Copyright by: Federico Tobar y Carlos Fernandez Pardo
I.S.B.N
Hecho el depsito que previene la ley 11.273
IMPRESO EN ARGENTINA.
Cmo citar este libro:
TOBAR, Federico y FERNANDEZ PARDO, Carlos. Organizaciones solida- rias: Innovacin y gestin en el Tercer Sector. Buenos Aires. Lugar edi- torial. 2000.
Federico Tobar y Carlos Alberto Fernndez Pardo
Organizaciones Solidarias Gestin e Innovacin en el Tercer Sector
Lugar editorial 2000
ndice
Quin dijo que todo est perdido? ...................................................... 16 El significado de la innovacin social ..................................................... 17 Hacia una innovacin social proliferante ......................................................... 19 El Tercer Sector como nuevo actor social .............................................. 27 El ser de las organizaciones solidarias ............................................................ 28 La reconstruccin de la trama social .............................................................. 30 Organizaciones intermedias modernas y tradicionales ...................................... 34 SECCIN 1 .............................................................................................. 39 EL TERCER SECTOR ..................................................................... 39 Introduccin........................................................................................ 40 Niveles de definicin ............................................................................ 43 Sector caritativo ........................................................................................... 45 Sector Independiente ................................................................................... 45 Sector Voluntario ......................................................................................... 46 Sector exento de impuestos .......................................................................... 46 Organizacin No Gubernamental (ONG) ......................................................... 46 Sector no lucrativo ....................................................................................... 47 ONGs del sector social ......................................................................... 48 Clasificacin institucional .............................................................................. 48 Relacin con el Estado .................................................................................. 49 Tipos de definicin ....................................................................................... 51 CAPTULO 2 ............................................................................................. 54 HACIA UN MARCO TEORICO PARA EL ANALISIS DEL TERCER SECTOR ........................ 54 Orientaciones estratgicas de las organizaciones del Tercer Sector ......... 54 Enfoque asociativo .............................................................................. 55 Enfoque devolutivo .............................................................................. 58 La funcin de las organizaciones del Tercer Sector en la construccin social del futuro ....................................................................................................................... 62 CAPTULO 3 ............................................................................................. 67 LAS ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR EN ARGENTINA .................................. 67 Evolucin del Tercer Sector en Argentina .............................................. 67 Tipos de organizaciones del Tercer Sector en Argentina ......................... 70 Debilidades y fortaleza del Tercer Sector en Argentina ........................... 71 CAPTULO 4 ............................................................................................. 73 HACIA UN MARCO TEORICO PARA EL ANLISIS DE LOS NUEVOS DESAFOS DE LA GESTIN73 Los desafos de la gestin .................................................................... 73
Qu significa gestin? ........................................................................ 75 Administracin versus gestin ....................................................................... 76 Nuevos desafos de la gestin ....................................................................... 77 Qu es modelo de gestin? ................................................................ 80 Componentes del modelo de gestin .................................................... 82 Desde el SER ............................................................................................... 82 Desde el Hacer ............................................................................................ 82 Desde el Estar ............................................................................................. 84 Eficiencia, eficacia y efectividad en la organizacin ................................ 90 Etapas en la vida de la organizacin ..................................................... 92 Qu es reconversin? ......................................................................... 93 Reconversin y cambio ................................................................................. 94 Vectores de cambio ...................................................................................... 95 Qu es reingeniera? .......................................................................... 96 Qu significa y qu es realmente el modelo de gestin? ....................... 97 CAPTULO 5 ............................................................................................. 99 DESAFIOS EN LA GESTION DEL TERCER SECTOR ..................................... 99 El ser de las organizaciones del Tercer Sector ....................................... 99 El Tercer Sector y los organismos internacionales ........................................... 99 Tercer Sector y exclusin ............................................................................ 100 Las organizaciones del Tercer Sector segn su misin ................................... 102 El hacer de las ONGs .......................................................................... 104 El estar de las ONGs ........................................................................... 108 Cules son los desafos especficos de las ONGs? ................................ 111 El problema de la misin ..................................................................... 113 CAPTULO 6 ............................................................................................ 115 RECONVERSIN Y REINGENIERA ORGANIZACIONALES ......................................... 115 Reconversin de organizaciones solidarias ........................................... 115 Reingeniera ....................................................................................... 117 Prestigio, influencia y recursos ............................................................ 121 Administracin y gestin de las ONGs .................................................. 123 Actividades, control y retroalimentacin ............................................... 124 CAPTULO 7 ............................................................................................ 126 INNOVACIN Y ORGANIZACIONES SOLIDARIAS .................................................. 126 Por qu las organizaciones solidarias reconstruyen la trama social?...... 126 Innovacin en gerencia social ............................................................. 127 El concepto de innovacin .......................................................................... 128 Innovacin competitiva ............................................................................... 134 Donde y cmo se est innovando en gestin social ....................................... 136 CAPTULO 8 ............................................................................................ 140
CMO CREAR ORGANIZACIONES SOLIDARIAS? ................................................. 140 Macrogestin o regulacin .................................................................. 140 Medidas para generar transparencia en el Tercer Sector ................................ 142 Medidas dirigidas a garantizar un impacto solidario ....................................... 145 Medidas para captar sinrgias sociales ......................................................... 146 Mesogestin o gestin institucional ...................................................... 147 Requisitos de reconversin para las organizaciones solidarias ......................... 147 Requisitos de ajuste para las organizaciones solidarias .................................. 149 Requisitos de supervivencia para las organizaciones solidarias ....................... 150 Micro gestin e innovacin .................................................................. 151 BIBLIOGRAFA .......................................................................................... 153
ndice de cuadros y diagramas
CUADRO 1. DENOMINACIN DE LAS ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR .............. 47 CUADRO 2. ALTERNATIVAS EN LA CONFIGURACIN DE ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR ............................................................................................................ 53 CUADRO 3. MARCO NORMATIVO DE LAS ONGS EN ARGENTINA .............................. 69 CUADRO 4. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL TERCER SECTOR .............................. 72 CUADRO 5: MODELO DE GESTIN Y ORGANIZACIN EN LOS PROCESOS DE REINGENIERA Y RECONVERSIN ......................................................................................... 97 DIAGRAMA 1. MODELO DE BENNET PARA ANALIZAR LA SALUD DE LA ORGANIZACIN ... 119 CUADRO 6. NIVELES DEL CAMBIO EN LA ORGANIZACIN ...................................... 132 CUADRO 7. HIPTESIS SOBRE LA INNOVACIN ORGANIZATIVA .............................. 132 DIAGRAMA 2. NIVELES DE GESTIN SOCIAL ..................................................... 136 CUADRO 8: PERFILES DE ORGANIZACIN DEL TERCER SECTOR Y CRITERIOS DE EVALUACIN ........................................................................................................... 144
A Joaqun Tobar
PRESENTACIN Durante el ao 1997, los autores de este libro desarrollamos un pro- yecto de investigacin accin, junto a una de las mayores organizacio- nes civiles de la Argentina: la Obra del Padre Mario. Favorecidos por un subsidio para programas de extensin universitaria del Ministerio de Cul- tura y Educacin de la Nacin emprendimos una estrategia de empo- werment (otorgamiento de facultades, en su traduccin a nuestra len- gua) a la cual llamamos :Proyecto de fortalecimiento de la gestin. Luego de algunas visitas a la institucin y de la bsqueda de referen- tes para compararla, se realizaron ocho seminarios intensivos de re- flexin y trabajo conjunto con sus cuadros directivos, al cabo de los cua- les, comprendimos que estabamos frente a un fenmeno singular. La mayora de las herramientas de la administracin y la gestin conven- cionales resultaban inadecuadas o, al menos, insuficientes para pensar los desafos de esta nueva institucin intermedia que asume fines socia- les. Todos los niveles de organizacin se combinaban de una forma que a primera vista resultaba heterodoxa y desprolija. Sin embargo, a medi- da que se la analizaba desde adentro, nos iba revelando aspectos de coherencia y armona. La familia, el vecindario, la iglesia, la empresa lucrativa, los medios masivos de comunicacin, las instituciones de la seguridad social y hasta el propio Estado, a travs de sus programas sociales, atravesaban la institucin. Esta valiosa experiencia nos condujo a una desesperada bsqueda de referentes bibliogrficos tericos y empricos tales que nos ayudaran a pensar las instituciones de este tipo. Pero constatamos que an contan- do con una copiosa literatura al respecto, resultaban escasos los avances en la constitucin de una autntica teora del Tercer Sector que contri- buyera a pensar la gestin social y en especial los nuevos desafos que hoy se plantean. Desde la perspectiva tradicional de la formulacin y evaluacin de polticas, as como desde la perspectiva de la teora de las organizaciones, se puede cometer el error de no apreciar la totalidad del fenmeno de estas nuevas instituciones, o de estas nuevas prcticas que se llevan a cabo en instituciones viejas. Eso nos llev a sospechar que si el fenmeno emergente del Tercer Sector est subconsiderado por la comunidad cientfica, es probable que la dinmica de la innovacin social tambin lo est. En otras palabras, creemos que, en materia de gestin social, pueden estar pasando mu- chas ms cosas de las que se ven.
A medida que avanzamos en la reflexin y en la investigacin del fenmeno comenzamos a vislumbrar una luz promisoria al final del ex- tenso tnel en el que parece estar sumergido nuestro debate social. Las cosas pueden no estar tan mal, o mejor dicho, pueden estar comenzan- do a mejorar. El mayor error sera el de no promover las distintas inicia- tivas de transformacin de la gestin social y al mismo tiempo, desesti- mar los avances en el sentido correcto que nacen de la capacidad de auto organizacin en el territorio de la sociedad. No solo en relacin a las conquistas sobre la pobreza y la exclusin, sino tambin respecto a los logros en las formas de tratarlas, de pensar sus alcances y de enca- rar una estrategia de resolucin de los problemas que todo aquello aca- rrea. Creemos que para consolidar una gestin social adecuada es necesa- rio avanzar en la bsqueda de nuevos paradigmas. En primer lugar, se requiere consolidar una dinmica expansiva, una especie de epidemio- loga de la innovacin social. Corresponde estudiar las causas, los vecto- res y el impacto de las innovaciones en trminos de polticas, de servi- cios y de prcticas. Por otro lado, hace falta sistematizar los hallazgos consolidando un verdadero marco terico para el anlisis del Tercer Sec- tor. Adems, y de forma complementaria, para apoyar y estimular los emprendimientos sociales resulta necesario tonificar modelos apropiados de gestin institucional para el Tercer Sector o, al menos, para aquellas instituciones de la sociedad civil comprometidas con la transformacin social. Este libro pretende avanzar en ese sentido. Asume por finalidad la de ofrecer un esquema de anlisis y proporcionar algunas herramientas para el fortalecimiento de las organizaciones del Tercer Sector y de las numerosas iniciativas de la sociedad civil orientadas al apoyo social y a las acciones del voluntariado. A simple vista, en tanto consideramos formas sociales organizadas no debera suponerse que existe un enfo- que completamente distinto para abordar el problema organizacional. Sin embargo, contrariamente a tal suposicin, lo que s existe, es sufi- ciente evidencia acerca de que las organizaciones del Tercer Sector, or- ganizaciones no gubernamentales y no lucrativas, para aprehender un conjunto heterogneo, poseen rasgos distintivos en relacin a otras or- ganizaciones activas en nuestra sociedad. No se trata, entonces, de una aplicacin de la teora general de las organizaciones al caso particular de las organizaciones del Tercer Sector u organizaciones no guberna- mentales. Probablemente, cuestiones tales como: la jerarqua, las funciones de control, el reclutamiento de sus miembros, el tipo de conflicto y coalicin
eventuales que puedan sucederse, la comunicacin, o los aspectos psi- cosociales de la motivacin en esta clase de organizaciones, poseen ras- gos caractersticos. Pero su modelo de gestin, el modo como all se toman las decisiones nos presenta procesos y mecanismos que difcil- mente hallaramos en organizaciones lucrativas o estatales. En sntesis, esta obra tiene por objetivo introducir la problemtica de los modelos de gestin social en la encrucijada de la reconversin orga- nizativa. El libro ha sido estructurado en tres secciones. En la primera se presenta un enfoque analtico del Tercer Sector en su conjunto. Est compuesto por dos captulos. Mientras que en el primero se aborda la problemtica de las organizaciones intermedias y se caracteriza lo que denominamos organizaciones solidarias, el segundo captulo se detiene en ciertos aspectos de su evolucin y constitucin histrica en la Argen- tina. La segunda parte del libro aborda los desafos administrativos de las organizaciones intermedias. Hacia el interior de la seccin se mantiene una estructura similar a la de la primera parte, avanzando desde lo ge- neral hacia lo particular. Primero, se presenta una breve contribucin desde el pensamiento organizativo a las problemticas de la gestin y la administracin en los nuevos contextos. Luego, en consonancia con la seccin primera, se analizan las particularidades de las organizaciones intermedias y los desafos que actualmente se plantean a las organiza- ciones sociales argentinas. A modo de cierre, la tercer seccin resume un conjunto de conclusio- nes y propuestas para la organizacin, consolidacin, regulacin y ges- tin del Tercer Sector en Argentina. Las propuestas se exponen avan- zando desde el marco poltico ms amplio, pasando por la gestin y ad- ministracin de las instituciones, hasta alcanzar finalmente la problem- tica especfica de los servicios y programas sociales. Tobar - Fernndez Pardo 14
Organizaciones solidarias
15 INTRODUCCIN LA DINMICA DEL CAMBIO SOCIAL "No duden que un grupo de personas re- flexivas y comprometidas pueda cambiar el mundo. De hecho, eso es lo que ha pasado siem- pre en la Historia de la humanidad".
Margareth Mead
El hombre no es solo homo economicus que persigue exclusivamente su propio beneficio. La condicin humana se constituye al calor de las opciones de valor. Estas ltimas rigen sus acciones conforme a caminos que nos imaginamos conducen a la realizacin de nuestros ideales. Las organizaciones son el continente de esos valores e ideales, el espacio donde estos sedimentan, donde se consolidan. Por ese motivo, las orga- nizaciones son las responsables por conservarlos y reproducirlos. Pode- mos esperar que cuando las organizaciones comiencen a cambiar es seguro que la sociedad en su conjunto tambin lo estar haciendo. Este libro aborda esos cambios. Se refiere al surgimiento de nuevas institu- ciones y a la transformacin de otras antiguas. Organizaciones solida- rias, orientadas por valores humanitarios. Instituciones que incorporan modelos de gestin apropiados, diferentes de los tradicionales. Ms prximos, tal vez, a la gerencia social que a la empresarial. Probablemente, la palabra solidaridad es la que mejor expresa el po- tencial latente de las organizaciones de gerencia social. Se sabe que: solidaridad reconoce su raz etimolgica en el trmino soleo (piso o territorio). Entonces, ser solidario significa compartir el piso, encontrarse en la dimensin horizontal de los vnculos de una autntica comunidad. Una organizacin solidaria es aquella en la que nadie se siente por en- cima de nadie. Donde resulta casi tan importante lo que se hace, el Tobar - Fernndez Pardo 16 La transfor- macin social recin est comenzando cmo se lo hace y, en especial, el con quin se lo hace. Quin dijo que todo est perdido? Estamos siendo demasiados pesimistas en nuestros anlisis del sector social. Amrica Latina es un continente pleno de riquezas. Considerada en su conjunto, la regin posee en abundancia gran parte de los insu- mos necesarios para el crecimiento econmico: fuerza de trabajo, la mayor diversidad de materias primas y hasta combustibles. Incluso, al- gunos de los pases de la regin han realizado una impresionante incor- poracin tecnolgica durante la dcada del noventa. Sin embargo, los latinoamericanos sabemos que el crecimiento econmico no se traduce inmediatamente en bienestar. Lo sabemos porque es algo que vivimos en carne propia, simplemente lo vemos to- dos los das en nuestras ciudades, en nuestras calles, en los rostros de nuestra gente. Es verdad que han resultado muy tiles los rigurosos estudios economtricos que consiguieron probar las limitaciones (y, tal vez, deberamos decir la perversidad) de la teora del derrame que postulaba que primero hay que crecer para luego distribuir. Pero la utili- dad de estos estudios radica en los mtodos empleados y en su lengua- je, el cual los habilita para llegar a los odos poderosos. Ms no en la novedad de sus resultados. Con mucha frecuencia, estos documentos dedican la primer 1 y generalmente la mayor parte de su texto, a describir indicadores que expresan el diagnstico de la situacin social. Es indudable que han cumplido una funcin primordial al alertarnos sobre la importancia de la cuestin social. Pero por ms graves que resul- ten estos indicadores, apenas representan una parte de la problemtica en cuestin. En realidad, nos muestran un solo aspecto de lo que deno- minamos sector social. Hace ms ruido un rbol al caer que todo un bosque que crece en silencio. Nada mas cierto. No obstante, no queremos decir que tal co- mo sucede en otras regiones- la importancia de la pobreza es algo resi-
1 Probablemente las investigaciones coordinadas por Nancy Birdsal son las que aportaron evidencias empricas ms conclusivas sobre la correlacin positiva entre equidad y cre- cimiento invirtiendo el sentido causal de la hiptesis desarrollista tradicional. Sin embar- go el mayor impacto sobre la comunidad cientfica y poltica internacional lo impuls Amartya Sen y alcanz su apogeo con la obtencin del Premio Nobel de Economa por este ltimo en 1998. Organizaciones solidarias
17 La situacin social puede estar cam- biando sin que nuestros instru- mentos nos permi- tan verlo dual. Queremos decir que hay realidades no indicadas por nuestros indicadores. La situacin social latinoamericana puede estar cambiando sin que nuestros instrumentos nos permitan verlo. Podramos discutir si la pobreza en Latinoamrica expresa o no un fracaso del Estado o de la economa, puesto que algunas veces se puede sospechar que aquella adquiere carcter programtico resultando fun- cional a los propios modelos de acumulacin y dominacin. Pero este no es el objetivo que nos preocupa aqu. Lo que pretendemos es introducir la idea de que buena parte de la crisis social se revela como una crisis paradigmtica. Esto significa que ser necesario buscar nuevas explica- ciones, con nuevas evidencias que se apoyen en variables distintas de las habituales. Cuando no brota agua del pozo tal vez sea mejor cavar en otro lado en lugar de continuar hacindolo ms profundo en el lugar de siempre. En otras palabras, una de las dimensiones sociales que hace ms desesperada la condicin de pobreza, es la pobreza de ideas y este es otro de los elementos en los que nuestra regin siempre ha sido rica. En estas lneas intentaremos persuadir al lector (lo cual es menos preten- sioso que probar) que las ideas para reducir y superar el estigma de la pobreza estn brotando en abundancia en nuestro continente. El significado de la innovacin social Podemos distinguir tres dimensiones centrales del sector social. La ms importante la constituyen los resultados mensurables: la calidad de vida, el desarrollo social, el desarrollo humano o como quiera llamrsele de acuerdo al lugar desde donde se trabaje para medir (y a veces combatir) la pobreza. La segunda dimensin analtica es el sistema de proteccin social. Es decir, la respuesta social organizada a las ne- cesidades de la poblacin 2 . Llamamos, enton- ces, sistema al modelo del cual se parte, a la matriz institucional desde donde son formula- das y ejecutadas las polticas sociales. A su vez, estas ltimas, constituyen la tercer dimensin del sector social.
2 Para una exhaustiva caracterizacin de los sistemas de proteccin social recomenda- mos ver Fleury Teixeira (1997) Tobar - Fernndez Pardo 18 En conclusin, aqu planteamos que la situacin social de la pobla- cin es solo una de las dimensiones del sector social. Por lo tanto, un pas puede tener gran parte de su poblacin sumergida en la pobreza pero estar avanzando significativamente en los otras dos dimensiones a partir de una reforma del Estado tal que redefina funciones y procedi- mientos en las reas sociales y de la formulacin de polticas oportunas. Tendrn que pasar muchos aos hasta que esos avances se traduzcan en mejoras sobre la mayora de los indicadores sociales. Pero lo impor- tante es sealar que esto no significa que el sector social est derrota- do. Y, ms que nada, tampoco significa que la gestin social resulte anacrnica. Cuando ponemos a navegar un barquillo de papel en una fuente, es fcil lograr el envin inicial e incluso hacer luego olas para que se aleje. Pero cuando ya se ha ido es casi imposible hacerle volver. Por lo general, optamos tambin por hacer olas y esperar que estas reboten volviendo a impulsar al barco pero esta vez en el sentido opuesto. Algo similar ocu- rre con los emprendimientos sociales de combate a la pobreza y la ex- clusin. Las acciones para el crecimiento econmico guardan una curiosa semejanza con el barco que se aleja, mientras que las acciones dirigidas al desarrollo social semejan al barco que se ha ido demasiado lejos y queremos hacer retornar. An, en los casos en que se ha encontrado la forma correcta de impulsarlas, sus efectos pueden ser mucho ms lentos que los logrados por los emprendimientos econmicos . En definitiva, para superar la crisis para- digmtica es oportuno practicar otras lecturas de la realidad. Tal vez valga la pena examinar la combinacin de las ya mencionadas tres dimensiones (situacin social, polticas sociales y sistema de proteccin social) en lugar de continuar lamentando nues- tros fracasos. Si, tan solo, consideramos los indicadores sociales podra- mos llegar a concluir apresuradamente que no importa cuanto se haga puesto que siempre tenderemos a empeorar. Hasta el momento, el im- pacto de las reformas econmicas y administrativas, ha sido contunden- temente negativo sobre los indicadores sociales de la regin 3 .
