigorfica especializada de Granja Avcola La Blanca, que se encarga del faenamiento de las aves.
339
La industria est ubicada en la ciudad de San Antonio a veinte kilmetros de Asuncin. La planta tiene una capacidad de faenamietno de ms de 1.200.000 pollos por mes y en ella trabajan 140 empleados. La empresa cuenta con la certificacin HACCP (Anlisis de Riesgos y Puntos Crticos de Control, por sus siglas en ingles) y actualmente est implementando la norma del sistema ISO 220000. La relevancia de esta empresa radica en sus volmenes de produccin, y por lo tanto tambin de su alto grado de consumo de recursos naturales en sus procesos industriales. En Paraguay la produccin de carne de pollo, incluidas las menudencias, ha aumentado tanto en cantidad como en calidad, siendo esto ltimo el mbito de mayores avances por los controles higinicos sanitarios realizados. Esto posicion aun ms a la carne de aves de Paraguay. La produccin de carne de pollo a gran escala se inicia con la provisin de las infraestructuras fsicas por parte de las empresas (en este estudio de caso, por Granja Avcola La Blanca) para posteriormente agregar los pollitos, alimentos balanceados, cuidados sanitarios y asesoramiento constante durante el ciclo de crianza. Posteriormente la empresa retira la produccin para el proceso de faena y comercializacin. En Paraguay hay 122 granjas avcolas registradas, siendo los departamentos de Caaguaz y Central los que concentran la mayor produccin. Se estima que un gran porcentaje de las explotaciones ubicadas en el departamento Central son proveedoras de Granja Avcola La Blanca. No obstante, esta empresa se encuentra en un periodo de expansin de mercado, por lo que tambin aumenta su influencia territorial.
Cuadro 1. Distribucin de las granjas avcolas registradas al ao 2008 en el SENACSA
Departamento Central Guair Itapa Cordillera Presidente Hayes Alto Paran Caaguaz Paraguar TOTAL
Cantidad de Granjas 34 16 8 7 7 6 38 6 122
Fuente: Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal, 2008.
Como se aprecia en el Cuadro 2, en muy pocos aos, la produccin y faena de aves casi se ha duplicado entre 2002 y 2008, indicando un gran dinamismo en el sector, alimentado tanto por el consumo interno como por las exportaciones.
340
Cuadro 2. Evolucin de la cantidad de aves faenadas entre 2002 y 2008 en Paraguay.
Categora Ao Pollos Gallinas Gallos 2002 18.400.893 82.909 9.824 2003 17.721.523 77.142 10.489 2004 20.131.744 76.002 8.332 2005 22.946.855 78.969 20.176 2006 25.539.084 64.066 7.701 2007 27.937.229 23.407 3.750 2008 34.728.271 120.641 23.085 Fuente: IICA Paraguay, 2009.
Total 18.493.626 17.809.154 20.216.078 23.046.000 25.610.851 27.983.275 34.871.997
Este escenario ventajoso facilit la apertura de las empresas a incorporar nuevos elementos de gestin, no ya slo centrados en la eficiencia meramente econmica, sino tambin incorporando la dimensin ambiental. Como resultado del trabajo en el seno del gremio industrial ms representativo, varias empresas iniciaron un anlisis riguroso de sus respectivos sistemas productivos orientados a detectar deseconomas y usos ineficientes de recursos. Una de esas empresas fue CORPASA. Si bien las primeras acciones con las empresas estaban orientadas hacia la toma de conciencia y la inclusin en los modelos productivos del eje ambiental, rpidamente stas se vincularon con la estructura de costos. Las empresas comprendieron la real importancia de la eficiencia del uso de los recursos. En el caso de la industria avcola, el motivo de inclusin de los programas fue mayormente econmico, siendo percibido como una forma de minimizar las prdidas mediante la gestin correcta de los recursos, especialmente el agua y energa elctrica y, relacionado a esto, la gestin ambiental.
3. El caso concreto
La industria Avcola La Blanca particip de las actividades de produccin limpia del Ministerio de Industria y Comercio desde finales de la dcada de 1990, a partir de la asistencia y toma de conciencia sobre la problemtica ambiental por el uso inadecuado de los recursos naturales y productivos. En los ltimos aos, la empresa CORPASA (que constituye la rama frigorfica de la industria Avcola La Blanca) ha aplicado diversas modificaciones a su sistema productivo con el objetivo de minimizar las prdidas de recursos naturales, especialmente agua, subproductos y energa, para gestionar de forma ms eficiente los recursos que moviliza en sus respectivos procesos. Los problemas detectados en relacin a la eficiencia de recursos fueron el uso inadecuado del agua en algunos procesos y la prdida de insumos en otros. En trminos de energa, la empresa detect adems fuertes deseconomas en el uso de la electricidad. Finalmente, los anlisis y los esfuerzos realizados en identificar los puntos de conflictos ambientales, trascendieron incorporando los factores sociales como la salud de 341
los trabajadores de la empresa. De esta forma, los problemas consistan en las perdidas de diferentes procesos industriales que ya no podan considerarse normales, sino que ameritaban un planteamiento especfico tendiente a optimizar el funcionamiento. As surgen las decisiones de la alta gerencia de iniciar una revisin total de los procesos y prcticas de la industria. Para CORPASA, la aplicacin de modelos de gestin asociados a la filosofa de produccin limpia pretende: reducir costos, incentivar e introducir algunas innovaciones tecnolgicas y, por ltimo, reducir riesgos al ambiente y a los operarios de la empresa. A continuacin se presentan las principales prcticas incorporadas en las actividades industriales de la empresa CORPASA: a. Modificacin de envases plsticos: los pollos son envasados luego de la faena y limpieza. Para ello, la empresa adquiere bolsas plsticas que luego de contener el producto son cortados y perforados en algunas secciones. Durante este proceso de envasado sobraban algunas cantidades de plstico que eran desechadas. Ante esta problemtica, un empleado propuso la idea de solicitar al proveedor de los envases plsticos que realice los ajustes de pre-perforacin y pre-cortado. Una vez aplicados los cambios sugeridos, se logr un ahorro del 27% en el uso del plstico, as como la minimizacin de prdidas en esta etapa del proceso. La modificacin de la operacin tuvo un costo irrisorio, slo 60 dlares y ventajas econmicas y ambientales de relevancia tanto en la estructura de costos de la empresa, y por sobre todo en la reduccin de residuos plsticos. b. Reduccin de la utilizacin de agua en el sector de recepcin de pollos: cuando los pollos son movilizados desde los camiones que los transportan desde las fincas hasta la planta de faena, la primera operacin en la industria consista en la limpieza con agua de las aves, mediante mangueras que por la superficie que deban cubrir eran muy largas. Como la llegada de camiones y aves era frecuente, la llave de agua se mantena constantemente abierta (pues la distancia entre la llave de agua y la zona de operacin era relativamente extensa), por lo que los operarios dejaban abierta la llave inclusive entre la llegada de los camiones. Conviene aclarar que los recursos hdricos han sido considerados culturalmente como exuberantes en Paraguay, siendo su costo relativamente bajo, por no exista conocimiento ni conciencia del uso, cuidado y gestin de este recurso. Ante esta situacin la empresa CORPASA instala vlvulas automticas en las mangueras, posibilitando la apertura y cierre manual en la punta de la manguera sin necesidad de ir hasta la llave. Esta modificacin del proceso de recepcin de las aves posibilit un 80 % de ahorro de agua. c. Reduccin del uso de energa elctrica: con la intencin de optimizar toda la utilizacin de recursos, CORPASA inici la instalacin de fotoclulas de forma de automatizar el encendido de las luces en la seccin Subproductos, especialmente las externas. Otra estrategia se utiliz para los espacios interiores, mediante el cambio del material del techo (que hasta entonces estaba conformado por chapas de zinc), por chapas translcidas de un material plstico, de manera de aprovechar la luz solar, que es abundante en Paraguay entre las 6.00 y las 18.00 hs. es decir en el horario laboral. Esta 342
operacin permiti un ahorro del 50 % del consumo elctrico de la seccin Subproductos. Posteriormente, esta prctica se replic en otras secciones de la empresa Granja Avcola La Blanca, propietaria de CORPASA, en la ciudad de Capiat. Esta operacin represent un ahorro global de poco ms de 10.000 dlares en un ao. d. Reduccin del uso de agua en la planta de tratamiento de olores: las plumas de las aves se depositan en una pileta que es regada con agua para limitar los olores propios de los procesos de descomposicin. En este proceso se utilizaban dispositivos que durante las 24 horas del da regaban las plumas con un alto consumo de agua. Luego del anlisis especfico de la cantidad de agua, se logr reducir drsticamente el consumo de agua, cuyo nivel de utilizacin paso de 20 m 3 a 15 m3 por tonelada de pluma tratada. e. Reduccin de niveles de ruido en las salas de trabajo: los compresores necesarios para algunas operaciones industriales estaban situados dentro de las salas de trabajo generando mucho ruido que afectaba la salud de los trabajadores. Esta situacin fue subsanada con la mudanza del compresor al techo del edificio, mejorando la calidad de vida en el trabajo por la reduccin sustancial de ruido. Esta mejora social est vinculada al procesos de replanteamiento de la calidad industrial total iniciado en la empresa, que si bien se centr en el uso eficiente de los recursos y la reduccin de costos econmicos, tambin logr incorporar elementos sociales. Los resultados de los anlisis internos realizados por los gerentes y empleados de CORPASA indican que de cada 1.000 U$ invertidos en innovaciones y mejoramiento del sistema productivo orientado a minimizar impactos ambientales, ahorran alrededor de 10.000 U$ gastados en recomposicin ambiental.
4. Lecciones
Los aprendizajes ms importantes de CORPASA han sido el descubrimiento del anlisis de la industria para la deteccin de los factores, procesos y lugares de uso no sustentable de recursos, as como la participacin de los funcionarios de todos los rangos en el anlisis de los problemas, como estrategia de solucin a las situaciones encontradas. Para CORPASA la eficiencia en el uso de los recursos consisti en la bsqueda de mejoramientos especficos destinados a disminuir costos directos, optimizando el sistema productivo y la estructura de rentabilidad de la empresa, as como la modificacin de los niveles de presin sobre los recursos naturales. Uno de los aprendizajes ms importantes fue el nivel tecnolgico de las innovaciones introducidas que, en todos los casos, representaron costos nfimos y consistieron en modificaciones que parecen naturales pero que no fueron visualizadas antes. Otro elemento relevante de los aprendizajes es la mirada externa, que se produjo mediante la participacin de esta empresa en las actividades gremiales, que a su vez estn vinculadas a proyectos estatales con apoyo de la cooperacin internacional.
343
El proceso de modificacin de algunos procesos productivos as como la incorporacin de tecnologa ha permitido optimizar el uso de los recursos en la industria avcola, generando no solamente avances en la gestin ambiental de la empresa, sino tambin demostrando al resto de las industrias la facilidad y practicidad de dichas mejoras. Las diversas innovaciones incorporadas, como las que se describieron brevemente, no han sido fciles de instalar en el seno de gerentes y empleados. Por el contrario, se requiri coraje, informacin y decisiones acertadas para superar las barreras tradicionales a la resistencia al cambio, tanto en el mbito gerencial como en los empleados. Los principales aprendizajes son los siguientes: La poltica pblica de Produccin Limpia no se aplic directamente hacia las empresas, es decir no hubo una relacin directa Estado-empresa, sino que el Estado se apoy en los gremios de produccin para facilitar y asegurar que los principios y prcticas de la Produccin Limpia sean incorporadas y aplicadas en las empresas. Para las empresas privadas, la articulacin de su gremio les genera confianza y produce compromiso en los procesos iniciados, mientras que para el Estado es mucho ms fcil aplicar sus polticas mediante la plataforma gremial. Se aprecia entonces la internalizacin de las prcticas y de los discursos de la ecoeficiencia en las empresas, que logran aplicar con xito las prcticas recomendadas. Las modificaciones tecnolgicas que posibilitaron un mejor uso de los recursos y el consecuente ahorro de los mismos fueron sustanciales y consistieron en transformaciones de pequea envergadura (como el cambio en la llave de una manguera) pero que significaron grandes ahorros de agua por ejemplo. La generacin de las modificaciones o innovaciones no surgieron necesariamente de una consultora o del anlisis de tcnicos especialistas externos, sino de los mismos obreros, operarios e ingenieros de la empresa, quienes a partir del anlisis del proceso detectaron y corrigieron las prdidas de recursos y la generacin inclusive de nuevos negocios a partir de los residuos industriales. El aprendizaje ms revelador es que las transformaciones del proceso industrial que permitieron mejorar el funcionamiento de la empresa, as como un uso ms sostenible de los recursos naturales y productivos, fueron innovaciones fciles, rpidas, baratas y prcticas, donde no se precisaron cambios mayores de maquinarias o de tecnologa de punta, sino modificaciones menores y de fcil puesta en marcha. Las modificaciones incorporadas y reconocidas como exitosas han sido replicadas en otras empresas pertenecientes al mismo grupo, con lo que el efecto se multiplic a otras unidades productivas, sin que la industria que gener la innovacin haya realizado actividades de promocin o publicidad especifica. Los factores del xito de las reformas introducidas en esta empresa son de diversas fuentes. Primero la poltica pblica de Produccin Limpia con la participacin del sector empresarial que al pasar por el gremio de produccin ms importante, convierte en amigables los conceptos de gestin ambiental y eco-eficiencia. 344
Otro factor de xito son las presiones de los modelos de certificacin internacional de calidad que incorporan, al menos indirectamente, valores y prcticas relacionadas a la gestin ambiental, como la mejora continua y el establecimiento de mecanismos de medicin de impactos. La creciente toma de conciencia del sector industrial sobre la problemtica de los recursos naturales y el uso no racional de los mismos es otro elemento que potencia y asegura que el xito obtenido por esta empresa se replique, sobre todo atendiendo el hecho de que el sector industrial paraguayo est compuesto en gran medida por pequeos y medianos industriales que socializan sus avances y desafos, especialmente en la temtica ambiental. Aunque pareciera que es una estrategia meramente econmica, el agua no es un recurso muy caro en Paraguay, por lo que se trata ms de aplicar los principios de Produccin Limpia.
5. Recomendaciones
A partir del estudio de caso se generan las siguientes recomendaciones: i) A nivel de las polticas pblicas sectoriales: Insistir en las tecnologas limpias y la eficiencia del uso de los recursos en los sectores industriales ms sensibles, como la produccin de cueros y alimentos procesados, quienes insumen mucha agua. Vincular las experiencias exitosas de las empresas con las universidades y centros de investigacin de manera de profundizar las relaciones entre tecnologa, economa y recursos naturales. Difundir y valorar los concursos de Produccin Limpia del Ministerio de Industria y Comercio. Fortalecer la vinculacin con los gremios de produccin para incentivar la incorporacin de ms industrias al uso eficiente de los recursos. Descentralizar las acciones de forma de integrar a las industrias que estn en las diferentes regiones del pas, especialmente aquellas situadas en zonas donde el acceso a algunos recursos es limitado.
ii) A nivel empresarial: Movilizar las experiencias y aprendizajes de forma horizontal sobre el modelo de interseccin equilibrada entre los recursos naturales y la economa. Divulgar las mejoras exitosas implementadas y que permiten una gestin eficiente de los recursos en los procesos productivos iii) A nivel operativo: Fomentar el estudio participativo del ciclo de vida del producto en las empresas, especialmente en aquellas que hacen uso intensivo de algunos recursos, sobre todo el agua, para detectar los desajustes del sistema. Transparentar algunas estructuras de costo de las mejoras introducidas. 345
346
Estudio N 5 LA EVOLUCIN Y REGULACIN DE LA SALMONICULTURA EN EL SUR DE CHILE23
Carlos Chvez, Departamento de Economa, Universidad de Concepcin, Chile Walter Gmez, Departamento de Ingeniera Matemtica, Universidad de La Frontera, Chile Sandra Briceo, Comisin Nacional del Medio Ambiente de Chile
Enero, 2010
Introduccin
Este estudio de caso analiza el impacto econmico, social y ambiental del desarrollo de la salmonicultura en el sur de Chile.24 Las preguntas centrales que se intenta responder son las siguientes: i) Cul ha sido la evolucin de la salmonicultura en Chile durante las ltimas dcadas? Con tal propsito se presenta, de manera sinttica, un anlisis de indicadores claves. ii) Qu impactos, desde el punto de vista econmico, social, y ambiental, ha generado el desarrollo de la acuicultura de salmones en la zona sur de Chile? iii) Cul fue el marco regulatorio bajo el cual se desarroll la acuicultura? iv) Cules son las implicancias desde un punto de vista de diseo regulatorio de esta experiencia?
23
Los autores agradecen la valiosa informacin provista durante la entrevista concedida por Edith Saa a uno de los investigadores del equipo en noviembre de 2009. Adicionalmente, agradecen tambin el intercambio de opiniones y tiles comentarios y sugerencias de Luis Carroza, profesional del Departamento de Anlisis Sectorial de la Subsecretaria de Pesca, que han contribuido a mejorar de manera significativa este trabajo. Las opiniones incluidas en este informe de estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores y reflejan nicamente sus propios puntos de vista y no necesariamente los de las fuentes citadas. 24 La salmonicultura es la actividad organizada por el hombre destinada a la produccin de salmones. La produccin se realiza a travs de centros de cultivos que intentan reproducir, al menos parcialmente, las condiciones y desarrollo de salmn silvestre, maximizando de paso los niveles de sobrevivencia, reduciendo los periodos de crecimiento, realizando manejo gentico, etc. En los centros de cultivos se intenta controlar el ciclo de vida de los peces y se maneja su alimentacin y condiciones de salud. En el caso chileno, la salmonicultura se ha tendido a desarrollar en el borde costero del sur del pas as como tambin, aunque en menor medida, en lagos interiores.
347
El objetivo general del anlisis es desprender lecciones e implicancias de poltica de carcter ms general, que puedan ser tiles en el contexto de industrias que utilizan de manera intensiva recursos naturales y ambientales. El anlisis est enfocado, de manera principal, en los aspectos referidos al diseo de regulaciones y control de cumplimiento de las mismas. El estudio de caso est basado principalmente en investigacin documental (produccin cientfica existente, informes tcnicos, documentos oficiales de la industria y/o agencias reguladoras involucradas, anlisis preparados por Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) relacionadas a la temtica del estudio). Una entrevista destinada a obtener informacin especfica referida a cambios regulatorios en la industria fue tambin considerada y ejecutada. El cultivo de salmones, junto al resto de la produccin acucola, constituye una fuente de produccin de alimentos que contribuye a reducir la presin sobre otros recursos hidrobiolgicos. Esta industria puede contribuir, y lo ha hecho en el caso chileno, al desarrollo econmico, principalmente a travs del incremento sostenido de su produccin, el desarrollo de mercados a nivel nacional e internacional, la generacin de nuevas oportunidades de empleos directos e indirectos, as como otros efectos positivos que se transmiten a industrias relacionadas. Existen, no obstante, trade-offs, entre otros, impactos negativos sobre el sistema ambiental y natural, y cambios sociales. La salmonicultura es una industria basada en recursos naturales: demanda agua (y sus nutrientes), espacio fsico que puede competir con otras actividades productivas, utiliza productos qumicos y antibiticos para prevenir enfermedades, y genera residuos como sub-producto de la actividad, algunos de los cuales se depositan en cuerpos receptores, principalmente fondo del mar o lagos, y el agua. El documento se organiza de la siguiente forma. En la seccin 1 se presenta un breve recuento del desarrollo de la acuicultura con especial atencin a la salmonicultura en Chile, y se describe el marco regulatorio general en que se desarrolla la actividad. El impacto econmico, social y ambiental de la actividad se presenta en la seccin 2. La seccin 3 describe brevemente la crisis que ha enfrentado la salmonicultura chilena a partir del ao 2007 con la irrupcin del virus ISA, y particularmente los cambios regulatorios implementados a partir de ese episodio. Finalmente, la seccin 4 presenta las conclusiones del estudio y las implicancias de poltica que surgen del anlisis.
1. La acuicultura y salmonicultura en Chile y su regulacin

1.1 El desarrollo de la acuicultura y salmonicultura en Chile La acuicultura en Chile incluye de manera general la produccin de peces, moluscos, y algas. La Tabla 1 presenta la evolucin del nmero de centros que registran cosecha de peces, moluscos, y algas durante cada ao del perodo 1995-2008. Diversos puntos son interesantes para caracterizar la evolucin de la industria. Primero, al inicio del perodo considerado la mayora de los centros con cosechas incluan produccin de algas. Segundo, a travs del tiempo el nmero de centros con tal produccin tiende a perder relevancia relativa, y se incrementan aquellos que presentan cosechas de peces y moluscos, aunque con variaciones a travs del tiempo. 348
Tabla 1. Acuicultura en Chile: nmero de centros que registran cosecha 1995-2008 N Centros peces 234 442 343 341 318 344 402 412 358 368 323 346 377 423 N Centros moluscos 111 205 173 196 216 243 282 229 328 380 408 472 201 502 N Centros algas 387 511 443 293 315 291 298 228 302 317 297 318 287 252
Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Anuarios Estadsticos de Pesca. Nota: centro se refiere al lugar en que se realiza acuicultura, incluye concesiones de acuicultura, piscicultura, hatchery, etc.
Si bien el nmero de centros de cultivo con cosecha de peces y moluscos vara a travs del tiempo, el nivel de cosecha de ambos crece de manera ininterrumpida durante todo el perodo considerado. En la Tabla 2 se observa que entre 1995 y 2008, la cosecha de moluscos pas desde 16 mil toneladas hasta un nivel de 212 mil toneladas, esto es, al final del perodo el nivel de cosecha era 15 veces superior que en 1995. En el caso de cosecha de peces, mientras sta alcanzaba a 141 mil toneladas en 1995, super el nivel de 630 mil toneladas durante el ao 2008, mostrando al final del perodo un nivel de cosecha de alrededor de cuatro veces el exhibido al inicio del perodo considerado.
349
Tabla 2. Acuicultura en Chile: cosechas por grupo de especies 1995-2008 Cosecha de peces (miles ton) 141,4 199,3 248,3 259,7 230,5 342,7 504,7 432,7 488,7 569,4 614,4 647,6 601,2 630,9 Cosecha de moluscos (miles ton) 15,7 18,7 24,1 33,4 43,7 48,9 61,4 62,9 78,6 107,0 109,4 149,9 176,6 212,2 Cosecha de algas (miles ton) 49,2 105,2 102,8 68,4 31,3 33,5 65,5 71,6 40,0 20,3 15,5 38,2 26,4 27,7
Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Anuarios Estadsticos de Pesca.
El desarrollo de la industria acucola chilena durante las ltimas dcadas est determinado principalmente por la evolucin de salmonicultura.25 Esta actividad se organiza en tres etapas verticales: piscicultura (reproduccin de peces, genera el insumo bsico para los centros de cultivos), cultivo (incluye proceso de engorde y cosecha), y plantas de procesamiento; este ltimo eslabn de la cadena productiva posee importancia en cuanto a generacin de empleo, valor agregado a travs del desarrollo de diversas lneas de produccin, e inversiones.26 Existen, naturalmente, otras industrias relacionadas: provisin de alimentos, servicios como medicamentos (vacunas/antibiticos), transporte, equipamiento, etc. En particular, en la Tabla 3 se destaca la evolucin que exhibe el nivel de cosechas de Salmn Atlntico y Salmn Plateado, as como tambin de la especie Trucha Arcoiris.
25
No obstante que no constituye el foco de atencin de este estudio de caso, una evolucin tambin importante en el desarrollo de la industria acucola en Chile corresponde a la actividad ligada al cultivo de Choritos, particularmente debido a sus altas tasas de crecimiento y generacin de empleo asociado. 26 Cabe considerar que la capacidad productiva de las plantas de procesamiento se utiliza tambin en otros recursos.
350
Tabla 3. Cosechas de Salmn en Centros de Cultivos por Especie y Total, aos 1999-2009 (cifras en miles de Tons.) Especie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Salmon del Atlntico 103,2 166,9 253,9 265,7 280,3 349,1 385,8 376,5 331,0 388,8 Salmon Plateado Salmon Rey Trucha Arcoiris Total Peces Total
b a
76,3 0,2 50,4
93,4 2,5 79,6
136,9 102,5 91,8 3,8 2,5 1,5
90,3 102,5 118,2 105,5 92,3 3,1 2,9 2,0 1,9 0,1
109,9 111,7 114,6 126,6 123,0 150,6 162,4 149,4
230,5 342,7 504,7 432,7 488,7 569,4 614,4 647,6 601,2 630,9 305,5 425,1 631,6 617,3 607,2 696,3 739,4 835,7 804,2 870,8
Fuente: Anuarios Estadsticos de Pesca, www. sernapesca.cl
Notas: a Incluye cosechas de salmonideos y otros peces. b Incluye cosechas de peces, moluscos y algas.
La salmonicultura se desarrolla principalmente en las Regiones Dcima, Undcima y Duodcima, sin embargo se concentra fuertemente en la X Regin (o Regin de Los Lagos). Esta concentracin es preocupante ya que la actividad de produccin demanda agua y sus nutrientes, y espacio fsico que eventualmente compite con otras actividades econmicas. 27 La Tabla 4 presenta la distribucin geogrfica (por regin) de las cosechas reportadas por centros de acuicultura chilenos durante el ao 2008. Mientras no existen cosechas desde centros acucolas en las regiones XV (Arica y Parinacota en el norte del pas), ni tampoco en la Regin Metropolitana de Santiago, ni en la VI Regin (las tres no consideradas en la Tabla 4), se observa que la actividad acucola si bien existe en todas las restantes doce regiones de Chile se concentra bsicamente en dos regiones: La X Regin de Los Lagos y la XI Regin. En particular, en los centros acucolas de la X Regin se cosech durante el ao 2008 el 65% de la cosecha total de peces a nivel nacional, en tanto que en la XI Regin se cosech aproximadamente un 33% de la cosecha total de peces a nivel nacional. Las especies cosechadas en las mismas regiones son principalmente Salmn del Atlntico, y Salmn Plateado. Se observa tambin como importante la cosecha de Trucha Arcoiris.
27
La Regin de Los Lagos (alternativamente X Regin) es una de las 15 regiones en que se divide actualmente el pas por motivos poltico-administrativos. Durante la mayor parte del periodo considerado en el estudio, esta regin inclua cinco provincias; sin embargo, a partir del ao 2007 a partir de una de las provincias de esta regin se cre la Regin de los Rios. Para efectos del estudio, entendemos regularmente como X Regin a la antigua regin de Los Lagos que inclua las Provincias de Valdivia, Osorno, Llanquihue, Chilo, y Palena.
351
Tabla 4. Chile: Cosecha de centros de acuicultura por especie y Regin, Ao 2008 (En Toneladas)
ESPECIE
HAEMATOCOCCUS HUIRO PELILLO SPIRULINA
I
16 6.000
II
162 -
III
931 -
IV
1.342 -
V
1 1 -
VII
-
VIII
7.667 -
IX
-
XIV
-
X
11.583 -
XI
-
XII
-
Total
16 1 21.686 6.000
BAGRE AGUA DULCE HIRAME SALMON ATLANTICO DEL
3 -
278
3 -
1.141 -
4 -
1.473 -
248.971 72.212 72 91.760 1
136.279 20.105 52.577 -
3.597 2.456 -
3 3 388.847 92.317 72 149.411 279
SALMON PLATEADO SALMON REY TRUCHA ARCO IRIS TURBOT
ABALON JAPONES ABALON ROJO CHOLGA CHORITO CHORO OSTION DEL NORTE OSTRA CHILENA OSTRA DEL PACIFICO
18 -
273 -
1 178 5.728 -
15.258 -
245 -
5 75 3
20 165 3 -
71 1.575 186.889 614 205 879
5 -
1 514 1.575 187.064 692 21.277 205 882
TOTAL ALGAS TOTAL PECES TOTAL MOLUSCOS TOTAL GENERAL
6.016 0 18 6.034
162 0 273 435
931 0 5.907 6.838
1.342 3 15.258 16.603
2 278 245 525
0 3 0 3
7.667 1.141 0 8.808
0 4 83 87
0 1.473 188 1.661
11.583 413.016 190.233 614.832
0 208.961 5 208.966
0 6.053 0 6.053
27.703 630.932 212.210 870.845
Fuente: Anuario Estadstico de Pesca ao 2008, www.sernapesca.cl
La alta concentracin de la actividad acucola en general, y de la salmonicultura en particular a nivel regional, se reproduce tambin al interior de estas divisiones polticoadministrativas a nivel de territorio comunal. Aunque no se dispone de cifras detalladas de concesiones acucolas por comunas, el patrn de desarrollo territorial se caracteriza por el surgimiento de enclaves geogrficos, con alta concentracin de centros de cultivos en zonas geogrficas especficas, por ejemplo el caso de comunas localizadas en la Provincia de Chilo, en la Regin de Los Lagos. 1.2 La regulacin de la acuicultura en Chile La autoridad reguladora de la actividad pesquera y acucola en Chile es la Subsecretara de Pesca, que a su vez depende del Ministerio de Economa. En trminos generales, la Subsecretara de Pesca es responsable de la administracin de actividades pesqueras y 352
acucolas del pas, as como tambin de proponer normas y formular la poltica pesquera nacional. El control y cumplimiento de las regulaciones y normas que rigen la actividad pesquera y acucola del pas es realizado por el Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA), organismo tambin dependiente del Ministerio de Economa.28 El marco legal general para el desarrollo de la actividad pesquera y acucola nacional es provisto por la Ley General de Pesca y Acuicultura del ao 1991 (LGPA) y sus modificaciones, sin embargo, otros textos legales y reglamentarios son tambin relevantes, incluyendo: la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley No 19.300 de 1994), el Reglamento Ambiental para la Acuicultura (RAMA), el Decreto Supremo-DS No 320/2001, la resolucin 404 sobre contenidos y metodologa para Informes Ambientales (INFA) y el Reglamento Sanitario (RESA) contenido en el Decreto Supremo (DS) No 310 del ao 2001.29 Es interesante notar que aunque la LGPA consider la actividad acucola, sta era poco significativa a nivel nacional a principio de la dcada de 1990, perodo en que se aprob el referido cuerpo legal. La referida Ley contempl regulaciones sobre la actividad acucola, sin embargo, como sta era una actividad incipiente, no constitua un foco de atencin o preocupacin regulatoria, a diferencia, por ejemplo, de las pesqueras nacionales. Adicionalmente, no es sino hacia principios de esta dcada que son aprobados los Reglamentos bsicos para el funcionamiento de la acuicultura, estos son: el Reglamento Ambiental para la Acuicultura (RAMA) y el Reglamento Sanitario (RESA). La acuicultura se desarroll entonces primeramente bajo el marco legal provisto por la Ley y posteriormente por reglamentos relacionados. Una explicacin para este desarrollo ms bien tardo del marco regulatorio especfico, sera que las prioridades iniciales incluyeron primeramente identificar las reas susceptibles de ser asignadas para concesin (reas habilitadas). En este sentido, el sector se expandi, hasta que se enfrent la necesidad de generar nuevas reglamentaciones, como las identificadas previamente. Como ilustracin del desarrollo previamente descrito, en el caso especfico del RAMA, ste inclua (e incluye actualmente) la obligatoriedad de realizar reportes sobre la situacin ambiental de las concesiones, entre otros aspectos; sin embargo, se estima que prcticamente no existan consecuencias prcticas asociadas a la evaluacin de los informes. Adicionalmente, ya hace algunos aos se diagnosticaban debilidades para hacer cumplir los reglamentos, escasez de personal fiscalizador para una gran cantidad de concesiones en un extenso territorio; y efectos en trminos de sanciones inexistentes o poco claros. Por ejemplo, el informe OCDE/CEPAL sobre el desempeo ambiental de Chile publicado en 2005 recomendaba de manera especfica para la acuicultura chilena: Mejorar la proteccin ambiental y sanitaria de la acuicultura (con respecto a la eutroficacin, las fugas de salmn, el equilibrio ecolgico de los lagos, el uso de
28
En el caso especfico de la acuicultura, existen tambin otros organismos con atribuciones reguladoras y/o fiscalizadoras, con competencias sobre asuntos especficos tales como los aspectos laborales, de localizacin y operacin de las concesiones en el territorio martimo, etc. 29 Los lineamientos estratgicos para el desarrollo de la actividad acucola chilena han sido definidos en el documento Poltica Nacional de Acuicultura (PNA) del ao 2003. Se fijan all prioridades y objetivos en diversos mbitos de competencia de la actividad. Entre los objetivos de la PNA se incluyen el logro de crecimiento econmico de la acuicultura chilena en el tiempo, en un marco de sustentabilidad ambiental y equidad en el acceso a la actividad (ver Objetivo de la Poltica Nacional de Acuicultura en Chile, documento PNA (2003)). Adicionalmente, con el propsito de implementar la PNA, durante el ao 2004 se constituy la Comisin Nacional de Acuicultura. La referida Comisin posee un rol de asesora del Presidente de la Repblica, y es integrada por las instituciones pblicas y organizaciones privadas relacionadas con el desarrollo de la actividad.
353
antibiticos, la vigilancia epidemiolgica, la erradicacin de las enfermedades infecciosas, entre otros) particularmente fortaleciendo la capacidad para hacer cumplir las normas y reglamentos (OCDE/CEPAL, 2005, pg. 29). La implementacin prctica del marco regulatorio bajo el cual se desarrolla la actividad acucola involucra diversas interacciones entre las instituciones pblicas que poseen injerencia en la actividad. En este sentido, y considerando el volumen de concesiones actuales, solicitudes de concesiones, la actividad propiamente tal de los centros de cultivo y plantas, entre otros, es posible anticipar la existencia de gran demanda de recursos humanos a las tareas rutinarias asociadas al funcionamiento de la actividad, impidiendo de paso disponer de una visin integral y de largo plazo que permita la generacin dinmica de polticas para el desarrollo del sector. Finalmente, cabe mencionar aqu tambin el desarrollo de diversas estrategias de autorregulacin que intent desarrollar el sector privado, como el SIGES, APLs, etc. Por ejemplo, el SIGES es un sistema integrado de gestin impulsado por SalmnChile que es la Asociacin de la Industria del Salmn de Chile A.G. Este sistema, creado durante el ao 2003, tiene como objetivo principal alcanzar la estandarizacin y la implementacin de buenas prcticas en aspectos tales como salud de peces, calidad, seguridad e inocuidad alimentaria, medio ambiente y salud y seguridad ocupacional. Otro ejemplo de estrategias desarrolladas por el sector privado es el Acuerdo de Produccin Limpia (APL). Esta iniciativa fue suscrita voluntariamente en el ao 2002 por varias empresas del sector, SalmnChile y un conjunto de instituciones pblicas que incluye, entre otras el Gobierno Regional de Los Lagos, la Subsecretara de Pesca, el Servicio de Salud de la X Regin, la Comisin Regional de Medio Ambiente, etc. El objetivo principal del APL es elevar los estndares de calidad ambiental y productivos de la industria del salmn, permitiendo asegurar el desarrollo sustentable de la actividad.
2. Impactos econmicos, sociales y ambientales de la salmonicultura

El desarrollo de la salmonicultura ha generado cambios significativos en zonas geogrficas que hace dos dcadas eran escasamente pobladas, y cuya actividad econmica bsica estaba constituida por la agricultura menor y la pesca artesanal. El desarrollo de la actividad ha generado un alto y acelerado crecimiento econmico del sector pesquero de la Regin, cambios productivos y tecnolgicos, y una marcada orientacin al comercio internacional. Las transformaciones han ocurrido adems en un breve perodo de tiempo que no supera las tres dcadas.30
2.1 Impactos econmicos y sociales
30
Los efectos descritos, no estn relacionados slo y de manera directa con esta industria sino que tambin con la relacin de sta con su entorno, incluyendo, servicios, transportes, infraestructura, comunicaciones, etc. El desarrollo de esta industria ha sido tambin acompaado por efectos demogrficos y culturales diversos. Considere por ejemplo la influencia del desarrollo de la industria en el plano de la educacin a todo nivel (Universitaria, Tcnica, y Secundaria), lo que se ha traducido en el incremento y diversificacin de carreras asociadas a la actividad, que antes no estaban presentes.
354
Los cambios en la estructura productiva en la Regin Acucola Las cifras de producto interno bruto (PIB) regionalizado por clase de actividad econmica son una indicacin de los cambios estructurales de la X Regin en las ltimas dcadas. La Tabla 5 muestra la composicin del PIB de la Regin, en particular, se evidencia all el cambio entre el sector agropecuario-silvcola y el sector pesca. Mientras este ltimo incrementa de manera significativa su participacin en todo el perodo, el sector agropecuario-silvcola la reduce. Aunque no existe informacin detallada al interior de los subsectores, es posible inferir, en trminos gruesos, que el crecimiento del sector pesca est asociado al desarrollo de la industria acucola, particularmente la salmonicultura, en tanto que la cada en la participacin del agropecuario-silvcola est asociada a la contraccin de la actividad agrcola tradicional de la Regin.31
Tabla 5. Composicin del PIB por clase de actividad econmica en la X Regin de Los Lagos (Porcentaje)
Aoa 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
a
Agropecuariosilvcola 21,3 21,6 22,1 22,1 21,2 22,0 20,0 18,5 18,4 18,5 18,0 15,8 13,7 11,8 12,4 11,0 11,1 10,6 10,7 9,0 8,8 9,0
Pesca 6,7 5,6 7,1 5,9 5,9 8,3 9,1 10,5 11,2 12,0 14,0 17,4 20,5 13,1 11,3 15,1 18,1 18,6 17,1 14,0 14,1 12,4
Resto 72,0 72,8 70,8 72,0 72,9 69,7 70,9 71,0 70,4 69,5 68,0 66,8 65,8 75,2 76,3 74,0 70,9 70,8 72,2 77,0 77,1 78,6
Total PIB 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Elaboracin propia en base a estadsticas de PIB Regional, Banco Central de Chile.
Notas: Cifras perodo 1985-1997, base en millones de pesos de 1986. Perodo 1998-2003, millones de pesos de 1996. Perodo 2003-2006, base millones de pesos 2003.
Generacin de empleo
31
Un anlisis de los efectos de la salmonicultura sobre las economas campesinas de la Regin de Los Lagos es provisto por Amtmann y Blanco (2001). Los autores concluyen que los principales efectos de la actividad acucola sobre las economas campesinas de la Regin incluyen migraciones intra-regionales a ciudades intermedias vinculadas a las nuevas oportunidades laborales, trabajo asalariado femenino y juvenil, y cambio en la estructura del gasto familiar.
355
El desarrollo de la industria acucola en general, y de la salmonicultura en particular, ha generado nuevas oportunidades de empleo, incluyendo a segmentos tradicionalmente con menores oportunidades para obtener ocupacin, tal es el caso del empleo femenino. La actividad de la industria gener de manera creciente empleos en piscicultura, centros de cultivo y plantas de procesamiento. Es precisamente en este ltimo eslabn donde se concentran las ocupaciones generadas. Adicionalmente, aunque no disponemos de estimaciones de empleo generado, es tambin relevante la industria de servicios relacionados. Estimaciones de la propia industria, sugieren que el empleo total de la salmonicultura hacia el ao 2006 alcanzaba a 53 mil puestos de trabajo, 35 mil de los cuales eran empleo directo (piscicultura, cultivo, plantas de procesamiento). La mayor parte de este empleo estara localizado en la X Regin, particularmente en las provincias de Puerto Montt y Chilo. Un documento reciente del Departamento de Anlisis Sectorial de la Subsecretara de Pesca del Gobierno de Chile sugiere que el empleo directo asociado a centros de cultivo de Salmn del Atlntico habran alcanzado durante el ao 2007 a alrededor de 2.000, en tanto que el empleo asociado a plantas de proceso con abastecimiento de Salmn del Atlntico bordeara los 11.000 empleos equivalente, con una participacin femenina cercana al 50%.32
32
El concepto de empleos equivalentes corresponde al nmero de ocupados considerando que todos ellos hubieran trabajado jornada completa en sus correspondientes actividades. Ello permite realizar comparaciones adecuadas respecto a niveles de ocupacin a travs del tiempo y cuando las actividades consideradas incluyen jornadas dispares de trabajo.
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Tabla 6. Tasa de desempleo pas, X Regin, Provincia de Llanquihue, y Provincia Chilo y Palena. (Trimestre Agosto-Octubre 1990-2009)
Periodo 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Llanquihue nd nd nd nd nd nd 2,7 2,9 3,9 6,2 4,7 nd nd nd nd nd 4,4 4,2 6,2 Chilo y Palena nd nd nd nd nd nd 4,4 3,6 5,9 9,6 5,7 nd nd nd nd nd 6,0 4,6 3,3 Total X Regin 3,8 3,6 3,4 3,5 4,7 4,0 3,7 3,3 4,9 7,6 5,9 6,5 7,4 7,3 7,3 6,9 6,0 5,1 4,5 Pais 8,2 8,8 6,9 6,7 8,6 7,3 6,6 6,4 7,0 11,4 10,6 10,4 10,5 9,9 10,8 9,4 7,4 7,7 7,5
8,7 6,6 7,5 9,7 Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas, INE. Notas: Periodo 2008-2009 las cifras de la X Regin excluyen la Provincia de Valdiva (actual Regin de Los Ros). En este sentido, las cifras para estos aos no son estrictamente comparables con la antigua Regin de Los Lagos.
La Tabla 6 presenta la evolucin del desempleo a nivel nacional y la X Regin para el perodo agosto-octubre de cada ao entre 1990 y 2009. Se ha agregado adems, para perodos en que la que se encontr disponible, la tasa de desempleo de dos provincias de la X Regin en que se concentra la actividad acucola, particularmente, la salmonicultura. La tasa de desempleo de la X Regin y de cada una de las provincias consideradas es sistemticamente menor que la tasa de desempleo nacional en cada ao del perodo considerado. Se observa tambin un incremento en la tasa de desempleo de la Regin y las provincias consideradas, particularmente durante el ao 2009. Aunque las cifras son gruesas, y consideran slo una observacin, sto podra dar una indicacin, aunque parcial, del efecto de la crisis debido a la irrupcin de la enfermedad ISA que afect a la salmonicultura a partir de mediados del ao 2007. Dada la concentracin de la actividad a nivel comunal, es altamente probable que los efectos contractivos en empleo se concentren en determinadas comunas de la regin y provincias en que se desarrolla principalmente la actividad; particularmente serio podra ser el caso de Quelln en la Provincia de Chilo y Palena.
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Exportaciones Consistentemente con el desarrollo de la salmonicultura previamente descrito, las exportaciones del sector pesquero chileno estn fuertemente concentradas en recursos como el Salmn del Atlntico y Salmn del Pacfico (ver Tabla 7). Las exportaciones de Salmn del Atlntico durante 2008 alcanzaron a alrededor de US$ 1.500 millones. Para un patrn de comparacin, tal cifra representa un 37% del total de las exportaciones del sector pesquero chileno. Las exportaciones de harina de pescado, otro producto relevante de la canasta exportadora del sector pesquero de Chile representaron durante el ao 2008 slo un 12% de dicho total. Entre los principales pases de destino de exportaciones de productos pesqueros congelados y frescos refrigerados entre los que se incluyen los procesamientos de salmones son Japn, Estados Unidos, Alemania, Francia, Brasil, y Espaa.
Tabla 7. Principales recursos exportados por el sector pesquero chileno al ao 2008
Recurso Exportado Salmn del Atlntico Trucha Arco iris Peces Pelagicos s/e Salmn del Pacifico Jurel Chorito Merluza del Sur Salmn s/e Erizo Otros Total
Valor (Miles US$) 2008 1.497.010 594.010 511.488 298.849 152.205 131.882 97.392 85.285 77.162 665.404 4.110.687
Fuente: Tablas de Cosechas y Exportaciones Consolidadas al mes de Diciembre de 2008 (www.subpesca.cl).
Es interesante mencionar que la industria ha evolucionado a travs del tiempo desde la produccin de productos con bajo valor agregado (por ejemplo Salmn fresco) hacia productos de mayor elaboracin destinado a segmentos especficos de mercado, (tales como los productos ahumados, diversos tipos de filete, etc.).
2.2 Impactos ambientales Los impactos ambientales de la salmonicultura son diversos. La literatura relacionada sugiere las siguientes reas de impactos principales: (1) Escape de salmones, (2) Calidad del agua, sus nutrientes y otros ecosistemas (por uso de alimentos e insumos qumicos, descarga de nutrientes), (3) Uso de productos qumicos y antibiticos, (4) transmisin de enfermedades e infecciones.
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Escape de salmones La magnitud del problema es desconocida, pero las cifras oficiales reportadas en el Informe de la OCDE/CEPAL 2005 sobre el desempeo ambiental de Chile indican que se habra producido durante el ao 2004 un incidente de escape de hasta 1 milln de salmones durante una tormenta. El efecto de los escapes se transmitira a travs de la reproduccin y alimentacin de otras especies silvestres, con consecuencias sobre el ambiente natural y el desarrollo de otras actividades productivas ligadas a la pesca (por ejemplo, reduccin en niveles de abundancia de ciertas especies con impactos sobre la pesca artesanal). Este tipo de problemas presenta como desafo regulatorio el diseo de un sistema de incentivos destinado a motivar el esfuerzo de prevencin de parte de las empresas. Tal sistema de incentivos podra incluir estndares tecnolgicos de seguridad en operacin de los centros, un sistema adecuado de sanciones en caso de ocurrencia de escapes, y procedimientos expeditos de aplicacin de tales sanciones, de manera de generar suficiente poder para motivar la prevencin.
Calidad del agua, sus nutrientes y otros ecosistemas Los efectos de la salmonicultura en la calidad del agua, sus nutrientes, y otros ecosistemas, dependen tanto del nivel de la actividad productiva lo cual a su vez determina la cantidad de descarga de nutrientes inorgnicos (nitrgeno y fsforo) , la tecnologa de produccin (densidad del stock de peces) y caractersticas ambientales y fsicas de los sitios en que se localiza la produccin en las zonas costeras. Un informe cientfico reciente indica que entre todos los factores relevantes, el que aparece como ms importante, es el referido a aspectos propios de la dinmica del agua (ver por ejemplo, Buschmann et. al. (2007). Entre los desechos orgnicos que se acumulan bajo las balsas jaulas se incluyen, por ejemplo, alimentos no utilizados, afectando la vida en el fondo marino.33 En el caso de salmonicultura en lagos del sur de Chile existe evidencia de impactos negativos por su reducido tamao, escasa profundidad y caractersticas propias de la dinmica del agua en los referidos sitios (Buschmann et. al. (2007). Los efectos de la actividad de la salmonicultura sobre la calidad del agua parecen ser heterogneos y caso especficos dependiendo tanto de quien los provoca como tambin del lugar en que se producen. Una implicancia inmediata es que el diseo regulatorio debera ser diferenciado, lo cual requiere informacin cientfica y tecnolgica detallada previo al
33
Un impacto adicional relacionado a la alimentacin y que es sugerido en la literatura, tiene relacin con la presin que se producira a partir de la expansin de la salmonicultura sobre pesqueras pelgicas orientadas orientada a la produccin de harina de pescado, principal insumo en la elaboracin de alimentos de salmones. De acuerdo a estimaciones disponibles, para producir 1 kg de salmn se requeriran alrededor de 8 9 kg de peces pelgicos (Fundacin Terram, 2008). Una cifra alternativa es provista por el informe OCDE/CEPAL sobre el desempeo ambiental de Chile, en que se indica que en magnitud equivalente de peso fresco, para producir 1 kg de salmn se requieren entre 3 y 5 kg de pescado. Sin embargo, el concepto de presin es discutible, particularmente porque las pesqueras que sustentan la produccin de harina cuentan con medidas de regulacin pesquera especficas, tales como cuotas globales (e incluso individuales) de capturas, Rgimen Artesanal de Extraccin (RAE) en el caso artesanal, entre otros. Al respecto, cabe considerar que la produccin de harina se consume slo en aproximadamente un 40% a nivel domstico.
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otorgamiento de concesiones, as como evaluacin frecuente y sostenida a travs del tiempo. 34
Uso de productos qumicos y antibiticos Entre los productos qumicos y antibiticos utilizados por la industria se incluyen: fungicidas, colorantes, tetraciclina, cido oxilinico, flumequina y penicilina. Se ha sugerido la necesidad de controlar el uso excesivo de antibiticos en la salmonicultura. Dos son los problemas regulatorios principales que fueron detectados recientemente: falta de recopilacin y procesamiento de estadsticas sobre el uso de antibiticos en la industria, y ausencia de supervisin del control veterinario (OCDE/CEPAL 2005, pg. 187).
Transmisin de enfermedades e infecciones Las principales enfermedades que afectan a la produccin de salmones en Chile son: septicemia rickettsial salmondea (SRS) producida por una bacteria; enfermedad bacteriana del rin (BKD, por su sigla en ingls); Caligidosis, generada por un microcrustceo conocido como piojo de mar; y la Anemia Infecciosa del Salmn (ISA por su sigla en ingls: Infectious Salmon Anemia), enfermedad que es transmitida por partculas virales presentes en la mucosa, y desechos en los centros de cultivos que estn presentes en el agua, o por contacto directo entre peces (ver Crisis en la Salmonicultura Chilena, Fundacin Terram (2008)). Al respecto, es interesante notar que, especficamente, en el informe OCDE/CEPAL se indicaba textualmente que el exceso de animales contribuye a propagar enfermedades como la anemia infecciosa del salmn (OCDE/CEPAL pg. 184 (2005)).
3. Crisis y ajuste: El cambio regulatorio

