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Comprensin y seguimiento de los factores que determinan los costes en los proyectos de infraestructuras

Gua General

ndice
1. 2. 3. Introduccin Comprensin del proceso de desarrollo del proyecto Costes iniciales de los proyectos y factores que afectan a los costes 3.1 Elementos determinantes de los costes iniciales del proyecto 3.2 Factores temporales que afectan a los costes 3.3 Anlisis tpico de los costes del proyecto Mtodos de control de los costes 4.1 Incertidumbre en los costes del proyecto 4.2 Planificacin de riesgos y de contingencias 4.3 Direccin del proyecto Introduccin a la evaluacin y control de costes 5.1 Preguntas sobre el proyecto 5.2 Conclusin: empleo de la gua 3 4 9 9 11 14 17 17 17 18 19 19 21 22 Estudio de casos. A: Prcticas perjudiciales para el proyecto B: Prcticas provechosas para el proyecto

4.

5.

Glosario Anexo:

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1. Introduccin
Como ocurre con todas las principales Direcciones Generales de la Comisin Europea que otorgan subvenciones importantes, la DG XVI tiene la obligacin permanente de gastar bien el dinero en los proyectos y programas que apoya. Esta Direccin tiene a su disposicin una serie de mecanismos que puede emplear a este fin, entre los que se encuentran: el anlisis coste/beneficio, que es un requisito previo para todos los proyectos de infraestructura cuyo valor sea igual o superior a los de 25 millones de ecus, la evaluacin intermedia y final de los programas.

que mediante una serie de cuadros de consulta excesivamente simplificadores. El objetivo de esta gua es, por consiguiente, que el funcionario se haga una idea general sobre el proceso seguido para calcular los costes del proyecto, de manera que l sea capaz de examinar, junto con el promotor, las razones, reales o tericas de los sobrecostes y del rebasamiento de los plazos. Aunque no se trate de un manual de gestin del proyecto, la gua se ocupa de algunos de los aspectos que intervienen en la ejecucin de los grandes proyectos de infraestructuras dentro de limitaciones claras de costes y plazos. Esta gua est concebida para que los funcionarios con diferentes niveles de experiencia la empleen en el control y seguimiento de proyectos y de programas. La gua reconoce que los proyectos de infraestructuras implican una amplia variedad de trabajos en los sectores del transporte, el agua, la energa y la construccin. Por su naturaleza, pueden tratarse de trabajos complejos que hagan intervenir a una amplia serie de organizaciones, tanto nacionales como internacionales, as como a entes nacionales y compaas de construccin del sector privado. La gua reconoce el principio de subsidiaridad, la limitacin de los recursos disponibles para llevar a cabo la evaluacin del proyecto y su seguimiento, y los requerimientos de los Estados miembros para empear grandes sumas del FEDER por ciclos anuales. Estos factores limitan la generalizacin de los procesos de evaluacin del coste del proyecto de manera detallada y en profundidad. El objetivo de la gua es, por consiguiente, facilitar la obtencin de evaluaciones ms realistas dentro del limitado tiempo del que se dispone. La gua se divide en 4 captulos principales: Captulo primero. Comprensin del proceso de desarrollo del proyecto. Explica simplemente las etapas que integran el ciclo de desarrollo del proyecto as como las funciones de cada uno de los agentes fundamentales del proceso de construccin. Captulo segundo. Costes iniciales del proyecto y factores que afectan a los costes. Explica los principales elementos de la estimacin de los costes iniciales y pasa revista a algunos de los mltiples factores que conducen a la modificacin de la estimacin inicial. Captulo tercero. Mtodos de control de los costes. Trata de la manera en que puede mejorarse el control de los costes y de los plazos de los proyectos de infraestructuras mediante la gestin de los riesgos y una estimacin ms realista de los presupuestos de contingencia. Captulo cuarto. Introduccin a la evaluacin y control de costes. Presenta una gua secuencial para mejorar el control de los gastos en los proyectos de infraestructura.

Esta gua ha sido concebida para reforzar an ms las capacidades de evaluacin de la DV XVI al tratar una problemtica muy concreta que encuentran los proyectos de grandes infraestructuras: la de los sobrecostes y la del rebasamiento de los plazos. Lo cierto es que muy pocos de los grandes proyectos realizados con el apoyo de los fondos del FEDER, ya sea generalmente dentro de los programas de poltica regional, o a travs del Fondo de cohesin, se terminan dentro de los presupuestos y de los plazos previstos inicialmente por el promotor. Incluso sobrecostes relativamente pequeos pueden provocar perturbaciones cuando el proyecto forma parte de un programa ms amplio de gastos. En casos extremos, el coste final es varias veces superior al estimado al principio, provocando situaciones insostenibles. Adems, esto coloca a los funcionarios de la Comisin ante el problema de tener que evaluar la validez de las demandas de financiacin suplementarias. Un mtodo de apoyo a la labor de los funcionarios que fue tomado en consideracin, pero desechado posteriormente, consista en recopilar toda una serie de costes unitarios o estndar para los diferentes tipos de infraestructuras. Este enfoque habra implicado un examen en profundidad de los costes reales de produccin para un determinado tipo de proyectos. Esto debera hacerse para cada Estado miembro o incluso para cada regin de la UE. La lgica latente tras este enfoque de costes estndar es que proporcionara un punto de referencia a partir del cual los funcionarios podran evaluar los costes del nuevo proyecto, y tambin de los que hubieran de revisarse. La principal razn para desechar este enfoque fue que no tena en cuenta la extremada diversidad de condiciones en las que, en la prctica, se realizan los proyectos, como el emplazamiento, la topografa, las diferencias institucionales y muchas otras. Se decidi, pues, que se servira mejor al papel de seguimiento de los programas y de los proyectos a cargo de los funcionarios por medio de una mejor comprensin global del proceso de desarrollo del proyecto

2. Comprensin del proceso de desarrollo del proyecto


En esta gua, se entiende por proyecto de infraestructuras el desarrollo o mejora de los sistemas de transporte terrestre, edificios pblicos, redes energticas, y de tratamiento y abastecimiento de agua. El objetivo bsico de un proyecto de infraestructuras es una mejora econmica cuyos objetivos han sido predeterminados en trminos de eficiencia tcnica, presupuestos y calendario. El desarrollo de los proyectos de infraestructura es un proceso complejo y que absorbe una gran cantidad de recursos. Sin embargo, es posible analizar los proyectos en trminos de ciclos de vida comunes que incluyen una serie de etapas. Estas etapas estn ilustradas en el diagrama 1, acompandose cada una de ellas de una breve explicacin. Aunque las etapas vengan ilustradas de manera jerrquica, algunas de ellas pueden emprenderse simultneamente. Especificacin del proyecto y viabilidad La primera etapa del ciclo de un proyecto consiste en definir cules son las necesidades y cmo poder satisfacerlas. Esto significa determinar el tamao y la calidad de los equipos que se requieren. En esta fase, pueden plantearse diferentes opciones que pueden evaluarse en trminos de estimacin de costes en sentido amplio, de resultados operativos esperados y de beneficios econmicos. En esta fase puede efectuarse ya una estimacin de los costes preliminares. El anlisis coste/beneficio, ya sea formal o informal, seguir a la especificacin inicial del proyecto. La razn de ello es verificar si el proyecto, tal y como ha sido definido, es viable econmicamente o bien si generar un buen rendimiento de la inversin. Dejar pendientes estos estudios de viabilidad para cuando el proyecto haya comenzado, (como tan a menudo sucede en la prctica) puede implicar que no se descubran a tiempo problemas potenciales para reorientar la planificacin del proyecto. Aunque el elemento ms evidente de la fase de viabilidad sea probablemente la evaluacin financiera y econmica, otros factores externos pueden desempear un papel de primer orden para determinar si un proyecto seguir adelante. El contexto poltico que rodea al proyecto, su articulacin en la comunidad local, el entorno econmico general, su localizacin y las condiciones materiales en las que ser construido son algunos de los factores externos ms importantes.

Concepcin general Para desarrollar el plan del proyecto deben ciertos trabajos. El plan establecer los generales de una concepcin esquemtica e componentes principales del proyecto. La general sirve para establecer: acometerse parmetros incluir los concepcin

la base de la concepcin detallada subsiguiente y la estimacin exacta de los costes del esquema, la informacin necesaria sobre los procesos de planificacin y de adquisicin de terrenos.

Financiacin La financiacin de un proyecto implica la concesin de fondos adecuados para sufragar el desarrollo y la puesta en marcha de un proyecto claramente definido. En ciertos casos, tambin es necesario aumentar los fondos para cubrir los gastos de mantenimiento y funcionamiento. Para la mayora de los proyectos, los elementos principales de la financiacin son: financiacin de la fase de desarrollo, para pagar los estudios de viabilidad y de concepcin inicial, financiacin de la construccin, para pagar los gastos de capital, financiacin de las contingencias, para poder cubrir los sobregastos y el rebasamiento de los plazos.

La estructura y la modalidad de la financiacin estarn influenciadas por la naturaleza del proyecto. Para ciertos proyectos, la mayora del financiamiento provendr de los recursos del gobierno central o regional; en otros casos, el proyecto mismo ser generador de ingresos, los cuales se emplearn para reintegrar los crditos as como para su mantenimiento y funcionamiento. Algunos proyectos tambin pueden contar con la intervencin del sector privado cuando ste aspire a poseer y controlar todos o parte de los activos. La estructura y calendario de las provisiones financieras pueden imponer ciertas limitaciones a la concepcin y al calendario del proyecto. Para algunos proyectos que solicitan la intervencin de los fondos FEDER, por ejemplo, son escasos los trabajos de concepcin detallada que habrn sido emprendidos con anterioridad a la concesin de las ayudas. Esto puede explicarse simplemente porque todava no se ha fijado la financiacin total del proyecto y que el riesgo de acometer los gastos, aunque slo sea para los gastos de concepcin, es demasiado grande para un proyecto que quizs ni siquiera reciba la ayuda.