3 Aunque con un poco de buena voluntad se pueden encontrar excepciones como los casos de Costa Rica y Uruguay donde los indicadores han mejorado de forma sostenida o el de Chile donde se ha registrado un notable progreso en los ltimos aos. Hay progresos socia- les que no se miden por indicadores tra- dicionales de evalua- cin Organizaciones solidarias
19 Hacia una innovacin social proliferante Sin embargo, algunos pases se encuentran hoy en mejores condicio- nes estructurales que otros a fin de resolver los problemas de la pobre- za, la equidad y la exclusin social. Es importante distinguir cuales son los vectores de ese cambio, en qu lugares se han encontrado respues- tas adecuadas. Para ello los latinoamericanos debemos practicar una verdadera dimensin de la innovacin social. Por un lado, unos pocos pases han logrado cambios a nivel macro. Verdaderas reformas institucionales impulsadas y dirigidas a nivel del Estado central. El Sistema Unico de Salud del Brasil, es un magnifico ejemplo mundial de ingeniera poltica resultante de una conquista so- cial. Por cierto, parece desafiar la proclamada agona del Welfare State. Las reformas de la Seguridad Social y de la salud en Colombia siguen un camino similar. Cuando creamos que no quedaban otras alternativas para nuestros sistemas de salud que las de imitar al mercado de seguros norteamericano, estos dos casos surgieron configurando modelos de exportacin al ritmo Latino americano. Lo cierto es que, algunos pases nos, estn dando buenos ejemplos de polticas sociales adecuadas. Costa Rica ha avanzado en la medicin del desempeo de las acciones sociales. Chile nos ha legado algunos ejemplos de acciones costo-efectivas en las reas sociales. Nuevamente, Colombia, aporta buenos ejemplos con su Plan Nacional de Salud articu- lado con los Planes Locales de Salud. Algo similar podemos decir del modelo de atencin primaria de la salud en Costa Rica. Nuevamente Brasil nos sorprende con su segundo milagro probablemente mayor y ms significativo que el econmico- el haber logrado reducir el analfabe- tismo desde el 20 al 14% en apenas cinco aos y, con ello, recuperar a 900.000 chicos de la calle. Los procesos innovadores no surgen slo del Estado. Tal vez ms sig- nificativo que el Plan Educativo brasileo del segundo lustro de los no- venta lo fue el Movimiento de la Ciudadana Contra el Hambre, impulsa- do por Herbert de Souza (Bethino). Probablemente se trate de la cam- paa solidaria que reclut la mayor cantidad de voluntarios en la historia de la humanidad. Millones de Brasileos se involucraron en la campaa, se abrieron cientos de comits funcionando en red para captar fondos y alimentos y distribuirlos de manera adecuada. Como interpretar lo que ha ocurrido? Permtasenos evocar un ejem- plo clsico en la historia del conocimiento cientfico. Horace Walpole Tobar - Fernndez Pardo 20 Los buenos ejem- plos de emprendi- mientos sociales no surgen slo del Estado acu las expresiones serendtico y serendibilidad en el ao 1724 para hacer alusin a determinados procesos de bsqueda que generan con- secuencias superiores a las que inicialmente uno se haba propuesto. (Whyte, 1973). Se bas en el cuento oriental de la princesa Serendib (Serenidad) quien tena tres pretendientes, a cada uno de los cuales, asign una empresa casi imposible como su respectiva prueba de amor. Los tres fracasaron, pero en el curso de sus heroicos esfuerzos, cada uno de ellos encontr cosas aun ms maravillosas que aquellas que se le haban encomendado. Esta es una leyenda que cabe perfectamente al proceso de investigacin y la sociologa de la ciencia supo aprovechar el mensaje. Claro est, no po- demos decir que se trataba de pretendientes eficaces, dado que no con- siguieron satisfacer el requerimiento original. No obstante, cada preten- diente consigui conmover a la princesa Serendib. Algunas de nuestras polticas sociales son serendticas. Su impacto es mucho mayor que su eficacia. No hacen lo que se proponen, hacen cosas an mejores. El caso del Programa Vida de la Provincia de Buenos Aires podra encuadrarse dentro de esta categora. Desde una perspecti- va estrictamente tcnica un evaluador social habra considerado poco viable un gran despliegue de recursos para distribuir alimentos altamen- te perecederos (leche y huevos frescos) a la poblacin necesitada. Em- pero, un conjunto de mujeres, la mayora de ellas amas de casa, que reciben peridicamente los vveres, asumieron su distribucin directa entre la poblacin de su respectiva manzana. Como en la referida leyen- da de la princesa Serendib se distribuyeron alimentos y a la vez, se cre una red social y nudos organizacionales en funcin de la solidaridad. Probablemente los criterios de focalizacin, la seleccin de los nu- trientes, los mecanismos de control de gestin y monitoreo podran haber sido considerados ineficientes de acuerdo a criterios tcnicos vi- gentes en poltica Social. Sin embargo, la red social que gener el pro- grama permiti captar altas externalidades. Entre los mltiples benefi- cios inesperados de este programa centrado en las llamadas manzaneras se ha descubierto ahora que ellas detentan un amplio poder de conten- cin de la violencia quizs uno de los mayores y sin duda el emergente ms crtico del problema social del Conurbano Bonaerense. La experien- cia ha sido tan positiva que, en las elecciones provinciales, la oposicin poltica asumi un compromiso pblico con la continuidad del programa. La innovacin social es tmida e introvertida. Generalmente slo se da a conocer en mbitos reducidos y a grupos pequeos. Es por ello que Organizaciones solidarias
21 Cuando la universi- dad comprenda el papel que le corres- ponde el en desarro- llo social la pobreza ser erradicada del continente por cada experiencia innovadora a nivel nacional se registran decenas o, tal vez, cientos de iniciativas a nivel municipal. En general, los ejemplos ms destacables de modelos de gestin social son caractersticos del nivel local. Se trata de esquemas participativos para la toma de decisio- nes o de soluciones alternativas para la gestin pblica. El municipio de La Pintana en Chile utiliz tcnicas de planificacin participativa con sin- gular xito 4 . El municipio de Trenque Lauquen, en la provincia de Buenos Aires, implement un seguro pblico de salud que extendi la cobertura de sus prestaciones hacia los carentes y desempleados, quienes pagan su contribucin personal con horas de su propio trabajo. Pero el caso que tal vez que pueda adquirir mayor carcter para- digmtico sea el del recientemente formado municipio de Campinas do Monte Alegre en So Paulo, donde el intendente electo terciariz todas las actividades hacia cooperativas de servicios e incluso llego a generar un bono que sustitua a la moneda nacional. Por otro lado, los organismos del Estado tambin pueden ser aut- nomo proclives al cambio. Las universidades de Amrica Latina estn comenzando a asumir un papel protagnico en la innovacin social. En Antioqua (Colombia), la universidad asumi un, maravilloso emprendi- miento de apoyo empresarial, capacitacin laboral y hasta sindical de nios de la calle y madres solteras. En lugar de cerrar los ojos a la situa- cin y plantear que los nios no deben trabajar, se les ense a hacerlo, se los indujo a organizarse gremialmente para evitar abusos, a estable- cer tarifas y aranceles para sus tareas, tambin, desarrollar redes de comercializacin para sus servicios y pro- ductos. Otras universidades avanzan ms tmi- damente pero ya han despertado ante la situacin y comienzan a entender que tie- nen un papel muy importante que desem- pear en el desarrollo social de la regin. Son cada vez ms sensibles a las deman- das de los sectores y actores vulnerables. La Universidad de Buenos Aires, por ejem- plo, ha iniciado en 1999 un concurso de ideas solidarias para la innovacin social.
4 Ejemplo presentado por Alejandra Fandez en el marco del Curso de polticas Sociales para formacin de profesores dictado en el INDES - Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. Octubre. 1998. Tobar - Fernndez Pardo 22 Pero los ejemplos de acciones no solo vienen del Estado. Estn sur- surgiendo en la regin redes de accin que se orientan a la resolucin de los problemas sociales. En Centroamrica, hay varios ejemplos de redes sociales para enfrentar la violencia donde se destaca el caso de las acciones no gubernamentales para combatir los secuestros en Guatema- la 5 . En Uruguay, se avanza hacia una convocatoria pblica para luchar contra las drogas 6 . Red Solidaria, en Argentina, es una organizacin que se encarga de recibir pedidos de ayuda y poner en contacto a las perso- nas o instituciones necesitadas con quienes estn dispuestos a ser soli- darios. Recolectan todo tipo de contribucin desde medicamentos y ropa hasta una simple palabra de aliento. A su vez, algunos medios realizan tareas similares, la radio bonaerense Apuntes FM (98,9Mhz) en cinco aos han recorrido 83 mil kilmetros y repartido 430 mil kilogramos de alimentos. Sin embargo, tal vez una de las propuestas que pueden ser instru- mentadas a nivel macro y que mayor impacto podran tener sobre ciertas causas estructurales, sean las del premio Nobel de economa James Tobin consistente en implementar un fondo mundial para erradicar la pobreza a travs de un impuesto a la globalizacin del 0.5% de todas las transacciones financieras in- ternacionales, o la revolucionaria propuesta de los microcrditos propulsada por Mohamed Yunnus. El sector privado tambin comienza a asumir su responsabilidad. Hace algo ms de una dcada los progresistas centra- ban sus prdicas en el combate a la explotacin. El capital siempre era el enemigo. Aunque la explotacin no ha desaparecido y de hecho pro- bablemente aument, vemos que en nuestros das la lucha tiende a plantearse contra la exclusin social. Lamentablemente, ser explotado, es un sinnimo de hallarse bajo una relacin de empleo. Hoy el mayor temor de las personas parecera ser no ser explotados por nadie si la opcin definitiva fuese precipitarse en un abismo de necesidades y per- dida de autoestima. Este desplazamiento de la problemtica dio lugar para que algunas empresas privadas comiencen a asumir emprendimien- tos sociales y solidarios. Organizan acciones solidarias entre su propio personal y, a partir de all, hacia la comunidad. Tal vez, el caso ms des-
5 Caso presentado por Fernando Valdez en el marco del Curso de polticas Sociales para formacin de profesores dictado en el INDES - Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. Octubre. 1998. 6 Ejemplo presentado por Jorge Lanzaro en el marco del Curso de polticas Sociales para formacin de profesores dictado en el INDES - Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. Octubre. 1998. Brotan ac- ciones solida- rias an en los lugares donde menos los es- peramos Organizaciones solidarias
23 Mientras los hom- bres mantengan prcticas solidarias habr esperanzas de erradicar del mundo la pobreza y la exclusin tacado sea el de la empresa aseguradora Prudential la cual, desde hace 125 aos, promueve actividades de compromiso social. La ms brada es el Da Global del Voluntario, en el que los empleados de la cor- poracin en todo el mundo colaboran junto a sus familiares y amigos con instituciones sin fines de lucro. Es importante notar la diferencia existente entre instaurar acciones solidarias y donar parte de los beneficios de la empresa para fines socia- les o incluso institucionalizar una propia fundacin para el desarrollo de estas acciones. Las empresas privadas solidarias extienden parte de sus esquemas organizativos hacia las acciones sociales. Por ejemplo, el 2 de septiembre de 1999 Prudential celebr el Quinto da Global del Voluntario. Previamente, la empresa con- tact asilos, geritricos, escuelas carenciadas y otras instituciones sociales con las cuales colaborar. Ese da se otorg franco a los em- pleados pero se les invit a participar en las acciones voluntarias. De modo que, por una parte cada empleado tena la opcin de ser o no solidario, y por la otra, la accin no quedaba restringida a una donacin sino a las propias ac- ciones de trabajo voluntario. Participaron 20.000 empleados de Brasil, Estados Unidos de Norteamrica, Hong Kong, Italia, Japn, Corea, Filipi- nas, Polonia, Taiwan y Argentina. Los beneficiarios fueron 275 institucio- nes sociales en las que se realizaron trabajos de pintura, reparacin, mantenimiento y recreacin 7 . Ms all de un gesto filantrpico, las em- presas han comprobado que este tipo de acciones tambin genera bene- ficios empresariales, no solo mejora su imagen comercial, las tareas voluntarias alentadas por la empresa refuerzan, a su vez, los equipos de trabajo y el sentido de pertenencia. La multinacional latina Arcor que cuenta con 12.000 empleados y opera en 85 pases trabaja en el sector social desde 1991 por medio de su fundacin. Arcor se incorpor al grupo de entidades representativas del sector empresarial argentino, tales como Bemberg, Bunge y Born, W.K. Kellog, Juan Minetti, Navarro Viola e YPF que constituyen el grupo de Fundaciones Donantes Argentinas. La misin de esta congregacin es promover los mecanismos ms eficientes para actuar en la comunidad. Sus funciones comprenden el diseo de planes conjuntos de accin,
7 Solidaridad con beneficios La Nacin . seccin 8 empleos. Domingo 10 de octubre de 1999. Pgina 2. Tobar - Fernndez Pardo 24 intercambio de experiencias, promocin de lo que ellos llaman la nue- va filantropa y la informacin a los hombres de negocios acerca del pa- pel social de las empresas. El rol protagnico en esta cruzada innovadora para eliminar la exclu- sin y la pobreza no ha sido reservado para el Estado ni para el Merca- do. El denominado Tercer Sector, sector sin fines de lucro o no guber- namental, creemos que traduce la tecnologa adecuada para el desarro- llo social. Se trata de un conjunto de organizaciones aptas para extender una dinmica solidaria que permita aprovechar los recursos y habilida- des de cada uno, captar externalidades, mejorar las condiciones de pro- duccin y distribucin de bienes y servicios y en suma, generar capital social y capital humano. Algunas de las acciones ms apropiadas para reducir la exclusin demoran algn tiempo en alcanzar formas institucionales e incluso a veces se resisten a hacerlo. Cuando a principios de los noventa un pe- queo grupo de desempleados del Conurbano Bonaerense comenz a practicar el trueque como mecanismo de subsistencia no vislumbraba que estaba dando origen a una gigantesca bola de nieve que pronto involucrara a casi un milln de personas. Heloisa Primavera una de las idelogas y difusoras del Club del trueque- denomin a este empren- dimiento: la economa de la solidaridad. Postulamos aqu que no debemos ver ni analizar estas instituciones con prejuicios. Todas las instituciones intermedias tienen un gran poten- cial innovador. Es cierto que, cuanto ms antigua una institucin, esta tiende a incorporar una mayor resistencia al cambio. Sin embargo, no faltan buenos ejemplos de innovaciones sociales y solidarias en parro- quias, sindicatos, pequeas asociaciones comunales y vecinales. La Igle- sia Catlica que lleva ya dos mil aos de globalizacin, mucho tiene para ensearnos respecto a las prcticas ms adecuadas para sobrevivir y expandirse en esta nueva era. Los sindicatos son tal vez las instituciones que desde el medioevo ms han avanzado en la consolidacin de prcti- cas solidarias. Precisamente, son tipo de prcticas que necesitamos re- cuperar. En resumidas cuentas, todas estas evidencias nos llevan a postular lo siguiente: a) El cambio en el sector social ha comenzado. Aunque an no est suficientemente avanzado como para que registremos sus mayores consecuencias, la transformacin est en marcha. En Amrica Latina hay ejemplos -buenos ejemplos- de gestin social innovadora. Algunos ya los estamos detectando. Otros los iremos encontrando en el camino. Muchas de las nuevas instituciones so- Organizaciones solidarias
25 lidarias aportan al cambio. Algunas de las viejas instituciones in- termedias como las iglesias y los sindicatos todava no colgaron los guantes en esta cruzada por la transformacin social y contra la exclusin. As mismo estn comenzando a innovar en sus mo- delos de accin. b) El denominado Tercer Sector se halla en plena expan- sin. Aunque no todos los cambios y logros del sector social pue- den adjudicrsele, ni todas las organizaciones que en l se inclu- yen pueden llamarse solidarias ni contribuyen a reducir los pro- blemas sociales; el Tercer Sector en su conjunto es el mayor res- ponsable por la innovacin social. Si podemos considerar a este sector como la semilla del cambio, entonces hay seales econmi- cas e institucionales alentadoras. En Argentina, segn GADIS, ya existen alrededor de 100.000 organizaciones de la sociedad civil. Pero resulta ms significativo mirar hacia los Estados Unidos de Norteamrica donde segn Jeremy Rifkin (1996) se cuentan mas de 1.400.000 organizaciones sin nimo de lucro que son respon- sables por el 6% del PIB y el 10,5% del empleo total. Slo siete pases del mundo tienen un Producto Interno Bruto superior al gasto anual al Tercer Sector de los Estados Unidos, y el mismo emplea en aquel pas a ms personas que la construccin, la electrnica, el transporte o la industria textil. c) Se demorar en medirlo y sus datos no saldrn a la luz de un da para otro, del mismo modo como tampoco resulta- ron inmediatos los registros del impacto negativo de las crisis y ajustes econmicos. Evaluar adecuadamente los em- prendimientos sociales innovadores requiere de un verdadero cambio de paradigmas. Muchas de las polticas, organizaciones y acciones espontneas en marcha tienen una capacidad serendti- ca de transformacin. Sus efectos positivos van mucho ms all de sus objetivos explcitos. Su capacidad de activar y sincronizar voluntades, produce transformaciones que no hubieran superado las pruebas de un examen de factibilidad tradicional. Sin embar- go, como ocurre con las buenas semillas, el da en que comence- mos a ver los brotes de este cultivo solidario las races ya estarn fuertes. Hay un poderoso fertilizante que garantiza la velocidad y productividad en la cosecha: los medios de comunicacin masiva. En Argentina los grandes peridicos estn dedicando cada vez mayor espacio a la difusin de las acciones y organizaciones soli- Tobar - Fernndez Pardo 26 darias. Adems, existen publicaciones mensuales especializadas en el Tercer Sector y una media docena de excelentes programas televisivos por cable dedicados al sector social sin olvidar la tradi- cional y poderosa contribucin de la radiofona a los emprendi- mientos solidarios. d) Los buenos ejemplos de gestin social surgen de abajo hacia arriba. Desde la sociedad civil al Estado y dentro de este desde la periferia hacia el centro. Como dijimos, el denominado Tercer Sector es el principal, pero no el nico, vector de esta pro- liferacin innovadora en la reas sociales. Existen expresiones in- novadoras en el sector social que aparecen y tal vez lo sean, in- vertebradas, espontneas, que nunca llegan a institucionalizarse ni llegan a adquirir una estructura organizativa. Existen otras ef- meras que se desvanecen luego de alcanzar su misin o an sin haberlo logrado. Pero incluso en los peores casos, en aquello que se llegan considerar como fracasos, existe un margen de serendi- bilidad. Sin duda hallaremos expresiones innovadoras en los or- ganismos pblicos lo mismo en el mbito privado. e) Los modelos exitosos de gestin social pueden irradiar sus beneficios hacia el mercado. Si hasta ahora para el forta- lecimiento del Tercer Sector se pensaba bsicamente en cmo aplicar herramientas de la gestin empresarial en las organizacio- nes sin fines de lucro; podemos decir que la gestin de valores y en particular de la solidaridad, constituye una estrategia propia de la gestin social que est comenzando a ser incorporada y estu- diada por el management empresarial. Una encuesta realizada por el Wall Street Journal (1993), en todos los estados de Norte- amrica registr que la lealtad es la mayor debilidad en la fuerza del trabajo de aquel pas. Aunque los individuos desean un am- biente de compromiso y estabilidad, sus conductas personales en el mercado laboral y dentro de las empresas son contrarias a la construccin de ese ambiente. Las organizaciones del Tercer Sec- tor parecen haber encontrado el antdoto para esa falta de sin- crona entre individuo y organizacin. Las organizaciones del Ter- cer Sector tienden a centrar su toma de decisiones en los valores compartidos por sus miembros, tal es su principal ventaja sobre las empresas lucrativas e incluso sobre el Estado; lo que viene a ser ms relevante que el estar exentas de impuestos o de regula- cin. En fin, estos puntos constituyen las hiptesis centrales que guan es- te trabajo y sern desarrolladas y analizadas en el transcurso de las Organizaciones solidarias
27 Las organizaciones solidarias aparecen hoy como los ni- cos hroes de una novela donde to- dos son pintados como villanos mismas pginas que siguen. El Tercer Sector como nuevo actor social Qu es el Tercer Sector? En qu se diferencia del primero y del segundo? Qu son las organizaciones interme- dias? Qu quieren ser? Qu hacen? Cules son las diferencias entre ellas? En qu se diferencian las versiones locales de las extranjeras?