3.1 La enfermedad ISA En julio de 2007 se detect el virus de la Anemia Infecciosa del Salmn. Los brotes se propagaron rpidamente a travs de una extensa zona geogrfica, que incluy centros de cultivo en la X y XI Regiones, localizados tanto en el mar como en agua dulce, con 64 y 8 centros en cada regin, respectivamente, durante el perodo julio 2007-julio 2008.35 Las medidas iniciales consistieron en declarar varias decenas de centros de cultivo en cuarentena y en la eliminacin de planteles enfermos. La enfermedad continu desarrollndose afectando seriamente a la industria. El mximo de detecciones (brotes) fue medido a mediados del ao 2008. Es muy probable que la rpida propagacin de la
34
Las reformas regulatorias impulsadas para el sector parecen avanzar en la referida direccin. Un Proyecto de Ley de Acuicultura, actualmente en trmite legislativo en el Congreso Nacional, considera diversos cambios en cuanto al emplazamiento de las concesiones acucolas incluyendo, entre otros: eliminacin de autorizaciones de acuicultura en ros y lagos no navegables, eliminacin de la posibilidad de establecer reas apropiadas para la acuicultura intensiva en ros navegables (Entrevista personal con Edith Saa, Ingeniero Pesquero). 35 Es importante sealar que el ISA slo afecta al Salmn del Atlntico, el resto de los salmnidos podran eventualmente ser agentes de propagacin, sin embargo, no son afectados por la referida enfermedad.
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enfermedad a travs del contagio en distintos centros haya sido favorecida por la alta concentracin geogrfica de la actividad, una alta densidad poblacional de la especie, y eventualmente por otras prcticas inadecuadas de manejo asociadas al ejercicio de la bioseguridad. En la X Regin, los brotes de virus ISA se han concentrado mayoritariamente en centros de cultivos localizados en la isla de Chilo, habindose detectado brotes tan al sur como Melinka e incluso Puerto Aysn en la Patagonia chilena (ver Informe de SERNAPESCA, Unidad de Acuicultura, julio 2008). Relacionado con la evolucin de la enfermedad, el nivel de cosechas de Salmn del Atlntico se habra reducido en alrededor de un 33% hacia mediados del ao 2009 con respecto a igual perodo del ao anterior (ver Informe Sectorial, Subsecretara de Pesca del Gobierno de Chile, Agosto 2009). De acuerdo a la informacin ms reciente disponible, la contraccin de cosechas de Salmn del Atlntico podra ser incluso mayor, bordeando el 40% (ver Tabla 8).
Tabla 8. Cosechas de salmn en centros de cultivos por especie y total, 2008-2009 (cifras en miles de Tons.)
Especie Salmon Atlntico Trucha Arcoiris Totald del
2008 2008 a 2009b Var. %c 388,8 233,5 141,5 92,3 149,4 45,8 99,3 46,6 86,5 -39,0% 0,0% -13,0% -23,0%
Salmon Plateado
870,8 573,1 438,9
Fuente: Informes Sectoriales de Pesca y Acuicultura ao 2009 (www.subpesca.cl), basados en Estadsticas de Pesca, del Servicio Nacional de Pesca, y Anuarios de Pesca (www. sernapesca.cl).
Notas: a Datos periodo Enero-Agosto 2008. b Datos provisorios periodo Enero- Agosto de 2009. c Variacin porcentual Enero-Agosto 2009 con respecto a igual periodo d Incluye cosechas de peces, moluscos y algas.
del ao anterior.
Naturalmente, la contraccin de las cosechas de Salmn del Atlntico tiene asociados otros efectos relacionados, incluyendo reduccin en el nivel de exportaciones y en el nivel de empleo directo e indirecto generado por la actividad. Un informe reciente del Departamento de Anlisis Sectorial (DAS) de la Subsecretara de Pesca del Gobierno de Chile referido a los efectos del ISA sobre la industria de salmnidos en Chile indicaba que, en base a la disminucin proyectada de las cosechas durante el ao 2009, seran afectadas un total de 7.800 plazas de trabajo en el sector de plantas de proceso de la industria (ver Minuta DAS, Efectos del ISA sobre la Industria del Salmn del Atlntico (Salmo Salar)). No obstante que la magnitud exacta de la contraccin en el nivel de las ocupaciones es desconocida, lo cierto es que la irrupcin del ISA ha generado consecuencias negativas en cosechas, produccin de plantas, exportaciones y empleo. 3.2 Cambios regulatorios recientes
361
Como consecuencia directa del desarrollo del virus de la ISA, se han generado cambios en los procesos productivos al interior de la industria, afectando de diversas formas distintos eslabones de la cadena de produccin. Adicionalmente, los cambios tambin han afectado al mbito pblico responsable de las regulaciones y control de las actividades del sector. En particular, en este mbito se han desarrollado y acelerado cambios regulatorios, entre ellos, algunos destinados especficamente a mitigar y controlar el desarrollo de la enfermedad en el corto plazo, y otros que estaban siendo considerados antes del ao 2007 (ver por ejemplo la seccin reas para Mejorar en el mbito de la acuicultura chilena en el informe OCDE/CEPAL 2005, pg. 186-189). De igual modo, recientemente se han generado iniciativas legales destinadas a generar un nuevo marco para el desarrollo de la actividad de la industria. Una parte importante de los progresos alcanzados en breve tiempo en las transformaciones en el mbito de la regulacin al sector, se han desarrollado en el marco del funcionamiento de la denominada Mesa de Trabajo del Salmn. Se trata de una iniciativa de coordinacin pblica intersectorial destinada a abordar aspectos institucionales, regulatorios, ambientales, ordenamiento de concesiones y de innovacin del sector salmonero chileno, cuyo fin ltimo es asegurar la viabilidad de la actividad. La instancia ha generado una cantidad de iniciativas de modificaciones regulatorias. Entre otros aspectos en que se han producido avances significativos en el mbito regulatorio se incluyen mejoramiento de reglamentos considerando aspectos tcnicos sensibles y relevantes, cuya ausencia se hizo evidente a partir de la crisis generada por el desarrollo de la enfermedad asociada al virus ISA. Los cambios han afectado a los tres reglamentos principales: RAMA, RESA, y reglamento de importacin de ovas.36 Debido a que dado el contexto de la Ley General de Pesca y Acuicultura no era posible avanzar en otros cambios a travs de modificaciones reglamentarias, se gener un Proyecto de Ley de Acuicultura que se encuentra actualmente en trmite Legislativo en el Congreso Nacional chileno. El referido cuerpo legal inici su trmite en el mes de enero del presente ao. El Proyecto de Ley referido considera entre otros mbitos, cambios en relacin al otorgamiento de concesiones, cambios referidos al emplazamiento de concesiones, cambios en materia de normativa ambiental y sanitaria; modificaciones tendientes a generar un nuevo ordenamiento territorial y productivo de la industria. Adicionalmente, el cuerpo legal en trmite incluye tambin aspectos referidos al diseo de sanciones por incumplimiento a la normativa, incrementos en pago de patente y fortalecimiento de la institucionalidad encargada del control y fiscalizacin para el cumplimiento. Se estima que los cambios regulatorios ya realizados y aquellos actualmente en proceso, no habran sido posibles de incorporar sin el contexto de crisis generado por el virus ISA. Este evento de transmisin de enfermedades gener el espacio para la discusin de poltica pblica e hizo evidente la necesidad de mayores y mejores regulaciones dada la vulnerabilidad exhibida por el sector. Esa situacin tambin hizo posible un incremento en los fondos pblicos destinados a la actividad regulatoria y fiscalizadora de parte del Estado sobre la actividad acucola, incluyendo adems la provisin de fondos para investigacin cientfica y estudios tcnicos que se estimaron necesarios para mejorar el conocimiento existente sobre los impactos de la actividad de salmonicultura.
36
Entrevista personal con Edith Saa, Ingeniero Pesquero, participante en la Mesa de Trabajo del Salmn.
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Desde otra perspectiva, los cambios regulatorios han generado tambin la necesidad de ajuste de las empresas. El Estado ha intervenido tambin en este mbito mediante la generacin de garantas para aquellas empresas que debido a modificaciones reglamentarias han debido modificar su escala y forma de produccin. Adicionalmente, se encuentra actualmente en operacin un plan de ayuda dirigido a los trabajadores de la industria. Dicho programa fue establecido por el Gobierno con el propsito de mitigar las consecuencias negativas de la crisis y ajuste del sector.
4. Conclusiones y recomendaciones
Si bien este caso se asoci con el uso efficiente del agua, cabe resaltar que es multifactico (lo que queda en evidencia en los multiples impactos ambientales previamente mencionados), por lo que es difcil identificar un uso ineficiente de un solo recurso, en el sentido tradicional. La actividad acucola impacta sobre los recursos agua y ecosistemas afectados por el escape, los productos qumicos y las enfermedades. El uso de productos qumicos y/o alimentos tienen impacto tambin en la produccin de salmn. Un uso eficiente sera mejorar el manejo y las tcnicas de trabajo de modo que se logre el mismo beneficio y se disminuyan los impactos mencionados. La actividad acucola, y especficamente la salmonicultura en Chile experiment un proceso de extraordinario crecimiento durante las ltimas dos dcadas. Ello se tradujo en expansin de la produccin tanto a nivel de centros de cultivos como de plantas procesadoras, aumento en los niveles de exportaciones, e impactos positivos a nivel de empleo en las zonas geogrficas en que tal actividad se ha concentrado. El desarrollo descrito introdujo impactos econmicos y sociales significativos a travs de la generacin de empleos productivos, y constituy incluso una alternativa laboral para trabajadores agrcolas, pescadores artesanales, y sus familias. Las nuevas oportunidades laborales habran generado cambios incluidos movimientos migratorios, oportunidades de empleo para segmentos usualmente postergados, y transformaciones de la estructura productiva general de zonas geogrficas especficas en el sur de Chile, modificando incluso la oferta educativa regional y nacional. El fuerte desarrollo productivo de esta industria no ha estado exento de crticas por sus potenciales impactos ambientales. Estos han estado referidos al uso de productos qumicos y antibiticos, efectos negativos sobre la calidad de las aguas, y consecuencias sobre la diversidad biolgica, seguridad y condiciones laborales, entre otros. El sector de la salmonicultura experiment desde mediados del ao 2007 la irrupcin de la enfermedad Anemia Infecciosa del Salmn (virus ISA). Desde su deteccin durante el mes de julio del ao 2007 la enfermedad se transmiti hacia diversos centros de cultivos de salmn. La cantidad de brotes en centros de cultivo habra alcanzado su nivel mximo a mediados del ao 2008. Como consecuencia de la transmisin de la enfermedad infecciosa, la actividad productiva ha sido severamente afectada, constatndose cierre de centros de cultivos, reducciones significativas en produccin y prdida de empleos, generando de paso impactos sociales negativos focalizados en zonas especficas. La actividad ligada a la salmonicultura se habra aparentemente expandido, sin que se contara con el debido desarrollo de un marco regulatorio adecuado destinado a anticipar 363
problemas ambientales/enfermedades transmisibles, y con una excesiva confianza en la autorregulacin del propio sector productivo. Este caso sugiere lecciones respecto a la necesidad de que actividades productivas con impacto ambiental o que usan el medio ambiente como un factor productivo requieren considerar, junto a aspectos tecnolgicos y econmicos, las interrelaciones con el medio ambiente. Tales interrelaciones son bi-direccionales: la actividad productiva puede tener consecuencias ambientales y, al mismo tiempo, cambios ambientales pueden generar impactos significativos en la actividad productiva. A pesar que la consideracin de las interacciones entre la actividad productiva y sus efectos en el medio ambiente puede resultar relativamente obvia, sta puede llegar a ser en diversos casos ignorada. En este sentido, la experiencia indica que eventuales omisiones de consideraciones ambientales traducidas en un marco regulatorio y de fiscalizacin inadecuado, pueden tener como consecuencia un desarrollo productivo caracterizado por crecimiento acelerado, en conjunto con una eventual fragilidad y vulnerabilidad de las actividades econmicas relacionadas. De igual modo, la provisin de informacin sistemtica, pertinente y oportuna constituyen tambin un elemento deseable del sistema regulatorio. La informacin con estas caractersticas puede contribuir y hasta jugar un papel clave en la discusin y evaluacin de polticas pblicas relacionadas al desarrollo de industrias que utilizan recursos naturales y ambientales. El estudio de caso permite ilustrar tambin el tema respecto a cul es el modelo de desarrollo deseado. En particular, dado que el desarrollo de industrias basadas en el uso intensivo de recursos naturales y ambientales pueden generar no solo crecimiento econmico sino tambin graves impactos negativos, surge la pregunta respecto a cmo conciliar ambas dimensiones, o cunto impacto la sociedad est dispuesta a tolerar a cambio de la generacin de empleo, ingresos, y desarrollo de zonas extremas, entre otros. Se plantea tambin el desafo respecto a cmo se articula el sector pblico primero y luego ste con el sector privado para estructurar un diseo regulatorio apropiado y dinmico acorde a la actividad. En el caso especfico del desarrollo de la salmonicultura chilena es posible plantear a manera de hiptesis que de no haberse producido la crisis del virus ISA, probablemente no habran existido los soportes poltico y social necesarios para reconocer los problemas del sector y hacer viable las necesarias modificaciones regulatorias y los cambios legales actualmente en tramitacin. Finalmente, este caso sugiere tambin lecciones respecto a la necesidad de contar con diseo regulatorio especfico en el mbito de actividades econmicas intensivas en el uso de recursos naturales y ambientales. El marco regulatorio debiera desarrollarse adems de manera que considere las complejidades propias de la actividad involucrada. Conocimiento cientfico para generar tal diseo regulatorio parece ser tambin muy relevante.
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INFORME PNUMA/RED MERCOSUR EFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS EN AMRICA LATINA: PERSPECTIVAS ECONMICAS
Estudio N 6 EL PROGRAMA NACIONAL DE RECAMBIO DE AMPOLLETAS EN

CHILE
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Sandra Briceo, Comisin Nacional del Medio Ambiente Walter Gmez, Departamento de Ingeniera Matemtica, Universidad de La Frontera Carlos Chvez, Departamento de Economa, Universidad de Concepcin
Diciembre, 2009
1. Introduccin
Este estudio de caso presenta la implementacin de un Programa Nacional de Recambio de Ampolletas (PNRA) de Chile, que forma parte de los programas creados y financiados por el Programa Pas de Eficiencia Energtica (PPEE) de la Comisin Nacional de Energa (CNE). Las principales materias de inters en la descripcin del PNRA, son aquellas relacionadas con: i) el contexto energtico chileno; ii) la iniciativa del desarrollar e implementar programas tendientes a optimizar la eficiencia energtica nacional;
37
Los autores agradecen la valiosa informacin proporcionada por Marcelo Padilla y Valery Rebolledo, profesionales del Programa Pas de Eficiencia Energtica (PPEE) de la Comisin Nacional de Energa de Chile (CNE) y encargados, especficamente, del Programa Nacional de Recambio de Ampolletas (PNRA (2008), e Ilumnate con Buena Energa, (2009), por las entrevistas concedidas y por facilitar el acceso a los estudios tcnicos y de seguimiento realizados por estas iniciativas de eficiencia energtica. Adicionalmente, se agradece tambin a Daniela Zaviezo y Pamela Mellado, funcionarias igualmente del PPEE, por su colaboracin y participacin en el taller sobre eficiencia energtica y uso eficiente de recursos organizado por la Red Mercosur y realizado en Montevideo, Uruguay en julio de 2009. No obstante, las opiniones presentadas en este informe de estudio de caso son de exclusiva responsabilidad de los autores.
367
iii) la eleccin de implementar el PNRA como el primer programa de recambio tecnolgico a nivel nacional tendiente a generar eficiencia energtica en el sector residencial; iv) el mecanismo y la focalizacin del PNRA y sus implicancias socio-econmicas y, finalmente; v) cules son los resultados actuales del programa y las principales recomendaciones que aporta la implementacin de este tipo de medidas a las polticas pblicas que buscan a incentivar y generar la eficiencia energtica en los hogares. El anlisis presentado respecto del PNRA, fue logrado gracias a la revisin de material tcnico e informes oficiales existentes, con informacin acerca del diseo, implementacin y replicacin del programa en estudio, y a dos entrevistas especficas a las personas encargadas de la ejecucin del programa, de donde se obtuvo informacin relacionada a la toma de decisiones en la eleccin de cursos de accin, frente a problemas en la aplicacin prctica. La eficiencia energtica (en adelante EE) en Chile, es uno de los principales objetivos estratgicos de poltica energtica y su potencial es reconocido como una fuente de energa, capaz de evidenciarse dentro de la matriz energtica nacional. Por tal motivo, se han fortalecido las polticas internas de eficiencia en el uso de energa, lo que ha permitido el desarrollo de medidas de EE en el mbito del consumo. Como una de estas medidas, surge el PNRA, el cual busca consolidar en el sector residencial la cultura de la EE, mediante el reconocimiento en los hogares del ahorro en el gasto en consumo anual de energa, a travs del recambio de sus antiguas ampolletas de alto consumo, por ampolletas de bajo consumo. El ahorro generado por la implementacin del PNRA en consumo de energa, contribuye a ampliar la disponibilidad de la energa generada. Adicionalmente, el uso eficiente de la energa, puede reconocerse como un aporte a la mitigacin de gases de efecto invernadero (GEI) en el control del cambio climtico. La estructura del presente documento contempla 5 secciones. La segunda seccin presenta una breve descripcin del contexto ambiental y energtico que introduce a la importancia del tratamiento de la eficiencia en el uso de recursos energticos, para una economa emergente como la chilena. En la tercera seccin, se describen los hitos que generaron la creacin del PNRA, y se presentan la descripcin y los cambios en el mecanismo y la implementacin que el PNRA ha tenido en los dos aos de funcionamiento como programa de gobierno. Como ltima seccin, se muestra el desempeo del PNRA en cuanto a cobertura y cantidad de recambios logrados, y las principales recomendaciones y/o lecciones aprendidas de su implementacin.
2. Contexto energtico nacional

La energa es un factor fundamental para el desarrollo econmico y social de las comunidades. De su generacin, disponibilidad y uso, dependen todos los procesos productivos que sustentan las economas nacionales y las condiciones de bienestar y mejora en la calidad de vida de quienes la aprovechan. Luego de la crisis del petrleo de 1973, las economas de pases desarrollados, inician un perodo sostenido de reduccin en el crecimiento del consumo energtico, paralelo al aumento del producto interno bruto (PIB). En Chile, por el contrario, el consumo promedio anual de energa ha crecido durante la ltima dcada a tasas similares, e incluso 368
superiores, a las reportadas para su crecimiento econmico, presentando una distribucin equilibrada de la participacin en el consumo de energa por parte de tres grandes sectores: industrial (38%), transporte (32%) y residencial y comercial (30%). (Figura 1) (CAS-PPEE, 2009).
Figura 1. Evolucin del Consumo por Sector Econmico en Chile
Nota: Consumo Energtico en Teracaloras. Fuente: Elaboracin propia con datos de la CNE 2009.
3. Eficiencia Energtica (EE) y lineamientos de poltica energtica en Chile.

El consumo actual y el incremento de las demandas energticas a nivel mundial, anticipan dificultades para garantizar una generacin de energa sostenible y sustentable. Se prev la necesidad de implementar medidas que permitan continuar con los niveles de consumo existentes, considerando dos aspectos: la reduccin del impacto ambiental asociado a su generacin, y el resguardo de los requerimientos energticos que exige la continuidad de los procesos de desarrollo socio-econmico. En el ao 2005, como resultado de una Evaluacin del Desempeo Ambiental, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), recomienda al Chile fortalecer las polticas internas de eficiencia en el uso de energa y avanzar en el desarrollo de medidas de EE en el mbito del consumo. En respuesta a estas recomendaciones, se materializ la creacin del Programa Pas de Eficiencia Energtica (PPEE), cuya misin es consolidar el uso eficiente de energa, contribuyendo al desarrollo energtico sustentable de Chile. La EE es hoy uno de los principales objetivos estratgicos de la poltica energtica de Chile. La estrategia en torno al aprovechamiento de la EE como fuente de energa, es uno de los nuevos lineamientos de poltica energtica, propuestos por el ministro de energa, y evidencia el creciente inters por evolucionar hacia el uso de la energa mnima necesaria para generar una unidad de PIB , para satisfacer las necesidades energticas 369
residenciales manteniendo un determinado nivel de confort38. Lo anterior, no solo depender de la capacidad de generacin de energa, sino del nivel de costo asociado a su disponibilidad y aprovechamiento. Esto se puede lograr a travs de la implementacin de diversas medidas e inversiones a nivel tecnolgico, de gestin y de hbitos culturales en la comunidad. De este modo, la EE se instala como un factor que contribuye, de manera costo-eficiente, a asegurar la oferta que requiere la evolucin de la demanda de energa. El uso eficiente de energa, proporciona beneficios estratgicos, econmicos, sociales y ambientales. Para las economas emergentes, como es el caso de Chile, garantizar el suministro de energa es un factor de gran importancia para dar continuidad a los procesos productivos y de bienestar social, requeridos tanto a nivel nacional e internacional. La capacidad de generar energa se convierte entonces en un recurso estratgico, si se considera la reduccin de la vulnerabilidad del pas por dependencia de fuentes energticas externas. En relacin a los beneficios econmicos y sociales, la asimilacin del concepto de EE, y su reconocimiento al interior de la matriz energtica, como fuente de generacin de energa, hace posible la reduccin de costos de abastecimiento energtico. Lo anterior puede darse en la medida en que, la unidad de energa ahorrada, a travs de programas de EE, puede tener un costo significativamente menor al costo promedio de generacin de energa, traducindose adems, un menor gasto del ingreso de las familias en energa. Adicionalmente, la reduccin de las presiones sobre los recursos naturales, tanto locales como globales, generadas por la incorporacin de la cultura de la EE, incide en la reduccin de la tasa de crecimiento de la demanda por energticos, as como en las emisiones de CO2, conducentes al calentamiento global. La consolidacin de una cultura de EE en la sociedad, considera iniciativas dirigidas al sector industrial, comercial y residencial. A ste ltimo sector apunta una de las iniciativas del PPEE, el Programa Nacional de Recambio de Ampolletas (PNRA), que busca mediante el reemplazo de ampolletas de alto consumo de energa, generar en los hogares un ahorro en el costo del consumo anual de energa, contribuir a ampliar la disponibilidad de energa generada y al desarrollo sostenible y la mitigacin de los efectos del cambio climtico a travs de la reduccin de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).
4. El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas

El PNRA, surge como respuesta a aspectos que involucran variables que afectaron el escenario energtico de Chile y motivos estructurales de largo plazo. En el escenario energtico chileno, se presentaban dos aspectos importantes. Uno de ellos tena relacin con los fenmenos naturales y comerciales que afectaban el suministro de energa en Chile, ya que se viva un periodo de intensa sequa que no permita explotar el potencial hidroelctrico del pas y, adems, el suministro del gas natural desde Argentina se redujo considerablemente. Chile se encontraba en una situacin de crisis energtica, que por motivos naturales, econmicamente se tradujo en alzas en los precios de la energa elctrica. Al mismo tiempo, Chile se encontraba generando estrategias que permitieran iniciar el desacople estructural entre consumo energtico y crecimiento econmico evidenciado en el estudio reportado por la OCDE lo que supona idear lineamientos de
38
En: Poltica Energtica. Nuevos Lineamientos. Comisin Nacional de Energa (CNE) 2008.
370
poltica que encaminaran al pas en esa va. Tomando en consideracin este contexto, se promovi la implementacin de una iniciativa tendiente a trabajar en la solucin o integracin de estos aspectos. En el ao 2005, en el marco del Programa Pas de Eficiencia Energtica, el Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) realiza, en convenio con la Comisin Nacional de Energa (CNE), un estudio en el Gran Santiago, sobre el comportamiento del consumo energtico de las familias. Dicho estudio seala particularmente que un sector de la poblacin tiene algn grado de disposicin a la incorporacin de conceptos de EE en sus hbitos cotidianos, an cuando los costos asociados exceden las posibilidades y prioridades reales de dichas familias, y que el uso de aparatos eficientes se traduce puntualmente en el uso de ampolletas con ahorro de energa.39 En el mismo ao, un estudio similar, indica que cerca de un 60% del consumo de energa elctrica en los hogares chilenos, lo compone el uso de iluminacin (27,3%) y refrigeradores (32,3%), seguidos de artefactos como enceradoras (9,7%) tostadoras (7,7%) y hervidores elctricos (4,3%).40 Adems, el estudio muestra que alrededor del 92% de los hogares tenan lmparas incandescentes tradicionales, con un promedio de 7,6 ampolletas de 74.3 Watts de potencia. Posteriormente, un estudio elaborado por Universidad de Chile para el PPEE41, mostr que los mayores potenciales de EE para el periodo 2008-2021, se encuentran en el sector industrial y el de transporte, con aproximadamente el 67% del potencial total, seguidos de los sectores residencial y minera (Figura 2). De los programas enfocados a la eficiencia energtica en el sector residencial, las mayores potencialidades para el logro de mejoras en el uso de la energa las otorgan aquellos dedicados a la Reglamentacin Trmica de viviendas (82%), y en menor medida los relacionados con iluminacin y artefactos elctricos (PRIEN, 2008).
39
SERNAC (2005): Comportamiento de Consumo Energtico, en Familias Urbanas Tipo del Gran Santiago. Santiago, Convenio SERNAC - CNE, Programa Pas de Eficiencia Energtica: 103 pp. 40 Estudio: Comportamiento del Consumidor Residencial y su Disposicin a Incorporar Aspectos de Eficiencia Energtica en sus Decisiones y Hbitos, CNE, 2005. 41 Estudio: Estimacin del Potencial de Ahorro de Energa, Mediante Mejoramientos de la Eficiencia Energtica de los Distintos Sectores. Programa de Estudios e Investigaciones en Energa (PRIEN), Universidad de Chile. (2008)
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Figura 2. Potenciales de Eficiencia Energtica 2008-2021
Fuente: PRIEN (2008) y PPEE, LatinCarbon (2008).
Considerando dichos antecedentes y estudios tcnicos, se logra avanzar en la idea de hacer operativa la hiptesis que propone que el uso de ampolletas de ahorro de energa, se traduce en trminos marginales, en ahorros efectivos para las residencias que logran incorporar estos recambios. En trminos generales, el recambio de ampolletas tradicionales por eficientes, se traduce en disminuciones en el consumo energtico de Chile. De este modo, en 2008 se da inicio al PNRA, cuyo propsito es incentivar a las familias a mejorar el uso de la energa adems de disminuir el costo de electricidad de las familias beneficiarias.42 No obstante, el PNRA apunta a un alcance mayor, al considerar igualmente la posibilidad de auto-financiarse con la venta de bonos de carbono generados por el ahorro en consumo de energa a nivel residencial, contribuyendo al desarrollo sostenible y la mitigacin de los efectos del cambio climtico a travs de la reduccin de emisiones de GEI convirtindose en una iniciativa pionera en Amrica Latina y el Caribe en la implementacin de mecanismos de desarrollo limpio (MDL).43 Las reducciones de GEI se podrn transar en el Mercado Voluntario mediante la adjudicacin de los derechos sobre la reduccin de emisiones de GEI que el proyecto pueda generar. Para ello, el PPEE realizar una licitacin pblica cuyas ofertas debern cumplir con cuantificar, a travs de una metodologa reconocida, las actividades que permitan conocer los resultados de ahorro en el consumo energtico anual asociado al
42
Los logros obtenidos a 2008 con el PNRA muestran cifras de 580.000 familias beneficiadas, 1.500.000 ampolletas repartidas, una estimacin del ahorro generado de 138,24 GWH anuales. 43 Cabe destacar que en los cuatro aos de duracin promedio de estas ampolletas se prev un ahorro total cercano a los 76,4 millones de dlares americanos para los beneficiarios y de 388 GWh para el consumo energtico de Chile, y se espera que el total de reducciones de CO 2 para periodo 2008 -2013 (tCO2reducidas) sea de 248.202 Ton.
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uso de ampolletas eficientes y la reduccin de emisiones de GEI, generadas por el PNRA. Adems, el proyecto deber someterse a alguno de los estndares de alta calidad existentes en el mercado, y las reducciones de emisiones debern ser verificadas para su posterior transaccin, con objeto de evidenciar la rigurosidad en la implementacin del proyecto (Minuta tcnica, PPEE 2009). 4.1. Implementacin y resultados del PNRA En la prctica, el PNRA en su etapa realizada en 2008, consisti en la entrega de un subsidio total, mediante la provisin gratuita de dos lmparas fluorescentes compactas (LFC, ampolletas de bajo consumo o eficientes) por hogar, entregadas al 40 % ms vulnerable de la poblacin, segn la base de datos del Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN) a partir de la Ficha Proteccin Social. Las LFC debern reemplazar a dos ampolletas incandescentes tradicionales, las cuales requerirn ser presentadas por el beneficiario en el momento del canje44. Para acceder al subsidio, el MIDEPLAN elabora un listado con las familias beneficiarias de acuerdo al puntaje obtenido en la Ficha de Proteccin Social. Los beneficiarios reciben en su domicilio un cupn que les permite acceder al recambio de ampolletas incandescentes por LFS. De esta manera, se verifica que el programa tiene como propsito ayudar a la poblacin de menores recursos a ser ms eficientes en el uso de la energa y acceder a un cambio tecnolgico, que les permite mejoras en cuanto a la calidad de la iluminacin provista y ahorros en el costo de la energa. Previo a la aplicacin del PNRA a nivel nacional, se realiz un programa piloto cuyos resultados indicaron que el uso de las nuevas ampolletas generara una reduccin promedio de 19% en el consumo mensual de energa, reduciendo en promedio el gasto mensual de energa por hogar en aproximadamente 4 dlares americanos. Pese a que el precio de las nuevas ampolletas del PNRA es significativamente ms alto que las tradicionales, se estim que un hogar podra financiar tal adquisicin mediante ahorros de energa logrados en menos de un semestre. La adjudicacin de la compra de ampolletas, mediante el sistema de compras del Estado, se le otorg a la empresa SODIMAC que cuenta con numerosas sucursales a nivel nacional, facilitando la entrega de ampolletas a las empresas de distribucin elctrica de todo el pas, canalizada a travs de la Asociacin de Empresas Elctricas, quienes desarrollaron en conjunto la logstica de distribucin y reposicin de LFS en los puntos de entrega a los usuarios finales. La recoleccin y disposicin segura en contenedores de las ampolletas incandescentes recibidas en canje fue adjudicada a la empresa Hidronor. Para el primer ao de programa se adquirieron 1.500.000 LFS, beneficiando a 683.673 familias. Durante el ao 2008, el programa fue ejecutado de manera escalonada comenzando en las Regiones de Coquimbo, OHiggins, el Maule y la Araucana, y continu luego durante el mes de abril en Bo-Bo y Magallanes y a partir de junio en el resto del pas (ver Tabla 1).
44
Las ampolletas fluorescentes tienen un costo aproximado de $US 5,6 por unidad, por lo que el monto del subsidio alcanzara a $US 11,2 por hogar participante.
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Tabla 1. Resultados de la Implementacin del PNRA 2008. N de Packs entregados a beneficiarios (2008) Merma (2008) N de packs por repartir y/o asignado a proyectos 2009 TOTAL PACKS (pack =2 ampolletas por vivienda) 683.673 46.400 19.927 750.000
Nota: Merma son aquellas bajas involuntarias de packs ocurridas durante la ejecucin del PNRA. Fuente: PPEE, Noviembre 2009
El diseo del PNRA consider como fuente de financiamiento, los ingresos asociados a la venta de la reduccin de emisiones de GEI en los sistemas interconectados de energa del Norte y Centro del Pas. Como mencionado anteriormente, se propone que dichas reducciones sean transadas en el Mercado Voluntario y no en el mercado regulado por el Protocolo de Kyoto (Mecanismos de Desarrollo Limpio MDL), dado que los criterios de aprobacin de proyectos del primero son menos costosos y ms sencillos, asegurando la confiabilidad de las emisiones transadas (Verifed Emission ReductionVERs) y el cumplimiento de las normativas ambientales. El detalle de la reduccin de emisiones estimadas para cada uno de los sistemas elctricos se observa a continuacin:
Tabla 2. Emisiones Estimadas en los sistemas Elctricos Nacionales. ITEM Familias Beneficiadas LFS Distribuidas Factor de Emisin Reducciones Anuales estimadas de CO2 (t CO2 reducidas) Total Reducciones Estimadas 2008-2013 (t CO2 reducidas) Hrs/da Uso de ampolletas Sistema Interconectado del Norte Grande SING 16000 32000 0,0007 2.147 Sistema Interconectado Central SIC 484000 968000 0,0004421 41019
12.344 3,2
235.858
Fuente: Comisin Nacional de Energa, PPEE (2009).
Se estima que la comercializacin de las reducciones de GEI mediante VERs en el Mercado Voluntario, podr asimilarse a la emisin de 248.000tCO2, equivalente a las emisiones promedio anual de aproximadamente 63.500 chilenos. Con la asesora del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en marzo de 2009, la CNE a travs de su PPEE, licita internacionalmente el Primer Proyecto Pblico de Venta de Derechos sobre las Reducciones de CO2, con el objetivo de financiar parte del PNRA; y cuantificar el ahorro de energa elctrica del programa y conocer certeramente las 374
reducciones de GEI asociadas al PNRA. En mayo de 2009, venci el plazo para participar de la licitacin, la cual se declar desierta. Actualmente se tiene una versin revisada de los trminos de referencia sobre los que se realizan las propuestas de licitacin, de manera de hacer ms atractiva la oferta. Sin embargo, an no se inicia el proceso de licitacin y se decidi, en consideracin a los requerimientos exigidos por ambos mercados y a los costos en que se incurrira para cumplirlos, que para las posteriores etapas del PNRA, no se tendr como objetivo el manejo de las reducciones de GEI mediante transacciones MDL y VERs. En su segunda etapa, el programa se presenta bajo el nombre: Ilumnate con Buena Energa, debido a una campaa institucional de armonizacin de iniciativas y programas, tendientes a promover la EE, implementadas por el PPEE.45 Ilumnate con Buena Energa, se enmarca dentro de las iniciativas de recambio tecnolgico para el logro de la EE. Su mecanismo, es similar al utilizado en el PNRA, pero incrementa la cantidad de ampolletas eficientes a subsidiar por hogar, considerando un recambio de 6 ampolletas incandescentes, por las nuevas LFC. La poblacin objetivo del programa contina apuntando a los hogares pertenecientes al 40% de la poblacin chilena ms vulnerable. Este programa se adjudica la compra de 1.399.998 unidades de LFS para ser entregadas a los beneficiarios de todo el pas, reemplazando ampolletas incandescentes en al menos 233.333 viviendas y asumiendo una meta de 1.170.000 ampolletas repartidas antes de diciembre de 2009, a travs de tres modalidades de entrega: los programas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU): Quiero Mi Barrio (QMB), Fondo Solidario de Vivienda (FSV) y el Programa de Proteccin al Patrimonio Familiar (3PF)46(ver Tabla 3). El programa QMB, es un programa innovador en la aplicacin de polticas pblicas de responsabilidad compartida con la comunidad, en el que se seleccionan barrios que presentan dficit de infraestructura, equipamiento, problemas de conectividad y vulnerabilidad social para ser beneficiarios en la implementacin, mediante sinergias con instituciones pblicas y privadas, de modelos de regeneracin urbana participativos, que incorporan a los vecinos como actores relevantes en el proceso de remodelacin del barrio. Con este programa se busca beneficiar a 97.953 hogares, inicindose en las Regiones de Tarapac (934 viviendas), Antofagasta (3.693 viviendas) y Atacama (2.526 viviendas). El programa FSV, est orientado a aquellas personas que acrediten situacin de vulnerabilidad mediante el Puntaje de Carencia Habitacional en la ficha de Proteccin Social. Mediante el FSV, se suma al ahorro de las familias, un subsidio por parte del Estado que permite comprar o construir una vivienda social. Con este programa se pretende beneficiar a 24.230 hogares. Especficamente, para la segunda fase del PNRA, se considera la modalidad de construccin de vivienda nueva. Bajo este programa se pretende incorporar a las viviendas de la Regin de los Ros, en las comunas de Valdivia (33 viviendas) y Malalhue (30 viviendas).
45
As por ejemplo, los programas tendientes a impulsar la EE en el sector productivo, se reconocen bajo el nombre Produce con Buena Energa, los pensados para el sector transporte, bajo el nombre Transporta con Buena Energa, los programas de EE para hogares y viviendas, bajo el nombre Vive con Buena Energa. 46 En la meta de hogares beneficiados a 2009, se cuenta con un nmero significativo de hogares rezagados del 2008, teniendo un total de 87.562 beneficiados dentro del 2009. Se estima adems, se beneficiarn mediante otros programas o instituciones, un total de 1.257 viviendas ms.
375
Finalmente el 3PF, es un programa que ofrece subsidios a propietarios de viviendas, localizadas en zonas rurales o urbanas y que no superan las 650 UF, para ampliar o mejorar la vivienda (y/o su entorno). A la fecha, an se estn definiendo las viviendas beneficiarias bajo esta modalidad, pero se estima que se beneficiarn 22.331 hogares.
Tabla 3. Resultados Esperados de la Implementacin del PNRA 2009 N de Packs entregados a beneficiarios (2009) Beneficiarios rezagados (2008) Merma (2009) TOTAL PACKS (pack 6 = ampolletas por vivienda) 144.514 87.562 1.257 233.333
Nota: Merma son aquellas bajas involuntarias de packs ocurridas durante la ejecucin del PNRA. Fuente: PPEE, Noviembre 2009.
5. Recomendaciones y lecciones
Una vez presentados el contexto en el que surge la iniciativa del PNRA y su implementacin, es de importancia destacar algunos aspectos de poltica y estrategias que fueron relevantes en la ejecucin del mismo. El primero de ellos tiene relacin con la disposicin de Chile a promover la EE como lnea de accin en materia energtica. No se observan barreras a nivel institucional que obstaculicen la promocin y el auge de polticas pblicas vinculadas a la promocin de EE, y esto se debe a que la EE es uno de los lineamientos estratgicos fundamentales de poltica energtica en el mediano plazo, y cuenta con el apoyo y mandato presidencial al acoger las recomendaciones de la OCDE en materia de EE. De esta manera, el PNRA se constituye como el primer incentivo pblico orientado a estimular el mejor uso de la energa a nivel residencial. Su propsito es ayudar a la poblacin de menos recursos a ser ms eficientes en el uso de la energa y acceder a un cambio tecnolgico, que les permite mejoras en cuanto a la calidad de la iluminacin provista y ahorros en el costo de la energa. Es un proyecto especfico, voluntario, enfocado al sector residencial con alcance y cobertura determinada, que utiliza un mecanismo de seleccin reconocido por los beneficiarios, con claridad en la informacin relevante en cuanto a ahorros en consumo de energa, canalizado a travs de programas establecidos a nivel de ministerio y entregado mediante un trmite simple de canje, hacindolo atractivo para los beneficiarios, e incentivando su participacin. Otro aspecto de gran inters en la ejecucin de iniciativas de este tipo, tiene que ver con costo asociado a su implementacin. Para el PNRA, el costo de las actividades asociadas al retiro (y disposicin) de ampolletas en uso e instalacin de nuevas ampolletas, sin contar el propio costo de las ampolletas, es relativamente bajo en comparacin con otros programas de recambio tecnolgico, lo cual es una buena razn para la implementacin de programas similares en la regin.
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Una evaluacin de la aplicacin de la primera fase, rescata el grado de aceptacin que tuvo la iniciativa en la poblacin objetivo y en los encargados de gestionar el programa. Principalmente, los hogares participantes del PNRA, manifiestan percibir un beneficio inmediato y directo, al considerar dos aspectos: (i) el ahorro en gasto de energa y, (ii) la efectividad del programa (entendida como el recambio efectivo de ampolletas). En relacin al ahorro en el gasto de energa, el 53% de beneficiarios reconoce una disminucin en la cuenta de luz, y el 97% realiz el reemplazo efectivo de ampolletas. En cuanto a la efectividad del programa, el 98% de los beneficiarios estara dispuesto a recibir el beneficio otra vez y el 75% estara dispuesto a acceder por cuenta propia a ms ampolletas eficientes. No obstante, este ltimo resultado refleja que un 25% de los beneficiarios an prioriza el precio de la ampolleta, a la EE en el momento de una futura compra. Uno de los problemas identificados es que las ampolletas que se recambian contienen mercurio, y no previ ningn programa para retirar y tratar las ampolletas eficientes entregadas en los hogares, solamente se cont con una estrategia de recoleccin y tratamiento las ampolletas incandescentes que efectivamente se retiraron de los hogares al instalar las eficientes. El programa termin en el 2009 y a octubre de 2010 an deba entregar cerca de 100.000 ampolletas eficientes en hogares pero sin un criterio claro sobre la eleccin beneficiarios (se estaran explorando algunas posibilidades de entrega a travs del FOSIS). Experiencias de este tipo que pueden ser exitosas en trminos de eficiencia en un primer momento ponen en cuestin su viabilidad y sostenibilidad a mediano y largo plazo en tanto no cuenten con un plan claro de manejo de desechos. Estos buenos resultados, en cuanto a aceptacin e implantacin de cultura de EE, han motivado su continuidad del PNRA en 2009. La experiencia evaluada en la primera fase del PNRA, sugiere desde la perspectiva pblica el uso de nuevos mecanismos de incentivo, como descuentos o convenios con empresas. Desde la perspectiva privada, se manifiesta el inters de continuar en el programa, respondiendo a temas de responsabilidad poltica y social de las empresas en promover la cultura de la EE y la voluntad de cooperar y actuar de manera coordinada con los organismos pblicos (CAS, 2009). Igualmente, en la evaluacin surgen propuestas tendientes a evaluar el beneficio de ampliar la cobertura de beneficiarios del PNRA a otros estratos econmicos, como el medio, en donde los hogares son bastante perceptivos a la problemtica ambiental y por lo general no reciben mayores beneficios. Sin embargo, no se evidencia un gran respaldo a esta propuesta, debido a que el diseo de subsidios en las polticas pblicas nacionales, busca apoyar a aquellas personas que no pueden econmicamente realizar estas inversiones. En su diseo, el PNRA consider adems, como fuente de financiamiento, los ingresos asociados a la comercializacin de la reduccin de emisiones de GEI resultantes de la implementacin del mismo. An cuando no se ha tenido xito en concretar la iniciativa de utilizar la venta de bonos de carbono generados por el programa, se adelantan esfuerzos tendientes a hacer posible esta actividad; por lo que no se descarta su operatividad futura. No obstante, la implementacin y desarrollo de la primera fase del PNRA, trae desafos importantes en cuanto a la necesidad de contar con capacidades institucionales para generar informacin a travs del registro del control y seguimiento del uso de las 377
ampolletas entregadas, que permita realizar una medicin y evaluacin efectiva del impacto de la poltica implementada y a su vez, contar con la informacin requerida para enfrentar el ingreso al mercado de bonos de carbono, o en su defecto al mercado voluntario, elementos actualmente ausentes que no han permitido concretar acciones de venta de bonos y el reconocimiento a la reduccin de GEI. La aplicacin de subsidios focalizados a la EE, se observa igualmente en otros contextos. Un ejemplo particular es la iniciativa de Subsidio al Reacondicionamiento Trmico en Vivienda Existente. La iniciativa contempla un subsidio a los propietarios, o asignatarios de la vivienda, para el reacondicionamiento trmico de su envolvente, techos, muros y piso. La ejecucin de este subsidio, beneficia a la poblacin perteneciente a los segmentos de mayor vulnerabilidad y se distribuir en las regiones con mayores necesidades de calefaccin, debido a sus condiciones geogrficas, y con cantidad de poblacin afectada por las bajas temperaturas. As, la iniciativa parte beneficiando las regiones de O'Higgins, Maule, La Araucana, Los Ros, Los Lagos y Aysn. El Subsidio al Reacondicionamiento Trmico en Vivienda Existente, es un trabajo de colaboracin conjunta entre la CNE, a travs del PPEE, y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Tiene como meta, mejorar la EE de 10.000 viviendas, transfiriendo fondos para que se ejecute el subsidio de reacondicionamiento trmico a travs del programa del MINVU conocido como Programa de Proteccin al Patrimonio Familiar ( 3PF). De lo anterior, se desprenden al menos cuatro recomendaciones de poltica: i) la primera, relacionada con la inclusin de la EE como eje de poltica energtica que permitir generar los mecanismos necesarios para que el pas pueda continuar creciendo de manera sustentable; ii) la segunda, la focalizacin de beneficios en la poblacin ms vulnerable, la cual tiene dos propsitos: generar cultura de ahorro y eficiencia energtica y contribuir en la disminucin del pago por consumo de energa; iii) la necesidad de utilizar ampolletas que no contengan mercurio o bien disear desde el inicio de la implementacin un plan claro para retirar y tratar las ampolletas eficientes entregadas en los hogares adems de aquellas que se retiran inicialmente y iv) finalmente, el fomento a la inversin en tecnologas de EE a travs de la cooperacin pblico-privada, mediante subsidios al recambio tecnolgico de dispositivos eficientes en consumo de energa. En Chile, dentro de las Polticas Pblicas, actualmente se est diseando y consensuando el Plan de Eficiencia Energtica 2010-2020, por parte de connotados expertos nacionales e internacionales, que orientar respecto de las acciones a seguir por todos los actores involucrados en los temas de EE. Igualmente se estn ejecutando estudios relacionados con el Mercado de la Eficiencia Energtica en Chile y se prepara una Evaluacin de Polticas y Programas de Eficiencia Energtica a travs de mecanismos que permitan verificar los ahorros de energa, con el objetivo tanto de rendir cuentas transparentes respecto del uso de los recursos, como de dar confianza a los distintos actores, especialmente a aquellos ligados al financiamiento de inversiones en EE. Lista de Siglas 378
OCDE: PPEE: PNRA: EE: CAS: LFC: GEI: SERNAC: MDL:
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. Programa Pas de Eficiencia Energtica. Programa Nacional de Recambio de Ampolletas. Eficiencia Energtica. Corporacin Ambiental del Sur, S.A. Lmparas Fluorescentes Compactas. Gases de Efecto Invernadero. Servicio Nacional del Consumidor. Mecanismos de Desarrollo Limpio.
MIDEPLAN: Ministerio de Planificacin. MINVU: QMB: FSV: 3PF: FPS: Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Programa Quiero Mi Barrio. Fondo Solidario de Vivienda. Programa de Proteccin al Patrimonio Familiar. Ficha de Proteccin Social.
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Bibliografa PPEE-CNE (2009): Buena Energa: Reporte 2008-2009. CNE (2009): Informe Complementario Programa de Recambio de Ampolletas, PPEE, Noviembre 2009. PPEE-CAS (2009): Evaluacin del Programa Nacional de Recambio de AmpolletasComisin Nacional de Energa. Informe Final, 24 de Junio de 2009. PPEE (2008): Componente de Carbono en Proyectos Pblicos: Recambio de Ampolletas en Chile. Presentacin en LatinCarbon Santiago, 29 de Octubre de 2008. PRIEN (2008): Estimacin del Potencial de Ahorro de Energa, Mediante Mejoramientos de la Eficiencia Energtica de los Distintos Sectores. Informe Final: 150pp. Enero de 2008. CNE (2008): Poltica Energtica: Nuevos Lineamientos. Transformando la crisis energtica en una oportunidad. PPEE (2009): Minutas Tcnicas. Material entregado por Pamela Mellado, profesional del PPEE. SERNAC (2005): Comportamiento de Consumo Energtico, en Familias Urbanas Tipo del Gran Santiago. Santiago, Convenio SERNAC - CNE, Programa Pas de Eficiencia Energtica: 103 pp. CNE (2005): Comportamiento del Consumidor Residencial y su Disposicin a Incorporar Aspectos de Eficiencia Energtica en sus Decisiones y Hbitos. CNE: Balances Energticos. Web Site: www.cne.cl , consultados en Octubre de 2009.
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Estudio N 7 BIOCOMBUSTIBLES EN ARGENTINA: EFICIENCIA, COMPETITIVIDAD Y SOSTENIBILIDAD

Martina Chidiak (CENIT, Red Mercosur) Leonardo Stanley (CEDES, Red Mercosur) Carlos Galpern (CEI, Centro de Economa Internacional) Septiembre 2010
Introduccin
Varios pases industrializados y en desarrollo han establecido en los ltimos aos distintos instrumentos de fomento para el uso y/o la produccin de biocombustibles. Asimismo, han creado mercados para estos combustibles a travs de requisitos de mezcla obligatoria de combustibles fsiles con biocombustibles lquidos. Segn una revisin internacional reciente, 21 pases y 41 estados o regiones han introducido estos requisitos al mercado (REN21, 2010). Estas decisiones regulatorias tienen fundamentos diversos. A modo de sntesis de los argumentos encontrados en la literatura, podra decirse que las polticas de promocin de los biocombustibles se relacionan con tres objetivos fundamentales, aunque a veces los gobiernos prioricen alguno sobre otros: 1) seguridad energtica - mejora en la situacin de balanza de pagos (sustitucin de importaciones de combustibles lquidos); 2) mitigacin de las emisiones de gases de efecto invernadero vinculadas al transporte y 3) diversificar y ampliar la creacin de valor y las exportaciones del sector agroindustrial (Doornbosch y Steenblink, 2007; Pistonesi y otros, 2008;. PNUMA, 2009). Mientras que los dos primeros fines tienen alta prioridad para los pases industrializados, para los pases en desarrollo el primer y el tercer objetivo tienen mayor relevancia. La escasa relevancia del objetivo 2 en los pases en desarrollo se debe por el momento a que slo los llamados pases Anexo I de la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC) (que excluye a los pases en desarrollo) tienen compromisos de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero en el marco del Protocolo de Kyoto (PK) de la CMNUCC. Por otra parte, cabe mencionar que los pases en desarrollo exportadores de biocombustibles no estn autorizados a generar proyectos en el marco del Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) del PK basados en la reduccin de emisiones derivados de su uso47.
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Esto se ha decidido a fin de evitar un doble conteo de las reducciones de emisiones en los pases productores (exportadores) y en los pases consumidores (importadores), tal como estableci la Junta Ejecutiva del MDL en su 26 reunin. En ella se estableci que slo se admitirn proyectos MDL en casos donde la produccin y el consumo de los biocombustibles se realice localmente y que est prohibida la
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El marco regulatorio en Argentina