Diagrama 1

Ciclo de desarrollo del proyecto

Especificacin del proyecto y viabilidad

Concepcin general

Designacin del contratista

Consentimiento y adquisicin de terrenos

Concepcin detallada

Construccin

Entrega

Financiacin

En otros casos, quizs el patrocinador no solicita ayudas para la fase inicial del proyecto y la concepcin, pudindose incluso comenzar las obras antes de que la propia ayuda sea solicitada. Tambin se presentan casos de solicitud de ayuda retroactiva, cuando el proyecto est casi completamente terminado antes de que la ayuda haya sido solicitada. Consentimiento y adquisicin de terrenos Antes de que puedan comenzar los trabajos de construccin, se debe contar con los consentimientos y autorizaciones correspondientes. El tiempo necesario para obtenerlos es probablemente el elemento ms imprevisible de un gran proyecto de infraestructuras y puede tener repercusiones significativas en el calendario y en los costes. Adems de la aprobacin institucional, tambin puede ser necesaria la obtencin del consentimiento para los derechos de sanidad y seguridad, agua, alcantarillado, evacuacin de residuos, certificacin de incendios, gas, electricidad y carreteras. La consulta pblica es un elemento importante en los procesos de consentimiento en la mayora de los Estados miembros. Una subvencin inadecuada para efectuar las necesarias consultas puede conducir a plazos imprevisibles en la ejecucin del proyecto. La Estimacin del Impacto Medioambiental tambin se requiere para la mayora de los grandes proyectos antes de la obtencin del consentimiento, lo que tambin puede requerir ms tiempo del previsto. Un proyecto no puede ser tramitado si el promotor no es el propietario o tiene derechos sobre los terrenos. En los proyectos implementados por las autoridades locales pueden llevarse a cabo expropiaciones. Los propietarios existentes deben ser compensados por la compra y stos pueden normalmente recurrir contra las sumas ofrecidas. Los recursos pueden consumir mucho tiempo, aunque en ciertas circunstancias los proyectos pueden tramitarse mientras que los pleitos estn en curso. Concepcin detallada La concepcin detallada de un proyecto sirve para calcular las cantidades de material y el trabajo real de construccin necesarios para ejecutarlos. Los croquis y listas de las cantidades sirven para elaborar los costes detallados del proyecto y establecer un calendario de actuacin. Designacin de los contratistas La adjudicacin del proyecto supone la seleccin de un contratista que emprenda la construccin del proyecto. El enfoque habitual para la adjudicacin de proyectos del sector pblico, implica dar publicidad para que las empresas puedan licitar por las obras. Estos concursos pueden ser abiertos a todas las empresas o restringidos a una pequea lista de licitantes escogidos. Las bases de todos los

concursos para los grandes proyectos del sector pblico deben ser publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas en virtud de la Directiva de Adjudicacin Pblica. El contratista someter una propuesta que enumere sus competencias y experiencia para emprender el tipo determinado de proyecto, as como el enfoque propuesto para las tareas de construccin y la estimacin de los costes de las obras. Actualmente, muchos proyectos suponen la adjudicacin segn las bases de concepcin y construccin, en donde el contratista somete la concepcin y la oferta segn las especificaciones dadas. Algunos proyectos pueden tambin implicar que el contratista financie total o parcialmente la realizacin del proyecto y su puesta en marcha una vez finalizado ste. Para describir estos contratos se emplean diferentes trminos, siendo el ms comn el de Concepcin, Construccin, Financiacin y Funcionamiento (en ingls, DBFO). Contrato de construccin El contrato de construccin entraa la construccin real del proyecto. El contratista puede ser obligado legalmente a emprender los trabajos en virtud de una serie de acuerdos contractuales. Las modalidades de remuneracin del contratista deben estipularse antes de la conclusin de un contrato. Los factores que pueden incidir en la decisin sobre las modalidades de pago son: el grado de disponibilidad de la informacin sobre la concepcin durante la preparacin de los documentos del contrato, los reglamentos institucionales de los entes financieros del sector pblico (incluyendo la Comisin), la naturaleza y el tamao del proyecto, el marco econmico general, el perodo de tiempo disponible para elaborar la documentacin de la licitacin, el tiempo disponible para emprender los trabajos.

He aqu algunas de las modalidades reales de pago al contratista por los trabajos de construccin: una suma global determinada, pagada generalmente a la terminacin de las obras, una suma global indicativa (como en el punto anterior pero con una mayor flexibilidad), pago escalonado de acuerdo al avance de las obras (basado en tarifas concertadas para tareas especficas o para cantidades de material empleado),

pago escalonado de acuerdo a los recursos humanos empleados (basado en un programa concertado de tarifas por hora y da).

Agentes clave Los agentes clave en el proceso de desarrollo de las infraestructuras variarn segn las estructuras institucionales de los diferentes Estados miembros. Los ms importantes son los siguientes: el promotor del proyecto/el director del programa, el director del proyecto, los responsables del consentimiento, el arquitecto, el inspector de dimensiones de la obra, el ingeniero, el contratista.

Cuando la envergadura y las especificaciones del proyecto han sido claramente definidas, o va a construirse un proyecto de tipo estndar, puede optarse por la suma global fija. El riesgo recae completamente sobre el contratista, no pudiendo intervenir el promotor, normalmente, ms en el proyecto. Con el enfoque de la suma global limitada, el contratista prepara una estimacin en funcin de un marco de trabajo determinado. Antes de que el promotor del proyecto acepte esta cantidad, debe producirse una concertacin en lo que se refiere a las responsabilidades exigibles respectivamente a los promotores del proyecto y del contratista, si la contrata rebasa los costes. El enfoque de avance de los trabajos o cantidad de materiales implica el clculo de los trabajos de construccin de acuerdo a mtodos concertados. Cuando se presupuestan los trabajos, el precio del contrato est formado por los totales ms el epgrafe de los beneficios y los gastos generales. Este enfoque es flexible, puede soportar los cambios eficazmente y se usa para evaluar los trabajos emprendidos durante la fase de construccin. Si el clculo de las cantidades y el valor del contrato quieren ser realistas, la concepcin detallada del proyecto debe haber sido completada con anterioridad al inicio de la construccin. En los casos en que las actividades que deben emprenderse son conocidas, pero que ni la informacin de la concepcin detallada ni la envergadura de las actividades lo son, deber emplearse una tarifa de precios, por lo que el contratista ser pagado en funcin de los precios unitarios que han sido inscritos en la licitacin. Normalmente, este mtodo genera unos costes mayores que el enfoque de las tareas/cantidades al ser necesario incluir un monto contingente ms elevado para tener en cuenta la mayor incertidumbre que implica. Entrega de proyectos La fecha de entrega del proyecto por parte del contratista al promotor aparece generalmente indicada en el contrato. Por numerosas razones, sta variar de la que estaba originalmente suscrita en el contrato. Las razones ms frecuentes de este tipo de retrasos se discuten ampliamente en esta gua. Numerosos son los proyectos que incluyen sanciones financieras (o compensaciones), por un retraso (o un adelanto) en la terminacin del proyecto. Un porcentaje de los costes totales del proyecto puede ser tambin retenido hasta que el promotor quede satisfecho de que el proyecto ha sido terminado como se haba especificado.

El promotor del proyecto. El promotor del proyecto puede ser un individuo, una compaa privada o una autoridad pblica. El promotor (o el director del programa en algunos casos) tiene la responsabilidad final para definir las caractersticas del proyecto que debe ser adjudicado. Es muy importante que los funcionarios conozcan exactamente quin es el promotor del proyecto. Si ste no se puede establecer claramente, los riesgos de sobrecostes e incluso del fracaso del proyecto sern elevados. Es tambin importante comprender si el promotor del proyecto tiene experiencia en la construccin o si dispone de personal que puede trabajar estrechamente con otros miembros del equipo del proyecto. Si un promotor de proyecto sin experiencia tiene la responsabilidad principal de establecer los costes, se puede llegar a una deficiente estimacin de los mismos. Desde el punto de vista de la evaluacin, es importante comprender exactamente cul es el papel del promotor en el desarrollo del proyecto. El director del proyecto. El director del proyecto es el responsable ante el promotor del proyecto del plan general, del control y de la coordinacin del proyecto y de garantizar que el proyecto se termine dentro de los plazos, respetando los presupuestos y que satisface las especificaciones del promotor. El director del proyecto puede ser tambin responsable de la creacin del equipo del proyecto, evaluar su viabilidad y garantizar los fondos para realizarlo. Su papel vara de un proyecto a otro, dependiendo de la medida en la que el promotor desea involucrarse o bien delegar la responsabilidad sobre el director del proyecto. Un buen director de proyectos debe ser consciente de todos los factores que pueden amenazar el xito del proyecto. Este garantizar que los informes adecuados de avance de los trabajos se efecten a lo largo de todas las fases, para asegurarse de que los problemas puedan ser rpidamente identificados y que se tomen las medidas necesarias para minimizarlos.