Todava carecemos de respuestas verdaderamente slidas para todos estos interrogantes. Pero estamos convencidos que ellos configuran la hoja de ruta respecto de todo cuanto es preciso saber acerca de Tercer Sector. En gran parte, los modelos de gestin de estas instituciones de- pendern de las definiciones de las cuales partan. De las definiciones acerca de quienes son ellas mismas y del contexto en el cual se desem- peen. Sin embargo, ms all de cmo se conciban a si mismas o mejor di- cho de cmo se autodefinan- estas organizaciones estn adquiriendo un protagonismo singular e innovador. No solo adquieren protagonismo sino que lo hacen como los nicos hroes de una novela donde todos son pintados como villanos. En efecto, actualmente percibimos expresio- nes de la sociedad civil de los ms diversos tipos que aparecen como proveedoras eficien- tes y legtimas de bienes y servicios sociales. Pero, al mismo tiempo, circulan discursos radi- cales que se refieren a un Estado desertor y a un mercado salvaje. Tmese, por ejemplo, la caracterizacin que hacen los medios de comunicacin de algunos de los mayores proble- mas nacionales del fin del siglo, como la desocupacin, la exclusin, la inseguridad urbana, la nueva pobreza, las catstrofes ambientales (in- cendios del sur, inundaciones en el litoral, sequa en el norte). En todos los casos el mercado y, ms recientemente: la globalizacin aparecen Tobar - Fernndez Pardo 28 como la causa o, por lo menos, como un agravante de los problemas. A su vez, el Estado -en todas sus formas, esferas y jurisdicciones- pierde el urea del ogro filantrpico para ser caracterizado como un ausenteo al menos en retirada- de las batallas sociales. Y que para colmo, las po- cas veces que se hace cargo de los problemas muestra incompetencia. Dos actores emergen en los escenarios polticos y sociales de forma simultnea. Cada vez lo hacen con mayor fuerza pero en especial con mayor prestigio: por un lado los organismos de crdito internacional, sugiriendo, forzando y financiando acciones. Por otro lado el Tercer Sec- tor, o sector no gubernamental. La banca internacional acta como un alter ego del Estado y parece regular todas sus acciones. Situarse desde el lado de la oferta de re- cursos de financiamiento de programas sociales, es la panacea de los burcratas del bienestar social. Lejos estos de condicionar o poner trabas, manifiestan su total apoyo al Tercer Sector. As, por ejemplo, las actividades de distribucin y provisin se desplazan del mbito estatal hacia las entidades intermedias. Consiguientemente, parte de las activi- dades de evaluacin, estudio y monitoreo se mueven desde las consul- toras privadas hacia el Tercer Sector. El protagonismo del Tercer Sector aumenta con la misma fuerza y ve- locidad con la que se reduce el de otros dos actores eminentes de la poltica social clsica: el Estado y los sindicatos. El ser de las organizaciones solidarias As como los hijos adolescentes necesitan afirmar su identidad dife- rencindose de los padres, parece acontecer lo propio con las organizaciones solidarias. Por lo general, estas definen su ser por la nega- tiva, por referencia a aquello que no son. Qu es lo que niegan las organizaciones soli- darias? Por lo pronto, rechazan algunas de las caractersticas del Estado y del Mercado. No son gubernamentales razn por lo que pre- sumen desenvolverse en marcos no politiza- dos y regidos por la lgica del poder. No son lucrativas, puesto que, mas bien, se sustentan en la transferencia y en la donacin de sus productos y servicios. En ese sentido, tambin es interesante ver como nos condiciona la lengua. A diferencia del idioma Ingls, en el castellano sabemos que ser y estar son cosas diferentes. Esta diferencia se reproduce -no en la lengua, pero si en el habla- cuan- En busca de su cara social los organismos internacionales exigen que mucho de lo que antes hacan el primer y segundo sector hoy lo haga el tercero Organizaciones solidarias
29 do se trata del Tercer Sector. En ingls se las denomina organizaciones non profit (no lucrativas), en castellano No gubernamentales. Sin da, es algo curioso que nuestras organizaciones solidarias estn ms preocupadas por diferenciarse del gobierno, mientras que las nas buscan diferenciarse del mercado. Durante su vista a los Estados Unidos, Alexis de Tocqueville se mara- vill ante la enorme cantidad de asociaciones -obras benficas, grupos corales, grupos eclesiales de estudio, clubes de lectores, etc.- de aquel pas. Para el filsofo francs estas instituciones intermedias tenan un impacto muy saludable en la sociedad, convirtiendo a individuos egos- tas en ciudadanos solidarios. Recientemente, Francis Fukuyama, crey conveniente retomar la lnea de Tocqueville. El asociacionismo no solo es bueno para la poltica, como asegura en su libro Trust (1997) sino que tambin lo es para la propia economa. Las asocia- ciones inculcan con facilidad el hbito de trabajar en equipo y, por lo tanto, incrementan la producti- vidad; hacen innecesarias las reglas rgidas y los complejos contratos legales. En pocas palabras, suavizan las fricciones del capitalismo. Pero suavi- zar es bastante menos que suprimir. An, los mas fervientes promotores del neoliberalismo, comienzan a reconocer la impotencia del mercado para resolver los problemas de las personas y mejorar su calidad de vida, algo que ya haba entrevisto el propio Adam Smith. Saben, adems, que si la calidad de vida no mejora y los problemas no se resuelven, son los fundamentos mismos del capi- talismo los que terminaran erosionndose. Comienza a debatirse la ne- cesidad de un capitalismo social que implica la produccin solidaria y el consumo consciente eludiendo as la tendencia general a la comoditiza- cin de las mercancas (que masifica el consumo y elitiza el empleo). En otros trminos, en el debate se impone la nocin de que no es a par- tir del Estado, pero tampoco del Mercado de donde surgirn las nuevas soluciones, necesarias para los problemas sociales generados, por aque- llo que algunos llaman tercera ola de la produccin. En este contexto, la sociedad civil deja de ser una amenaza al mercado debiendo ser do- minada por el Estado, para convertirse en una expresin de intercam- bios generalizados bajo una legalidad supuestamente equivalente entre los individuos. Las organiza- ciones solida- rias suavizan las fricciones del capitalismo Tobar - Fernndez Pardo 30 La reconstruccin de la trama social En el prximo siglo se instaurar un arduo debate sobre la manera restaurar la sociedad civil .Posiblemente la arena no sern los negocios, ni el gobierno, sino el mercado y la poltica. En ese espacio, las institu- ciones, las relaciones y la iniciativa individual marcarn el avance hacia el bien comn. La sociedad civil se proyecta como el terreno que permi- tira las conexiones entre negocios y gobiernos con unas comunidades econmicamente prsperas. Un creciente cuerpo de literatura describe la declinacin de la socie- dad civil cuando esta es pensada desde la cima de la Nacin. Michel Sandel (1996), filsofo de Harvard, lamenta la prdida del compromiso cvico y comunitario a los que juzga como insumos esenciales de la au- togestin. Argumenta que la sociedad civil solo puede ser reconstruida desde el nivel local y no desde el nacional. No debe sorprendernos la extrema polaridad conceptual y hasta filosfica que est adquiriendo la problemtica del poder. Mientras que la concentracin de poder a escala mundial no cesa de incrementarse, en todas partes, las personas de- mandan transparencia, visibilidad y escala en la estructuras que lo reproducen. La interpelacin al poder local es un hecho, ya sea este manifestado como una evocacin de la comunidad o como una recreacin imaginativa de la polis clsica que se halla en la base misma de la democracia occidental. Por su parte, el cientista poltico Robert Putnam (1993b), describe la disminucin del capital social y vincula sus altos stocks con la prioridad econmica local. El historiador Francis Fukuyama (1997) seala igualmente, segn mencionamos antes, que la sociedad civil se apoya en la confianza. Herton, Melville y Walesh (1997) llegan a asumir que el desafo no consiste en indagar las vas conducentes a como fortalecer la sociedad civil y detonar la autogestin. Ellos postulan que la prosperidad avanza de comunidad en comunidad, una cada vez, hacia la cima. Quienes im- pulsan esa prosperidad son los emprendedores cvicos que surgen de las bases. Avanzando mas all de la reingeniera empresarial y de la rein- vencin del gobierno sus esfuerzos se centran en forjar nuevas formas de colaboracin en la sociedad civil que pueden ayudar a construir un puente entre los negocios y el gobierno. Pero siempre que no sean, el gobierno de los negocios, ni el negocio de los gobiernos. Segn Herton, Melville y Walesh (1997) el concepto que surge finalmente es el de co- munidad econmica que estara determinado por cuatro fuerzas o me- Slo la socie- dad civil pue- de reconsti- tuir a la so- ciedad civil Organizaciones solidarias
31 gatendencias: a) Una nueva globalizacin, b) Tecnologa informativa, c) Cambios demogrficos y d) Devolucin. Destacaremos, aqu, las dos primeras por considerarlas ms asociadas con la problemtica de la in- novacin y el fortalecimiento del Tercer Sector. La restauracin de la sociedad civil se logra ayudando a la gente a trabajar junta en proyectos especficos, para mejorar la economa y la comunidad, reformar su sistema educativo facilitando el cambio, bus- cando contactos empresariales, revitalizado el desarrollo urbano y mejo- rando el acceso a la informacin. En sntesis, en el nuevo debate acadmico e intelectual que se ins- taura en los albores del siglo XXI, el trmino autogestin es resignifica- do. Abandona su carcter de lucha obrera por la posesin de los medios de produccin y se la despoja de connotaciones con las banderas polti- cas erguidas por los comuneros de 1870 en el temprano anarquismo. Sin embargo, aun mantiene el potencial explicativo, que Prohudon reco- noca a la dialctica entre autoridad y libertad. La sociedad compleja y extensa solamente podra recomponerse de conformidad con aquello que este autodidacta magistral denomin el principio federativo. Y, en nuestra opinin, este principio no se encuentra demasiado distante de la actual nocin de las redes asociativas y solidarias que verdadera- mente tejen la trama social. Ahora bien, autogestin, es un camino legiti- mado para la reconstruccin de la trama social a travs de las formas espontneas de organizacin. La autogestin, as entendida, involucra el posible desarrollo de nuevas forma de relacin pblico privado. Involucra el trabajo centrado en una base local que favorece el compromiso comunitario. Economa solidaria y globalizacin La globalizacin primero ha surgido como la integracin del sistema financiero mundial y seguidamente como la eliminacin de las barreras al comercio. Se pueden distinguir dos paradigmas de la globalizacin. El antiguo, segn el cual, el capital transnacional busca reas, regiones, sectores de bajos costos por la exportacin de altos volmenes de mer- cancas (commodities) hacia el resto del mundo. La mayora de las in- versiones de los 80 en el sudeste asitico y Mxico siguieron ese mode- lo. El desarrollo en los nuevos trminos globa- les es ms via- ble a escala local que nacio- nal Tobar - Fernndez Pardo 32 Ahora, una nueva globalizacin motiva las inversiones. Ms renta- ble que la produccin de commodities es la generacin de productos flexibles, innovadores, que incorporen alto valor. La bsqueda de esa renta innovativa incorpora una lgica de organizacin industrial ms prxima a la de las empresas de servicios que a las industrias tradiciona- les. La meta del capital es participar como un colaborador comprometido y crtico en el desarrollo regional, impulsando industrias de alto valor agregado al nivel mundial. En este modelo, las corporaciones invierten en negocios para ganar acceso a fuerzas de trabajo especializada, inves- tigacin, capacidad de comercializacin, redes innovativas y una infraes- tructura cvica de negociacin. El foco no est centrado exclusivamente en el bajo costo sino en la mejor articulacin entre las posibilidades de obtener produccin con buen diseo, manufactura, investigacin, ejecu- cin y marketing de larga escala. Revisando los cambios que genera el nuevo entorno global y los de- safos que se plantean al Estado, Guillermo ODonnel (2000) postula un Estado en el que la mayora de sus agentes persiguen una aproximacin al bien pblico. Segn este autor vivimos en un mundo en el cual controlamos escasas palancas de poder y de conocimiento que propulsan los cambios polticos, econmicos y culturales e in- formticos en el mundo. El Estado Nacional no consigue asumir la responsabilidad integral de lograr el bien pblico. Slo puede buscar aproxi- marse al mismo porque, tanto la complejidad del mundo contemporneo como la multiplicidad de voces e intereses que la democracia implica, prohiben la tentacin tec- nocrtica de hallar una respuesta final a cualquier problema de mnima importancia colectiva. Es difcil que las condiciones ms propicias para este nuevo paradig- ma global se consigan a escala nacional. Generalmente se logran a nivel local. Es por eso que la globalizacin promueve regionalizacin. En su libro, Herton, Melville y Walesh (1997) sostienen que el capital trasna- cional persigue ahora nichos micro regionales de oportunidades de pro- duccin. El desarrollo local aparece como una oportunidad invalorable para la reconversin econmica socialmente sustentable. Sin embargo, el generar estas condiciones econmicas favorables para la radicacin empresarial no puede ser responsabilidad exclusiva de los gobiernos de municipios y departamentos. Los inversores buscan externalidades posi- tivas, es decir condiciones en las que el accionar de otros agentes po- tencie y facilite la propia actividad econmica. Cultivar externalidades es El desarrollo de redes es ms fcil en gestin social que en la gestin empresarial com- petitiva Organizaciones solidarias
33 la funcin principal de la economa de redes, pero a la vez es una pro- piedad casi intrnseca de las sociedad civil. Los municipios lo logran slo cuando se articulan con universidades, asociaciones civiles, organismos internacionales, etc. Redes electrnicas y redes sociales Asistimos al despegue de la economa de las redes. Si las mquinas siempre han provisto metforas para organizar las instituciones (Morgan, 1993) hoy, ms que nunca, las nuevas formas de trabajo de las tecno- logas informativas proveen el modelo de la divisin del trabajo humano: las redes. La forma actual de trabajo es un conjunto de personas autnomas operando en diferentes lugares pero hacindolo bajo el mismo paraguas institucional. Las condiciones de una firma consolidada en posiciones de ventajas competitivas actualmente son: cali- dad, velocidad e innovacin. Las organizaciones cualquiera sea su ta- mao deben encontrar el ncleo de habilida- des (funciones) en virtud de las cuales ellas renen estas tres condiciones y terciarizar el resto. En eso consiste la reconversin. Para ser los mejores del mundo en lo que hace- mos, no podemos hacerlo todo. Es necesario ser cooperativos para ser mas competitivos. Las pautas tradicionales de la integracin vertical para alcanzar economas de escala, van cediendo lugar a las redes y conjun- tos de alianzas estratgicas diseadas para alcanzar economa de alcan- ce. La dualidad descentralizacin-especializacin, impulsa la economa de redes. La nocin de economas de redes implica un contexto donde una organizacin prospera cuando las otras tambin prosperan. Si, para ser competitivo, es necesario poder desarrollar actividades, servicios o productos de calidad de forma rpida e innovadora, entonces es imposi- ble hacerlo all donde no se cuenta con otros a quienes delegar parte de las actividades que desarrolla la organizacin. La tecnologa informativa y la globalizacin hacen posible la economa de redes diseminada geogrficamente. Sin embargo, la posibilidad de desarrollar redes locales georeferenciadas permite acelerar los tiempos de produccin, reducir los costos de transaccin, entre otros el costo derivado de localizar a un especialista para un determinado proyecto, En todas las pocas hubo organizaciones motivadas por la solidaridad Tobar - Fernndez Pardo 34 capacitar a un proveedor o aprender a utilizar una nueva tecnologa. Organizaciones intermedias modernas y tradicionales No cabe duda que las iniciativas privadas orientadas a resolver pro- blemas o a satisfacer necesidades sociales reconocen una larga data. Han existido en situaciones histricas completamente dismiles. Se sabe, que una pauta de asistencia y donacin, se ha visto reproducida bajo las ms diversas constelaciones culturales. En todas las pocas pueden en- contrarse distintas formas de prestacin de bienes y servicios relaciona- dos ya sea con valores religiosos, con necesidades de autoestima y re- conocimiento, con dispositivos de "control social", con una actitud desin- teresada y solidaria, como as tambin con variantes de reclutamiento y clientelismo poltico. Incluso se ha sostenido que en nuestra propia es- pecie existen inclinaciones a la ayuda mutua. En tal sentido, el solo hecho de considerar la condicin del hombre como privada de cualquier inclinacin cooperativa hacia sus semejantes no deja de constituir el supuesto discutible de una particular visin. Interrogarse por las causas y motivos que mueven a los hombres a cooperar o, contrariamente a ello, a someterse a las inclemencias del conflicto ha constituido un as- pecto central de cualquier teora sociolgica. Sin embargo, la cuestin reside en el nivel de anlisis puesto que podemos hallar las causas y motivaciones, o bien, en la propia naturaleza del hombre, o bien, en las condiciones sociales vigentes. Nos referimos a un patrn inmemorial de mantenimiento de vnculos de reciprocidad. Sobran evidencias desde el campo de la antropologa y de la historia comparada en el sentido de encontrar formas de coopera- cin solidaria y donacin, de asistencia y contencin de necesidades, en lo albores mismos de la humanidad. Sin embargo, es algo evidente en nuestros das que la trascendencia y proyecciones que ponen de mani- fiesto las diversas iniciativas suscitadas en el campo de la accin social voluntaria y su organi- zacin autnoma, constituyen en s mismas un fenmeno novedoso. Novedoso, principalmente, por el hecho de que procesos activados por la solidaridad y la simpata, se estn comenzando a proyectar ms all de los lmites de una institu- cin central de "apoyo" de la propia civilizacin moderna como es el mercado. Asimismo, resulta novedoso, porque mu- chas personas, si bien de manera difusa, poseen una visin ms perso- nalizada de las relaciones sociales. Una visin mucho ms interesada en Tal vez las organi- zaciones solidarias asumen la funcin primordial de recu- perar la utopa Organizaciones solidarias
35 la proximidad de los vnculos, en las prestaciones por donacin y en la generacin de "derechos" desde afuera de la esfera poltica. Quizs, pueda conjeturarse, que este fenmeno esta anticipando, o por lo nos, induciendo el diseo de una utopa activa consistente en "descen- trar" al Estado como fuente de legitimidad En definitiva, pensamos en un fenmeno mediante el cual, mbitos parciales de la sociedad comienzan a ganar autonoma y dejan entrever que la poltica no puede ser el nico centro natural desde donde se ejer- cen las funciones de control de toda la sociedad (Beyme, 1994: 13 ). Si se prefiere esta imagen, se tratara de la promesa de una ciudadana total que articula diferentes derechos parciales pero que son necesa- riamente recprocos (Funes,1993: 56). En cierto modo, deberamos pre- guntarnos tambin, si no estaramos frente a un proceso multidireccional de nuevas formas de sociabilidad superadoras del individualismo posesi- vo de mercado. Formas que no haran mas que traducir cambios objeti- vos que se estn produciendo en la misma sociedad nacional y en el contexto internacional. Organizaciones intermedias y estructura social El fenmeno que actualmente representan las organizaciones solida- rias debera ser interpretado a la luz de dos aspectos eminentemente modernos que no han hecho mas que profundizarse con el paso del tiempo. En torno a estos aspectos, la tradicin sociolgica lleg en su momento a establecer categoras sumamente precisas. El primer aspecto se refiere a la complejidad y diferenciacin que conmovi a la propia estructura social al descomponerse los marcos co- munitarios que contenan formas elementales de relacin interpersona- les. Es sabido, que buena parte de las funciones que desempean nu- merosas organizaciones de asistencia social y proteccin, se han des- prendido del sistema familiar tradicional por razones que no analizare- mos aqu. En la evolucin de la asistencia de los desposedos y enfermos, encontramos asimismo una pauta reiterada de asistencia y donacin. No nos referimos solamente a las accio- nes de la Iglesia Catlica en cuyo caso se trataba de acciones misionales informadas por la actividad confesional. Tambin pode- mos encontrar en nuestra propia historia antecedentes de todo tipo, en El papel histrico de las organizaciones solidarias actuales es mucho ms impor- tante que el de las antiguas Tobar - Fernndez Pardo 36 lo referido a la beneficencia social y la proteccin solidaria (Thomp- son, 1995). Antecedentes histricos como la Sociedad de Beneficencia, la actividad de numerosas mutuales y la expansin, en parte autnoma y en parte subordinada, de las organizaciones sociales populares duran- te el surgimiento del Estado de bienestar, pueden constituir, en tanto antecedentes, importantes puntos de referencia. Pero si los contextos sociales son distintos en cada caso, la misma cultura de la solidaridad y la gestin social no lo es menos. El segundo aspecto de inters para los primeros socilogos fue el problema del orden, ya que estaban advirtiendo el peligro de que la integracin social fuese incompleta. Exista un acentuado temor que sus mismas fronteras de inclusin comenzaran a estrecharse. De ningn modo puede suponerse que una problemtica como la de la exclusin social haya carecido de antecedentes (Castells, 1996). Cuando, a fines del siglo XIX, muchos polticos y cientficos sociales pensaron en la cuestin social con categoras que todava utilizamos, se referan a una problemtica que se ha venido transformando. Antes, al igual que ahora, se entenda en trminos de metas deseables tales como: el equilibrio social, la equidad en el suministro de bienes pblicos y la cohesin a travs de la ciudadana. Aunque tiene sentido indagar en torno a orgenes y antecedentes histricos de las modernas organizaciones solidarias, el anlisis de la dimensin temporal debe ser relativizado. La razn es que el fenmeno contemporneo de las organizaciones solidarias de ningn modo puede explicarse debido a una continuidad o exclusi- vamente en base a precedentes. Uno podra indagar retrospectivamente y de seguro hallar organizaciones de este tipo en la ms remota antigedad Corremos el riesgo de alcanzar resultados bastante triviales a partir de una visin retrospectiva de larga duracin acerca de un fenmeno del cual destacamos su novedad. Por tal motivo nos atrevemos a conjeturar que el notable activismo y relevan- cia de las organizaciones no gubernamentales (o del tipo non profit) se explican bsicamente como un fenmeno con- temporneo. De este modo, la regulacin del conflicto industrial, la compensacin de los innumerables efectos que tuvo de la degradacin de la vida urba- na, la socializacin de grupos tnicos, o la proteccin y asistencia de determinados sectores o personas, constituyeron situaciones que a lo Las organizaciones solidarias transnacio- nales no solo se ex- panden sino que se convierten en interlo- cutores cada vez ms legtimos de los orga- nismos internacionales Organizaciones solidarias
37 largo del tiempo han promovido la necesidad de realizar acciones de mantenimiento y reproduccin de la sociedad misma. Un aspecto que reviste anloga importancia es el que an plantean los difciles problemas en la administracin y gestin de una clase de bienes cuya naturaleza es indivisible, su apropiacin no es individual y necesariamente, han de ser ajenos a las transacciones de mercado. Este es el problema de los llamados bienes pblicos en relacin a cuyo ac- ceso y apropiacin se define la condicin objetiva de la ciudadana so- cial. Pero, asimismo, es un problema que contiene la contradiccin no resuelta todava entre la esfera de los derechos sociales y su colisin con la de los derechos de propiedad. Organizaciones solidarias trasnacionales No solamente en el contexto interno las ONG parecen expresar inicia- tivas y procesos de autorregulacin y promocin con base en la misma sociedad, Tambin esta clase de organizaciones revistan por derecho propio en lo que se han dado en llamar fuerzas transnacionales. Por consiguiente, ellas poseen, conforme a su distinto grado de influencia, un status siempre sometido a debate y no carente de controversia en lo tocante a su definicin institucional. Sin embargo, bajo el supuesto de una sociedad internacional y de una ciudadana universal, la expansin de iniciativas civiles y privadas a esa escala no ha cesado de incremen- tarse. A comienzos de siglo, concretamente en el ao 1909 los registros da- ban cuenta de 176 organizaciones no gubernamentales y en el ao 1945 al finalizar la Segunda Guerra Mundial ya existan 560. Debe considerar- se que, tanto los principios manifiestos de la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas, como as tambin la promocin del desarrollo y la reconstruccin de posguerra, constituyeron un marco de crecimiento potencial para las ONG. A fines de la dcada del 60 el anuario interna- cional (Yearbook of International Organization 1994-1995) consignaba 1899 ONGs., en el ao 1976 su numero haba ascendido a 2502 y, en los comienzos de 1980 la llamada con bastante razn dcada de las ONG ya se registraban 4615 para alcanzar la cifra de 4928 ONGs., en el ao 1994. Lo cierto es que la mitad de las cinco mil organizaciones de esta clase que actualmente tienen presencia internacional haban nacido en el ltimo cuarto de siglo. No menos importante que destacar su crecimiento cuantitativo, resul- ta enfatizar que su expansin horizontal (su campo temtico) se ha visto Tobar - Fernndez Pardo 38 acompaada por una expansin vertical (penetracin en la sociedad). Si bien, no contamos aun con el marco terico adecuado para explicar y predecir las tendencias futuras de este fenmeno organizacional, as como su capacidad de interaccin social, es manifiesto el hecho de su vitalidad y de su reproduccin. La dinmica de la interdependencia compleja es sabido que suscita graves problemas de gestin a las or- ganizaciones internacionales. Agendas complicadas y una trama de pro- blemas que se superponen y potencian. Desde el punto de la interde- pendencia ha podido verse que una lgica diferente a la del clsico in- ters nacional o prioridad estratgica, caracterstica de los Estados, es la que verdaderamente asiste a las ONG. Conforme las ONGs alcanzan un prestigio y una influencia mayor en el nivel internacional, es altamen- te probable que se encuentren mas cerca de la agenda crtica. Por eso mismo, o bien se vern beneficiadas por el derrame de problemas que las organizaciones multilaterales no pueden procesar adecuadamente; las organizaciones del Tercer Sector; o bien, por la transferencia de re- cursos vertidos hacia sus programas a fin de que asuman aspectos ope- racionales para resolverlos. Como quiera que sea se ha calculado que unas cien millones de per- sonas, a comienzos de la dcada del 80 se encontraban comprometidas en la actividad de las ONGs y cerca de trescientos millones en los aos 90 (Dowbor, 1998: 427).
