APORTES PARA LA CONSTRUCCIN DE LA POLTICA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

LA PERSPECTIVA DEL INSTITUTO GEOGRFICO AGUSTN CODAZZI

Documento para discusin en la Comisin de Ordenamiento Territorial

Subdireccin de Geografa y Cartografa Grupo Interno de Trabajo en Ordenamiento Territorial

Octubre 2012

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

NDICE
PRESENTACIN 1. PROPSITO DE UNA POLTICA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2. LA CONSTRUCCIN DE LA PNOT 2.1. PROCESO DE CONSTRUCCIN 2.2. REFERENCIAS INTERNACIONALES 2.3. ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIN DE LA PNOT 3. DIAGNSTICO BASE PARA LA PNOT 3.1. CARACTERSTICAS DEL TERRITORIO COLOMBIANO 3.1.1. ELEMENTOS FSICO-BITICOS 3.1.2. ELEMENTOS SOCIOCULTURALES 3.1.3. ELEMENTOS ECONMICOS 3.1.4. EL SISTEMA URBANO-REGIONAL 3.2. MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO 3.3. DIAGNSTICO DE CONFLICTOS DE USO DEL TERRITORIO 3.4. DIAGNSTICO DE LA GESTIN DEL TERRITORIO 4. OBJETIVOS, ESTRATEGIAS Y LINEAMIENTOS DE POLTICA TERRITORIAL 4.1. ASPECTOS GENERALES 4.1.1. ASUNTOS DE INTERS NACIONAL 4.1.2. OBJETIVOS DE LA PNOT 4.1.3. ESTRATEGIAS GENERALES 4.2. ASPECTOS ESPECFICOS 4.2.1. POLTICA TERRITORIAL PARA LA PROTECCIN Y CONSERVACIN DE LAS REAS DE ESPECIAL VALOR AMBIENTAL 4.2.2. POLTICA TERRITORIAL PARA EL SISTEMA URBANO-REGIONAL 4.2.3. POLTICA TERRITORIAL PARA LA ADAPTACIN AL CAMBIO CLIMTICO 4.2.4. POLTICA TERRITORIAL PARA LA PROTECCIN DEL PATRIMONIO CULTURAL BIBLIOGRAFA 1 2 4 4 5 7 9 9 9 11 13 15 16 19 21 23 23 23 24 25 27 27 28 29 30 31

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

PRESENTACIN
El Grupo Interno de Trabajo en Ordenamiento Territorial de la Subdireccin de Geografa y Cartografa del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, presenta este documento de Aportes para la construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), respondiendo al compromiso adquirido por la institucin en el marco de su participacin en la Comisin de Ordenamiento Territorial. Los aportes aqu contenidos consisten en bases o fundamentos para construir la PNOT, los cuales reflejan la concepcin que se tiene dicha poltica, construida a partir de discusiones realizadas al interior del grupo de trabajo, el cual se caracteriza por tener una visin interdisciplinaria. El anlisis realizado ha tenido en cuenta los Elementos para la formulacin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial aportados por la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeacin (DNP, 2012). De acuerdo a la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 del 28 de Junio de 2011) la nacin, en coordinacin con los entes territoriales, tiene la competencia de establecer la poltica general de ordenamiento del territorio en relacin a los asuntos de inters nacional, los cuales son definidos explcitamente en el artculo 29 de dicha ley. El documento hace una propuesta de objetivos y lineamientos de poltica territorial para algunos de esos asuntos, con el propsito de abrir la discusin en relacin a la definicin de esos asuntos y a la forma (no a los contenidos) en que la PNOT debe presentar esos lineamientos.

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

1. PROPSITO DE UNA POLTICA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La necesidad de definir una Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) fue establecida en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT)1. Esta constituye la base para la construccin de dicha poltica, ya que da elementos fundamentales para definir los objetivos de la actuacin pblica en materia de ordenamiento territorial. De esta forma, el Estado colombiano reconoce la necesidad de hacer una intervencin sobre los procesos de desarrollo territorial, de manera que este no quede sujeto a los escenarios tendenciales, sino que se busquen escenarios deseados. De acuerdo al artculo 29 de esta ley, la nacin, en coordinacin con los entes territoriales, tiene la competencia de establecer la poltica general de ordenamiento del territorio en relacin a los asuntos de inters nacional. Es as que la PNOT debe definir esos asuntos y dar orientaciones a los entes territoriales del nivel intermedio2 y municipal en relacin a estos. Sin embargo, ms all de lo establecido en la LOOT, la necesidad de contar con una poltica clara de ordenamiento territorial se relaciona con algunos propsitos concretos, los cuales constituyen su justificacin. En primer lugar, la PNOT debe establecer un modelo general de ocupacin del territorio a largo plazo, el cual estructure el territorio nacional como un todo. Se parte del principio de que el desarrollo territorial es el resultado de una interaccin de muchos factores econmicos, sociales y culturales sobre la base del medio natural. Por tanto, un modelo de ocupacin del territorio debe proyectar sobre este las polticas ambientales, econmicas, sociales y culturales vigentes, incluyendo las relacionadas con los asuntos definidos como de inters nacional, articulndolas en forma coherente y en bsqueda de un objetivo integral de desarrollo consecuente con el modelo de desarrollo del pas. De esta forma, la poltica general de ordenamiento constituye la dimensin territorial del desarrollo. La definicin de este modelo territorial general no slo deber respetar sino, ms an, promover la autonoma de las entidades territoriales3 y la capacidad de las regiones de orientar su desarrollo, a partir del reconocimiento de sus necesidades
1

En esta Ley se hace referencia a una Poltica General de Ordenamiento del Territorio como aquella a definir por la nacin en materia de ordenamiento territorial. 2 El nivel intermedio (messo) hace referencia a las regiones, departamentos y provincias. 3 De acuerdo al artculo 286 de la Constitucin Poltica, son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. La ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los trminos de la Constitucin y de la ley.

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

y potenciales, pero buscando un objetivo comn de desarrollo territorial nacional. De esta forma, dicho modelo no constituir un marco rgido, sino un esquema flexible y adaptativo, cuyos lineamientos permitan a los actores pblicos y privados de los diversos sectores tomar decisiones coherentes, complementarias y sinrgicas en trminos territoriales. En segundo lugar, la PNOT debe establecer un conjunto claro de objetivos y criterios que definan la forma en que la sociedad deber hacer uso del territorio, los cuales constituyan una poltica de uso del suelo a tener en cuenta por las regiones, los departamentos y los municipios dentro de sus procesos de planificacin territorial. La funcin especial de estos criterios ser la de definir prioridades en cuanto a los usos ms convenientes del suelo, que sirvan como base para la toma de decisiones por parte de los entes territoriales de los niveles intermedio y municipal, en los casos en los que haya conflictos de intereses entre polticas, programas y proyectos de los diversos sectores: ambiente, minera, energa, infraestructura, gestin del riesgo, desarrollo agrario y rural, turismo, industria, etc.). Finalmente, se considera que la PNOT debe ir ms all de la definicin de una poltica de uso del suelo, para establecer objetivos y estrategias claras, de corto, mediano y largo plazo, para lograr la implementacin de esa poltica y del modelo general de ocupacin del territorio.

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

2. LA CONSTRUCCIN DE LA PNOT
2.1. PROCESO DE CONSTRUCCIN
La elaboracin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial debe ser un proceso de construccin y acuerdo de una visin conjunta de pas, de anlisis, discusiones y toma de decisiones entre los actores que determinan el desarrollo del territorio y que representan los diversos intereses que en l entran en conflicto. Debe partir de la iniciativa de las instituciones del Estado con competencias en materia de ordenamiento territorial, pero con la participacin, no slo de los diferentes sectores pblicos, sino tambin del sector privado, de la academia y de las organizaciones de la sociedad civil, en representacin de la ciudadana. En este sentido, la Comisin de Ordenamiento Territorial es la llamada a dirigir este proceso. Para tal fin, un paso paralelo a la iniciativa del Estado es la identificacin de los actores que son claves para el proceso y para la consecucin de los logros pretendidos por la poltica. Entre estos, algunos actores corresponden a la poblacin beneficiada, mientras que otros actores son determinantes para la toma de decisiones debido a las competencias y los poderes que tienen en materia de ordenamiento del territorio. As mismo, son fundamentales los actores en conflicto de intereses, los cuales tienen grandes poderes sobre el territorio. Estos actores deben ser llamados a un proceso de concertacin sobre las decisiones a tomar para la definicin de un modelo general del territorio y de la poltica de uso del suelo. El proceso mismo de construccin participativa de la PNOT debe definir la forma en que continuar el proceso para su gestin, seguimiento, evaluacin y adaptacin peridica, un proceso que tendr horizontes de corto, mediano y largo plazo, y que deber realizarse tambin bajo un criterio de corresponsabilidad entre las instituciones del Estado con la participacin de la ciudadana. Una base fundamental para sustentar la construccin de la PNOT es lograr una visin integral de la configuracin actual del territorio colombiano, a partir de la identificacin y caracterizacin de los principales elementos estructurantes y de las problemticas territoriales existentes en el pas y las regiones. Los elementos estructurantes son un conjunto de elementos constitutivos del territorio, naturales o de origen antrpico, que se relacionan en sistemas con lgicas propias, y que pueden delimitarse de acuerdo a diferentes modelos conceptuales. El objetivo principal del anlisis, como en un ejercicio de ordenamiento territorial, debe ser el de identificar las potencialidades, los condicionantes y las restricciones para el desarrollo territorial, a nivel nacional y regional, as como los conflictos existentes que deben ser resueltos y las fuerzas motrices que llevan a configurar el territorio.