Los responsables del consentimiento. Los responsables del consentimiento incluyen a las autoridades locales responsables de los mecanismos de planificacin regional y administracin urbana as como a otros agentes gubernamentales con responsabilidad para autorizaciones, aspectos de seguridad, gestin medioambiental, etc. Son responsables de garantizar que el proyecto puede realizarse legalmente en un emplazamiento particular. A veces, tambin pueden tomar parte en la realizacin de ciertos trabajos de viabilidad de un proyecto y ser responsables de la evaluacin del impacto posible a niveles medioambiental y econmico. El arquitecto. El arquitecto es el responsable de la concepcin de edificios, espacios pblicos y ordenacin paisajstica. En algunos Estados miembros, el arquitecto tambin emprende ciertas funciones de consentimiento. El arquitecto tambin puede actuar como director de proyecto. El inspector de dimensiones de la obra. El inspector de dimensiones de una obra o perito (se le conoce bajo la abreviacin QS en algunos Estados miembros) es la persona responsable de calcular los costes del proyecto, preparar la documentacin de las licitaciones y de controlar los gastos de los trabajos emprendidos durante la fase de construccin. El QS (o equivalente) tambin puede ser responsable del control del flujo de caja del proyecto. El QS es generalmente contratado al principio de cualquier proyecto de construccin para asesorar sobre costes y maneras y mtodos alternativos de construccin que pudieran presentar un mejor coeficiente coste/eficacia. Si un promotor de proyecto quiere efectuar algn cambio en el diseo del proyecto o en la especificacin del mismo durante la construccin, el QS calcular el coste de estos cambios y aconsejar en la toma de decisiones sobre si dichos cambios son o no convenientes. El ingeniero. El ingeniero es el principal profesional que participa en la concepcin tcnica del proyecto. Existen numerosos tipos de ingeniero pero los ms comnmente empleados son los ingenieros civil, mecnico y elctrico. Sus responsabilidades varan de un Estado miembro a otro. El ingeniero civil es experto en los siguientes tipos de trabajos: carreteras, ferrocarril, puentes, puertos, embalses y edificios. Los ingenieros mecnicos y electrnicos se ocupan de la concepcin y de la integracin de los equipamientos y de los sistemas elctricos en los proyectos de infraestructura. Los ingenieros pueden ser contratados separadamente por el promotor del proyecto como consultores de concepcin. Por otro lado, pueden trabajar con un contratista en trabajos de concepcin y construccin.

El contratista. El contratista es responsable de la realizacin (edificacin efectiva del proyecto). En algunos tipos de contrato, sin embargo, el contratista tambin puede ser responsable de concebir el proyecto. El contratista puede tratarse de una sola empresa, pero en ciertos proyectos ms importantes, dos o ms compaas pueden trabajar en un consorcio. La mayora de los contratistas emplean generalmente subcontratistas ms pequeos para realizar trabajos aislados y especializados.

3. Costes iniciales de los proyectos y factores que afectan a los costes


Esta seccin se ocupa primero de los factores que determinan los costes iniciales del proyecto para pasar a continuacin a algunos de los ms importantes determinantes de la evolucin de los gastos a lo largo del tiempo.

ciertos pases, lo que afectar al tiempo necesario para que un proyecto sea ejecutado con xito. Un ejemplo de ello son las subvenciones concedidas en apoyo de las largas actuaciones de consultas pblicas. All donde los grandes proyectos son susceptibles de encontrar fuerte oposicin por razones del medio ambiente podra incurrirse en costes mayores al tener que tomarse medidas compensatorias desde el punto de vista ecolgico. Desde un punto de vista geogrfico, el coste de la construccin y de los materiales, de la compra de terrenos, as como las normas de concepcin, varan bastante de un pas a otro de la UE debido a factores como la distancia de los proveedores, las condiciones climticas y atmosfricas y las condiciones generales del mercado. Incluso dentro de un mismo pas, pueden existir variaciones segn que el proyecto haya sido realizado en una zona central o perifrica, rural o urbana. Generalmente, cuanto ms alejado se encuentre el proyecto, ms gravoso ser debido a los costes de transporte de los materiales de construccin y del equipamiento al lugar. El precio de los terrenos en zona urbana es, por regla general, mucho ms elevado. Tipo de adjudicacin/contrato Como ha quedado dicho en la seccin primera, el tipo de adjudicacin y de contrato empleado por el promotor puede alterar la estimacin de los costes del proyecto. La reduccin de los costes se puede efectuar mediante contratos por un monto global, aunque estos sean generalmente poco importantes si se comparan con los costes totales del proyecto. Los contratos DBFO (concepcin, construccin, financiacin y funcionamiento), que persiguen transferir la mayor parte de los riesgos por sobrecoste desde el promotor al contratista pueden, en ciertas circunstancias, servir a estas reducciones. Caractersticas del lugar El lugar puede verse afectado por las condiciones del suelo, de drenaje o las restricciones de acceso, que pueden influir en la estimacin inicial de los costes. La cantidad de actividades necesarias para la excavacin, pilotaje y cimentacin se ven particularmente afectadas por un mal subsuelo. Cuando exista una inseguridad en cuanto a las condiciones del subsuelo, no es posible realizar un estudio preciso de los costes del proyecto sin antes efectuar un anlisis del suelo. Esto puede requerir perforaciones para la extraccin de muestras a diferentes niveles. Nuevos edificios u obras de mejora Generalmente la construccin de nuevas infraestructuras cuesta ms caro que las mejoras o la remodelacin de las ya existentes debido, sobre todo, a que no hay que incluir toda una serie de costes como la compra de terrenos, trabajos de cimentacin, suministro de servicios, etc.

3.1 Elementos determinantes de los costes iniciales del proyecto


Dos proyectos de infraestructuras nunca costarn lo mismo por muy similares que puedan ser. Aparte de los factores tcnicos de base, la gran diversidad de condiciones econmicas e institucionales en los diferentes Estados miembros conduce inevitablemente a variaciones. Sin embargo, los costes fundamentales de un proyecto se basan en los costes reales del terreno, de los materiales, de los equipamientos y de la mano de obra de la regin donde se implanta el proyecto. Estos costes bsicos varan dependiendo de una serie de factores que se enumeran a continuacin, y que aparecen esquematizados en el diagrama 2. La especificacin del proyecto La especificacin define las caractersticas fsicas del proyecto. Para una carretera, por ejemplo, los niveles dados de previsin del trfico permitirn especificar la longitud requerida, el grosor y la anchura del pavimento, el material usado para el revestimiento, el nmero de carriles, puentes y puntos de conexin, etc. Para los edificios, las funciones a las que se destinan y el ndice de ocupacin esperado permitirn especificar la superficie total del suelo y el tamao de la chapa de piso, altura, aspecto externo e interno, carga sobre el piso, calefaccin, iluminacin, etc. Generalmente, cuanto ms detalladas sean las especificaciones y ms importante el proyecto, ms costoso ser. Emplazamiento El emplazamiento afecta a los costes del proyecto mediante factores institucionales y a travs de la realidad geogrfica. Los factores institucionales pueden influir en la estimacin del coste inicial de muchas maneras. Los procedimientos de consentimiento, concretamente, pueden ser ms arduos en
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Obligacin tributaria Las organizaciones estn sujetas a impuestos cuando efectan sus compras. Ciertas organizaciones y tipos de proyectos no lo estn o bien pueden solicitar su devolucin. Los proyectos gubernamentales locales y las infraestructuras de servicios pblicos son ejemplos de ello. Otras compaas pblicas o semipblicas, ciertas organizaciones de voluntariado y empresas del sector pueden estar sujetas a obligaciones tributarias de este tipo, que pueden tener un efecto significativo en los costes brutos de la construccin. Calendario En general, cuanto ms se extiende un proyecto en el tiempo ms elevados sern los costes. Los plazos de ejecucin de un proyecto dependen de las especificaciones del mismo. Normalmente, cuanto ms importante es el proyecto ms se tardar en su ejecucin. Pero esto no es una regla imperativa en todos los casos, as, si se utilizan recursos suplementarios sustanciales, la ejecucin puede acelerarse.

En algunos casos, los trabajos pueden requerir ms tiempo de lo previsto si su secuenciacin depende de otros proyectos a los que est ligado o de programas de financiacin pblica. Un proyecto que implica fases discontinuas es, generalmente, ms caro que un proyecto desarrollado sin interrupcin, debido a los costes adicionales derivados de la removilizacin del material y del contratista. Inflacin Cuanto ms largo es el periodo de construccin previsto tanto ms habr que considerar el aumento de los precios debido a la inflacin. Esto es especialmente importante cuando se trata de programas de inversin de las autoridades pblicas. Los costes previstos inicialmente deben tener en cuenta el valor que ser pagado efectivamente en el momento de la puesta en marcha del proyecto. Los niveles de inflacin varan mucho de un Estado miembro a otro, pudiendo ir del 1-2% hasta el 10% anual. En algunos de los pases que accedern a la UE en el futuro, los niveles elevados de inflacin son an ms probables.