Siguiendo la tendencia internacional, Argentina dict hace algunos aos un marco regulatorio especfico para fomentar la produccin y uso de biocombustibles en su territorio. Se trata de la Ley 26.093, que estableci el Rgimen de Regulacin y Promocin para la Produccin y Uso Sustentables de Biocombustibles (promulgada en 2006 y reglamentada por el Decreto del Poder Ejecutivo de la Nacin 109/07). Esta normativa tambin estableci la creacin de un mercado interno de biocombustibles al fijarse una mezcla obligatoria de 5% de biodiesel con diesel oil y de 5% de bioetanol con gasolina a partir de enero de 2010. El rgimen de fomento incluye exenciones y devoluciones de impuestos federales, los cuales slo se aplican a plantas instaladas y registradas para abastecer al mercado interno. Diversos regmenes provinciales tambin favorecen la produccin de biocombustibles con beneficios de exenciones o reducciones en los impuestos provinciales (Chidiak y Stanley, 2009). Es de notar que incluso antes de la entrada en vigencia del rgimen regulatorio especfico, la produccin de biodiesel en Argentina comenz a crecer vertiginosamente, a partir de la instalacin de varias plantas de gran escala (mayormente por parte las grandes empresas aceiteras, petroleras y comercializadoras de cereales). Estas inversiones fueron en buena medida incentivadas por la creciente demanda internacional y alentadas por los altos precios internacionales de los aos 2007-2008. El desarrollo del sector tambin fue ayudado por otras polticas pblicas, ya que hasta febrero de 2009 los impuestos a la exportacin eran del 5% para el biodiesel y del 25% o ms para el aceite de soja. Esto permiti que los productores locales pudieran acceder a materias primas a precios inferiores al precio internacional y que lograran exportar competitivamente aunque su materia prima, el aceite de soja, tuviera un precio de mercado superior al del biodiesel en algunos momentos en el perodo 2007-2008. Un tercer factor clave en el desarrollo del sector ha sido la alta capacidad instalada de molienda y la elevada competitividad de la industria local de aceite de soja, principal proveedora de materias primas para la obtencin de biodiesel en el pas (Chidiak y Stanley, 2009). Cabe notar que Argentina se ubica como el principal exportador mundial de aceite de soja, mientras que actualmente el pas resulta el 4 productor mundial y primer exportador mundial de biodiesel. Desde el punto de vista de la aplicacin prctica de la normativa interna y de la organizacin del mercado interno de biocombustibles, cabe notar que a comienzos de 2010 cuando deba iniciarse el corte obligatorio de combustibles fsiles con biocombustibles, no se contaba con plantas de biodiesel ni de bioetanol construidas en el marco del rgimen de fomento es decir autorizadas a operar nicamente para abastecer al mercado interno-, aunque s se contaba con varias plantas instaladas que en ese momento se orientaban a la exportacin. En este marco, la autoridad de aplicacin (la Secretara de Energa) ha debido modificar lo originalmente previsto y ha logrado mediante negociaciones con las empresas, establecer la distribucin del cupo de produccin para abastecer al mercado interno de biodiesel (establecido en febrero de 2010) en base a las plantas ya instaladas. Tampoco ha tenido problema al renegociar recientemente con las empresas productoras de biodiesel para elevar el corte con biodiesel, el cual ha sido ampliado al 7% recientemente
generacin de proyectos relacionados con la exportacin de biocombustibles hacia pases incluidos en Anexo I del PK. Para ms informacin, se recomienda consultar el anexo de la minuta de dicha reunin disponible en http://cdm.unfccc.int/EB/026/eb26_repan12.pdf.
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(poltica oficializada por las Resoluciones 554 y 828/2010 de la Secretara de Energa). En contraste, el corte obligatorio del 5% de gasolina con bioetanol ha sido postergado un ao a fines prcticos. De todos modos, ya han sido asignadas las cuotas de produccin para garantizar el corte del 5% y se han iniciado obras para ampliar la oferta local, sobre todo por parte de los ingenios azucareros, al amparo de una ley especfica de promocin de la produccin de bioetanol (Ley N 26.334 que establece el Rgimen de Promocin de la Produccin de Bioetanol, promulgada en enero de 2008).
El caso analizado
En el marco del panorama dinmico que presentan los biocombustibles en Argentina, el presente estudio busca resaltar algunos aspectos y temticas (muy relacionadas con la eficiencia de recursos y la sostenibilidad) que no parecen recibir adecuada atencin en el desarrollo actual del sector. Como se detall anteriormente, se han dictado en Argentina diversas leyes que establecen mecanismos de fomento para la produccin de biocombustibles. Asimismo se ha desarrollado en los ltimos dos aos un importante sector productor de biodiesel (obtenido en base a aceite de soja) y se ha convertido en un importante jugador en el mercado mundial de este biocombustible. Por lo anterior, nos concentraremos en analizar el caso de la produccin de biodiesel en Argentina, el segmento ms desarrollado en materia de produccin y exportaciones en los ltimos aos y el que plantea ms interrogantes concretos por el momento en relacin a las relaciones entre sostenibilidad, eficiencia y competitividad. Si se consideran los datos relativos al desarrollo productivo y exportador, pareciera que el sector de biodiesel en Argentina es un gran xito. Sin embargo, cabe notar que el desarrollo del sector y las polticas pblicas del pas presentan una serie de limitaciones que a veces no son reconocidas (lo cual puede limitar considerablemente los esfuerzos de mejora). Por un lado, se notan algunas dudas acerca de su sostenibilidad ambiental, social y econmica. Por otra parte, se presenta el incipiente debate internacional en torno al modo de medir la eficiencia y la sostenibilidad de los biocombustibles de diverso tipo. El caso argentino sugiere que podra lograrse una alta eficiencia productiva sin garantizar la sostenibilidad. En funcin de los anlisis propuestos, surge la necesidad de prestar una mayor atencin de las polticas pblicas a estos aspectos as como el desarrollo de iniciativas privadas o mixtas para avanzar en una evaluacin especfica de ambos aspectos, as como para fortalecer la sostenibilidad del sector.
Situacin actual y desafos en la produccin de biodiesel

En la actualidad operan en Argentina unas veinte plantas productivas que mayormente emplean tecnologa moderna y de gran escala para obtener biodiesel. A principios de 2010, estas sumaban alrededor de 2,5 millones de toneladas de capacidad de produccin (segn surge de la Tabla 1). Segn datos del 2009 el coeficiente de exportacin sobre produccin era del 80-90% (debido a la inminente entrada en vigencia del corte obligatorio y la creacin del mercado interno en 2010). Las exportaciones han alcanzado entre 800 y 383
900 millones de dlares en los aos 2008 y 2009. En el ao 2009 se exportaron ms de 1.100.000 toneladas de biodiesel. El pas tiene un claro inters en sustituir parte de sus grandes necesidades de combustibles fsiles importados por biocombustibles. Se estima que un 20% de la creciente demanda local de diesel oil se abastece con combustible importado (Chidiak y Stanley, 2009) y en el ao 2008 el pas import diesel oil por un total de 1900 millones de dlares. El fuerte crecimiento en la demanda local de combustibles fsiles que se experimenta ininterrumpidamente desde el ao 2003 perodo de recuperacin econmica- ha estado acompaado (e incentivado en parte) de precios internos relativamente bajos en comparacin con los precios internacionales. Tal como se refleja en un informe reciente (CADER, 2010) Argentina cuenta entre los 8 pases de Amrica Latina que presentan menores precios de los combustibles. Los precios de diesel oil y gasolina super en Argentina son similares a los de Mxico y Belice, pero son claramente inferiores a los de todos sus vecinos (excepto Bolivia). Slo Ecuador, Venezuela y Bolivia muestran precios de combustibles inferiores a los de Argentina y Mxico. Estos niveles de precios internos han demandado, en vista de las crecientes importaciones de combustibles (fundamentalmente fuel oil, diesel oil y gas natural) una cifra importante de subsidios, que alcanz en 2007 cerca de 10.000 millones de dlares anuales segn un informe reciente (Global Subsidy Initiative, 2009). Por eso resulta llamativo que no se haya buscado rpidamente aprovechar la capacidad local para sustituir importaciones. Como estaba previsto, o mejor dicho con cierto retraso, en abril de 2010 se ha dado inicio al mercado interno de biocombustibles. En el caso del biodiesel, la asignacin de cuotas para garantizar el abastecimiento del mercado interno con un corte del 5% se logr en febrero de 2010 y recientemente en julio de 2010 se elev el objetivo (y la asignacin de cuotas de produccin) para alcanzar un corte del 7% hacia fin de ao. En contraste, se ha postergado un ao el inicio de la mezcla obligatoria de gasolina con etanol por problemas de abastecimiento interno de bioetanol (aunque la asignacin de las cuotas de mercado entre las distintas empresas productoras y el cronograma de incorporacin de nuevas capacidades ya fueron establecidos). Podra decirse entonces que recin a partir de 2010-11, la incorporacin de nueva capacidad de produccin de biocombustibles lquidos se relaciona con el mercado interno y con las leyes de promocin de biocombustibles. Expertos sectoriales estiman que en 2011 la produccin de biodiesel se asignar en partes iguales al mercado interno y a la exportacin (CADER, 2010). Asimismo, el marco regulatorio nacional indica explcitamente su intencin de favorecer a los productores agropecuarios, en especial a las Pymes. En la prctica son las grandes empresas aceiteras y comercializadoras de granos, as como las petroleras, en menor medida, las que han instalado la mayora de las plantas de estado del arte y gran escala y abastecern el mercado interno48. Esto puede, en parte, constituir una buena noticia ya que significa la provisin de biodiesel en escala eficiente y a bajo costo para el mercado interno. Sin embargo, sugiere el no cumplimiento de algunos objetivos de poltica.
Otra debilidad del desarrollo reciente del sector de biocombustibles es que se corre el riesgo de empeorar problemas sociales y ambientales ya existentes. En el caso del
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Tambin se dispone de una veintena de otras instalaciones de pequea escala pero mayormente para autoconsumo.
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biodiesel muchas de estas preocupaciones se derivan que implica se ha profundizado el aprovechamiento de la soja como principal cultivo agrcola en Argentina, sobre todo debido a su alta rentabilidad (Chidiak y Stanley, 2009). El proceso de desarrollo del complejo sojero (en el cual, cabe notar, el desarrollo de la produccin de biodiesel es slo el ltimo impulso agregado y no el principal determinante) enfrenta diversas crticas por sus impactos sociales y ambientales. Entre los impactos sociales se destaca el desplazamiento de pequeos productores, aunque cabe mencionar que el impacto social de la expansin de la soja fue muy diferenciado segn la regin (Reboratti, 2009). En la regin pampeana, la expansin de la soja signific un avance de la agricultura a expensas de la ganadera, un aumento en los ingresos de los pequeos productores que arrendaron sus tierras y una mejora general en las economas regionales. En cuanto al empleo, disminuy en la fase agrcola por el cambio tecnolgico pero aumenta el empleo en otras fases de la cadena productiva. En la regin Norte (Centro de la provincia del Chaco y NE de Santiago del Estero), signific un desplazamiento del algodn (que ya vena en baja por sus recurrentes crisis) y tambin el avance agrcola sobre tierras forestales); por otra parte, este reemplazo contribuy a generar empleo y provoc cierta migracin hacia regiones sojeras de dichas provincias. En la regin Noroeste (NO Santiago del Estero y Salta) se present un fenmeno diferente ya que la soja implic desde el inicio el paso a grandes unidades de produccin y plante el desplazamiento de pequeos productores que no contaban con un rgimen claro de tenencia de la tierra tal el caso de 40% de los pequeos en zonas sojeras de Salta y del 20% de pequeos productores del NO de Santiago del Estero-. Este fenmeno no se present en las otras dos regiones donde es alta la formalidad en la tenencia de la tierra; adems en el Noroeste no se verifica un aumento del empleo. El autor concluye que de continuar la expansin de la soja en la direccin reciente se plantearn conflictos con los antiguos pobladores en especial en las regiones norte y centro. Entre los impactos ambientales se destacan, sobre todo, los asociados al corrimiento de la frontera agropecuaria, la intensificacin agrcola, y los cambios drsticos en los usos del agua y del suelo, con efectos particularmente preocupantes en zonas extrapampeanas (Morello y Pengue, 2007; Adamoli y otros, 2009). Segn Admoli y otros (2009), la mayor expansin agrcola vinculada a la soja se da, sobre todo, en la regin chaquea y en dos franjas: una que cubre la transicin entre las subregiones del chaco hmedo y semirido y otra en la transicin entre el chaco semirido y las yungas. En las provincias de Chaco, Salta y Santiago del Estero, la produccin de soja pas de representar el 35% a ocupar el 77% del total de produccin agrcola. En esta regin el avance se produce por la expansin de medianos y grandes productores con escasa planificacin y control por parte de las autoridades provinciales, y la importancia relativa de la sustitucin de otros cultivos, del desplazamiento de ganadera y de la sustitucin de ecosistemas naturales como componentes de la expansin de la soja vara segn la zona productiva. Comparando las campaas de los aos 2000/01 y 2006/07 los autores encontraron que la produccin de soja creci 133 % (pasando de 2.012.600 a 4.690.784 ton), debido principalmente a un aumento de 94,7 % en la superficie cultivada con esta oleaginosa (1.034.100 ha a 2.013.327 y en mucho menor medida a un aumento del rinde (de 19,7 %, 1,95 ton/ha a 2). En la provincia de Chaco, se estima que el aumento en la superficie cultivada con soja es producto de la retraccin de la superficie destinada al algodn y (en mayor medida) por la incorporacin de nuevas tierras (transformacin de 300.000 ha de ecosistemas naturales 385
en primera ocupacin). En forma similar, en Salta hubo una contraccin de las superficies de legumbres (poroto) y cultivos industriales (algodn) y sobre todo un importante incremento en la superficie sembrada total con cultivos en primera ocupacin, lo que representa la sustitucin de cerca de 200.000 hectreas de ecosistemas naturales. La prdida de ambientes naturales y su sustitucin por agroecosistemas, con la asociada deforestacin de montes nativos es el aspecto de la expansin agropecuaria que presenta los mayores impactos ambientales (Admoli y otros, 2009). Los autores tambin indican que en los ltimos aos la regin chaquea ha sido, y es, la ecorregin de Argentina donde el proceso de deforestacin de bosques nativos es ms intenso. Las preocupaciones derivadas de esta evolucin y su eventual proyeccin futura son variadas. Por un lado, los autores proyectan que de continuar el proceso se corre el riesgo de prdida de algunos ecosistemas no protegidos. Uno de ellos es la selva pedemontana, ubicada en la transicin entre el chaco semirido y las yungas en el noroeste argentino. Este ecosistema no est representado en el sistema nacional de reas protegidas y podra llegar virtualmente a su extincin hacia el ao 2020 (Admoli y otros, 2009). Otro ambiente seriamente comprometido es el bosque de tres Quebrachos, ubicado en el chaco subhmedo central. Por otra parte, las posibilidades de expansin agrcola quedan ahora limitadas a la faja de contacto de las zonas subhmeda y semirida de la regin chaquea ya que se trata de zonas de riesgo climtico y su ocupacin agrcola puede aumentar los riesgos de desertificacin. La probable aparicin en pocos aos ms de variedades tolerantes o resistentes a la sequa podra aumentar la presin para el desmonte (Admoli y otros, 2009). Segn los autores, los riesgos de prdida de ecosistemas y de desertificacin pone de manifiesto la necesidad de implementar un programa de ordenamiento territorial a escala regional. El modelo y modo productivo asociado a la expansin de la soja es criticado tambin por sus impactos sobre la productividad de los suelos en el mediano y largo plazo (Pengue, 2009), y por este motivo se podra incluso comprometer la competitividad de largo plazo (Chidiak y Murmis, 2003). Pengue (2009) destaca que junto con los granos tambin se extraen los principales nutrientes y se degrada el suelo que los genera. La exportacin de nutrientes naturales de Argentina es muy elevada (en especial de nitrgeno, fsforo y potasio) y no es recuperada ni compensada de modo sustentable. La extraccin de nutrientes (fsforo y nitrgeno) asociada a los principales cultivos de exportacin (soja, trigo, maz y girasol) fue estimada en 3,3 millones de toneladas anuales (y el costo de reposicin de los nutrientes contenidos en los granos exportados fue estimado en 990 millones de dlares). Para la soja, especficamente, la exportacin de nutrientes alcanzara la mitad de las cifras anteriores dado que se trata del cultivo que extrae ms nutrientes del suelo (Pengue, 2009). En suma, podra argumentarse que las autoridades nacionales y provinciales han explcita o implcitamente apoyado la expansin del sector con una visin de desarrollo productivo y una perspectiva que prioriza el corto plazo. En contraste, se ha prestado hasta ahora escasa atencin a los impactos ambientales, sociales o incluso a la cuestin tecnolgica todos aspectos que se manifiestan en el mediano y largo plazo. Todo lo cual implica una visin de competitividad esttica y potencialmente, una posicin competitiva bastante dbil de cara al futuro no muy lejano, habida cuenta de crecientes requisitos ambientales y tecnolgicos para que los biocombustibles importados de pases en desarrollo accedan a los mercados de Estados Unidos y la Unin Europea (Hoppstock y otros, 2009; Fres, 2010), tal como se discute a continuacin.
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Eficiencia, sostenibilidad y la competitividad Dos tipos de indicadores son habitualmente considerados para evaluar los biocombustibles. Los primeros se refieren a su sostenibilidad y los segundos a la eficiencia. En relacin a la sostenibilidad se consideran, fundamentalmente, indicadores de impacto ambiental a lo largo del ciclo de vida (a veces limitados al anlisis de emisiones de gases de efecto invernadero a lo largo del ciclo de vida, a falta de datos de otros impactos). La preocupacin habitualmente manifestada en los debates internacionales sobre la contribucin de los biocombustibles a la sostenibilidad es que los beneficios de la reduccin de emisiones locales (que en los biocombustibles son en general menores a las de los combustibles fsiles) puede ms que compensarse por un balance neto negativo de emisiones de gases de efecto invernadero, en particular si la produccin de biocombustibles fomenta la deforestacin o aumenta el uso de fertilizantes y agroqumicos (ver Gmez y otros, 2008). Otros indicadores de sostenibilidad de inters son de carcter binario y conciernen la localizacin de la produccin y sus impactos sobre los usos del suelo y la diversidad biolgica (en particular, para indagar si se ubica en terrenos recientemente deforestados, o en reas de alta diversidad biolgica). Estos indicadores de sostenibilidad son crecientemente tomados en cuenta para el acceso a mercados, tal como se refleja en el recuadro 1. All se sintetizan los diferentes tipos de medidas que pueden limitar el acceso de los productores argentinos a mercados externos de biocombustibles. Los requisitos de tipo ambiental parecen tener una creciente relevancia. Estos criterios de sostenibilidad y eficiencia resultan altamente relevantes para la competitividad de mediano plazo de los productores argentinos de biodiesel. Esto surge de los requisitos establecidos en Estados Unidos para los biocombustibles renovables y en Europa para la aceptacin de biocombustibles para cumplir con la mezcla obligatoria. Los requisitos establecidos se refieren a diferentes aspectos. Por ejemplo, la directiva europea sobre energas renovables requiere que los biocombustibles garanticen un 50% de reduccin de emisiones de GEI respecto a los combustibles fsiles al ao 2017 (y un 35% de reduccin al ao 2013); y que no estn asociados a procesos de deforestacin (el criterio requiere que las materias primas no provengan de regiones sensibles con alto contenido de carbono y alta biodiversidad). En cuanto a los indicadores de eficiencia, se considera el balance energtico, es decir la relacin entre la energa generada y consumida por los biocombustibles.Estos indicadores juegan un rol importante en el debate internacional pero no han sido incluidos (al menos por el momento) en las normas o requisitos internacionales, si bien su modo de clculo es altamente relevante como se refleja en la discusin posterior.
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Recuadro 1: Barreras de acceso al mercado para biocombustibles Para los biocombustibles se vienen aplicando y estn en estudio en los principales mercados (que son la Unin Europea y los Estados Unidos) diversas medidas que limitan su importacin y que discriminan por tipo de producto y en algunos casos tambin por tipo de materia prima y proceso de elaboracin. Aranceles a la importacin: los valores ms altos se aplican al etanol (en consonancia con la mayor proteccin que reciben las materias primas de las cuales se lo obtiene: maz, azcar, trigo). Normas tcnicas: pueden referirse a las caractersticas del producto final y/o del proceso productivo para todas sus etapas o para algunas de ellas . Tambin pueden ser de carcter voluntario u obligatorio; en este ltimo caso, dictadas por los gobiernos. A veces, las normas de cumplimiento voluntario pueden en la prctica transformarse en obligatorias cuando el producto no necesita cumplir para pasar la aduana del pas pero la nica forma de venderlo es cumplir con dicho requisito debido a que los piden los compradores, sean fabricantes si lo utilizan como insumo, distribuidores o consumidores finales. A continuacin se describen tres tipos de normas que se aplican o aplicaran al biodiesel a base de soja, que es el biocombustible que exporta la Argentina. Normas obligatorias sobre el producto Para los biocombustibles, existen normas referidas a la calidad del producto final en especial a lo referido a su utilizacin como carburante para motores de vehculos de transporte. En el caso de la Unin Europea, la norma EN 14214 en revisin fija un contenido de yodo para el biodiesel que es difcil de ser cumplido por el biodiesel producido a base de soja, pero no a base de colza, que es la principal materia prima utilizada en el biodiesel elaborado en Europa. Esta norma constituye una traba no arancelaria al ingreso de este biocombustible a la UE, la cual no aparece en la norma de EE.UU. (ASTM D 6751). Sin embargo, hasta ahora el biodiesel a base de soja exportado por la Argentina ha continuado ingresando al mercado europeo. Segn la informacin recabada en entrevistas, esto se debe a que el biodiesel argentino obtenido en base a soja se mezcla con el obtenido en base a otras materias primas y logra cumplir con la norma. Normas cuasi-obligatorias sobre el proceso productivo Ms recientes y de creciente relevancia son las normas sobre el proceso productivo de los biocombustibles, que hacen particular hincapi en cuestiones de sostenibilidad. Aqu cabe distinguir a las dictadas por los gobiernos de las elaboradas por el sector privado. En la Unin Europea, diversos pases han fijado criterios de sostenibilidad referidos al porcentaje de reduccin de gases de efecto invernadero en comparacin con un combustible fsil y tambin a la conservacin de la flora y fauna (ICTSD, 2008). Para demostrar el cumplimiento de estos requisitos se precisa de una certificacin. Los ms conocidos son los de Alemania y el Reino Unido. En ambos casos no se exige el cumplimiento con dichos requisitos para ser comercializado en el mercado, pero s deben respetarlos los biocombustibles que se utilizan para cumplir con el porcentaje mnimo de energa renovable que deben utilizar las empresas, en particular las de transporte. La Unin Europea aprob en abril de 2009 la Directiva 2009/28/CE en adelante la Directiva sobre el fomento del uso de energa procedente de fuentes renovables. Fija criterios (artculo 17) que deben respetar los biocombustibles elaborados dentro o fuera de la Comunidad para poder ser considerados para el cumplimiento de las metas nacionales de uso de energa renovable y para poder acceder a las ayudas financieras beneficios tributarios de la UE para biocombustibles. Por lo tanto, aunque es de carcter voluntario en el sentido de que no prohbe la venta de productos que no cumplan sus requisitos, es un incentivo para importar slo
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biocombustibles que los verifiquen. Es un caso de un requisito voluntario que en la prctica podra actuar como si fuera obligatorio. Siguiendo lineamientos previos del Consejo Europeo respecto a favorecer el desarrollo de biocombustibles de segunda generacin, la Directiva establece que los biocombustibles obtenidos a partir de desechos, residuos, materias celulsica no alimentarias y material lignocelulsico empleados en los medios de transporte se computarn dos veces a los efectos de calcular la cuota de energa renovable usada para comprobar el grado de cumplimiento de las metas nacionales de utilizacin de energas renovables (artculo 21). Entre los criterios de sostenibilidad (artculo 17), la norma incluye los siguientes requisitos: i. El biocombustible debe permitir una reduccin de gases de efecto invernadero de un 35% como mnimo. A partir de 2017 el mnimo se eleva al 50%. Para las plantas que elaboran biocombustibles que ya estaban en funcionamiento en enero de 2008, este criterio se aplicar desde abril de 2013. ii. La materia prima no debe provenir de tierras de elevado valor en cuanto a biodiversidad tierras con bosques, zonas declaradas protegidas, prados y pastizales ricos en biodiversidad, de tierras con elevadas reservas de carbono incluye humedales y zonas arboladas y de turberas. Los productores de biocombustibles tanto comunitarios como extra-comunitarios debern informar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad y de las medidas para proteger el suelo, el agua y el aire, aunque no define cmo ser el sistema de certificacin (artculo 18). La Comisin Europea deber informar lo que ocurre en los pases extra-comunitarios proveedores de biocombustibles o de materias primas para elaborarlos en la Comunidad respecto de: las medidas que toman en relacin a los criterios de sostenibilidad mencionados, las medidas para proteger el aire, el suelo y el agua; las consecuencias sociales, en especial la disponibilidad y precio de los alimentos; y, si aplicare, la suscripcin de convenios para la proteccin de los trabajadores (de la Organizacin Internacional del Trabajo) y de la biodiversidad (por ejemplo, el Protocolo de Bioseguridad de Cartagena y la Convencin sobre el Comercio de Especies en Peligro CITES-). Para definir qu biocombustibles cumplen el criterio de reduccin mnima de gases de efecto invernadero, la Directiva incluye valores por defecto de reduccin de gases de efecto invernadero (anexo V) segn los cuales no cumplen con este criterio el biodiesel de soja y de aceite de palma. El de palma lo cumple slo si proviene de un proceso con captura de metano. Cabe notar que estos dos biocombustibles suelen ser ms competitivos en precio que el biodiesel comunitario hecho a partir de colza. Vale aclarar que la reduccin de gases de efecto invernadero depende no slo de la materia prima empleada sino tambin del lugar donde se cultiva y del proceso productivo 49 utilizado , por lo que fijar valores universales no se basara en evidencia cientfica vlida. Por lo tanto, esta medida podra caratularse como una restriccin encubierta al comercio y sera violatoria de las normas multilaterales de comercio. Adems, podra no estar en conformidad con otros elementos del sistema multalteral de comercio como el hecho de discriminar productos en base a su proceso de produccin para la certificacin y para ser beneficiarios de incentivos tributarios (Zarrilli, 2008; Swinbank, 2009). Sin embargo, la Directiva dejara abierta la puerta para continuar importando biodiesel de soja y de aceite de palma si el productor del otro pas demuestra el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad, incluido el de emisin de gases de efecto invernadero. El productor estara exento de presentar esta informacin si pertenece a un pas que haya firmado un acuerdo bilateral con la Comunidad sobre dichos criterios o uno multilateral del que tambin forme parte la Comunidad, o si participa de un rgimen nacional o internacional voluntario en la materia. El carcter de condicional
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La Argentina present informacin a la UE de que el biodiesel de soja argentino cumple el criterio del 35% de reduccin de gases de efecto invernadero.
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de esta posibilidad es porque depende de que la Comisin Europea decida si dichos acuerdos demuestran que los biocombustibles provenientes de los otros pases firmantes cumplen los criterios de sostenibilidad y si los regmenes voluntarios (considerados en el punto siguiente) contienen datos exactos. Normas voluntarias sobre el proceso productivo A nivel multilateral y bilateral se vienen desarrollando normas privadas sobre el proceso productivo, en particular sobre criterios de sostenibilidad y de cuidado del aire, agua y suelos. 50 Entre las iniciativas privadas se destaca la Mesa Redonda sobre Biocombustibles Sostenibles , que en agosto de 2008 public su primera versin de normas para biocombustibles sostenibles, denominada la versin cero, la cual se encuentra en proceso de revisin. Entre los criterios de sostenibilidad incluye a la reduccin de gases de efecto invernadero pero con valores a calcular por regin productora, a evitar impactos sobre la biodiversidad y ecosistemas y al cuidado de la calidad de los suelos, aire y agua. En sntesis, las normas de la Unin Europea obligatorias o cuasi -obligatorias sobre el biodiesel a base de soja podran constituirse en trabas para exportar a ese mercado, complementando los menores aranceles que enfrentan en relacin al etanol. De este modo, la Unin Europea protegera su mercado de etanol con aranceles y el de biodiesel con normas tcnicas. La normativa descripta incentiva a los pases en desarrollo a suscribir acuerdos para la consideracin y certificacin local bajo normas obligatorias europeas o a adoptar normas voluntarias, lo cual establece costos adicionales para los productores locales.
Situacin de los productores locales frente a los requisitos e indicadores arriba indicados Para la correcta estimacin de los indicadores de sostenibilidad y eficiencia en Argentina y la evaluacin de los impactos ambientales actuales y potenciales a futuro relacionados con la produccin de biocombustibles se necesita considerar la materia prima, el lugar de implantacin, el modo de produccin agrcola y diferenciar a la produccin de biodiesel segn el origen de sus materias primas agrcolas (soja). Esto equivale a una segregacin geogrfica segn criterios complejos ya que es importante la regin climtica, la tecnologa actual (ej. si emplea siembra directa), el perfil de uso del suelo (por ejemplo, para indagar si hubo deforestacin reciente y definir cul era el uso del suelo anterior al cultivo de soja), y la relevancia de la zona de implantacin desde el punto de vista de la proteccin de ecosistemas y de la biodiversidad. Por lo anteriormente expuesto, no es indiferente si la soja proviene de la regin pampeana (esto es, de tierras que ya han sido aplicadas a la produccin agrcola y ganadera durante varias dcadas) de la produccin que proviene de otras reas de corrimiento de la frontera agropecuaria (por ejemplo, en la regin chaquea involucrando deforestacin o conversin de pastizales). Sin embargo, los productores locales y representantes de cmaras de productores entrevistados destacan que la trazabilidad del origen de las materias primas resultara imposible en la prctica o prohibitivamente costoso, en particular para quienes no estn
50
Esta iniciativa est liderada por la Escuela Politcnica Federal de Lausanne Suiza, y la Junta Directiva fundadora estuvo integrada por representantes de organizaciones no gubernamentales v.g., WWF, cmaras empresarias vg.., UNICA, empresas privadas v.g., Shell, gobiernos v.g., Pases Bajosy organismos internacionales v.g., UNCTAD. Su sitio web es http://EnergyCenter.epfl.ch/Biofuels.
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integrados verticalmente (y compran aceite o porotos de soja en el mercado) y producen en gran escala. Cabe notar que el marco regulatorio argentino no ha adoptado provisiones especiales respecto de los impactos de la cadena de produccin de biocombustibles sobre el uso del suelo. Esto es particularmente preocupante en un contexto donde pese a la evidencia de una alta tasa anual de deforestacin en especial en la regin chaquea donde la soja se ha expandido considerablemente se ha suspendido en 2009 la aplicacin de la legislacin orientada a proteger los bosques nativos. Se trata de la llamada ley de bosques51 que introdujo una moratoria al otorgamiento de permisos de desmonte hasta que las provincias dicten regulaciones sobre ordenamiento territorial y uso del suelo. Si la ley de bosques tuviera aplicacin efectiva y garantizada en todo el pas, sera muy fcil certificar que las tierras agrcolas asignadas en el futuro a la produccin de soja no resultan de la deforestacin ni plantean un riesgo para ecosistemas y especies en peligro. Desde la perspectiva de los indicadores de eficiencia energtica, la medida habitualmente empleada mide, por ejemplo, la energa obtenida (litros de biodiesel) por ha o la cantidad de energa obtenida en los biocombustibles por unidad de energa empleada para obtenerla. Desde esta perspectiva el biodiesel de soja suele presentar una situacin desventajosa frente al biodiesel de aceite de palma o de jatropha (ver por ejemplo, los estudios citados en Chidiak y Stanley, 2009). Esto se debe a que el poroto de soja contiene entre 70 y 80% de protena y entre 20 y 30% de aceite). Por su parte, los productores argentinos de soja argumentan que los estudios que postulan una baja eficiencia energtica del biodiesel de soja no toman en cuenta que el principal motivo del cultivo de soja no es la obtencin de aceite y biocombustibles sino de alimentos (harinas proteicas). Desde esta visin, el biodiesel de soja puede resultar altamente eficiente ya que se obtiene en base a un residuo de la produccin de harinas proteicas. Esto diferencia el caso del biodiesel de soja de lo que ocurre con la caa de azcar. En este ltimo caso generalmente se obtiene el alcohol o el azcar (adems del bagazo, otro insumo de uso energtico). En el caso de la soja, la cadena industrial permite obtener a partir del mismo poroto de soja, adems de aceite (y eventualmente biodiesel) alimentos balanceados, glicerina, etc. Como consecuencia, siguiendo un criterio de balance de masa, las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas a la produccin de soja deben dividirse proporcionalmente entre los subproductos obtenidos (por ejemplo en funcin de su peso o precio relativo). De modo similar, y volviendo a los indicadores de sostenibilidad, si las emisiones de gases de efecto invernadero se asignan proporcionalmente o totalmente al producto de mayor precio y con mayor relevancia en el balance de masa del cultivo (distribuyendo las emisiones a los diferentes subproductos segn su relevancia fsica), las emisiones derivadas del aceite de soja y el biodiesel resultan nulas o muy inferiores a las resultantes de una estimacin donde se asignan todas las emisiones a la obtencin de aceite (biodiesel). De hecho, existe una metodologa propuesta por la Junta Ejecutiva del MDL a tal fin (para asignar emisiones de gases de efecto invernadero a diferentes subproductos
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Ley 26.331 (Presupuestos Mnimos de Proteccin de los Bosques Nativos) de 2007, reglamentada en febrero de 2009.
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de los cultivos energticos) pero no considera el balance de masa como base sino la composicin de precios de mercado52. En cuanto a los indicadores de sostenibilidad, ya se dispone de estimaciones preliminares de las emisiones de ciclo de vida del biodiesel de soja obtenido en base a cultivos realizados en diferentes regiones de Argentina. Las estimaciones muestran que los subproductos aceite de soja y biodiesel de soja an renen el mayor nivel de emisiones (vinculado a la fase agrcola, de transformacin de aceite de soja y de transporte de materias primas) (ver figura 1). Asimismo, se observa una gran variedad de resultados en materia de emisiones de GEI segn el tipo de labranza, el uso anterior del suelo y la regin climtica (habida cuenta de que las emisiones relacionadas con la fase industrial son las mismas) (Figura 2). En el caso de la subregin de clima templado seco, las emisiones de GEI asociadas al biodiesel son inferiores en un 42% o un 80% con respecto al diesel convencional (la ltima cifra corresponde a la conversin de tierras agrcolas que empleaban labranza convencional antes de incorporar soja con siembra directa; la primera cifra corresponde al cultivo de tierras antes empleadas para ganadera extensiva). En el caso de la subregin de clima templado hmedo, los resultados son an ms contrastantes: se obtiene una reduccin de emisiones del biodiesel con respecto al diesel convencional del orden del 90% por la conversin de tierras anteriormente cultivadas con labranza convencional y un aumento de emisiones del 23% si se trata de la conversin de tierras antes aplicadas a la ganadera extensiva (Galbusera, 2009). Sin considerar la asignacin de emisiones a diferentes subproductos, un trabajo del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) estim las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas a la obtencin de biodiesel de soja en Argentina en base a una metodologa elaborada por la consultora ECOFYS y Senter Novem (la agencia de energa del gobierno holands) (the CO2 bioenergy tool). Los resultados para todas las regiones (agrcolas) consideradas arrojan resultados de reduccin de emisiones iguales o superiores al 75% con respecto al escenario de referencia (el biodiesel convencional) (Hilbert y otros, 2009). Dado que no existe an una metodologa internacionalmente aceptada para medir las emisiones de GEI asociadas a la obtencin de biodiesel, la adopcin de valores por defecto y el uso de metodologas que no reconocen el balance de masa de los cultivos oleaginosos podra ser perjudicial para los productores argentinos y poco basados en la realidad. En estas condiciones los requisitos de sostenibilidad podran constituir la base de barreras no arancelarias al ingreso de las exportaciones argentinas en terceros mercados. Esto requiere de una postura ms proactiva del sector privado y del sector pblico para garantizar la generacin de informacin y la adopcin por parte de los productores locales de un mecanismo de certificacin de sostenibilidad de los biocombustibles. Esto comienza a ser reconocido por los productores y las autoridades locales y est implicando crecientes esfuerzos para probar la sostenibilidad de los biocombustibles argentinos, a travs de mecanismos de cooperacin pblico-privados. En este sentido resulta auspicioso el anuncio realizado en julio del presente ao de la exitosa misin de expertos argentinos del sector privado, acadmico y pblico en una misin (en la cual participaron expertos de la Cmara Argentina de Biocombustibles CARBIO-, el INTA, y el Ministerio de Agricultura) al Centro Comn de Investigaciones de la Unin
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Se trata de las Guidelines on apportioning emissions from production processes between main product and co- and by-products version 01, aprobada en la 50 sesin de la Junta Ejecutiva del MDL, Bonn, 13 -16 de Octubre de 2009.
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Europea en Italia para discutir mtodos de medicin y presentar los resultados obtenidos sobre la sostenibilidad del biodiesel argentino antes citados (Hilbert y otros, 2009)53. En la actualidad estn en carrera diferentes modelos de certificacin para probar la sostenibilidad de los biocombustibles (por ejemplo, el Sustainable Biofuels Scorecard del Banco Interamericano de Desarrollo, el mecanismo propuesto por la Mesa Redonda de Biocombustibles Sostenbiles (Roundtable on Sustainable Biofuels-RSB), el mecanismo alemn ISCC, el mecanismo ingls para el cumplimiento de la ley sobre combustibles renovables para el transporte RTFO, el propuesto por la Global Bioenergy Partnership GBEP-, etc.). En este momento de incertidumbre resulta difcil seleccionar un esquema, en especial tomando en cuenta que los costos de entrada y salida seran elevados. Por eso, resulta lamentable que no se estn realizando esfuerzos en Argentina para elaborar un esquema propio de certificacin (y lograr su reconocimiento internacional), por ejemplo apoyado en el esquema de Agricultura Certificada (que propone el seguimiento de la aplicacin de buenas prcticas agrcolas) de la Asociacin Argentina de Productores en Siembra Directa (AAPRESID). Existen interesantes antecedentes en este sentido, como el ilustrado por el temprano reconocimiento internacional del mecanismo argentino de certificacin de la produccin orgnica impulsado por la iniciativa del gobierno y los productores privados. Este rpido reconocimiento trajo aparejadas para los productores locales ventajas de acceso a mercados exigentes como los de la Unin Europea (Chidiak y Murmis, 2003). Lecciones y recomendaciones Las plantas industriales de biodiesel de gran escala instaladas en Argentina se ubican entre las ms eficientes y competitivas en el mundo (siempre dentro de su rango, es decir del grupo de plantas de biocombustibles de primera generacin, es decir las tecnologas actualmente difundidas). Esta base industrial, junto con una alta competitividad de la produccin agrcola (de soja) y de materias primas (aceite de soja) en Argentina garantizan una alta competitividad esttica de los productores locales de biodiesel (los primeros exportadores mundiales). Parece difcil por el momento garantizar el desarrollo sostenible y la competitividad dinmica de los biocombustibles en Argentina, dado que los impactos ambientales, sociales y econmicos de mediano plazo, y los requisitos ambientales de mercado no estn siendo totalmente tomadas en cuenta por los productores y autoridades y no ocupa un lugar central en la agenda de poltica y de cooperacin pblico-privada. Aqu se observa una cierta falta de visin estratgica por parte de la poltica pblica y, en menor medida, del sector privado, ya que el desarrollo reciente se ha orientado a la instalacin de plantas de gran escala con las tecnologas ms difundidas y a buscar la competitividad esttica (en funcin de precios y costos). Hasta ahora el marco regulatorio y la estrategia privada ha fomentado una expansin productiva para la exportacin basada en criterios de competitividad estticos (basados en precio y no en atributos de calidad y liderazgo tecnolgico).
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Esta misin y sus resultados fueron anunciadso en diversos medios informativos y periodsticos. Ver por ejemplo, http://biodiesel.com.ar/3895/argentina-busca-intensificar-las-exportaciones-de-biodiesel-a-europa http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1295272
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Lo anterior sugiere que el marco regulatorio no considera todos los aspectos relevantes del sector y sugiere la necesidad de reformular la estrategia de biocombustibles del sector privado y el sector pblico para orientarlos a la sostenibilidad (con evaluacin local de su impacto ambiental global) y a la competitividad dinmica. Varias falencias han sido identificadas en las polticas pblicas y las iniciativas privadas. Para reformular una estrategia orientada a la competitividad dinmica, con eficiencia productiva y sostenibilidad, se necesita incorporar tres temas muy relevantes. En primer lugar, es necesario que las autoridades provinciales y nacionales reaccionen frente a la evidencia sobre prdida de ecosistemas y avance de la frontera agrcola en algunas regiones particularmente afectadas (en particular, en la regin chaquea y las Yungas). El avance de la soja parece tener incidencia directa o, al menos, indirecta en este proceso. Este desafo necesita ser enfrentado con la coordinacin de polticas de ordenamiento territorial a escala nacional y regional (y no slo a escala provincial). Es el sector privado quien est mostrando una postura ms proactiva frente a las preocupaciones sobre cambios en el uso del suelo. Los productores de la cadena agroindustrial han realizado un anlisis exhaustivo de la sostenibilidad del sector agrcola en Argentina, incorporando esta preocupacin por primera vez. Una asociacin de productores (AAPRESID, la asociacin de productores en siembra directa, impulsores de esta prctica conservacionista de manejo del suelo) ha desarrollado un mecanismo de certificacin (el primero disponible en el pas) de buenas prcticas agrcolas (Agricultura Certificada). Este esquema, que ya est en implementacin en varias explotaciones, no est listo an para incorporar el seguimiento de los impactos sobre uso del suelo y del balance de carbono de los biocombustibles pero podra proveer una plataforma a tal fin. Sera importante extender estas iniciativas y fortalecer la cooperacin y coordinacin pblico-privada para crear y adoptar un mecanismo nico de certificacin agrcola y de sostenibilidad de los biocombustibles En segundo lugar, las autoridades y el sector privado deben adoptar una postura ms proactiva frente a los requisitos ambientales de los mercados externos que hacen a la competitividad dinmica del sector. Crecientemente, los requisitos de acceso a mercados en este sector estn basados en preocupaciones sobre su impacto ambiental y sobre el precio de los alimentos. Es necesario desarrollar una mayor capacidad local de respuesta a los requisitos de mercados externos con una mayor formacin de recursos humanos en los sectores pblico y privado, una mejor conocimiento local sobre los impactos ambientales de diferentes modos y localizaciones de la produccin y tambin prepararse para el futuro con la innovacin tecnolgica ya que cabe vislumbrar la adopcin en algunos aos de requisitos en mercados de exportacin donde se exija el uso de tecnologas de segunda generacin (que no compiten con cultivos alimenticios) o de tercera generacin (de origen biolgico) en lugar de las actuales de primera generacin para obtener biocombustibles. La evidencia no indica que desde el sector pblico o privado se est fomentando activamente un rpido desarrollo de los biocombustibles de segunda o tercera generacin en el pas lo cual puede limitar su competitividad dinmica. En tercer lugar, y ms en general, los actores del sector pblico y privado deben ampliar su visin para considerar que para la competitividad no slo cuenta el costo de la materia prima (ventajas competitivas estticas de corto plazo) sino tambin el mtodo de produccin, la actualizacin de la tecnologa y cmo se responde a los requerimientos cualitativos de la demanda, tales como los requisitos ambientales (todos estos factores 394
determinan las ventajas competitivas dinmicas). Esto es necesario para poder enfrentar con xito las barreras comerciales. Los productores argentinos de biodiesel en base a soja podran ser penalizados por los mercados externos en caso de una generalizacin de los pedidos de trazabilidad del origen de la soja (para garantizar que no proviene de tierras deforestadas). Desde esta perspectiva, la falla en la aplicacin de la ley de bosques podra perjudicar a la industria de biocombustibles de modo indirecto. Si se contara con mecanismos de certificacin de buenas prcticas agrcolas internacionalmente reconocidos, con mecanismos de certificacin de biocombustibles (bajo indicadores de sostenibilidad aceptados internacionalmente), regulaciones de ordenamiento territorial y proteccin de bosques efectivamente aplicadas, sera mucho ms fcil y menos costoso para los productores de biodiesel probar y garantizar a la sociedad y a sus clientes que la soja no proviene de reas recientemente deforestadas y no genera impactos ambientales superiores a los del diesel convencional. Tanto el sector pblico como el sector privado y el sector acadmico deben velar e involucrarse en el proceso para que estas garantas puedan generalizarse y lograrse con alta confiabilidad y a un costo razonable.
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Tabla 1. Capacidad Instalada (Mayo 2010) Empresa Era S.R.L New Fuel S.A Ecopor S.A Hector A. Bolzan y Cia. S.R.L Soy Energy S.A. Pitely S.A. Diferoil S.A. Rosario Bio Energy S.A. Maikop S.A. AOM S.A. Aripar Cereales S.A. Oil Fox S.A. Vicentn S.A.I.C Biomadero S.A Diaser S.A. Molinos Ro de la Plata S.A. Explora S.A. Viluco S.A. Unitec Bio S.A. Ecofuel S.A. Patagonia Bioenerga S.A. LDL Argentina S.A. Renova S.A. Total Capacidad ton/ao 9.600 10.000 10.200 10.800 18.000 18.000 30.000 36.000 40.000 48.000 50.000 50.000 63.400 72.000 96.000 100.000 120.000 200.000 230.000 240.000 250.000 305.000 480.000 2.487.000
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Secretara de Energa y CADER
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Figura 1. Resultado de la distribucin de emisiones de GEI por subproducto de la cadena sojera
Fuente: Galbusera (2009)

Figura 2. Comparacin de emisiones de GEI asociadas al biodiesel (segn localizacin y modo de produccin) y al diesel convencional
Fuente: Galbusera (2009)
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400
Estudio N 8 DESAFOS PARA EL APROVECHAMIENTO DE LAS ENERGAS RENOVABLES EN ARGENTINA