Organizaciones solidarias
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SECCIN 1
EL TERCER SECTOR Tobar - Fernndez Pardo 40 CAPTULO 1 DEFINIENDO AL TERCER SECTOR Introduccin Casi indistintamente hemos hablado aqu de instituciones del Tercer Sector, organizaciones intermedias, solidarias o no gubernamentales. Segn nombramos a las cosas as queda determinado nuestra percep- cin de ellas. Esto justifica el esfuerzo por avan- zar hacia una definicin apropiada del Tercer Sec- tor. Ortega y Gasset afirmaba que no se consolida una idea a partir de negar otra, afirmarse por la oposicin es una forma inmadura de manifestar- se. Pero: cmo definir al Tercer Sector si no es por oposicin al primero (Estado) y al segundo (Mercado)?. El marco para analizar al llamado Tercer Sector en nuestro pas no puede ser idntico al utilizado en los otros dos secto- res. La consideracin, aprehensin y explicacin de su composicin y actividades requieren de una cierta perspectiva. Lamentablemente, no se ha podido avanzar demasiado en materia de definicin. Los requisitos de una buena definicin indican que han de ser riguro- sa y exhaustiva. Esto es que, establezca las reglas lgicas u operaciona- les para incluir dentro del conjunto, a los elementos correspondientes y que ningn elemento que pertenezca al conjunto quede fuera de la de- finicin. La dificultad con la denominacin de Tercer Sector, reside en que tanto en el uso cotidiano, del vocablo como en sus menciones en la literatura especializada se aplican diferentes (y, a veces, contradictorias) reglas de inclusin Como aproximacin preliminar podemos decir que entendemos por Tercer Sector al conjunto de organizaciones sociales no lucrativas y de accin solidaria. Tambin, podra considerarse el Tercer Sector como el La definicin del Tercer Sector con que se opere de- pende del rol que se le atribuya con relacin al Estado y la sociedad Organizaciones solidarias
41 mbito real de todas aquellas actividades y procesos sociales, se en- cuentren estos organizados o no, que producen bienes que no son tran- sados en un mercado y actan segn roles no involucrados bajo ninguna forma de subordinacin al Estado. No obstante, caben al menos tres observaciones a esta primer definicin. En pri- mer lugar, hacer extensivo el Tercer Sector no solo a organizaciones particulares, sino tambin a procesos sociales inmediatos y espontneos, al menos nos ofrece la perspectiva del potencial organizativo que guarda en su seno la llamada sociedad civil. En segundo lugar, al menos en Argentina, la propia dinmica del desarrollo institucional de estas organizaciones las llev, en muchos ca- sos, a incorporar bienes y/o servicios que son ofrecidos en el mercado an cuando lo sea a precios subsidiados. En tercer lugar, las organizaciones no gubernamentales tienden a es- trechar vnculos con el Estado y una parte de ellas se transforma en proveedora de servicios sociales que son financiados con fondos pbli- cos. El Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, a los efectos de considerar la especificidad de las ONG intent una definicin, al sos- tener que: cualquier organizacin no creada por va de acuerdo inter- gubernamental se considerar (...) como organizacin no gubernamental (...) incluso aquellas que acepten miembros designados por autoridades gubernamentales siempre que dichos miembros no obstaculicen la libre expresin de la opinin en esas organizaciones. (Barb, E. 1995: 174) Las diferencias son importantes en la medida que pueden involucrar valores muy diferentes. El asociativismo que en sus das deslumbr a Tocqueville estaba desprovisto de valores solidarios. Se centraba en la facilidad para alcanzar intereses propios. Se construa desde un hombre econmico ms que a partir de un hombre solidario. Non profit no significa necesariamente solidario. Para distinguir entre estos dos tipos de organizaciones (las organizaciones sin fines de lucro respecto de las solidarias) se acu en los Estados Unidos de Norteamrica un segundo trmino: grassroots. Se trata de instituciones autogestionarias que nu- clean recursos y voluntades en la resolucin de necesidades especficas (generalmente sociales, tales como, salud, educacin, justicia, sanea- miento, ambiente, etc...). Una tensin en la conceptualizacin del Tercer Sector reside en si estas organizaciones deben o no promo- ver ideologas Tobar - Fernndez Pardo 42 En otros trminos, al lado de las instituciones asociativas ms tradi- dicionales tambin fueron crendose otro tipo de organizaciones carac- terizadas principalmente por su territorialidad y su escala de problemas. Estas grassroots, en espaol han sido denominadas OBCs u organizacio- nes de base comunitaria. En s mismas, parecen gestarse en torno a una residencialidad de sus miembros ya que acometen acciones locales. Se considera que la OBCs pueden definirse como sector pblico comunita- rio, asimilndose al civic sector de los Estados Unidos. De todos modos son actividades complementarias mas bien que sustitutivas de las ONGs. (Dobwor, L. 1998: 426). Un estudio muy profundo sobre estas instituciones y sus modelos de gestin (Carvalho, 1995), sostiene que las grassroots pueden resultar funcionales para el desarrollo de la gobernabilidad en la medida que desideologizan la poltica convirtindola en una accin predominante- mente (aunque no exclusivamente) instrumental. La dinmica de esas instituciones autogestionarias asume como pre requisito, la ausencia del Estado. En consecuencia, se torna evidente un descrdito de la burocra- cia pblica y de los polticos (Carvalho, 1995:13). En contraposicin, bajo el nombre de instituciones intermedias se describe un conjunto de organizaciones que, aunque suelen asumir un ideal solidario, no tien- den a desideologizar las acciones. Los gremios y cmaras empresariales, suelen incorporar esquemas de accin de proteccin y apoyo a los pares. Otras, como los rotarios y el Club de Leones, tienden a asu- mir acciones ms amplias que no incluyen solo a lo pares. Por otro lado, han proliferado, en especial durante la ltima dcada del siglo XX, un conjunto de organi- zaciones no gubernamentales satlites. Se trata de aquellas que sur- gen por oportunidades creadas a partir de la presencia (no por la ausen- cia) del Estado. En general son aliadas de los gobiernos. En algunos casos, desarrollan relaciones parasitarias y en ocasiones simbiticas. Surgen, a veces, para dar continuidad a un programa de gobierno que financia determinadas acciones sociales, pero que no las provee direc- tamente. En algunos casos, se crean para prolongar la continuidad y presencia de un grupo poltico. Crear fundaciones con la sola finalidad de promover actividades de presin, investirse de un aura de benevolen- cia o reducir obligaciones impositivas puede constituir un recursos de empresarios y polticos. Sin embargo, hemos de temer que se trate de una figura tan devaluada que, al activarse en determinadas coyunturas Las deno- minadas orga- nizaciones intermedias no eluden el co- compromiso ideolgico Organizaciones solidarias
43 cada vez muestran menos espacio de lo que en su origen prometan. La benevolencia, en si mima, es una cualidad del nimo resaltada por el liberalismo social del siglo XIX, pero no alcanza para definir el nuevo fenmeno de las ONGs. La OCDE avanz hacia una definicin de ONGs bajo la consideracin de que se trataba de una agencia benvola siendo esta definida co- mo:(...) una organizacin creada y gerenciada por un grupo de ciuda- danos con un fin filantrpico determinado, sostenida por contribuciones individuales voluntarias. (Roca, 1996: 134). En este sentido se puede afirmar que hay una tensin en las ONGs, entre aquellas que son finan- ciadas fundamentalmente a travs del aporte de sus miembros y aque- llas otras en las cuales sus miembros desarrollan aciones que les permi- ten captar recursos del Estado, de las agencias internacionales o del resto de la sociedad. Niveles de definicin Buscando una definicin extensa, es decir suficientemente abarcativa e incluyente de todas las formas de organizaciones, podemos decir que el "Tercer Sector" se manifiesta como un conjunto de iniciativas aut- nomas y organizadas para la gestin y promocin de valores y bienes sociales. Como un tejido espontneo de formas de organizacin que se autodefinen negativamente en relacin al Estado (en tanto "no guber- namentales") y en relacin al Mercado (en tanto "no lucrativas"). A sim- ple vista se tratara, entonces, de aquel espacio que resta de la suma de estos elementos, ocupado por una extensa y variada trama de asocia- ciones voluntarias tales como: sociedades de fomento, fundaciones, colectividades, clubes, sociedades de beneficencia o caridad, "foros" de opinin, etc. No obstante, puede apreciarse que esta definicin proporciona una utilidad relativa ya que posee un contenido residual. Es decir, Tercer Sec- tor sera aquello que resta despus de considerar el primero y el segun- do sector. Tobar - Fernndez Pardo 44 No todas las entidades del denominado Tercer Sector pueden ser definidas como organizaciones solidarias. Se puede postular que existen requisitos adicionales para considerar que una institucin del Tercer Sec- tor es una organizacin solidaria. Las organizaciones solidarias son aquellas que asumen fines sociales pero que adems incorporan un mo- delo de gestin o gerencia bsicamente social. El anlisis en profundidad del concepto de modelo de gestin y los desafos especficos que pre- sentan a las organizaciones del Tercer Sector se ver en las segunda parte de este libro. Sin embargo, hemos credo oportuno adelantar que los modelos sociales de gerencia institucional, involucran determinados rasgos especficos tales como: la inclusin de un componente de "servi- cio voluntario", la horizontalizacin de las estructuras y la orientacin hacia una par- ticipacin amplia en la toma de decisin. As y todo, el Tercer Sector presenta de alguna manera elementos comunes con el sector estatal y con el privado (Bombal, 1995: 65). Ello se debe al hecho de llevar a cabo actividades sustentadas por la inicia- tiva de particulares al tiempo que se mani- fiesta una dimensin cuasi pblica en sus objetivos puesto que emprende sus activi- dades como un servicio a las personas o colectivos sociales a los cuales su propia misin identifica como beneficiarios del mismo. Debe reconocerse que el idioma juega su parte en el tema de las de- finiciones, ya que le denominacin non profit (no lucrativas) en ingls, apenas puede traducir el tipo de entidades que nuestro idioma designa como no gubernamentales (ONG). Al parecer, nuestras ONGs estaran mucho mas preocupadas por diferenciarse del gobierno, mientras que la anglosajonas lo estaran por diferenciarse del mercado. Si bien en los Estados Unidos, non profit es un trmino que adjetiva a estas organiza- ciones, en Inglaterra el nombre voluntary sector, en Francia economie sociale, o en Argentina organizaciones libres del pueblo o, en las lti- mas dos dcada, sencillamente Organizaciones No gubernamentales, en definitiva todas parecen apuntar a un mismo campo de expresividad e intereses sociales. Entonces, el primer problema que se nos presenta ahora es el de encontrar una definicin que permita establecer aquellos criterios sustantivos (qu son?) y operativos (qu hacen?) de una or- ganizacin del Tercer Sector. Por lo general, la mayor parte de las defini- ciones recaen en la dimensin operativa y as descansan en el perfil es- pecfico de la actividad de las organizaciones concurrentes al Tercer Sec- Llamamos organizaciones solidarias a aquellas ONGs que no solo des- empean funciones so- ciales sino que adems tienen un modelo de ges- tin bsicamente social Organizaciones solidarias
45 tor o en algn aspecto diferenciado de las mismas. Veamos algunos ejemplos de definicin a partir de tales aspectos (Anheier, Helmuth y Salamon, Lester. 1992 apud.: Thompson, A.1997: 4 ) y segn el tipo de relacin establecida con el sector social y con el Estado. (Ascoli, 1998, Casado, 1989 Y Luna y Morales, 1993) Sector caritativo Este primer nivel de definicin se centra en el modelo de financiacin y en la forma de adquisicin del patrimonio de la organizacin. Se enfa- tiza, aqu, el supuesto de que las organizaciones no gubernamentales reciben donaciones privadas y que por lo general cuenta con recursos provenientes de la caridad y la solidaridad individual o colectiva. Un ejemplo concreto de esta dimensin es que en la legislacin de varios pases se establece como requisi- to de habilitacin de estas organizaciones, el que la mayora de su patrimonio pro- venga de donaciones. Sin embargo, estas contribuciones no constituyen en la mayor- a de los casos la nica fuente de recursos y ni siquiera la mas significativa en cuanto al volumen de sus erogaciones. Las dificultades para alcanzar una medi- da al menos aproximada del volumen que alcanzan tales recursos son difciles de superar. Sector Independiente Se pone el acento en una dimensin poltica (se entiende, no par- tidaria) puesto que destaca el importante rol que desempean estas organizaciones como una "tercera fuerza" por fuera del gobierno y del mercado. No cabe duda que una premisa de independencia de intereses y procedimientos, concurren al principio esencial de autonoma de estas organizaciones. Resta por ver si existe tal independencia en cuanto a los recursos operativos y al sostenimiento econmico de sus actividades. En todo caso, resultara una ingenuidad desconocer que algunas organiza- ciones del Tercer Sector pueden ser cooptadas por fuerzas polticas o por el propio Estado (Filmus, D. 1997: 94). Todo parece indicar que en la mayora de los casos y en trminos financieros estas organizaciones Pareciera que esta- mos ms preocupa- dos por distinguir nuestras instituciones del Tercer Sector del Estado, mientras los anglosajones buscan hacerlo del Mercado Tobar - Fernndez Pardo 46 estn muy lejos de ser independientes. En muchos pases, gran parte de ellas, dependen claramente del Estado y del mercado. Sector Voluntario Hemos sealado que el componente voluntario que distingue a es- tas organizaciones suele tener una alta ponderacin cuando se vuelve la mirada a las organizaciones del, Tercer Sector. Esta definicin acenta el rol que dicho componente desempea en su administracin y activida- des. Sin embargo, en muy pocos pases las organizaciones del Tercer Sector estn compuestas mayoritariamente por voluntarios. Asimismo, ellas cuentan con un grado importante de profesionalizacin o de perso- nal rentado. Una contingencia que comparten con cualquier otra estruc- tura organizacional es el tamao. Este ltimo generalmente, plantea problemas de coordinacin y control de resultados que se resuelven me- diante niveles de gestin ocupados por personal rentado y de tiempo completo. Como el incremento del tamao suele acompaar el creci- miento patrimonial de las ONGs, se agregan otras funciones administra- tivas y contables que devienen estables y rentadas. Una investigadora seala que la necesidad de aumentar la visibilidad de las organizacio- nes del Tercer Sector parece guardar relacin con el mayor nmero de personal rentado y con una tendencia a decrecer del personal voluntario (Martini, 1998: 128). Sector exento de impuestos Este rasgo enfatiza el hecho de que en algunos pases las organiza- ciones del Tercer Sector se hallan exentas de impuestos. Resalta slo una dimensin del tema pero evidentemente no lo comprende en su totalidad. La exencin de impuestos a las actividades de las organizacio- nes del Tercer Sector se ha indicado como algo posible en la medida que no se incurre en competencia desleal, en cuyo caso estaramos ante un subsidio encubierto a organizaciones que se hallan presentes en las transacciones de mercado (Altamirano, 1997:16). Sin duda, puede exis- tir actividad que arroje excedentes, pero estos debern ser destinados a una funcin social. Organizacin No Gubernamental (ONG) Este es un trmino que utiliz el Consejo Econmico y Social de las Organizaciones solidarias
47 Naciones Unidas en la dcada del 70' al definirlas como: " (...) grupos de personas o colectividades, libremente creadas por la iniciativa privada que ejercen sin nimo de lucro, una actividad internacional de inters general al margen de toda preocupacin de orden exclusivamente na- cional". El socilogo Robert Merle, por su parte las define como: Todo grupo o asociacin o movimiento constituido de forma duradera por par- ticulares pertenecientes a diferentes pases con la finalidad de alcanzar objetivos no lucrativos. Como puede verse, se destacan en esta defini- cin categoras tales como "iniciativa privada" y "carcter no lucrativo", si bien en relacin a las ONGs internacionales. Para nuestro propsito, importa advertir que la generalizacin de este nombre a las ONGs nacio- nales, se explica por el peso y gravitacin de aquellas que actan desde hace al menos medio siglo en el campo internacional. No obstante ello, en cuanto a su personalidad jurdica las ONGs derivan la misma del de- recho interno de los Estados y no del derecho internacional (Calduch Cervera, 1995: 272). Por lo general, esta denominacin tiende a identifi- car a aquellas organizaciones involucradas solamente en la promocin del desarrollo social y econmico o vinculadas a los derechos de minor- as, dejando fuera otra variedad de instituciones. Sector no lucrativo Este trmino no est exento de problemas puesto que coloca el acen- to en el hecho de que estas organizaciones no existen primariamente para generar lucro ni tendran tampoco propietarios (owners). Sin em- bargo, debe reconocerse que con frecuencia estas organizaciones efecti- vamente generan lucro, as como tambin frecuentemente tienen due- o. En el enfoque neoliberal se plantea que las ONGs no lucrativas re- presentan un camino instrumental a fin de restringir el gasto pblico, limitar derechos sociales de la ciudadana garantizados por el Estado y dimensionar la esfera amplia de la seguridad social en un sentido restric- tivo (Bombal, 1996:13). Por otra parte, como oportunamente ha obser- vado Hall: "Los economistas creen que las organizaciones no lucrativas se comportan en forma diferente que las organizaciones lucrativas en trminos de correr riesgos y tener un comportamiento antisocial" (Hall, 1979).