Diagrama 2

Elementos determinantes de los costes

Emplazamiento

Especificacin

Tipo de adjudicacin/ contrato

Sitio

Estimacin del coste inicial

Calendario

Nueva construccin o remodelacin

Inflacin

Obligacin tributaria

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3.2 Factores temporales que afectan a los costes


Una vez iniciada la fase de ejecucin, los costes de un proyecto rara vez permanecen invariables. A medida que se va disponiendo de ms informacin, los costes pueden ir siendo mejor definidos. Incluso cuando los costes se han fijado slidamente numerosos son los factores que pueden provocar su incremento. Los retrasos son un elemento importante. Cualquiera que fuere la razn, los retrasos aumentan irremediablemente los presupuestos. Muchos son los acontecimientos que pueden provocar esos retrasos (algunos de los cuales habran podido preverse y otros que no). En el contexto de los programas de financiacin de la UE, el no respeto de los plazos y de los costes tiene consecuencias evidentes sobre la cantidad de proyectos financiables durante el periodo de programas, sobre la escala de la produccin y sobre las consecuencias medioambientales. Las investigaciones realizadas durante la preparacin de este manual han puesto de relieve que muchos de los proyectos FEDER pasan por una serie de dificultades, tanto en su fase previa a las obras como en la fase de ejecucin. Esto conduce al rebasamiento de costes y de plazos. Como ya se ha dicho, los retrasos se traducen generalmente en costes ms elevados para el proyecto. Una cuestin importante en el contexto de la financiacin de la UE es el momento en el que se presentan efectivamente las solicitudes de ayuda. stas puede presentarse en tres momentos diferentes: al principio del ciclo de construccin, cuando slo existen estimaciones aproximadas de los costes, en funcin de los precios de la licitacin para los trabajos a emprender, licitaciones retroactivas, cuando el proyecto se ha finalizado pero an son necesarias algunas subvenciones.

Mala direccin del proyecto El papel del director del proyecto o del equipo director del mismo es tal vez el elemento ms importante para controlar los costes del proyecto. Suele ser verdad que un mal proyecto con una buena direccin puede realizarse de manera satisfactoria, pero incluso un buen proyecto bajo una mala direccin atravesar casi siempre por serias dificultades. Una estructura de gestin deficiente tendr consecuencias sobre todas las fases del proceso de construccin y conducir a: ausencia de planificacin y coordinacin, mala comunicacin entre los miembros del equipo del proyecto y el promotor, incapacidad para discernir los problemas y adoptar los cambios necesarios de concepcin y programacin, falta de control de los sobrecostes y rebasamiento de los plazos.

Cambios en la concepcin El cambio en la concepcin de un proyecto se puede explicar por una serie de razones. El promotor del proyecto puede querer incluir elementos suplementarios en el proyecto o introducir algunos cambios en los elementos ya existentes. Generalmente estos cambios en la concepcin exigen plazos suplementarios por parte de arquitectos e ingenieros as como ms tiempo y dinero por parte del contratista destinados a la compra del material suplementario. Caractersticas imprevisibles del subsuelo Las caractersticas del subsuelo pueden ser evaluadas efectuando un estudio terico, que recoja toda bibliografa fundamental, acompaadas de perforaciones y calicatas para la obtencin de muestras del subsuelo. Sin embargo, los condicionamientos reales del sitio no pueden ser determinados con exactitud hasta que no se inicien las obras. Es posible que el estudio inicial subestime las dificultades planteadas por las caractersticas del terreno, o que las condiciones dadas cambien como consecuencia de situaciones metereolgicas desfavorables o por las caractersticas del subsuelo. Las caractersticas imprevisibles del subsuelo exigen a veces el replanteamiento completo del proyecto entraando enormes gastos. Los cambios en la superficie del suelo pueden crear problemas a la normal circulacin de la maquinaria y de los suministros de la obra, tanto como perturbar las obras de excavacin y cimentacin. Todo ello puede revertir en un aumento de los costes al alargar el tiempo necesario para los trabajos.

El grado de exactitud de los costes finales o de produccin depender de cada una de estas tres posibilidades. Est claro que si la solicitud se presenta en los primeros momentos del ciclo de desarrollo del proyecto las posibilidades de rebasar costes y plazos son mucho mayores. El diagrama 3 ilustra algunos de los factores intervinientes en proyectos que han sufrido retrasos o que han costado ms de lo inicialmente previsto. En el anexo de esta gua se incluyen tambin estudios de casos que ilustran la manera en que algunos de estos factores han afectado a proyectos reales.

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Diagrama 3

Factores que afectan a los costes

Caractersticas imprevisibles del subsuelo

Cambios en la concepcin

Mala direccin del proyecto

Precio del terreno

Cargas por inflacin/ precios relativos

Plazos del proyecto o variacin de los costes inicialmente previstos

Fuerza mayor

Falta de material y de maquinaria

Tipo de cambio

Contratistas inadecuados

Problemas de financiacin

Inflacin Como se ha indicado en este captulo, la inflacin puede afectar la estimacin inicial de los costes de construccin, incrementndolos. Aunque en la estimacin inicial se haya podido tener en cuenta este factor, si la tasa de inflacin aumenta por encima del nivel previsto para el periodo de construccin, los costes quedarn rebasados. Es evidente que cualquier factor que frene un proyecto hace que aumenten los riesgos de costes inflacionarios. Pero la inflacin no es la nica causa del alza de los costes. Los factores polticos o tecnolgicos pueden influir en el captulo de los costes, por ejemplo la movilidad creciente de la mano de obra entre Europa del Este y la UE (que puede

producirse tras la adhesin de los pases del Este) podra rebajar el coste de la mano de obra en los proyectos de construccin. Falta de material y maquinaria Durante los periodos en los que el nivel de actividad econmica es particularmente alto en una regin dada, pueden producirse carencias de ciertos materiales de construccin, herramientas (maquinaria y equipos necesarios durante las obras) e instalaciones de servicio (equipos necesarios para el funcionamiento del proyecto de infraestructura). Si este factor no se previ en las estimaciones iniciales de los costes los plazos pueden prolongarse y/o aumentar los precios de estos equipos.

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Tipos de cambio El tipo de cambio reviste una importancia particular si los servicios contratados u otros elementos del proyecto deben ser comprados a otros Estados miembros o fuera de la UE. Si los tipos de cambio varan por encima del nivel previsto por el promotor del proyecto (y por las compaas suministradoras de servicios), el coste del proyecto puede incrementarse. Los tipos pueden, claro est, actuar en sentido opuesto cuando el promotor del proyecto se beneficia del fortalecimiento de su propia moneda. Es evidente que el mecanismo de los tipos de cambio de la UE y el proyecto de moneda nica europea han sido concebidos para minimizar y, llegado al caso, eliminar tales problemas. Contratistas inadecuados Los contratistas se seleccionan en funcin del precio, de la experiencia en la realizacin de diferentes tipos de proyectos y de su reputacin por realizar trabajos de alta calidad respetando presupuestos y plazos. Los problemas pueden presentarse cuando existe un elevado nivel de actividad que se desarrolla en una regin en particular y que los mejores contratistas no estn disponibles para licitar por el trabajo en ese momento. Por otro lado, el proceso de examen de la licitacin quiz no se haya llevado a cabo por el personal ms competente en los servicios requeridos. Por consiguiente, se corre el riesgo de elegir a aquellas compaas que no son las ms experimentadas en ste o aqul campo de actividades, lo que repercutir a menudo en la calidad y en los costes del proyecto. Los retrasos en la fase de ejecucin del proyecto y el aumento de los gastos pueden provenir del empleo de una mano de obra ineficaz o inadaptada o bien de errores de clculo de su ndice de productividad. Esto puede suceder, sobre todo, cuando se recurre a subcontratistas, cuya calidad no ha sido controlada en el contrato del proyecto principal. En la mayora de los casos se llega a un compromiso entre el precio, la experiencia y la reputacin, pero el deseo de aceptar la propuesta ms baja no siempre hace que un proyecto se termine dentro de los plazos y del presupuesto. Existen casos en donde los contratistas y los subcontratistas van a la liquidacin durante el perodo de construccin. Esto puede conducir a retrasos significativos y gastos suplementarios dado que el promotor del proyecto debe volver a sacar a concurso el trabajo restante. Encontrar un nuevo contratista que complete el trabajo inacabado de otro es una tarea difcil debido a las posibles obligaciones de los trabajos que el nuevo contratista tendra que aceptar de la otra compaa.

Problemas de financiacin La falta general de finanzas para completar un proyecto, o bien los retrasos en el pago de los servicios por parte del promotor, pueden conducir a problemas significativos. Si los costes del proyecto se han incrementado significativamente sobrepasando la estimacin inicial, los trabajos pueden detenerse o retrasarse hasta que se encuentren fondos suplementarios. Tambin pueden presentarse problemas de financiacin si los fondos concedidos a un proyecto han sido desviados hacia otros proyectos dentro de un mismo programa de desarrollo. Si el pago de las facturas por parte del promotor se demorara, el contratista podra dedicar menos recursos al proyecto e, incluso, cesar la actividad si el flujo de caja comienza a ser problemtico. En ciertos casos, incluso cuando un proyecto se presenta como perfectamente rentable, el promotor puede subestimar de forma premeditada la disponibilidad de los fondos locales simplemente con objeto de maximizar el nivel de las ayudas. Esto puede ocurrir, sobre todo, con los proyectos generadores de ingresos. Tales prcticas pueden reducir la disponibilidad de fondos para otros proyectos. Precios del terreno El promotor no siempre es el propietario del terreno sobre el que se edifica el proyecto. Cuando esto es as, las autoridades locales pueden generalmente proceder a expropiaciones de acuerdo con las reglamentaciones legales. Generalmente, la ley exige que el terreno (y los bienes inmobiliarios que en l se encuentran) sea tasado y que se pague una compensacin al propietario en funcin de tal tasacin. Aunque el derecho de adquisicin y ordenamiento efectivo del terreno pueda ser acordado con relativa celeridad, el monto de la compensacin que debe pagarse en realidad no queda acordado, a veces, hasta la finalizacin del proyecto, especialmente cuando el propietario del terreno recurre contra la tasacin inicial. El propietario dispone del derecho al recurso y corresponde a los tribunales fijar un precio equitable para el terreno. En muchos casos, ste puede sobrepasar con mucho la previsin inicial del promotor. Lgicamente, los casos de indemnizacin prolongada retrasarn el proyecto. Fuerza mayor Bajo este trmino se incluyen una serie de sucesos que son conocidos comnmente como fuerza mayor: revoluciones, guerras, disturbios, condiciones climticas