Martina Chidiak (CENIT, Red Mercosur) Cecilia Filipello (CENIT, Red Mercosur) Septiembre 2010
1. Introduccin Es reconocido que Argentina posee un considerable potencial para la generacin de electricidad en base a fuentes renovables (energa elica, solar, en base a biomasa, aprovechamiento mareomotriz, geotrmico e hidrulico de pequea escala) y tambin una larga trayectoria de escaso aprovechamiento de dicho potencial. En las ltimas dos dcadas, diversas leyes, planes y programas, esfuerzos tcnicos de los sectores acadmico y privado, y diversas iniciativas de inversin y de cooperacin internacional han buscado con escaso xito una mayor difusin de las energas renovables ms all de la hidroelectricidad de gran escala cuyo aprovechamiento es actualmente desaconsejado porque resulta en grandes riesgos a la sostenibilidad-, la nica que tradicionalmente ha contado con cierto aprovechamiento, (Repblica Argentina, 2008; Greenpeace, 2009; FB/SE, 2009; Moragues, 2010) A juzgar por algunas polticas recientes, la promocin y el aprovechamiento de las energas renovables en Argentina comienzan a tener un rol ms importante en la estrategia de abastecimiento elctrico del pas. Sin embargo, se enfrentan una serie de desafos de poltica y de cooperacin pblico-privada para lograr un cambio que permita en la prctica un mayor desarrollo efectivo. A nivel mundial, las energas renovables (excluyendo hidroelectricidad) representan el 7% de la capacidad instalada de generacin elctrica. Pero estas energas estn creciendo rpidamente y concentran crecientes proporciones de las adiciones de capacidad de generacin elctrica en los pases desarrollados y en varios pases en vas de desarrollo (representando 36% de la capacidad instalada global en 2009) (UNEP/SEFI, 2010). Segn la informacin disponible, el nmero de pases que cuentan con polticas orientadas a la promocin de las energas renovables se duplic entre 2005 y 2010. A principios de 2010 ms de 100 pases cuentan con ellas y al menos 85 han establecido metas especficas de penetracin de energas renovables. En la mayora de los casos se han establecido objetivos de participacin de fuentes renovables en la generacin de electricidad, que rondan entre el 5 y 30%, y en otros casos, metas de participacin en la oferta final total de energa. Los pases de la Unin Europea (UE27) suscribieron una meta del 20% de de participacin de renovables en la energa final para el ao 2020. Esta tendencia incluye a los pases en desarrollo, quienes estn implementando metas de penetracin ambiciosas para las energas renovables (45 de dichos pases las 401
establecieron con aplicacin a partir de 2010). Por ejemplo, cabe mencionar que China espera cubrir el 15% del consumo final de energa con fuentes renovables en el ao 2020, India planea incorporar 12,5 GW de fuentes renovables para 2012, Brasil se propone mantener o aumentar la participacin de renovables en la oferta de energa total (para alcanzar un 48%) y en la generacin de electricidad (para alcanzar el 85%) en el ao 2020. Actualmente la mayora de los pases estn revisando el cumplimiento de sus metas para los aos 2010-2012 y estn programando metas de ms largo plazo para el ao 2020 (REN21, 2010; UNEP/SEFI, 2009; 2010). A la hora de disear polticas en esta temtica, es importante considerar que la adopcin de energas renovables enfrenta numerosas barreras y fallas de mercado, de coordinacin y de informacin que la dificultan. Esto necesita de polticas especficas que establezcan metas definidas de avance de las energas renovables, faciliten la planificacin y coordinacin pblico-privada, orienten la inversin, promuevan mecanismos de fomento y establezcan incentivos necesarios si las energas renovables no fueran competitivas con otras fuentes, faciliten la correccin de fallas de mercado y el aprovechamiento de externalidades positivas, faciliten la generacin y difusin de informacin sobre estas tecnologas menos conocidas entre inversores y usuarios, promuevan la cooperacin tecnolgica pblico-privada y garanticen la provisin de financiamiento necesario. Asimismo, es crecientemente reconocida la necesidad de adoptar paquetes de polticas con enfoques integrados en materia de regulacin ambiental, energtica, y de promocin tecnolgica a fin de coordinar los esfuerzos arriba indicados en un marco regulatorio coherente y permitan lograr la difusin de estas tecnologas acorde con las necesidades y prioridades de los pases (IEA, 2008; Chidiak y Tirpak, 2008; UNEP/SEFI 2009). Es desde esta perspectiva que se consideran los desafos que tienen que ver con la eficiencia en el uso de los recursos para lograr menores emisiones por unidad de energa utilizada, o menores emisiones por unidad de producto bruto interno. Si bien estos indicadores se mantienen relativamente estables en Argentina en los ltimos aos, existe el riesgo actual de suban y no bajen en los prximos aos de seguir con la trayectoria actual.
2. El caso analizado Segn el balance energtico de 2008 publicado por la Secretara de Energa, el 90% de la energa primaria se obtiene en Argentina en base a hidrocarburos (bsicamente, petrleo y gas natural). La electricidad producida en Argentina se obtiene en un 55,9% en base a combustibles fsiles, un 36,7% es de base hidrulica, un 7,4% es de origen nuclear, mientras que la energa elica aporta un 0,07% y la energa solar menos de un 0,01%. La principal base para la generacin elctrica en Argentina est compuesta de plantas muy eficientes de ciclo combinado incorporadas o modernizadas en los aos 1990. Estas fueron pensadas para operar en base a gas natural. Sin embargo, el pas enfrenta una restriccin prxima en su disponibilidad del gas natural, un combustible relativamente limpio (es el combustible fsil de menor intensidad en emisiones de dixido de carbono). La produccin y las reservas comprobadas de gas natural han cado ao a ao desde inicios de la dcada actual. Se estima que alcanzan al equivalente de 8 aos de provisin para el gas natural y de 11 aos para el petrleo (Caratori, 2010). En el ao 2009, las reservas de gas natural haban cado a la mitad de 402
las disponibles en el ao 2000. Las reservas de petrleo tambin cayeron pero en menor proporcin (en 2009 cayeron un 16% por debajo de los niveles de fines de 2000). En contraste, el primer semestre del ao 2010 mostr niveles record de consumo de ambos combustibles fsiles. Por el momento, el dficit de gas natural se suple con crecientes importaciones de fuel oil y de gas natural con creciente incidencia de las primeras por motivos de costo. Lo anteriormente expuesto, junto con la cada de la participacin relativa de la hidroelectricidad por falta de nuevos proyectos y la lentitud en el avance de otras energas renovables (elica, solar, etc.) plantea dos riesgos poco deseables para Argentina: el de tener una matriz energtica cada vez ms sucia y el asociado a depender crecientemente de las importaciones de combustibles fsiles. Sin embargo, existe la alternativa de potenciar el desarrollo de las energas renovables, dado que los proyectos implementados y en marcha todava sugieren un bajo aprovechamiento del potencial que presenta el pas, como muestra la Tabla 1 a continuacin. El ritmo del cambio depender de los incentivos e iniciativas de poltica y de cooperacin pblico-privada puestos en marcha y su eficacia para enfrentar las barreras al desarrollo de las energas renovables.
Tabla 1. Potencial y proyectos de energas renovables en Argentina
Clasificacin de proyectos Proyectos o potencial identificado Solar Fotovoltaica
2
Solar Trmica 100 MW al ao 2015, 1000 MW Proyectos en desarrollo: 0.5 MW
Elica
Biomasa
Geotrmica
Mini-Hidro 430 MW + 100 MW en 10 aos. 30 MW
5 kWh/m da media anual al Norte del Ro Colorado. 1,2 MW en San Proyectos en Juan + PERMER (1 Desarrollo MWp) 10 MWp Potencia (PERMER+Otros instalada estimados dispersos) Fuente: FB/SE (2009)
5000 MW 0,9 MW (PERMER) + 2850 MW 29,76 MW + 0,6 MW baja potencia + 0,2 Chubut y otras
422 MW
4 Reservorios
156 MW
30 MW en Copahue 0,67 MW (sin servicio)
720 MW
380 MW
Marco regulatorio La Ley 25.019 promulgada en 1998, reglamentada por el Decreto 1597/1999 del Poder Ejecutivo declar de inters nacional la generacin de energa elctrica de origen elico y solar. A fin de promover el aprovechamiento de fuentes renovables dispuso una serie de incentivos54. En la prctica, este cambio regulatorio incentiv la instalacin de los primeros parques elicos de gran capacidad en el pas. Sin embargo, al carecer de algn mecanismo de ajuste para el incentivo especial de $0,01/kwh de fuente renovable, con el fin de la convertibilidad y la pesificacin y congelamiento de tarifas se diluy el incentivo. Con la devaluacin, el incentivo de un centavo, medido en dlares pas a representar un tercio del valor originalmente previsto. Adems, pese a la creciente demanda de energa
54
Estos incluan el pago diferido del impuesto al valor agregado (IVA) por un plazo de 15 aos y una remuneracin de un centavo por KWh efectivamente generado por sistemas renovables con venta de energa en los mercados mayoristas y/o destinados a la prestacin de servicios pblicos, tambin por un perodo de 15 aos.
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verificada en los ltimos aos, las tarifas elctricas residenciales permanecieron relativamente estables desde el fin de la convertibilidad dificultando an ms un clculo costo-beneficio razonable para la inversin en renovables. Actualmente se plantea la posibilidad de un cambio en base a varias novedades introducidas en el marco regulatorio en los ltimos aos. En especial, cabe notar el dictado de la Ley 26.190 de 2006, y su decreto reglamentario 562 del ao 2009. Estos cambios buscan incrementar la participacin de fuentes renovables en la generacin de electricidad hasta alcanzar una participacin del 8% del consumo elctrico nacional en el ao 2016. Dicha ley considera un conjunto amplio de fuentes renovables: elica, solar, mareomotriz, geotrmica, pequea hidroelectricidad (hasta 30 MW), biomasa, gases de vertederos y de plantas de depuracin, y biogs. En estos instrumentos se ha reintroducido un incentivo55 para la venta de energa renovable en la red (en especial, para las fuentes elica y solar cuentan los proyectos ya instalados y aqullos a instalarse). Dicha ley determina, adems, otros incentivos de tipo fiscal y prioriza a los emprendimientos que favorezcan la creacin de empleo y a los que se integren con bienes de capital de origen nacional. A los fines de dar cumplimiento a la meta establecida, se ha lanzado una licitacin a travs de ENARSA (Energa Argentina S.A.), enmarcada en el Programa GENREN (Generacin Elctrica a Partir de Fuentes Renovables de Energa), con cuotas para diferentes tipos de fuentes renovables que deberan representar unos 1000 MW de potencia instalada (para mayor detalle consultar Tabla 1 a continuacin). La energa generada ser entregada por ENARSA al Mercado Elctrico Argentino a travs de contratos de compra de energa por un plazo de 15 aos. La licitacin ha dado prioridad a los proyectos que tengan integracin nacional de piezas y materiales. La licitacin fue evaluada como muy exitosa porque marc un quiebre de tendencia y en vista de que se ha cubierto la cuota prevista, bien que dicha meta no resulte muy ambiciosa (Tabla 2). A efectos de comparacin cabe tener en cuenta, para cumplir con la cuota del 8% de la demanda energtica para el ao 2016, se estima que ser necesario contar con una potencia instalada de generacin a travs de energas renovables de aproximadamente 2800 MW, para la generacin de unos 10.500 GWh de electricidad (Moragues, 2010). Es decir, la potencia licitada no alcanza ni a la mitad de la necesaria para cubrir el objetivo previsto.
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Se prev un incremento del precio pagado de hasta 0,015 $/kWh vendido en la red que se haya obtenido de las siguientes fuentes: elica, geotrmica, mareomotriz, biomasa, hidroelctrica, gases de vertedero, gases de plantas de depuracin y biogs; y hasta 0,9 $/kWh para la energa solar fotovoltaica.
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Tabla 2. Objetivos de la licitacin, ofertas y adjudicacin de potencia por fuentes renovables en el marco del programa GENREN
Notas aclaratorias de la licitacin: E.elica: Proyectos con factor de capacidad igual o superior a 35% debidamente documentados E.trmica con biocombustibles: La mezcla a utilizar debe tener una composicin mnima de 50% de Biocombustible Peq.hidro: Hasta 15 MW por planta Solar fotovoltaica: con radiacin solar igual o superior a 5kwh/km2 debidamente documentados Fuente: Secretara de Energa
En la primera oferta se presentaron 51 proyectos con una potencia de 1442 MW, superando ampliamente la cuota licitada de 1015 MW. La mayor parte de la oferta se concentr en proyectos de energa elica (1182 MW), a los que siguieron los de energa trmica con biocombustibles (155 MW), biomasa (54 MW), pequeas centrales hidroelctricas (14 MW), energa solar fotovoltaica (23 MW) y desarrollos de biogs (14 MW). Los proyectos fueron evaluados ponderando el porcentaje de componente local de las propuestas, los precios ofertados y el tiempo de habilitacin de las centrales. Finalmente se adjudic en junio de este ao la instalacin de 32 proyectos de energas renovables, que permitirn en un plazo estimado de dos a tres aos la incorporacin de 895 MW a la matriz energtica nacional, lo que permitir proveer aproximadamente un 3-4% de la generacin elctrica actual. Estas novedades marcan un cambio de tendencia, como se indic anteriormente, pero no significan un salto cualitativo en materia de penetracin de renovables en la matriz energtica argentina, ni podrn cambiar drsticamente la creciente dependencia de importaciones de combustibles fsiles o el riesgo de crecientes emisiones por unidad de producto. Es por ello que se considera importante analizar con mayor detalle qu sera necesario para fortalecer el desarrollo de las energas renovables a partir de la experiencia reciente.
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3. Proyectos y experiencias recientes de inters Durante la ltima dcada y media, Argentina ha desarrollado exitosamente varias iniciativas interesantes de energas renovables. Estas iniciativas no han cambiado cuantitativamente el peso de dichas fuentes en la matriz energtica, pero han trado el beneficio de generar interesantes efectos de demostracin, capacidades locales en lo tecnolgico y la gestin y difusin de tecnologas. Un caso notable es el desarrollo de parques elicos de gran escala (ver Tabla 3). En la actualidad existe una capacidad de generacin de 30 MW de base elica de media/alta potencia en Argentina, muchos de ellos instalados por Cooperativas Elctricas entre 1994 y 2002 (al amparo del marco regulatorio anterior). Un proyecto a destacar es el Parque Elico Morn, actualmente el parque generador de energa elica ms grande de Sudamrica. Lo administra la Sociedad Cooperativa Limitada de Comodoro Rivadavia, utiliza tecnologa producida localmente y genera crditos de carbono/CERs en el marco del MDL. Tabla 3. Proyectos elicos en funcionamiento (venta de electricidad al mercado)
Localidad, Provincia Comodoro Rivadavia, Chubut Cutral-Co, Neuqun Pehuen-Co, Buenos Aires Tandil, Buenos Aires Rada Tilly, Chubut Comodoro Rivadavia, Chubut Mayor Buratovich, Buenos Aires Darregueira, Buenos Aires Punta Alta, Buenos Aires Claromec, Buenos Aires Pico Truncado, Santa Cruz Comodoro Rivadavia, Chubut Gral. Acha, La Pampa Fuente: FB/SE (2009) Proyecto PE Comodoro Rivadavia Puesta servicio 1994 1994 1995 1995 1996 1997 1997 1997 1998 1998 2001 2001 2002 en Potencia (kw) 500 400 400 800 400 6000 1200 750 1800 750 2400 10560 1800
PE Antonio Morn
Otra experiencia destacable es el programa de electrificacin rural basado en energas renovables PERMER, que contribuy sobre todo a desarrollar el aprovechamiento de energa solar fotovoltaica fundamentalmente en las provincias con mayor potencial de aprovechamiento solar. Se orient a lograr el abastecimiento de energa elctrica en hogares rurales, y en distintos servicios pblicos como escuelas, salas de emergencia mdica, y destacamentos policiales, que se encuentran fuera del alcance de las redes de distribucin de energa. Este proyecto de la Secretara de Energa, iniciado en 1999, fue articulado en la prctica con dos iniciativas de gran inters social desde el punto de vista local. En primer lugar, una cooperacin con el Ministerio de Educacin para dotar de energa elctrica a las escuelas rurales (la cual permiti brindar energa elctrica a unas 406
1500 escuelas rurales en las provincias de Salta, Tucumn, Catamarca, Santiago del Estero, Chaco, y Misiones en el norte y de Ro Negro y Neuqun en el sur). Por otra parte, el PERMER implic la cooperacin con las provincias para crear mini redes locales en reas rurales. Sus resultados son presentados en la Tabla 4. Se trata de un proyecto a pequea escala con financiamiento y participacin de diferentes actores. Ha involucrado una inversin estimada de 58,2 millones de dlares, aproximadamente el 70% de ese total aportado por la Secretara de Energa a travs de un fondo formado por un prstamo del Banco Mundial (30 millones) y una donacin del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM o GEF) (10 millones), el 9% de fondos provinciales, principalmente del Fondo Nacional de la Energa, el 4% del Ministerio de Educacin para la electrificacin de escuelas rurales, y el 17% restante financiado por los concesionarios y usuarios beneficiarios del programa. En todos los casos el PERMER absorbe los costos de la inversin inicial, subsidiando la instalacin de los equipos. Esta es una forma de incentivar a los usuarios y a los concesionarios, facilitando la inversin privada. Por otro lado, el PERMER tambin implic la cooperacin de la nacin con las provincias, no slo por el esquema de financiamiento con responsabilidades compartidas (en el caso de las mini redes, la contribucin nacional es del 75%, los concesionarios aportan el 10 % y la provincia es responsable del 14%, el 1% restante queda a cargo de los usuarios; en los sistemas residenciales elicos para pequeas comunidades la contribucin nacional es del 70 % y la provincia es responsable del 30 % restante). Los Gobiernos de las provincias en las que se implementa el proyecto han comprometido, adems de los aportes de fondos, contar con una infraestructura capaz de regular el servicio. Tabla 4. Obras Finalizadas del PERMER. Usuarios beneficiados
Categora del Proyecto Residencial-Solar Mini redes Escuelas Rurales Termo Solar Servicios Pblicos Solar Residencial-Elico Total Nmero 4360 1040 1333 85 141 1615 8574
Fuente: Secretara de Energa. Informacin disponible en http://energia.mecon.gov.ar/permer/permer.html (acceso agosto 2010)
Estas experiencias exitosas sin duda constituyen la base de otras iniciativas ms ambiciosas que estn actualmente en marcha como se describe a continuacin. Nuevos proyectos Uno de los proyectos ms destacados es Vientos de la Patagonia I, una asociacin entre ENARSA (duea del 80%) y el Gobierno de la Provincia de Chubut (responsable del 20%). Constituye el primer parque elico argentino de gran potencia que se espera conectar a la red nacional. Est previsto construir un parque de 40 molinos con una potencia instalada final de 60 MW, y la utilizacin de aerogeneradores fabricados con un 407
mnimo de 80 % de produccin nacional. Las dos empresas a las que les fue adjudicada la obra han construido cada una un primer prototipo de 1,5 MW que estn actualmente bajo evaluacin. Otra iniciativa interesante se enmarca en el nuevo marco regulatorio, y es el desarrollo en la Provincia de San Juan del proyecto Solar San Juan que involucra no slo el primer parque solar del pas (que aportar energa elctrica a la red) sino tambin la autoproduccin de paneles solares aprovechando los minerales disponibles en la provincia. El proyecto involucra inicialmente una planta piloto, cuya generacin se sumar al Sistema Interconectado Nacional. La granja solar San Juan I ubicada en Ullum tendr una potencia mxima instalada de 1,2 megavatios, generados a travs de 4.898 paneles solares. El contrato de construccin de la planta vincula al gobierno sanjuanino con una asociacin entre una empresa argentina y una espaola (unin transitoria de empresas). El objetivo de largo plazo es establecer un polo de desarrollo tecnolgico en la provincia, con la instalacin de una fbrica de paneles fotovoltaicos para abastecer al resto del pas, y aprovechar el abundante cuarzo con el que cuenta la regin para la produccin de silicio, elemento principal de los paneles solares. La reciente adjudicacin de licitaciones de proyectos de energas renovables en el marco del GENREN se presenta como un segundo paso en el desarrollo de Solar San Juan. La Empresa Nacional de la Energa (ENARSA), recibi ofertas para la generacin de energa solar-fotovoltaica por 22,5 megavatios y decidi adjudicar 20 megavatios en seis proyectos a realizarse exclusivamente en la provincia de San Juan. (3 en la localidad de La Chimbera y otras 3 en Caada Honda). Las iniciativas antes mencionadas reflejan el efecto demostracin, la acumulacin de experiencia y capacidades locales a partir de proyectos anteriores el rol de difusin que pueden tener en la prctica los proyectos de pequea escala (como el PERMER). De todos modos, resulta relevante considerar las enseanzas que dej la experiencia reciente con proyectos de energas renovables en Argentina en especial en cuanto a las barreras enfrentadas y los cambios regulatorios y de iniciativas pblicas y privadas necesarios para generar un mayor desarrollo. Evaluacin de la experiencia reciente y de las barreras al desarrollo de las energas renovables en Argentina En un estudio reciente (FB/SE, 2009) se presentan los resultados de una encuesta realizada a desarrolladores y asesores cientfico-tcnicos que participaron en proyectos de energas renovables (an a escala piloto) a fin de recabar informacin sobre barreras para el desarrollo de las energas renovables en Argentina56. En su gran mayora, los entrevistados consideraron que sus proyectos fueron exitosos (82% de los encuestados) y que tuvieron buenos resultados (59%). Asimismo, los encuestados indicaron que las perspectivas para el desarrollo de las energas renovables en Argentina eran buenas o muy buenas. Acorde con lo que se observa en la experiencia reciente en Argentina y en los mercados internacionales (donde la energa elica es la
56
La mayor parte de los entrevistados no pudo opinar sobre el nuevo marco regulatorio debido a que era muy reciente. Los entrevistados pertenecan mayormente al mbito acadmico (70%), trabajan preponderantemente en relacin a energa solar, elica y biomasa (o bien en relacin a varias tecnologas renovables) y se encontraban ubicados en la Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires, Mendoza y Salta.
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tecnologa ms madura y de mayor difusin), la tecnologa evaluada como con mayor potencial y oportunidades de desarrollo en los prximos 10 aos es la energa elica, en buena medida por su facilidad para conectar grandes potencias a la red, el alto potencial existente, el bajo costo por kW instalado y la capacidad tecnolgica local. En segundo lugar por sus oportunidades de desarrollo, los encuestados ubicaron a la energa solar (reflejndose de alguna manera, las numerosas experiencias conocidas en pequea escala y el elevado porcentaje de participacin de los encuestados dedicados a esta tecnologa incluyendo la generacin fotovoltaica, trmica as como la arquitectura bioclimtica). En cuanto a la utilizacin de la energa solar con fines trmicos exclusivamente, indicaron que si bien existe un importante potencial, su desarrollo es desalentado por la competencia con el precio relativamente bajo del gas natural (FB/SE, 2009). En cuanto al tipo de problemas que suelen encontrar los proyectos de energas renovables en Argentina, se mencion en primer lugar a los de ndole econmico/financiera, y en segundo lugar, los de tipo poltico/institucional. Las cuestiones relativas a tecnologa y capacitacin se ubicaron en tercer lugar. En cuanto a la prioridad (gravedad) asignada por los encuestados a diferentes tipos de barreras para el desarrollo de las energas renovables, se destacaron las siguientes (presentadas por orden de importancia): (1) Barreras poltico-institucionales: existe escasa coordinacin por parte de las diferentes autoridades responsables de esta temtica. En ella intervienen distintos niveles de gobierno (existen regmenes de fomento provinciales y nacionales) y reas de poltica (tecnolgica, energtica, ambiental, etc.), lo cual genera gran dispersin, superposicin y derroche de esfuerzos. Tambin es necesario dar mayor continuidad a las polticas de promocin de energas renovables. La falta de coordinacin y de evaluacin global en las polticas ha determina, como destaca Moragues (2010) y se refleja en la Tabla 1 que exista nulo aprovechamiento de algunas fuentes de energa renovable altamente competitivas en materia de costo, como es el caso de la energa solar trmica, activamente promovida y crecientemente aprovechada en pases vecinos como Chile y Brasil. (2) Barreras econmico/financieras: se destac que los inversores reciben seales regulares o malas en relacin a la rentabilidad de los proyectos y a la permanencia de las polticas sectoriales. Se necesita mayor coordinacin de actores y entre niveles de gobierno para superarlas y para garantizar mayor acceso al financiamiento adecuado para los proyectos y para los desarrolladores de energas renovables (incluyendo la provisin de garantas exigidas por los bancos). Se observan ciertas posibilidades de obtener financiamiento de organismos internacionales o nacionales, destinados a invertir en proyectos que faciliten la reduccin de emisiones de GEI (por ejemplo, fondos de carbono, proyectos de MDL, y proyectos financiados por el GEF) pero falta difusin y familiaridad. (3) Barreras regulatorias: a la antes mencionada falta de continuidad en materia de incentivos y regulacin que genera incertidumbre y dificulta la evaluacin de la rentabilidad de los proyectos, se suma otro problema de la falta de confiabilidad sobre precios relativos. Se destac la necesidad de fijar precios para la energa elctrica proveniente de fuentes renovables que se mantengan en el tiempo por encima de los precios correspondientes a aquella proveniente de fuentes convencionales (incorporando externalidades negativas de estas ltimas, por ejemplo). Tambin se mencion la demora 409
en reglamentar las leyes de fomento de las energas renovables (en particular la Ley 26190). (4) Barreras tcnicas: se destac la necesidad de clarificar objetivos globales en materia de innovacin y de I&D, as como de coordinar diferentes esfuerzos dispersos. Tambin se requiere proveer ms informacin; su disponibilidad es muy variable dependiendo del tipo de tecnologa y la regin del pas de que se trate. La falta de informacin geogrfica que relacione recursos con infraestructura y demanda penaliza la planificacin. Con respecto a la calidad de los equipos disponibles en general se clasifica como buena, aunque se ha indicado que es variable, siendo necesario aplicar normas de calidad para garantizar una adecuada performance de las instalaciones sobre todo en las tecnologas ms complejas. Hay un buen potencial para fabricar una porcin importante de las tecnologas asociadas a las energas renovables que han alcanzado la etapa comercial en otros pases. La capacidad tcnica se clasifica como buena. Si bien no se identifican importantes carencias de recursos humanos en el rea tecnolgica, se reconoce que estn sub-utilizados y que se requiere capacitacin peridica. Con respecto a las actividades de investigacin y desarrollo, se indica que en Argentina, se registra una importante capacidad y grado de actividad. Las capacidades existen a nivel individual e, incluso, institucional, pero que hay falencias en la denominada capacidad sistmica, es decir la articulacin constructiva a los efectos de generar resultados amplios y concretos. (5) Barreras sociales: derivadas de la falta de familiarizacin con estas tecnologas, si bien la percepcin de los beneficiarios se calific entre buena y regular. El grado de concientizacin de los beneficiarios de los proyectos a lo largo del desarrollo de los mismos en general es bajo. La capacitacin ha demostrado ser esencial ya que est vinculada a la adecuada operacin de los sistemas y a su mejor aceptacin, ambos aspectos resultan crticos para asegurar la sustentabilidad de un proyecto a lo largo del tiempo. La experiencia indica que, cuando los proyectos de ER estn asociados a otros de carcter productivo, se observa una mayor aceptacin de los futuros usuarios en todo el proceso de maduracin, a la vez que se le asegura una mayor sustentabilidad futura. A lo anteriormente expuesto cabe agregar dos barreras adicionales. La primera se relaciona con la infraestructura. En el estudio antes citado de FB/SE (2009) se destaca que el pas cuenta con grandes potenciales para aprovechar energticamente los recursos renovables en reas con baja densidad poblacional y que carecen de una adecuada infraestructura de transmisin elctrica (por ejemplo en mini redes o para conectarse a la red nacional). Esto representa una barrera adicional para la explotacin de estos recursos en gran escala, tal como sucede en Patagonia con el recurso elico. Existen diferentes modos de encarar este desafo. El desarrollo de infraestructura de transmisin es un prerrequisito para proveer acceso de la energa proveniente de fuentes renovables a la red nacional y brindar factibilidad econmica a los proyectos (FB/SE, 2009). Una alternativa a grandes redes de transmisin es la adopcin de un sistema elctrico basado en mecanismos de generacin distribuida (redes descentralizadas) (Programa Cono Sur Sustentable, s/f). Otro modo de facilitar la provisin de infraestructura necesaria para el aprovechamiento de las fuentes de energa renovable de mayor potencial en Argentina como son la solar y la elica, que tienen la caracterstica de ser intermitentes, es buscar sinergias con las fuentes convencionales. Por ejemplo, en la Patagonia las centrales elicas pueden complementar a la gran hidroelectricidad en perodos de bajo caudal o de recarga y sta ltima a la central elica cuando no hay
410
viento; esto tendra la ventaja adicional de aprovechar la capacidad de transmisin ya instalada para la hidroelectricidad (Moragues, 2010). Por ltimo cabe mencionar que el modo de evaluacin de los proyectos resulta clave y que an no se ha desarrollado ni difundido una metodologa apropiada desde el punto de la evaluacin socioeconmica y ambiental. Por un lado, la experiencia del PERMER muestra que las energas renovables son una solucin clave para mejorar el acceso a fuentes de energa segura, moderna y menos contaminante en zonas rurales y que permite mejorar la calidad de vida de la poblacin. Esta caracterstica de los proyectos de energas renovables no siempre est reconocida en las evaluaciones financieras o de decisin de asignacin de recursos para proyectos energticos. En el estudio de FB/SE (2009) se destaca que las instituciones pblicas y privadas de crdito en Argentina carecen de experiencia para gestionar proyectos de energas renovables. Adicionalmente, no se toma en cuenta su importancia social y estratgica ni se buscan respuestas adecuadas para los montos, lapsos de tiempo y otras condiciones de los crditos para este sector. A la hora de disear o aprobar un proyecto no siempre se evala la compatibilidad entre la tecnologa, los requerimientos y caractersticas culturales de los usuarios. Por otra parte, como se destaca en Moragues (2010) si se estableciera la obligatoriedad de evaluar un anlisis costo-beneficio de los proyectos de energa se encontraran grandes sorpresas que incluso desde una perspectiva econmica favoreceran el desarrollo de las energas renovables. 4. Proyecciones Greenpeace elabor para Argentina el escenario de Revolucin Energtica que permitira estabilizar las emisiones de dixido de carbono (CO2) del sector energtico entre 2010 y 2015, y reducirlas en un 36% para el 2050 (en comparacin con los niveles de 1990). El escenario diseado para Argentina est basado en un escenario global, elaborado por el Consejo Europeo de las Energas Renovables. El escenario incorpora proyecciones sobre crecimiento de la poblacin, crecimiento econmico, precios de los combustibles fsiles, costos de las emisiones de dixido de carbono, costos de las energas tradicionales y de las nuevas tecnologas de energas renovables (aplicando curvas de aprendizaje que reflejan la correlacin entre la produccin acumulada de una tecnologa y la reduccin de su costo). Del mismo modo, el escenario presentado por Greenpeace supone la implementacin de medidas orientas al aprovechamiento de la eficiencia energtica. Adems, considera necesaria una amplia inclusin de las energas renovables para generacin de calor y electricidad, y produccin de biocombustibles. Para alcanzar esta meta, el escenario proyecta la implementacin de un programa de feed in tariffs que define tarifas fijas a pagar por el ingreso a la red de los distintos tipos de energa renovable. Este programa estara orientado a reducir la brecha desde la actualidad hasta el ao 2030, cuando se estima que los costos de generacin para las tecnologas renovables sern menores que para la energa convencional. En cuanto a la insercin de las energas renovables, el escenario de Revolucin Energtica estipula objetivos muy ambiciosos para Argentina. Para el ao 2050 se estima que el 86,1% de la electricidad ser obtenida a partir de fuentes renovables (incluyendo hidroelctrica). Para el ao 2025 las Nuevas Energas Renovables sern responsables de la generacin de aproximadamente 42 TWh/ao contando con una capacidad instalada de 14,4 GW (proveyendo aproximadamente un cuarto de la generacin elctrica total). 411
Entre las fuentes de energa renovable se destaca la participacin de la elica (63%), seguido por biomasa (24%). Hasta el ao 2030 las principales energas renovables sern la hidroelctrica y la elica, a partir de ese ao el fuerte crecimiento de la energa elica ser acompaado por la biomasa, fotovoltaica y solar trmica.
Tabla 5. Resultados del Escenario Revolucin Energtica Greenpeace para Argentina Ao 2025 Generacin Electricidad Capacidad Instalada TWh/ao MW Elica 26,5 10.800 Fotovoltaica 0,93 660 Biomasa 10,2 2050 Geotrmica 3,45 580 Solar Trmica 1,5 320 Total 42 14.400 Fuente: Greenpeace (2009)
Por su parte, la Secretara de Energa ha elaborado dos escenarios con horizonte 2025. El Escenario Tendencial es una descripcin de cmo evolucionara el sistema energtico sin nuevas polticas energticas, pero cumpliendo con las metas de las normativas existentes en la actualidad y manteniendo la tendencia histrica en la participacin de los distintos energticos. Por otro lado, el Escenario Estructural incorpora los efectos esperados de la implementacin de nuevas metas de sustitucin de fuentes de energa y polticas de eficiencia. En este escenario se modifica la tendencia histrica y privilegia la participacin de fuentes como el gas natural, la electricidad y la energa solar. En materia de energas renovables el escenario tendencial asume el cumplimiento de la meta establecida por la ley 26.190 que supone que para el ao 2016 el 8% del consumo de energa elctrica debe ser cubierta por fuentes de energas renovables. A partir de 2017 se supone una potencia elctrica interconectada de energas renovables de 28003000 MW y que alcanza los 3.800 MW en 2025 (para su composicin por tipo de tecnologa ver Tabla 6, que refleja una preponderancia de la tecnologa elica). En el Escenario Estructural se mantiene la misma estimacin de la incorporacin capacidad instalada, pero ya que la demanda elctrica del Escenario Estructural es menor a la del Tendencial (como resultado de la aplicacin de polticas de eficiencia energtica), el porcentaje de energas renovables representa el 8,8% en 2017 y el 9,6% en 2025. El total de la oferta elctrica en este escenario sera de 216,4 TWh/a Tabla 6. Proyecciones de potencia de energas renovables. Escenario Tendencial Potencia Instalada Ao Interconectada (MW) 2025 Elico 2098 Minihidro 930 Solar 20 Geotrmica 20 Biomasa 407 Ingenios 350 Total 3800
Fuente: Secretara de Energa (2008)
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Entre las fuentes de energa renovable interconectada se destaca la participacin de la elica, responsable de ms de la mitad de la generacin (55%), seguido por pequeos aprovechamientos hidroelctricos (25%), biomasa (10%) e ingenios (9%). La oferta de generacin elctrica aislada a partir de fuentes renovables crece a un ritmo menor, alcanzando una potencia instalada de 1400 MW en 2025. A efectos de comparar los resultados de las dos proyecciones antes descriptas, se propone considerar los resultados obtenidos en cuanto a la capacidad instalada de energas renovables (presentados en la Tabla 7). Las diferencias de supuestos, modos de clculo, horizonte y fuentes consideradas y otros elementos impiden comparar la penetracin de energas renovables en la generacin de electricidad proyectada. Surge de la comparacin que la capacidad instalada de energas renovables que se proyecta en el marco regulatorio actual es muy limitada en comparacin con un escenario ambicioso (como el planteado por el estudio de Greenpeace). Incluso esta proyeccin poco ambiciosa significa, de todos modos, un salto importante en la escala de aprovechamiento actual de las energas renovables en Argentina con respecto a la situacin actual.
Tabla 7. Comparacin de proyecciones Ao 2025 Capacidad Instalada Ao 2025 MW Greenpeace
Elica Fotovoltaica Solar Trmica Biomasa Geotrmica
10.800 660 320 2050 580
Elico Solar Biomasa Geotrmica Minihidro Ingenios Total
Potencia Instalada Interconectada (MW) Sec Energa 2098 20 407 20 930 350 3.800
Total 14.400 Fuente: elaboracin propia
5. Lecciones y recomendaciones El estudio de FB/SE (2009) y otros diagnsticos coinciden en concluir que la falta de avance de las ER en Argentina hasta aos recientes se explica por un conjunto de motivos relacionados con la falta de financiamiento y de falta de planeamiento de largo plazo, y de coherencia y continuidad de incentivos econmicos y del marco regulatorio para su aprovechamiento. En base a dicho diagnstico surgen diversas propuestas y condiciones necesarias para lograr un mayor desarrollo de proyectos de energas renovables (FB/SE, 2009): Insertar la las energas renovables en la planificacin energtica de largo plazo 413
Compatibilizar la poltica energtica de corto plazo con la poltica energtica y ambiental de largo plazo. Brindar estabilidad, transparencia, continuidad y flexibilidad al marco regulatorio, reduciendo el grado de incertidumbre en las reglas de juego. Implementar un marco institucional e interinstitucional favorable que coordine actores e iniciativas en el mbito de las energas renovables, fortaleciendo las actividades y grupos de trabajo existentes. Potenciar mecanismos que permitan reducir el costo de las tecnologas de energas renovables y fomentar la inversin en ellas (por ejemplo, a travs de mecanismos especiales de amortizacin y garantizando una remuneracin adicional razonable respecto de tecnologas convencionales). Fortalecer las actividades de difusin y capacitacin de potenciales beneficiarios y usuarios de las tecnologas acerca de los beneficios y las limitaciones de las energas renovables, ya que su aplicacin contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de los sectores sociales ms postergados Cabe notar que el nuevo marco regulatorio fortalece los incentivos y los mecanismos de remuneracin de la energa elctrica proveniente de fuentes renovables y busca dar estabilidad y fomentar la integracin local de tecnologas, a la vez que provee metas de mediano plazo de penetracin de energas renovables. Sin embargo, algunos aspectos y debilidades antes mencionados no estn contemplados ni parecen ser abordados por el nuevo marco regulatorio. En especial, la necesidad de coordinacin de esfuerzos en diferentes niveles y reas de gobierno, el fomento de la cooperacin pblico privada, la mejora en la estructura de transmisin elctrica para adaptarla a fuentes intermitentes, y a la falta de difusin de los beneficios sociales de las energas renovables no parecen tener respuesta an. Otros elementos que requieren atencin por parte de las polticas pblicas y las iniciativas pblico-privadas son: En primer lugar, una estrategia de aprovechamiento de energas renovables y de mecanismos vinculados a la mitigacin del cambio climtico (como los fondos de carbono y el MDL para fines de desarrollo energtico), siguiendo la exitosa experiencia de otros pases como Brasil y Chile. En segundo lugar, se necesita mejorar los incentivos reduciendo las distorsiones de precios de combustibles y garantizando que el diferencial de precios a favor de las fuentes renovables en comparacin con las convencionales se mantenga. Resulta auspicioso el desarrollo reciente de instrumentos que dan estabilidad y previsibilidad a las inversiones tales como los contratos de compra de largo plazo. En tercer lugar, sera deseable tambin la introduccin de instrumentos de financiamiento especficos para fuentes renovables. En el nuevo marco regulatorio no est previsto pero parece necesario para fomentar la realizacin de inversiones en la escala necesaria para incrementar sustancialmente la penetracin de las fuentes renovables en la matriz energtica argentina. En un marco de falta de financiamiento y un marco regulatorio incierto, la disponibilidad de financiamiento pblico o de organismos internacionales foment la inversin en fuentes convencionales por encima de las renovables. Cabe notar 414
que distintos trabajos de la literatura internacional sealan que el costo de inversin por unidad de potencia de los proyectos de energa solar y elica es superior a las fuentes convencionales; en contraste su costo de operacin es muy bajo a diferencia de los proyectos convencionales que tienen altos costos de insumos (combustibles). (Chidiak y Tirpak, 2008). Por ello, cabe esperar que en un contexto de restriccin financiera estas tecnologas renovables resulten particularmente penalizadas. Otro tema importante a considerar tiene que ver con la organizacin del sistema elctrico. La energa elctrica de fuentes renovables como la solar y elica son intermitentes y dispersas y por ello presentan dificultades para su aprovechamiento y distribucin. Esto ha penalizado hasta ahora su desarrollo. El nuevo marco regulatorio fomenta especficamente la venta de energas renovables a la red. Si bien esto representa una mejora con respecto al pasado, cabe notar que profundiza la tendencia a sistemas elctricos centralizados y muy intensivos en inversin de infraestructura de transmisin, en contraste con los sistemas descentralizados que promueven algunos proponentes de formas de energa sustentable y modelos sustentables de integracin energtica regional. . La falta de una estrategia clara y un enfoque integrado para proveer incentivos tarifarios adecuados y superar barreras y problemas de coordinacin con un marco regulatorio estable, ha bloqueado el avance de las energas renovables en Argentina durante aos pese a su gran potencial estimado. As es que Argentina hoy muestra, a diferencia de otros pases de la regin, un estancamiento o retraccin de la participacin de las fuentes renovables en su matriz energtica. Esto podra cambiar frente a las nuevas polticas que estn actualmente en curso de implementacin (y que ya sugieren la posibilidad de una ampliacin considerable de la capacidad de generacin en base a fuentes renovables, en el paque elico y solar fotovoltaico). Sin embargo, para que estas nuevas regulaciones contribuyan a la eficiencia y la sostenibilidad se requiere adems de un enfoque integrado que busque un mayor avance general de las energas renovables en la matriz energtica, la consideracin de aspectos de incentivos, de financiamiento y de barreras a la adopcin de tecnologas especficas, as como una articulacin con las preocupaciones vinculadas a temas ambientales locales y a la mitigacin y adaptacin relacionados con el cambio climtico. Las experiencias de otros pases como Brasil y Mxico sugieren que las polticas de fomento de energas renovables ganan en coherencia y alcance si estn enmarcadas en una estrategia de cambio climtico y no slo de abastecimiento energtico. De todos modos, parece prometedor observar varios proyectos en marcha (por ejemplo, los proyectos aprobados en el marco del GENREN, y el proyecto Solar San Juan), que se han beneficiado del efecto demostracin y del aprendizaje generado por proyectos y programas anteriores, como el PERMER, han permitido. Lo que hace falta es encontrar un modo de sistematizar este tipo de efectos benficos y de mejorar la cooperacin a escala provincial-nacional y entre los sectores pblico y privado en un sector donde estos vnculos son muchas veces conflictivos a raz de cuestiones tarifarias.
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Bibliografa Caratori, L. (2010): Evolucin de las Reservas de Hidrocarburos en la Argentina en la dcada de 2000, Informe del Instituto Argentino de la Energa General Mosconi, julio 2010, Buenos Aires. Disponible en http://www.iae.org.ar/especiales/Informe_reservasdecada2000.pdf (acceso septiembre 2010). Chidiak, M. y D.Tirpak (2008): Desafos de la tecnologa para la mitigacin: Consideraciones para la formulacin de polticas nacionales relativas al cambio climatico, Publicacin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Grupo de Energa y Ambiente, Agosto 2008, N.York. Disponible en http://www.undp.org/climatechange/docs/Spanish/UNDP_Mitigation_Technology_C hallenges_sp.pdf FB/SE (2009): Energas Renovables: Diagnstico, Barreras y Propuestas, Informe elaborado por la Fundacin Bariloche en colaboracin con la Secretara de Energa. Realizado en el marco de la Red REEEP, Junio 2009, Buenos Aires. Disponible en: http://energia3.mecon.gov.ar/home/ (acceso septiembre 2010). Greenpeace (2009): [R]evolucin Energtica. Un Futuro Energtico Sustentable para Argentina, Informe Greenpeace, disponible en: http://www.greenpeace.org/raw/content/argentina/cambio-climatico/revolucionenergetica/r-evoluci-n-energetica-un-fu.pdf (acceso septiembre 2010). IEA (2008): Energy Use in the New Millennium. Trends in IEA Countries, International Energy Agency, ISBN: 978-92-64-03884-4, Paris. Disponible en http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/2007/millennium.pdf (acceso septiembre 2010). Moragues, J. (2010): Fuentes de energa renovable en Argentina, en Proyecto Energtico, Revista del Instituto Argentino de la Energa General Mosconi, Ao 26, no.89, Agosto 2010, Buenos Aires. Programa Cono Sur Sustentable (s/f): Desafos para la Sustentabilidad Energtica del Cono Sur, Clio Bermann (compilador). Disponible en http://www.chilesustentable.net/nweb_portal/uploads/publicaciones/756/des_sust_ energ_csur.pdf REN21 (2010): Renewables 2010, Global Status Report, REN21 Secretariat, Paris. Disponible en: http://www.ren21.net/globalstatusreport/REN21_GSR_2010_full.pdf (acceso septiembre 2010). Repblica Argentina (2008): Segunda Comunicacin de la Repblica Argentina a la Convencin de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, Buenos Aires. Disponible en http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/File/home_documentos/Informe_Final_2 CN.pdf (acceso septiembre 2010).
416
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ESTUDIO N 9 APROVECHAMIENTO ENERGTICO EN MXICO
Roberto Constantino (coord.), Universidad Autnoma Metropolitana de Mxico (UAM) Graciela Carrillo Gonzlez, UAM Carlos Muoz Villareal, UAM Eduardo Morales Santos, UAM
Marzo 2010
Introduccin
El aprovechamiento y la disponibilidad de los recursos energticos son esenciales en el proceso de crecimiento econmico. Su accesibilidad es determinante de las caractersticas de la estructura del sector productivo, as como de la derrama de bienestar entre la poblacin de un pas. Mxico es un pas petrolero, no slo por el tipo predominante de explotacin energtica, pero tambin por la dependencia de las finanzas pblicas federales respecto del desempeo del sector energtico. Esta condicin establece una doble importancia en el sector, por un lado, como un factor determinante del desempeo econmico en su rol de insumo de la actividad productiva. Por el otro, como un elemento central en la capacidad de interaccin del gobierno frente a la sociedad a partir de la disponibilidad y estabilidad de las finanzas pblicas, uno de cuyos componentes ms significativos son los recursos fiscales provenientes de la produccin y exportacin energtica. El contexto contemporneo del sector energtico mexicano es uno en el que: las reservas probadas de petrleo se reducen, las reservas potenciales en aguas profundas en la Zona 418
Econmica Exclusiva del Golfo de Mxico son elevadas pero inexplotables en el corto plazo; un rgimen fiscal crecientemente pesado para la empresa petrolera estatal Petrleos Mexicanos (PEMEX) que reduce sus capacidades de innovacin; un precario balance en las finanzas pblicas que limita la capacidad para el diseo gubernamental de incentivos que alienten un proceso de transicin tecnolgica en materia de fuentes alternativas de energa; la importante participacin de los combustibles fsiles en la produccin de energa elctrica; una arquitectura institucional que inhibe una reforma en materia fiscal que facilite la desvinculacin de las finanzas pblicas respecto del sector petrolero y la existencia de compromisos internacionales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). En este documento se revisan algunos de los rasgos ms significativos del sector energtico mexicano contemporneo y su contexto institucional. El cual incluye no slo aspectos relacionados con la estructura de la produccin y la demanda de energa, sino tambin asuntos fiscales vinculados con este sector. En la primera seccin se aborda la importancia fiscal de la industria petrolera mexicana, y en general, del sector energtico. En la segunda se analiza la produccin y el consumo de energa en el pas, as como su estructura. En la tercera seccin se desarrolla una revisin de la importancia ambiental de la eficiencia en el sector energtico, al tomarse en consideracin que el ndice de emisiones asociado con este sector es predominante en la contaminacin atmosfrica y causa central de la concentracin de GEI. En el anlisis de la eficiencia subyacen dos formas diferentes de interpretarla, una manera esttica y otra dinmica. En este estudio de caso se parte de la versin dinmica, lo cual tiene implicaciones en el proceso de la derrama de beneficios sociales que se pueden obtener al disear polticas pblicas dirigidas a fortalecerla en el sector energtico. Desde una perspectiva esttica, la nocin de eficiencia en el sector energtico se relaciona con el proceso de generacin y el aprovechamiento de energa bajo una misma estructura tecnolgica. En cambio, desde un enfoque dinmico, la nocin de eficiencia se relaciona con la mejor forma de producir y utilizar la energa desde diferentes opciones tcnicas.
1. La importancia fiscal del sector energtico en Mxico

En el caso mexicano el sector energa tiene una doble importancia, no slo porque es el proveedor de un insumo central en el proceso productivo, sino adems debido a que institucionalmente ocupa un lugar imprescindible en el equilibrio de las finanzas pblicas federales. A diferencia de lo que ocurre en otras economas de la regin, el papel de la autoridad federal en materia fiscal es central, ya que ms del 97% de los impuestos se colectan a travs de esta va, mientras que la proporcin restante se obtiene mediante la recaudacin de los estados y municipios. En el contexto de una sociedad con fuertes asimetras distributivas, una importante fuente de los ingresos federales se obtiene a partir de la recaudacin que se hace sobre las empresas del sector pblico, entre las cuales dos de las ms importantes operan en el sector energa: Petrleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisin Federal de Electricidad (CFE). stas tradicionalmente han permitido balancear las finanzas pblicas y han facilitado el gasto pblico corriente.
419
Figura 1
De acuerdo con informacin oficial (Figura 1), aproximadamente una tercera parte del ingreso del gobierno federal anual se obtiene a partir de los recursos que se obtienen con base en los recursos provenientes por la generacin y venta de energa primaria y secundaria, mientras que las dos terceras partes restantes provienen de los ingresos fiscales generados a travs de impuestos, tarifas, derechos y aprovechamientos administrados por la autoridad tributaria. La aportacin a las finanzas pblicas de la renta petrolera es cercana al 9% del Producto Interno Bruto (Figura 2).
Figura 2
Mxico: ingresos pblicos federales petroleros (% PIB) 12 10 8.5 8 6 6 4.5 4 2 0 1998 1999 2000 2001 20002 2003 2004 2005 2006 4.3 5.2 4.8 6.5 7.6
Porcentaje 9.9
El papel de las empresas paraestatales es central en la estabilidad de la finanzas pblicas de Mxico, toda vez que las asimetras distributivas y la estructura del rgimen tributario construido sobre la base de un inestable balance primario (Figura 3), crea condiciones para el desarrollo de un modelo que profundiza el desequilibrio distributivo.
420
Figura 3
Ingreso tributario comparado por grupos de pases, 2004 (% PIB)
30.00%
25.00%
1.0% 3.8%
20.00%
6.7% 15.00% 0.7% 10.00% 1.8% 1.8% 2.4% 6.7% 12.7% 5.00% 2.1% 3.8% 0.00% OECD Amrica Sur del America Central Amrica Latina Mxico 2006/p 3.9% 1.8% 1.4% 1.9% 3.1% 4.8% 2.9% 5.7% 4.1% 0.2% 2.0% 2.3% 0.5% 0.4%
Impuesto al ingreso
Otros impuestos directos IVA
IEP S
Otros impuestos indirectos
Una muestra de lo anterior lo constituye la importancia que tienen en la estructura tributaria los impuestos a la propiedad. La Figura 4 es indicativa del sesgo institucional con base en el cual se recaudan impuestos en el pas, si bien los impuestos al ingreso tienen una base progresiva y constituyen un componente significativo del ingreso pblico total, junto con el Impuesto al Valor Agregado (IVA); el hecho que los gravmenes a la propiedad sean tcnicamente poco significativos (Figura 4) genera un efecto de creciente costo fiscal sobre los sectores menos favorecidos de la sociedad mexicana.
Figura 4
Impuestos a la propiedad como porcentaje del PIB
4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0
3.9 3.3 3.1
2.1
2.0
2.0
1.9 1.0 0.7 0.5 0.5 0.2 Argentina
EE.UU.
Espaa
Holanda
Canad
Francia
Suecia
% del PIB
La Figura 5 muestra la contribucin de los grupos de ingreso de la sociedad mexicana al total de la recaudacin por concepto de impuestos a la renta. Tal y como se prescribe constitucionalmente, la participacin es progresiva. Sin embargo, el impacto fiscal es negativo en grupos de ingreso intermedio. El primer decil, que agrupa al 10% ms pobre de la poblacin recibe un subsidio debido a las transferencias de gasto directo de la 421
Mxico
Bolivia
Chile
Italia
Brasil
poltica social; mientras que el dcimo decil que agrupa al 10% de la poblacin ms rica, tiene un impacto en su ingreso que no corresponde al del resto de la poblacin.
Figura 5
Contribucin al Impuesto sobre la Renta e Incidencia Tributaria por grupos de ingreso (2003)
8 0 7 0 6 0 5 0 4 0 3 0 2 0 1 0 0 -10
Contribuci n al impuesto total
Incidenci a
I II III IV V VI VII VIII IX X
Deciles de ingreso bruto
En este contexto, el papel del sector energtico mexicano ha cumplido una funcin de estabilidad de las finanzas pblicas con base en una proporcin importante de la renta energtica que se produce. Desde la perspectiva de esta funcin social adquirida, el asunto de la eficiencia en el desempeo del sector energtico requiere no slo de un desplazamiento tecnolgico que permita la innovacin en la produccin petrolera y de electricidad; sino de la alineacin de la poltica fiscal que reduzca la presin tributaria sobre el sector y facilite el financiamiento de su modernizacin. En el modelo probabilstico isoelstico elaborado para medir el impacto de la produccin de energa sobre el crecimiento econmico del pas, se encontr que la produccin de energa tiene un impacto positivo sobre la tasa de actividad econmica. Ello se muestra en la Figura 6 que sintetiza los resultados y en la cual el producto est medido en trminos de valor, mientras la energa en trminos fsicos. El resultado es valioso en s mismo, debido a que permite establecer que el incremento de la eficiencia en el sector es socialmente positivo an cuando no variara la regla distributiva en la sociedad. Sin embargo, la estructura actual de produccin de electricidad ofrece rendimientos a escala decrecientes. Es decir, bajo el modelo actual de generacin de energa es paulatinamente ms costosa la generacin de electricidad.
422
Figura 6
Impacto de la produccin de electricidad sobre la tasa de crecimiento de la economa mexicana
27.2 Serie original Log. (Serie original) 27 Modelo ajustado
26.8
26.6
Elasticidades
26.4
26.2
26
25.8
25.6
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Aos
2. La matriz mexicana de energa y su trayectoria contempornea