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Los resultados de este proceso pueden plasmarse en un Modelo de Territorio Actual, logrado a partir de un anlisis sistmico del territorio, es decir que incluya un estudio de la composicin, la estructura, las interrelaciones, las funciones, los procesos y las dinmicas que en l se dan. Este anlisis debe incluir una superposicin espacial de cmo las diferentes polticas y normas sectoriales existentes se plasman en los diferentes mbitos de la geografa nacional, con el fin de encontrar conflictos de intereses y vacos. As mismo, deber buscar la comprensin de cmo se integran las diferentes visiones de territorio formuladas en los departamentos y regiones del pas. As mismo, el proceso anlisis previo requiere abordar un diagnstico de la gestin en materia de ordenamiento territorial. Aunque desarticulados, en Colombia existen diversas normas e instrumentos para el ordenamiento territorial, y se hace necesaria una evaluacin sistemtica que d cuenta de cul ha sido el impacto de su creacin, pasando por sus niveles de implementacin, su calidad y eficacia para la ordenacin del territorio. Por su parte, el proceso prospectivo de concertacin de un modelo general de territorio y de poltica de uso del suelo debe tener en cuenta escenarios futuros que constituyan condicionantes para el desarrollo territorial, derivados de la probable evolucin de procesos tales como la entrada en vigor de los tratados comerciales, el cambio climtico, la internacionalizacin de la economa, el conflicto armado y los negocios ilcitos, y los cambios geopolticos y econmicos globales.

2.2. REFERENCIAS INTERNACIONALES

Con el fin de identificar elementos de gua para la formulacin de una poltica nacional de ordenamiento, se hizo una revisin de algunas referencias internacionales. El Reino Unido, Espaa y Francia constituyen referentes internacionales en materia de planificacin del territorio, especialmente debido a que sus sistemas de ordenamiento tienen una larga historia de adaptacin y evolucin a las nuevas circunstancias econmicas y sociales y de actualizacin a partir de las experiencias previas. Estos sistemas han evolucionado desde los orgenes del urbanismo a finales de siglo XIX, haciendo grandes aportes al tema de la planeacin y el ordenamiento territorial, algunos de los cuales fueron incorporndose al naciente ordenamiento territorial en Colombia. En el caso del Reino Unido, la introduccin de Lineamientos Nacionales de Poltica (National Policy Guidelines - NPG) se inicia en 1976, con los propsitos, entre otros, de identificar y definir los tipos de desarrollo y su localizacin que pueden ser temas de inters nacional relevantes para la ordenacin de los usos del suelo en el nivel local, definir los temas nacionales de usos del suelo que deben ser tenidos en cuenta por las autoridades locales en los reportes regionales, planes de estructura y planes locales, y de explicar los criterios que se tendrn en cuenta para la aprobacin de licencias de uso del suelo en reas de inters Nacional (Ministry of Housing and Local Government, 1970). Los primeros NPG de 1976 evolucionaron hasta ser integrados en el Marco de Planeacin Nacional (National Planning Framework - NPF), el cual debe ser tenido

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

en cuenta para la planeacin regional y local en Escocia, Gales e Irlanda del norte. El NPF escocs, por ejemplo, establece en trminos gruesos, en forma de esquemas y diagramas, cmo los ministros consideran que el desarrollo y uso de la tierra puede y debe ocurrir en 20 aos. Sin embargo, este es un marco no prescriptivo, y ms bien constituye un conjunto de consideraciones claves para enmarcar la poltica y el sistema de ordenamiento territorial, con el fin de que se tenga en cuenta al decidir sobre los permisos del uso del suelo (Ministry of Housing and Local Government, 1970). En Francia, por su parte, el ordenamiento territorial se entiende como estrategia integrada para el desarrollo econmico, social y territorial, y diferencia claramente la planificacin espacial de la planificacin sectorial. Tiene los propsitos principales de buscar la distribucin equilibrada de las actividades en el territorio y el mejoramiento de la accesibilidad y la centralidad de las ciudades, la distribucin equitativa de la infraestructura y el equipamiento en todo el territorio, y la promocin del desarrollo de reas industriales en declive y de las actividades econmicas rurales (von Hildebrand, 1995, citado por Massiris A, 2010). Por ltimo, en Espaa la gestin del ordenamiento territorial se realiza a partir de cuatro niveles territoriales: nacional, regional, subregional y local. La Ley del Suelo prev un marco normativo general para el territorio y una estructura jerrquica de planes que va desde el plan nacional, planes directores territoriales de coordinacin, planes generales municipales y planes especiales, entre otros. El ordenamiento territorial espaol est descentralizado en el nivel regional, como efecto de la Constitucin de 1978, que transfiri las competencias de ordenamiento a las Comunidades Autnomas. Las regiones establecen sus propias leyes sobre ordenacin del territorio, planificacin y urbanizacin, sin menoscabo de las competencias de la nacin, lo cual hace difcil hablar de un sistema nacional integrado (Moya Luis et.al. 1999). Generalmente, los planes regionales definen medidas de proteccin del medio ambiente, determinan las infraestructuras y establecen mecanismos de integracin de las polticas. En el nivel subregional, las provincias representan un papel subsidiario en el ordenamiento territorial. En el nivel local, los municipios tienen la competencia de la planificacin de los usos del suelo, en cuanto a su ocupacin y uso, as como la reglamentacin de la construccin. Los planes municipales tienen fuerza de ley y son de obligatorio cumplimiento (Moya Luis et.al. 1999). Al hacer un anlisis de la regulacin y los sistemas de estos pases, se encuentra que estos tienen un carcter multiescalar o multinivel, y se orientan hacia el ordenamiento territorial regional y la expedicin de polticas o lineamientos nacionales de ordenamiento como marco orientador o de referencia para los planes regionales y locales, y que la legislacin establece los procesos, los instrumentos y sus contenidos, para que los planes locales concreten en el territorio el modelo de ocupacin mediante el control de los usos del suelo. Las polticas nacionales de ordenamiento del territorio se concentran en los asuntos que son de inters nacional, tales como la proteccin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales, la localizacin de proyectos estratgicos

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

de infraestructura, el sistema de ciudades, y la conservacin y proteccin de reas de importancia histrica y cultural. De importancia fundamental es el sistema de apoyo tcnico unificado, continuo y eficiente a las entidades territoriales encargadas de la formulacin de los planes, mediante la divulgacin de documentos conceptuales, guas tcnicas y orientaciones de poltica.

2.3. ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIN DE LA PNOT

La Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial sent las bases para la construccin de la PNOT, y es en s una poltica de ordenamiento, ya que orienta la actuacin del Estado en este sentido. Entre las directrices polticas que define la LOOT sobresalen los principios rectores definidos en el artculo 3, con base en los principios constitucionales. Algunos de ellos constituyen claros objetivos de ordenamiento y desarrollo territorial. Son los siguientes: Soberana y unidad nacional. Autonoma Descentralizacin. Integracin. Regionalizacin. Sostenibilidad. Participacin. Solidaridad y equidad territorial. Diversidad. Gradualidad y flexibilidad. Prospectiva. Paz y convivencia. Asociatividad. Responsabilidad y transparencia. Equidad social y equilibrio territorial. Economa y buen gobierno Multietnicidad.