Cuadro 1. Denominacin de las organizaciones del Tercer Sector Tobar - Fernndez Pardo 48 Denominacin Supuesto Sector Caritativo Financiacin basada en donaciones Sector Independiente No enrolada en ninguna expresin poltica Sector Voluntario La mayora de los recursos humanos actuantes no son remunerados Sector Exento de Im- puestos Se utiliza all donde existe un subsi- dio fiscal indirecto a las organizacio- nes del Tercer Sector. Organizacin No Guber- namental Instituciones que asumen objetivos pblicos pero que surgen de la ini- ciativa privada Sector No Lucrativo No generan lucros ni tienen dueos. Fuente: Elaboracin propia ONGs del sector social Puede resultarnos de suma utilidad consi- derar aqu una clasificacin institucional refe- rida al sector social y al tipo de relacin de las organizaciones del Tercer Sector con el Estado (Casado, 1989). Por lo pronto, en el sector, social pueden ser distinguidas los siguiente tipos de organizaciones no gubernamentales:
Clasificacin institucional Asociaciones Que pueden ser voluntarias, mutualidades de previsin social, depor- tivas, culturales, institutos religiosos, institutos seculares o asociaciones confesionales. No slo hay dife- rentes tipos de or- ganizaciones sino que se pueden dis- tinguir diferentes tipologas o esque- mas de clasificacin Organizaciones solidarias
49 Corporaciones Son de derecho pblico (asociaciones de naturaleza pblica) y se con- templan aqu a los colegios profesionales y a las de ayuda mutua. Es sabido que los colegios profesionales poseen esquemas mutuales de previsin y asistencia. En el caso de Espaa, por ejemplo, la ayuda mu- tua se ejerce con la funcin pblica de organismos como la ONCE (loter- a) y en nuestro pas en el caso anlogo de Lotera de Beneficencia. Fundaciones Son creadas por un fundador con patrimonio y persiguiendo un fin especfico. Tambin se ha distinguido un sector social primario (comu- nitario) que en nuestro pas suele caracterizarse como de base territo- rial, preferentemente integrando el mbito plurifamiliar, de vecindad o barrial. Relacin con el Estado En cuanto a la relacin que mantienen con el Estado es evidente que las organizaciones no gubernamentales, en cierto modo, han de relacio- narse e interactuar con disposiciones de poder pblico. En considerable medida, a veces sue- len establecerse frmulas jurdico- administra- tivas de corresponsabilidad. Todo lo cual, no contradice el principio de autonoma sustantiva de las organizaciones no gubernamentales respecto al Estado, aunque no deja de plante- ar debates de inters y proyecciones futuras que giran en torno al modo de relacin. Las relaciones entre las organi- zaciones no gubernamentales y el Estado pueden ser las siguientes: Control y tutela, Fomento, Contrato, Concertacin, Convenios Existen gradien- tes en el nivel de autonoma de las organizaciones del Tercer Sector Tobar - Fernndez Pardo 50 Control y tutela Se trata de relaciones previstas en los marcos legales de otorgamien- to de personera jurdica seguramente distintos en cada pas y que se traducen en distintos grados de supervisin y exigencias formales. Un alto nivel de exigencias formales pueden constituir un obstculo para las organizaciones no gubernamentales, con menor capacidad operativa y en donde el clientelismo poltico puede jugar su parte en todo esto. Por ejemplo, en el caso de la Argentina el 17% de las organizaciones no gubernamentales de apoyo y el 65% (segn relevamientos del Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias -CENOC) carecen de personer- a jurdica (Filmus, 1997: 95). Asimismo, se ha sealado que las formas jurdicas actuales disponibles (asociaciones y fundaciones) denotan haber sido elaboradas principalmente para la beneficencia del siglo pasado mas que para el actual tipo de ONGs. Fomento Probablemente constituye el riesgo mayor para las ONGs en cuanto suele derivar hacia un trade-off entre los recursos pblicos recibidos bajo la forma de subvenciones (o exencin de impuestos, aspecto visto anteriormente) y el prestigio recibidos por el ente pblico o el funcionario de parte de la organizacin no gu- bernamental favorecida. Contrato El contrato hace posible la prestacin de servicios pblicos de manera directa o indirecta mediante concurso pblico y, en este sentido, pue- den concurrir tambin organizaciones no gubernamentales a fin de hacerse de recursos que debern ser asignados a sus actividades socia- les. Adems, su carcter de proveedoras de bienes y servicios pblicos y meritorios las convierte en funcionales a los esquemas de ajuste fiscal, que buscan reemplazar los costos fijos de la provisin directa, en costos variables. Concertacin Se trata de una pauta de colaboracin con un ente pblico con la fi- nalidad de alcanzar determinados resultados y obtener beneficios. La gestin indirecta de servicios pblicos, bsicamente en reas como salud o educacin a cargo de organizaciones no gubernamentales suelen ser frecuentes. Aqu, tambin, se presenta la posibilidad de un desvo de Se podra postular que el obtener una mayor proporcin de recursos pblicos tiene para las ONGs. Un alto costo en trminos de prestigio Organizaciones solidarias
51 recursos respecto a las asignaciones que demanda la misin central de la organizacin no gubernamental. Convenios Es frecuente que se materialicen a travs de la atencin primaria en combinacin con las subvenciones. Las grandes organizaciones no gu- bernamentales participan por lo general en este tipo de relacin. Tipos de definicin Se pueden listar cuatro tipos de definicin de las organizaciones que integran el Tercer Sector: a) definicin legal, b) definicin econmico- financiera, c) definicin funcional, d) definicin estructural-operacional. A continuacin se examinar cada una de ellas. Definicin legal Bajo este tipo de definicin, las organizaciones no lucrativas son sim- plemente aquello que la ley dice que son. Una desventaja obvia, es que tal criterio no nos permite realizar comparaciones entre pases debido a que los marcos legales varan en cada caso. Desde este punto vista, conviene sealar que si bien en la Argentina no existe un cuerpo de le- yes coherentes e integradas que contemple la totalidad de organizacio- nes sin fines de lucro -como sucede en los EE.UU -pueden reconocerse varias figuras jurdicas que se corresponderan, aun cuando exista algn grado de superposicin entre ellas. Por lo tanto existen dos tipos de or- ganizaciones que el Estado reconoce como formando parte del Tercer Sector: las fundaciones y las asociaciones civiles (Cahian, A. 1997: 5) Definicin econmico-financiera Esta definicin contempla ante todo la fuente de los ingresos de la organizacin. Es un criterio de definicin utilizado por el Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas. En este sentido, el sector sin fines de lucro sera aquel que obtiene sus ingresos mayoritariamente de las contribuciones de sus miembros y aportes de individuos privados. Definicin funcional Parte de la misin o los propsitos y/o funciones de las organizacio- nes. Por lo tanto, el Tercer Sector estara constituido por organizaciones privadas que sirven propsitos pblicos. Coincide con lo dicho al comien- Tobar - Fernndez Pardo 52 zo de este apartado cuando nos referamos a iniciativas orgnicas de promocin de valores o bienes sociales. El problema que presenta esta definicin funcional o mejor dicho misional concierne a dos cuestiones. La primera cuestin se refiere a su escasa rigurosidad. En efecto, su constatacin requiere de una tipologa sumamente variada en orden a una larga lista de propsitos que indiquen cuando una institucin puede considerarse sin fines de lucro (Thompson, 1997:5). Sealaramos un segunda cuestin que indudablemente concierne a cualquier otra estruc- tura operativa: el desvo de los propsitos en el curso de su realizacin. La divergencia natural, por lo dems ampliamente estudiada, que se produce entre la formulacin de una estrategia que despliega los fines de una organizacin, y el hecho de que la misma al ser interpretada en situaciones operativas concretas da lugar a inevitables desvos. Definicin estructural-operacional Define al Tercer Sector como al conjunto de organizaciones que cum- plen en algn grado con las siguientes caractersticas. Formalidad: deben tener algn grado de institucionalizacin o reali- dad institucional. Si no es a travs de un registro o estatuto legal, por lo menos, ha de serlo a travs de encuentros regulares, roles y reglas de procedimiento. Privadas: no deben formar parte de ningn aparato de gobier- no ni deben estar dirigidas por comisiones directivas dominadas por agentes gubernamentales. Sin distribucin de beneficios: pueden acumular excedentes pero estos no deben redistribuirse entre sus socios o directores, sino que deben ser reinvertidos en relacin a los objetivos o mi- sin de la organizacin. Autogobernadas: deben poseer sus propios procedimientos in- ternos de gobierno y no estar controladas por entidades exter- nas. No Comerciales: no deben estar organizadas primordialmente para objetivos comerciales. Esto no significa que no puedan ob- tener ganancias de sus actividades. No Partidarias: no deben estar primariamente comprometidas en promover candidatos polticos. Esto no significa que no pue- dan realizar actividades polticas no partidarias Organizaciones solidarias
53 Voluntarias: deben incluir algn grado significativo de partici- pacin voluntaria. Esto no significa que la mayora de su perso- nal deba ser voluntario o que la mayor parte de sus ingresos provenga de donantes. Esta caracterstica parece ser la que pre- senta menores desventajas, siendo posible aplicarla a una varie- dad de instituciones en diferentes contextos nacionales. Cuadro 2. Alternativas en la configuracin de organizaciones del Tercer Sector MODELO DE FINANCIACIN Obtencin de los recursos Autosustentada Subsidiada por el Estado Subsidiada por otras ONGs (Donantes) Subsidiada por Em- presas Privadas Exencin impositiva Total Parcial MODELO DE GESTIN Alineacin en estruc- turas poltico- partidarias Independientes Alineadas Recursos Humanos Voluntarios Profesionales mbito de Accin Local Nacional Internacional Fuente: Elaboracin propia Parece oportuno detenernos ahora en las orientaciones dominantes que presiden el diseo y accin de las mismas.
Tobar - Fernndez Pardo 54 CAPTULO 2 HACIA UN MARCO TEORICO PARA EL ANALISIS DEL TERCER SECTOR Orientaciones estratgicas de las organizaciones del Tercer Sector Podra considerarse que la estrategia de las organizaciones del Tercer Sector responde alternativamente a dos tipos de enfoques. Solamente de manera provisoria proponemos designar aqu dichos enfoques como "asociativo" y "devolutivo" respectivamente. En sus lineamientos ms generales, cada uno de los enfoques al que responde la estrategia de estas organizaciones, nos revela dos cuestiones de suma importancia. Primeramente, cierta perspectiva del proceso social en el que aquellas organizaciones se hallan inmersas y, en segundo trmino, el nivel de conciencia organiza- cional que las mismas poseen en torno a los problemas y las acciones. Es algo suficientemente probado que la actividad de las ONGs. cons- tituye la fuente de produccin de un conocimiento microsociolgico de ponderable validez. Una ponderacin, se entiende, que contempla la escala de los problemas con los que ellas trabajan y desde las reas de intervencin que asume el Tercer Sector en sus respectivas agendas. Ahora bien, nos inclinamos a pensar que las corrientes de ideas que abrevan en el solidarismo y en la tradicin comunitarista segn dis- tintos marcos ideolgicos que no trataremos aqu, tienden a desarrollar una perspectiva del todo social y de la dinmica de sus problemas. El enfoque aso- ciativo ve al Tercer Sector como extensin del Estado Organizaciones solidarias
55 Enfoque asociativo Cuando utilizamos el trmino "asociativo" entendemos referirnos a cierta relacin de complementariedad entre acciones del sector pblico principalmente en el rea social y la derivacin hacia la esfera de las organizaciones del Tercer Sector, tanto de recursos como de facultades ejecutorias de las asignaciones que ellas reciben. Por lo general, un en- foque "asociativo", no plantea mayor cuestionamiento a las polticas pblicas. En la realidad, suele asumir aspectos de implementacin de las mismas. El hecho de constituirse en vehculos de la ejecucin descentra- lizada de porciones del gasto social no es poca cosa. Las organizaciones del Tercer Sector ofrecen al criterio burocrtico pblico de asignacin de recursos, la ventaja de tener una penetracin capilar en los mbitos so- ciales mas directos que son la "poblacin objetivo" o el ciudadano be- neficiario de tales recursos. Para cierto nivel de decisin, parece entonces evidente que las ONGs. Se convierten en "sensores" de unas realidades particulares suficiente- mente capaces como para ejercer efectos correctivos en el diseo de las polticas pblicas. Llegado el caso, es conoci- do que las ONGs. Tambin cosechan "rentas de prestigio y legitimidad" lo que eventual- mente les permite convertirse en enlaces y mediadores con las fuerzas polticas y con las fuerzas del mercado. Las ONGs pueden estar dotadas de notable eficacia cuando se pre- sentan conflictos interburocrticos en deter- minados campos. La verdad es que resulta frecuente que en ocasin de tales rivalidades, algunas ONGs. Llevan a cabo intervenciones o veeduras dotadas de cualidades propias del arbitraje y el dictamen desinteresado. Para las burocracias pblicas las ONGs. Pueden aportar una premisa de objetividad necesaria en el juicio del experto En la dcada del 70, algunos analistas del proceso de integracin se haban preguntado acerca de cuales eran los mecanismos que hacan posible la integracin regional. Llegaron a la conclusin de que mas all de los conflictos interburocrticos, que se producan en el nivel de los funcionarios pblicos, exista un nivel no institucional. Un nivel gene- rador de ideas e influencia en aptitud para componer situaciones, en Al poseer status con- sultivo en organis- mos internacionales las ONG integran una determinada comunidad de valo- res supra locales y supra nacionales
Tobar - Fernndez Pardo 56 este caso favorables a la integracin. Se ha llamado a este nivel con el nombre de "comunidad epistmica" designando as a un consenso de presupuestos, valores, expectativas e ideologa social convergentes en un campo de inters como en aquel entonces fue el de la "cooperacin". No debera sorprendernos que algunas organizaciones no gubernamen- tales posean en la actualidad un status consultivo en el seno de organi- zaciones internacionales de carcter intergubernamental. Muchas nacie- ron en virtud de tal comunidad de presupuestos, (Haas, 1997: 12) Ante realidades sociales crecientemente com- plejas las ONGs. Ofrecen, en el mas puro con- cepto sistmico, determinadas frmulas eficaces para reducir complejidad. De all que, segn ve- remos mas adelante, la estrategia genrica de esos actores sociales sea el resultado de la fragmentacin de problemas y de un principio de especializacin funcional. El mundo de las organizaciones del Tercer Sector siempre ha constituido: una compleja red que ha fun- cionado conforme cambia el nivel de cues- tiones atendiendo a los asuntos sociales, econmicos, ecolgicos y lo que es mas importante, a los asun- tos polticos (Simay, 1996:347). Esta referencia, trada aqu a propsi- to de un ensayo sobre gobernabilidad global nos ofrece otro indicio del carcter de las organizaciones del Tercer Sector cuando predomina un enfoque asociativo. El hecho de atenerse a las actividades operacionales que requieren aquellos fragmentos de poltica pblica que en diversas reas asumen como objetivos, exime de ejercitar una visin integral y poltica de las decisiones que se toman. Incluso, para algunos organis- mos internacionales y ciertas empresas transnacionales, las organizacio- nes no gubernamentales han venido a resolver un problema notorio de ineficiencia pblica que impacta sobre la rentabilidad social de las in- versiones y las polticas econmicas. En el Norte los mecanismos de confinanciamiento (subvenciones y puesta en marcha de programas gubernamentales, prevn una partici- pacin en los proyectos de la ONGs.) buscando inducir la eleccin de la accin prioritaria, en tal o cual actividad. En el Sur, esta nueva situacin hace abrirse en un mercado secundario de la ayuda. Cuando la lluvia de dinero de la cooperacin no riega mas las parcelas del Estado sino campos de las ONGs, pronto se puede ver como ex funcionarios y nue- vos representantes de la sociedad civil y movimientos asociativos se desplazan hacia lugares menos ridos (Roca, 1996: 131). Las ONGs se carac- terizan segn su misin y perfil ope- rativo, por tener un principio de espe- cializacin funcio- nal. Ello impone lmites a su expan- sin Organizaciones solidarias
57 No cabe duda que existe un riesgo en este enfoque. Este riesgo con- siste en que lejos de prosperar una tendencia hacia la autonoma, pue- den observarse evoluciones "satelitales" de las organizaciones no guber- namentales en derredor de estructuras de influencia o de fuentes de recursos de financiamiento. Estas siguen la rbita trazada por los cen- tros de poder econmico o poltico del sistema en el que tales organiza- ciones desenvuelven sus actividades. Por cierto, no carece de realismo el argumento que sostiene que en ltima instancia las organizaciones del Tercer Sector deben compartir algn segmento de la agenda pblica. En lo que respecta a la visibilidad de sus actividades es claro que aquella agenda es la que impone las grandes cuestiones en los medios de comunica- cin. Pero esto no implica que las organizaciones del Tercer Sector puedan asumir un comportamiento pautado por el estado pblico y generalizado que alcanzan ciertos pro- blemas. En razn de dicho principio, ellas profundizan un gnero de cuestiones que resultan congruentes con su propia misin. No podran, entonces, ampliar indefinidamente su campo de intervencin hacia pro- blemas de otro gnero. Una clasificacin reciente de las ONGs. Segn sus reas de actividad las clasificaba como de: apoyo social, asisten- cia tcnica y estudio e investigacin parece adecuado como criterio diferenciador (Filmus,1997). Se aduce que el prestigio de las ONGs. Encuentra un mbito de reco- nocimiento social bajo unas condiciones que solo hacen posible las con- diciones generales de la democracia y de sus libertades. Ha de estar referida a una imagen proyectada deseable y global. El nfasis en el reconocimiento depende de convertirse en una organizacin para- digmtica digna de imitacin lo que ha sido ampliamente aprobado por la corriente institucionalista. Una organizacin modelo sin duda ejer- ce el poder de modelar a otras que la siguen por imitacin de su pauta de xito en el reconocimiento. Pero una organizacin modelo, a su vez, difcilmente pueda imitar ella misma a alguna otra. Antes bien, es ilustre por mrito propio y frecuentemente esta compelida a marchar sola. Una organizacin modelo deviene tal por su contenido de creatividad, inno- vacin y personalidad propia e intransferible. En la actividad llevada cabo por los autores en la Fundacin Obra del Padre Mario en 1998 estas cuestiones se trabajaron en profundidad y Para algunos las ONGs re- suelven el pro- blema de la ineficiencia pblica