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extremas, terremotos, corrimientos de tierras, incendios e inestabilidad poltica y econmica. Generalmente, el contratista debe suscribir una pliza de seguros que le cubra contra estas catstrofes. Cuando stas se producen, tienen una incidencia significativa en el retraso de los trabajos y en el aumento de los costes. Otros factores Adems de las eventualidades enunciadas, la experiencia muestra que otra serie de problemas provienen de una subestimacin premeditada de los costes iniciales simplemente para obtener la aprobacin inicial para un proyecto. Esto conlleva a la aprobacin y al arranque de grandes proyectos,a sabiendas de que los costes reales sern mucho ms elevados que la estimacin acordada. Una vez iniciado, es muy difcil interrumpir, por razones polticas, un proyecto de infraestructura de gran relevancia, por lo que, cuando el coste verdadero se hace explcito, es muy difcil que las autoridades no concedan los fondos adicionales necesarios para su conclusin.

3.3 Anlisis tpico de los costes del proyecto


De la misma manera que se necesita comprender los procesos de clculo de los costes y la manera en que pueden evolucionar durante la construccin, es necesario comprender la importancia que tienen los diferentes elementos de coste y su grado de sensibilidad frente a una serie de factores que alteran los costes. Los cuadros siguientes nos ofrecen un anlisis general de la proporcin habitual de los principales elementos de coste dentro de los costes totales de un proyecto. Estos cuadros no son un sistema de referencias absoluto sino que estn concebidos para orientar a los funcionarios en la comprensin general de la significacin relativa de los diferentes elementos de coste y de sus factores de variacin. El cuadro 1 presenta las estimaciones, (para 7 tipos diferentes de proyectos de infraestructura), de la proporcin habitual de categoras especficas de los costes en el coste total del proyecto. Se da una horquilla de porcentajes para mostrar cmo estas proporciones pueden cambiar de un proyecto a otro. El cuadro 2 indica el grado en que algunas categoras de costes pueden cambiar en funcin de los principales factores que afectan a los costes. En este cuadro, la preparacin del sitio aparece como un elemento separado de los costes de edificacin y construccin dado que los problemas imprevistos derivados de las condiciones del suelo son los que afectan ms frecuentemente a los costes de los trabajos de preparacin del sitio. Las horquillas porcentuales dadas para las diferentes categoras que forman parte de los costes iniciales (cuadro 1) permiten a los funcionarios decidir si algunos argumentos particulares del proyecto exigen ser cuestionados. Por ejemplo, si un proyecto indica que el precio por la adquisicin de terrenos para una planta de tratamiento de aguas residuales supone el 10% o ms de los costes totales, el funcionario estara alertado para plantear algunas preguntas. Esto se debe a que en los proyectos tpicos de esta clase, el precio de compra de los terrenos no excede generalmente el 1% de los gastos totales. Igualmente, si el promotor de un proyecto indica que las pobres condiciones del subsuelo son la causa de los elevados costes de herramienta y maquinaria, el funcionario tendra que cuestionar el proyecto. Ello porque el cuadro 2 muestra de manera tpica que las condiciones imprevistas del terreno slo tienen una influencia significativa en los costes de preparacin del sitio (que forman parte de los costes de construccin), vindose los costes de herramienta y maquinaria raramente influenciados por este factor.

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Cuadro 1 Elementos principales de los costes y participacin indicativa en el coste total para seis tipos de infraestructuras

Carretera doble calzada (1 km) Zona rural

Carretera doble (1 km) Zona urbana

Planta de tratamiento de aguas residuales (50 000 personas)

Red de abastecimiento de aguas (1) (50 000 personas)

Edificio pblico (2) (15 000 m )


2

Energa 1 (3) Central elctrica CCGT

Energa 2 (4) Red de distribucin de gas ciudad

Honorarios por planificacin/ concepcin Compra de terrenos Edificacin/ construccin Instalaciones y maquinaria Contingencias

3-5%

3-4%

3-5%

5-7.5%

10-15%

5-10%

5-10%

3-5% 75-80%

20-30% 60-65%

0-1% 40-41%

1-2% 75-80%

5-15% 25-38%

0-10% 15-30%

0-10% 20-35%

na

na

40-41%

na

10-18%

50-60%

40-50%

10%

10%

10%

10%

10-15%

10-20%

10-20%

Notas: Al darse una horquilla de porcentaje para cada uno de los elementos de los costes, el total de la columna no llega al 100%. (1) 10 km de conductos a partir del depsito existente con una nueva planta de tratamiento y una nueva red elctrica. (2) Un edificio de ocho plantas en zona urbana con oficinas y salas de reunin. (3) Una central de 60 MW con 20 km de lneas de transmisin de alimentacin en la red principal para una poblacin de 50 000 habitantes. (4) Una central de almacenamiento de gas de petrleo licuado (LPG) con una red de conductos de 50 km (15% para la distribucin principal, 85% para la distribucin secundaria), para una poblacin de 250 000 habitantes.

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Cuadro 2 Efectos de los factores que afectan a los costes sobre los elementos claves del coste (Principales o secundarios) (1)

Factores que afectan a los costes Costes


Cambios en la concepcin Problemas en la adquisicin de terrenos Mala gestin del proyecto Caractersticas imprevisibles del suelo Inflacin/Alza de los precios relativos Dificultades con los contratistas

Honorarios por planificacin/concepcin

Compra de terrenos

Preparacin del sitio (2)

Edificacin/construccin

Instalaciones y maquinaria

Notas: 1. Los puntos gruesos indican un efecto importante: potencialmente 20% de cambio sobre los elementos de coste afectados. Los puntos pequeos indican un efecto secundario: generalmente 5% de cambio, o menos, sobre los elementos de coste afectados. 2. La Preparacin del sitio se considera un elemento separado de los costes de Edificacin/construccin ya que es ah donde se producen los efectos principales de las condiciones imprevisibles del suelo. Fuente: (Para ambos cuadros) Resultado de las encuestas efectuadas por los consultores Ove Arup & Partners a partir de las experiencias de proyectos del sector pblico y privado en diferentes Estados miembros de la UE.

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4. Mtodos de control de los costes


Esta seccin pasa revista a las diferentes maneras de mejorar la gestin de los costes y del calendario de ejecucin de los proyectos mediante la gestin de los riesgos y una estimacin mas realista de los presupuestos para imprevistos. Aunque sto es en ltima instancia responsabilidad del promotor del proyecto y de sus directores de proyecto, una buena comprensin de los principios intervinientes sera tambin de gran ayuda para los funcionarios de la Comisin y otros usuarios de esta gua en la Comisin.

El principal punto flaco de este enfoque simple de los costes contingentes es que los riesgos individuales no son evaluados separadamente, por lo que a menudo se establece una contingencia demasiado alta para proyectos de bajo riesgo o demasiado baja para proyectos de alto riesgo. Adems, no siempre es apropiado conceder una provisin contingente especfica para toda la duracin del proyecto ya que, con el transcurso de las obras, la mayora de los riesgos empiezan a manifestarse y pueden entonces ser eliminados.

4.2 Planificacin de riesgos y de contingencias


Si se presta una mayor atencin a los factores determinantes de los costes ms proclives al cambio y al porqu, el promotor del proyecto estara en condiciones de efectuar una estimacin ms precisa de las contingencias. Esto, a su vez, reducira los riesgos de sobrecostes. La gestin deficiente de los riesgos disminuye las posibilidades que tiene un proyecto de ser terminado dentro de los plazos y presupuestos previstos. Por otro lado, el nivel de riesgo puede reducirse a menudo si el promotor se ocupa de discernir, evaluar y administrar los principales factores que llevan a la escalada de precios. Aunque es un tema relativamente complejo, la gestin de los riesgos implica bsicamente tres etapas simples: Identificacin de los riesgos: qu es lo que puede ir mal? Evaluacin de los riesgos: es posible cuantificar o al menos clasificar algunos de estos riesgos? Gestin de los riesgos: cules son las etapas que pueden seguirse para reducir o controlar estos riesgos evitando as los sobrecostes?