De este conjunto de principios consideramos resaltar los siguientes: La poltica de ordenamiento territorial promover la participacin, concertacin y cooperacin para que los ciudadanos tomen parte activa en las decisiones que inciden en la orientacin y organizacin territorial. Solidaridad y equidad territorial: Con el fin de contribuir al desarrollo armnico del territorio colombiano, la Nacin, las entidades territoriales y las figuras de integracin territorial de mayor capacidad poltica, econmica y fiscal, apoyarn aquellas entidades de menor desarrollo relativo en procura de garantizar el acceso equitativo a las oportunidades y beneficios del desarrollo, para elevar la calidad de vida de la poblacin. Prospectiva: El ordenamiento territorial estar orientado por una visin compartida de pas a largo plazo, con propsitos estratgicos que guen el tipo de organizacin territorial requerida. Asociatividad: El ordenamiento territorial propiciar la formacin de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integracin territorial para producir economas de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecucin de objetivos de desarrollo econmico y territorial comunes. Equidad social y equilibrio territorial: La Nacin y las entidades territoriales propiciarn el acceso equitativo de todos los habitantes del territorio Participacin:

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial colombiano a las oportunidades y beneficios del desarrollo, buscando reducir
los desequilibrios econmicos, sociales y ambientales existentes entre las regiones. Paz y convivencia: El ordenamiento territorial promover y reconocer los

esfuerzos de convivencia pacfica en el territorio e impulsar polticas y programas de desarrollo para la construccin de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del Estado. Diversidad: El ordenamiento territorial reconoce las diferencias geogrficas, institucionales, econmicas, sociales, tnicas y culturales del pas, como fundamento de la unidad e identidad nacional, la convivencia pacfica y la dignidad humana.
Estos propsitos generales no excluyen estrategias de desarrollo diferenciado, derivadas de la no homogeneidad del territorio, pero sealan un claro direccionamiento paraa que el desarrollo beneficie a todos los habitantes del pas. Otra base importante para la elaboracin de una PNOT es la normatividad existente en materia de ordenamiento territorial. Lo establecido en la Ley 388 de 1997, el Decreto 3600 de 2007, la Ley 614 de 2000, el Decreto 3680 de 2011, el Decreto 1729 de 2002 y el Decreto 1640 de 2012, entre otros, constituye la base normativa actual del ordenamiento territorial en el pas y el punto de partida para la constitucin de un sistema de ordenamiento territorial nacional. Ya que una poltica pblica de ordenamiento territorial es transversal a las polticas sectoriales, y ya que busca articularlas e integrarlas, complementndolas y hacindolas compatibles y coherentes en el territorio, la construccin de la PNOT debe incorporar elementos de cada una de ellas, y al mismo tiempo, sus directrices deben cobijar aquellas directrices, planes, programas, proyectos y actuaciones que conforman esas polticas sectoriales. Teniendo en cuenta que el ordenamiento constituye la dimensin territorial del desarrollo, la poltica pblica territorial debe establecer cul es relacin con los planes de desarrollo vigentes. En Colombia, es el Plan Nacional de Desarrollo (PND) que se elabora para cada periodo de administracin pblica el que refleja cuales sern las polticas, principalmente a corto plazo, que orientarn la gestin del Estado. Este ser una de las bases para la identificacin de esas polticas y para la definicin de la PNOT como tal, la cual deber establecer claramente cul ser su relacin con el PND, y como ser su actualizacin en funcin de este. De otro lado, la PNOT debe definir criterios para la solucin de los conflictos territoriales entre polticas sectoriales previamente identificados, especialmente en forma de prioridades de uso del suelo y ocupacin del territorio, que a la vez prevengan la generacin de nuevos conflictos. De la misma manera, la PNOT deber integrar y hacer compatibles entre s y con el modelo nacional las visiones territoriales formuladas en distintos departamentos y regiones del pas. En este sentido, hay significativos procesos que han venido observando el territorio desde su propia perspectiva, formulando propuestas y planes de accin. Estos procesos regionales ofrecen no solo un valioso conjunto de informacin y anlisis, sino que manifiestan los intereses y expectativas de desarrollo de las regiones colombianas.

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

3. DIAGNSTICO BASE PARA LA PNOT

De acuerdo a lo dicho sobre el proceso de construccin de la poltica, en esta seccin se presentan algunos elementos que corresponden al diagnstico de partida del proceso. No se trata de una revisin exhaustiva, sino de una ilustracin del tipo de aspectos que comprenderan un diagnstico de este tipo. El territorio es el resultado de la confluencia de fuerzas muy diversas. Entre estas se encuentran aquellas fsico-biticas que dan forma al medio natural (procesos geolgicos, factores climticos e hidrolgicos, procesos ecolgicos, etc), y tambin aquellas relacionadas con el desarrollo de las sociedades humanas, considerando desde los aspectos culturales, pasando por los econmicos, hasta el desarrollo de la infraestructuras de todo tipo (centros poblados, vas y grandes proyectos productivos, entre otros). Sin embargo, algunas de estas fuerzas motrices sobresalen entre las dems. En Colombia, por ejemplo, la economa de mercado es una fuerza motriz determinante de los usos del suelo, de la configuracin urbano-regional y de la implementacin de grandes proyectos productivos y de infraestructura.

3.1. CARACTERSTICAS DEL TERRITORIO COLOMBIANO

3.1.1. ELEMENTOS FSICO-BITICOS
Los componentes fsicos y biticos del territorio constituyen el soporte de las actividades y la fuente de recursos naturales sobre la cual la sociedad se desarrolla. Diversos son los factores de este tipo que, interdependientes entre s, estructuran el territorio colombiano. Fisiogrficamente, las 3 secciones de la Cordillera de los Andes, los 2 grandes valles interandinos del Magdalena y el Cauca, las planicies fluviales de la regin Caribe, incluyendo el delta interior de la gran cuenca Magdalena-Cauca, las extensas llanuras en la Orinoqua, la vasta Amazona y el Choco Biogeogrfico constituyen elementos estructurantes del territorio, sin olvidar la presencia de costas sobre los ocanos Pacfico y Atlntico. Con estos elementos se interrelacionan estrechamente los factores climticos. Por su localizacin geogrfica, Colombia posee un clima tropical en el que la temperatura y la duracin del da no varan significativamente a lo largo del ao, y donde las estaciones estn marcadas por el rgimen de lluvias, el cual es predominantemente bimodal debido a la fluctuacin de la Zona de Convergencia Intertropical. Estas condiciones, en interaccin con los factores fisiogrficos, llevan a la presencia de una diversidad climtica importante, determinada principalmente por los pisos trmicos en las cordilleras y por diferentes condiciones de humedad. Estas condiciones son determinantes tambin de otros elementos estructurantes del territorio, tales como la hidrografa, los suelos, la vegetacin y la fauna. Las

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

cuencas hidrogrficas constituyen mbitos geogrficos fundamentales para la ordenacin ambiental del territorio, ya que en ellas las estrechas interrelaciones entre el clima, el ciclo hidrolgico, los suelos y la vegetacin se vuelven evidentes, teniendo al sistema hdrico como eje articulador. En Colombia se reconocen 5 grandes Megacuencas o reas hidrogrficas4 que son: Magdalena-Cauca, Caribe, Orinoco, Amazonas y Pacifico, divididas en 42 zonas hidrogrficas (figura 1). Por su parte, las caractersticas del componente bitico estn tan estrechamente relacionadas con los factores fisiogrficos, que su definicin en el espacio no puede separarse de estas. Los biomas (figura 2) son grandes ambientes con caractersticas biofsicas homogneas, ubicados dentro de una misma formacin biogeogrfica y por tanto pueden considerarse como conjuntos de ecosistemas terrestres afines por sus rasgos estructurales y funcionales, los cuales se diferencian por sus caractersticas vegetales, asociadas a sus condiciones climticas de temperatura y humedad (IDEAM, IGAC, IAvH, INVEMAR, SICHI e IIAP, 2007). Entre los elementos fsico-biticos son de especial relevancia para el ordenamiento territorial las amenazas de origen natural (en algunos casos potenciadas por influencia antrpica), tales como las remociones en masa (figura 3), las inundaciones y las amenazas ssmicas y volcnicas, las cuales constituyen restricciones o condicionantes para la ocupacin del suelo.

Figura 1. Cuencas hidrogrficas. IDEAM, 2002; IGAC, 2010.

Figura 2. Biomas. IDEAM, IGAC, IAvH, INVEMAR, SICHI e IIAP (2007); IGAC (2010).

Figura 3. Amenaza por remocin en masa. Ingeominas, 2003; IGAC, 2010.

Reconocidas as por el Decreto 1640 de 2012.

10

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

3.1.2.

ELEMENTOS SOCIOCULTURALES

Son muchos los factores de tipo sociacultural que configuran el territorio, los cuales constituyen a la vez una expresin del desarrollo actual y una estructura de conflictos, potenciales y condicionantes para el desarrollo futuro. Como elementos estructurantes bsicos tenemos variables demogrficas como la distribucin de la poblacin en el territorio, sus densidades (figura 4) y tasas de crecimiento.