Tobar - Fernndez Pardo 58 condujeron a distintas propuestas. En lo tocante a la identidad de una organizacin no gubernamental. No parece recomendable este nombre por el carcter negativo de la misma definicin. Por otra parte la aspi- racin a ser reconocidos establece la identidad de quienes han de pro- porcionar ese reconocimiento. Pero esto no se contradice con el hecho de reconocer que ese nivel de prestigio hllase frecuentemente asociado con la prdida de legitimi- dad que padece la "representacin" poltica, tal como hoy se la ejerce en todas partes. En la misma medida que el lobby se convierte en su activi- dad preferencial para la obtencin de recursos, pueden ofrecer a los niveles burocrticos mas expuestos desde el lado de la legitimidad (co- mo es el caso del alto funcionariado del rea del bienestar social y la salud) alguna certidumbre de prestigio y autoestima lamentablemente escasa en dichos niveles. La presin que ejercen las expectativas en derredor de las "polticas sociales", tambin llega a verse notablemente simplificada en la medida que domine una estrategia "asociativa" por parte de las organizaciones del Tercer Sector. Es en este preciso sentido como ellas adquieren, en diversos campos de accin un rol preciso de "agentes de gobernabilidad". Por cierto, que solo de manera superficial podra- mos considerar el enfoque asociativo, como un resul- tado de la presin que ejerce una mirada de organi- zaciones que interpelan a funcionarios expuestos al reproche pblico. Habra que agregar tambin, que el criterio de elaboracin y financiamiento de polticas pblicas, segn la pauta de los organismos interna- cionales, ha creado condiciones de transparencia y desregulacin. Se procura eficacia asignativa a travs de la simplificacin y contraccin de las estructuras burocrticas. Al mismo tiempo se concita legitimidad haciendo participar consultivamente a las ONGs. Prestigiosas y al board (junta de notables) que preside su imagen en ocasin de ejecutarse y evaluarse programas. En el ao 1995, prestigio e influencia sectorial, terminaron siendo criterios adoptados por el Banco Interamericano de Desarrollo para integrar el Consejo Asesor de la Sociedad Civil estableci- do en el seno de este organismo. Enfoque devolutivo Pero tambin se puede identificar un enfoque distinto centrado prefe- rentemente en una visin "devolutiva". Esta ltima, consiste esencial- Las ONGs. pueden fun- ciona como agentes de gobernabilidad Organizaciones solidarias
59 mente en la puesta al da de una tesis de autogestin social de recursos y problemas a travs de rganos comunitarios. Si consideramos que la fase expansiva de las ONGs se ha vuelto mas consistente a partir de procesos de restablecimiento de los derechos civiles desde mediados de los aos 80, nos parece de suma importancia interrogarnos sobre el sentido y las consecuencias de que las mismas pudieran promover un enfoque devolutivo. En suma, una perspectiva centrada en una micro- poltica de la democracia directa. Por lo pronto, uno de los prerrequisitos descansa en la reunificacin de lo social y lo poltico, que se traduce como contestacin de la imagen homognea del poder y la dominacin de formas institucionales. En realidad, la perspectiva conque el peronismo despleg su experiencia de organizacin integral de la "comunidad popular", subyace en el enfo- que "devolutivo". Algunas interpretaciones han considerado la "revolu- cin peronista" como una suerte de sntesis sociopoltica donde primaron variantes de autogestin social sumamente importantes. Cosa no ad- vertida suficientemente por muchos investigado- res, la Fundacin Eva Pern puede considerarse una iniciativa conducente a la "descentralizacin" del Estado. Fue la correlacin objetiva de la frmula: Gobierno centralizado - Estado descen- tralizado - Pueblo libre y, en ese sentido, la premi- sa de autogestin social hllase prefigurada in nuce en su esquema operativo. Como si el fenmeno de construccin de Esta- do hubiese tenido su contrapartida en la expropia- cin de recursos sociales advertimos entonces que en una visin "devo- lutiva" se tratara de plantear una poltica paraestatal, o mejor aun, una suerte de "Estado virtual". En esta visin, el proceso democrtico tendra un reverso evidente en la "devolucin" a la Sociedad de aquellas funcio- nes que, en la fase constructiva del "bienestar", el Estado, habra expro- piado en favor de una burocracia celosa de sus competencias, con el tiempo extremadamente cara y, en algunos casos, notoriamente inefi- caz. Podemos considerar ahora un fenmeno mucho ms cercano a noso- tros a propsito del enfoque "devolutivo. Si merece reconocerse un con- texto extremadamente significativo de esto ltimo, baste recordar el protagonismo de los "foros" de ciudadanos y personalidades reconocidas principalmente en algunos pases del ex-campo socialista como Polonia, Desde el enfo- que devolutivo las ONGs. pueden ser agentes de la autogestin comunitaria Tobar - Fernndez Pardo 60 Hungra y Checoslovaquia. Precisamente, la experiencia de los "foros", casi todos ellos portadores de un diseo constructivo y democrtico de la nueva sociedad, prosper frente a unas condiciones de absoluta inefi- ciencia y falta de legitimidad del Estado burocrtico. Neal Ascherson destacaba sobre el particular, la presencia de ciertas caractersticas compartidas a lo largo de la experiencia de estas ONGs. tpicamente dispuestas en funcin de una estrategia "devolutiva" en relacin al Esta- do. La primera, ha sido el nfasis puesto en los "derechos humanos" lo cual les proporcion un reconocimiento por parte de la poltica exterior norteamericana durante la presidencia de Carter y de sucesivos pronun- ciamientos de la Iglesia Catlica a partir del Concilio Vaticano II. La segunda caracterstica de estos foros" y de las ONGs reconocidas, fue su renuncia expresa a la accin violenta y el posicionamiento simultneo en niveles de contestacin contundentes, muy visibles ante la opinin pblica y con un alto potencial de movilizacin social. Como es obvio suponer, la re- nuncia a la violencia, algo establecido por razones de principio y de mtodo, establece el lmite posible de cuestionamiento del Estado. Por cierto que ello implica el reconocimiento de este ltimo como titular de la "fuerza legtima". Desde luego que en virtud del mismo razonamiento tiende a va- ciarse a la gestin estatal de la legitimidad para proveer y producir bie- nes sociales bajo condiciones de efectividad, equidad prestacional, rea- lismo del diagnstico y proximidad con los beneficiarios. Pero es la ter- cer caracterstica la que se ha generalizado hasta constituir una razn sociolgica de la existencia y funcionalidad de estas clase de organiza- ciones: la visin de un tipo de sociedad "autosugestionada", a partir de organizaciones sociales independientes, con procedimientos democrti- cos internos y con capacidad de actuar sin referencia al Estado. En cuar- to lugar, estos "foros" indudablemente verdaderas ONGs. con capacidad de influencia, de pedagoga poltica y de comunicacin horizontal con el resto de los ciudadanos, entendan poder llegar a constituir instancias de accin social inclusive, al margen del sistema poltico vigente. Evidante- mente, en este caso, careceran de reconocimiento desde la "legalidad" estatal, aunque por otra parte recabaran un reconocimiento desde la "legitimidad" social inmediata. Con tal estrategia, comenta Aschenson, cabe esperar: "Una sociedad libre poda desarrollarse gradualmente en que : el interior de un sistema poltico sin libertad, el cual ser- Las ONGs flore- cen en el terre- no donde su- cumben proyec- tos armados y violentos Organizaciones solidarias
61 a lentamente reducido a una simple cscara alrededor de un capullo vivo y en expansin" (Aschenson,1995: 240). En definitiva, si algo demostr la experiencia de la dcada del 90 es el hecho de que en sus diversos campos de actuacin, las ONGs estn en condiciones de proveer liderazgos situacionales ya sean estos de carcter circunstancial o permanente. En tal sentido, parece razonable suponer que una estrategia de devolucin nos advierte con suficiente claridad que el potencial expresivo de la sociedad civil, as como sus demandas sociales inmediatas se ofrecen como canales de emergencia de nuevas lites. Estas ltimas, se legitiman en el mismo desarrollo de sus actividades de conduccin, movilizacin y organizacin de iniciativas ciudadanas. No necesitan recabar el reconocimiento del sistema poltico para hacer las cosas que hacen. Esa clase de liderazgo ha sido notoria- mente relevante en el terreno de los derechos humanos, la proteccin de minoras y la denuncia a la discriminacin, los problemas medioam- bientales y la atencin sanitaria en lugares crticos del planeta abando- nados a veces por los propios organismos internacionales. Por cierto, que es posible identificar un ciclo de vida en esta clase de organizaciones. Ello es as, en la misma medida que ellas se mantienen en un campo problemtico especfico y dinmico en el que cambian con- siderablemente las expectativas de los miembros y las caractersticas del voluntariado que reclutan. Necesitan poner los problemas directos que concitan su actividad en una perspectiva de cambio social. Por consi- guiente, han de tener respuestas flexibles y congruentes con su misin. En definitiva, para las ONGs., la decisin crucial reside en el punto de vista con el cual se proyectan en trminos de la sociedad global. Una decisin que concierne a su perspectiva de la sociedad, su diseo de futuro, la asuncin de un nuevo paradigma ms all del propio campo respecto al cual asumen una misin y desenvuelven sus operaciones. En cierto modo; EL Tercer Sector contiene unidades potenciales del cambio social o bien representan estas el rol de facilitadores correctivos de las incompetencias burocrticas del propio Estado. Los autores apenas vaci- lan en afirmar que la primera de las mencionadas opciones es la que merece ser tomada en consideracin. No podra ser de otra manera si es que pretendemos explicar el auge y la proliferacin de una mirada de iniciativas que nacen de las propias ONGs. Tobar - Fernndez Pardo 62 La funcin de las organizaciones del Tercer Sector en la construccin social del futuro Como hemos tenido oportunidad de considerar hasta ahora, la casi omnipresencia de las ONGs. o el conflicto latente entre las estrategias asociativas y devolutivas encierran la clave del futuro de estas orga- nizaciones. Acaso las ONGs, en un sentido genrico, son o tal vez pue- dan llegar a ser portadoras de alguna tendencia histrica hacia una re- organizacin de la sociedad? Dados unos presupuestos compartidos en torno a valores finalistas y universales, en suma, a una comunidad epistmica con pluralismo de mtodos, pueden las ONGs. anticipar un movimiento social contestatario al mercado y al propio Estado. En definitiva, Pueden las organizaciones del Tercer Sector coadyuvar a la transformacin de una ciudadana pasiva beneficiaria de muchas de sus acciones, en una ciudadana activa capaz de expandir su esfera de derechos sobre reas vitales de la subsistencia social dominadas ahora por la lgica del mercado? En efecto, existen mu- chos mas recursos en la sociedad de los que cualquier planificador estatal haya podido imaginar alguna vez. Nos referimos a recursos que no necesariamente pasan por el mercado, ni tienen reflejo alguno en el mecanismo de los precios. En definitiva, a aquello que ltimamente algunos socilogos con- sideran como capacidad de "agencia" trmino que pretende indicar que las iniciativas sociales, cuando alcanzan una expresin colectiva interfie- ren en la estructura global y se constituyen as en un factor de cambio. Ahora bien, esta visin de los recursos, contrastada en el teln de fondo de una sociedad democrtica, nos estara indicando que estabilizacin y movilizacin resultan ciclos expresivos de la dinmica social. Hacia que nuevo tipo de estabilizacin propenden las iniciativas que institucionali- zan las organizaciones del Tercer Sector? Cul es el nivel de equilibrio social y de equidad en el goce de los bienes pblicos (seguridad, justi- cia, educacin, derecho) hacia el que imaginamos que pueden converger aquellas iniciativas? En el sentido convencional del trmino, es sabido que las organiza- ciones del Tercer Sector, distan de ser rganos de clase o de masas. En efecto, el referente son ahora iniciativas y redes de iniciativas. Ciuda- Es la misin quien indica si su apuntar a su desarrollo ser volcar vino nuevo en odres viejos o, pue- den constituir las se- millas del cambio so- cial Organizaciones solidarias
63 danas parciales movilizadas en torno a misiones especficas en el campo social, cultural, o aun econmico, pero convergentes con la ex- pectativa de una reciprocidad social. No se trata aqu de actores que abrigan la pretensin de desempear un rol histrico predeterminado. Se trata de unos actores que han recobrado la singularidad de sus pro- pios intereses y necesidades a los que no consideran necesariamente contradictorios con el resto de la sociedad. Es un fenmeno que, en par- te, tiene una explicacin que data al menos de tres dcadas atrs. Ted Gurr un lcido analista del conflicto entendido desde la privacin relativa, advirti que en el ncleo de los modelos sociales, los actores se movilizan cuando hay descontento y frustracin. El fenmeno que ponen de manifiesto las orga- nizaciones del Tercer Sector en todas partes es el de la ciudadana concreta. Bajo cierta pers- pectiva de devolucin el sistema poltico y las burocracias pblicas son quienes devuelven, o de una u otra forma, ceden segmentos de sobe- rana a la comunidad. En alguna parte Cleaude Lefort encuentra la palabra correcta para nombrar un fenmeno de esta clase: desincorporacin del poder. Un segundo enfoque tiende a poner el acento en el contexto estruc- tural de la movilizacin de recursos. Este paradigma constituye proba- blemente una de las pocas producciones tericas que las ciencias socia- les han logrado para estudiar el fenmeno de la accin colectiva a la escala de los cambios histricos. Que haya sido impulsado por historia- dores es algo muy lgico de comprender. Y ms aun lo es el hecho de que para poder explicar el cambio se hayan detenido en el fenmeno de las acciones extra-institucionales, al margen del Estado o del sistema de control social. El actor racional, ya se trate de un individuo o un grupo amparado en razonamientos instrumentales y estratgicos reemplaza a la muchedumbre (crowd) como referente central de la accin colectiva. Indudablemente, existen oportunidades histricas que permiten contextos que pueden ser facilitadores, o por el contrario, restrictivos de la emergencia de movimientos sociales. Hasta que punto una conciencia comn contribuye a generar un movimiento social a travs de la movi- lizacin de los recursos, es algo que solo podemos conjeturar. Coalicio- nes, redes, acciones conjuntas no hacen mas que atestiguar que es principalmente la debilidad del sistema poltico lo que libera la energa No siempre una ONG puede ser considerada una organizacin soli- daria. Podemos sospechar de la existencia de lo- bos disfrazados de corderos. Tobar - Fernndez Pardo 64 de los movimientos sociales. Aqu los movimientos son concitados por la apertura de nuevos medios y oportunidades que facilitan la accin colectiva. Ambas variantes del paradigma se corresponden perfectamen- te y sobre todo esta ltima, traduce el sentido mas claro de aquello que antes consideramos bajo el trmino gestin de la organizacin no gu- bernamental. En resumen bajo cuales condiciones, la expansin y pro- yecciones de ONGs. particulares, pueden dar lugar en determinadas circunstancias a "movimiento sociales" centrados sobre la misin? Aqu tenemos lo que se ha dado en llamar "estructuras histricas de oportunidad" concepto acerca de cual el socilogo Ralph Dahrendorf ha escrito, pero que en realidad creemos encontrarlo en la visin analtica de un autor como Maquiavelo cuando ponderaba la nocin de oportuni- dad, como una conciliacin inevitable entre necesidad y autonoma. En ltima instancia, como ha sealado Ralph Turner, el paradigma de la movilizacin de recursos aade percepciones esenciales a tres cuestio- nes aun no resueltas dentro de la teora ortodoxa de la conducta colecti- va (Sztumpka, 1995: 327) : 1. El carcter "extrainstitucional: Por qu la gente se aleja de las formas institucionales? 2. La traduccin de los sentimientos en accin por qu la gente convierte disposiciones extrainsti- tucionales en acciones concretas? 3. El actuar colectivo por qu la gente se rene para obrar segn sentimiento y accin? Se ha sostenido, con bastante razn, que el "plu- ralismo de bienestar" cuestiona el monopolio del Estado. Pero hay que considerar tambin que solo frente a la unicidad del Estado es como las personas se reconocen en posicin de igualdad en tanto "ciudadanos" ya que faltando esto, la ciudadana estallara en mil fragmentos de dere- chos carentes de garanta para ser cumplidos. Mientras aceptemos sin crtica que la igualdad formal es suficiente para definir un tipo de de- mocrtico de rgimen corremos un riesgo. Una ciudadana total, no se satisface con desigualdades materiales nacidas de la propiedad o del poder. As pues, el conflicto entre derechos de ciudadana y derechos de propiedad se encuentran en la base de este dilema (Bowles y Gin- tis,1986). No tenemos la pretensin de incursionar en torno a los movimientos sociales. Tan solo pretendemos realizar una indagacin provisoria sobre las funciones sociales y el significado histrico del Tercer Sector tal como se ha planteado al comienzo de este captulo. Despus de todo, el estu- La sociedad genera ms recursos de los que emplea racionalmente Organizaciones solidarias
65 dio del Tercer Sector no permite una conclusin definitiva a la pregunta que interroga sobre el carcter de movimiento social que este posee al menos potencialmente. La definicin misional de Peter Drucker, (las ONGs. como "agentes de cambio") ciertamente nos conduce al problema del "cambio" y, por lo mismo, nos recuerda la necesidad de interesarnos por el estatuto del "agente" que moviliza dicho cambio. En definitiva, coloca en un estado dinmico y proyectivo tanto a las expectativas, como as tambin a los intereses en juego. Para quienes aceptan sin mayores cuestionamientos que una organizacin es el momento consciente de una razn de ser o de una "misin", pare- ce algo obvio que en sus respectivas esfe- ras de actuacin, cualquier organizacin del Tercer Sector se mueve al calor de una innegable vocacin por configurar la reali- dad a su manera. Lo hace mediante la centralidad que ella misma confiere a su respectivo campo problemtico y a la gravitacin reconocida al mismo. Una visin en apariencia mas realista, podr argumentar que la estrategia de una organizacin no gubernamental queda delimitada por sus compromisos explcitos en torno a una determinada misin particu- lar. Con todo, ese argumento no puede ignorar que la ONG posee una visin de la sociedad y presupuestos cognitivos acerca de ella. Precisa- mente, en este punto, es donde el interrogante arriba planteado arroja un poco de claridad acerca de la manera de convertir diversas iniciativas no gubernamentales en un nuevo campo problemtico, as como tam- bin acerca de su cohesin teleolgica y misional. Consideradas en el tejido imaginario de demandas y actividades, transferencias y produccin de bienes sociales de las mas variada natu- raleza, es ajustada la visin de quienes consideran las entidades inter- medias como la "sociedad civil deseable." La posibilidad de recoger "ren- tas de legitimidad y prestigio" tambin proviene de algo que puede de- terminarse fcilmente en relacin a estas entidades. Ellas producen algo que Estado y mercado desean por igual, pero que en realidad no consi- guen: externalidades positivas. No obstante todas las diferencias en las versiones de la movilizacin de recursos, sus enfoques analizan la accin colectiva en trminos de una lgica de interacciones estratgicas y clculos de costo-beneficio (Cohen y Aratto, 1992: 397). La tesis de Co- En el fundamento de la existencia de las orga- nizaciones del Tercer Sector subyacen dos ideas econmicas: ge- nerar externalidades y captar sinrgias Tobar - Fernndez Pardo 66 hen y Arato aduce que organizaciones autnomas, voluntarias y ciaciones de la sociedad civil utilizando y expandiendo su discurso, as como su espacio pblico, constituyen la diferencia especfica de los mo- vimientos que asumen la forma histrica de ONGs. La dcada de los 80, ya nos sita en la constelacin de acontecimien- tos y procesos que explican el "renacimiento" de las organizaciones no gubernamentales en considerable medida explicado tanto, como una actualizacin del principio teleolgico (misin y aspiraciones) como por determinaciones objetivas y una notoria influencia del contexto interna- cional. El 44% de las organizaciones actuales fueron creadas en la dcada del 80'. El 31% de las relevadas por el Directorio GADIS nacen entre los 80' y, a partir de entonces, su dinmica de crecimiento ha sido menor. El 17,5% de las que existen en la actualidad se han fundado en los 70 y slo el 5% en la dcada anterior.