4.1 Incertidumbre en los costes del proyecto


La preparacin de la estimacin de los costes de un proyecto es una tarea no exenta de dificultades ya que los proyectos de construccin estn sujetos a riesgos e incertidumbres, especialmente en sus fases ms tempranas, cuando la informacin de que se dispone sobre los mismos es an muy limitada. Sin embargo, la estimacin de los costes en esta fase es de la mayor importancia para el promotor ya que muy a menudo sirve de base para la solicitud de fondos. A medida que avanza el proyecto, la informacin disponible aumenta permitiendo el clculo de los costes con una mayor precisin, por ejemplo las condiciones del terreno o el tipo especfico de herramientas o maquinaria que ser suministrada. Una vez que los contratistas hayan enviado las propuestas, se dispondr de estimaciones ms exactas de los costes. Sin embargo, ciertos aspectos siguen siendo imprevisibles y una prctica normal en lo que a costes se refiere consiste en incluir un elemento suplementario que proporcione una cierta proteccin contra los sobrecostes. La palabra contingencia sirve generalmente para describir este elemento adicional de los costes. Como muestra el cuadro 1, se conceden montos especficos para los diferentes tipos de proyectos. La contingencia se basa en un clculo emprico, ya sea como un determinado porcentaje en funcin de los costes estimados o bien como una suma global que el estimador establece segn su experiencia. El 10% de los costes brutos suele ser un margen habitualmente admitido. Este margen de riesgo o monto contingente se calcula a menudo una sola vez y slo se revisa a medida que el proyecto avanza.

Una vez que se hayan delimitado y evaluado los riesgos se har un seguimiento de los mismos hasta el final del proyecto. Aunque la evaluacin cuidadosa de los riesgos desemboca normalmente en un incremento de la estimacin de los costes iniciales, tambin conduce, en contrapartida, a la reduccin de las contingencias. Las medidas tomadas para la gestin de riesgos son siempre tiles ya que conllevan unos costes finales del proyecto ms seguros. A menudo, no est muy claro lo que se encierra tras el concepto de presupuesto de contingencia o para imprevistos del proyecto. Como ya se ha dicho, puede tratase simplemente del clculo de un porcentaje general. En el marco de una gestin prudente de los riesgos, la provisin para imprevistos para grandes proyectos debera cubrir tres tipos de contingencias:

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Contingencias de riesgos especiales. Es una provisin que cubre los riesgos derivados de los mayores costes por la adquisicin de terrenos, los cambios de los factores externos (como la disponibilidad de fondos), las exigencias legales y los casos de fuerza mayor. Tambin puede cubrir los riesgos que implican los cambios de opinin del promotor sobre las especificaciones del proyecto (lo que ocurre bastante a menudo). Contingencias de la concepcin. Es una provisin que se concede durante el proceso de concepcin tcnica para responder a los riesgos de cambios propios al desarrollo de la concepcin o de la estimacin de datos. Contingencias de la construccin. Es una provisin que se emplea durante el proceso de construccin para responder a los riesgos o a los cambios ligados a los condicionantes del sitio, a los cambios en los mtodos de construccin o a la escasa productividad de los contratistas y de los subcontratistas.

4.3 Direccin del proyecto


El mejor plan de contingencia nunca podr reemplazar a una buena direccin del proyecto. Los elementos esenciales de una buena direccin son: control de los costes: gestin de los procesos de concepcin y construccin con el fin de obtener el mejor rendimiento de la inversin y garantizar que los costes finales no sobrepasen el presupuesto, control de los plazos: gestin de los procesos de concepcin y de construccin de manera que el proyecto quede completado dentro de los plazos previstos a tal efecto, control de calidad: garantiza que la calidad y el rendimiento del proyecto final satisfacen los objetivos iniciales del promotor del proyecto, control de los cambios: garantiza que cualquier cambio que pudiera ser necesario se efecta dentro de los presupuestos aprobados a tal efecto, que estos cambios implican un buen rendimiento para la inversin, y que se cuenta con la autorizacin del promotor para proceder a los mismos.

El empleo de contingencias mejor especificadas slo ser efectivo si se aplican los procedimientos de control adecuados del proyecto para controlar todos los aspectos de la productividad. Los procedimientos de control deberan ser organizados y dirigidos por el director del proyecto. stos servirn para proporcionar una informacin coherente y esencial sobre la gestin, de manera que el promotor y el director del proyecto puedan reaccionar ante los cambios de situacin.

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5. Introduccin a la evaluacin y control de costes


5.1 Preguntas sobre el proyecto
El objeto de esta seccin es proponer a los funcionarios de la Comunidad un conjunto de preguntas y cuestiones que deben ser tenidas en cuenta a la hora de la evaluacin de las propuestas o durante el control de las demandas de los grandes proyectos en curso. Se usar conjuntamente con los sistemas de evaluacin existentes de los fondos FEDER y las reglamentaciones del Programa en cuestin. Las diferentes preguntas se basan en las secciones anteriores de esta gua donde se identificaban los principales factores que podran acarrear sobreprecios o no respeto de los plazos. Las cuestiones planteadas aqu no garantizan que todos los proyectos sean ejecutados sin problemas. Sirven para que el funcionario de la Comisin analice cules son las razones que pueden contribuir a que un proyecto mal concebido sea aprobado y ayudarle a comprender por qu un proyecto existente necesita subvenciones adicionales durante la fase de ejecucin. En la mayora de los casos, la propuesta inicial del proyecto debera abordar todos los aspectos importantes y satisfacer al funcionario en lo que se refiere a la validez de la estimacin de los costes. Tambin es importante que se rellenen todas las secciones del formulario de solicitud, especialmente las relativas a los costes. Cuando existen lagunas en el desglose detallado de los costes, no siempre est claro si es porque el epgrafe en cuestin no es fundamental para un proyecto en concreto, o porque el monto ha sido combinado con algn otro coste, o porque el promotor se ha olvidado simplemente de escribir la cifra que conviene. En tales casos, puede ser necesario formular preguntas que aclaren la realidad de la situacin. El funcionario resolver las dudas con el promotor del proyecto o trasmitir el proyecto a los especialistas adecuados si la cuestin no ha podido ser resuelta. El diagrama 4 divide el ciclo de desarrollo del proyecto en 6 etapas. Para cada una de ellas se han incluido una serie de preguntas, por grupos, sobre el proyecto. Estos grupos de preguntas son tratados en los siguientes textos como cuestiones de riesgo. Algunas de tales preguntas son pertinentes en ms de una etapa. Al cuestionar un proyecto, los funcionarios deben establecer primero la etapa de desarrollo en la que se encuentra el proyecto y, despus, formular las preguntas en consecuencia.

El diagrama muestra tambin de manera grfica que los riesgos (de rebasar los costes y los plazos) disminuyen a medida que el proyecto progresa. Cuestiones de riesgo 1: Especificacin del proyecto y viabilidad Los aspectos claves sobre la especificacin y viabilidad del proyecto hacen referencia a la necesidad o no del mismo, y a si el promotor ha presupuestado bien su coste (el coste mximo que el promotor est dispuesto a pagar por el proyecto). En esta fase sera apropiado comprobar si se ha realizado un Anlisis Coste/Beneficio y si se ha contratado a un Director de Proyecto con experiencia demostrada. La descripcin del proyecto no debe ser tcnicamente compleja. Los objetivos del proyecto deben aparecer claramente enunciados, deben ser coherentes a lo largo de toda la presentacin y realizables. Las preguntas simples que podran plantearse seran del orden: dnde se va a realizar el proyecto? qu incluye exactamente el proyecto? por qu se realiza el proyecto? cul es la demanda? cules son las fases previas que han sido emprendidas y cules no aparecen recogidas en la solicitud? se incluyen los costes? el proyecto depende directamente de algn otro proyecto? quin realiza el proyecto y en cunto tiempo?

Cuestin de riesgo 2: Concepcin general En la fase de concepcin general, las cuestiones clave son si el tamao del proyecto se adapta a las necesidades o si por el contrario est sobredimensionado. Hay que establecer cules sern los trabajos de concepcin suplementarios y cul es el papel del contratista en este proceso. Si la estimacin de los costes se basa nicamente en la concepcin general, las probabilidades de que los costes varen son mayores que si se hubieran basado en una concepcin ms detallada. Para los grandes proyectos sera interesante que se llevara a cabo, en esta fase, un Estudio de la Evolucin de los Riesgos. Este estudio podra poner de manifiesto que el promotor del proyecto es consciente de la existencia de riesgos especficos que pueden afectar a los costes del proyecto. En base a esto podra calcularse el presupuesto para imprevistos. El evaluador podra as establecer la manera en que fue calculada la contingencia y los riesgos que cubre.

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Diagrama 4

Ciclo de desarrollo del proyecto


Especificacin y viabilidad del proyecto

Cuestiones de riesgo

Costes Calendario

Cules son los trabajos de viabilidad emprendidos? Cul es la experiencia del promotor en este tipo de proyectos? Depende el proyecto de una fase o de algn otro proyecto? Se ha nombrado al director del proyecto?

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Disminucin de los riesgos

Concepcin general

La concepcin general responde a las especificaciones? Quin ser el encargado de la concepcin detallada? La estimacin de los costes prev la posibilidad de cambios en la concepcin general? Cules son los riesgos previstos en la contingencia?

Consentimiento y adquisicin de terrenos

Se han solicitado los consentimientos pertinentes, incluyendo los de planificacin, normativa elctrica, autorizaciones de puesta en marcha y consultas al pblico? Se han adquirido todos los terrenos y se han establecido todos los acuerdos de indemnizacin con los propietarios? Cules son los asuntos citados hasta aqu que siguen pendientes?

Concepcin detallada y adjudicacin

La concepcin general es lo bastante clara como para que su concepcin detallada y la estimacin de costes, puedan cumplimentarse de manera satisfactoria? Los solicitantes han tenido bastante tiempo para preparar de manera realista la oferta de precios? El promotor y el contratista han trabajado juntos con anterioridad? Tiene el contratista una reputacin financiera slida? Se han investigado correctamente las condiciones del suelo? Se han contemplado los riesgos del sobreprecio en el contrato? Se cuenta con todas las dotaciones para pagar al contratista?