Condiciones sociales
Como caracterizadores del desarrollo social se manejan variables relacionadas con sus condiciones de acceso a servicios de salud, educacin, energa, acueducto y alcantarillado, entre otras. Existen indicadores que sintetizan esas condiciones de desarrollo y que se pueden espacializar, tales como el ndice de Calidad de Vida (ICV) y el ndice NBI (Necesidades Bsicas Insatisfechas - ver figura 5). Todas estas condiciones demogrficas y sociales no son estticas, ms bien constituyen procesos dinmicos, cuyas tendencias y fuerzas motrices deben ser identificadas como condicin para actuar sobre ellas. En Colombia, estas variables dejan ver claros desequilibrios en el desarrollo social de las diferentes regiones. En este sentido, no se puede olvidar lo determinante que ha sido el conflicto armado presente en el territorio desde mediados de siglo XX.

Figura 4. Densidad poblacional. Fuente: DANE, 2005; IGAC, 2009.

Figura 5. NBI 2005. Fuente: DANE, 2005; IGAC, 2009.

11

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial Pertenencia tnica
Otro aspecto social estructurante del territorio es la distribucin de la pertenencia tnica de la poblacin y de sus territorios colectivos. Se distinguen grupos como los afrocolombianos, raizales, palenqueros, rom o gitanos, pueblos indgenas, comunidades campesinas, mestizos y comunidades originadas en migraciones externas, las cuales enriquecen el mosaico cultural del pas. La vitalidad de la cultura colombiana radica precisamente en esta diversidad, el patrimonio ms valioso de la nacin. De acuerdo con el censo del 2005, viven en el territorio nacional 84 pueblos indgenas distribuidos en 704 territorios colectivos conocidos como resguardos. As mismo, existe una poblacin afrocolombiana con una participacin superior al 10% del total y hay ms de 150 territorios colectivos de comunidades negras tradicionales en la regin del Pacfico. De la misma forma, se identifican comunidades rom o gitanas, ms de 60 lenguas nativas e innumerables comunidades locales de poblacin campesina.

Figura 6. Concentracin de poblacin afro-colombiana. ICANH, MinCultura, IGAC (2012)

Figura 7. Concentracin de poblacin indgena. ICANH, MinCultura, IGAC (2012)

Figura 8. Territorios de propiedad colectiva tnica ICANH, MinCultura, IGAC (2012)

reas de Inters Histrico y Cultural

La Ley 1185 de 2008, en su artculo 4, estipula: La poltica estatal en lo referente al patrimonio cultural de la Nacin tendr como objetivos principales la salvaguardia, proteccin, recuperacin, conservacin, sostenibilidad y divulgacin del mismo, con el propsito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro. Actualmente, el Ministerio de Cultura reporta 1046 bienes patrimoniales materiales y 8 bienes inmateriales de inters cultural registrados, los cuales debern ser identificados y protegidos por las entidades territoriales e incorporados en los instrumentos de planeacin del nivel nacional, regional, departamental y municipal.

12

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Figura 9. Sitios arqueolgicos. ICANH, MinCultura, IGAC (2012)

Figura 10. Bienes patrimoniales inmateriales. ICANH, MinCultura, IGAC (2012)

Figura 11. Bienes patrimoniales materiales. ICANH, MinCultura, IGAC (2012)

3.1.3.

ELEMENTOS ECONMICOS

La economa es tal vez la fuerza primordial que determina los patrones de uso y ocupacin del territorio por los grupos humanos. Desde las sociedades recolectoras, y luego las sociedades agrcolas, industriales hasta las basadas en tecnologa, el dominio territorial, la localizacin en puntos del espacio geogrfico, ha estado directamente ligado a la produccin de bienes y servicios. En Colombia, fenmenos como la explotacin y comercializacin del oro durante la colonia, la economa del caf, la generacin de economas de escala, la concentracin de los factores de produccin, las industrias y las empresas y la internacionalizacin de la economa, siempre ligados a la configuracin del sistema de conexiones fluviales, terrestres y martimas, han sido determinantes para la configuracin del sistema de ciudades y de los usos del suelo. Actualmente, la explotacin de hidrocarburos (figura 12) y de minerales como el carbn, el oro (figura 13), la plata y el ferronquel vuelven a jugar un importante rol en el pas. La distribucin geogrfica de los yacimientos, as como de los centros de procesamiento y exportacin, tiene una importante incidencia en la configuracin del territorio, en su ocupacin y en el desarrollo de la infraestructura de transporte, con impactos en las condiciones sociales y ambientales. Por otro lado, la produccin agropecuaria (figura 14) est en buena parte determinada por las aptitudes de los suelos, la localizacin de los centros de consumo y de exportacin, las condiciones de los mercados interno y externo, y la infraestructura de transporte, energa y riego.

13

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Figura 12. Zonas de explotacin petrolera. Fuente: UPME, 2006; IGAC, 2009.

Figura 13. Produccin minera de oro. Fuente: UPME, 2008; IGAC, 2009.

Figura 14. Produccin agrcola de los principales productos. Fuente: MADR, 2008; IGAC, 2009.

Figura 15. Producto Interno Bruto departamental. Fuente: DANE, 2005; IGAC, 2009.

14

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Por su parte, el desarrollo industrial ha tenido importantes cambios en Colombia durante el ltimo siglo. Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena y Bucaramanga, as como otras ciudades intermedias, han tenido periodos de mayor o menor dinamismo relativo en la produccin industrial del pas, ligadas siempre a su relacin con el los mercados interno y externo. La fragmentacin del pas en regiones relativamente aisladas, a causa de factores fisiogrficos, seguramente influy en la aparicin de industria en un buen nmero de ciudades grandes e intermedias, que podan atender a sus mercados locales bajo condiciones de proteccin natural.

3.1.4.

EL SISTEMA URBANO-REGIONAL

La poblacin ubicada en ncleos urbanos conforma una red de asentamientos de muy diversos tamaos y funciones, que estructura los espacios regionales circundantes (ver figura 16). En estos ncleos se localizan las actividades secundarias y terciarias, industria y servicios. Su tamao poblacional, est asociado a la complejidad y escala de las funciones que proveen. Los pequeos centros de servicios rurales son el sitio de intercambio de los bienes agrcolas producidos en su entorno y el lugar de provisin de los servicios bsicos: escuelas, centros de salud y comercio al por menor de bienes e insumos esenciales. Los centros subregionales, adems cumplir con estas funciones primarias, son el Figura 16. reas de influencia y jerarqua de punto de localizacin del comercio las metrpolis regionales. Fuente: ms especializado y de servicios de Gobernacin de Antioquia, 2006. mayor complejidad en educacin, salud, justicia y actividades manufactureras. En los centros subnacionales y la capital se ubican las actividades ms especializadas, que requieren mercados o espacios de cobertura muy amplios para ser eficientes. Por otra parte, las regiones muy jvenes en cuanto a sus procesos de ocupacin usualmente carecen de una estructura consolidada de funciones urbano regionales. Se caracterizan entonces por la llamada falta de presencia del Estado. La recin asentada poblacin no dispone de adecuados servicios de educacin, salud, seguridad, justicia. La infraestructura urbana es casi inexistente y la oferta de vivienda no responde a la creciente demanda.

15

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Un componente importante del sistema urbano-regional es la infraestructura de conectividad, la cual constituye un factor crtico para la productividad y la competitividad econmica. Esta abarca las redes para el transporte de pasajeros y de carga, as como las conexiones de los sistemas de energa (elctrica, gas, etc.) y de comunicaciones. En Colombia, los modos de transporte han evolucionado ligados a su desarrollo tecnolgico y a los tipos y localizacin de la produccin (minera, agrcola, industrial). De una preponderancia del modo fluvial, durante la colonia y el primer siglo de la repblica, se paso al modo frreo en la primera mitad del siglo XX. En la segunda dcada de ese siglo, el notable desarrollo de la aviacin colombiana le permiti tomar una parte significativa del transporte de personas. La paulatina mejora de la red de carreteras termin por integrar las reas ms desarrolladas del territorio nacional, pero con evidentes falencias y vulnerabilidades. Hoy en da el transporte interno del pas se realiza de manera primordial a travs de los modos carretero y areo. Los intentos por reactivar los modos frreo y fluvial no han tenido xito, con la importante excepcin del transporte de carbn por ferrocarril hacia los puertos en el Caribe. Muy recientemente, se han reactivado los esfuerzos en este sentido.