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67 CAPTULO 3 LAS ORGANIZACIONES DEL TERCER SECTOR EN ARGENTINA Evolucin del Tercer Sector en Argentina A lo largo del perodo transcurrido entre los aos 1966 y 1974, qued demostrado que la correlacin entre las organizaciones no gubernamen- tales y el nivel de democratizacin poltica de la sociedad no se ajustan de manera lineal, si es que se asume que la hiptesis de Tocqueville en cuanto a que tal correlacin existe con plena evidencia. Cierto intento de cooptacin de las llamadas asociaciones intermedias por parte de los gobiernos de facto - sociedades de fomento, asociaciones vecinales, barriales,- demostraron tambin que en una perspectiva corporativa y "co- munitarista" podan servir como instancia de despolitizacin. Organizaciones de aquella ndole coadyuvaron a la reinterpre- tacin de la vida poltica en trminos de gestin social directa y tutela del poder pblico. En realidad, se trataba de una perspectiva de raz social catlica que en ciertas vertientes propenda a la llamada organizacin funcional de la comunidad. Se sustentaba en un criterio que sostena sus acciones en el campo social, promoviendo el reemplazo del partido poltico y la "representacin parlamentaria". Un ejemplo de ello fue el proyecto corporativo de la administracin Ongana que otorgaba a dichas instituciones un carcter supletorio de los parti- dos polticos (Bombal, 1996: 14). Este enfoque se caracteriz por la fusin de lo pblico con lo priva- En cada momento de nuestra historia las organizaciones del Ter- cer Sector adoptaron configuraciones espec- ficas y ejercieron fun- ciones diferentes
Tobar - Fernndez Pardo 68 do. En los hechos, el avance de la legislacin referida a dichas ciones de "promocin de la comunidad", se produjo durante estos aos si bien traduciendo un sesgo "corporativista" que fue caracterstico de esta experiencia. Los sindicatos obraron aqu como instituciones inter- medias y conocieron una expancion e influencia superior aun que la re- gistrada durante la administracin peronista entre 1946 y 1955. Confor- me a sus recursos, prestigio, influencia social y base patrimonial propia llevaron a cabo las ms amplias y variadas acciones de apoyo y promo- cin del "bienestar social" en campos tales como las obras sociales de salud y los programas estables de esparcimiento, la vivienda y la educa- cin. Organizaciones solidarias
69 Cuadro 3. Marco normativo de las ONGs en Argentina Figura Jurdica Definicin Contralor Estructura Asociacin civil (Cdigo Civil arts.30- 50) Asociaciones que tengan por princi- pal objeto contri- buir al bien comn, posean patrimonio propio sean capaces por su estatutos de adquirir bienes, no subsistan exclusi- vamente de las asignaciones del Estado y obtengan autorizacin para funcionar. Inspeccin General de Justicia Esquema de parti- cipacin abierto y democrtico. Asamblea de aso- ciados que eligen a los integrantes de la comisin directiva. rgano fiscaliza- dor electo por voto de los socios. El capital inicial no es determinante, si lo son los so- cios. Fundacin (Ley de Fundaciones 19.836/72) Persona jurdica que se constituye con el objetivo del bien comn, sin fines de lucro, mediante el aporte patrimonial de una o mas personas, destinado a hacer posible sus fines. mediante actos entre personas vivas o por dispo- sicin testamenta- ria. Inspeccin General de Justicia Esquema mas cerrado sin aso- ciados, ni asam- bleas. El fundador, si quiere, puede reservarse para s mismo el derecho a presidir la orga- nizacin de por vida. El capital y los bienes son imprescindibles para fundar este tipo de institucin. Fuente: Schneider, 1998. Tobar - Fernndez Pardo 70 Tipos de organizaciones del Tercer Sector en Argen- tina Se puede construir una tipologa de las ONGs argentinas hoy segn algunas variables tales como: Historia (origen: poltico, sindical, religioso, vecinal, cientfico, etc..) Misin y funciones Recursos y financiacin. Con relacin a la historia y orgenes se puede formular como hiptesis que : la alta movilizacin poltica y gremial, que ha caracterizado a la socie- dad argentina desde mediados de siglo, ha servido de soporte experiencial para el desarrollo de las nuevas organizaciones sociales. Por ejemplo, hay organizaciones que surgen claramente como continuacin o reconver- sin natural de las antiguas unidades bsicas y comits partidarios. Se podra plantear que de aquellas organizaciones polticas de base territo- rial surgieron recursos humanos que se reconvirtieron en dos direccio- nes. Por un lado, los cuadros dirigentes con mayores recursos e influen- cia tendieron a constituir fundaciones de base poltico -tcnica. Por otro lado, un nmero no muy amplio de punteros y cuadros de base con amplia experiencia en la movilizacin e identificacin de las necesidades locales, tendieron constituirse en pilares de algunas organizaciones no polticas de base. En segundo lugar se pueden citar instituciones que surgen por un impulso fundacional externo. A veces, como franquicias de instituciones extranjeras y, otras tantas, como reaccin oportuna de actores locales que buscan institucionalizarse para captar algn apoyo externo. Ese apoyo puede ser directamente monetario, en especie, o a travs de con- tratos para la prestacin de servicios. De hecho, en la dcada del 90 han sido creadas muchas instituciones que actan fundamentalmente como proveedoras o efectoras de programas sociales internacionales, nacionales y provinciales. Las organizaciones que se orientan a ser efectoras de programas es- tatales asumen un patrn adaptativo buscando siempre posicionarse de la mejor forma para aprovechar las oportunidades de captar recursos. La movilizacin poltica que ha caracterizado a la sociedad argenti- na viabiliz el desarrollo recien- te del Tercer Sec- tor Organizaciones solidarias
71 En sntesis, constituyen ejemplares tpicos del enfoque asociativo. Debilidades y fortaleza del Tercer Sector en Argentina El objeto de este apartado es sealar las debilidades y fortalezas que actualmente ofrece el Tercer Sector en una perspectiva comparada en relacin al Estado y a las fuerzas del mercado. Los escenarios futuros podran ser caracterizados a partir de esta comparacin la que tambin podr ofrecernos una visin mucho ms clara y realista de las presuntas potencialidades de las organizaciones del Tercer Sector. No obstante, esta caracterizacin del rol que vienen desempeando las ONGs nos parece demasiado general. Lo cierto es que poco se sabe acerca de sus puntos dbiles y fuertes, del modo como llevan a cabo estas tareas y, lo que es an peor, se ignora cul es la efectiva relacin que las mismas establecen con el Estado y las organizaciones privadas con fines de lucro en el actual escenario econmico y social. Nosotros creemos con mayor certeza que tanto las debilidades como las fortalezas son indicadores cambiantes. No solo dependen del comportamiento or- ganizacional en si mismo o de la disposicin creativa de las ONGs. para abrir el ngulo de una accin propositiva. En sumo grado, debilidades y fortalezas se encuentran en relacin con desafos y oportunidades que nacen en su propio territorio de actividad (Cuadro 4). No vemos otras contingencias mas significativas que las mencionadas porque de ellas depende que las ONGs acumulen o desacumulen el poder social efectivo que traduce su rango de prestigio, la intensidad de su influencia o la disposicin de recursos tangibles. Tobar - Fernndez Pardo 72 Cuadro 4. Fortalezas y Debilidades del Tercer Sector Debilidades Fortalezas Reducido alcance de sus ac- ciones. Debilidad institucional: pre- carios sistemas de administra- cin y funcionamiento. Financiamiento discontinuo Baja visibilidad de su trabajo ante la opinin pblica y los medios. Alta tasa de movilidad de su personal lo que impide acu- mular experiencia y transmitir- la. Profesionalizacin incomple- ta. Escasa diferenciacin de ro- les y funciones. Poca intercomunicacin con otras organizaciones. Mayor conocimiento de las necesidades de la poblacin Alta convocatoria. Alta capacidad de trabajo Recursos humanos con un gran especializacin. Eficacia para llegar a los sec- tores pobres. Promueven la solidaridad y el pluralismo. Prima la lgica del bien comn. Creador de fuentes no tradi- cionales de trabajo. Fuente: Elaboracin propia Organizaciones solidarias
73 CAPTULO 4 HACIA UN MARCO TEORICO PARA EL ANLISIS DE LOS NUEVOS DESAFOS DE LA GESTIN La vida no consiste en ser sino en llegar a ser, en hacerse continuamente a si misma en ntima comunin con su circunstancia. La vida es programa, bosquejo que se forma el hombre en aproximacin su mismidad. La vida comienza cuando el hombre se decide a conocer racional- mente, cuando inicia el proyecto. Jos Ortega y Gasset Los desafos de la gestin Hay una autntica ciencia de la gestin? Pocos pueden sentirse se- guros de tener una respuesta absoluta a este interrogante. Basta consi- derar los contextos mltiples y las tradiciones organizacionales, las con- tingencias diferenciadas que ha de afrontar cada organizacin y, sobre todo, la certeza de que cada problema implica su propia constelacin de hechos. Cuntas veces los libros dirigidos a los ejecutivos nos evocaron tex- tos esotricos, manuales de autoayuda o discursos de charlatanes y, ltimamente, hasta una acelerada transferencia de mximas de la filo- sofa oriental y hasta del arte de la guerra, al campo de los negocios? Pero hay algo que explica esta especie de culturizacin del manager. Creemos que es evidente que cada vez necesitamos ms de alguna ins- truccin gerencial. No sera muy desatinado hablar hoy de un analfabe- tismo organizativo con notables efectos de bloqueo sobre el desempeo de las personas en las instituciones. Se ha descripto tambin a la gerencia como un arte. Desde esta pti- Tobar - Fernndez Pardo 74 ca, el conductor no necesariamente un artista con toda seguridad ser un artesano quien tras haber pasado por una determinada escuela, in- corpor algunas herramientas y conceptos, pero cuyo desempeo de- pende de una dosis de talento personal que ningn maestro puede ga- rantizar. Ningn rea del conocimiento ha avanzado tan poco en los ltimos siglos como la ciencia de las organizaciones. De hecho las organizacio- nes han crecido y se han vuelto mas complejas que nuestro conocimien- to acerca de ellas. Se han inventado las mas diversas herramientas, se han desarrollado cantidad de discursos y constructos tericos. Sin em- bargo, aun es difcil hablar de paradigmas organizativos. La verdad es que son pocos los autnticos modelos de gestin. Tal vez, ms que una ciencia o un arte, la gestin parece desempear en nuestros das un rol anlogo al de la alquimia medieval. Cercano a un conocimiento teraputico, no ofrece garantas de bienestar a su poseedor, pero si este lo combina con ciertas habilida- des personales acaso le permitir congraciar- se con el poder. En qu consista ese rol del alquimista medioeval? Veamos como lo describa Zenn, el clebre personaje recreado por Marguerite Yourcenar en Opus Nigrum al decir : Ubicumque idem: los prncipes quieren aparatos para aumentar o salvaguardar su poder; los ricos oro, y corren con los gastos de nuestros hornillos durante algn tiempo; los cobardes y los ambicioso desean saber el porvenir.. el pueblo tiene razn al ver en nosotros los adeptos de una magia negra o blanca. Hacer que dure lo perecedero, ade- lantar o atrasar la hora prescrita, aduearse de los secre- tos de la muerte para luchar contra ella, utilizar las recetas naturales para ayudar o para burlar a la naturaleza, domi- nar al mundo y al hombre, rehacerlos, crearlos, tal vez Qu se espera hoy del gerente? Ante todo que sea capaz de admi- nistrar incertidumbre, que construya certezas, que transforme insumos en productos y a estos ltimos en dinero. Pero, tambin, que haga durar ciertos emprendimientos a los que ha llegado su hora. Que preserve cargos y funciones que ya han prescrito. Somos capaces de identificar los cambios que ocurren en el en- torno de nuestras ins- tituciones?
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75 Qu significa gestin? Por qu hablar de desafos en la gestin institucional? Porque el con- texto est cambiando, el entorno externo de las instituciones se est transformando. Las instituciones se encuentran como una figura repre- sentada en una pantalla sobre la cual se proyectan imgenes en movi- miento. Algunos de esos movimientos son originados por la reforma del Estado, otros por los cambios en la dinmica econmica, otros tantos por los nuevos modelos de organizacin industrial. Esto significa que no se puede continuar haciendo las cosas como antes o, al menos, que si se contina con los mismos modelos administrativos corremos graves riesgos. Vivimos en una poca donde pareciera que el cambio es una constante. Nada es perma- nente deca Herclito, sino el cambio . De hecho todos los filsofos contemporneos cen- traron su reflexin en el cambio. Y, salvando las distancias con los autnticos filsofos mo- dernos, de manera similar a la de los alquimis- tas medioevales, los mayores gures de la administracin de las ltimas dcadas se enri- quecieron al igual que hicieron vaticinando aquellos haciendo vaticinios sobre el porvenir, la tercera ola, el shock del futuro, megatendencias, poder de cambio y cosas parecidas. Una de las ideas que ejerci mas influencia en su mo- mento fue la de la llamada tercera ola. Habra existido una primera que se inici con la revolucin agrcola, una segunda con la revolucin indus- trial y la tercera o postindustrial hacia la que estamos transitando. Estar- amos, nos dice Alvin Toffler, en una zona de transicin caracterizada por altas turbulencias. Por consiguiente, todos concluyen afirmando: es ne- cesario interpretar los cambios en el entorno porque el xito es funcin de la capacidad para adaptarse a los cambios. Si nos detenemos en la dimensin temporal debemos sealar que muchos analistas han puesto nfasis en el conocimiento anticipatorio que nos ofrecen las tendencias presuntamente lineales del cambio (Fernndez Pardo, 1999). Se ha vuel- to una costumbre peligrosa, que necesariamente debe ser compensada, la devaluacin del conocimiento histrico y la extremada confianza que suscitan los futuribles y los diseos acerca de lo que nos cabe esperar. Ciertamente que la historia nos ensea lo que ocurri, mientras que el Somos capaces de interpretar los cambios, de decir no solo que est cambiando sino cmo podra re- percutir hacia el interior de la insti- tucin?
Tobar - Fernndez Pardo 76 Administrar es ordenar objetos, su alma es la lgica contexto actual nos mueve a tratar de conocer lo que ocurrir. Y, esto ltimo, con el componente de riesgo que lleva consigo, suele considerarse una panacea del conocimiento requerido para tomar decisiones. Considerado en la dimensin temporal, la per- cepcin de aceleramiento que ofrece el entorno de las organizaciones, se presenta como una sucesin de fenmenos que suponemos que inciden en las decisiones que tomamos. El sndrome de sobrein- formacin, que padecen muchas organizaciones, entraa un desafi en cuanto a la selectividad y tipologa necesarias para ordenar las seales del entorno. Ahora bien, si mediante una abstraccin, nos detenemos en la dimensin espacial po- demos apreciar la extrema diversificacin del entorno. En realidad, cons- tatamos que la nocin abstracta de espacio (geomtrico) que antes uti- lizbamos descriptivamente ahora tiene que ser reemplazada por la no- cin mucho mas concreta de territorio. Sabemos que nadie vive en una superficie espacial plana, sino en es- cenarios territoriales, de textura desigual y configuracin variada. En tal sentido, la perspectiva de la altura y el llano como haba sostenido Ma- quiavelo a propsito del conocimiento poltico, siempre resulta situada en lugares concretos del "Territorio Social". Precisamente, es la clase de perspectiva que postulan las ONGs. en todas partes. Administracin versus gestin Administracin y gestin resultan trminos de uso corriente en el mundo moderno. Sin embargo, encontrar una definicin para estos trminos que al mismo tiempo sea precisa y completa deviene una tarea controvertida. Esto puede ser atribui- do a la evolucin y la expansin del conocimiento en el campo de la administracin y de la teora de las organi- zaciones. Sabemos que cada escuela o enfoque privile- gia determinadas dimensiones organizacionales o aspec- tos de la actividad gerencial. Inevitablemente esto invo- lucra una nueva manera de comprender la dinmica de las organizaciones y como as tambin explicarlas. Las dificultades que encierra la definicin de conceptos tales como administracin y gestin, ms que indicar supuestas insuficiencias teri- cas de estas disciplinas, parecen reflejar mas bien la complejidad en- Es necesario interpretar los cambios en el entorno por- que el xito es funcin de la capacidad para adaptarse a los cambios. Organizaciones solidarias
77 vuelta en estas dos expresiones. Por otro lado, ha sido sealado tambin que la elaboracin terica que sirvi de sustento a la administracin y a la gestin result alimentada por realidades dismiles. Motta (1991) se- ala que en Inglaterra y los pases de lengua francesa se verifica la dis- tincin en el uso de las palabras management (normalmente traducida como gestin) y adminis- tration (traducida como administracin), em- plendose la primera para el rea privada, mien- tras que la segunda estara asociada a la adminis- tracin pblica. En la Argentina, como en otros pases de Amrica Latina, los trminos gestin y administracin han sido usados como sinnimos. La evolucin del conocimiento en estas reas tienden a diferenciarse progresivamente. Emplear el trmino gestin connota el abandono de los modelos normativos, las organizaciones burocrticas, el control de procedimien- tos. En relacin con esto, Ouchi formul un teorema que postula que, all donde no se pueden controlar ni evaluar los resultados, todos los esfuerzos tienden entonces a concentrarse en la evaluacin de los pro- cedimientos. Entendemos hoy al concepto de gestin ms asociado con el control de resultados. Solemos referirlo a un enfoque estratgico, con una orientacin hacia los actores. Con frecuencia se utilizan las metforas de la organizacin como sistema cultural, como una suerte de entidad men- tal. En contraposicin, se tiende a describir como administracin al con- junto de conocimientos y herramientas, ms centradas en el control de procedimientos, donde, se utilizan frecuentemente metforas mecanicistas de la organizacin. La unidad de administracin resultante es una comple- mentacin de normas y procedimientos. Nuevos desafos de la gestin La toma de decisiones es el eje constitutivo de cualquier organi- zacin. Es la unidad mnima irreductible de gestin. Definir la organiza- cin como un conjunto coordinado de recursos que se despliegan en el tiempo y el espacio para alcanzar una misin, implica destacar el prota- gonismo del factor humano dentro de ella. Hacer gestin es conducir voluntades, su alma es la con- duccin El mayor desafo del gerente es construir certezas en un con- texto que se caracte- riza por turbulencias e incertidumbres Tobar - Fernndez Pardo 78 Los nuevos desafos de la gestin aparecen entonces como la cons- truccin de certezas en un contexto de turbulencias y mxima incerti- dumbre. Tales certezas son definiciones que la organizacin debe brin- dar a sus miembros, a sus usuarios o beneficiarios y a sus proveedores. A pesar de que para funcionar adecuadamente todas las organizacio- nes requieren que se resuelvan problemas de forma permanente, hasta el momento hemos venido utilizando enfoques bastante restringidos. El cuerpo de conocimientos que conocemos como Teora de las decisiones se apoya fundamen- talmente en modelos matemticos para la re- solucin de problemas estructurados. En con- trapartida, no hemos avanzado suficiente en la solucin de problemas poco estructurados. Un ejemplo de lo antedicho es que la aplicacin de las tcnicas y resultados obtenidos por los es- tudios de cognitividad hasta ahora ha sido muy limitada (Tobar, 1999 a). Tal vez este sea uno ms entre los muchos motivos por los cuales el mbito de las organizaciones se encuentra an tan rezagado respecto a otras reas del desarrollo cientfico y tecnolgico. Pensemos en cuanto han avanzado otras disciplinas. En los ltimos dos siglos la medicina consigui dominar miles de enfermedades y los resultados impactan sobre la esperanza de vida del hombre contemporneo que hoy duplica a la de sus antepasados. La mecnica, a su vez, no solo permiti despla- zar la hombre y sus objetos a grandes distancias sino tambin hacerlo a gran velocidad. Sin embargo, desde hace dos milenios no se han produ- cido avances comparables en nuestras organizaciones. La definicin del problema de las organizaciones se ha venido despla- zando cada vez ms rpidamente. Las teoras de las organizaciones no solo ha evolucionado sino que tambin se ha humanizado. El factor humano es cada vez ms reconocido como el centro de cualquier em- presa. Lo que cotiza a empresas como Microsoft en billones de dlares no son sus edificios ni su equipamiento, sino su capital humano. Sin embargo, sabemos an muy poco de cmo acumular ese capital huma- no dentro de la empresa. Hasta hace unos veinte aos, la mayora de nuestras organizaciones, continuaba con esquemas mecanicistas, desde los cuales, la resolucin de problemas deba centralizarse en un ncleo reducido y el resto de los miembros de la organizacin deberan funcionar como engranajes. Es decir, el trabajo era una actividad acrtica, estable y rutinaria. En los Ochenta se inicia una carrera por la calidad que fue avanzando por dife- Durante los ltimos aos los activos que ms se cotizaron dentro de las organizaciones son no tangibles Organizaciones solidarias
79 rentes caminos -primero el control, luego la garanta- y, finalmente, nos condujo a descubrir que en ltima instancia se trata de un problema de recursos humanos. En conclusin, surge en la actualidad un nuevo desafo de gestin que adquiere cada vez un papel ms importante dentro de todas las organizaciones: el de la gestin del conocimiento. En este contexto es comprensible que la teora de las decisiones bus- que enfoques que permitan resolver problemas menos estructurados y no cuantificables. Los notables avances de la informtica brindan nuevas posibilidades que permiten avanzar en la resolucin de problemas. A su vez, algunos progresos tanto de las ciencias fcticas como de disciplinas sociales, constituyen factores facilitadores que apoyan el anlisis deci- sional. Sin embargo, si buscamos listar los desafos actuales de la gestin institucional tendremos que reconocer que no todos ellos revisten el mismo nivel de importancia. Hay desafos carctersticos de la gestin y otros ms propios de la administracin. Desafos ms estratgicos que parten de considerar a la organizacin como la resultante de un conjunto de voluntades- y otros ms mecnicos que parten de considerar a la organizacin como la resultante de un con- junto de engranajes. Por lo tanto, podemos postular que los desaf- os de la gestin institucional se resumen en tres grandes cuestiones: a) el desafo del ser b) el desafo del hacer c) el desafo del estar El primero (desafo del ser) trata bsicamente de definir con precisin la misin a ser alcanzada por la institucin. El segundo (desafo del hacer) pretende encontrar las funciones y acciones adecuadas que deben ser desplegadas para alcanzar esa misin. El tercero ( desafo del estar) es el punto de apoyo sobre el que se desarrollan las acciones. Involucra un modelo de divisin del trabajo (estructura), una cultura interna y en especial un ambiente externo con competidores y eventuales aliados. Un instrumento es una prolon- gacin de nues- tras manos, de nuestros ojos de nuestros o- dos Tobar - Fernndez Pardo 80 Qu es modelo de gestin? Qu entendemos por modelo de gestin? Llamamos aqu modelo de gestin a un modelo de toma de decisiones dentro de la organizacin. Es decir, la secuencia, ordenada y racional en la cual deben ser plantea- das y resueltas sus decisiones. Siempre hemos de encontrar un modelo de gestin. Toda organiza- cin posee un modelo de gestin. Este modelo puede ser ms o menos explcito, ms o menos racional, sus prioridades acaso pueden ser transparentes o visibles y manifiestas, pero siempre existen. Siempre estn aunque no las veamos a simple vista, aunque no se lo explique directamente. Una modalidad de anlisis organizacional consiste justa- mente en hacer explcito el modelo de gestin vigente. El analista puede descubrir que fulano est en realidad subordinado a mengano aunque en el organigrama formal esto ocurra al revs. Puede, por ejemplo, detectar que las reparacio- nes y obras de mantenimiento en un determina- do servicio se consiguen cuando alguno de los empleados est informalmente relacionado con el jefe de mantenimiento y que de poco sirve simplemente mandarle a este un memorndum. El concepto de modelo de gestin adquiere relevancia en los aos Ochenta. Antes se hablaba de estilos de gerencia y se estudiaba a los hroes prceres de las grandes corporaciones tales como Watson en IBM, Mary Kay, Lee Iacoca y otros tantos. Los Japoneses demostraron que el xito empresarial no responda exclusivamente a una cuestin de liderazgo. Otras variables pueden tener un gran peso como determinan- tes del xito, entre ellas adquieren importancia los componentes cultura- les de cada institucin. La nocin de modelo de gestin en el mbito de las organizaciones puede considerarse un equivalente al paradigma que se ha reconocido en el campo de las ciencias naturales. Recurdese que para Thomas Kuhn (1970) la nocin de paradigma adoptaba, al menos, dos sentidos diferentes: Como constelacin de creencias, valores y tcnicas que compar- ten los miembros de una comunidad dada y un compromiso compartido con dichas creencias. Como soluciones concretas a problemas que empleados como Un modelo es una prolongacin de nuestras mentes, de nuestros es- quemas de accin Organizaciones solidarias