Construccin del proyecto

Funcionan todos los acuerdos de la gestin del proyecto? Se han efectuado los pagos al contratista en los plazos previstos? Se est desarrollando en este momento el proyecto dentro del tiempo y los presupuestos previstos? Se han encontrado alguno de los riesgos identificados en el presupuesto para imprevistos? De qu manera han sido tratados?

Entrega

Aparece claramente en el contrato cules son exactamente los trabajos requeridos para la finalizacin del proyecto? Se han estipulado los procedimientos de la entrega final? Cules son los acuerdos para el pago final?

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Cuestiones de riesgo 3: consentimiento y adquisicin de terrenos El evaluador debe saber en qu fase se encuentra el promotor del proyecto con respecto al consentimiento y a la adquisicin de terrenos. Un proyecto puede sufrir retrasos considerables que pueden afectar a los costes si no se han respetado los procedimientos de planificacin, medioambientales y otros. En lo que se refiere a la adquisicin de terrenos es importante que el evaluador sepa si todas las demandas ante los tribunales han sido satisfechas o si existen an recursos por indemnizacin insuficiente. Cuando existen recursos que no han sido an resueltos existe una probabilidad muy elevada de que los costes por la adquisicin de los terrenos hayan sido subestimados. Cuestin de riesgo 4: concepcin detallada En la fase de la concepcin detallada se puede dar inicio a la designacin de los contratistas que vayan a proceder a los trabajos de construccin. En algunos casos, la designacin del contratista puede preceder a la fase de concepcin detallada. El tipo de contrato, as como las misiones respectivas del promotor y del contratista en lo que se refiere a los riesgos sobre los costes de la ltima fase del proyecto, son materias que deben interesar al funcionario de la Comisin, especialmente cuando existan zonas de sombra en este mbito. Tambin es importante asegurarse de que se han respetado las reglamentaciones sobre la adjudicacin de contratos y que el contratista posee las competencias y la experiencia requeridas. Los funcionarios deben comprobar si se han llevado a cabo los anlisis del suelo necesarios. Cuando estas investigaciones no se han efectuado, el riesgo de sobreprecio aumenta y la contingencia debe reflejar este hecho. Cuestin de riesgo 5: construccin del proyecto Durante la fase de construccin es necesaria una estructura de gestin del proyecto que permita el establecimiento de informes regulares, entre el contratista y el promotor, sobre el avance de los trabajos. La mayora de los factores de sobreprecio y de incumplimiento de plazos que pueden presentarse, se producen durante la fase de construccin. Por consiguiente, el evaluador debe establecer que los principales factores a tener en cuenta para el clculo de la contingencia son gestionados in situ. Cuestin de riesgo 6: entrega del proyecto El promotor establecer el momento en que se tiene prevista la finalizacin del proyecto. Debe estar claro si el proyecto ser terminado y totalmente operativo una vez que las subvenciones del FEDER se hayan empleado o bien si deben ejecutarse fases sucesivas.

5.2 Conclusin: empleo de la gua


El objetivo de esta gua es mejorar el conocimiento que los funcionarios puedan tener de los procesos de desarrollo de un proyecto, de esta manera estarn en mejores condiciones para cuestionar aquellos proyectos en los que existen razones de preocupacin sobre los costes iniciales o las modificaciones de dichos costes. Esta gua sirve como un instrumento futuro dentro del marco general de evaluacin del que la DG XVI es responsable. Como tal, puede utilizarse paralelamente a otros documentos, incluida la Gua, publicada por la Comisin, del Anlisis Coste/Beneficio de los grandes proyectos y la reglamentacin de los Fondos estructurales y del Fondo de cohesin. Es poco probable que esta gua resuelva todos los problemas de los sobrecostes y el no respeto de los plazos. Sin embargo, mejorando las competencias de los funcionarios en el anlisis de proyectos en lo que atae a estructura y variacin de los costes, es de esperar que los promotores de los proyectos en los Estados miembros se encaminarn progresivamente hacia las prcticas ms idneas, lo que en ltima instancia revertir en la calidad de los programas de desarrollo de los Estados miembros. En efecto, las estimaciones de costes ms fiables, para proyectos individuales, significar que es menos probable que haya que desviar fondos de otros proyectos o programas para cubrir los sobrecostes. El empleo de esta gua no excluye la posibilidad de referir los casos difciles a los especialistas, cuando fuera necesario. Sin embargo, cuando los funcionarios se hayan familiarizado con las prcticas y principios indicados en la gua quizs sea menos frecuente recurrir a tales servicios. Aunque en la concepcin de esta gua se ha hecho todo lo posible para que pueda emplearse en todos los Estados miembros, se acepta generalmente que no se adapte por completo a cada uno de los aspectos del desarrollo de un proyecto en cada pas. Sin embargo sus principios generales de identificacin de costes y riesgos tendrn una pertinencia cierta en todas las decisiones institucionales. Con un enjuiciamiento cuidadoso, los funcionarios deberan poder servirse de la gua en la mayora de las situaciones que van a encontrar. Se prev que la experiencia acumulada por los funcionarios u otras personas con la utilizacin de la gua servir para la preparacin de revisiones futuras de este documento.

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Glosario
Adjudicacin de un contrato Mtodo por el que se establece un contrato de provisin de bienes y servicios. Los diferentes mtodos recogen las diferentes funciones y responsabilidades del promotor y del contratista respectivamente. Ejemplos de ello son: la licitacin pblica basada en la concepcin detallada de un proyecto; la concepcin y construccin; la concepcin, construccin, financiacin y funcionamiento (en ingls, DBFO). Concepcin detallada Es la descripcin del proceso de construccin, mediante croquis y textos, que permite presupuestar los diferentes captulos de un proyecto y preparar un programa claro de ejecucin. Concepcin general Es la descripcin de un proceso de construccin, mediante croquis y textos, por la que la mayora de los procedimientos de concesin puedan llevarse a buen trmino y que permite una estimacin general de los costes. Contingencia Monto incluido en los costes del proyecto para que una serie de factores imprevisibles puedan sobrepasar el presupuesto inicialmente previsto para ellos. Contratista Concretamente, todo individuo o grupo que participa en un acuerdo vinculante para suministrar bienes o servicios especficos. En el mbito de esta gua, un contratista es la empresa de construccin que lleva a cabo las obras de un proyecto especfico segn un precio y unos plazos convenidos. Director del programa Es el individuo o la institucin responsable de la entrega del programa como un todo unitario. Director del proyecto Es el individuo responsable de la entrega del proyecto dentro de los costes y plazos establecidos en el contrato. El director del proyecto puede trabajar para el promotor o para el contratista. Por otro lado, tambin puede ser contratado por la institucin que provea la mayor parte de los fondos. Inflacin Es el aumento general de los precios en un pas como consecuencia de la poltica macroenonmica o de los efectos que la poltica comercial de sus principales socios comerciales tienen sobre los precios. No debe confundirse con las variaciones de los precios relativos de bienes y servicios, que pudieran resultar del desarrollo tecnolgico o del aumento particular de la demanda de dichos bienes y servicios en una zona determinada.

Inspector de dimensiones de la obra Es el profesional responsable de establecer detalladamente el estado de los trabajos y las cantidades de material necesarios para la construccin del proyecto, as como de estipular el precio de los trabajos y preparar el programa pormenorizado de ejecucin. Procedimientos de consentimiento Procedimientos institucionales por los que se garantiza la aprobacin para desarrollar el proyecto; incluye la planificacin sobre el empleo de los terrenos, los aspectos medioambientales, operativos y de seguridad. Programa Grupo de proyectos con objetivos generales semejantes que son financiados normalmente por una fuente comn de manera que los sobrecostes financieros de uno de los proyectos puede afectar a la disponibilidad de fondos destinados a otros proyectos del mismo programa. Promotor del proyecto Es el individuo o la institucin responsable de iniciar un proyecto que, por consiguiente, firma el contrato con el contratista que realiza las obras del proyecto. Tambin se le denomina cliente o, simplemente, propietario. Proyecto Son los trabajos especificados de construccin, incluidos bienes y servicios, que son objeto de un contrato entre un promotor y un contratista. Riesgos Es la probabilidad siempre existente de que, a pesar de haberse contemplado cuidadosamente en el plan general y en los costes de un proyecto, se produzcan acontecimientos negativos durante su fase de ejecucin que pudieran afectar a los costes finales y al calendario previsto. Sobrecoste Caso en los que el suministro de bienes y servicios contratados se presentan como si necesitaran mayores recursos financieros que los convenidos inicialmente entre el promotor y el contratista.

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Anexo
A: Prcticas perjudiciales para el proyecto B: Prcticas provechosas para el proyecto

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A: Prcticas perjudiciales para el proyecto


Proyecto de carreteras Los costes del proyecto estaban estimados inicialmente en 9 millones de pero pasaron a 12,24 millones de . Este aumento fue debido a: los cambios en la concepcin con objeto de aumentar la capacidad de carga del pavimento y de responder a normativas medioambientales (1,75 m), la adquisicin de terrenos, superior a la prevista en un principio (0,3 m), la inflacin entre el momento de la estimacin inicial, en 1993, y la terminacin del proyecto, en 1996.

Proyecto de alcantarillado Los costes del proyecto estaban estimados inicialmente en 4,7 millones de ecus pero aumentaron casi un 20%, hasta 6,6 millones de ecus. Este aumento se debi, principalmente a la cesacin de actividades del contratista durante la fase de ejecucin del proyecto. El proyecto se retras ocho meses, el tiempo necesario para preparar la nueva licitacin y los documentos contractuales. Durante el mismo periodo, el IVA aument inesperadamente un 2,5% lo que contribuy igualmente al aumento de los costes.