3.2. MODELO ACTUAL DEL TERRITORIO

Desde sus propias perspectivas, diversos autores han estudiado procesos con incidencia en la configuracin territorial de Colombia. Algunos de esos anlisis no solo identifican la evolucin histrica y los factores que la definen, sino que adelantan escenarios posibles para el futuro. Los componentes bsicos de la actual estructura territorial han sido propuestos por diferentes estudios, desde diferentes perspectivas: fsico-bitica, econmica, poltico-administrativa, social, etc5. Menos frecuentes son los ejercicios de integracin de visiones sectoriales para avanzar en la comprensin del proceso de configuracin espacial del territorio colombiano. Entre los ms notables y sistemticos est el elaborado durante la administracin 1966-1970, que culmin en el proyecto de regionalizacin de 1970. El modelo no solo identific regiones, sino que estableci una jerarquizacin del sistema urbano del pas (figura 17). Posteriormente, a raz de la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991, el resultado de la actividad de la primera Comisin de Ordenamiento Territorial, realizada durante tres aos6 en el IGAC con la direccin del socilogo Orlando Fals Borda, culmin con una propuesta de reorganizacin

Entre los muchos autores que han analizado la dimensin espacial del desarrollo desde diversos puntos de vista estn, a manera de ejemplo, R. Dolmatoff (periodo prehispnico), J.O. Melo (periodo colonial), A. Tirado Meja (economa), G. Colmenares (evolucin histrica), S. Kalmanovitz (agro), J.A. Ocampo (industria), S. Jaramillo y L. Cuervo (industria, desarrollo urbano, configuracin territorial), E. Reveiz (desarrollo urbano, regionalizacin), O. Fals Borda (sociologa, regionalizacin), J.P. Deler (configuracin territorial), A. Mendoza (configuracin territorial), E. Guhl (ambiente, geografa). 6 Entre enero de 1992 y diciembre de 1994.

16

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

territorial para Colombia, con efectos poltico-administrativos, que el Congreso no adopt (figura 18).

Figura 17. Modelo de regionalizacin 1970. Fuente: DNP, 1969.

Figura 18. Modelo de regionalizacin COT 1994. Fuente: COT, Boletn No. 29, Diciembre de 1994.

Los ejercicios de regionalizacin y en particular el de la primera Comisin de Ordenamiento Territorial, se soportan en detallados anlisis de la estructura y funcionamiento del territorio. Estos y otros ejercicios deben ser recuperados y evaluados, dentro de su perspectiva temporal, como un valioso sustento para la formulacin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial. La representacin cartogrfica es fundamental para comprender las relaciones de elementos en un espacio geogrfico y apoyar la sustentacin de las hiptesis formuladas. Esa representacin usualmente se presenta en forma de diagramas esquemticos o coremas (ver figura 19) que, como modelo o abstraccin de la realidad, incluyen solo los elementos esenciales que configuran el espacio nacional.

Figura 19. Ejemplo de un esquema simple del territorio actual. Fuente: J.P. Deler, citado por L.C. Jimenez.

17

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Como una simple y parcial enumeracin de aspectos que caracterizan el territorio colombiano en su situacin actual, citamos los siguientes: Una alta disparidad en los niveles de desarrollo entre las regiones, que se refleja en grandes variaciones en los indicadores sociales, en la productividad y en la infraestructura construida. Una regin central andina, en parte definida por el tringulo Bogot Medelln Cali, que concentra la poblacin y las actividades econmicas y con un grado relativamente ms alto en las condiciones de vida y en el desarrollo del capital humano. Un desarrollo urbano importante en la costa atlntica, en torno a los puertos de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta, con marcadas funciones como centros de importacin exportacin, de industria y de turismo. Unos ejes de conectividad por el modo de transporte carretero, que enlazan la regin central andina con los centros de exportacin importacin, tanto martimos en las costas Caribe y pacfica como terrestres en las fronteras con Venezuela y Ecuador. Unas regiones perifricas, en el occidente (regin pacfica), en el oriente (Orinoquia) y suroriente (Amazonia) y en cierta medida en el norte (parte de la regin Caribe). Una regin Caribe con grandes contrastes entre zonas dinmicas (el corredor costero Santa Marta Barranquilla Cartagena) y zonas deprimidas. Un sistema de ciudades bastante estructurado, con un centro nacional con primaca creciente (Bogot) balanceado por centros subnacionales (Medelln, Cali, Barranquilla) y una red de ciudades intermedias. Un conjunto de enclaves econmicos, generalmente basados en actividades mineras (p.ej. carbn, petrleo y ferronquel) con un limitado efecto de jalonamiento en las regiones circundantes. reas muy significativas para los procesos ecolgicos y como proveedoras de bienes y servicios ambientales, bajo diversos grados de presin (pramos, Orinoquia, Amazonia, Choc, etc.). Dos grandes reas martimas, en el Atlntico y el Pacfico, con bajos niveles de aprovechamiento econmico, en la primera de las cuales se localiza un importante nodo turstico (San Andrs). Relativo aislamiento entre las regiones atlntica y pacfica, con un enlace continental (canal de Panam). Aislamiento con respecto a Brasil, la mayor economa regional. Algunas de estas caractersticas pueden ser consideradas como positivas, otras neutras, otras negativas. El proceso de formulacin de la poltica de ordenamiento debe avanzar en la identificacin del conjunto de factores y elementos que definen y estructuran el territorio, as como su carcter: potencialidades, condicionantes o conflictos.

18

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

3.3. DIAGNSTICO DE CONFLICTOS DE USO DEL TERRITORIO

La problemtica central del ordenamiento territorial es prevencin y resolucin de los conflictos de uso del territorio, los cuales son las discrepancia entre el uso que el hombre hace actualmente del medio natural y el uso que este debera tener de acuerdo con sus potencialidades y restricciones. La evaluacin de este tipo de conflicto ambiental puede responder a varios criterios metodolgicos. En el ao 2002 el IGAC, conjuntamente con CORPOICA, termin el proyecto de definicin, delimitacin y cuantificacin de los Conflictos de Uso de las Tierras en Colombia, a una escala exploratoria de 1:500.000. Para tal fin, ese estudio tuvo en cuenta solamente criterios biofsicos, con un alcance dirigido bsicamente al sector agropecuario. En el ao 2008 el IGAC suscribi un convenio marco de cooperacin especial con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), IDEAM, CORPOICA, INCODER, UAESPNN, INGEOMINAS, IAvH, INVEMAR y SINCHI, con la colaboracin de DNP, DANE, ICA, ICANH, ANH, CCI, Conservacin Internacional, ASOCARS, CIAT, FEDECAFE y FEDEARROZ, con el objetivo de generar, espacializar, validar y divulgar la informacin bsica relacionada con los conflictos de uso del territorio colombiano, con el fin de aportar elementos esenciales y actualizados para la formulacin de polticas, reglamentacin y planificacin del territorio (IGAC (Coord. Tec.), 2012). A continuacin se presentan los principales resultados de este trabajo coordinado por la Subdireccin de Agrologa del IGAC. Como resultado final el estudio gener el Mapa de Conflictos de Uso del Territorio Colombiano (figura 20), identificando los siguientes tipos de conflictos:
Tipo de conflicto rea (ha) % rea continental 77176.828 67,60% Uso adecuado7 8 17847.401 15,63% Sobreutilizacin 14946.997 13,09% Subutilizacin9 Zona urbana 222.818 0,20% Indeterminado (por nubes) 3980.757 3,49% Total 114174.800 100% Tabla 1. Conflictos de uso del territorio colombiano (IGAC (Coord. Tec.), 2012).

Tierras donde la demanda de la poblacin colombiana guarda correspondencia con la oferta ambiental dominante. 8 Tierras en las cuales los agroecosistemas predominantes sobrepasan la capacidad natural productiva del sistema natural. 9 Tierras donde la demanda ambiental es menos intensa que su mayor capacidad productiva, razn por la cual no cumplen con la funcin social y econmica establecida por la Constitucin Nacional, cuyo fin es el de proveer de alimentos a la poblacin y satisfacer sus necesidades bsicas.

19

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Figura 20. Mapa de Conflictos de Uso del Territorio Colombiano (IGAC (Coord. Tec.), 2012).

Los conflictos de sobreutilizacin por actividades agropecuarias suman 13406.289 ha (11.74% del pas), y se subdividieron en tres grados: ligeros (465.102 ha = 0.4%), moderados (4108.523 ha = 3.6%) y severos (8832.664 ha = 7.7% del rea continental y 50% de las tierras con conflictos por sobreutilizacin). Dentro de los conflictos por sobreutilizacin tambin se encuentran los conflictos por uso inadecuado, identificados en los ecosistemas de pramo, los cuales

20

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

suman un total de 935.311 hectreas (0,82% del pas). En reas pantanosas se identificaron conflictos por presencia de cultivos transitorios, permanentes y pastos, que suman un total de 969.622 hectreas (0.9% del pas) y que consisten principalmente en zonas de humedales, cinagas y pantanos donde el hombre utiliza los suelos para el establecimiento de sistemas de produccin en poca de verano. Por su parte, los conflictos por actividad minera se encuentran principalmente en reas de ros, pramos y cinagas, y suman un total aproximado de 44.500 hectreas (0,04% del pas). Este tipo de conflicto comprende tambin las 1000.554 ha de ttulos mineros y 489.995 ha de explotacin de hidrocarburos (en total 1490.550 ha) ubicadas sobre tierras que por su clasificacin agrolgica (II, III y IV) son calificadas como de alta capacidad para la produccin de alimentos y fibras. Tambin se presentan conflictos por presencia de actividades agropecuarias, agroforestales o forestales de produccin en reas protegidas, las cuales gozan de restricciones para el aprovechamiento de los recursos naturales con base en las disposiciones legales vigentes. Estos conflictos suman 3790.016 ha que corresponden al 24% de las reas protegidas en Colombia, de las cuales 51,6% se asocia a actividades pecuarias y 48% a actividades agrcolas. Entre estos, el 45% (1,7 millones de ha) de los conflictos se presentan en reas del Sistema de Parques Nacionales, el 43% (1639.204 ha) en reas de Parques Naturales Regionales y el 4,15% (157.370 ha) en reas de Reserva Forestal.