La matriz de abastecimiento energtica de Mxico est predominantemente caracterizada por la produccin de: 1. 2. 3. 4. Hidrocarburos (petrleo crudo, gas natural y condensados): 89,1% Electricidad (Nucleoelctrica, Hidroelctrica, Geotrmica y Elica): 5,4% Carbn: 2,2% Biomasa (Bagazo de caa y lea): 3,3%.
El componente energtico que predomina en la economa mexicana es el de hidrocarburos, mismo que se relaciona directamente con la produccin de energa elctrica y que constituye la segunda fuente de generacin de energa del pas (Figura 7). La produccin de energa proveniente de la biomasa ha tendido a reducirse significativamente, en parte debido a las restricciones que impone la legislacin en materia ambiental y del equilibrio ecolgico.
423
Figura 7
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos en el Sistema de Informacin Energtica (SIE).
La Figura 8 da indicios acerca de la trayectoria de la produccin de energa por unidad del PIB y de las exportaciones, es decir la eficiencia productiva terminal del sector. Como se puede observar, la tendencia que presenta es la de una paulatina reduccin, sobretodo en relacin con las exportaciones. Desde luego, este incremento paulatino en el aprovechamiento de la energa est asociado con la velocidad de crecimiento de la actividad econmica ms que con una transicin tecnolgica que reduzca la dependencia de fuentes tradicionales de energa. Figura 8
Eficiencia de la produccin energtica, 1980-2007
0.01 1.2
0.009 1 0.008
0.007 0.8 0.006
0.005
0.6
0.004 0.4 0.003
0.002 0.2 0.001
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Produccin energa/PIB
Produccin energa/Exportaciones
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del SIE.
Lo anterior se asocia con el patrn de aprovechamiento contemporneo. La ganancia en la eficiencia energtica aparente que se puede apreciar en la revisin de la trayectoria de la economa mexicana est encabezada por el sector industrial. La Figura 9 presenta la estructura del consumo agregado de energa por sectores de actividad. Los sectores que 424
consumen mayor cantidad de energa son: el sector transporte, el industrial y el residencial. Destaca la reduccin en el consumo de los sectores industrial y residencial, ambos asociados con los programas tecnolgicos de reduccin del consumo de energa y de la disponibilidad en los mercados de dispositivos de consumo final ahorradores. Igualmente significativo es el aumento relativo del consumo energtico relacionado con el sector transporte que est vinculado con el aumento en el ritmo de la actividad econmica y a la estructura de movilidad existente del pas en la que ms del 80% del movimiento de carga y de pasajeros al nivel nacional se lleva a cabo a travs del autotransporte federal (Tabla 1).
Figura 9
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del SIE
La Tabla 1 muestra la estructura del sector transporte y la envergadura del autotransporte federal en el movimiento econmico de personas y mercancas en el pas.
Tabla 1: Movimientos de pasajeros y de carga por tipo de transporte (2000-2007)
Tipo de transporte Autotransporte Federal Pasajeros (millones) Toneladas (miles) Sistema Ferroviario Nacional Pasajeros (miles) Toneladas (miles) Empresas areas en servicio regular Nacional Pasajeros (miles) Toneladas (miles) Internacional Pasajeros (miles) Toneladas (miles) Embarcaciones Pasajeros en crucero (miles) Pasajeros en transbordador (miles) Toneladas (miles) Movimientos de pasajeros y de carga por tipo de transporte 2000 2001 2002 2003 2004 2660 413193 334 77164 2713 409210 242 76182 2740 411100 237 80451 2780 416200 270 85168 2860 426100 253 88097 2005 2950 435500 253 89814 2006 3050 445448 261 95713 2007 3141 473859 288 99845
17762 99 16212 280 3189 4211 244252
17923 88 15750 263 332 4175 244431
17591 89 15599 300 4720 3995 253046
18411 89 16876 321 5238 4605 264739
19531 106 19891 361 6263 5481 266008
19829 123 22347 406 6538 4923 283604
22165 112 23241 432 6198 5787 287432
27401 112 24820 460 6388 5886 272304
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes. Principales Estadsticas del Sector 2008
Al aproximarse el problema de la eficiencia energtica de la economa desde el punto de vista del consumo, la economa mexicana muestra una tenue tendencia de eficiencia en el aprovechamiento. La Figura 10 muestra las trayectorias del consumo energtico por unidad de producto y exportaciones generadas. El sector externo de la economa mexicana ha incrementado notablemente el aprovechamiento a partir del proceso de
425
apertura, sin embargo la capacidad de arrastre sobre el resto de los sectores domsticos es desproporcionadamente limitada.
Figura 10
Consumo de energa por unidad de producto, 1980-2007
0.0035 0.45
0.4 0.003 0.35 0.0025 0.3 0.002
0.25
0.0015
0.2
0.15 0.001 0.1 0.0005 0.05
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Consumo de energa/PIB
Consumo de energa/Exportaciones
Fuente: Elaboracin propia con datos del SIE.
Desde una perspectiva esttica y al comparar las Figuras 8 y 10, resulta que la cobertura de la demanda de energa de Mxico se ha llevado a cabo con base en un incremento en la eficiencia en la produccin de energa proveniente de fuentes tradicionales, ms que a partir de un proceso de eficiencia en la demanda de energa, cuyos esfuerzos institucionales inician durante la dcada de 1990. Si se revisa el crecimiento de la produccin y el consumo de energa en el tiempo, se puede observar que, en general, la tasa de crecimiento contempornea del consumo ha sido mayor que la de la produccin. La Figura 11 muestra que a partir del ao 2000 la produccin de energa proveniente de fuentes tradicionales ha encontrado un lmite de eficiencia tcnica para atender el crecimiento de la demanda de energticos en el pas, cuyo diferencial se cubre con base en importaciones, sobre todo en el caso de combustibles para el sector transporte.
426
Figura 11
Fuente: Elaboracin propia con datos del SIE.
La estructura institucional es fundamental en el proceso de estructuracin tecnolgica del sector energa. Recientes avances citados en la literatura especializada sobre el cambio tecnolgico y la infraestructura (Walz, Ragwitz & Schleich, 2008), aportan indicios acerca de la importancia del papel de las legislaciones sobre el sector de infraestructura en la medida que ste confronta triples retos regulatorios: las de la investigacin y el desarrollo, las ambientales y las de la solucin de cuellos de botella ocasionados por la presencia de monopolios. El proceso de promocin de la eficiencia en el aprovechamiento de la energa proveniente de fuentes convencionales en Mxico est relacionado con los cambios legislativos aprobados por el congreso federal y por un proceso de normalizacin tcnica. En el caso de la legislacin en materia energtica, y omitiendo el hecho que el sector energtico tiene disposiciones jurdicas especficas en la Constitucin que definen al sector como un mbito de competencia del Estado; el Cuadro 1 da muestra de modificaciones significativas de las leyes vinculantes con el sector energtico y su desempeo ambiental y sectorial. Por su parte, el Cuadro 2 presenta el conjunto de normas oficiales mexicanas emitidas al amparo de la legislacin vigente y relacionadas con los esfuerzos tcnicos para reducir el consumo de energa elctrica en el sector domstico, toda vez que este sector es el principal destino del flujo elctrico del pas. El esfuerzo institucional por revisar las caractersticas tcnicas de los bienes y sevicios de demanda final para reducir el consumo de energa tiene un impulso significativo durante la dcada de 1990, posterior a la aprobacin de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA).
427
Cuadro 1: Cambios significativos a la legislacin federal mexicana en materia energtica Algunos cambios significativos a la legislacin federal mexicana en materia energtica
Leyes Ley que declara reservas mineras nacionales y los yacimientos de uranio, torio y las dems substancias de las cuales se obtengan istopos hendibles que puedan producir energa nuclear Ley para el aprovechamiento sustentable de energa Ley para el aprovechamiento de energas renovables y el financiamiento de la transicin energtica Fecha de Promulgacin Fecha de Modificacin Principales Modificaciones, adiciones o derogaciones. Artculo 2 El Ejecutivo Federal, a travs del Instituto Nacional de Energa Nuclear, ejercer el control sobre los yacimientos minerales radiactivos a que se refiere la Ley del 31 de diciembre de 1949, y en general sobre los materiales radiactivos
26-01-1950
12-01-1972
28-11-2008
Sin modificacin
Sin modificacin
28-11-2008
Sin modificacin
Sin modificacin
Reforma al artculo 45: Los actos jurdicos que celebre la Comisin Federal de Electricidad se regirn por las Leyes Federales aplicables y las controversias nacionales en que sea parte, cualquiera que sea su naturaleza, sern de la competencia de los tribunales de la Federacin, salvo acuerdo arbitral, quedando exceptuada de otorgar las garantas que los ordenamientos legales exijan a las partes, aun en los casos de controversias judiciales Sin modificacin Se adiciona al artculo primero para que La Comisin Reguladora de Energa goce de autonoma de gestin y operacin, quedando de la siguiente forma: Ley de la comisin reguladora de energa Artculo 1.- La Comisin Reguladora de Energa, rgano desconcentrado de la Secretara de Energa, gozar de autonoma tcnica, operativa, de gestin y de decisin en los trminos de esta Ley Fuente: Elaboracin propia con informacin del H. Congreso de la Unin, Cmara de Diputados. 31-10-1995 28-11-2008
Ley del servicio pblico de energa elctrica
22-12-1975
22-12-1993
Ley de energa para el campo
30-12-2002
Sin modificacin
428
Norma NOM-001-ENER-2000 NOM-004-ENER-2008
NOM-005-ENER-2000 NOM-006-ENER-1995 NOM-007-ENER-1995 NOM-008-ENER-2001 NOM-009-ENER-1995 NOM-010-ENER-1996 NOM-011-ENER-2006
Cuadro 2 Fecha de Descripcin promulgacin Eficiencia energtica de bombas verticales tipo 01-Septiembre- 2000 turbina con motor externo elctrico vertical. Eficiencia Energtica de bombas y conjunto 26-Julio-2008 motor-bomba, para bombeo de agua limpia, en potencias de 0,187 kw a 0,746 kw. Eficiencia energtica de lavadoras de ropa 28-Agosto-2000 electrodomsticas. Eficiencia energtica electromecnica en sistemas 09-Noviembre-1995 de bombeo para pozo profundo en operacin Eficiencia energtica para sistemas de alumbrado 01-Septiembre-1995 en edificios no residenciales. Eficiencia energtica en edificaciones, envolventes 25-Abril-2001 de edificios no residenciales. Eficiencia energtica en aislamientos trmicos 08-Noviembre-1995 industriales. Eficiencia energtica de bombas sumergibles 07-Marzo-1997
22-Junio-2007
Eficiencia energtica en acondicionadores de aire tipo central paquete o dividido. Eficiencia energtica en sistemas de alumbrado NOM-013-ENER-1996 16-Mayo-1997 para vialidades y exteriores de edificios. Eficiencia energtica de motores de corriente NOM-014-ENER-1997 17-Julio-1998 alterna, monofsicos, de induccin, tipo jaula de ardilla, de uso general en potencia nominal de 0,180 a 1,500 kw. Eficiencia energtica de refrigeradores y NOM-015-ENER-2002 15-Enero-2003 congeladores electrodomsticos. Eficiencia energtica de motores de corriente NOM-016-ENER-1997 17-Junio-1998 alterna trifsicos, de induccin, tipo jaula de ardilla, de uso general en potencia nominal de 0,746 a 149,2 kw. Eficiencia energtica de motores de corriente NOM-016-ENER-2002 13-Enero-2002 alterna trifsicos, de induccin, tipo jaula de ardilla, de uso general en potencia nominal de 0,746 a 373 kw. Eficiencia energtica de lmparas fluorescentes NOM-017-ENER-1997 22-Junio-1998 compactas. Eficiencia energtica, requisitos de seguridad al NOM-02124-Abril-2001 usuario y eliminacin de clorofluorocarbonos ENER/SCFI/ECOL(CFCs) en acondicionadores de aire tipo cuarto. 2000 Eficiencia energtica y requisitos de seguridad al NOM-02104-Agosto-2008 usuario en acondicionadores de aire tipo cuarto. ENER/SCFI-2008 Eficiencia energtica, requisitos de seguridad al NOM-02225- Abril-2001 usuario y eliminacin de clorofluorocarbonos ENER/SCFI/ECOL(CFCs) para aparato de refrigeracin comercial. 2000 Fuente: Elaboracin propia con base en las Normas Oficiales Mexicanas sobre Eficiencia Energtica.
429
La demanda de energa elctrica en Mxico est dominada por los usuarios residenciales. La Figura 12 muestra la estructura de la demanda de electricidad en el pas. La demanda de los hogares es creciente permanentemente, al igual que el flujo elctrico empleado para fines productivos, aunque la tasa de crecimiento de ste ltimo sector es menor.
Figura 12
Demanda de energa elctrica por sector, 1980-2007

180 160 140 120
Petajoules
100 80 60 40 20 0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos en el SIE
Residencial
Comercial
Pblico
En un contexto de crecimiento de la demanda de energa elctrica la que para su produccin emplea una cantidad significativa de combustible de origen fsil las medidas institucionales para promover el ahorro de energa e incrementar la eficiencia de su aprovechamiento han generado resultados positivos que lograron modular parcialmente el impacto de la demanda de energa sobre la estructura de produccin. La Figura 13 muestra una aproximacin al impacto de las medidas de ahorro de energa en Mxico, asociadas con la promulgacin de las normas tcnicas. En apenas unos aos el ahorro energtico ha sido significativo, sobre todo el correspondiente a energa elctrica, aunque no suficiente para evitar una creciente presin sobre la estructura de produccin de energa del pas, que ha tendido a cubrir el dficit con importaciones crecientes. El ahorro de energa se ha promovido al nivel institucional no slo a travs de normas tcnicas. Se han creado organismos pblicos actualmente en operacin tales como la Comisin Nacional para el Uso Eficiente de la Energa (CONUEE) y el Fideicomiso para el Ahorro de Energa Elctrica (FIDE), junto como programas especficos: el Cambio de Horario, nuevas normas de construccin y el programa de eficiencia de la Comisin Federal de Electricidad.
430
Figura 13
Ahorro de energa por Normas Oficiales de Eficiencia Energtica, 1995-2008

70,000 Ahorro de Energia Elctrica Ahorro de Energia Trmica 40,000
60,000
35,000 30,000
50,000
AE Electricidad
25,000 40,000 20,000 30,000 15,000 20,000 10,000 10,000 5,000

AE Trmica
0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboracin propia con datos del Sistema de Informacin Energtica.
La estrategia de ahorro de energa est estrechamente relacionada aunque posiblemente no como un objetivo deliberado de poltica pblica sino asociado con la estructura de costos de produccin de la industria elctrica57, con la utilizacin de los precios de la electricidad para inducir una reduccin del consumo. Como se puede observar en la Tabla 2, que contiene una muestra de las tarifas promedio facturadas por la Comisin Federal de Electricidad, segn diferentes tipos de usuario y semestralizadas58, los precios aparecen como un componente activo en la poltica de reduccin de la demanda de energa elctrica. Destacan tres hechos significativos: en primer lugar el subsidio va precios que recibe la agricultura; en segundo lugar, la alineacin peridica de los precios con incrementos sucesivos en todos los segmentos tarifarios y, en tercer lugar, las transferencias desde el sector industrial y de servicios.
Tabla 2: Precios medios facturados por tarifa en la CFE (2005-2008)
Precios medios facturados por tarifa en la CFE Pesos/KW Semestre/Ao I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 Domstica 0.958 0.881 1.012 0.937 1.050 Servicios 1.429 1.475 1.518 1.572 1.607 Comercial 2.071 2.110 2.251 2.455 2.375 Agrcola 0.408 0.466 0.425 0.478 0.460 Industrial 0.898 0.988 1.023 1.103 1.047 Mediana industria 1.038 1.098 1.150 1.229 1.191 Gran industria 0.718 0.827 0.845 0.908 0.842 Total 0.975 1.021 1.074 1.132 1.114 Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del Sistema de Informacin Energtica II/2007 0.970 1.663 2.492 0.501 1.153 1.280 0.954 1.175 I/2008 1.092 1.696 2.488 0.487 1.246 1.382 1.052 1.250 II/2008 1.010 1.714 2.688 0.553 1.537 1.667 1.322 1.425
57
Segn informacin Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados, slo en 2005 la falta de generacin de ingresos de la CFE fue equivalente a $7,730.4 millones de pesos (aproximadamente 714 millones de dlares de 2005), mismos que fueron cubiertos con recursos provenientes del ingreso petrolero excedente. 58 La factura por concepto de consumo elctrico tiene una periodicidad bimestral, se presentan los datos en forma semestral con una intencin de simplificar su exposicin. Mantener una diferencia semestral tiene el objetivo de reconocer que ante las variaciones climticas estacionales entre el perodo invernal y el de verano, existen patrones de consumo y tarifas diferenciadas.
431
El balance externo del sector energtico (Figura 14), presenta una idea clara de la presin que ejerce la demanda de energticos sobre la estructura de produccin interna. El consumo nacional de energticos secundarios (entre los que destacan las gasolinas y el gas natural) se completa con crecientes montos provenientes del mercado mundial. Por su parte, las importaciones de carbn, que se contabilizan en la energa primaria, han sido crecientes; sin embargo el supervit petrolero compensa su creciente importancia dentro del saldo de la balanza comercial de energa primaria.
Figura 14
Sector externo energtico mexicano: saldos de belanza comercial de energa primaria y secundaria 1980 - 2008 (Petajoules) 4500 400
4000
200
3500
3000
-200
2500
-400
2000
-600
1500
-800
1000
-1000
500
-1200
-1400
Fuente: Elaboracin propia con datos de SIE
La insuficiencia de energticos secundarios de la economa mexicana es creciente. Sin embargo, se torna deficitario a fines de los aos 1980, medido en trminos fsicos. La magnitud de la dependencia de Mxico respecto de la energa fsil lo ha conducido al establecimiento de un patrn en el que las importaciones de energa secundaria representan una tercera parte de las exportaciones de energa petrolera.
Figura 15
0.40
0.35
0.30
0.25
Petajoules
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboracin propia con datos del Sistema de Informacin Energtica; SENER. Aos Nota: El indicador se calcul como la relacin Importacin total de energa sobre Consumo total energtico.
La trayectoria del modelo mexicano de dependencia respecto de los combustibles fsiles, ha conducido al pas a una situacin de vulnerabilidad debido a que las importaciones 432
19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08
SBC energa primaria
SBC energa secundaria
Mxico: intensidad de las importaciones para cubrir el consumo total energtico, 1980-2008
Energa secundaria
Energa primaria
totales de energa para atender la demanda interna, aumentan permanentemente y ejercen una presin significativa sobre la estructura de las finanzas pblicas a travs de la balanza de pagos (Figura 15). El desarrollo contemporneo de la economa mexicana, desde una perspectiva energtica, se ha construido sobre una estructura tecnolgica en la que la abundancia relativa de acervos de hidrocarburos ha determinado una estructura de produccin y de consumo altamente dependiente de este recurso natural. Aunque existe evidencia que indica la presencia de esfuerzos institucionales para hacer ms eficiente el aprovechamiento de la energa, los ahorros logrados no son compensatorios de la vulnerabilidad exhibida respecto de la energa derivada de fuentes fsiles. La razn de esto es que el diseo de polticas con objetivos de eficiencia es insuficiente para establecer un patrn de aprovechamiento sostenible, si no se elaboran mecanismos de coordinacin intersectorial que alineen los dispositivos de la poltica fiscal para reducir la presin sobre el sector, la del transporte para inhibir el desarrollo de prcticas poco eficientes por unidad de persona o mercanca transportada en los mbitos federal o locales, la alineacin de los precios de la energa para promover de forma deliberada un reduccin de las pautas de consumo vigentes; adems del diseo de incentivos para coordinar y alentar la innovacin, a travs de la investigacin y el desarrollo en el sector, orientada a la produccin de energa con bajas emisiones y con escalas menores que los grandes proyectos de infraestructura, que tomen en consideracin el precario balance de las finanzas pblicas.
3. Una aproximacin a la ecoeficiencia del sector energtico mexicano

Actualmente Mxico est considerado como uno de los 25 mayores emisores de gases de efecto invernadero (GEI) del mundo y es uno de los principales emisores de Amrica Latina. Al nivel regional, se clasifica como el principal emisor de GEI debido al tipo de estrategia energtica y su aprovechamiento; y el segundo lugar debido a las emisiones derivadas del cambio en el uso de los suelos. Sin embargo, al considerar las emisiones per cpita, se reduce considerablemente la posicin de Mxico en el mbito de las clasificaciones internacionales. Del conjunto de GEI reconocidos por el Protocolo Kyoto59, las estimaciones cientficas efectuadas durante los ltimos aos indican que Mxico es un emisor predominante de bixido de carbono y metano, mientras que las emisiones correspondientes al resto de los GEI equivalen al 3% del total. Desde la perspectiva de la generacin de energa y del patrn de su aprovechamiento, un indicador significativo del desempeo ambiental del sector, est relacionado con las emisiones de bixido de carbono. Toda vez que este precursor se considera el resultado preponderante de la quema de combustibles fsiles y biomasa.
59
Los gases de origen antropognico considerados como precursores del calentamiento global son: Bixido de Carbono (CO2), Metano (CH4), xido Nitroso (N2O), Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos, Hexafluoruro de Azufre (SF6). Anexo tcnico, (IPCC, 2001). Otros gases de efecto invernadero no considerados en el Protocolo de Kyoto son incluidos en el Protocolo de Montreal. Las mediciones mexicanas empleadas en este estudio se refieren a las incorporadas en el Protocolo de Kyoto.
433
La Figura 16 muestra la participacin por actividad de produccin o aprovechamiento60 directo de la energa en la emisin de bixido de carbono. Las participaciones estn calculadas respecto del total de GEI que produce Mxico; en tal sentido, al menos dos tercios de las emisiones se encuentran determinadas por el patrn de generacin energtica y el estilo social de su aprovechamiento.
Figura 16
Emisiones de Bixido de Carbono asociadas con la produccin / uso de energa (2002)
Emisiones fugitivas, 6%
Manufactura e industria de la construccin, 8%
Transporte, 18%
Otros consumos, 5%
Generacin de Energa, 24%
Fuente: Elaboracin propia con datos de SEMARNAT, Estrategia Nacional de Cambio Climtico, Mxico, 2007
En el contexto de una sociedad cuya arquitectura institucional ha generado un modelo energtico costoso desde el punto de vista fiscal y de la balanza de pagos que tiende a incrementar la vulnerabilidad sobre la seguridad econmica del pas conforme la capacidad de generacin confronta lmites tcnicos de corto plazo y que por aadidura provoca externalidades ambientales negativas importantes la promocin de la eficiencia energtica y la estrategia de desacoplamiento del crecimiento econmico y energtico respecto de las emisiones de GEI es un diseo de poltica pblica que responde al objetivo de garantizar la viabilidad de la economa mexicana en el largo plazo. Los esfuerzos institucionales dirigidos en este sentido, no podran ser entendidos sin tener presente la creciente importancia que la opinin pblica mexicana contempornea le confiere a los asuntos ambientales. La estructura institucional del sector energtico mexicano est integrada como se seala en la Figura 17. A partir de sta, y de manera coordinada con la Comisin Intersecretarial
60
Se calcula que el porcentaje de emisiones de CO2 respecto del total de los GEI es de 74%. La ilustracin excluye las emisiones de Bixido de Carbono no relacionadas directamente con la energa.
434
de Cambio Climtico61, se han impulsado estrategias de incremento en la eficiencia energtica y programas especficos de reduccin de emisiones.
Figura 17
Aunque los esfuerzos estn orientados a promover ahorros energticos, stos son convergentes con la reduccin de emisiones. Un ejemplo de ello se muestra en la Figura 18. En el caso de la CONUEE se considera nicamente la eficiencia obtenida va normas, mientras que en la elaboracin de las estimaciones del FIDE se incluyen programas especficos como el de incentivos para las pequeas empresas y el de eficiencia de bombeo agrcola.
61
Grupo de trabajo de alto nivel del gobierno federal mexicano integrado por 8 Secretaras de Estado incluyendo a la propia Secretara de Energa, y presidido por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales. La CICC se integr para dar cumplimiento a los compromisos de Mxico suscritos en la Convencin Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y de ella es integrante permanente la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
435
Figura 18
Emisiones evitadas de CO2 por programas de ahorro de energa, 1995-2008

25,000
CONUEE
20,000
FIDE
Horario de Verano
CFE
Mt CO2
15,000
10,000
5,000
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de INEGI.
Desde una perspectiva dinmica, el asunto de los incrementos en la eficiencia de la produccin y el aprovechamiento de la energa se relaciona con el potencial de la economa mexicana para establecer una trayectoria tecnolgica de bajas emisiones de carbono. En tal sentido, la coordinacin institucional requerida para reducir el impacto de las fallas de gobierno en el cumplimiento de objetivos de poltica es esencial. A fines de 2008, el Congreso Federal aprob la Ley para el Aprovechamiento de Energas Renovables y el Financiamiento de la Transicin Energtica. Este dispositivo institucional est orientado al fomento de las capacidades locales y alinear esfuerzos dirigidos para facilitar procesos de desacoplamiento energtico de fuentes convencionales. Como parte de tal estrategia, existe una iniciativa especfica importante, la constitucin del Fondo para Medidas de Adaptacin ante el Cambio Climtico. Al considerarse el hecho que Mxico posee condiciones geogrficas adecuadas para el desarrollo de programas de produccin de energa renovable62, la ley prev la constitucin de un fideicomiso cuya asignacin inicial de recursos se estima de acuerdo con la Tabla 3, y cuyo monto de operacin anual podra ser de alrededor de 100 millones de dlares anuales.
62
Mxico se localiza geogrficamente en el denominado cinturn de mxima radiacin global, presenta una 2 radiacin solar promedio superior a los 5 Kwh. / m ; posee un potencial de produccin de energa elica que se estima de 5000 MW; adems de contar con cadas de agua con una capacidad aproximada de 3,200 MW, as como biomasa aprovechable que no requiere de una transformacin del uso de los suelos.
436
Tabla 3: Fideicomiso para medidas de adaptacin ante el cambio climtico

Fideicomiso para medidas de adaptacin ante el cambio climtico Destino Porcentaje Especificaciones Para incentivar el uso de tecnologas Fondo Verde 55% renovables maduras (aplicaciones elctricas) Fondo de Tecnologas Emergentes 6% Aplicaciones Elctricas Fondo de Electrificacin Rural 10% S/E Fondo de Biocombustibles 7% S/E Fondo General de Energas Renovables 7% Aplicaciones no elctricas (ER) Fondo de Investigacin y Desarrollo 15% S/E Tecnolgico de las ER (FIDTER)
Fuente: Elaboracin propia con datos de (Torres & Gmez, 2006), SEMARNAT, Estrategia Nacional de Cambio Climtico, 2007.
El proceso de transicin tecnolgica en materia energtica podra generar beneficios adicionales a la economa mexicana, ms all de la reduccin de los ndices de emisiones, los cuales seran el resultado de un ajuste a las cuentas del sector externo. La Figura 19, muestra los escenarios probabilsticos elaborados con base en el patrn del impacto de las importaciones energticas sobre el saldo de la balanza de pagos de Mxico.
Figura 19
Escenarios de Impacto de las Importaciones de Energa sobre la Balanza de Pagos Mxico, 1990-2030
0 -500
Mil millones de dlares 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
0 -20
Mil millones de dlares
-1,000 -1,500 -2,000 -2,500 -3,000 Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4
-40 -60 -80 -100 -120
Los escenarios describen el efecto sobre la balanza de pagos del pas asociados con reducciones sucesivas del monto de importaciones energticas tradicionales. Al considerar el saldo de la balanza de pagos, excluyendo a las remesas, el impacto de la sustitucin de importaciones energticas sobre la estructura de las cuentas externas permitira mejorar la posicin del pas. El escenario 1, representa una situacin sin cambio en el patrn energtico y con crecientes volmenes de importacin de energticos como actualmente ocurre. Por su parte, los escenarios 2 a 4 representan estrategias sustitutivas
437
con base en fuentes energticas alternativas que corresponden a reducciones sucesivas en las importaciones del 10%, 5% y 2%, respectivamente. En cualquiera de los tres escenarios, se mejora la situacin de las cuentas externas nacionales, variando nicamente su velocidad de correccin.
4. Lecciones del contexto energtico mexicano
La eficiencia es una condicin dinmica que requiere de un esfuerzo institucional de coordinacin para evitar las fallas de gobierno en los procesos de aprovechamiento de los recursos naturales que tienen un impacto distributivo en las economas. A travs de la revisin de las caractersticas y el desempeo del sector energtico mexicano, destacan algunos asuntos importantes. En primer lugar, la promocin de la eficiencia energtica y su eventual transicin tecnolgica produce beneficios directos a la economa ms all de los indicadores de la efectividad ambiental relacionados con el cambio climtico. En segundo lugar, se requiere de un proceso de alineacin de los incentivos econmicos y de las polticas fiscales, de manera que los gobiernos puedan ser capaces de financiar programas de fomento en un mbito de la actividad econmica que por su naturaleza requiere de grandes inversiones a escala. En tercer lugar, el diseo de incentivos especficos requiere del desarrollo de capacidades institucionales y de informacin puntual acerca de la produccin de energa, pero tambin de su aprovechamiento. En este sentido, es importante destacar que la eficiencia requerida en el proceso de desacoplamiento del crecimiento econmico respecto del carbono, atraviesa por la articulacin de las polticas de generacin de energa, de transporte, de finanzas pblicas, de medio ambiente, de combate a la pobreza, de fomento econmico y de planeacin urbana. La transicin econmica de Mxico durante las ltimas dcadas, ha demostrado que la energa es un asunto de seguridad y estabilidad econmica nacionales. Sin embargo, las asimetras distributivas mostradas por el pas, recuerdan que el crecimiento econmico no es suficiente para corregir las brechas sociales de bienestar, mayor disponibilidad de energa con menores emisiones no significa menor pobreza. Dada la relacin existente entre la produccin energtica y su capacidad de arrastre sobre el resto de los sectores econmicos, la modernizacin y transicin tecnolgica en la generacin y aprovechamiento de la energa puede ser un factor de crecimiento significativo para Mxico en el futuro prximo.
438
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440
Estudio N 10 BIOCOMBUSTIBLES E IMPACTOS INDIRECTOS EN EL USO DEL

SUELO EN BRASIL
Jos Gustavo Feres, IPEA, Brasil/Red Mercosur
Marzo 2010
1. Contexto de poltica y situacin ambiental

El creciente consenso sobre el fin del petrleo barato, las tensiones geopolticas en las regiones productoras y las consecuencias de las emisiones de carbono han causado una aceleracin en la bsqueda de fuentes alternativas de energa. En este contexto, tanto el etanol como el biodiesel surgen como firmes alternativas a los combustibles fsiles. En los ltimos aos se registra un repentino crecimiento en la produccin de biocombustibles y se espera que la demanda crezca a altas tasas, mientras los pases que son grandes consumidores de energa estn estableciendo objetivos de largo plazo para el uso de los biocombustibles y la reduccin de emisiones de carbono. Existen varias razones para el entusiasmo en torno a los biocombustibles. Primero, estos proveen de energa renovable. Segundo, varios de entre ellos son menos intensivos en carbono que los combustibles fsiles y en consecuencia reduciran las emisiones. En tercer lugar, la creciente demanda hacia la agricultura debera incrementar el ingreso del sector. Finalmente, los biocombustibles son ms trabajo intensivos que otras tecnologas energticas y por ello crearan ms empleos. De esta manera, a parte de los beneficios ambientales, mejoraran las condiciones sociales y contribuiran a aliviar la pobreza en las regiones rurales.
441
Teniendo en cuenta estos beneficios, los biocombustibles presentan oportunidades para los pases de Amrica Latina, ya que muchos de entre ellos tienen un fuerte potencial en cuanto a su produccin. La mayora de los pases podrn producir uno o ms tipos de cultivos en los cuales poseen ventajas comparativas y usarlos para la demanda domstica, la externa, o ambas. Sin embargo, si la agricultura debe alimentar a una poblacin creciente, entonces se justifica un examen serio de las consecuencias de su uso generalizado. La tecnologa no existe sin costos. La produccin de biocombustibles ha enfrentado crticas en relacin a sus impactos ambientales y sociales. La mayora de ellas estn relacionadas con los cambios en el uso indirecto del suelo como consecuencia de la expansin de los biocombustibles. Bsicamente, la produccin de materias primas para biocombustibles puede ser caracterizada como una actividad intensiva en el uso de la tierra. Este aspecto gener crecientes preocupaciones respecto de la competencia entre los distintos usos de dicho recurso. En primer lugar, algunos analistas argumentan que los biocombustibles podran llevar a incrementar la presin provocada por la deforestacin, ya que los agricultores convertiran las tierras forestadas en reas productoras de materias primas para biocombustibles. La deforestacin creciente debido a la expansin de estos provocara mayores emisiones de efecto invernadero. En segundo lugar, la expansin se dara a expensas de las reas de cultivos de subsistencia, reduciendo as la oferta de alimentos y llevando a una inflacin en los precios de dichos bienes. En este sentido, como lo afirman Ragajopal y Zilberman (2007), los biocombustibles podran significar llenar el tanque de combustible bajo el costo de vaciar el estmago de los pobres. Esta controversia da lugar al debate llamado competencia alimentos-combustibles-preservacin forestal. Los debates sobre los cambios indirectos en el uso del suelo y la competencia alimentoscombustibles-preservacin forestal se encuentran en el centro de las negociaciones comerciales internacionales sobre biocombustibles, como lo ilustran las discusiones actuales sobre los criterios de sostenibilidad de los biocombustibles en la Comunidad Europea (CE). Dos directivas de la CE, publicadas en diciembre de 2008, establecen objetivos en el uso de biocombustible para el sector de transporte as como criterios de sostenibilidad para su produccin. La Directiva sobre Energa Renovable establece un objetivo mandatario de 10 % de energa renovable para el ao 2020, mientras la Directiva de Calidad del Combustible estableci una reduccin mandataria de 6% en el total de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el sector transporte para el mismo horizonte temporal. Sin embargo, el uso de biocombustibles para el cumplimiento de los objetivos establecidos por estas directivas de la CE debe cumplir con los criterios de sostenibilidad. Especficamente, los biocombustibles producidos o importados por los pases europeos no deben ser cultivados o producidos en reas con altos contenidos o stocks de carbono (tierras hmedas, selvas) as como en reas con alto valor en biodiversidad. Estas ltimas incluyen selvas primarias, reservas ambientales protegidas y pastizales altamente biodiversos. La imprecisin de este ltimo trmino trajo aparejada una gran preocupacin tanto en el gobierno brasileo como en el sector de negocios agrcolas, que manifiestan temor en cuanto a que dichos criterios prevendran la produccin de biocombustibles en reas con alto potencial agrcola, como ser el cerrado brasileo. El debate sobre la sostenibilidad ambiental se encuentra tambin presente en las negociaciones sobre las importaciones de biocombustibles por parte de Estados Unidos. 442
El Acta de Seguridad sobre Energa e Independencia estableci nuevos volmenes especficos y requerimientos a los combustibles renovables para el combustible para el transporte en Estados Unidos. Estos requerimientos incluyen THERSHOLDS DE GEI para combustibles renovables, incluyendo emisiones directas provenientes del ciclo de produccin y emisiones asociadas a cambios en el uso de la tierra. La Agencia de Proteccin Ambiental (EPA), como parte de las revisiones propuestas del Programa Standard de Combustibles Renovables, public una versin preliminar de los resultados del anlisis completo de ciclo de vida para combustibles renovables. De acuerdo con el Anlisis Preliminar de Impacto Regulatorio, si Estados Unidos incrementa sus importaciones netas de etanol por 2.5 millones de galones en 2022, el mayor proveedor de este incremento sera Brasil. Sin embargo, cuando se calculan las emisiones de GEI provenientes de la conversin en el uso del suelo, el informe indica un significativo impacto ambiental proveniente de los cambios en el uso del suelo en Brasil. El informe estima tambin que los precios de la mayora de los productos bsicos commodities agrcolas se incrementara globalmente, brindando evidencia emprica sobre el trade-off alimentos-combustibles. Dada la controversia en torno a la hiptesis sobre la competencia combustiblesalimentos-preservacin forestal y su relevancia en el contexto de las negociaciones comerciales internacionales, resulta de fundamental importancia para los pases de Amrica Latina tomar un papel activo en el debate. Los biocombustibles presentan grandes oportunidades para estos pases. Por ello es imprescindible lograr proveer de evidencia emprica transparente y consistente en trminos de los impactos ambientales y sociales para no poner en peligro el acceso a los mercados externos.
2. Rol de la eficiencia en el uso de recursos/intensidad de emisiones en la solucin del problema

Uno de los principales argumentos en favor de los biocombustibles es la percepcin de que son ms favorables para el medio ambiente que el petrleo. Sin embargo, en la literatura han surgido distintas preocupaciones. En realidad, los biocombustibles pueden consumir una cantidad de energa significativa derivada de los combustibles fsiles. Muchos insumos para su produccin tienen incorporada energa de origen fsil. Las emisiones de carbono provenientes de esos procesos intermedios deben ser incorporadas en el anlisis de los impactos ambientales relacionados con la produccin de los biocombustibles, de forma de proveer una evaluacin correcta de los balances netos de carbono. Deben tenerse en cuenta a su vez otros impactos provenientes de la produccin de biocombustibles no relacionados con el medio ambiente pero de suma importancia como ser la erosin del suelo, la exposicin a pesticidas, la creciente deforestacin y la prdida de biodiversidad debido a los cambios en el uso del suelo. Un enfoque para estimar el dao ambiental de una actividad es estimar su huella ecolgica, y una forma de caracterizarlo es en trminos de la intensidad del consumo o emisin de sustancias contaminantes. Por ejemplo, mayores emisiones de GEI se asocian a una mayor contribucin al calentamiento global, y un uso ms intenso de agua para la irrigacin puede reducir su disponibilidad para otros usos (domstico, recreacin etc.). Por ello, a travs de la medicin de las emisiones netas o del consumo neto de un recurso, es posible comparar su huella ecolgica para productos y procesos que compiten en su uso. 443
El modelo ms utilizado en la actualidad para estos clculos es el modelo de evaluacin 63 de ciclo de vida (LCA) . Este modelo agrega los materiales (cantidad de combustible, electricidad, agua, qumicos, contaminantes, etc.) y el flujo de energa incorporado a la produccin y/o consumo de un producto bsico commodity en particular. En el caso de los combustibles, este enfoque mira el cuadro completo de cmo se produce un combustible, desde farming, su recoleccin, procesamiento y distribucin hasta su uso final. Entre los indicadores de ciclo de vida ms comnmente utilizados para medir los impactos ambientales asociados a los biocombustibles se encuentran los siguientes: Valor neto de energa (VNE): es la energa contenida en un litro de etanol menos la energa fsil utilizada para producir ese litro. La computacin del combustible fsil debe incluir toda la cadena productiva (siembra, recoleccin, procesamiento y distribucin). En algunos casos, el VNE es calculado como la relacin de energa, es decir, el ratio entre el contenido de energa de los biocombustibles y la energa fsil necesaria para producir el biocombustibles. NET PETROLEUM OFFSET: se refiere a la reduccin en consumo de petrleo que puede conseguirse utilizando biocombustible. Una forma de estimarlo es calculando la cantidad de galones de gasolina reemplazada por un galn de biocombustible. Este indicador puede ser til para estudiar las implicancias de los biocombustibles en el agotamiento del petrleo, importaciones de petrleo, etc. Reduccin neta de carbono: se refiere a la reduccin neta de emisiones de carbono resultante del consumo de una unidad de biocombustible, vis-.vis los combustibles fsiles. Como puede observarse, los estudios parecen focalizarse en la intensidad de energa y carbono, ignorando otros impactos ambientales como aquellos relacionados con la salud, la erosin del suelo, la calidad del agua, etc. Estos son impactos importantes de considerar y deberan dedicarse esfuerzos para desarrollar y ampliar el conjunto de indicadores disponibles. En este sentido, Mattson, Cederberg y Blix (2000) esbozaron un mtodo de evaluacin ambiental del uso del suelo agrcola que no es tomado en cuenta por la mayora de los pases de Amrica Latina. Estos autores definen objetivos e indicadores ambientales de la calidad del uso del suelo. Concluyen que la erosin del suelo, la materia orgnica de ste, la estructura del suelo, su pH, su estatus en trminos de fsforo y potasio, y el impacto sobre la biodiversidad son buenos indicadores de los impactos de largo plazo sobre la fertilidad y biodiversidad asociados al uso del suelo. Sin embargo, se necesita trabajo adicional con el propsito de desarrollar marcos analticos para evaluar otras dimensiones del impacto ambiental relacionado con la produccin y uso de biocombustibles. Una limitacin importante del enfoque de ciclo de vida es que este no toma en cuenta los incentivos econmicos y de poltica que enfrentan los productores. De hecho, los cambios en precios deberan inducir a la sustitucin de insumos o a cambios en el comportamiento de manera de eliminar los beneficios asociados a la produccin de biocombustibles. Por ejemplo, precios ms altos del gas natural en ausencia de regulaciones de carbono podran inducir a un cambio hacia el uso de carbn en la produccin de fertilizantes o en
63
La presentacin del enfoque de Ciclo de Vida se basa en Ragajopal y Zilberman (2007).
444
el procesamiento, lo que implicara mayores emisiones de carbono en el transcurso del ciclo de vida de los biocombustibles. De esta manera, dicho enfoque brinda una imagen esttica de las condiciones econmicas y tecnolgicas en un determinado instante y no permite analizar la dinmica. Es importante ampliar el enfoque bsico de ciclo de vida de manera de hacer que los indicadores sean en funcin de los precios. Una mejor comprensin de cmo las huellas de carbono y energa varan en distintos escenarios econmicos resultar en mejores incentivos y mejores polticas en general. Las dificultades para la incorporacin de incentivos econmicos al enfoque de ciclo de vida limita el uso de esta herramienta analtica en la investigacin de la hiptesis sobre la competencia alimentos-combustibles-preservacin forestal. Las decisiones sobre la asignacin de la tierra por parte de los agricultores toman en cuenta los retornos econmicos relacionados con los distintos usos de suelo -COMPETING. Por ejemplo, cuando se trata de decidir cunta superficie asignar a cultivos de subsistencia o a la produccin de caa de azcar (o cualquier otro uso del suelo), los agricultores observan los precios de los insumos y productos y luego asignan reas o porciones de tierra de manera tal de maximizar los beneficios esperados. Dado que el enfoque de ciclo de vida no incorpora los efectos de los precios sobre los patrones de sustitucin en el uso del suelo, no puede abordar la competencia alimentos-combustibles-preservacin forestal de manera correcta. Adicionalmente, estos modelos no pueden evaluar el impacto agregado de los biocombustibles. De hecho, desde el punto de vista de los hacedores de poltica, es importante entender cmo afectar la expansin de los biocombustibles los precios de la energa y de los alimentos, la adopcin de tecnologas, las condiciones del mercado laboral, la distribucin del ingreso y otros factores socioeconmicos. El desarrollo de herramientas de evaluacin que incluyan esto requiere de tcnicas de modelizacin econmica que escapan a la competencia de los mtodos del enfoque de ciclo de vida. La literatura sobre el impacto econmico agregado de los biocombustibles puede ser dividido en dos captulos: modelos sectoriales y modelos de equilibrio general. El enfoque sectorial consiste bsicamente en desarrollar modelos de uso del suelo de manera tal de evaluar la respuesta del sector agrcola a las polticas gubernamentales o a las futuras condiciones del mercado agrcola. Los modelos sectoriales son una herramienta analtica til para abordar la hiptesis de competencia alimentos-combustibles-preservacin forestal ya que enfatizan los patrones de sustitucin entre usos del suelo que compiten y los determinantes econmicos de asignacin de la tierra y de la oferta de alimentos. En particular, los modelos sectoriales han sido utilizados para analizar el impacto de la demanda de biocombustible sobre el precio global de los alimentos (por ejemplo, Walsh (2003), OECD (1996)). Mientras los modelos sectoriales se focalizan en las actividades agrcolas, los modelos de equilibrio general se ocupan de todos los mecanismos de retroalimentacin entre los biocombustibles y otros mercados. Al modelizar las interacciones entre los diferentes sectores econmicos, estos modelos pueden dar cuenta del impacto en la economa de la expansin de los biocombustibles. En este sentido, estos modelos pueden analizar cmo los biocombustibles pueden afectar no slo a los agricultores, sino tambin al bienestar de los consumidores, al balance comercial y otros agregados econmicos relevantes. Estos modelos de equilibrio general han sido aplicados en el anlisis de diversos escenarios de poltica, como el del impacto de los mandatos de biocombustible y el logro de objetivos de
445
reduccin de carbono en la economa nacional (ver, por ejemplo, Dixon, Osborne y Rimmer (2007)). La literatura emprica sobre los impactos econmicos agregados de los biocombustibles se centran principalmente en los pases desarrollados. De hecho, los modelos sectoriales y los de equilibrio general se bajan en supuestos que no toman en cuenta las especificidades de los pases en desarrollo, donde tanto la oferta de biocombustibles como la demanda de productos bsicos commodities agrcolas y de energa son claramente diferentes a los correspondientes a los pases desarrollados. Dado que dichos modelos brindan respaldo tcnico a las negociaciones internacionales sobre la sostenibilidad de los biocombustibles, los pases de Amrica Latina deberan desarrollar sus propios modelos analticos de uso del suelo, pudiendo as detallar la dinmica regional de las actividades agrcolas de manera ms adecuada. En la siguiente seccin, se revisa la literatura emprica sobre los impactos ambientales y econmicos de la expansin de la produccin del etanol en Brasil.
3. El caso concreto
Los biocombustibles presentan una gran oportunidad para Brasil, dada su ventaja competitiva en la produccin de etanol. Con una produccin que alcanz los 17,4 millones de litros en 2006, se convirti en el segundo productor ms importante del mundo de etanol. Entre 2000 y 2007, la produccin se increment en un promedio anual de 11,4%. El consumo interno se fue incrementando de manera continua desde el lanzamiento de los vehculos hbridos. Hoy representan ms del 80% de las ventas de los nuevos vehculos livianos. Se estima que el consumo domstico podra alcanzar los 35 millones de litros en 2015 y 50 en 2050. Las futuras exportaciones dependen del grado de apertura que los principales mercados consumidores tendrn, pero se estima que se podran exportar anualmente alrededor de 20 millones de litros en el ao 2020. Los anlisis de ciclo de vida del etanol proveniente de la caa de azcar muestran mejoras ambientales significativas. Por ejemplo, se ha estimado que el ratio entre energa obtenida por energa empleada (balance energtico) de la produccin de bioetanol en base a caa de azcar en Brasil se ubica en el rango 8,3-10,2 y tambin que se evitan 1,7 toneladas de CO2 equivalente por cada metro cbico de etanol hidratado que reemplaza a la gasolina. El gobierno brasileo y el sector privado han estado muy atentos al debate alimentosbiocombustibles-preservacin forestal. En trminos generales, se observa que la agenda sobre regulacin del uso del suelo ha sido bastante influenciada por la presin externa. Tanto las medidas de polticas gubernamentales como la pro-actividad del sector privado responderan a un esfuerzo por evitar las barreras al comercio. Entre las medidas de poltica, pueden citarse la zonificacin econmico-ecolgica de la Regin del Norte, que virtualmente prohbe la produccin de caa de azcar en toda la selva amaznica. La asociacin de productores UNICA anunci la eliminacin gradual de la recoleccin manual de caa de azcar que involucra prcticas de quema. Debe sealarse tambin que los modelos de uso del suelo desarrollados especficamente para el territorio brasileo no muestran evidencia en sustento del debate alimentos446
biocombustibles-preservacin forestal. En trminos generales, muestran que la expansin de la caa de azcar se produce a expensas de los pastizales en lugar de las tierras de cultivo y las tierras forestales.64 Existen en Brasil 335 plantas de produccin de bioetanol, y la gran mayora de ellas pueden producir azcar o etanol utilizando la caa de azcar como materia prima. Actualmente, la caa de azcar es casi igualmente utilizada para la produccin de azcar como para el etanol. En 2006, 6, 45 millones de hectreas fueron cultivadas y cerca de 3 millones de ha se dedicaron a la produccin de etanol. La mayora de la produccin de caa de azcar proviene de la regin Centro-Sur (87% en 2007), de lo cual el 60% proviene del estado de San Pablo. La dimensin econmica de la sostenibilidad de la caa de azcar en Brasil no constituye un asunto controversial. Es internacionalmente reconocido el hecho de que Brasil produce etanol a bajos costos y su viabilidad no depende de subsidios. El Cuadro 1 compara la productividad de los biocombustibles y los costos de produccin en Brasil, Estados Unidos y la Unin Europea.
Cuadro 1: Biocombustibles: Panorama general en Brasil, los Estados Unidos y la Unin Europea
Brasil 2006/07 Etanol Plantas en operacin Materia prima Areas de cultivo (millones de has) Produccin de materia prima (millones tons) % de mat. prima dedicada a los combustibles Produccin de biocombustibles (millones litros) Productividad (ltrs/ha) 335 Caa de azcar 6.4 Estados Unidos 2005/06 Etanol 97 maz Etanol 32 Cereal, remolacha azucarera, etc. Cereales: 51.5 Remolacha azucarera: 2.2 Cereals: 253 Sugar beet: 116 Cereales: 1.6% Remolacha azucarera:0.6% 902 Unin Europea 2005 Biodiesel 120 Aceite de colza, girasol, palma y soja, etc. 6
31.6
426
267
19.7
48%
20%
colza: 40%
17,411
18,547
4,458
Cereales: 3,125 Colza :1,999 Remolacha Girasol: 833 azucarera:7,250 Nota: los costos de produccin de Brasil y EEUU datan de 2005; 2004 para Europa. Los datos de EEUU y Brasil para etanol son para el 2006. Fuente: Jank et al. (2007). 6,800 3,000
64
Un informe del FBDS (2007) estima que aproximadamente 30 millones de hectreas de un total de 220 actualmente dedicadas a pasturas podran ser convertidas en reas de caa de azcar con leve impacto sobre la produccin de carne, dados los avances tecnolgicos. Un reciente modelo de uso del suelo desarrollado por IPEA (2009) ofrece resultados que van en la misma direccin. Segn este reporte, la expansin de cultivos para materias primas para biocombustibles tendra lugar en detrimento de las tierras para pasturas y, en menor escala, de las reas productoras de granos.
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A pesar del consenso respecto a su viabilidad econmica, la produccin de etanol brasileo ha sido criticada por sus potenciales impactos ambientales y sociales. As como los mencionados balances netos de carbono positivos, existen otros aspectos en relacin a la produccin de etanol que fueron identificados como relevantes para una evaluacin de su sostenibilidad, entre ellos: a) cambios directos e indirectos en el uso del suelo; b) beneficios socio-econmicos generados por la produccin de etanol; c) potenciales impactos sobre la disponibilidad y calidad del agua; d) impacto del uso de fertilizantes y agroqumicos en la produccin de biomasa; e) impactos en el suelo; y f) prdida de biodiversidad. Desde la perspectiva poltica, el gobierno brasileo y el sector privado han estado atentos al debate sobre la competencia alimentos-combustibles-recursos forestales. En trminos generales, se observa que la agenda sobre el uso de la tierra se encuentra influenciada por la presin externa. Tanto las medidas de poltica econmica como la proactividad del sector privado pueden atribuirse en parte al esfuerzo por evitar las barreras al comercio. Entre las iniciativas de poltica, puede citarse la zonificacin econmica-ecolgica reciente de la Regin Norte, que prcticamente prohbe la produccin de caa de azcar en la totalidad de la selva amaznica. Los productores asociados a UNICA anunciaron la eliminacin gradual de la recoleccin manual de la caa de azcar, que implica prcticas de tala y quema. Adicionalmente, el gobierno y los productores de etanol estn participando de negociaciones bilaterales y multilaterales para garantizar el acceso a los mercados internacionales. Estas discusiones involucran la definicin de objetivos y el establecimiento de criterios de sostenibilidad mnima de los biocombustibles, como lo ilustra la iniciativa bilateral llevada a cabo por importadores de etanol suecos (la empresa privada SEKAB) y los productores brasileos. Existen muchos esfuerzos dedicados al diseo e implementacin de un programa de certificacin de etanol. El Instituto Nacional de Metrologa, a travs del Programa de Certificacin de Biocombustibles se encuentra debatiendo activamente en el marco de foros con representantes del gobierno y del sector privado.. De acuerdo con las premisas del Programa, la certificacin no sera obligatoria y los criterios estaran en lnea con estrategias que apuntan a fomentar las exportaciones de biocombustibles y a reducir las barreras no-tcnicas al comercio. Actualmente una primera versin se encuentra bajo consulta pblica. De acuerdo con la propuesta, un productor de etanol es elegible para su certificacin si cumple con las siguientes condiciones ambientales: (i) que la produccin de caa de azcar se realice en conformidad con los requerimientos de zonificacin agroecolgica; (ii) emisin de licencias ambientales; (iii) adopcin de medidas de reciclado de agua; (iv) inversin en generacin conjunta (biomasa residual de caa de azcar); y (v) manejo ambiental de residuos (incluyendo recoleccin mecnica). 3.1. Anlisis de sostenibilidad del etanol en Brasil: evidencia emprica del argumento de la competencia alimentos-biocombustibles-preservacin forestal El anlisis de ciclo de vida del etanol de caa de azcar indica mejoras ambientales sustantivas. Estudios estiman que el ratio neto energa por tonelada de caa de azcar se ubica entre 8.3 y 10.2. Las reducciones netas de carbono como consecuencia de la sustitucin de la gasolina por etanol se calcula en 2.6 toneladas de CO2 equiv/m3 etanol anhdrido y 1.7 toneladas de CO2 equiv/m3 de etanol hdrico. La evidencia emprica sobre los cambios en el uso del suelo en Brasil no brinda apoyo al argumento de la competencia alimentos-biocombustibles-preservacin forestal. En 2006, 448
el rea ocupada por caa de azcar se estimaba en 6,2 millones de hectreas. En trminos de distribucin geogrfica, la produccin est concentrada en la Regin Sudeste (el 68%). El Estado de San Pablo concentr el 60% de la produccin en ese ao. La regin Noreste es un rea tradicionalmente productora de caa de azcar desde la poca colonial, pero su importancia fue reducindose a travs de los aos y hoy su participacin en la produccin nacional no llega al 14%. Esta decadencia se acentu en los ltimos aos debido a las inadecuadas condiciones topogrficas, que previenen la introduccin de la recoleccin mecnica en la regin. Casi el 10% de la produccin nacional tuvo lugar en la regin Centro-Oeste, uno de los principales ejes de la expansin de la caa de azcar en Brasil. La dinmica de dicha expansin en esta regin gener preocupacin, dado el riesgo potencial de impactos ambientales en el bioma de el cerrado. La participacin de la regin Sur es de alrededor de 7.8% de la produccin nacional, bsicamente concentrada en el Estado de Paran (el 95% de la produccin regional). Finalmente, la produccin de la caa de azcar en la regin Norte, donde se localiza la selva amaznica, es casi insignificante, representando slo el 0.3% de la produccin nacional. Considerando el perodo 1996-2006, se observa que la produccin de caa de azcar en la regin Norte-Noreste present una disminucin del 5%, mientras la produccin creci un 87% en el rea que comprende el Centro-Oeste, Sudeste y la regin Sur. Varios estudios muestran que no existe evidencia que las reas deforestadas fueron utilizadas para incrementar el cultivo de la caa de azcar (Cuadro 2). El Cuadro 2 muestra los cambios en el uso de la tierra en los seis estados productores ms importantes de la regin Centro-Sur. Durante el perodo, casi el 90% de la expansin del rea de caa de azcar se concentra en cuatro estados (San Pablo, Minas Gerais, Paran y Gois).
Cuadro 2 Cambios en el uso del suelo en los seis principales estados productores de la regin Centro-Sur 1996-2006 Estado So Paulo Minas Gerais Paran Gois Mato Grosso do Sul Mato Grosso Caa de azcar 792 184 133 120 71 68 Soja 93 538 153 1611 811 1607 Pastura -468 -4794 -942 -3880 -3389 1357 Selva 372 1428 378 1393 -927 -3785
Fuente: Walter, A., P. Dolzan, O. Quilodran, J. Garcia, C. Silva, F. Piacente, A. Segerstedt (2008). A Sustainability Analysis of the Brazilian Ethanol. Campinas, UNICAMP.
Estos datos indican que el impacto ambiental de la expansin de la caa de azcar en relacin al cambio directo en el uso del suelo ha sido insignificante. El crecimiento de las reas de caa de azcar tuvo lugar principalmente en reas previamente utilizadas para pasturas. Sin embargo, desde un punto de vista prospectivo, las regulaciones del uso del suelo en la regin del Cerrado (Gois, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul) deberan ser reforzadas. El bioma del Cerrado es uno de los principales ejes de expansin de la caa de azcar, lo que podra implicar un incremento de la deforestacin y prdida de biodiversidad en el futuro. 449
Asimismo, surgieron preocupaciones respecto de los impactos indirectos de la expansin de la caa de azcar. Estas estn basadas en la premisa de que las reas de caa de azcar podran inducir al desplazamiento de actividades hacia otras reas, causando deforestacin en otras partes. Entre dichas preocupaciones se destaca la relacionada con el posible desplazamiento de actividades como el pastoreo o la produccin de soja, que podran trasladarse hacia la regin del Amazonas y conducir a un incremento de la presin de deforestacin. Algunos estudios65 intentan utilizar modelos econmicos especficos de uso del suelo para Brasil, con el objetivo de evaluar el impacto de la expansin del etanol. Dichos modelos adoptan un enfoque sectorial, enfatizando los patrones de sustitucin entre usos del suelo y determinantes econmicos de la asignacin de la tierra y la oferta de alimentos. Estos esfuerzos de modelizacin ofrecen la posibilidad de representar a nivel regional la dinmica de los sectores agrcolas brasileos, captando las relaciones causa-efecto que no se captan en los modelos internacionales y nacionales y as aportando y llenando un vaco en la literatura sobre modelizacin de usos del suelo para pases en desarrollo. Nassar et al. (2009) se centra en el impacto en trminos de cambios en el uso del suelo y emisiones de gases de efecto invernadero originados en los incrementos en la produccin de etanol en Brasil con el objetivo de atender los requerimientos adicionales de importacin de Estados Unidos, de acuerdo con los objetivos establecidos por el programa de Combustibles Renovables. Los autores utilizan un modelo especfico para Brasil (BLUM siglas en ingls para Modelo Brasileo de Uso de la Tierra), que proyecta los cambios en el uso del suelo de seis regiones brasileas. Se desagrega la asignacin de la tierra en ocho tipos de uso: soja, maz, algodn, arroz, frijoles secos, caa de azcar, pastura y selva. Esta desagregacin regional y el enfoque dinmico permiten no slo la evaluacin de patrones de sustitucin entre tipos de uso, sino tambin el desplazamiento de actividades hacia otras reas. En este sentido, el modelo captura impactos tanto en trminos directos como indirectos de los cambios en el uso de la tierra. Los autores consideran cambios en el uso del suelo de manera de responder a una demanda adicional de 2.5 mil millones de galones de etanol. Considerando los cambios directos e indirectos en el uso del suelo en Brasil, los resultados de desplazamientos son los siguientes: 75% de las tierras de pastura, 5% de la selva tropical y 20% de la savana y los matorrales. La reduccin estimada de emisiones de GEI del etanol proveniente de la caa de azcar comparada con la gasolina, es superior que los resultados presentados por el Anlisis del US EPA Draft Regulatory Impact Analysis: mientras estos ltimos estiman una reduccin del 26% en 30 aos, Nassar et al (2009) proyecta una reduccin del 60% en el mismo horizonte temporal. El argumento de los autores es que la diferencia se debe a que el modelo del US EPA calcula la asignacin de la tierra para Brasil en conjunto. Fres et al. (2009) investiga ms en detalle la hiptesis de la competencia alimentoscombustibles-preservacin forestal. Los autores especifican y estiman un modelo
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Fres, J., J. Speranza, P. Viana, T. Barcellos and Y. Braga (2009). Produo de Etanol e seus Impa ctos sobre o Uso da Terra no Brasil. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Nassar. A., L. Harfuch, M. Moreira, L. Bachion and L. Antoniazzi (2009). Impacts on Land Use and GHG Emissions from a Shock on Brazilian Sugarcane Ethanol Exports to the United States Using the Bazilian Land Use Model (BLUM). Institute for International Trade Negotiations (ICONE).
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economtrico de uso de suelo, de acuerdo a cinco tipos de uso: caa de azcar, cultivos de subsistencia, otros cultivos, pastura y recursos forestales. Los ejercicios de simulacin tuvieron como objetivo evaluar cmo la asignacin de la tierra respondera a los futuros precios agrcolas. Se construyeron escenarios futuros para el ao 2035. Se trata de un modelo esttico, lo que restringe la evaluacin del impacto de la expansin de la caa de azcar en trminos de cambios directos en el uso del suelo. Dependiendo de los escenarios, los incrementos en las reas de cultivo de caa de azcar van entre 17.8 y 19 millones de hectreas. El Cuadro 3 ilustra los principales resultados en trminos de cambios en el uso de la tierra. Antes de comentar los resultados, debe mencionarse que Fres et al (2009) adopta un modelo esttico, que restringe la evaluacin del impacto de la expansin de la caa de azcar en trminos de cambios directos en el uso de la tierra. Teniendo en cuenta esto, cabe mencionar algunos hallazgos. Primero, los resultados no brindan evidencia de un potencial trade-off entre alimentos y combustible: el modelo no predice la conversin de los cultivos de subsistencia en plantaciones de caa de azcar en cualquier regin. En segundo lugar, la expansin de la produccin de caa de azcar en la regin Norte, donde est localizada la selva del Amazonas, no es significativa. Adems, los patrones de conversin indican que esta expansin no ocurrir en detrimento de la selva amaznica. Finalmente, los resultados muestran que la expansin de la caa de azcar podra implicar una deforestacin significativa en otras regiones de Brasil, en particular en el Sudeste, Noreste y el rea Centro-Oeste. En dichas regiones se localizan importantes biomas como la selva atlntica y el Cerrado. Ello sugiere que se deberan aplicar y monitorear muy de cerca medidas de planificacin del uso del suelo como la zonificacin ecolgica econmica as como requisitos legales de reserva con el objeto de contener la presin de deforestacin sobre dichas reas.
Cuadro 3 Cambios en el uso del suelo en las Regiones de Brasil de acuerdo al tipo de uso escenarios de precios agrcolas para 2035
Cultivos de subsistencia (1,000 hectreas) Norte 0,15% 4 (0,35 x 10 ha) 0,34% 4 (1,95 x 10 ha) 0,49% 4 (1,42 x 10 ha) 0,11% 4 (0,66 x 10 ha) 0,60% 4 (1,41 x 10 ha) Otros cultivos (1,000 hectreas) -20,65% 6 (-0,17 x 10 ha) -24,99% 6 (-2,19 x 10 ha) -9,55% 6 (-0,84 x 10 ha) -3,62% 6 (-0,26 x 10 ha) -12,23% 6 (-0,63 x 10 ha) Pasturas (1,000 hectreas) -0,0093% 4 (-0,21 x 10 ha) -0,0035% 4 (-0,11 x 10 ha) -0,0023% 4 (-0,09 x 10 ha) -0,0022% 4 (-0,05 x 10 ha) -0,00018% 4 (-0,01 x 10 ha) Selva (1,000 hectreas) 0,38% 6 (0,11 x 10 ha) -20,75% 6 (-5,89 x 10 ha) -66,86% 6 (-7,70 x 10 ha) -5,56% 6 (-0,44 x 10 ha) -3,46% 6 (-1,17 x 10 ha)
Caa de azcar (1,000 hectreas) 959,77% 6 (0,05 x 10 ha) 803,89% 6 (8,07 x 10 ha) 331,75% 6 (8,53 x 10 ha) 198,96% 6 (0,69 x 10 ha) 614,77% 6 (1,78 x 10 ha)
Noreste
Sudeste
Sur
Centro-Oeste
Fuente: Fres et al.(2009).
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Ms all de la importancia de estos modelos, quedan an algunos vacos que deberan ser incorporados en futuras investigaciones, como por ejemplo la necesidad de que estos estudios incorporen los determinantes en la adopcin de tecnologas, como en el caso de los biocombustibles de segunda generacin, o tomar en cuenta las heterogeneidades existentes por ejemplo, entre los distintos productores, pequeos y grandes.
4. Lecciones y recomendaciones de poltica