Proyecto de carreteras Los costes del proyecto aumentaron un 10% a causa de las malas condiciones metereolgicas, que retrasaron el proyecto al menos durante tres meses en la fase inicial de las obras de cimentacin. El aumento de los costes fue debido a: la inflacin durante un periodo de dos aos, los costes legales ms elevados por la compra de terrenos (el nmero de recursos aument, lo que supuso su arbitraje por los tribunales), malas condiciones del subsuelo, imprevisibles.

Proyecto de carreteras Los costes del proyecto aumentaron un 20% debido a que: el proyecto se paraliz al comprobarse que el contratista careca de la suficiente experiencia en este tipo de construccin y que debi recurrirse a subcontratistas, el precio de los terrenos fue ms caro que el previsto inicialmente, se produjeron cambios en la concepcin debido a las inesperadas condiciones del subsuelo y a la necesidad de tener en cuenta una serie de aspectos medioambientales no contemplados al principio.

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Proyecto de carreteras Los costes del proyecto aumentaron un 20%, principalmente porque la autoridad encargada de ejecutar el proyecto careca de la experiencia necesaria para un proyecto de estas dimensiones. El clculo de los costes de todos los elementos del proyecto eran errneos pero las imperfecciones slo salieron a la luz durante la fase de las propuestas.

Proyecto de alcantarillado Los costes del proyecto aumentaron un 20%, principalmente al subestimarse los costes y los plazos necesarios por los trabajos de demolicin y excavacin.

Empresa X. Proyecto financiado por una institucin financiera internacional de primer orden (no FEDER) Problemtica Se esperaba que todos los costes de inversin posteriores a los costes de desarrollo inicial fueran cubiertos por la financiacin interna. Por ello, los costes totales de inversin previstos no contenan las inversiones esenciales para el desarrollo posterior del proyecto, ni el plan de inversiones inclua las prdidas de los primeros aos de funcionamiento. Recomendaciones Para una correcta estimacin del plan financiero de un proyecto es necesario establecer un plan de inversiones que recoja todos los costes necesarios para realizarlo, incluidas las prdidas operativas de los aos de arranque. Esto permite que los socios y las instituciones bancarias participantes en la transaccin suministren los fondos necesarios sin depender completamente del efectivo generado interiormente al ao. Es importante que, en estas transacciones, se tome en cuenta el coste financiero estimado durante la fase de arranque y que el 10% de los gastos de capital se incorpore al plan de inversiones bajo una categora de costes imprevistos claramente separada. Aunque la financiacin del proyecto y los acuerdos de garanta prevean generalmente la obligacin por parte del promotor de llenar las lagunas financieras eventuales, los riesgos financieros pueden minimizarse mediante un acuerdo entre los socios, en la fase inicial, que establezca cmo financiar los sobrecostes. La solidez financiera de un inversor estratgico fue esencial cuando se requirieron fondos suplementarios para corregir una obtencin de numerario menor de la prevista con destino a inversiones, as como para financiar los sobrecostes de inversin de capital.

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Gran proyecto CIS (instituciones financieras distintas al FEDER) Razones de los sobrecostes En general, el problema subyacente de los sobrecostes es la falta de experiencia en el sistema CIS combinado con un exceso de confianza en el sistema occidental. Durante las fases de planificacin y desarrollo, el proyecto se contempl excesivamente desde una perspectiva occidental, aplicando una lgica occidental que no tena en cuenta adecuadamente el punto de vista del otro pas y de sus peculiaridades culturales. Se dio escasa importancia a detalles, sin embargo importantes, como los recursos humanos, bienes de equipo para la construccin, logstica y calendario, factores todos influidos por la cultura, la tradicin y las prcticas laborales. Las razones principales de los sobrecostes fueron las siguientes: Falta de experiencia general de los proyectos en el extranjero El promotor y la compaa consultora se basaron excesivamente en las garantas ofrecidas por los socios locales en la agrupacin temporal de empresas (joint venture). El promotor habra debido profundizar ms en el anlisis de la capacidad de construccin de la compaa local, incluyendo su capacidad para suministrar los bienes de equipo prometidos y la mano de obra cualificada, as como en su experiencia precedente. Esta ausencia de investigacin y de continuidad tuvo un impacto importante sobre las obras y sobre el aumento de los costes a lo largo de todo el proyecto. Se subestim por completo la mano de obra local en lo que concierne a su productividad y a su pericia. El promotor y la compaa consultora no verificaron la exactitud de los costes calculados por la compaa local y no presupuestaron la cantidad suficiente de fondos de contingencia a la vista de un calendario de construccin y arranque extremadamente apretado para una operacin de esta envergadura. Concepcin inadaptada de las instalaciones El estudio inicial de viabilidad no fue correcto. Se debieron efectuar cambios finales en los trabajos de ingeniera y en la concepcin para poder dar cabida a mayores equipos y edificios. Se incurrieron en gastos extraordinarios de material, ingeniera, aprovisionamiento, equipos, mano de obra y administracin general a lo largo de todo el proceso de las operaciones. Costes de flete La incorrecta evaluacin de la complejidad del emplazamiento, as como una larga cadena logstica, incrementaron los costes. Los equipamientos que la compaa de construccin local no pudo suministrar tuvieron que ser enviados por va area desde Estados Unidos para atenuar el retraso de las obras. El transporte por ferrocarril previsto en un principio se cambi por un transporte ms caro por avin, y luego por camin, para acelerar la entrega de las piezas de recambio y responder a las necesidades de mantenimiento de las existencias. Subestimacin del coste de las piezas de recambio y de mantenimiento Se subestim la necesidad de reemplazar las piezas y los gastos de mantenimiento durante el ciclo de fabricacin. El retraso en los abastecimientos alarg el almacenamiento de las existencias durante 12 meses en vez de los tres meses previstos inicialmente. Sobrecostes de funcionamiento En la mayora de las ocasiones los sobrecostes provinieron de la mano de obra, el mantenimiento, la energa requerida y del transporte. Los costes de la mano de obra fueron ms elevados de lo previsto y la productividad menos elevada de lo presupuestado. Los mayores costes de mantenimiento se debieron a la sustitucin obligada de un nmero de piezas de recambio mayor que lo presupuestado para este apartado. Las tarifas energticas subieron una vez que el proyecto estaba funcionando.

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B: Prcticas provechosas para el proyecto


En los proyectos que demuestran prcticas idneas, el promotor puede normalmente dar respuestas positivas a las siguientes cuestiones: la competencia del cliente para obtener y dirigir el proyecto es fundamental,

Posee experiencia en contratos de adjudicacin? El cliente y el contratista han trabajado juntos con anterioridad? El cliente ha evaluado los aspectos clave y los captulos de riesgo? El cliente comprende todo y sabe lo que quiere?

B.1 Proyecto de aeropuerto El proyecto consista en la construccin de dos nuevas plantas en la terminal de un aeropuerto por un monto de ms de 35 m. El contrato se adjudic segn la base de Concepcin, Direccin y Construccin. Durante el periodo inicial de 18 meses se llevaron a cabo trabajos detallados de elaboracin del presupuesto. El cliente y el contratista llegaron a un acuerdo sobre el Precio Mximo Garantizado. Los factores clave del xito fueron: una estrecha relacin de trabajo entre cliente y contratista desde el principio, reuniendo al personal ms comprometido y experimentado, una definicin clara del concepto inicial del cliente, un acuerdo previo sobre el presupuesto total del cliente, un tiempo suficiente para que el cliente diera sus instrucciones y efectuara un ejercicio de gestin (que condujo al Precio Mximo Garantizado), la utilizacin de los propios diseadores creadores del cliente (internos) en aspectos especializados, evitndose as los problemas que hubiera podido causar la especificacin, un enfoque flexible durante la fase de concepcin para integrar los cambios eventuales solicitados por el cliente, un acuerdo sobre las especificaciones detalladas del proyecto antes de comenzar los trabajos de construccin, la contratacin por parte del cliente de un jefe de proyecto residente encargado de controlar la interrelacin entre el contratista, la direccin del aeropuerto y el pblico, para desarrollar una buena relacin de trabajo entre todos los miembros del equipo de trabajo, tanto del cliente como del contratista, se procedi a un ejercicio formal durante dos das para su composicin. la colocacin de un equipo experimentado en la direccin del proyecto.

B.2 Proyecto de carreteras El proyecto inclua la construccin de un cruce intercambiador en una carretera importante por un monto estimado en 25 millones de libras. El contrato se adjudic en base a un precio fijo de Concepcin y Construccin. el cliente prepar especificaciones pormenorizadas estableciendo exactamente los requerimientos tcnicos, estticos y contractuales, los calendarios para la preparacin de las licitaciones y la realizacin del proyecto eran realistas, los licitadores se encargaron de realizar estudios en profundidad del sitio, el empleador dio su conformidad para pagar ms por los estudios del subsuelo al reconocer la dificultad de las condiciones fsicas del mismo, el cliente y el contratista haban trabajado juntos con anterioridad, el cliente fue consecuente con las instrucciones dadas y no introdujo variaciones, el cliente puso un equipo experimentado de ingenieros para auditar el sistema QA (garanta de calidad) del contratista y prestar un apoyo continuado en lo que se refiere a nuevas tcnicas de ingeniera y gestin del trfico.

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