3.4. DIAGNSTICO DE LA GESTIN DEL TERRITORIO

Cmo se mencion anteriormente, el diagnstico base para la formulacin del modelo general del territorio y de la poltica nacional de ordenamiento debe abordar tambin la gestin pblica de los asuntos territoriales. Como lo dice DNP (2012), el pas ha carecido de una poltica territorial con visin de largo plazo, con capacidad de intervenir frente a una organizacin territorial y localizacin de actividades derivadas principalmente de las fuerzas del mercado, y son pocos los logros de los esfuerzos de planificacin y regulacin del territorio. La gestin en materia de ordenamiento del territorio puede entenderse en trminos de diferentes actividades: legislacin, planificacin, implementacin de planes e instrumentos, control y seguimiento, evaluacin de resultados y ajuste de los instrumentos. En materia de legislacin, son varias las normas que se han establecido para el ordenamiento del territorio. Entre estas, tal vez las ms importantes son la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial del 2012, la Ley 388 de 1997, la cual estableci la obligatoriedad de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) municipal y las determinantes de ordenamiento, y el Decreto 3600 de 2007, que reglament dichas determinantes en lo concerniente al suelo rural. Por su parte, los Decretos 1729 de 2002 y 1640 de 2012 reglamentaron lo relacionado con los instrumentos de ordenacin de cuencas hidrogrficas. Sin embargo, el sistema normativo existente no asegura un adecuado ordenamiento del territorio, ya que adolece de varias debilidades. En primer lugar, es posible afirmar que estas normas representan elementos sueltos que no

21

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

constituyen un sistema integrado. Por otra parte, la mayora de disposiciones existentes se refieren a los instrumentos y a las competencias en materia de planificacin, y poco dicen sobre la forma de gestionar lo dispuesto en esos planes e instrumentos. Adems, no ha sido clara la relacin entre los conceptos de ordenamiento ambiental, relacionado principalmente con la ordenacin de cuencas, y el ordenamiento territorial, en marcado en los territorios municipiales. En materia de planificacin, los POT municipales son los principales instrumentos, ya que son los nicos de carcter vinculante, adems de las determinantes de ordenamiento establecidos por la Ley 388 y el Decreto 360010. De esta forma, el ordenamiento territorial ha sido dejado en manos de los municipios, lo cual tiene dos implicaciones principales. En primer lugar, el territorio se ha desagregado en pequeas unidades, sin una articulacin coherente de objetivos a nivel de sectores y de niveles territoriales superiores como departamentos o regiones. En segundo lugar, muchas de las administraciones municipales no tienen la capacidad tcnica o financiera, ni cuentan con la informacin suficiente, para formular POTs que realmente cumplan con el propsito de esos instrumentos, y ha habido un muy dbil apoyo tcnico desde el nivel central, el cual se ha limitado a unas pocas guas aisladas que no constituyen un sistema coherente de orientacin. Sin embargo, es posible decir que la legislacin y la planificacin son las dos actividades con mayores logros en materia de ordenamiento. Ms all de estas, la implementacin de los planes, el control y seguimiento a esa implementacin, y la correspondiente evaluacin de resultados para los procesos de ajuste han sido muy dbiles e inexistentes en algunos casos. Se requiere entonces un diagnstico completo del proceso de gestin en materia de ordenamiento territorial, como base para la definicin de objetivos y estrategias que aborden la forma de fortalecer el sistema de ordenamiento en el pas, para lograr la implementacin del modelo general de ocupacin y de la poltica de uso del suelo.

10

Estas determinantes incluyen los Planes de Ordenacin y Manejo de Cuencas Hidrogrficas (POMCH) existentes.

22

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

4. OBJETIVOS, ESTRATEGIAS Y LINEAMIENTOS DE POLTICA TERRITORIAL

4.1. ASPECTOS GENERALES
4.1.1. ASUNTOS DE INTERS NACIONAL
Son muchos los factores determinantes de la configuracin de un territorio y que se manifiestan en l. Es por eso que una poltica territorial constituye la dimensin espacial de las polticas de desarrollo. Sin embargo, se propone aqu que la PNOT se manifieste sobre los aspectos que se considera tienen un mayor impacto sobre el territorio y que se pueden abordar mediante su ordenamiento. La Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial defini los asuntos de inters nacional sobre los cuales la nacin debe definir una poltica general de ordenamiento de la siguiente forma: a) b) c) d) e) reas de parques nacionales y reas protegidas. Localizacin de grandes proyectos de infraestructura. Determinacin de reas limitadas en uso por seguridad y defensa. Los lineamientos del proceso de urbanizacin y el sistema de ciudades. Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribucin de los servicios pblicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservacin y proteccin de reas de importancia histrica y cultural. g) Definir los principios de economa y buen gobierno mnimos que debern cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las reas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociacin, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley. Se considera que la lista anterior es una base para la definicin de esos temas de inters, pero es la PNOT la que la debe concretar, a partir de su construccin colectiva, intersectorial e interterritorial. A continuacin se propone una lista de temas que deben ser abordados por la PNOT, en relacin a su dimensin territorial: Ordenamiento territorial en reas especiales: Zonas fronterizas Zonas martimas, costeras e insulares. Zonas de resguardo indgena, territorios colectivos de comunidades negras y de otras poblaciones tnicas. Zonas de conflicto armado y de consolidacin territorial. Sectores y actores claves para los procesos de ordenamiento territorial. Prioridades nacionales:

23

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

reas que por su valor ambiental constituyen reas protegidas o reas a proteger. reas, Zonas y Subzonas Hidrogrficas de especial importancia nacional. Regiones prioritarias para la reduccin de los desequilibrios regionales. reas prioritarias para la correccin de los conflictos de uso del territorio. Zonas de consolidacin territorial. Temas importantes para el ordenamiento territorial: Gestin del riesgo. Explotacin minera y de hidrocarburos. Grandes proyectos de infraestructura. Adaptacin al cambio climtico.

4.1.2.

OBJETIVOS DE LA PNOT

Las bases de los objetivos a definir para la PNOT se encuentran en los contenidos de la LOOT, especialmente en sus principios rectores, listados en la seccin 2.2. As mismo, DNP (2012) present una propuesta de 12 objetivos. Teniendo en cuenta estas dos bases, se proponen aqu cuales deben ser los objetivos generales de dicha poltica. En primer lugar, la PNOT deber constituirse en un instrumento para el desarrollo sostenible, un desarrollo territorial econmicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armnico y culturalmente pertinente11, que busque principalmente el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. Un segundo objetivo general ser el de corregir los desajustes territoriales existentes, de tipo socioeconmico y fsico-ecolgico. La PNOT deber buscar el equilibrio en el desarrollo de las regiones, sin pretender una homogenizacin del territorio, sino por el contrario promover el desarrollo y la competitividad a partir de las fortalezas y potenciales diferenciados. Se buscar corregir los desequilibrios territoriales en materia de desarrollo socioeconmico, especialmente mediante la implementacin de medidas e instrumentos para garantizar la accesibilidad de toda la poblacin a los bienes y servicios pblicos y del Estado. En este sentido, la poltica promover el aumento de la capacidad de descentralizacin, planeacin, gestin y administracin las entidades e instancias de integracin, fomentando el traslado de competencias y poder de decisin desde el gobierno central hacia los niveles territoriales, con su la correspondiente asignacin de recursos12. As mismo, el Estado promover procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformacin de alianzas estratgicas que impulsen el desarrollo autnomo y autosostenible de las comunidades13.