Brasil y otros pases latinoamericanos tienen un fuerte potencial para la produccin de biocombustibles. Se espera que la demanda crezca a tasas altas, mientras un nmero importante y creciente de pases adoptan objetivos respecto al uso de biocombustibles. Sin embargo, su produccin ha enfrentado crticas respecto de sus impactos ambientales y sociales. A pesar de los beneficios en trminos de reduccin de valor neto de energa y de emisiones de carbono reportados por la literatura cientfica sobre el etanol proveniente de la caa de azcar, Brasil enfrent crticas por la expansin de su cultivo, basadas en la controversia de la competencia alimento-combustible-recurso forestal. Algunos analistas plantean que dicha expansin podra incrementar la presin hacia la deforestacin, especialmente en reas con alto valor de la biodiversidad como la regin del Amazonas y el Cerrado. En segundo lugar, se menciona a menudo que la expansin de los biocombustibles podra tener lugar a expensas de las reas de cultivos de subsistencia, y de esta manera reducir la oferta de alimentos y llevar a una inflacin en los precios de los alimentos. Estos potenciales impactos ambientales negativos podran impedir el acceso a los mercados internacionales de biocombustibles, con severas consecuencias econmicas para el sector de los negocios agrcolas. Los debates sobre el cambio en el uso indirecto de la tierra y la competencia entre biocombustibles, alimentos y preservacin forestal, se encuentran en el centro de las negociaciones comerciales internacionales actuales en torno a los biocombustibles en el mundo desarrollado. El gobierno de Brasil y el sector privado estn muy atentos al debate sobre la competencia alimentos-biocombustibles-preservacin forestal. La agenda vinculada a la planificacin del uso de la tierra se encuentra influenciada por la presin externa al respecto. Tanto las medidas de poltica del gobierno como las acciones del sector privado pueden atribuirse en parte a un esfuerzo por evitar las barreras al comercio. Entre dichas medidas, puede mencionarse la reciente zonificacin econmicaecolgica de la Regin Norte que prcticamente prohbe la produccin de caa de azcar en la selva amaznica. Los productores de caa de azcar han anunciado una eliminacin gradual de la recoleccin manual de la caa de azcar, que implica prcticas de tala y quema. Adicionalmente, se estn realizando importantes esfuerzos para el diseo e implementacin de un programa de certificacin de etanol. Tanto Brasil como los dems pases latinoamericanos deberan invertir en actividades de monitoreo del uso de la tierra, con el objetivo de poder brindar informacin transparente y consistente a la comunidad internacional. Esta medida es extremadamente importante para garantizar el acceso a los mercados externos. La literatura emprica sobre los impactos agregados econmicos de los biocombustibles se centra en los pases desarrollados. De hecho, los modelos de uso de la tierra estn basados en supuestos que no toman en consideracin las especificidades de los pases en desarrollo, en los cuales 452
tanto la oferta de biocombustibles como la demanda de energa y productos bsicos commodities agrcolas difieren ampliamente de las de los pases desarrollados. Los pases latinoamericanos deberan desarrollar sus propios modelos analticos de uso de la tierra. El debate tcnico sobre el cambio en el uso directo e indirecto de la tierra es un tema central en las negociaciones comerciales internacionales. La mayora de los modelos discutidos en dichos mbitos no tienen en cuenta las especificidades de los patrones del uso de la tierra en los pases de Amrica Latina. La revisin de la literatura emprica sobre la expansin del etanol y los patrones de uso de la tierra permiten esbozar algunas conclusiones generales. En primer lugar, la evidencia disponible no brinda apoyo al argumento de que la expansin de la caa de azcar llevara a una cada en la oferta de alimentos.66 El anlisis de recientes tendencias en el cambio en el uso de la tierra indica que la expansin de reas de cultivo de caa de azcar no se dio en detrimento de los cultivos de subsistencia. De la misma manera, los modelos de uso de la tierra que consideran escenarios econmicos futuros no sugieren que los agricultores pasaran de producir cultivos de supervivencia a producir caa de azcar. En segundo lugar, la produccin de caa de azcar es actualmente de poca importancia en la regin del Amazonas y su expansin estimada no ser significativa. De esta manera, la expansin de la caa de azcar no parece ser una fuente potencial de presin de deforestacin del Amazonas. Finalmente, la expansin del rea de cultivo de la caa en la regin Centro-Sur que representa el eje principal de expansin podra inducir a la deforestacin. Ello sugiere que las medidas de planificacin del uso de la tierra como lo son la zonificacin ecolgica-econmica y los requisitos legal reserve67 deberan ser monitoreados de cerca y puestos en prctica.
66
Esto se muestra en el Cuadro 3, ya que la expansin de la caa de azcar no reducira el rea de cultivos de subsistencia. 67 Las reservas legales son requisitos obligatorios respecto a las reas de bosques naturales con los que deben cumplir los establecimientos agropecuarios. Deben representar al menos el 80% de la superficie total de establecimiento en la regin amaznica, el 50% en la regin de El Cerrado y el 20% en el resto del pas.
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Bibliografa Dixon, P., S. Osborne and M. Rimmer (2007). The Economy-Wide Effects in the United States of Replacing Crude Petroleum with Biomass. Paper submitted for the GTAP Conference, Purdue University, Indiana. Fres, J., J. Speranza, P. Viana, T. Barcellos and Y. Braga (2009). Produo de Etanol e sues Impactos sobre o Uso da Terra no Brasil. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Jank, M., G. Kutas, L. Amaral and A. Nassar (2007). EU and US Policies on Biofuels: Potential Impacts on Developing Countries The German Marshall Fund of the United States, GMF Paper Series. Macedo, I., M. Leal, J. Silva (2004). Assessment of Greenhouse Gas Emissions in the Production and Use of Fuel Ethanol in Brazil, report to the Government of the State of So Paulo. Msangi, S., T. Sulser, M. Rosengrant, R. Valmonte-Santos and C. Ringler (2006). Global Scenarios for Biofuels: Impacts and Implications. International Food Policy Research Institute (IFPRI). Nassar. A., L. Harfuch, M. Moreira, L. Bachion and L. Antoniazzi (2009). Impacts on Land Use and GHG Emissions from a Shock on Brazilian Sugarcane Ethanol Exports to the United States Using the Bazilian Land Use Model (BLUM). Institute for International Trade Negotiations (ICONE). Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), (2006). Agricultural Market Impacts of Future Growth in the Production of Biofuels. OECD Papers, 6(1), pp. 1-57. Ragajopal, D. and D. Zilberman (2007). Review of Environmental, Economic and Policy aspects of Biofuels. The World Bank, Policy Research Working Paper #4341. Walsh, M., D. Ugarte, H. Shapouri and S. Slinsky (2003). Bioenergy Crop Production in the United States: Potential Quantities, Land Use Changes and Economic Impacts on the Agricultural Sector. Enviromental and Resource Economics, 24(4), pp. 313333. Walter, A., P. Dolzan, O. Quilodran, J. Garcia, C. Silva, F. Piacente, A. Segerstedt (2008). A Sustainability Analysis of the Brazilian Ethanol. Campinas: UNICAMP. Zuubier, P. and J. van de Vooren (2008).Introduction to Sugarcen Ethanol Contribution to Climate Change and the Environment. In: Zuubier, P. and J. van de Vooren (ed.), Sugarcane Ethanol: Contributions to climate Change and the Environment. Wageningen Academic Publishers.
454
Estudio N 11 LOS CASOS DE CERTIFICACION DE LA PRODUCCION DE ARROZ Y

LA HORTIFRUTICULTURA EN URUGUAY
Carlos Paolino (coord.), CINVE, Uruguay/Red Mercosur Bibiana Lanzilotta, CINVE, Uruguay/Red Mercosur Alicia Failde, CINVE, Uruguay/Red Mercosur
Febrero 2010
Introduccin
El objetivo de este informe refiere al anlisis del funcionamiento institucional de dos cadenas agroindustriales especficas, y sus resultados en trminos de eficiencia ambiental y desarrollo competitivo: i) la cadena arrocera orientada a la exportacin y desarrollada por el sector empresarial con apoyo institucional y ii) la produccin integrada hortcola y frutcola de hoja caduca para el mercado interno, impulsada inicialmente desde un programa gubernamental. El funcionamiento en Red, en ambos casos, condiciona los niveles de competitividad y sustentabilidad alcanzados, as como las perspectivas futuras de ambos tipos de actividades. Los casos analizados tienen resultados muy diferentes, lo cual los hace particularmente atractivos para la comparacin y la derivacin de recomendaciones de polticas pblicas. El caso del cultivo del arroz en Uruguay, que est entre los cinco primeros productos de exportacin del pas, es prcticamente nico en el mundo, lo cual lo hace muy atractivo para un estudio de caso con foco ambiental. La base de su competitividad histrica es la hegemona de los sistemas de produccin en rotacin arroz/pasturas que ha sido evaluado exhaustivamente, y contina sindolo, por la investigacin nacional aplicada. Los resultados de esta investigacin muestran, con claridad, que el sistema de produccin de arroz en rotacin con pasturas tiene muchas ventajas ambientales con relacin al monocultivo o a los sistemas de produccin intensivos. Esta particularidad del sistema de 455
produccin le confiere una calidad de activo especfico que los agentes privados de la cadena, con el apoyo de las instituciones relacionadas, estn profundizando a los efectos de su futuro reconocimiento internacional. Recientemente se elabor un Manual de Buenas Prcticas Agrcolas y se apunta a lograr la certificacin con reconocimiento internacional. Estos desarrollos pueden ser reputados como exitosos hasta el momento, tanto desde el punto de vista tecnolgico como econmico. Sin embargo, los desafos futuros tambin son muy grandes y exigen avanzar hacia nuevas fases de investigacin y construccin institucional. El segundo caso, en cambio, en la Red para la Produccin Integrada de frutas y hortalizas, si bien la institucionalidad especializada que se conform logr avances tcnicos importantes, al demostrar la conveniencia ambiental de estos sistemas de produccin vrs la produccin convencional, el programa no termin de consolidarse y debi discontinuarse. La explicacin responde a varios factores, entre los cuales se destacan: debilidad relativa del sector privado -sobre todo en la produccin hortcola-, insercin exclusiva en el mercado interno y debilidad comercial notoria de los emprendimientos. Se trat bsicamente de un programa promovido desde la oferta tecnolgica y subsidiado por un programa especfico impulsado por el gobierno y con apoyo de la cooperacin internacional (BID y GTZ). Sin condiciones de demanda genuina y ampliada de estos desarrollos, su duracin estuvo condicionada a la continuidad de los subsidios. El estudio tiene tres partes: en las dos primeas se presentan los estudios de caso y en la tercera se realiza una comparacin entre ambos. De esta comparacin es posible extraer algunas importantes conclusiones para la construccin de polticas pblicas. 68
Parte I. Arroz en Uruguay

1. La cadena arrocera: ventajas ambientales relativas e institucionalidad en red
1.1 Aspectos generales del cultivo Cuando se analizan las caractersticas del mercado y la produccin mundial de arroz, as como de los pases productores Uruguay presenta particularidades propias y poco comunes. En efecto, Uruguay es el 6to exportador mundial y primero en Latinoamrica - participando con el 3 % del comercio de arroz a nivel internacional. Se produce prcticamente 1:000.000 de toneladas de las cuales se exporta el 95 %; mientras que, a nivel mundial, la mayora de los productores son a su vez grandes consumidores exportando cantidades residuales de su produccin total. En Uruguay se cultiva el arroz bajo riego, con siembra en seco, y no como cultivo continuo sino en rotacin con forrajeras, con destino a la produccin de carne y lana. En otras palabras el cultivo del arroz tiene su existencia ligada a la fase ganadera en el uso de la
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El estudio de caso arroz es ms extenso porque se dispone bastante ms informacin, producto de la larga historia de investigacin en el pas, que permiti incluso la estimacin de costos/beneficios del trabajo en Red, as como resear los pasos futuros que se vienen desarrollando.
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tierra, ya sea por el propio productor arrocero que realiza las dos actividades, o por el dueo de la tierra en el caso que se realiza el cultivo en rgimen de arrendamiento. Este perodo de pastoreo es una necesidad de manejo para combatir malezas, recuperacin de la estructura y fertilidad del suelo y atenuar el impacto ambiental de la actividad. La salida del cultivo consiste en un perodo de descanso, no siembra del cultivo, que implica bien la regeneracin espontnea del tapiz sin intervencin del productor, o bien instalacin de pasturas anuales o permanentes. La instalacin de pasturas luego del ciclo arrocero es un aporte relevante para la fase ganadera de la rotacin, y normalmente influye beneficiosamente en la siguiente zafra arrocera. Segn ilustra la ltima encuesta nacional disponible, casi el 60% de las tierras del arroz de salida fueron sembradas con pasturas plurianuales (Cuadro 1). Sin embargo, el cuadro muestra tambin que existen diferencias regionales importantes: se registra una menor proporcin de arroz de salida en la zona Norte-Litoral Oeste del pas y esta aumenta en la zona Este. Este fenmeno est asociado a una mayor repeticin de arroz sobre rastrojos de arroz en la zona Norte y Centro.
Cuadro 1. Arroz de salida y siembra de pasturas segn regiones arroceras
Zona de produccin Superficie sembrada Miles has Superficie arroz de salida Miles has Total Norte-Litoral Oeste Centro Este 160.7 29.7 17.0 114.0 93.4 10.7 7.2 75.5 % 53.1 35.9 42.1 66.3 Superficie de pasturas sobre rastrojo de salida Miles has 54.3 8.1 5.3 40.9 % 58.1 75.7 74.0 54.1
Fuente: Encuesta Arrocera, DIEA-MGAP (2009).
Segn DIEA-MGAP, en las ltimas cinco zafas arroceras, las pasturas implantadas sobre rastrojo han oscilado alrededor de dos tercios de la superficie de arroz de salida y el porcentaje de arroz de salida ha oscilado en un 60% de lo sembrado. En otras palabras, el sistema de produccin de arroz que predomina en nuestro pas, sin bien no ha escapado a la tendencia creciente en el uso de fertilizantes y defensivos agrcolas, se diferencia de otras regiones productoras porque el monocultivo prcticamente no existe. A modo de ejemplo, el sistema de produccin de arroz en California (USA), no incluye la rotacin de cultivos porque no son econmicamente viables69 y en Italia -pas de Europa de mayor produccin de arroz- y en la mayora de los pases de la Unin Europea, el sistema de produccin de arroz es el monocultivo70. El Cuadro 2 evidencia precisamente la intensidad del cultivo de arroz, en el rea sembrada. El llamado arroz de primer ao refiere a la siembra de arroz en campos que no han tenido siembras de arroz en la zafra anterior y si, diferentes tipos de pasturas (artificiales, forrajeras anuales). Esta situacin representa casi el 57% de la superficie
69 70
Mutters y Wckhert, 2000. Ferrero y Nguyen, 2008.
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sembrada con arroz, aunque se registran diferencias regionales importantes. El arroz de segundo ao (es decir sobre rastrojos de arroz) representa el 32% del rea y los esquemas ms intensivos de produccin de arroz, de 3 o ms aos representan el 11% de la superficie sembrada.
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Cuadro 2. Intensidad del cultivo de arroz por regiones arroceras

Tipo de Chacra Total Miles has 160.7 91.5 51.4 17.8 % 100.0 56.9 32.0 11.1 NorteLitoralOeste Miles % has 29.6 100.0 7.8 14.4 7.6 26.1 48.6 25.3 Centro Miles has 17.0 8.1 7.0 2.0 % 100.0 47.4 41.0 11.6 Este Miles has 114.0 75.7 30.0 8.3 % 100.0 66.4 26.3 7.3
Total Arroz primer ao Arroz seg. ao Arroz tres o+ aos
Fuente: Encuesta Arrocera, DIEA-MGAP, 2009.
Por lo tanto, las caractersticas peculiares del sistema de produccin de arroz uruguayo acercan las posibilidades de alcanzar una diferenciacin desde el punto de vista de su sustentabilidad ambiental. Qu relacin tiene ello con el impacto ambiental y con la eficiencia en el uso de los recursos en al caso de la produccin? A continuacin se presentan algunos indicadores. 1.2 El sistema de produccin y las ventajas ambientales relativas En la dcada de los 70, tcnicos de la Estacin Experimental del Este, dependiente del CIAAB recomendaron a los productores de la zona Este del pas, una secuencia del uso del suelo utilizando 2 aos con la produccin de arroz seguidos por 4 aos de produccin pecuaria con la introduccin de pasturas. Este modelo fue validado en el campo Experimental del CIAAB de Paso de la Laguna en el Este del pas durante 17 aos71, e inclua en la segunda etapa la siembra de una mezcla de especies forrajeras, integradas por gramneas y leguminosas. Este modelo result sumamente exitoso, pero como todo cambio tambin se generaron mayores problemas derivados de la mayor frecuencia del cultivo, comenzndose a registrar una mayor presencia relativa de enfermedades en tallos y de malezas (capn y arroz rojo fundamentalmente). A partir de all se defini una segunda etapa en la investigacin nacional en los sistemas de produccin arroz-pasturas con un protagonismo muy fuerte de la Asociacin de Cultivadores de Arroz del Uruguay (ACA). Estos productores, en forma conjunta con los investigadores del INIA definieron una lnea muy extensa y permanente de trabajo con resultados en muy diversas reas vinculadas al desarrollo de este sistema de produccin integrado. Los ensayos de evaluacin fueron realizados en campos experimentales y tambin en campos de productores. En este escenario de desarrollo de innovaciones en los sistemas mixtos de produccin arroz-pasturas se lograron resultados muy relevantes que han sido transferidos al sector productor, tanto en la produccin de bovinos de carne72, en pasturas73, como en ovinos74.
71 72
Mendez, R. 1993. Rovira, P.J., Bonilla O. 2009. 73 Bermdez y Ayala: 2009. 74 Bermdez, Bonilla y Rovira:2009; Montossi et al, 2009.
459
La investigacin demuestra, que los sistemas de produccin mixtos arroz ganadera, permiten avanzar hacia un manejo integrado del cultivo. El "Manejo integrado del Cultivo" engloba todas las actividades que pueden realizar un productor, para obtener un cultivo saludable con un rendimiento econmicamente rentable. Incluye desde la preparacin de la tierra, el manejo de la fertilizacin, la utilizacin en tiempo y forma del riego, el planteo de las rotaciones arroz/pasturas etc., de manera de reducir con estos recursos los efectos que puedan causar las plagas en el cultivo, utilizando en ltima instancia el plaguicida de una manera compatible y en dosis mnimas necesaria, para obtener el objetivo planteado75. Existe una cantidad importante de trabajos sobre los temas de preservacin de los recursos naturales y de eficiencia ambiental de la produccin de arroz segn este sistema. Algunos resultados relativos a enfermedades, malezas y uso de agroqumicos en el cultivo se resean brevemente a continuacin y en lneas generales los resultados son alentadores. En relacin a la enfermedad del tallo los resultados muestran que los sistemas de rotacin ms intensivos mas aos de arroz sobre la misma superficie- estn relacionados con mayor presencia de la enfermedad76. Este es un resultado auspicioso porque la mayora de la superficie plantada, casi 90%, es arroz de primer o segundo ao.
Cuadro 3. Nmero de esclerosios por gramo de suelo segn tipo de rotacin (valores promedio)
Arroz intensivo (3 o mas aos) 7.1 7.2 7.3 7.0
Zafra 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03
Arroz no intensivo (2 aos ) 2.6 3.2 4.2 2.0
Fuente: Beldarrain y Avila (2009).
En cuanto a presencia de malezas, los resultados de la investigacin indican que con manejo integrado del sistema es posible reducir y mantener bajo control la proliferacin de malezas. En el cuadro, se visualiza la mayor importancia de la existencia de malezas en situaciones en donde no existe pastoreo, siendo que el pastoreo de los sistemas mixtos tiende a garantizar un mayor control.
75 76
Deambrosis, 2009. Balderrain y Avila, 2009.
460
Cuadro 4. Efecto del pastoreo en la produccin de semillas de capn (N semillas/m2)
Semillas llenas viables vacas

Fuente: Saldain (2009).
Con pastoreo 14.050 5.800 3.500
Sin pastoreo 26.145 13.187 3.584
Respecto al uso de agroqumicos, INIA y LATU ejecutaron un estudio en profundidad en dos zafras: 1993/94 y 1994/95. Estos estudios procuraron cubrir un amplio espectro de situaciones de uso de chacras en los departamentos de Tacuaremb, Treinta Tres, Cerro largo y Rocha. El estudio incluy chacras de produccin de arroz que retornaban de un perodo de praderas (4 aos de pasturas artificiales), retornos de pasturas naturales, y situaciones con 2 3 y hasta 4 aos consecutivos de arroz. Se extrajeron muestras de aguas de ros, caadas, arroyos y canales de drenaje, y las de suelos y granos de las propias chacras de produccin. En general en los monitoreos realizados en el transcurso de estas dos zafras agrcolas, no se han encontrado residuos en los suelos utilizados, en corrientes de agua ubicadas en las cuencas respectivas, ni en los productos finales. En los casos que se detectaron niveles de residuos de algunos plaguicidas en perodos inmediatos a su aplicacin, se pudo comprobar su disminucin o desaparicin en extracciones sucesivas. Mas recientemente, se retomaron estudios de monitoreo ambiental a nivel de grano, suelo y agua (UdelaR, MGAP, LATU, ACA, GMA), que se comenzaron a ejecutar en la zafra 2006/07. Los resultados obtenidos tambin brindan informacin auspiciosa, en general, relativa a la compatibilidad ambiental del sistema productivo, aunque tambin ofrecen resultados que obligan a ser ms cautelosos que en el pasado sobre los eventuales riesgos ambientales en las prcticas ms intensivas de produccin77. La metodologa empleada se bas nuevamente en muestreos en diferentes sistemas de produccin y en diferentes zonas del pas. La evidencia indica que en las prcticas habituales de la produccin en rotacin arroz/pasturas, el uso de agroqumicos se realiza en la etapa del cultivo y se reduce notoriamente en la fase forrajera de la rotacin. Por lo tanto, el uso de agroqumicos desciende en los esquemas de rotacin arroz/ganadera. Los principales resultados de este monitoreo ms reciente se presentan en el cuadro que sigue.
77
Roel, Lanfranco, Garca, 2008.
461
Cuadro 5. Resultados del monitoreo sobre uso de agroqumicos

Evaluacin agroqumicos en: Grano Agua Resultados
En grano blanco no se encontraron residuos Tanto en riego como en la fuente se detectaron algunos residuos de cadmio y fsforo. Cadmio se encontraron algunos residuos dentro y fuera de la cuenca arrocera por lo que se requieren ms estudios. En algunas mediciones se detectaron niveles de Fsforo por encima de niveles crticos asociados a sistemas intensivos de produccin. Muestreos pre y post cultivos. A intensidad mayor incidencia de residuos mayor
Suelos
Fuente: elaborado con base en Hill, M y Clrice, (2008).
Se cuenta adems con una evaluacin a nivel de una cuenca hidrogrfica especfica: cuenca del arroyo Tala (litoral oeste del departamento de Salto y el litoral norte del Uruguay), en donde el arroz constituye el principal cultivo78. Se utiliz un ndice de Riesgo Ambiental79, el cual considera: caractersticas del ambiente receptor (suelo, aire, agua y sedimento), efectos en la salud humana y el ambiente (persistencia en el ambiente, capacidad de acumularse, toxicidad), dosis y frecuencia de las aplicaciones y cmo se distribuyen estos componentes en el ambiente. El clculo del ndice de riesgo ambiental (IRA) tipifica los resultados en tres categoras: bajo, moderado y alto. Los compuestos evaluados presentan un riesgo moderado, con la excepcin de un producto para agua superficial (Clomazone); en cuanto al procesamiento de la materia orgnica, la carga de nutrientes y las concentraciones de Nitrgeno estn dentro de los lmites de las normas vigentes (decreto 253/79), mientras que los niveles de Fsforo mostraron mayor variabilidad espacial y temporal. Sin embargo, ambos nutrientes presentan un marcado descenso prximo a al desembocadura, con valores incluso menores que los registrados en las nacientes, indicando una buena capacidad de asimilacin de los aportes recibidos desde el rea de drenaje. Si bien se detecta una reduccin en la calidad del agua entre naciente y desembocadura (de muy buena a buena) debe notarse en primer lugar que la calidad se mantiene dentro de lo aceptable para su uso actual (riego) y en segundo lugar, que una vez finalizado el ciclo agrcola se obserba una rpida recuperacin retornando a ala categora de muy buena.80
78 79
Eguren, et al., 2008. Finizio ,1999; Finizio et al, 2001. 80 Eguren, Garca y Rivas, 2008.
462
1.3 Indicadores de Eficiencia La investigacin confirma que estos sistemas mixtos arroz/ganadera, evaluados durante 10 aos, presentan ciertas ventajas por sobre otras alternativas de arroz ms intensivo como en los pases competidores ms importantes.
Cuadro 6. Las ventajas del sistema mixto con relacin a sistemas especializados
Ventaja relativa sistemas mixtos de arroz/ganadera, vrs arroz Econmico Concepto Indicador
Las actividades agrcolas son ms riesgosas que las ganaderas. El anlisis indica que existi un efecto compensatorio o buffer en los sistemas mixtos arroz/ganadera y por lo tanto una menor exposicin al riesgo. La viabilidad de la produccin ganadera (vacuna y ovina) en los sistemas mixtos arroz/ganadera, esta probada y tiene menores costos. Impacto positivo de las rotaciones en el control de las malezas como arroz rojo. Recuperacin de la productividad de los suelos, deteriorados por un uso diferente en la etapa previa.
Menor variabilidad del margen bruto en sistemas mixtos arroz/ganadera.
Produccin animal (bovina y ovina)
Se trata de soluciones validadas tcnicamente y de muy bajo costo vrs otras alternativas.
Control de malezas
Solucin evaluada tcnicamente y de alto impacto agronmico y econmico. Se estima que con la rotacin arroz/pasturas se logran niveles superiores de rendimientos del 25% con relacin a suelos deteriorados.
Recuperacin de suelos
Fuente: En base a: Lanfranco, Rovira y Bonilla, Deambrosis y Bonilla, compilados en INIA (2009).
2. La conformacin de la Red y el impacto econmico de las innovaciones

Como fuera mencionado, la investigacin nacional aplicada en el pas tiene una larga historia. Esta investigacin siempre fue realizada en coordinacin con las demandas del sector productivo buscando preservar y aumentar los niveles de productividad, competitividad y sustentabilidad ambiental. El CIAAB y despus su sustituto el INIA, en coordinacin estrecha con la Asociacin de Cultivadores de Arroz han tenido un papel fundamental en esta evolucin productiva y tecnolgica. Las investigaciones realizadas, orientadas a lograr mayores niveles de productividad con sostenibilidad ambiental, han sido la clave. Esta Red corta INIA/ACA fue la responsable ms directa de estos resultados, con el apoyo ms puntual del LATU, la Facultad de Agronoma y otros actores institucionales.
463
En cuanto al impacto econmico de estas investigaciones, en el siguiente cuadro se presenta la evolucin de la adopcin de diferentes tecnologas arroceras, como porcentaje del rea sembrada de arroz.
Cuadro 7. La adopcin de innovaciones en el cultivo de Arroz (% reas sembrada de arroz)
Ao Siembra Riego Reduccin Malezas oportuna temprano laboreo control 59 66 71 72 75 77 78 79 80 80 78 81 79 81 82 85 83 52 58 62 64 68 69 72 73 75 78 80 82 85 84 85 85 87 7 12 16 17 18 20 26 28 36 40 45 49 59 68 79 86 96 55 62 68 70 72 75 77 76 79 81 82 84 84 81 85 93 91 Fertilizacin. Nitrogenada. 2 4 5 6 8 8 9 9 10 10 12 15 16 19 22 23 24
1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009
Fuente: elaborado con base en Nozar y DIEA-MGAP.
A partir de ello se calcula, del total de innovaciones adoptadas por el sector arrocero, que proporcin obedeca a la red de innovacin entre ambas instituciones, INIA/ACA. Con base en estas cifras, Nozar, G. (2007) estima el impacto econmico que tuvo la red arrocera en producir y difundir innovaciones que redujeran los costos de produccin del arroz, segn categoras.
Cuadro 8. Impacto de las innovaciones en red en el costo de produccin del arroz (Miles de dlares por ao)
Ao 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 Variedad Paso 144 -75 -142 -193 -204 -220 -280 76 52 39 -175 -84 -80 -82 Variedad Tacuar -1 -26 -76 -154 -172 -145 -169 -100 -103 -69 -91 -48 -35 Variedad Olimar Reduccin Riego Control Laboreo Temprano malezas -76 -106 -131 -182 -273 -308 -280 -448 -481 -609 -758 -792 -812 -768 -1176 -1623 -1911 -2241 -1973 -1297 -1153 -928 -687 -744 -685 -620 -1939 -3002 -4175 -4958 -5866 -5213 -3403 -3007 -2405 -1769 -1903 -2540 -4200 Fertiliza TOTAL nitrogenada -2859 -4549 -6347 -7525 -8914 -8076 -5222 -4867 -4135 -3698 -4123 -4709 -6252
0 -3 -20 -39 -18
-97 -149 -116 -142 -157 -149 -211 -257 -386 -523 -525 -485
464
2007/2008 2008/2009
-71 -55
-45 -32
-25 -40
-705 -680
-505 -415
-3500 -3900
-228 -298
-5079 -5420
Fuente: elaborado con base en Nozar, y DIEA-MGAP.
Como se observa en el cuadro 8, las innovaciones incorporadas, en particular las vinculadas con el manejo, representan un fuerte aporte a la reduccin de costo del cultivo. Asimismo, utilizando la misma metodologa es posible estimar el impacto que tienen las innovaciones sobre los ingresos de los productores arroceros. En este caso se estimaron los efectos sobre la mejora en los rendimientos del cultivo (separando el efecto de las variedades y el de las innovaciones de manejo) y el cambio en los precios. La comparacin con relacin al impacto de las variedades se realiza con relacin a una variedad que se dej de usar, pero que fue la predominante durante muchos aos (Bluebelle). De esta forma e incorporando tambin las innovaciones de manejo y estimndolo a nivel nacional es posible evaluar el impacto econmico sobre los ingresos brutos obtenidos por los productores arroceros de Uruguay.
Cuadro 9. Variacin de los ingresos del productor por participacin en la Red (variedades + manejo del cultivo)
Ao 1990-91 1991/1992 1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 Bluebelle 807 594 522 361 228 82 7 4 4 2 2 (Miles de US$) Paso 144 Tacuar 11 82 436 2202 2993 6320 7189 6915 3962 4262 2660 3313 3811 8741 6737 6682 6490 6395 5865 Olimar Total 818 676 958 2563 3221 6482 8630 11767 5302 5120 4065 4608 4542 9482 8363 8090 7412 7582 7142
0 80 1434 4848 1336 856 1403 1295 729 727 748 450 312 469 387
2 14 878 958 610 718 890
Fuente: elaborado por Nozar. G. y actualizado por los autores
En el cuadro 10 se presentan las estimaciones referidas al impacto positivo del funcionamiento de la red sobre los ingresos brutos ms la reduccin de costos y el agregado de ambos efectos.
465
Cuadro 10. Impacto econmico de la red en el sector arrocero

(miles de dlares/ao)
Ao 1990-91 1991/1992 1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 Efecto sobre Ingresos 818 676 958 2563 3221 6482 8630 11767 5302 5120 4065 4608 4542 9482 8363 8090 7412 7582 7142 Efectos sobre Costos 1415 1767 2131 2409 2859 4549 6347 7525 8914 8076 5222 4867 4165 3698 4123 4709 6252 5079 5420 Total 2233 2443 3089 4972 6080 11031 14977 19292 14216 13196 9287 9475 8707 13180 12486 12799 13664 12661 12562
Fuente: elaborado con base en Nozar y DIEA-MGAP.
Como se ve en el efecto agregado, la Red interinstitucional signific un aporte al sector privado, para los ltimos aos, del orden de casi 13 millones de dlares anuales.
3. Los desafos: el refuerzo del trabajo en Red y las nuevas regulaciones

3.1 La mayor presin ambiental derivada de un cambio en el contexto Hasta aqu, y como balance general el caso en estudio ha sido exitoso, porque se logr aumentar los niveles de produccin, exportaciones y productividad crendose y difundiendo innovaciones a partir de un profundo trabajo en Red pblica privada. Sin embargo, surgen tambin algunas nubes en el horizonte ms o menos inmediato, tanto en el frente interno como en el internacional. Si bien el arroz es una produccin que en Uruguay se realiza mayoritariamente en rotaciones con pasturas, y ello, como vimos, se mantiene hasta el presente, la mayor presin derivada de los cambios en los precios de la tierra y la mayor intensificacin agrcola en general, est determinando cambios en las funciones de produccin en la agricultura (Figura 1).
466
Figura 1. Evolucin de la Superficie Agrcola y Valor de la Tierra

Tierra U$S Ha. Sup Agric Miles Has. 2500 2000 1800 1600 1400 1200 1500 1000 500 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1000 800 600 400 200 0
Aos
Fuente: elaborado con base en informacin de DIEA.
El perfil de especializacin de la economa uruguaya ha cambiado fuertemente en los ltimos aos, agudizando su orientacin agro exportadora (Figura 2).
Figura 2. Participacin de las exportaciones uruguayas por contenido tecnolgico (1999-2009).