11 12

Artculo 2 de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. bid. 13 Artculo 9 de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial

24

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Uno de los objetivos de la PNOT ser el de orientar el desarrollo del sistema urbano-regional, a travs de la estructuracin de un sistema de ciudades que facilite el acceso a las oportunidades de desarrollo de las regiones, aprovechando las ventajas comparativas, entre otros fines para articular sistemas productivos que integren las zonas urbanas y rurales y que propicien el desarrollo local. En relacin a los desequilibrios fsico-ecolgicos, la poltica de uso del suelo buscar corregir los conflictos de uso existentes y prevenir la generacin de nuevos conflictos, mediante la planificacin del desarrollo de acuerdo a los potenciales y limitaciones impuestas por el medio natural. En este sentido, se incorporar la gestin de riesgos, entre ellos los asociados al cambio climtico, como asunto de desarrollo territorial y como eje transversal a las diferentes dimensiones del desarrollo abordadas por los procesos de ordenamiento del territorio. En general, se buscar la conservacin y aprovechamiento sostenible de los grandes activos ambientales del territorio nacional, representados por su riqueza en recursos naturales, la biodiversidad, los servicios ecosistmicos proporcionados por estos a la sociedad y los valores asociados al patrimonio histrico y cultural.

4.1.3.

ESTRATEGIAS GENERALES

Definidos sus objetivos, la PNOT debe definir las estrategias mediante las cuales buscar alcanzarlos. Aqu se presentan para la discusin algunas posibles lneas estratgicas a seguir. a) Creacin del Sistema Multinivel de Ordenamiento Territorial Se crear un sistema multinivel de ordenamiento territorial mediante el cual se articulen e integren las diferentes normativas, instituciones e instrumentos para el ordenamiento territorial, incluyendo tanto los existentes como aquellos por definir o reglamentar. Este sistema estar integrado por elementos de los niveles nacional, regional, departamental y municipal, de forma que cada nivel tenga en cuenta las indicaciones o directrices concertadas en las instancias superiores de planificacin, siempre respetando la autonoma de los territorios consagrada en la Constitucin Poltica de 1991. b) Participacin La participacin de los diferentes entes territoriales en las instancias de planificacin de los niveles superiores, as como de los sectores pblicos y organizaciones civiles del nivel correspondiente, ser fundamental para la concertacin del Modelo General de Ocupacin del Territorio y para todos los procesos de ordenamiento territorial a llevar a cabo en los departamentos, regiones y municipios del pas. Para tal fin, en cada uno de estos procesos se har una identificacin previa de los actores claves para la toma de decisiones En este sentido, los mecanismos de consulta y participacin deben ser establecidos por la Comisin de Ordenamiento Territorial, de forma que se busque no slo la divulgacin de los procesos y los resultados, sino la participacin activa de la ciudadana como base para la concertacin de decisiones y el posterior control de la implementacin de esas decisiones. Las principales instancias de

25

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

planificacin sern las Comisiones de Ordenamiento Territorial regionales, departamentales y municipales establecidas en la LOOT. c) Reglamentacin La Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial deber ser sujeto de reglamentaciones que plasmen sus intereses en la normatividad, entre otras creando el Sistema Multinivel de Ordenamiento Territorial y definiendo los procesos y procedimientos mediante los cuales se integrarn sus diferentes niveles. d) Fortalecimiento institucional Para hacer posible el logro de sus objetivos, la PNOT impulsar el fortalecimiento de las instituciones con competencias en la materia en todos los niveles, incrementando su capacidad de gestin, financiacin, formulacin de planes, administracin, y seguimiento y control de su implementacin, de manera que tengan la capacidad de hacer prevalecer lo dispuesto en los instrumentos de ordenamiento por encima de los intereses sectoriales. e) Generacin de informacin y conocimiento La formulacin, implementacin, seguimiento y ajuste de la poltica de ordenamiento territorial requiere de una comprensin de la estructura, funcionamiento y dinmicas territoriales, a nivel nacional, regional y local, que sea lo ms completa y sistmica posible. Para tal fin, la PNOT impulsar la generacin de informacin para la formulacin y actualizacin del Modelo General de Ocupacin del Territorio y para los procesos de ordenamiento territorial a nivel regional, departamental y municipal. Se buscar fortalecer la capacidad tcnica y financiera de las entidades competentes en cada uno de los niveles del sistema, con el propsito fundamental de contar con informacin de calidad, actualizada y a una escala adecuada para los procesos de caracterizacin, diagnstico y prospectiva territorial, como base para la formulacin de instrumentos de ordenamiento a escala intermedia y municipal. Especficamente para los procesos de prospectiva territorial, se promover la generacin, aplicacin y evaluacin de escenarios futuros que ilustren las posibles alternativas de evolucin, de acuerdo a diferentes tendencias, de algunos procesos que resultan determinantes para el ordenamiento del territorio, tales como los impactos de la variabilidad climtica, el cambio climtico y la internalizacin de la economa. f) Difusin Ya que se trata de una poltica transversal a los diferentes sectores, y ya que se requiere la participacin de la organizaciones de la sociedad civil y la ciudadana en general, la PNOT, con sus objetivos y estrategias, debe ser ampliamente difundida para su conocimiento por los sectores pblico, privado y por la sociedad en general, no solo porque as lo determinan los principios constitucionales y los establecidos en la LOOT, sino porque de esta forma se lograra un importante aporte a su implementacin y sostenibilidad en el tiempo. Sin embargo, es importante que esta difusin se haga a travs de canales nicos previamente

26

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

establecidos, con el fin de controlar el flujo de la informacin y evitar posibles confusiones.

4.2. ASPECTOS ESPECFICOS

Con el fin de ejemplificar y abrir la discusin al respecto, en esta seccin se presenta una propuesta de elementos que la PNOT podra abordar en relacin a 3 temas que responden a la lista de asuntos de inters nacional predefinida en la LOOT y uno adicional con templado en la lista propuesta, el cual se considera de suma importancia por su relacin con el desarrollo territorial: la adaptacin al cambio climtico.

4.2.1.

POLTICA TERRITORIAL PARA LA PROTECCIN Y CONSERVACIN DE LAS REAS DE ESPECIAL VALOR AMBIENTAL

En esta seccin se hace referencia a las reas de especial valor ambiental como aquellas reas ya protegidas y reas a proteger por su importancia para la conservacin de servicios ecosistmicos, la biodiversidad y otros recursos naturales que constituyen el sustento de las sociedades, tales como el agua y los recursos forestales. En la normativa vigente existen figuras de proteccin en los niveles nacional, regional y local, entre las cuales destacan las reas del Sistema Nacional de reas Protegidas (SINAP) definidas en el Decreto 2372 de 201014, adems de otras figuras creadas mediante alguna norma jurdica del nivel nacional, regional o local, tales como las Reservas Forestales de la Ley 2 de 1959, las Reservas de la Bisfera y los humedales Ramsar en el nivel nacional, las Reservas Naturales y Forestales Regionales, las reas de Manejo Especial, las Reservas Hdricas y los Santuarios de Vida Silvestre en el nivel regional, y las reas de Manejo Especial, reas Forestales Distritales, Parques Ecolgicos Distritales, Parques Forestales, Reservas Ecolgicas, Santuarios Distritales de Fauna y Flora y los Refugios de Vida Silvestre, en el nivel municipal. Adems de estas reas cobijadas bajo figuras de proteccin legal, existen muchas otras reas de importancia ambiental que constituyen reas a proteger de alguna forma y por tanto a tener en cuenta dentro de los procesos de ordenamiento territorial. Entre estas reas se encuentran las reas Prioritarias para la Conservacin identificadas por el IAvH, el INVEMAR y la UAESPNN, las reas de Importancia para la Conservacin de Aves (AICAs) y las reas de Especial Importancia Ecosistmica reconocidas en el Decreto 3600 de 20007: pramos, subpramos, nacimientos de agua, zonas de recarga de acuferos, rondas hidrulicas de cuerpos de agua, humedales, pantanos, lagos, lagunas, cinagas y manglares. Pese a la existencia de tantas figuras para la conservacin y la proteccin del ambiente, persisten muchos conflictos ambientales y de uso de la tierra en reas
14

reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Reservas Forestales Protectoras, Parques Naturales Regionales, Distritos de Manejo Integrado, Distritos de Conservacin de Suelos, reas de Recreacin y Reservas Naturales de la Sociedad Civil.

27

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

tanto protegidas como no protegidas, lo cual responde a muchos factores, entre otros al hecho de que muchas de las figuras de proteccin constituyen realmente reas de manejo especial y por tanto permiten diferentes usos los cuales, aunque condicionados, no aseguran la conservacin del medio ambiente, y a que las reas de Especial Importancia Ecosistmica, pese a constituir determinantes de ordenamiento territorial, no tienen una delimitacin espacial definida. Existen muchos elementos en la normativa del Sistema Nacional Ambiental (SINA) para la proteccin y conservacin de los recursos naturales, especialmente lo dispuesto en el Decreto-Ley 2811 de 1974 y en la Ley 99 de 1993. Sin embargo, se hace fundamental que la PNOT aborde la forma de resolver los conflictos de uso del suelo que persisten en estas reas de especial valor ambiental, estableciendo objetivos como: Fortalecer las disposiciones normativas del SINA mediante su articulacin en el sistema multinivel de ordenamiento territorial. Establecer mecanismos de resolucin de conflictos de intereses entre actores en zonas de conflicto ambiental y de uso del suelo. Fortalecer las capacidades tcnicas de las autoridades ambientales y de los municipios para el seguimiento y control de los usos del suelo, facilitando el acceso a informacin generada a partir de imgenes de sensores remotos. Establecer el mbito de cuenca hidrogrfica como la base para la identificacin de ecosistemas y reas de especial importancia para la conservacin de los recursos hdricos.

4.2.2.

POLTICA TERRITORIAL PARA EL SISTEMA URBANO-REGIONAL

En materia de ciudades y regiones la PNOT debera dar respuesta, entre otros, a interrogantes como: Debe desincentivarse el crecimiento de ciudades como Bogot y Medelln? Debe promoverse una mayor especializacin de las ciudades intermedias? Debe incentivarse una relocalizacin industrial hacia las zonas costeras? Debe el Estado intervenir, o es mejor dejar las decisiones de localizacin a la lgica del mercado? En este sentido, la poltica territorial de ciudades y regiones podra establecer objetivos como: Estructurar funcionalmente el Sistema de Ciudades, mediante la diferenciacin y consolidacin de las funciones de los centros urbanos (centros nacionales, subnacionales, regionales y subregionales), orientando de esta forma las inversiones y buscando corregir los desbalances territoriales. Promover una mayor especializacin de los nodos regionales y subregionales, para incrementar su eficiencia y relacionarse con los centros urbanos mayores de manera complementaria, no competitiva.

28

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Lograr una mayor integracin entre nodos complementarios, entre otras dando prioridad a los enlaces entre estos, apuntando a estructurar el sistema nacional en subsistemas regionales altamente integrados. Promover la conformacin de regiones metropolitanas funcionales, estructuradas generalmente en torno a un nodo mayor y algunos nodos secundarios, como regiones de planificacin, de acuerdo a los mecanismos de asociacin previstos en la LOOT. Identificar y promover los casos especiales de regiones funcionales que se estructuren con base en el concepto de corredores urbano-regionales, tales como Cartagena Barranquilla Santa Marta y Manizales Pereira Armenia Promover la densificacin controlada de las actuales reas urbanas, pero identificando sus requerimientos de expansin de acuerdo con el comportamiento de las variables demogrficas y econmicas, con el fin de lograr crecimientos urbanos planificados y sostenibles.

4.2.3.

POLTICA TERRITORIAL PARA LA ADAPTACIN AL CAMBIO CLIMTICO

El territorio se ve directamente afectado por los impactos de este fenmeno, derivados de amenazas como el aumento de la temperatura y de la variabilidad climtica, con eventos como tormentas, vientos intensos, fuertes lluvias, inundaciones y sequas, entre otros. Los impactos sobre la sociedad y los sistemas productivos dependen directamente de la capacidad del territorio de recuperarse y de limitar los efectos de esos fenmenos. Es as que el grado de resiliencia del territorio determina el grado de resiliencia de una comunidad frente a los efectos del Cambio Climtico. La Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial debe articularse con el Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico (PNACC) y la Estrategia Institucional para la Articulacin de Polticas y Acciones en Materia de Cambio Climtico establecida en el documento CONPES 3700 de julio de 2011, el cual estableci la necesidad de crear el Sistema Nacional de Cambio Climtico (SISCLIMA). El ordenamiento territorial y la planificacin espacial juegan un papel primordial dentro de las acciones de respuesta al Cambio Climtico. Se considera que el objetivo primordial del ordenamiento territorial en esta materia ser el de la adaptacin, buscando incrementar el nivel de resiliencia del territorio frente a los efectos de este en el corto, mediano y largo plazo. Para lograr este objetivo, la PNOT debe dar lineamientos para el ordenamiento territorial como los siguientes: A nivel nacional, el modelo general de ocupacin del territorio definir las reas prioritarias para la adaptacin al Cambio Climtico, teniendo en cuenta su sobresaliente vulnerabilidad ante sus efectos y la importancia de los servicios ecosistmicos por ellas prestados. Los procesos de ordenamiento territorial regional y local debern tener en cuenta lo estipulado en el PNACC y en el CONPES 3700. En este sentido, los se articularn con los Planes Territoriales de Adaptacin al Cambio Climtico elaborados por los territorios con apoyo de la subcomisin territorial de PNACC.

29

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

Para incrementar la resiliencia de sus territorios frente a los efectos del Cambio Climtico, los procesos de ordenamiento territorial regional y local tendrn como base la evaluacin de las amenazas a las que se exponen y de la vulnerabilidad los territorios, como un elemento transversal a sus diferentes aspectos: recursos naturales y servicios ecosistmicos, sistemas y sectores productivos, infraestructura, comunidades y patrimonio cultural. La principal forma de adaptacin del territorio al Cambio Climtico ser la reduccin de la vulnerabilidad de las comunidades frente a los eventos extremos, mediante la localizacin adecuada de estas, y de los proyectos de desarrollo e infraestructura, as como la identificacin de los sistemas productivos con mayor resiliencia. Se buscar que el proceso de crecimiento de las ciudades no incremente los niveles de vulnerabilidad y riesgo frente a los efectos de la variabilidad climtica y el cambio climtico. El segundo objetivo del ordenamiento territorial en materia de Cambio Climtico ser el de la mitigacin. Para esto, se proponen lineamientos como los siguientes: Los procesos de ordenamiento territorial promovern el desarrollo de energas renovables y sostenibles para un desarrollo bajo en carbono, mediante la reduccin de la deforestacin y la planificacin de los usos del suelo y de los sistemas de transporte e infraestructura que generen menos emisiones de Gases de Efecto Invernadero. Los procesos de ordenamiento tendrn en cuenta los proyectos de implementacin de la estrategia REDD+ de control a la deforestacin y aumento de la Reservas Forestales, protegiendo los derechos de las comunidades sobre los recursos forestales.

4.2.4.

POLTICA TERRITORIAL PARA LA PROTECCIN DEL PATRIMONIO CULTURAL

Finalmente, en materia de proteccin del patrimonio cultural, la poltica nacional de ordenamiento territorial tendr como objetivo la identificacin y proteccin de las reas de inters histrico y cultural, para lo cual ser necesario: Identificar, conocer y generar actuaciones integrales que garanticen la sostenibilidad de las condiciones de vida de los territorios colectivos tnicos. Fortalecer la consulta previa como herramienta para garantizar la proteccin de los territorios tnicos. Identificar, registrar y actualizar el inventario de bienes patrimoniales (materiales e inmateriales) y reas de importancia paisajstica presentes en el territorio. En caso de conflicto de uso del territorio, la conservacin y preservacin de reas de inters patrimonial constituyen un determinante de superior jerarqua.

30

Aportes Del IGAC a la Construccin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial

BIBLIOGRAFA
DNP. 2012. Elementos para la formulacin de la Poltica Nacional de Ordenamiento Territorial. Departamento Nacional de Planeacin. Secretara Tcnica de la Comisin de Ordenamiento Territorial. Bogot D.C, Colombia. DNP. 1969. Planes y programas de desarrollo. Departamento Nacional de Planeacin. Bogot D.C., Colombia Gobernacin de Antioquia. 2006. Anlisis funcional del sistema de Asentamientos Urbanos en el Departamento de Antioquia. Medelln, Colombia. IDEAM, IGAC, IAvH, INVEMAR, SINCHI e IIAP. (2007). Ecosistemas continentales, marinos y costeros de Colombia. Bogot D.C., Colombia. IGAC (Coordinacin Tcnica). 2012. Conflictos de uso del territorio colombiano escala 1:100.000. Convenio marco de cooperacin IGAC-MADS-MADR-MVCTINCODER-CORPOICA-IDEAM-UAESPNN-IAvH-INVEMAR-SNCHI-INGEOMINAS. Bogot D.C, Colombia. IGAC & CORPOICA, 2002. Zonificacin de los conflictos de uso de las tierras en Colombia. Bogot D.C., Colombia. Massiris C. Angel. 2010. Ordenamiento Territorial: Experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y legales realizados en Colombia. Biblioteca virtual, Biblioteca Luis Angel Arango. Ministry of Housing and Local Government. 1970. Development Plans. Editorial Her majestys Stationery. Londres, Inglaterra. Moya G, Luis et. al. 1999. La prctica del planeamiento urbanstico. Editorial Sntesis.

31