70 60 50 40 59
Participacin de las exportaciones uruguayas por contenido tecnolgico, 1999 y 2009

1999
2009 23 18 17 10
44
30 20 10
0
Productos primarios Manuf. basadas en RRNN
11
6 2 3 2
Miles Has.
U$S Ha.
Manufacturas Manuf. de de contenido contenido tecnolgico tecnolgico bajo medio
Manuf. de Otras contenido transacciones tecnolgico alto
Fuente: Cmara de Industrias del Uruguay, 2009.
Esta situacin de alto dinamismo agrcola y mayor presin ambiental requiere respuesta desde el sector privado y desde las polticas pblicas.
467
3.2 Los nuevos desafos ambientales para la produccin arrocera Como fue mencionado, los resultados presentados con relacin al monitoreo del impacto del uso de agroqumicos en zonas arroceras, son estimaciones realizadas hace ms de una dcada. Posteriormente, existieron algunas evaluaciones que comienzan a evidenciar diferentes niveles de residuos de plaguicidas en la produccin de arroz, an dentro de lmites muy controlables. Sin embargo, est palnteado profundizar las investigaciones y proyectar un trabajo en red bastante ms ampliado por la complejidad del fenmeno y la creacin de las bases de una plataforma de negocios de arroz con calidad ambiental certificada a futuro.
3.2.1 Primer paso: las buenas prcticas agrcolas en el cultivo del arroz Muy recientemente, en noviembre de 2009 fue lanzada pblicamente una Gua de Buenas Prcticas en el Cultivo del Arroz (ACA, GMA, INIA, LATU, Facultad de Agronoma). El objetivo explcito de esa gua es orientar y poner al alcance de los productores, tcnicos y trabajadores del sector arrocero en general, las recomendaciones y los conocimientos disponibles para la produccin sustentable del arroz, de manera de garantizar la mayor productividad y potenciar la competitividad a nivel nacional e internacional. Su implementacin en el cultivo del arroz est orientada a asegurar la la calidad e inocuidad del producto, el uso adecuado y eficiente de los recursos naturales involucrados en el proceso de produccin (suelo, agua, biodiversidad) y brindar garantas para la salud y seguridad de las personas que participan en el mismo (ACA, GMA, FAgro, INIA, LATU). Este hecho constituye un hito en esta direccin de avanzar en el trabajo en Red con la preocupacin de incorporar plenamente el perfil ambiental en las caractersticas de la produccin de arroz. Al respecto, se identifican en la gua dos tipos de acciones: i) las llamadas de cumplimiento mayor, que responden al necesario cumplimiento de las normas nacionales legales que tienen relacin con la produccin de arroz y ii) las que se recomiendan que son prcticas que si bien no forman parte de ninguna legislacin, s se basan en resultados de la investigacin nacional y son utilizadas por los productores de avanzada del cultivo81. Las BPA se disearon en conjunto por 5 instituciones (ACA, GMA, Fagro. INIA; LATU) y fueron comunicadas pblicamente en noviembre de 2009. El paso siguiente, que requiere an ms trabajo institucional, es avanzar hacia la certificacin de la produccin exportable, extendiendo la investigacin aplicada de modo que permita profundizar en la temtica ambiental. 3.2.2 La integracin de nuevas capacidades a la Red y la certificacin de la produccin exportable
81
ACA et al, 2009.
468
La necesidad de integrar otras capacidades a la red de I+D+i es esencial para completar los requerimientos mayores de un equipo interdisciplinario ampliado, donde participan no slo INIA, la ACA y el LATU, sino tambin varias grupos tcnicos de distintas Facultades de la Universidad de la Repblica (Agronoma, Qumica, Ciencias) y el laboratorio oficial de Sanidad Vegetal del MGAP, apuntando de una forma decidida hacia la certificacin de la produccin exportable de arroz del Uruguay, que utiliza procesos amigables con el medio ambiente. Los apoyos institucionales provienen de la Mesa del Arroz, creada en el ao 2006 y de la tambin recientemente creada Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin, que permitira financiar las capacidades que se requieren para que los trabajos sean desarrollados en una red coordinada. Es posible que, en funcin de cierta heterogeneidad ya existente, el trabajo de investigacin termine potenciando la segmentacin segn calidad ambiental de la produccin. Ello permitira condiciones diferenciales de comercializacin segn pautas de remisin a molinos, apuntando hacia el control de los flujos de produccin, la trazabilidad de productos y procesos y eventualmente a la segmentacin de tales flujos segn pas de destino. 3.2.3 Bioseguridad y la diferenciacin auto impuesta hacia arroz no transgnico En el ao 2008 el PE estableci (Decreto 353/008) las normas que rigen en materia de bioseguridad en Uruguay para avanzar hacia una Ley. Las nuevas normas vigentes se basan en dos principios: es un rgimen voluntario y basado en el anlisis caso a caso de cada evento que se pretende introducir al medio nacional. En ese entorno han surgido definiciones estratgicas tomadas por la cadena arrocera, que tienen que ver con la diferenciacin, donde se destaca la prohibicin autoimpuesta de la utilizacin de materiales transgnicos, con un enfoque de pragmatismo comercial que busca diferenciarse de los pases competidores en el plano internacional82.
4. Sntesis
Uruguay ha desarrollado una cadena arrocera competitiva en el plano internacional y en condiciones menos dainas ambientalmente en relacin a sus competidores. La plataforma tecnolgica fundamental ha sido un esquema de rotaciones arroz/ganadera, que si bien tiene expresiones regionales diferentes, ha garantizado un esquema de produccin altamente difundido en el plano nacional. Este esquema de produccin, posibilita que el impacto ambiental de la produccin sea menor que el que se puede esperar de un esquema tradicional de monocultivo. La evidencia emprica en Uruguay apunta en el sentido que los sistemas de produccin basados en las rotaciones arroz/pasturas ofrecen mayores niveles de eficiencia y menor impacto ambiental en relacin a los sistemas ms intensivos de produccin. Estos desarrollos tecnolgicos e institucionales, comienzan a verse desafiados por factores internos, derivados de mayor presin sobre el uso de RRNN a partir del boom agrcola y el impacto en los precios de la tierra y a nivel internacional por nuevas
82
Aguerre, 2008.
469
demandas de los mercados, en particular en trminos de inocuidad de productos y calidad ambiental de los procesos de produccin. Ello obliga al sector privado a emprender nuevas estrategias para redefinir y ampliar las redes institucionales de soporte tecnolgico en el sector, buscando avanzar en la investigacin aplicada multidisciplinaria e interinstitucional. En el plano de estrategia se avanz, hasta el momento, en dos frentes: por un lado en la elaboracin de una Gua de Buenas Prcticas Agrcolas para el cultivo y por otro en la reafirmacin de Uruguay productor de arroz no transgnico. El prximo paso sera, una vez que se profundice en el conocimiento del impacto ambiental de la produccin de arroz en Uruguay, avanzar hacia un reconocimiento internacional con la correspondiente certificacin ambiental de la produccin.
Parte II. Produccin Integrada Hortofrutcola
1. El contexto ambiental y de poltica

La situacin de la granja en Uruguay en la dcada de los 90 se caracterizaba, con algunas excepciones, por una notoria debilidad competitiva internacional y regional. El grueso de la produccin granjera se destinaba al mercado interno y la industrializacin de la produccin era muy incipiente. Las importaciones constituan una fraccin creciente de la oferta que se comercializaba en la plaza. El cuidado del medio ambiente y la preservacin de los recursos naturales ofrecan carencias histricas asociadas a las formas tradicionales de produccin en la granja nacional, en especial en el Sur del pas. En particular, se constataba un uso irracional de los agroqumicos y carencias muy importantes en cuanto a regulacin. La institucionalidad privada mostraba grandes disparidades, siendo muy frgil, o prcticamente inexistente, en la horticultura y en la fruticultura de hoja caduca (no as en la produccin citrcola). Esta debilidad se extiende al rea comercial, en donde los desarrollos exportadores son incipientes, discontinuos y de muy escasa proyeccin. En cuanto a las polticas pblicas, desde la dcada de los 80 se vena desarrollando un proceso de descentralizacin de funciones con participacin del sector privado. En este contexto se inicia el Programa de Reconversin y Fomento de la Granja (PREDEG) que tiene por objetivo incrementar el valor de la produccin del subsector granjero y de sus exportaciones a travs del mejoramiento de su competitividad. La preservacin de los Recursos Naturales (RRNN) constituy uno de los objetivos planteados en la implementacin del PREDEG. Los instrumentos principales para la accin, estaban incorporados en las modalidades de ejecucin de cada componente que involucrara el uso de los RRNN y la preservacin del medio ambiente. Uno de los componentes de este proyecto es el de promocin de la calidad que ejecut dos subcomponentes: i. Instrumentacin de Sistemas de Certificacin de Materiales de Propagacin, ii. Normalizacin y Control de Calidad de Productos y Procesos.
470
El primero de estos elementos propone el apoyo a la Direccin General de Servicios Agrcolas (DGSSAA) del Ministerio de Ganadera Agricultura y Pesca (MGAP) y al Instituto Nacional de Semillas (INASE) a travs de consultoras tcnicas, capacitacin y equipamiento para la instrumentacin de sistemas de certificacin de materiales de propagacin de frutas y hortalizas, de modo de permitir la certificacin de la identidad gentica y las condiciones fitosanitarias de dichos materiales. El segundo subcomponente se propuso implementar un marco normativo referido a los estndares de productos y procesos de la granja, as como propender a la armonizacin de las normas de calidad del pas con las implementadas en el MERCOSUR y en la OMC. Tambin se contemplaba el fortalecimiento de la DGSSAA para la difusin y vigilancia de la aplicacin de estos estndares y para el control de calidad de frutas y hortalizas, de forma que esta produccin cumpliera con los requerimientos de los mercados de exportacin. Aunque durante su ejecucin el componente Mejora de la Calidad sufre cierta reformulacin, es en este marco que se desarrollaron programas de capacitacin a los productores y tcnicos para el monitoreo de plantas y enfermedades y dan inicio las actividades de certificacin.
2. El rol de la eficiencia en la solucin del problema

La produccin convencional se venia caracterizando por un alto rendimiento basado en el uso de fertilizantes, plaguicidas y materiales genticos de alta productividad que se asocian a problemas sanitarios. Este sistema tiene altos costos ambientales como erosin de suelos y prdida de variabilidad gentica, contaminacin, y desarrollo de resistencias a los pesticidas. Por otra parte, existe el convencimiento en productores y organismos involucrados de que los mercados internacionales exigirn cada vez ms trazabilidad para los alimentos. La Produccin Integrada (PI) es un sistema de produccin de alimentos de alta calidad que prioriza la utilizacin de mtodos ecolgicamente seguros y econmicamente viables para garantizar la sostenibilidad de la produccin agrcola. En este sistema la totalidad del ambiente es considerada la Unidad Bsica de produccin. El equilibrio de los nutrientes, la preservacin de la fertilidad del suelo y la diversidad ambiental son esenciales. Para ello el sistema de PI utiliza tcnicas biolgicas, culturales y qumicas en forma equilibrada, minimizando los efectos no deseados de los agroqumicos y contribuyendo a preservar la salud del trabajador y el consumidor. Es importante reconocer que la investigacin nacional y la generacin de tecnologa en el pas han priorizado la conservacin de los recursos naturales desde tiempo atrs. En particular esto ha servido de base a la experiencia de PI dado que esta utiliza gran parte de la tecnologa generada para la produccin convencional. Los trabajos centrados en la evaluacin y seleccin de cultivares, manejo de cultivos, identificacin de plagas y enfermedades, evaluacin de plaguicidas y el desarrollo de sistemas de alarma de enfermedades y plagas, dieron lugar al concepto de Manejo Integrado de Plagas que luego evoluciona hacia una visin integral de los cultivos y conduce al sistema de PI. El nfasis del sistema de PI est puesto por un lado en la utilizacin de alternativas al control qumico de plagas y enfermedades (confusin sexual, trampa de feromonas, etc.), 471
y por otro en la reduccin y racionalizacin de las aplicaciones de plaguicidas -incluso evaluacin de nuevos productos de bajo impacto ambiental- mediante el ajuste de tcnicas de monitoreo y pronstico de enfermedades. En relacin al aspecto comercial, la PI permite cumplir con la lnea de exigencia sealada, ofreciendo un producto sano y seguro que adems preserva los recursos naturales y el ambiente. Esto hace del sistema de PI un sello de calidad que habilita a dicha produccin a ingresar en los mercados ms exigentes.
3. El caso de la Produccin Integrada (PI)

3.1 Las acciones emprendidas Como se mencionara, se trata de un ejemplo de trabajo interinstitucional con participacin de productores y tcnicos asesores. El diseo responde al de trabajo en Red entre instituciones pblicas y privadas. Las instituciones involucradas fueron: PREDEG/GTZ en la coordinacin interinstitucional y apoyo econmico al productor para la incorporacin de nuevas tecnologas. INIA y Facultad Agronoma/UdelaR como organismos de investigacin nacional generadores de las nuevas tecnologas. JUNAGRA/MGAP como organismo de extensin que agrupa y provee motivacin a los productores. Los tcnicos privados son los responsables del asesoramiento. Se destaca como factor determinante la existencia de un grupo de productores convencido de que la reconversin varietal (recambio de variedades) deba tener en cuenta la conservacin de los recursos naturales, la utilizacin de tecnologas lo mas inocuas posible para el trabajador, y obtener un producto que asegurara la trazabilidad al consumidor. A partir de 1999-2000 se crean las asociaciones de productores en ambos rubros, AFRUPI y AHPI, que van asumiendo las tareas de PREDEG/GTZ. En el ao 1997 dio inicio la experiencia en fruticultura y en 1998 en horticultura, pero el programa se discontinu luego de 2003. En la prctica, este sistema se puede describir como un proceso productivo con un control permanente de las tcnicas de produccin y de empaque que implica el registro cuidadoso de las actividades rutinarias de forma de permitir el seguimiento, certificacin y trazabilidad de lo producido. La implementacin del sistema de PI requiri pues, la capacitacin de productores y tcnicos y la elaboracin de materiales escritos. Durante el desarrollo del programa (19972003) INIA La Brujas, JUNAGRA y Facultad de Agronoma, realizaron jornadas y cursos de capacitacin para productores. Se elaboraron Cuadernos de Campo y Empaque y Guas de Monitoreo para seguir cada una de las unidades. Un elemento fundamental del proceso es la certificacin del producto; procedimiento que en sus inicios estuvo a cargo de un organismo externo e independiente, reconocido internacionalmente: Sistema de Certificacin Conjunta IRAM-ArgenINTA. A partir de 2001, la certificacin qued en 472
manos de un organismo nacional, reconocimiento internacional.
LATU-Sistemas,
que tambin
cuenta
con
Los resultados de la investigacin y otras recomendaciones se fueron incorporando en las Normas de Produccin Integrada. Estas normas son un conjunto de recomendaciones acordadas entre tcnicos y productores que contemplan todos los aspectos tcnicos para llevar adelante cada cultivo, as como manejo general del predio para PI. Las normas de PI se revisan y actualizan en forma peridica y los productores participantes las siguen, independientemente de la certificacin de su produccin. En el momento hay normas disponibles para: ciruelas, duraznos, manzanas, peras, uva de mesa, ajo, boniato, cebolla, frutilla, lechuga, maz dulce, meln, morrn, papa, pepino, tomate (industria y mesa), zanahoria, zapallo y zapallito. En cuanto a regulacin, en el ao 2000 el Poder Ejecutivo aprueba un Decreto orientado a regular la Produccin Integrada donde se definen las condiciones de habilitacin de las empresas certificadoras, aunque los productores cuentan, en teora con la libertad de seleccionar las empresas de certificacin, siempre y cuando la misma cumpla con las exigencias definidas. Entre las medidas que establecen los reglamentos tcnicos se destacan: la firma de un contrato por el cual los productores se comprometen a cumplir las Normas de Produccin Integrada establecidas, permitir todos los controles previstos, aceptar las definiciones del Comit Tcnico correspondiente. En las normas establecidas se controla el nivel de residuos qumicos en los productos y se prohben determinados agroqumicos y principios activos, no autorizados. Asimismo se realiza el monitoreo de plagas y enfermedades y el control de todo el proceso por intermedio de productores especializados. Se prescribe tambin la realizacin de anlisis de suelos y la aplicacin racional del riego, el control de la calidad del agua, la revisin y calibracin regular de pulverizadores para un uso seguro y eficiente. A nivel de post cosecha tambin las normas establecen requisitos para el manejo e higiene de cmaras y galpones. Se propende a un uso reducido de agroqumicos y se registran todas las actividades que realiza el agricultor en el establecimiento. 3.2 Replicabilidad La experiencia de PI comenz con 27 productores y fue aumentando ao a ao, aunque sobre el final del perodo sufre una disminucin. Esto prueba que es posible extender el sistema en frutas y hortalizas y posiblemente, investigacin mediante, a otros rubros de produccin agrcola. En lo que hace a las Normas Tcnicas hay que mencionar que las primeras se elaboraron para algunos rubros del sur del pas y luego sobre esa base se fueron extendiendo a otros productos y a producciones de la zona norte de acuerdo a sus caractersticas especficas.
Cuadro 11. Productores dentro del Sistema de Produccin Integrada (Nmero de Productores)
Ao Horticultores Fruticultores Total
473
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
0 21 37 76 73 50 45
27 58 76 99 91 64 60
27 79 113 175 164 114 105
Fuente: Paolino, C. et al. (cinve), Informe de Evaluacin PREDEG.
Por otra parte, la experiencia de trabajo interinstitucional y la necesidad de ceirse a propuestas de produccin consensuadas permiten un cambio fundamental en la generacin y transferencia de conocimientos, elementos fundamentales en las posibilidades de replicabilidad del sistema. 3.3 Indicadores de eficiencia antes y despus El impacto de los plaguicidas o agrotxicos sobre el ambiente depende de factores como el tipo de producto, la frecuencia y dosis empleada, la forma de aplicacin y el rea tratada, entre otros. En cultivos intensivos como frutas y hortalizas es dnde se usa la mayor cantidad de producto por unidad de superficie. En 2004 INIA Las Brujas inici estudios tendientes a evaluar el impacto del uso de los plaguicidas en estos cultivos. Una de las etapas de esta evaluacin implicaba la comparacin de los dos sistemas de manejo: produccin convencional y PI y en ese sentido se tienen resultados que sirven como indicadores de la mejora en el uso de recursos que implica el sistema de PI. En particular se calcul un ndice de Impacto Ambiental EIQ (Environmental Impact Quotient). Este indicador toma en cuenta para todos los plaguicidas el grado relativo de impacto de cada producto, sobre el ambiente, el trabajador y el consumidor, ponderado por el nmero de aplicaciones y la dosis empleada. Para la fruticultura se trabaj con un rea cercana a 700 has sembradas de pera, manzana y durazno, en la zona de Melilla, Montevideo. Los resultados mostraron que el sistema PI utiliza un 30% menos de plaguicidas. Por otra parte la PI usa en mayor proporcin plaguicidas de menor impacto ambiental y de mayor selectividad. Los valores del EIQ en los tres cultivos fueron siempre menores para PI que para el sistema convencional. Sin embargo se seala que an es posible disminuirlo significativamente mediante la disminucin de algunos plaguicidas altamente txicos an en uso y eliminando otros que contienen cobre y azufre.
Cuadro 12. Valores de EIQ por cultivo frutcola, segn sistema de Produccin.
Durazno P. Convencional P. Integrada
Fuente: Nuez, S. et al., Impacto Ambiental (Parte 1).
Pera 1622 1183
Manzana 1477 1290
1270 1050
Para la horticultura se trabaj, dentro del departamento de Canelones (de larga tradicin en estas producciones, prximo a Montevideo), con tomate en la zona de Sauce, y zanahoria en una zona prxima a San Antonio. Es necesario precisar que en el caso de zanahoria no existan cultivos de PI y por lo tanto la comparacin se realiz entre reas 474
con y sin problema de gorgojo (plaga cuyo surgimiento oblig a la incorporacin de mltiples aplicaciones de insecticida). Los resultados mostraron que en el sistema de PI se emplean alrededor de un 50% menos de aplicaciones de plaguicidas. En el caso de tomate se vio que esta reduccin va acompaada del uso de productos selectivos y de menor toxicidad, aunque hay diferencias entre cultivo a campo e invernadero. Esta conclusin no se extiende a zanahoria ya que solo se aplic insecticida para control de gorgojo. Los valores del EIQ calculados para PI fueron siempre inferiores a los obtenidos en produccin convencional. Tambin vale la observacin respecto a la posible mejora mediante disminucin de fungicidas cpricos.
Cuadro 13. Valores de EIQ por cultivo hortcola, segn sistema de Produccin.
Tomate a campo P. Convencional P. Integrada 1932 338 Tomate Invernculo 3099 608
Zanahoria 121 77
Fuente: Nuez, S. et al., Impacto Ambiental de plaguicidas Prod. Hortofrutcola (Parte 2).
Por otra parte, tanto en frutas como huerta, se realizaron anlisis de residuos en suelo y agua y se encontraron en general, sin distincin de sistema productivo, niveles aceptables en comparacin con lmites establecidos a nivel mundial. No obstante se predice un potencial peligro respecto al efecto sobre algunos organismos indicadores (Daphnia Magna). En cuanto a residuos en los productos finales todos los niveles detectados, sin diferencias claras entre convencional y PI, estuvieron por debajo de los mximos permitidos por el Codex Alimentarius83.
4. Sntesis
4.1 Visin de los actores involucrados Tcnicos de INIA, Facultad de Agronoma, PREDEG/GTZ y la Asociacin de Productores Frutcolas (AFRUPI), hacen una evaluacin de las condiciones de partida y los resultados del programa84. La motivacin, como se mencionara, pasa por un lado por la disposicin a reconvertir la produccin - cambiando hacia un sistema de preservacin de los recursos- que mostraron las instituciones y por otro por el convencimiento de un grupo de productores de que en el futuro la nica manera de acceder a mercados internacionales ser garantizando la trazabilidad del producto y los procesos.
83
La Comisin del Codex Alimentarius de la FAO y la OMS desarrolla normas alimentarias, reglamentos y otros textos relacionados. Entre sus objetivos estn: la proteccin de la salud de los consumidores, asegurar prcticas de comercio claras y coordinar todas las normas alimentarias acordadas por las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. (http://www.codexalimentarius.net). 84 Situacin Actual y Perspectivas de la Produccin Integrada Frutcola en Uruguay, Nez S. et al.
475
En cuanto a resultados, se puede decir que el xito comercial del programa no es claro. INIA estima que la comercializacin de productos certificados en el mercado nacional no ha alcanzado an los niveles deseados y la PI no ha tenido el reconocimiento necesario. Se estima que por un lado falta promocin por parte del Estado de estos sistemas de produccin; mientras que por otro lado el consumidor no ha tenido una cabal comprensin de lo que significa la PI. El estudio a que nos referimos estima que los costos del nuevo sistema son algo mayores a los de la produccin convencional, debido al uso de algunos agroqumicos especiales, pero adems por los controles que garantizan la trazabilidad. Al mismo tiempo, en el mercado interno, no se ha logrado una buena diferenciacin de la fruta comercializada y por lo tanto no se logr la diferencia de precio necesaria respecto a la fruta convencional85. Sin embargo, se evala como buena la participacin de los productores, la coordinacin entre las instituciones del estado y la interaccin productores-tcnicos privadosinstituciones oficiales, as como la propuesta de paquetes tecnolgicos unificados. 4.2 Lecciones El programa se discontinu a raz de las debilidades exhibidas en el aspecto comercial, no el tcnico, que hicieron inviable el proyecto. El emprendimiento qued confinado al mercado interno sin gran impacto comercial. El principal problema que atraves el Programa fue de naturaleza econmica: la demanda del mercado no lograba diferenciar con sobre-precios los mayores costos involucrados en el sistema de PI. Esta situacin es posiblemente la explicacin de la cada en el nmero de productores con PI a partir de 2001. En la raz del problema esta el hecho de que la experiencia se dio en un marco de desinformacin generalizada. A esto se sum que entre 2001 y 2003 la economa uruguaya estaba en plena recesin econmica con la consecuencia de una abrupta cada de los ingresos de los hogares. En la experiencia referida es indiscutible la importancia del trabajo interinstitucional con participacin de los productores y los tcnicos asesores. Esta forma de trabajo en Red, sin embargo necesita identificar a los participantes, a la poblacin objetivo, y analizar sus habilidades, conocimientos, y recursos para ser integrantes y destinatarios de las actividades que se promueven. Si los actores carecen de capacidades, es probable que la Red termine siendo una experiencia trunca. En particular, en los aspectos comerciales, esta fue la situacin. Cuando estas capacidades institucionales no existen, es necesario que el Estado plantee estrategias para su creacin en calidad de lder o gestor de una red. En este caso parece ser que el diseo asumi actores con capacidades, sin haber hecho un diagnstico de las limitantes de las mismas. Ello demuestra que son determinantes del xito de las polticas pblicas las capacidades institucionales y no nicamente las capacidades estatales, y son importantes las capacidades de los actores privados en la medida en que figuren como beneficiarios y participantes activos de las polticas.
85
Se inici en 2004 una nueva experiencia comercial que trabaja con la denominacin Cosecha Premium para diferenciar el producto mediante una marca complementaria al distintivo PI.
476
La leccin que se extrae de esta situacin es que la coordinacin y la interdependencia del Estado son temas prioritarios para el xito de las polticas pblicas. Esto implica, entre otras cosas, disear un sistema de seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, cosa que no es sencillo implementar. Un hecho es innegable: hoy existen activos especficos en la produccin granjera (tangibles e intangibles) de los cuales el pas careca. Tambin es evidente que hoy existen instituciones del mbito pblico (INIA, INASE) y privado (Asociacin de Viveristas, Grupos de Productores con vocacin exportadora) preparadas para el trabajo.
En resumen, existe la firme conviccin de que la preocupacin por el medio ambiente y

la obtencin de alimentos a travs de procesos certificados sern las nicas formas viables de produccin en el futuro. Esto implica seguir trabajando en el desarrollo de PI, como en la implementacin y desarrollo de otros sistemas de produccin controlada (ejemplo: produccin orgnica). Es necesario en particular, continuar desarrollando la investigacin, tal como ha venido ocurriendo, en busca de nuevas estrategias de manejo integrado de enfermedades y plagas, tanto para mejorar la eficiencia de los procedimientos como para disminuir los costos. Sin embargo, se requiere una activa participacin del Estado y una adecuada coordinacin institucional de forma de transmitir un mensaje claro al productor en cuanto la importancia de seguir estos programas para el desarrollo futuro; as como al consumidor sobre las ventajas de acceder a un producto sano y seguro que se obtiene disminuyendo los costos ecolgicos. El gobierno ha destacado la importancia de fomentar el desarrollo de la competitividad y en ese sentido se destaca la creacin del Gabinete de la Innovacin inspirado en el funcionamiento en Red de instituciones pblicas y privadas. Las acciones iniciadas deberan tener su continuidad, fortaleciendo los mbitos de organizacin de los productores y desarrollando polticas de coordinacin con el sector pblico para el fomento de las exportaciones.
Parte III. Una comparacin entre ambos casos: lecciones aprendidas
El desarrollo de capacidades para atacar en un mismo proceso los aspectos tecnolgicos, institucionales y comerciales son claves para el xito de los emprendimientos agropecuarios con sustentabilidad ambiental. Ello exige el desarrollo y la construccin de un conjunto de capacidades a diversos niveles as como la coordinacin de estas capacidades, y su recreacin en el tiempo, para lograr resultados que sean sustantivos. Las capacidades necesarias son tanto de primer como de segundo orden. Capacidades de primer orden son aquellas intrnsecas a cada una de las instituciones que participan en las redes de innovacin en torno a cada caso estudiado. Son las capacidades inherentes a la Misin institucional. En cambio las capacidades de segundo grado son las que se desarrollan para vincularse hacia fuera y crear sinergias con otros agentes del medio externo. 477
1. La base tecnolgica
En los casos estudiados fue clave contar con un sistema de Innovacin, con instituciones que tienen muchos aos trabajando en investigacin agropecuaria y que incluyen entre sus trabajos el tema de la sostenibilidad ambiental. En el caso del arroz, los desafos tecno-cientficos son de mayor magnitud por varios motivos: el hecho que se desarrolla en sistemas ms complejos; que incluye el desarrollo de rotaciones con pasturas de diversas caractersticas (artificiales, forrajeras anuales, campo natural etc.); que se realiza bajo riego pero con diferentes sistemas que coexisten en el pas (gravedad, bombeo, utilizando fuente elctrica o gasoil); que se expande en diferentes zonas del pas con caractersticas ambientales diferentes (llanuras, suelos con pendiente etc.). En el caso de la PI de frutas y hortalizas el desafo implica conocer a fondo la dinmica de las poblaciones de enemigos naturales, para realizar un manejo estratgico de insumos y agroqumicos, lo cual tambin tiene sus complejidad pero de otro orden. En ambos casos, sin embargo, las necesarias innovaciones especficas se crearon sobre la base de la investigacin nacional, orientada a la creacin de innovaciones que aumentaran la productividad considerando aspectos ambientales, permitiendo as la creacin de activos especficos. En relacin a la investigacin y seleccin de variedades se consideraron los aspectos propios de resistencia a plagas y enfermedades; en el desarrollo de innovaciones de manejo tambin se tuvieron en cuenta el impacto ambiental de las innovaciones desde el inicio. Otro aspecto clave, desde el punto de vista tecnolgico es que, en ambos casos, la creacin de Redes permiti trabajar con equipos interdisciplinarios que complementan saberes.
2. Los aspectos institucionales-regulatorios

La principal leccin aprendida, con relacin a la construccin institucional en Red, cuando se comparan ambos casos, de xito pero con desafos nuevos (arroz) y fracaso comercial (Hortifruticultura), refiere a las capacidades en juego en uno u otro caso y en particular tambin en el rol facilitador o articulador del estado uruguayo en ambas redes. El estudio de caso del arroz en Uruguay muestra, con mucha claridad, la importancia que ha tenido el trabajo en Red, tanto pblicas como privadas, para crear capacidades (de primer orden como de segundo orden) de alto impacto productivo pero permitiendo reducir el impacto ambiental de la actividad practicada en rotaciones con la ganadera. El xito obedeci a que en parte se cont y en parte se fueron generando evolutivamente las capacidades primarias de los nodos de la Red, tanto privados como pblicos. Asimismo el estado uruguayo cumpli un papel clave en la articulacin como facilitador del funcionamiento de la Red a muy diversos niveles.
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Este estudio permiti evaluar el impacto econmico que se lograra con la difusin de las innovaciones desarrolladas en la red arrocera, y que generara tanto un aumento en los ingresos como una disminucin de los costos de produccin. En el caso de la Produccin Integrada Hortifrutcola las capacidades primarias se construyeron con xito slo parcialmente, a nivel de los institutos de investigacin e innovacin, y no en el sector privado empresarial. A raz de debilidades en el aspecto comercial -no en el tcnico- que terminaron por hacer inviable el proyecto, la Red de Produccin Integrada discontinu su actividad en el ao 2004. En la experiencia referida es indiscutible la importancia del trabajo interinstitucional con participacin de los productores y los tcnicos asesores. Sin embargo esta forma de trabajo falla al identificar las capacidades de los participantes o poblacin objetivo. En este caso parece ser que el diseo asumi ex -ante actores con capacidades, sin haber hecho un diagnstico ms o menos cuidadoso del alcance y limitaciones que presentaban estos agentes. El modelo de PI fue impulsado en el marco de un programa gubernamental especfico y no fue una exigencia de agentes privados que demandaran las innovaciones a las instituciones para su implementacin. El estado como facilitador o articulador cumpli roles institucionales tambin marcadamente diferentes en uno y otro caso. En el caso del arroz su rol articulador fue muy importante, pero casi invisible porque lo deleg en el INIA en la fase tcnica promoviendo inversiones en infraestructura y facilitando la institucionalidad coordinadora (CSA, MSA, ANII). En cambio, en el caso de PI su rol fue mucho ms directo, al punto que slo se explica la existencia del caso que se analiza porque existi el PREDEG que lo financi y lo impuso en funcin de normativas internacionales de PI que estn lejos de encontrar, condiciones propicias para un desarrollo exportador. Por ltimo en el caso del arroz, por voluntad explcita del sector privado arrocero, en Uruguay no se cultiva arroz transgnico. En el caso de la PI un decreto del que busca regular las condiciones de certificacin de dichas producciones. Esta diferencia en cuanto al origen del uso de las reglamentaciones tampoco es menor: en el caso arrocero formaba parte de una estrategia explcita del sector privado. En el caso de la PI, en cambio, si bien existan productores interesados, el mecanismo de induccin de oferta fue el que predomin.
3. Aspectos comerciales y de induccin de mercado

El aspecto comercial y de obtencin de mercados es fundamental en cuanto hace a la sostenibilidad del sistema de produccin planteado. En este sentido los casos del arroz y la PI hortifrutcola son, en cierta forma, casos simtricos y contrapuestos. En el caso del arroz se trata de uno de los principales productos de exportacin del Uruguay y basa su competitividad en condiciones genuinas (alta productividad, sistemas mixtos con ganadera, cuidado ambiental, libre de transgnicos). En cambio, la produccin hortofrutcola est orientada al mercado interno, mayormente no ha desarrollado
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competitividad internacional y se trata de actividades que gozan de proteccin de los mercados internacionales y regionales. En ambos casos se busc la produccin de activos especficos y bienes de club. En el caso de la produccin hortofrutcola se cre la base tcnica que permitiera certificar la produccin como integrada y diferenciarla de la produccin convencional. Se lograron avances tecnolgicos y la certificacin de ms de 100 productores, pero no se logr el desarrollo comercial de segmentos en el reducido mercado interno. En el caso del arroz todava se est en el medio de un proceso orientado a crear ese bien de club, a partir de la creacin de un segmento al menos de arroz ambientalmente certificado. En este caso, existen demandas de mercados internacionales con gran poder adquisitivo y, dada la complejidad tecnolgica involucrada, si bien se est avanzando rpidamente en este proceso, an no se ha logrado segmentar y diferenciar la produccin con arroz certificado. Los agentes privados estn en esa bsqueda y cuentan con el apoyo de la institucionalidad nacional vinculada al tema. Una ltima diferencia, y tambin factor explicativo reside en las diferentes capacidades tecno/econmicas de los productores arroceros vrs la produccin hortofrutcola nacional, siendo que los arroceros son productores mucho ms capitalizados que manejan escalas superiores si se los compara con la produccin hortofrutcola y, en particular la hortcola. Estas diferencias tambin ayudan a entender la dinmica comparada de ambos procesos.
480
Siglas ACA. Asociacin de Cultivadores de Arroz ANII. Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin BID. Banco Interamericano de Desarrollo CIAAB. Centro de Investigaciones Agrcolas Alberto Boerger CIU. Cmara de Industrias del Uruguay CONICYT. Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin DGSSAA. Direccin General de Servicios Agrcola DIEA. Direccin de Estadsticas Agropecuarias, MGAP EIQ. Environmental Impact Quotient FAGRO. Facultad de Agronoma de la UDELAR FAO. Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin GTZ. Programa de Cooperacin de Alemania GMA. Gremial de Molinos de Arroz GMI. Gabinete Ministerial de la Innovacin INASE. Instituto Nacional de Semillas INIA. Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria JUNAGRA. Junta Nacional de la Granja LATU. Laboratorio Tecnolgico del Uruguay MERCOSUR. Mercado Comn del Sur MGAP. Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca MSA. Mesa Sectorial del Arroz OMC. Organizacin Mundial de Comercio OPYPA. Oficina de Programacin y Poltica Agropecuaria PREDEG. Programa de Reconversin y Fomento de la Granja UdelaR. Universidad de la Repblica 481
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483
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484
Estudio N 12 AGROFORESTERIA EN PARAGUAY:

DESARROLLO SUSTENTABLE Y SOCIALMENTE INCLUSIVO
Ramiro Rodrguez Alcal, CADEP, Paraguay/Red Mercosur
Enero, 2010
INTRODUCCIN
El presente estudio de caso sobre agroforestera y agricultura de Conservacin (AC) en el Paraguay busca ilustrar que es posible mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y al mismo tiempo revertir la deteriorada situacin socio econmica, ambiental y productiva (de la fertilidad del suelo) de las fincas de pequeos productores rurales del pas en el estrato de Agricultura Familiar Campesina (AFC). Todo lo anterior permite, en suma un crecimiento econmico competitivo y sustentable con mayor equidad e inclusin social. La reversin de la situacin de base o superacin del problema se encara a travs de la utilizacin sustentable de recursos naturales, por parte de la AFC. Este planteamiento permite una mayor produccin, productividad, diversidad, valor agregado y calidad de los productos, y consecuentemente crea oportunidades de empleo, mejores ingresos y, en general, mejores condiciones de vida para las familias campesinas carenciadas. Dado que el foco del informe se orienta a considerar el uso de los recursos naturales por parte de la AFC y su relacin con la pobreza rural, se desarrollan los aspectos pertinentes para una comprensin de los problemas y obstculos iniciales, y la superacin de los mismos. En el desarrollo de las conclusiones, lecciones y sugerencias, otros temas y conceptos son incorporados para una visin de la AFC en relacin al entorno nacional e internacional. En el primer Captulo se destaca la delicada situacin socio econmica del pas centrada en la problemtica de la pobreza rural, focalizada en los pequeos productores con 485
prcticas productivas tradicionales e inapropiadas en sus fincas, y las principales polticas pblicas globales y especficas relacionadas para encarar la situacin de base. En este captulo se destaca la pertinencia y relevancia del estudio de caso, dada la gravedad de la pobreza rural y su relacin con el ambiente y la utilizacin de los recursos naturales. En el Capitulo II se expone el alcance de la agricultura de conservacin y los sistemas agroforestales como prcticas productivas y como herramientas para mejorar las condiciones productivas de la AFC, y la experiencia con su introduccin, validacin y difusin en Paraguay. Para una apropiada comprensin del tema ambiental / utilizacin de recursos naturales y pobreza en la AFC, se detallan las prcticas productivas tradicionales utilizadas por las mismas y su afectacin negativa a la degradacin de los suelos y recursos, y stas a su vez, como impactan negativamente en las condiciones econmicas y sociales del mencionado estrato (AFC). El Capitulo III presenta la incorporacin, validacin, implementacin y resultados exitosos de la Agricultura de Conservacin / Sistema Agroforestal en el Paraguay. En este captulo se presentan las prcticas desarrolladas para superar los problemas y obstculos, de la AFC. Cabe remarcar que, en el Departamento de Caazap, donde se ha implementado AC con sistema agro-fruti-forestal articulado a cadenas productivas, la iniciativa de desarrollo regional participativo (Plan Caazap 2003 2013) ha sido una herramienta coadyuvante para el xito de la misma. La cooperacin internacional bilateral tcnica y financiera alemana (GTZ - Kfw), a pedido del Gobierno Nacional ha tenido un papel significativo y disparador en la implementacin, validacin y difusin de la AC / Sistema Agroforestales / Sistema Agrofrutiforestales en territorios de los Departamentos de San Pedro, Caaguaz, Caazap, Paraguar, Guair, Canindey y Concepcin. En el Capitulo IV se exponen dos casos empresariales con suceso de cadenas productivas competitivas e inclusivas, y asociados a AC / Sistema Agroforestal en el Departamento de Caazap. Las conclusiones, lecciones y sugerencias del estudio giran en gran medida en torno a enfoques propositivos-ambientales generadores de competitividad y sustentabilidad para el crecimiento econmico, oportunidades laborales y mejores ingresos a pequeos productores rurales carenciados del estrato AFC. En otras palabras, el crculo vicioso del inapropiado uso de los recursos naturales y la consecuente pobreza en el estrato de la AFC es superable en un entorno win-win de sustentabilidad ambiental, mayor equidad e inclusin social y crecimiento econmico.
486
I. PARAGUAY - AGROFORESTERA: CONTEXTO SOCIAL, AMBIENTAL y ECONMICO

I.1. Alcance El presente estudio de caso se centra en la recuperacin reciente de suelos degradados y de baja productividad en un rea significativa donde se asientan millares de pequeos productores carenciados del Paraguay, en especial en el Departamento de Caazap. Esta intervencin consiste en la generacin, validacin y difusin de la Agricultura de Conservacin (AC) con sistemas Agroforestales y Agro-fruti-forestales-.. I.2. Contexto de las polticas de desarrollo en la agricultura familiar campesina (AFC) La estrategia de desarrollo de Paraguay apunta al crecimiento econmico sustentable, competitivo, con mayor inclusin y equidad social. Se centra en gran medida en los agronegocios, las agrocadenas productivas, y los clusters agroindustriales, con orientacin al mercado de exportacin de los grandes excedentes exportables, sin necesidad de desatender el mercado interno86. Con respecto al sector agrcola, la biodiversidad y los servicios de los ecosistemas, determinan su mayor productividad y competitividad sustentable. Sin embargo, el crecimiento econmico del pas es escaso en las ltimas dcadas, y la pobreza est alcanzando niveles alarmantes. Este aumento de pobreza se presenta en un contexto de corrientes migratorias hacia centros urbanos como reflejan los indicadores habituales. La poblacin del Paraguay era en 1972 en un 63% rural; actualmente esta proporcin se ubica en el orden del 40%. Este proceso implica que los campesinos migran a centros urbanos en bsqueda de oportunidades para mejorar sus condiciones de vida, y se origina en el hecho de que una porcin importante de la pobreza, en primera instancia, se genera en espacios rurales, y la misma est muy relacionada con la inadecuada utilizacin de los recursos naturales. La pobreza e inequidad social en espacios rurales presenta las siguientes caractersticas: En el ao 2008, la poblacin en condiciones de pobreza en el rea rural fue de 48,8% (30,9% pobreza extrema + 17,9% pobreza moderada). (Ver Cuadro N I01). La AFC representa el 82,5% de la fincas agropecuarias y las mismas ocupan el 4,3% de la superficie de las tierras utilizadas por el sector. (Ver Cuadro N I-02).
86
Atendiendo a que el mercado interno es relativamente pequeo con respecto a la oferta agroindustrial, y a la relacin entre produccin y generacin de empleos, el pas debe recurrir al comercio internacional para colocar sus excedentes de produccin, y de esa forma mitigar la pobreza rural y urbana- por el lado de los ingresos. Sin embargo, sin adecuadas polticas ambientales alineadas a la sustentabilidad y competividad productiva, este enfoque tendra consecuencias negativas para lograr objetivos a largo plazo.
487
Los indicadores que anteceden demuestran la dimensin de la pobreza y su ruralidad en el contexto nacional y que la misma se centra en los pequeos productores.
Cuadro N I-01: Pobreza Total y Extrema segn rea de residencia. Periodo 2004-2008 En Porcentaje NIVEL DE POBREZA 2004 2005 2006 2007 2008 Urbano Pobreza Extrema 12,2 10,7 14,9 15,4 10,6 Pobreza no Extrema 23,3 23,7 20,4 18,2 19,6 TOTAL 35,5 34,4 35,3 33,6 30,2 Rural Pobreza Extrema 26,1 24,3 36,0 34,0 30,9 Pobreza no Extrema 22,8 19,9 19,3 17,8 17,9 TOTAL 48,9 44,2 55,3 51,8 48,8 TOTAL GENERAL Pobreza Extrema 18,3 16,5 23,7 23,2 19,0 Pobreza no Extrema 23,0 22,1 20,0 18,0 18,9 POBREZA TOTAL 41,3 38,6 43,7 41,2 37,9 Fuente: Elaborado con datos de la DGEEC (2009)
Cuadro N I-02: FINCAS AGROPECUARIAS Regin Oriental : Cantidad y Superficie Censo Agropecuario 2008 Superficie Cantidad En Porcentaje Ocupada por En Porcentaje Fincas las Fincas
I . Agricultura Familiar Campesina AFC
A. De 1 a menos 5 ha B. De 5 a menos 10 ha C. De 10 a menos 20 ha I. Sub Total de 1 a menos 20 ha AFC
87
101.643 66.218 57.735 225.596
45,1 29,4 25,6 100,0 47,9 14,4 11,0 11,0 5,7 7,2 1,4 1,3 100 82,5
231.118 416.702 685.381 1.333.201 619.986 459.555 699.257 1.600.537 1.810.119 7.200.531 4.702.034 12.654.779 29.746.798 32.420.094
17,3 31,3 51,4 100 2,1 1,5 2,4 5,4 6,1 24,2 15,8 42,5 100 4,3
II. Agricultura Empresarial AE
22.865 6.879 5.234 5.251 2.737 3.443 684 600 47.693 TOTAL 273.289 Fuente: Censo Agropecuario 2008 MAG
D. De 20 a menos 50 ha E. De 50 a menos 100 ha F. De 100 a menos 200 ha G. De 200 a menos 500 ha H. De 500 a menos 1.000 ha I. De 1.000 a menos 5.000 ha J. De 5.000 a menos 10.000 ha K. De 10.00 ha a mas II. Sub Total de 20 a mas ha AE
17,5 100
95,7 100
El deterioro de las condiciones de vida rural en el estrato de pequeos productores se debe fundamentalmente a los siguientes factores (Birbaumer 2007): i)
87
Cada de ingresos netos en las fincas del estrato de la agricultura familiar campesina (AFC), o pequeas fincas carenciadas como resultado de mayores
No se incluyen a las 15.586 fincas con menos de 1ha y 774 familias que no carecen de tierra.
488
ii)
iii)
costos de produccin no compensados por los aumentos de los precios de los productos finales. Rendimientos y productividad agrcola decreciente o baja fertilidad de los suelos (suelos degradados) debido al uso de prcticas productivas inapropiadas, durante ms de 80 aos en algunos casos, por los pequeos productores. Dificultades de acceso a las tierras para cultivar.
Cabe aadir que los pequeos productores han venido utilizando sistemas tradicionales de cultivos basados en la prctica de desmonte y quema, seguido del uso del arado. Se suma a ello que la mayora de los suelos de asentamientos campesinos en la regin oriental provienen de arenisca, una roca matriz que proporciona al suelo una textura arenosa y una fertilidad natural de media a baja; donde el contenido de materia orgnica juega un rol importante para lograr rendimientos satisfactorios (Birbaumer 2007). En regiones tropicales y sub-tropicales, las condiciones naturales de clima requieren de un uso de suelo bajo cobertura vegetal viva o muerta de manera continua. Sin embargo, con la prctica de la remocin del suelo por el arado, la tierra superficial se mezcla con sus componentes vegetales vivos o muertos, los que pierden su funcin protectora y quedan depositados debajo de la tierra. El suelo queda al desnudo y expuesto al impacto del agua de lluvia y del calor de los rayos solares que en Paraguay pueden elevar la temperatura del suelo a 60 C. Estas condiciones facilitan la erosin, aceleran la descomposicin y mineralizacin de la materia orgnica y, consecuentemente llevan a perdida de la fertilidad del suelo. Este proceso conduce a la reduccin drstica en los rendimientos agrcolas, y la necesidad de incremento de uso de fertilizantes para poder mantenerlos. En este contexto, y atendiendo a la relacin elevacin de precios de los fertilizantes / bajo precio de los productos, y al poco uso de los mismos por parte de la AFC por su escaso poder adquisitivo, el uso de fertilizantes es una prctica poco comn (Birbaumer 2007). En resumen, la AFC es un estrato de significativa trascendencia para el pas, por la cantidad de poblacin involucrada, y dentro de este grupo la proporcin carenciada. En ese sentido, las prcticas productivas no sustentables implementadas en el pasado, y otras polticas pblicas desacertadas, arrojaron impactos negativos en lo social con creciente pobreza e inequidad y el desplazamiento de campesinos. En lo ambiental, se verifica una degradacin de suelos, y prdida de biodiversidad. En lo econmico se observa una baja en productividad y empeoramiento de las condiciones de competitividad y acceso a mercados internacionales.
I.3. Marco constitucional relacionado al desarrollo sustentable El marco constitucional es la matriz fundamental para el diseo de polticas pblicas de promocin de la produccin sustentable, tal como se refleja en el recuadro presentado a continuacin que resume las provisiones pertinentes.
489
Recuadro 1. La Constitucin Nacional en Relacin al Medio Ambiente SECCION I DE LA VIDA Art. 6 - DE LA CALIDAD DE VIDA La calidad de vida ser promovida por el Estado mediante planes y polticas que reconozcan factores condicionantes, tales como la extrema pobreza y los impedimentos de la discapacidad o de la edad. El Estado tambin fomentar la investigacin de los factores de poblacin y sus vnculos con el desarrollo econmico social, con la preservacin del ambiente y con la calidad de vida de los habitantes. SECCION II DEL AMBIENTE Art. 7 DEL DERECHO A UN AMBIENTE SALUDABLE Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saludable y ecolgicamente equilibrado. Constituyen objetivos prioritarios de inters social la preservacin, la conservacin, la recomposicin y el mejoramiento del ambiente, as como su conciliacin con el desarrollo humano integral. Estos propsitos orientarn la legislacin y la poltica gubernamental. Art. 8 DE LA PROTECCIN AMBIENTAL Las actividades susceptibles de producir atencin ambiental sern reguladas por la ley. Asimismo, sta podr restringir o prohibir aquellas que califique peligrosas. Se prohben la fabricacin, el montaje, la importacin, la comercializacin, la posesin o el uso de armas nucleares, qumicas y biolgicas, as como la introduccin al pas de residuos txicos. La ley podr extender esta prohibicin a otros elementos peligrosos; asimismo, regular el trfico de recursos genticos y de su tecnologa, precautelando los intereses nacionales. El delito ecolgico ser definido y sancionado por la ley. Todo dao al ambiente importar la obligacin de recomponer e indemnizar.
ARTICULO 38 - DEL DERECHO A LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades pblicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hbitat, de la salubridad pblica, del acervo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros que, por su naturaleza jurdica, pertenezcan a la comunidad y hagan relacin con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo. ARTICULO 176 - DE LA POLITICA ECONMICA Y DE LA PROMOCIN DEL DESARROLLO La poltica econmica tendr como fines, fundamentalmente, la promocin del desarrollo econmico, social y cultural. El Estado promover el desarrollo econmico mediante la utilizacin racional de los recursos disponibles, con el objeto de impulsar un crecimiento ordenado y sostenido de la economa, de crear nuevas fuentes de trabajo y de riqueza, de acrecentar el patrimonio nacional y de asegurar el bienestar de la poblacin. El desarrollo se fomentar con programas globales que coordinen y orienten la actividad econmica nacional.
En conclusin, tomando en consideracin las normativas constitucionales que anteceden, puede inferirse la notoriedad y relevancia de las mismas con respecto al crecimiento econmico limpio y sustentable, competitivo y con impacto social positivo. 490
I.4.
Polticas pblicas y programas para el desarrollo rural
Las principales polticas pblicas orientadas al desarrollo rural con prioridad en la AFC y en la AC son el Marco Estratgico Agrario 2009/2018 y el Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar (PRONAF). I.4.1. Marco Estratgico Agrario 2009/2018 Directrices Bsicas - MAG. Diciembre 2008. Poltica Pblica para el Desarrollo de la Agricultura Familiar Campesina (AFC)88. El Ministerio de Agricultura y Ganadera de Paraguay (MAG), rgano pblico con competencias en el sector agropecuario, disea e implementa polticas pblicas de desarrollo agrario con discriminacin positiva en los siguientes trminos: la agricultura familiar, numricamente muy importante, representa alrededor del 80% de las unidades productoras rurales, aporta significativas proporciones de la produccin agraria de consumo interno y en menor escala, aquella destinada a la exportacin. Este segmento productivo, dada su caracterstica singular, requiere estrategias diferenciadas de intervencin orientadas a superar las limitaciones que restringen su capacidad de insercin en los mercados.89 El mencionado Marco Estratgico Agrario 2009-2018 MAG (2008) se sustenta en un enfoque conservacionista y centrado en la produccin y productores del estrato de la AFC. El mismo es de reciente data, atendiendo a que las validaciones e implementacin en escalas relevantes de la AC han arrojado resultados e impactos positivos recientes en la generacin de valores ambientales, econmicos y sociales. Dicho Marco Estratgico emerge como prioridad a finales del ao 2008 debido a la comprobacin de su viabilidad y contribucin objetiva para un crecimiento econmico competitivo y sustentable, socialmente inclusivo y ms equitativo.
88
El Marco Estratgico Agrario 2009-2018 MAG. 2008, como poltica pblica, es bsicamente la actual estrategia de desarrollo agrario de Paraguay focalizada en la AFC. 89 Prrafo mencionado en los CONSIDERANDOS de los Decretos del MAG relacionados al Desarrollo Agrario.
491
Recuadro 2. Marco Estratgico Agrario 2009-2018

CONTEXTO La agricultura paraguaya se compone de una estructura bsicamente bimodal, integrada por una cantidad relativamente pequea de medianas y grandes empresas comerciales o cooperativas incorporadas a la corriente formal de la economa, equivalente 17.5 % del total de las 90 explotaciones . En contraste, un nmero considerable de pequeas fincas dbilmente insertadas 91 en el circuito econmico, que representan el 82.5 % de las mismas. Por lo tanto, un eje condicionante es el logro de un crecimiento estable, es decir, un incremento incluyente del Producto Sectorial reduciendo vulnerabilidades resultantes de las asimetras socioeconmicas que se manifiestan en el medio rural productivo y econmico.
VISION 2018
Al ao 2018 el sector agropecuario y rural del Paraguay habr incrementado en forma sostenida y sostenible la produccin para consumo interno y exportable y habr mejorado la equidad distributiva en el campo y el arraigo de las familias campesinas y comunidades indgenas. i) Objetivo General: Incrementar en forma sostenida y sostenible la competitividad de la produccin agropecuaria y forestal orientada por demandas de mercado, con visin de sistemas agroalimentarios transectoriales socialmente incluyentes y equitativos, orientadas a satisfacer el consumo interno y las demandas del sector externo, promoviendo as mismo, otras producciones rurales no agrarias generadoras de ingresos y empleos en el medio local- territorial interior. ii) Objetivos Especficos: - Incrementar la productividad, la competitividad y el ingreso por unidad de recursos destinados a las actividades agro-rurales de la agricultura familiar y de los dems estratos rurales. - Ampliar y diversificar la oferta exportable de origen agropecuario, forestal y artesanal. - Generar y facilitar las condiciones de acceso a tecnologas ambientalmente sostenibles. -Racionalizar el uso del espacio territorial con fines agro productivos en base a criterios de orden ambiental, sociocultural y econmico.
I.4.2. Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar - PRONAF El PRONAF fue creado por Decreto N 10.547 /2007, con el objetivo lograr el mejoramiento de la calidad de vida con el desarrollo sustentable de la unidad productiva de las familias rurales dedicadas a la agricultura. Los objetivos especficos del PRONAF son los siguientes: a. Promover la diversificacin de rubros de renta acorde a la conveniencia de las familias dedicadas a la agricultura familiar. b. Asegurar la produccin de rubros de consumo de las familias incorporadas al programa.
90 91
Se refiere a la Regin Oriental del Paraguay. El Censo Agropecuario Nacional 2008 MAG.
492
c. Incrementar el nivel de implementacin de tecnologas agropecuarias y forestales sostenibles. d. Proveer apoyo financiero a las unidades productivas familiares mediante criterios tcnicos establecidos. e. Desarrollar un sistema de apoyo directo a las fincas familiares afectadas por contingencias climticas. f. Alianzas operativas con organismos locales (gobernaciones, municipalidades, cooperativas, ONGs, empresas privadas) de atencin a la agricultura familiar. Enfoques del Programa: a. Sostenibilidad ambiental, social e econmica. b. Equidad en la aplicacin de las polticas al Sector Agropecuario. c. Respeto a los aspectos de gnero, generacin y etnia. d. Considera la unidad familiar como un sistema (social, ambiental, cultural y econmico). Componentes del Programa a. Apoyo en Transferencias para la Implementacin de Tecnologas: apoyo financiero para la implementacin de tecnologas de los rubros de renta y consumo de los productores registrados en el Registro Nacional de Agricultura Familiar (RENAF). b. Apoyo en Transferencias para la Financiacin Rural: transferencia de apoyo al Crdito Agrcola de Habilitacin (CAH) para la financiacin rural de los beneficiarios de la agricultura familiar que aplique prcticas agropecuarias recomendadas por el MAG. c. Apoyo para Reposicin de Semillas de cultivos afectados por fenmenos climticos y compensacin por contingencia climtica, periodo 2008/2009. El apoyo consiste en transferencia de recursos econmicos para la reposicin de semillas y compensacin de los cultivos afectados hasta 1 (una) hectrea por productor. En resumen, el Marco Estratgico Agrario 2009/2018 Directrices Bsicas - MAG. Diciembre 2008 y el Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar PRONAF. 2007, demuestran claramente que las polticas de desarrollo rural se focalizan en: potenciar la Agricultura Familiar Campesina, la mitigacin de la pobreza en dicho estrato, y la implementacin de prcticas productivas de agricultura de conservacin. Cabe aadir que recientemente el Gobierno del Paraguay ha tomado significativos prstamos internacionales para potenciar a la AFC competitiva y sustentable. Esta gestin pblica denota claramente la voluntad poltica del sector pblico de revertir la pobreza rural. II. AGRICULTURA de CONSERVACIN, AGROFORESTERA y SISTEMAS
AGROFRUTIFORESTALES. DESCRIPCIN e IMPORTANCIA AGRICULTURA FAMILIAR CAMPESINA (AFC) del PAS
para
la
II.1. Introduccin y alcances de la agricultura de conservacin, agroforestera y sistema agro-fruti-forestales a) Agricultura de Conservacin (AC).
493
Segn FAO92, el objetivo de la AC es lograr una agricultura sostenible y rentable y en consecuencia dirigida al mejoramiento del sustento de los agricultores mediante la aplicacin de los tres principios: perturbacin mnima del suelo, cobertura permanente del mismo y rotacin de cultivos. La AC ofrece un potencial enorme para toda clase de tamao de fincas y sistemas agro-ecolgicos. Sobre todo aquellos que sufren una escasez aguda de mano de obra. La AC combina una produccin agrcola rentable con una proteccin del ambiente, y la sostenibilidad; y se ha mostrado capaz de funcionar en un amplio rango de zonas agro-ecolgicas y sistemas de produccin. Ha sido percibida por profesionales como una herramienta vlida para el manejo sostenible de la tierra. Su adopcin es ms necesaria para los pequeos productores. b) Agroforestera: Extractos del 1er. Congreso Mundial de Agroforestera. Declaracin de Orlando, Orlando, Florida USA - 02 Julio de 200493. - La agroforestera es dinmica, con bases ecolgicas, manejo de sistemas de recursos naturales que, a travs de la incorporacin de rboles a los campos, granjas, y en otros paisajes, diversifican e incrementan la produccin y promueven los beneficios sociales, econmicos, y ambientales para los usuarios de la tierra. - La Agroforestera har: -- Aumentar los ingresos familiares con la diversificacin de cultivos y sistemas silvcola para generar utilidades desde la venta de rboles y productos asociados de alto valor, y creando opciones para que millones salgan de la pobreza. -- Promover la sustentabilidad ambiental para mejorar la produccin de cultivos, manejo de recursos naturales y conservacin de la biodiversidad, a travs de la restauracin de procesos ecolgicos que aumenten la fertilidad del suelo, captura de carbono, creacin de hbitat de especies nativas, y mantener los procesos hidrolgicos y otros servicios ecolgicos sobre los campos y cuencas agrcolas degradadas. El congreso llama a: - Pases en Desarrollo integrar la agroforestera dentro de sus estrategias de reduccin de la pobreza con la adopcin y formulacin de leyes apropiadas; c) Sistemas agro-fruti-forestales (Implementado por MAG-GTZ en el Departamento de Caazap) 94 Sistemas agro-fruti-forestales (Birbaumer 2007). Estn conformados por una asociacin de rboles frutales con rboles forestales y cultivos anuales o semiperennes (mburucuya, trtago, banano, pia). Al igual que los sistemas agroforestales, favorece a la proteccin del suelo. Es un sistema con produccin muy diversificada y ms exigente en cuanto a conocimientos tecnolgicos, inversin y manejo. Requieren, en la mayora de los casos, la integracin a cadenas productivas, o sea, la conexin del productor a una serie de servicios tales como viveros especializados, asistencia tcnica continua y confiable, asistencia crediticia, proveedores
92 93
Ver http://www.fao.org/ag/ca/es/index.html http://www.lonkokilapang.cl/articulos/orlandoespanol.pdf 94 http://www.gtzparaguay.org/Library/libros/bajar/Libro%20Gerencia%20DTR.pdf Birbaumer, Georg (2007) Gerencia de Desarrollo Rural. El Cambio desde el Interior del Pas. GTZ 2007.
494
de insumos, mercados o industrias transformadoras de la materia prima (jugos de frutas, dulces, etc.). Por otro lado proveen al productor de ingresos mayores que los sistemas agroforestales. II.2. Agricultura de conservacin en pequeas fincas en Paraguay
En Paraguay, la AC ha sido estudiada por el Instituto Agronmico Nacional de Caacup antes del ao 1980, y luego en el Campo Experimental de Chor (Distrito del Departamento de San Pedro). En 1987 se inicia la investigacin y difusin sistemtica de abonos verdes de verano en el Campo Experimental de Chor y en el norte del Departamento de San Pedro, en el marco del proyecto Desarrollo Rural San Pedro Norte MAG-GTZ. En 1998 se contaba con 800 familias campesinas que adoptaron AC en los Distritos de San Pedro del Ycuamandyyu y Nueva Germania. Este avance inicial tropez con una desacertada gestin anti-conservacionista del gobierno sub-nacional de la poca, que afect a las fincas con AC, reducindolas a 70 has. Este impacto ambiental negativo implic igualmente la prdida de diez aos de esfuerzos y dinero (Birbaumer 2007). Adicional a los esfuerzos en San Pedro, el Proyecto de Conservacin de Suelos MAG GTZ promovi la AC en pequeos predios de Edelira Itapa y en el Dpto. de Paraguar. En ambas regiones en el ao 2002 se ha logrado que unos 150 pequeos productores utilizaran AC en forma permanente y unos 700 ocasionalmente. A partir del ao 2002 el Proyecto de Manejo Sostenible de Recursos Naturales (PMRN), MAG/kfw interviene los Departamentos de Caazap, Concepcin, San Pedro, Caaguaz y Paraguar, llegando actualmente a unas 17.000 familias campesinas con pequeas fincas. Cabe apuntar que para el ao 2007 se constat que el proceso de adopcin de innovaciones de prcticas de AC del Proyecto lograba un 35% de confirmacin, 40% perodo de prueba y 25% en proceso de prueba95.
III. AGROFORESTERA
MANEJO
SOSTENIBLE
DE
RECURSOS
NATURALES
En la implantacin de la Agricultura de Conservacin (AC) en el Paraguay ha tenido gran importancia y participacin la Cooperacin tcnica y financiera de Alemania (GTZ / Kfw). Esta cooperacin se ha implementado con distintos programas que se mencionarn seguidamente. III.1 Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), KFW, GTZ y la consultora AGEG/ ECO El Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Naturales (PMRN) es ejecutado por el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), a travs de la Direccin Nacional de Coordinacin y Proyectos (DINCAP) con apoyo de la cooperacin tcnica GTZ y la Consultora AGEG/ECO, y la cooperacin financiera no reembolsable (Kfw) de Alemania.
95
Estimaciones en Birbaumer, Georg (2007) Gerencia de Desarrollo Rural. El Cambio desde el Interior del Pas. GTZ 2007.
495
Actualmente el Proyecto PMRN est interviniendo en territorios de los Departamentos de Concepcin, San Pedro, Caaguaz, Caazap, Paraguar, Guair y Canindey. El proyecto provee incentivos financieros a unos 17.000 productores y/o familias asociadas en 1.350 Comits, de los cuales en 15.600 hectreas se realizan prcticas de Agricultura de Conservacin (AC) y forestacin. Este enfoque ha implicado la adopcin de prcticas sustentables de manejo de suelo (cultivo con siembra directa, abonos verdes, y rotacin de cultivos), y de manejo forestal (de bosque nativo, reforestacin, regeneracin natural y sistemas agroforestales). El Proyecto se compone de 2 fases: - Fase I: se intervino en los Departamentos de: Concepcin, San Pedro, Caaguaz, Caazap, Paraguar, Guair y Canindey. Aporte donacin de KFW de Alemania 7,6 millones de Euros. - Fase II el Proyecto asiste a los Comits de Productores de los Departamentos de: San Pedro, Caaguaz, Caazap, Paraguar y Concepcin. Aporte donacin total de Kfw de Alemania ha alcanzado 9,1 millones de Euros. a) Resultados generales del proyecto: En los departamentos de Concepcin, San Pedro, Caaguaz y Caazap se ha logrado que 61% de los productores asistidos hayan aumentado el rendimiento de sus cultivos por encima del 100%. Ante este aumento de produccin, los productores se articularon a los mercados para la venta de sus excedentes. Los productos comercializados han sido maz, meln, ssamo, tomate, feijo, poroto, mandioca y abonos verdes, entre otros. Con las nuevas prcticas productivas conservacionistas del proyecto se ha logrado igualmente contribuir significativamente al ingreso familiar de pequeos productores carenciados96 a corto y largo plazo, la disminucin de las jornadas de trabajo, se evit la erosin y el riesgo por clima extremo, as como un incremento en la captacin de carbono, nitrgeno y materia orgnica. En el ao 2007, el ingreso familiar logrado por los asistidos por el proyecto fue superior en 46,8% en contraste con las fincas no asistidas. b) Resultados Especficos (en todos los Departamentos y en el Departamento Caazap separadamente). El alcance global del proyecto, en cuanto a cantidad de familias, comits, y la produccin de los mismos al ao 2007 y por Departamento se presenta en el Cuadro N III-01. Se debe considerar que en el Departamento de Caazap se han implantado los sistemas de agroforestera y agrofrutiforestal.
96
En 2007 el ingreso familiar de fincas asistidas supera en 46.8% a las fincas no asistidas
496
Cuadro N III-01
Familias registradas en PMRN. Ao 2007 - segn la base de datos

Dept.
CONCEPCION SAN PEDRO CANINDEYU CAAGUAZU PARAGUARI CAAZAPA GUAIRA
Suelo Suelo Bosque frtil Degradado Nativo Reforestacin Agroforesteria Comits Familias (ha) (ha) (ha) (ha) (ha)
212 300 50 323 83 167 2 2581 3895 655 4531 1381 2462 28 703 1355 480 708 0 1851 28 1648 1833 0 3388 1337 374 0 86 1490 198 700 0 423 0 42 840 453 797 48 356 0 16 542 39 246 43 282 0
TOTAL
1.137
15.533
5.125
8.580
2.896
2.535
1.168
Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas
Respecto a la siembra directa del proyecto PMRN, de acuerdo al Cuadro N III-02 puede apreciarse que la superficie de la misma aumenta progresivamente en el perodo 2005 a 2007. En el ao 2005 el 23% de las familias no tenan parcelas con siembra directa, en tanto en el 2007 solamente el 1,3% operaba en dicha condicin. En dos aos se duplic la proporcin de familias con una superficie con siembra directa mayor a 1 ha: esta era del 14% en 2005 y alcanz el 28% en 2007, tal como refleja el Cuadro N III-02.
Cuadro N III-02 Porcentaje de familias con superficie de la finca con siembra directa en los aos 2005 a 2007 Superficie con Siembra directa 0 < 1 ha > 1 ha > 2 ha > 2 ha Ao 2005 23 61 4 10 100 Ao 2006 14,6 68,6 4,7 12 100 Ao 2007 1,3 70,6 13,1 15,0 100
En los rendimientos de maz, es remarcable que el 44,1% de los productores antes de la implementacin de las nuevas prcticas conservacionistas cosechaban menos de 1.000 kg/ ha/maz. Posteriormente, en el ao 2007, 52,7% de los productores cosechan ms de 2.000 kg/ ha, y solamente un 3.3% entre 500 y 1.000 kg/ha (ver Cuadro N III-03).
497
Cuadro N III -03 Rendimiento de maz en kg/ ha antes y despus de la implementacin de las medidas segn monitoreo de impacto PMRN Ao 2007 Maz en kg/ha Antes % Despus % < 499 12 6,8 0 0,0 500 999 66 37,3 5 3,3 1000 1499 56 31,6 24 15,8 1500 1999 24 13,6 43 28,3 >2000 2499 11 6,2 34 22,4 2500 2999 5 2,8 18 11,8 3000 3499 3 1,7 15 9,9 > 3500 0 0,0 13 8,6 Total 177 100 152 100
La mayor produccin de maz gener excedentes de produccin en la mayora de las fincas, luego del auto consumo, que fueron comercializadas y/o utilizados para alimentacin de animales. El record de productividad fue de 9 ton/ha de un productor en el Departamento de Guair. Respecto al Departamento de Caazap los rendimientos de los cultivos con prcticas de AC esquema agroforestera lograron mejoras significativas. Ver Cuadro N III-04.
Cuadro N III- 04 Rendimiento de Rubros Agrcolas antes y despus de las Medidas de Conservacin. Departamento de Caazap.
Rendimiento Promedio (en Kg) Rubros Agrcolas Antes de las Medidas de Conservacin Despus de las Medidas de Conservacin Ahorro de Mano de Obra (en%)
Man Maz Tup Algodn Mandioca Maz Chipa Caa de Azcar
150 800 633 11,375 650 28,500
300 1540 833 16,250 1350 32,333
55% 47% 48% 50% 65% 40%
Fuente: Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas
Tomando en consideracin la percepcin de los beneficiarios (incluyendo la percepcin de las mujeres para el ao 2007) sobre los impactos positivos de la implantacin de la AC, claramente pueden verificarse los mismos en el Cuadro N III-05 , en trminos de mayor capacidad productiva y sustentable, ganancias y productividad de sus activos naturales, con menos insumos y jornadas de trabajo.
498
Cuadro N III- 05 Percepcin de los productores en cuanto a mejoramiento de suelo en diferentes aspectos ao 2005, 2006 y 2007 y la percepcin de las mujeres (para el ao 2007)
menos mas menos ms jornaleros rendimiento erosin ganancia contratados Menos carpida menos ms maleza humedad
Cantidad de productores que responden con si en 2007 2007 en % 2006 en % 2005 en % Mujeres en % 2007
157 59,9 68,5 44,4 73,4
111 42,4 41,4 30,6 40,6
107 40,8 42,8 27,8 56,3
101 38,5 43,2 16,7 54,7
141 53,8 58,1 38,0 67,2
136 51,9 54,7 n/a 56,3
125 47,7 54,1 30,6 50,0
Los indicadores de resultados en cuanto a rendimientos del Proyecto PMRN con la implementacin de AC en trminos de ingresos y jornadas se tiene cuanto sigue en el siguiente Cuadro N III-06.
Cuadro N III-06 AGROFRUTIFORESTAL: Rendimientos Proyecto MAG-PMRN-GTZkfw
Cultivo
Algodn
Supuestos
Ingreso Ingreso Dias de Neto US$ neto Trabajo p/ da de U$D/ha/ao por ha/ao Trabajo
250 800 1100 1000 250 50 70 60 15 12 5 11 18 67 21
1 cosecha por ao 1 cosecha por Ssamo ao Proyeccin 20 Agroforestria (Citrus) aos Proyeccin 15 Reforestacin aos Manejo de Bosque Promedio 4 Nativo m3/ha/ao
Fuente: Ing. Forest. Paul Borsy - PMRN GTZ. (2007)
En cuanto a los ingresos o impacto social del proyecto para la superacin de la pobreza y mayor equidad en los territorios de acuerdo al Cuadro N III-07 se tiene cuanto sigue:
Cuadro N III -07 Ingreso familiar (promedio) por Departamento segn datos de la GTZ 2007
Departamento Asistido (U$S) No asistido (U$S) % de incremento
Concepcin Guair Caazap Promedio (Ponderado)
3.083 4.922 3.871 3.966
1.842 3.862 2.561 2.701
67,4 27,5 51,2 46,8
499
Cuadro N III-08: Composicin del ingreso familiar Dpto. Caazap. En Guaranes corrientes 2007 Caazap Item Asistido No Asistido Ingreso Monetario A 10.377.232 5.624.480 Agropecuario Agrcola 7.774.692 4.344.490 Pecuario 1.317.286 1.149.090 Forestal 58.849 7.229 Transformacin 1.226.405 123.671 Ingreso Monetario No B 2.196.850 2.198.554 Agropecuario Trabajo Extrapredial 1.152.993 370.843 Transferencia de dinero 1.037.857 1.669.639 Otros Ingresos (negocio, 6.000 158.072 servicios) Ingreso Monetario Total 12.574.082 7.823.034 (A+B) C Gasto Total Monetario 4.732.965 3041.813 Insumos Agrcolas 1.599.276 157.494 Agroqumicos Insumos Agrcolas 153.465 89.259 Semillas Insumos Pecuarios 72.595 79.120 Otros Gastos relacionados 114.936 173.747 a la produccin Pago Mano de Obra 1.174.736 782.819 Contratada Gastos para 35.564 128.916 Transformacin Otros Gastos 1.582.393 1.630.458 D Ingresos No Monetarios 11.902.916 8.279.006 Agrcola 5.102.868 4.654.657 Pecuario 3.442.879 2.814.217 Forestal 2.758.314 642.120 Transformacin 598.855 168.012 E Ingresos Bruto (A+D) 22.280.148 13.903.486 Ingresos Neto Agropecuario F 17.547.183 10.861.673 (E-C) Ingreso Familiar (F+B) en 19.744.033 13.060.227 Gs. Ingreso Familiar en US$ 3.871 2.561 Total Encuestados Promedio Hogar Personas por 140 4,26 4.637.860 909 83 4,46 2.929.727 574
Ingreso per cpita en Gs. Ingreso per cpita en US$
Fuente: Faria, Hector (2007). Evaluacin del Impacto Econmico y Social. Componente 2: Desarrollo Econmico Local y Regional. MAG/GTZ
500
En relacin al Departamento de Caazap, el MAG-DEAG estima que actualmente existen aproximadamente 1.200 ha con sistemas agro-fruti-forestales. Este total se compone de aproximadamente 600 ha de naranja y 600 ha de pomelo. La cantidad de familias que participan del mencionado esquema es del orden de las 1.600, y la mayora de ellas cultivan 1 ha bajo un esquema agro-fruti-forestal. En el Departamento de Caazap, donde se implant el sistema agrofrutiforestal con mayor intensidad, el ingreso familiar per cpita al ao 2007 de productores asistidos fue superior del correspondiente a productores no asistidos en un 58.4% (Gs 4.6 millones vs 2.9 millones / US$ 909 vs US$ 574). En cuanto a los ingresos monetarios totales, la diferencia es de 84,5% (Gs. 10.4 millones vs Gs 5.6 millones) (Cuadro N III- 08). Con los resultados expuestos en el presente captulo se demuestra claramente la eficacia de la implementacin de la AC en un perodo de tres aos para la mitigacin de la pobreza rural por la va de los ingresos y produccin para auto consumo con sustentabilidad.
DEPARTAMENTO DE CAAZAP - AGROINDUSTRIAS - CASOS EMPRESARIALES

IV. IV.1. Cadena productiva de frutas (citrus) PPP GTZ - EMPRESA FRUTIKA97
a) Empresa Frutika S.R.L. Informacin de la empresa Frutika es una empresa del Grupo Kress, ubicada en el Km 150 de la Ruta 6ta, Colonia Carlos Antonio Lpez, Departamento de Itapa, vecino al Departamento de Caazap, y cuenta con ms de 1.500 hectreas de plantaciones frutales propias. Frutika fue inaugurada en 1.997, con una inversin de 5 millones de dlares y un capital operativo de 3 millones de dlares. La empresa opera con diversos productos provenientes de las plantaciones frutales como fruta fresca, jugos naturales, alimentos lquidos de soja con jugo de frutas, mermeladas, aceites esenciales, forrajes de cscara de naranja, etc. Frutika tiene certificaciones internacionales de la SGF de Alemania para la produccin orgnica de pomelo y naranjas y con la certificacin de la SGS de Holanda para los procesos de calidad en la fbrica de jugos. La empresa est inserta en el comercio internacional en varios pases de Europa con concentrados de frutas frescas. Las pequeas fincas de Caazap se articulan con la empresa Frutika a travs de un PPP98 que la empresa establece con GTZ, que se encuentra en dicho territorio implementando una iniciativa de mayor escala apoyando al Plan de Desarrollo Departamental Caazap 2003-2013. El PPP Frutika GTZ es por tanto un sub componente de un amplio espectro del mencionado Plan Caazap 2003-2013.
97
Este Estudio de Caso fue publicado por el PNUD-ODH Paraguay. Cuaderno DH N 4 Asociacin y Diversificacin Productiva para el Empleo Rural. 2008. http://www.undp.org.py/images_not/file/Cuaderno%20de%20DH%204.pdf 98 PPP son alianzas pblico privadas.
501
La iniciativa de Frutika de desarrollar una nueva cuenca de produccin de citrus en el Departamento de Caazap (vecino al Dpto. de Itapa) implementado por pequeas fincas, es un sub componente y no el mas importante para generacin de ingresos de los productores de especies agrofrutiforestales que implantan en sus fincas. La planificacin de las fincas se ajusta a las prcticas de la AC, con cultivos para auto consumo y renta pautados en base a los mercados, y con especies asociativas en el esquema de diversificacin agrofrutiforestal. El PPP Frutika GTZ se implementa para un perodo de tres aos (2004 2006) donde se plantan progresivamente los citrus. b) Funcionamiento del PPP-GTZ-FRUTIKA El aporte de GTZ se asigna para gastos de asesoramiento de coordinacin entre las Instituciones de asistencia99. Es destacable que la GTZ a su vez implementa una alianza con el MAG apoyando al mismo con recursos para potenciar las capacidades institucionales, sean ellos, los tcnicos extensionistas calificados del MAG-DEAG. Al respecto, en el PPP, el 95% de la asistencia tcnica es implementa por el MAG-DEAGGTZ, el 5% restante por ONGs100.
c) Aporte Frutika al PPP

Frutika aporta los plantines de citrus (80,000 naranja + 40,000 pomelo) cuyo costo unitario es de US$ 3, as como insumos (cupricos, tijeras de podar, y pesticidas permitidos). Los plantines y los insumos conforman un kit que se entrega a los productores. Los plantines de naranja provedos por Frutika son de origen propio de su vivero, y los de pomelo provienen de la Cooperativa Capiibary que recibi transferencia de tecnologa para dicho fin por parte de Frutika, y opera como sub contratista. La empresa Frutika es la administradora principal del proyecto. Frutika tambin aporta asistencia tcnica de alto nivel a los tcnicos del MAG y a comits organizados relacionados con los ctricos101. Los plantines de especies forestales que se asocian con los citrus que se complementan con el PPP (pero no son parte del mismo) son aportados por GTZ que los adquiere del SFN MAG, basado en la alianza MAG-GTZ. Las especies forestales se asocian con los citrus para la implementacin del concepto agrofrutiforestal. En el apoyo a las fincas para los cultivos agrcolas asociados que forman parte del esquema agrofrutiforestal, algunos de ellos reciben soporte del proyecto PMRN para las prcticas agrcolas de conservacin; en cuanto al financiamiento, las fincas102 acceden al sistema de crditos pblicos (BNF, CAH) y privados (Cooperativa, otros).
99
Las instituciones de asistencia son bsicamente la Gobernacin de Caazap, MAG y Frutika. Las ONGs se sustentan con recursos e intereses propios, con excepcin de los plantines que provee Frutika. 101 De acuerdo a versiones de la Empresa Frutika, seguiran apoyando a los pequeos productores luego de la finalizacin del PPP 102 Las fincas al envolverse en el PPP potencian sus posibilidades de ser elegibles como sujeto de crdito.
100
502
En cuanto a las relaciones / alianzas pblico privadas en el PPP, como se menciona antecedentemente, puede encontrarse bsicamente en el involucramiento de instituciones gubernamentales (Gobierno Central y sub Nacionales) en la alianza GTZ- MAG, y la participacin de la Gobernacin de Caazap en el seguimiento del proyecto para velar el cumplimiento de los compromisos de las instituciones partes (Frutika y GTZ). La duracin del Proyecto PPP Frutika GTZ en el Departamento de Caazap es de tres aos (se inicia en el ao 2004 y culmina en agosto ao 2006). Los ctricos del PPP son un sub componente de una finca en el esquema agrofrutiforestal y con los fundamentos de AC; las fincas en su conjunto, son a su vez asistidas como parte de un programa del Plan de Desarrollo CAAZAPA 2003 - 2013. Es decir, el impacto de los ctricos en el PPP Frutika GTZ trasciende como parte integrante de un programa ms amplio de potenciar fincas pequeas con prcticas de AC, y con la innovacin de un esquema productivo asociativo agrofrutiforestal, potenciador de aumento de produccin y productividad, diversificacin, empleos e ingresos con sostenibilidad ambiental. Son elegibles de ingresar al programa PPP componente frutas, las familias campesinas carenciadas con fincas pequeas que manifiesten el deseo de ser parte del mismo, y que en el lugar exista apoyo tcnico pblico o privado (ONGs) para asegurar que los citrus dispongan de asistencia tcnica. En este orden de cosas, se genera el compromiso del pequeo productor de planificar su finca teniendo incorporado citrus como uno de sus cultivos en una magnitud aproximada y equivalente entre a 1 ha. Actualmente (noviembre 2009) existen alrededor de 1,600 familias campesinas con 600 has. de naranjos y 600 has. de pomelo. Los productores planifican sus fincas con cultivos de auto consumo y renta, estos ltimos articulados al mercado y para la obtencin de ingresos a corto plazo y mas largo plazo. El componente citrus est orientado a renta para el mediano plazo (a los 4 a 5 aos y sucesivamente). La especies forestales son para renta a largo plazo, o sea para el ao 10 a 12 en adelante y hasta 25 aos, que coincide con la vida til de los citrus, aunque los raleos y las podas de las especies forestales proveen biomasa que puede utilizarse para energa en el hogar o y/o venderla al mercado103. Con la implantacin del esquema agrofrutiforestal en Caazap mediante el PPP Frutika GTZ, se rompe la tradicin e inercia conservadora de las fincas pequeas y adoptan este diversificado enfoque productivo y sostenible pautado en las prcticas de AC. La Cooperativa Caapiibary (en San Juan Nepomuceno) recibi know how de Frutika para producir plantines de pomelo libre de virus y vender posteriormente al PPP. Con esta transferencia la cooperativa internaliz tecnologa y adicionalmente est vendiendo y financiando plantines a sus socios (fincas pequeas) que no estn en el proyecto PPP, facilitando ampliar sus servicios a sus socios para que los mismos obtengan mayores ingresos y produccin en el territorio. La Cooperativa tambin vende plantines a terceros. Este fenmeno es una externalidad positiva del proyecto.
103
Ms del 90% de la poblacin campesina utiliza la lea como fuente principal de energa para coccin. En caso que la familia carezca de lea, la alternativa garrafa de gas implicara una erogacin importante de sus ingresos e insostenible para productores carenciados.
503
d) Plan de Desarrollo Departamental Caazap 2003 - 2013. Sector Econmico. Marco para el Proyecto PPP-GTZ-FRUTIKA La decisin de la empresa Frutika de ampliar su cuenca proveedora de citrus a partir de pequeos productores del departamento de Caazap recurriendo al mecanismo PPP es de relevancia superlativa para los pequeos productores carenciados de mejorar sus condiciones de vida. Esta decisin de inversin de la Empresa Frutika tuvo como precondicin, entre otras cosas, la existencia de un marco global satisfactorio para negocios competitivos en el territorio. La precondicin favorable mencionada se fund a su vez en el diseo e implementacin de un plan de desarrollo territorial participativo pblico - privado Caazap 2003-2013. Es decir, el PPP Frutika GTZ se incub en la mencionada iniciativa desarrollo territorial. Los mtodos participativos para el diseo e implementacin del Plan de Desarrollo Caazap 2003-2013 traen inherentes componentes de descentralizacin efectiva, gobernabilidad, gobernanza, y consensos de actores pblicos y privados. IV.2. Cadena productiva mandioca almidn
Planta Procesadora de Mandioca / ARAMIRO MOROTI Comit de Almidoneros Santa Maria Distrito General Mornigo - Departamento de Caazap. Produccin primaria Agrofrutiforestal/AC- e industrial (P+L) articuladas para conformar una cadena productiva agroindustrial sostenible con mayor productividad, competitividad e inclusin social. Un grupo de 22 pequeos productores rurales carenciados y con suelos degradados del Distrito de General Mornigo (Departamento Caazap) sembraban mandioca con muy baja productividad y escasa produccin, y con la misma elaboraban artesanalmente almidn de mandioca con bajo nivel de calidad y eficiencia y contaminando cauce hdrico (ao 2003). Con la intervencin del Proyecto MAG-GTZ-PMRN en el marco del Plan de Desarrollo de Caazap 2003-2013, Desarrollo Productivo, luego del ao 2003, los mencionados productores inician un proceso de implementacin de prcticas de AC con el sistema agrofrutiforestal en sus pequeas fincas. Con el correr de unos pocos aos logran un ecosistema agroforestal muy productivo facilitando el aumento de productividad y produccin diversificada de las fincas. Uno de sus rubros, la produccin de mandioca, alcanza niveles excedentarios significativos, lo que impuls a los productores a conformar una asociacin para implementar una pequea unidad productiva (ARAMIR MOROT) planta procesadora de mandioca pautada en procesos de produccin ms limpia (eco-eficiencia) y lograr un producto final (almidn) de alta calidad104 comercializable a mejores precios. Mediante este emprendimiento se ha evitado que contine la contaminacin del cauce hdrico
104
La fbrica de chipas Santa Ana absorbe la produccin de almidn de alta calidad de ARAMIR MOROT. El emprendimiento igualmente cuenta con demandas en mercados internacionales.
504
causada por la elaboracin artesanal e ineficiente de almidn que se practicaba anteriormente. Esta cadena productiva presenta los siguientes impactos relevantes: - La peculiaridad del empoderamiento de los productores de todos los eslabones de la cadena productiva mandiocaalmidn, generando valores ambientales, sociales y econmicos, en un entorno win win / sinergias entre ellos (valores). - El impacto ambiental de la cadena productiva trasciende en un proceso que se inicia con ecosistemas degradados y cauce hdrico contaminado. Con el correr de unos pocos aos se logran ecosistemas altamente productivos con biodiversidad y sostenibles, y la recuperacin del cauce hdrico anteriormente contaminado. - El empleo en la cadena productiva es ms sostenible y mejor remunerado es del tipo green jobs y ms decente dada las variadas oportunidades de mercado y mejores precios, derivados de la buena calidad del almidn. Este empleo se refiere a las familias de pequeos productores inicialmente carenciados que incrementan sus ingresos con un ecosistema emergente y saludable con gran bio-productividad. Se debe adicionar la mayor produccin y venta de excedentes de los dems renglones (agrofrutiforestales) y consecuentemente los ingresos que generan los mismos. - La agroforestera con prcticas de conservacin que conllevan el no uso de agroqumicos y su eventual mal manejo en las fincas, habra evitado problemas en la salud campesina que son de ocurrencia frecuente en dicho mbito. - El emprendimiento tuvo como matriz impulsora inicial al Plan de Desarrollo Participativo Caazap 2003-2013, validando la eficacia de iniciativas de desarrollo local como herramienta para el crecimiento sostenible o ambientalmente amigable, competitivo y socialmente inclusivo.
V. CONCLUSIONES, LECCIONES y RECOMENDACIONES
V.1. Conclusiones La Agricultura de Conservacin (AC) / Sistema Agroforestal ha sido una reciente respuesta validada, e implementada exitosamente en el estrato de la Agricultura Familiar Campesina (AFC) carenciada para mitigar la pobreza rural del Paraguay. Si bien este proceso an no presenta una alta incidencia cuantitativa a escala nacional, s resulta representativo en trminos de replicabilidad para otros territorios y exitoso en su contribucin al logro de los objetivos nacionales de crecimiento econmico competitivo sustentable, con inclusin y mayor equidad social. En la AFC y la AC asociadas y/o separadas se remarcan hechos significativos como: i) La AC recientemente validada e implementada para el estrato de la AFC ha sido incorporada en la poltica pblica para el desarrollo rural con relevante prioridad. ii) La AFC recibe discriminacin positiva en las polticas pblicas en la bsqueda de su inclusin competitiva en el circuito econmico y a fin de mitigar la pobreza rural.
505
iii) La promocin deliberada de la AFC est orientada a coadyuvar una complementacin y coexistencia exitosa de la misma (AFC) con el estrato de la agricultura empresarial. iv) Es notorio el apoyo gubernamental actual como impulsor y promotor de la AFC y la AC para dar continuidad y replicabilidad al Proyecto MAG PMRN GTZ. A tales efectos, el gobierno ha contratado recientemente nuevos y cuantiosos recursos financieros internacionales adicionales. Las prcticas agrcolas tradicionales de la AFC basadas en el desmonte y quema, constante uso del arado, monocultivos y dependencia de insumos extra prediales entre otros, los fertilizantes y defensivos agrcolas sintticos, de alto impacto ambiental y relativamente costosos para productores carenciados- no han tenido xito, sino lo contrario. En otras palabras, las mencionadas prcticas tradicionales no conservacionistas- han generado degradacin de suelos y recursos, un aumento de la pobreza, y en algunos casos el desplazamiento de pequeos productores a centros urbanos del pas y migracin al exterior. La produccin competitiva, rentable y sustentable de la AFC para auto consumo y para la venta de excedentes al mercado es, adems de replicable para otros territorios, una oportunidad validada e implementada para el mejoramiento de las condiciones de vida de los pequeos productores carenciados del pas. Sin embargo, esto no ha llevado en la prctica a una alianza de actores privados y del sector pblico para alcanzar una masiva replicabilidad a travs de la sensibilizacin, implementacin y difusin de programas y proyectos que generen oportunidades de encarar la mitigacin de la pobreza a travs de la AC recuperando suelos y recursos degradados y dando lugar a un crecimiento econmico sustentable. La cooperacin tcnica y financiera no reembolsable de Alemania -GTZ y Kfw-, ha tenido un rol protagnico para la validacin e implementacin exitosa de prcticas de AC en varias regiones carenciadas del pas. Al respecto, es remarcable que la implementacin del sistema agrofrutiforestal en el Departamento de Caazap con el apoyo de GTZarticulado a la agroindustria ha generado, entre otros, una activacin de otros recursos econmicos de gran impacto como los PPP105. En ese sentido, el cluster frutcola ha incorporado a productores del territorio caazapeo al grupo de proveedores de citrus, a lo que se debe aadir el desarrollo de capacidades de produccin de plantines de citrus libre de virus, y de financiamiento por parte de cooperativa del lugar, entre otros. Otro caso relevante win-win derivado de la intervencin GTZ apoyando al Plan de Desarrollo participativo Caazap 2003-2013, ha sido el surgimiento de la cadena productiva mandioca-almidn, con sus respectivos efectos multiplicadores para una mayor produccin y productividad sustentable, con impacto positivo para la inclusin y mayor equidad social, aprovechando las oportunidades y acceso a mercados ampliados. La mencionada cadena productiva mandioca-almidn de pequea escala, presenta peculiaridades remarcables como: a) Los productores han ocupado todos los eslabones de la cadena, a partir de la produccin primaria, la industrial y la comercializacin. Este tipo de emprendimiento exitoso y genuinamente rural es poco usual, y por tanto es relevante su emergencia;
105
Proyectos con participacin publico privadas
506
b) Los fundamentos productivos de la cadena mandioca-almidn son similares a los lanzados recientemente por la green economy / eco business, atendiendo a que el primer eslabn de la produccin se sustenta en AC, y el procesamiento industrial se ajusta a pautas de produccin limpia y ecoeficiencia- con un producto final de buena calidad, y bajo impacto ambiental. Esta cadena productiva por tanto genera empleos ms sustentables.
V.2.
Lecciones
La implementacin de nuevos enfoques y esquemas agroproductivos en el estrato de la AFC orientados a la sustentabilidad, competitividad e inclusin social, no es fcil ni rpido an siendo una oportunidad cierta, comprobada y atractiva para el desarrollo socioeconmico del pas en su conjunto y en particular para la mitigacin de la pobreza rural. Se suma a ello que las prcticas de AC carecen de complejidades y son notablemente convenientes para el pas en lo econmico, social y ambiental, y en general son aceptadas por los productores rurales carenciados. La actuacin del Estado (Gobierno Central / Nacional y Sub Nacionales) en su rol de disear e implementar polticas pblicas como promotor del desarrollo sustentable e inclusivo socialmente, ha tenido aciertos como el Proyecto MAG/GTZ/PMRN, y tambin desaciertos. Estos ltimos conllevan a grandes prdidas de tiempo y recursos utilizados, y son los responsables de la actual pobreza rural y la decadencia de la AFC del Paraguay. La disponibilidad y acceso a mercados locales, nacionales e internacionales ampliados, y las innovaciones, entre otras las prcticas de AC en la AFC, han sido componentes y condicin necesaria para potenciar a la misma, y en general para mitigar la pobreza rural por la va de los ingresos. Se suma a estos factores la implementacin de planes de desarrollo regional en un marco participativo pblicoprivado, con acuerdos y compromisos entre todos los actores participantes (por ejemplo el Plan de Desarrollo Caazap 2003 2013). V.3. Recomendaciones Profundizar el diseo e implementacin de polticas pblicas, en el marco de la participacin efectiva pblicoprivada a nivel global, sectorial y regional / territorial, en torno a la viabilidad de generar crecimiento econmico competitivo y sustentable, socialmente ms equitativo e inclusivo. Sensibilizar y difundir las ventajas competitivas, los mercados ampliados y ms favorables para las cadenas / clusters agroindustriales sustentados sobre bases productivas de la AC / agro-ecologa / produccin orgnica106, y el procesamiento industrial de las materias primas agropecuarias con prcticas de eco-eficiencia. Formular polticas pblicas que viabilicen el logro de simultneo winwin de valores econmicos, valores sociales y valores ambientales, basados en la
106
La produccin orgnica como AC del pas trasciende internacionalmente atendiendo que Paraguay es el mayor exportador mundial de azcar orgnica. Fuente: Centro Azucarero del Paraguay.
507
utilizacin sustentable de los ecosistemas y sus servicios ambientales para la produccin de bienes y servicios competitivos. Implementar una mayor articulacin de la poltica energtica107 del pas con la AC / agroforestera / eco-eficiencia industrial de las cadenas productivas agroindustriales en el marco del crecimiento econmico competitivo y sustentable. Esta propuesta implica, entre otros, en cuanto al consumo final de la matriz energtica108 cuanto sigue: Una mayor descarbonizacin de la matriz mediante la sustitucin competitiva y viable de componentes importados como los combustibles lquidos de origen fsil109, por componentes de origen local110. Se debe remarcar que los combustibles importados son ambientalmente dainos para la salud humana y el ambiente, en tanto los biocombustibles nacionales son limpios, renovables y competitivos. Ejemplos: produccin y uso de etanol y biodiesel (elaborado de ciertas especies agroforestales competitivas). Una mayor participacin y diversificacin sustentable y competitiva de componentes de origen nacional en torno a una mayor seguridad y menor vulnerabilidad externa para el desarrollo nacional. Una mejora en la gestin de la biomasa111, que si bien es renovable y competitiva en base a prcticas sustentables, sin este enfoque, los impactos ambientales son nocivos como la degradacin de ecosistemas, prdidas de diversidad biolgica y de cauces hdricos, entre otros (por ejemplo, la deforestacin indiscriminada para usos energticos).
107
La oferta interna bruta de la matriz energtica (2007) se compone en un 86% de energa renovable, es decir hidroenerga (58% + biomasa 28%). El 14% restante, o coeficiente de dependencia, son los hidrocarburos importados. 108 En el Anexo se inserta matriz energtica ao 2007. 109 Paraguay no dispone de yacimientos de petrleo, e importa la totalidad del consumo de los combustibles de origen fsil. En la matriz energtica los hidrocarburos representan el 34%. 110 La utilizacin de energa elctrica renovable y limpia en medios de transporte dada la disponibilidad y precios competitivos con respecto a hidrocarburos, es una oportunidad de sustitucin viable y cierta para el pas. 111 La biomasa representa el 53% del consumo final de la matriz energtica; nivel significativamente elevado y sensible por su relacin directa con la utilizacin de recursos naturales.
508
SIGLAS y ACRONIMOS
AC: Agricultura de Conservacin AFC: Agricultura Familiar Campesina (estrato de 1 a menos de 20 ha) BCP: Banco Central del Paraguay BNF: Banco Nacional de Fomento CAH: Crdito Agricola de Habilitacin DEAg: Direccin de Extensin Agraria (dependencia MAG) DGEEC: Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos Paraguay FAO: Food and Agriculture Organization / Organizacion de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentacin GTZ: Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit. (Agencia de Cooperacin Alemana) IICA: Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura Kfw: Kreditanstalt fr Wiederaufbau (Banco Aleman Estatal de Desarrollo) MAG: Ministerio de Agricultura y Ganadera (Paraguay) PPP: Proyecto Publico Privado. PMRN: Proyecto Manejo Sostenible de los Recursos Naturales PRONAF: Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar (dependencia MAG) RENAF: Registro Nacional de Agricultura Familiar (dependencia MAG) WBCSD: World Business Council for Sustainable Development SEAM: Secretaria del Ambiente SFN: Servicio Forestal Nacional SNV: Netherland Development Organisation. Organizacin Holandesa de Desarrollo
509
Bibliografa
1. Bibliografa Bsica
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510
Bibliografa Referencial Avato P., Coony J (2008). Accelerating Clean Energy Technology Research, Development, and Deployment: Lessons from Non-energy Sectors, vol. 138; World Bank Working Paper Published by World Bank, Washington. http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2008/06/25/0003 34955_20080625063614/Rendered/PDF/443820PUB0Clea101OFFICIAL0USE0O NLY1.pdf BANCO MUNDIAL Informe sobre el Desarrollo Mundial 2010: Desarrollo y cambio climtico. IDM 2010: Desarrollo y cambio climtico. http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2010/Resources/52876781226014527953/Overview-Spanish.pdf De la Torre A., Fajnzylber P., Nash J. ( 2009). Desarrollo con menos Carbono: Respuestas Latinoamericanas al Desafo del Cambio Climatico. Banco Mundial. http://siteresources.worldbank.org/INTLACINSPANISH/Resources/17920_LowCarb onHighGrowth_Spanish.pdf Facetti, J.F. (2002). Estado Ambiental del Paraguay. Presente y Futuro. Proyecto: Estrategia Nacional para la Proteccin de Recursos Naturales (ENAPRENA). SEAM GTZ. Diciembre 2002 K., Bertzky M., Barney Dickson, B., van der Heijden G., Jenkins M., Manning P. (2009). LA SOLUCIN NATURAL? EL PAPEL DE LOS ECOSISTEMAS EN LA MITIGACIN DEL CAMBIO CLIMTICO. EVALUACIN RPIDA del PNUMA. PNUMA 2009. http://www.unep.org/pdf/Naturalfixfinal_Spanish.pdf PNUD (2007). Cambio Climtico: Riesgos, vulnerabilidad y desafo de adaptacin en el Paraguay. PUND (2008). LAS EMPRESAS FRENTE AL DESAFO DE LA POBREZA: ESTRATEGIAS EXITOSAS. Crecimiento de Mercados Inclusivos - Una alianza entre negocios y desarrollo. Crecimiento de Mercados Inclusivos. Una alianza entre negocios y desarrollo. Julio 2008 http://www.ambiental.net/geomercosur/GeoMercosurCompleto.pdf PMRN-MAG-KfW-GTZ (2008). Sistemas sostenibles de produccin para los principales cultivos agrcolas, hortcolas, forestales y agroforestales de la Regin Centro del Paraguay. http://www.gtzparaguay.org/Library/libros/bajar/SIST-SOSTENIBLESPRODUCCION.pdf Presidencia de la Republica. Secretaria del Ambiente - SEAM (2003). Estrategia Nacional y Plan de Accion para la Conservacin de la Biodiversidad del Paraguay. 2004 2009. www.seam.gov.py/enpab 511
PNUMA - CLAES (2008). GEO MERCOSUR. Integracin, Comercio y Ambiente.
SNV-WBCSD (2009). Corporate Ecosystem Valuation. Building the business case. www.wbcsd SNVWBCSD (2008). Inclusive Business. Profitable business for successful development. www.inclusivebusiness.org. UNEP (2008). Green Jobs: Toward decent work in a sustainable, low-cabon world. Unepilo-oie-itu/csi/igb. Report produced by: World Watch Institute with technical assistance from: Cornell University / ILR School Global Labor Institute. September 2008. http://www.unep.org/labour_environment/PDFs/Greenjobs/UNEP-Green-JobsReport.pdf UNEP (2009). Nuevo Acuerdo Verde. Informe de Poltica. Publicado por le PNUMA como parte de su iniciativa de Economa Verde, en colaboracin con asociados y expertos internacionales. Marzo 2009 http://www.pnuma.org/sociedad_civil_m/documents/sociedadcivil2009/reference/G GND-policy-brief_Spanish.pdf WBCSD (2008). ESTUDIO SOBRE LOS SERVICIOS DE LOS ECOSISTEMAS CORPORATIVOS. Pautas para Identificar Riesgos y Oportunidades de negocio que Surgen a Partir del Cambio en el Ecosistema. ESTUDIO SOBRE LOS SERVICIOS DE LOS ECOSISTEMAS CORPORATIVOS. Versin 1.0 2008. http://www.wbcsd.org/web/publications/ESR-Spanish.pdf WBCSD (2009). Corporate Ecosystem Valuation: A scoping study. Main report. Prepared for the World Business Council for Sustainable Development by Environment Management Group & Ecosystem Economics LLC. www.wbcsd.org
512
ANEXO
PRODUCTORES de MANDIOCA Con Prcticas de Agricultura de Conservacin
FABRICA DE ALMIDON ARAMIR MOROT
513
AGRICULTURA de CONSERVACION SISTEMA AGROFRUTIFORESTAL
Ramiro Rodrguez A. Autor del Estudio
514
Matriz Energtica del Paraguay - 2007
58 %
28 %
14 %
% 149 %
PRDIDAS Y STOCK
41 % 45 % 45 % 46 %
EXPORTACIN
CONSUMO FINAL
ELECTRICIDAD 93% C.ELECTRICIDAD VEGETAL 7%
ELECTRICIDAD
BIOMASA
HIDROCARBUROS
13 %
11 %
56 % % 52
33% % 34
FUENTE: MOPC - Vice Ministerio de Minas y Energa
515

Anexo III Final

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Anexo III Final

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Anexos

Anexo 3 Estudios de caso

Estudio Regional: EFICIENCIA, INTENSIDAD DE EMISIONES Y COMERCIO

1. Introduccin: el debate sobre comercio y medio ambiente

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN.

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN y IPPS.

Alto potencial cont. Medio Potencial cont. Bajo Potencial cont.

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN y IPPS.

35% 30% 25%

Bienes Primarios (% Expo Totales)

Toxicidad potencial Expo. Ind.

Expo Primarias/Expo Total

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Toxicidad Potencia Bienes Industriales

25% 8 20% 6 15% 4 10% 2

Bienes Prim.(% Expo Tot)

Toxicidad Potencial Bienes Industriales

Bienes Prim/Expo Totales

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Toxicidad Potencial Bienes Industriales

Bienes Prim./Expo Totales

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Toxicidad Potencial Expo Industriales

Bienes Prim./Expo. Totales

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS

Toxicidad Potencial Bienes Industriales

Bienes Prim/Expo Totales

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Kg / 1987 US$ milln

0 1 3 5 7 9 Argentina 11 Brasil 13 Chile 15 Mexico 17 19 21 23

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Figura 11 Intensidad potencial de BOD en las exportaciones en Amrica Latina, 1985-2007

Kg / 1987 US$ millon

0 1 3 5 7 9 Argentina 11 Brasil 13 Chile 15 Mexico 17 19 21 23

Fuente: Elaboracin propia en base a TRADECAN 2009 y IPPS.

Kg / 1987 US$ millon

0 1 3 5 7 9 Argentina 11 Brasil 13 Chile 15 Mexico 17 19 21 23

Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.

Figura 13 Intensidad potencial de CO en las exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007

Kg / 1987 US$ milln)

Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.

Figura 14 Intensidad de SO2 en las Exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007

Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS

Figura 15 Intensidad potencial de NO2 en las Exportaciones de Amrica Latina, 1985-2007

Kg / 1987 US$ million)

Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.

Fuente: Elaboracin propia en base a Tradecan 2009 y IPPS.

Estudio N 1 EVALUACIN DE UN PROGRAMA DE RECAMBIO DE ARTEFACTOS

3. Programa de recambio tecnolgico

Jos Gustavo Fres, IPEA, Brasil/Red Mercosur

1. Contexto de poltica y situacin ambiental

2. Rol de la Eficiencia en el uso de recursos/intensidad de emisiones en la solucin del problema

restricciones de capacidad institucional, incluyendo la disponibilidad de recursos humanos.

Fuente: Consejo de la Cuenca del ro Paraba do Sul (CEIVAP).

98.9 90.3 34.4 77.8 11.8

Fuente: Plan de Recursos Hdricos Paraba do Sul , COPPETEC (2002)

PUPBOD (R$/ton) 0.07 0.07 Excempted

Fuente: Agencia Nacional del Agua (www.ana.gov.br).

Cuadro 4: Costo marginal del tratamiento de efluentes por sector de actividad

Fuente: CEIVAP (2009).

504,891,360 338,319,931 67,0%

581,523,840 400,027,432 68,8%

1,734,480,000 25,255,778 1.5%

239,042,880 77,567,674 32.4%

100 80 60 40 20 0 2002* 2003** 2004* 2006 2007