81 modelos pueden reemplazar reglas explcitas. La idea de paradigma incluye generalizaciones simblicas o modelos, compromisos compartidos con creencias, valores o predicciones y teoras sencillas, coherentes, probables y compatibles. Se trata de una asocia- cin de conceptos fundamentales capaces de guiar toda una concepcin sobre la vida. Como destaca Alexander, existe un componente apriorsti- co, una parte no emprica de la ciencia que no depende de las observa- ciones sino de las tradiciones La sociologa, por ejemplo, es una ciencia social emprica comprometida con una verificacin rigurosa, pero su actividad emprica se halla dentro de tradiciones que se dan por senta- das y no estn sometidas a una evaluacin estrictamente emprica (Alexander, 1989: 15). Los elementos no - empricos son dogmas, inven- tarios, creencias personales, especulacin imaginativa del propio cientfi- co, ideologa poltica, adhesin a valores, etc. La teora de las organizaciones recin est iniciando la construccin de sus propios para- digmas, an no alcanz una fase avanzada del conocimiento cientfico; por lo tanto, ni siquie- ra para la administracin en general se puede an hablar de paradigmas. Tal vez es por ese motivo es que los administradores inventaron esa palabra de alcance intermedio que es el modelo de gestin. As, llegamos a una nueva definicin de Modelo de Gestin Se trata de la unidad mnima (irreductible) que contiene los ele- mentos de la identidad de la organizacin. Expresa un estilo de gerencia. Expresa jerarquas. Incluye razn e intuicin, lo formal y lo informal. En la medida en que el modelo de gestin se consolida y se formali- za, la intuicin va dejando lugar a un enfoque racional. Este, a su vez, puede formalizarse en detrimento de una percepcin realista de los pro- blemas Las ideas se pueden operacionalizar y ser enunciadas en la for- ma de hiptesis verificable. Modelo de gestin es una forma sis- temtica y racional para la toma de decisiones propias de la organizacin Tobar - Fernndez Pardo 82 En toda organizacin el gerente tiene una funcin indelegable relacionada con la coordinacin Componentes del modelo de gestin Definir el modelo de gestin involucra identificar cuales son las prin- cipales decisiones que se toman en una institucin, cmo se las toma, quien y finalmente decide. En otros trminos, involucra definiciones desde el ser, desde el hacer y desde el estar. Observar el modelo de gestin nos impone examinar las decisiones de la organizacin. Desde el SER Misin La misin es la contribucin que una institucin realiza a la sociedad. Aquello por lo cual hace falta que la institucin exista. No se pueden definir prioridades sin tener claridad y una percepcin congruente de las personas respecto a la misin. Precisamente, a travs de la misin en como definimos la eficacia porque la misin es aquello que por definicin debe hacer una organizacin instituida. No hay nada menos productivo que hacer eficientemente lo que no debe ser hecho, adverta Peter Drucker. Usted puede adquirir insumos, tecnologa, infraestructura y hasta excelentes ejecutivos en el mercado, pero no puede comprar una misin. Definir la misin involucra entonces respon- der a las siguientes cuestiones: Qu soy? Qu hago? Cules son nuestros productos o servicios finales? qu ofrecemos?. Desde el Hacer Funciones
Hacer es funcionar. Para alcanzar la misin es imprescindible encon- trar un modelo de divisin del trabajo que defina unidades organizativas El Ser no es un bien transable Organizaciones solidarias
83 capaces de asumir funciones. La coordinacin de estas funciones es el proceso de conversin. Es el proceso que permite que se alcance la mi- sin. Las funciones son los requisitos que deben ser satisfechos para que la misin pueda ser alcanzada. Por consiguiente, cada funcin cons- tituye un conjunto articulado de actividades, coherente en si mismo y que facilita el desempeo (funcionamiento) de la organizacin. La pre- gunta clave para determinar las funciones es la siguiente: Qu es lo que no puedo dejar de hacer para cumplir la misin?. Existen funciones finales y funciones intermedias o de apoyo. A me- dida que estas ltimas cobran peso por sobre las primeras los procesos se tornan mas complejos y la institucin se vuelve cada vez ms bu- rocrtica. Actividades Las actividades son a las personas (actores o empleados) lo que las funciones a las unidades organizativas. El trabajo es organizado de for- ma tal que cada actor involucrado asuma un conjunto de tareas que pueden ser ms o menos estandarizadas. La normalizacin o estandari- zacin ya sea de productos como as tambin de procesos se logra a travs: 1. las descripciones de las tareas de cada puesto, 2. la especificacin de los resultados a lograr, 3. la estandarizacin de los procesos, 4. las habilidades de los agentes, 5. la regulacin de los comportamientos. Las organizaciones mecnicas o burocrticas controlan las actividades de sus agentes a travs de las tareas y procesos, las instituciones ms flexibles controlan principalmente resultados. Pero el carcter mecnico u orgnico y flexible de una organizacin esta determinado, segn vimos antes, por las constricciones del ambiente en el cual la organizacin desenvuelve su hacer. Una serie de preguntas permiten identificar esta dimensin en la or- ganizacin: Se pueden describir, con relativa precisin, las tareas que desempea cada agente? Cun estables y rutinarias son estas actividades? Tobar - Fernndez Pardo 84 Qu tipos de mecanismos de supervisin o control se realizan sobre la tareas? Qu tipos de mecanismos de supervisin o control se podran realizar sobre la tareas? Prioridades Por lo general, en una organizacin puede transitar diversos caminos para alcanzar su misin. Definir prioridades quiere decir seleccionar ca- minos en la bsqueda de la misin. No es un problema menor dado que el estudio de las organizaciones ha probado, mediante estudios suma- mente precisos, que el proceso de formacin de objetivos, probablemen- te resulte uno de los mas relevantes para la efectividad conseguida. Por lo tanto, toda organizacin se enfrenta al problema de cmo asignar los recursos disponibles para alcanzar su misin y cumplir de este modo con las funciones que la misma requiere. Para que haya funcionamiento de- be haber asignacin de recursos y esta siempre obedece a algn criterio sea o no explcito y transparente. Los modelos de gestin que evitan asumir prioridades privilegian an- tes el estar que el hacer. En otros trmino, corren el riesgo de deva- luar su propia misin si es que no incurren en el olvido de la misma. Entonces la pregunta clave para identificar las prioridades es la siguien- te: A qu le doy importancia? Desde el Estar A determinada escala, toda actividad requiere de algn modelo de di- visin del trabajo. Esto implica definir funciones, distinguir actividades y asignarlas a los actores involucrados en la institucin. As, surge la dua- lidad subordinacin/supervisin. Esto es, una cadena de mando donde hay un jefe o superior y un subordinado y este, a la vez, es un superior del otro. Cuando esta jerarqua responde exclusivamente a un modelo racional de divisin del trabajo se denomina estructura organizativa. Es decir que se trata de un orden jerrquico establecido en funcin del pro- ceso de produccin. Cada posicin en esa cadena de mando es denominada unidad orga- nizativa. Son unidades organizativas todas las que desempean alguna funcin explcita. El organigrama es una representacin grfica de la estructura y en el se identifican todas las unidades organizativas. Sin Organizaciones solidarias
85 embargo debe considerarse que en la mayora de las organizaciones hay una brecha entre la cadena de mando real y la representada en el orga- nigrama. Es decir hay subordinados que no responden a sus superiores as como tambin hay flujos de cooperacin horizontales entre unidades organizativas que no dependen del mismo superior. Las preguntas a travs de las cuales se puede detectar la estructura pueden formularse as: Cmo est dividido el trabajo? Cuntas secciones o sectores hay? Quin depende de quin? Cmo est representada en el organigrama? Cmo es la cadena de mando real? Estructuras y modelos de organizacin Con relacin a las formas de dividir el trabajo, se pueden identifi- car cinco configuraciones o modelos puros de organizaciones que re- sultan ms eficaces: a) estructura simple, b) burocracia mecnica, c) burocracia profesional, d) forma divisionaria, e) adhocracia. a) El modelo de estructura simple es aquel donde hay un vncu- lo directo entre superior y subordinado. La comunicacin es in- formal (no estructurada) y la supervisin directa. Es un modelo apto para organizaciones pequeas y se adapta fcilmente a los cambios en el entorno. b) La burocracia mecnica se centra en la divisin del trabajo mediante la identificacin y definicin precisa de los diferentes pasos en el proceso. La comunicacin es estrictamente formal y la coordinacin est predefinida en la estandarizacin de proce- sos (como por ejemplo, a travs de manuales de procedimien- tos). Supone que el proceso de trabajo puede ser desarrollado a travs de una lnea de montaje donde cada persona o en cada paso se agrega algn componente de trabajo que permite a la organizacin aproximarse cada vez ms al resultado (producto o servicio) final esperado. Este modelo, se aplica tanto en grandes organizaciones como en pequeas, pero requiere que la organizacin est madura, con tamao suficiente para que su volumen de trabajo permita la re- Tobar - Fernndez Pardo 86 peticin de las tareas y su programacin, y con antigedad suficiente como para decidir sobre los patrones que se deben aplicar. Como la organizacin es concebida como un gran engranaje le resulta muy difcil adaptarse a los cambios en el entorno. Por ese motivo es que la eficacia de la burocracia mecnica involucra contextos estables y simples. c) La burocracia profesional involucra una divisin del trabajo por reas temticas. Recurre a la coordinacin por estandariza- cin de habilidades. Es el caso tpico de las universidades y los hospitales, donde el profesional tiene autonoma y responsabili- dad por sus acciones. Al igual que la burocracia mecnica tiene una capacidad lenta de reaccin a los cambios en el entorno. Es decir, si hay que redefinir el producto probablemente sea necesa- rio identificar qu habilidades debern tener los responsables por este y luego seleccionar nuevos profesionales o reconvertir a los actuales. d) La forma divisionaria resulta ms parecida a la de los hol- dings una especie de federacin de centros de negocios basados en la estandarizacin de resultados. Para poder organizar la insti- tucin as, es necesario tener antigedad y un gran volumen de actividad. Adems, resulta adecuada cuando hay gerentes de ni- vel intermedio capaces de asumir responsabilidades y autonoma crecientes. Un ejemplo de esta forma de divisin del trabajo es la que utilizan con frecuencia las agencias de publicidad al nombrar un responsable por cada cuenta (cliente). Tiene una mayor capa- cidad de adaptacin a los cambios del entorno. e) La adhocracia resulta la forma ms avanzada de divisin del trabajo y orienta toda la organizacin hacia la innovacin. El nombre proviene del latn ad hoc y alude a que la divisin del trabajo no es fija sino eventual, es decir por proyecto. La coordi- nacin es por ajuste mutuo, mientras que la comunicacin infor- mal. Resulta apropiada para contextos inestables y turbulentos as como para ambientes complejos y dinmicos. En general los equipos de investigacin aplicada y desarrollo tecnolgico de grandes centros como la NASA adoptan esta modalidad pero donde se la puede percibir con mayor claridad es en las consulto- ras pequeas altamente especializadas. Tiene como requisito la alta calificacin de sus recursos humanos y una elevado nivel de sustitucin. Es decir, esta modalidad funciona cuando se pueden formar grupos de tareas a la medida de cada demanda (proyec- Organizaciones solidarias
87 to) y los integrantes del equipo tienen facilidad para desempear todos, o casi todos, los roles necesarios. Cultura e Incentivos La visin mecanicista no es suficiente para dar cuenta de la dinmica de las organizaciones. Con demasiada frecuencia, ocurre que las estruc- turas, por ms racionalmente diseadas que estn, no garantizan el cumplimiento de las funciones. Otras veces, grupos invertebrados son ms eficaces y/o efectivos que organizaciones complejas y de amplios recursos. Luego del enfoque mecanicista se ensayaron interpretaciones culturales y conductistas de las organizaciones buscando decodificar las motivaciones de los actores. Las motivaciones para participar en una organizacin son mltiples, pero se puede listar un conjunto de modalidades: 1. Aspectos vinculados a la retribucin econmica directa o indirecta. 2. Aspectos vinculados a la capacitacin 3. Aspectos vinculados al confort 4. Aspectos vinculados al ambiente interno 5. Aspectos vinculados al ambiente externo 6. Aspectos vocacionales y valorativos en general Herbert Simon, quien gan el premio Nobel de Economa con su Teor- a de comportamiento administrativo en las Organizaciones, formul que cuando se puede decodificar lo que las personas buscan dentro de la organizacin siendo es facti- ble incorporar estmulos que permitan orientar sus conductas hacia las funciones de la institu- cin. Se trata de los incentivos, que pueden ser definidos como estmulos dirigidos a armonizar los objetivos individuales con la cultura de la or- ganizacin. Los incentivos no siempre son iguales ni valen para todos los casos. Las organizaciones son sistemas culturales, tienen cdigos, valores, estmulos y castigos. Por ejemplo, en algunos casos, es imprescindible incentivar la productividad de los empleados, en otros la calidad del producto. En determinadas organizaciones se trata de incentivar la resolutividad de los agentes. Esto significa incrementar su responsabilidad. Para algunas personas funcionarn los incentivos Las organi- zaciones son sistemas cultu- rales, tienen cdigos, valo- res, estmulos y castigos Tobar - Fernndez Pardo 88 salariales, para otras no. Las preguntas que facilitarn el examen de la cultura institucional y sus incentivos son las siguientes: Qu le importa verdaderamente a las personas que estn dentro de mi organizacin? Qu los motiva? A quin respetan y por qu ? Porqu se quedan o porqu se marchan de la organizacin? La clave del xito del modelo de gestin es adecuar la cadena de mando para obtener una mayor amplitud de control. En esta empresa se puede recurrir a mecanismos de control rgidos o flexibles. Nuevamente, la determinacin de los instrumentos de control adecuados, depender del contexto en el que se sita la organizacin. En sntesis, podemos enunciar una nueva definicin de modelo de gestin: se trata de una forma de conciliar los objetivos individuales con los de la organizacin. Ambiente externo Todas las organizaciones funcionan en un determinado contexto, un mercado, un momento (coyuntura) y realizan un intercambio con l. Sin embargo, no puede ignorarse que para comprender dicho funciona- miento debemos considerar que las acciones humanas concurrentes al hacer, son portadoras de un significado. El ambiente, probablemente sea una de las principales contingencias para explicar los procesos inter- nos de una organizacin. La propia conversin, en s misma, viene a resultar un intercambio puesto que incorpora un conjunto de recursos o insumos y entrega un con- junto de productos o servicios. Evidentemente, la reconversin incluye tambin comportamientos y percepciones cuyo marcos de significaciones son ellos mismos afectados. Pero, adems, se intercam- bia informacin, insumos, recursos humanos, sub- productos o derivados, etc. En algunos casos, una organizacin beneficia a otra con su funcionamiento, tambin ocurre que hay otras organizaciones que facilitan el funcionamiento de esta ltima. Se trata de las externalidades del proceso de conversin o pro- ceso productivo. Se suscitan preguntas que permiten analizar la relacin con el contex- to: Cmo nos relacionamos con el medio? Qu externalidades nos afectan? Para sobrevivir las organizacio- nes buscan jus- tificar a su en- torno Organizaciones solidarias
89 Qu externalidades producimos? El ambiente como una contingencia No parece difcil apelar a nociones del sentido comn para definir lo que entendemos por ambiente o entorno e, incluso, por territoriali- dad de una organizacin. Se trata de considerar el anlisis de cualquier organizacin respecto a las relaciones e intercambios, influencias y res- tricciones, oportunidades y lmites que la organizacin encuentra frente a lo que no es ella misma. Cuando los primeros investigadores comen- zaron a establecer un cuerpo de teoras de alcance medio, dieron lugar al llamado enfoque de contingencias. Por lo pronto, descubrieron que cada organizacin tiene un contexto propio e intransferible, que difcil- mente pueda existir un ptimo organizacional y que el grado de eficacia de las organizaciones vara en correlacin con su propio ambiente, o con alguna otra variable de contingencia (Pfeffer, 1982: 174). La complejidad de la organizacin y la incertidumbre del entorno pa- recen relacionarse inversamente. Se trata de una hiptesis que, puesta a prueba, indicara que a mayor complejidad en la organizacin menor incertidumbre ambiental o un entorno ms simplificado y menos varia- bles. Todas las organizaciones son dependientes del entorno en algn grado. Y esta dependencia llega a ser sustancial para que la organiza- cin posea autonoma y consiga sobrevivir. Ahora bien, se puede hacer frente a esta dependencia mediante estrategias externas directas (re- des o como el caso de kieretsu japonesas como alternativas a mercado y jerarquas, competencia, cooperacin, cooptacin, alianzas) o indirec- tas -influencias, presin- (Val Pardo, 1998: 302). Los entornos estables inducen una elevada formalizacin. Debido a que exigen muy pocas respuestas adaptativas las organizaciones que se desenvuelven en un entorno estable pueden estandarizar sus activida- des logrando economas internas. A mayor complejidad en el ambiente, existe evidencia de que la organizacin tendr una estructura mas des- centralizada ya que se sucede la necesidad de distintas respuestas de- bindose crear para ellos unidades mas descentralizadas. Un ambiente de hostilidad refuerza la centralizacin de las organiza- ciones (Val Pardo, 1998: 298). Cabe entonces preguntarnos: Somos capaces de identificar aquellos cambios que ocurren en el entorno de nuestras instituciones? Tobar - Fernndez Pardo 90 Somos capaces de interpretarlos, vale decir no solamente de describirlos sino tambin de establecer sus repercusiones hacia el interior de la institucin? Eficiencia, eficacia y efectividad en la organizacin Conducir una organizacin probablemente era mucho ms fcil antes que ahora. Todos los das se presentan nuevos desafos en el contexto y, desde su extrema variabilidad, los problemas se definen como reales. Por lo general, no nos detenemos en el hecho de que nuestras propias definiciones terminan constituyendo nuestra propia asuncin de aquello que es verdaderamente real. Se plantean nuevas exigencias, nuevos criterios de xito. En resumen, actualmente incide como un reto ineludi- ble del gerenciamiento, el logro de decisiones, conductas y arbitrios de toda ndole que resulten eficaces, eficientes y efectivos. Qu significa cada uno de estos trminos? Como primer aproxima- cin, podemos decir que: la eficiencia es una relacin entre las acciones y los recursos empleados para su realizacin. Una medida, si se quiere, del costo de transformacin de determinados insumos, lo que puede incluir tanto el rendimiento de las inversiones, las utilidades que se ob- tienen por unidad monetaria de ventas, la produccin horaria del trabajo empleado, etc. Una organizacin sin fines de lucro, podr establecer su eficacia conforme a una relacin entre el tiempo operativo que insume procurarse recursos de financiamiento y asignarlo a sus programas, en- tre las expectativas de sus miembros en relacin a las gratificaciones de prestigio y legitimidad, o entre el costo de sostener actividades de lobby en relacin al tiempo-espacio de publicidad que consigue para sus ac- ciones. La eficacia es la relacin entre las acciones y los objetivos que se plantean. La efectividad, en cambio, es la relacin entre las acciones realizadas y el impacto que generan las mismas. Un ejemplo histrico puede ilustrar bien esta relacin. A fines del si- glo pasado los Estados Unidos de Norteamrica disputaron con Espaa la posesin de California. La guerra fue fundamentalmente naval y como las batallas se realizaban de este lado del Atlntico los americanos cen- traron su estrategia en el agotamiento de las municiones y provisiones espaolas. En el ao 1889, EEUU efectu 9.500 disparos, hizo 121 blan- cos pero no hundi ningn buque. Espaa caus ms lesiones a la ar- mada americana insumiendo casi la mitad de las municiones. Sin em- bargo perdi la guerra. Espaa fue ms eficiente pero nadie pondra en duda que los EEUU Organizaciones solidarias
91 fueron ms efectivos. Ganaron la guerra aunque lo hicieron a un costo tal vez superior al necesario. Si consideramos el conflicto de voluntades que una guerra activa, a veces hasta el paroxismo, la efectividad es una dimensin eminentemente personal. Cuando nos referimos a una orga- nizacin efectiva debemos considerar las realidad psicosocial de las per- sonas que forman parte de la misma . En nuestro ejemplo, seguramente que la Armada americana, estuvo lejos de ser eficiente y eficaz. Eficiente porque como dijimos emple ms recursos de los necesarios. Eficaz porque el objetivo de la armada era vencer al enemigo en batalla, lo que se traduca en el hundimiento de sus naves. Y, lo cierto es, que los EEUU no haban conseguido hundir ni un solo barco espaol. Preocupado por esa baja eficacia un artillero americano de apellido Simms descubri un mtodo para aumentar la eficiencia del poder de fuego. Su idea era muy simple, cambiar la orden apunten, disparen por otra que deca: apunten mientras disparan, lo nico que haba que hacer era cambiar la mira. Hasta ese entonces la mira estaba situada arriba del can, por lo que a causa de los disparos este retroceda per- diendo precisin en la longitud del disparo. Simms prob desplazando la mira al costado del can. Una variable interviniente, la innovacin adaptativa estaba abriendo la lnea de efectividad a un desempeo or- ganizacional escasamente eficiente y eficaz. En el ao 1902, se prob en la China que el can de Simms era ms eficiente ya que lograba ms del doble de blancos con la misma cantidad de municiones. Sin embargo solo cuando la manejaba Simms se lograba hundir los barcos enemigos o destruir sus posiciones. El presi- dente de Estados Unidos cre entonces una escuela de artillera nombrando a Simms al frente de la mis- ma para que enseara a todos a disparar con su nue- vo mtodo y su nuevo can. Qu nos ensea esta ancdota? Que la eficiencia puede estar en la tecno- loga pero la eficacia reside en las personas. En cuanto a la efectividad es una derivada que resulta de las relaciones que ellas establecen. El can puede ser mejor pero no es suficiente para ganar batallas as como las batallas no son suficientes para ganar la guerra. El fortaleci- miento puede comenzar una vez que se ha vertebrado la organizacin Tobar - Fernndez Pardo 92 Etapas en la vida de la organizacin Todo tiene un tiempo bajo el sol. Se pueden distinguir varias instan- cias en la vida de un organizacin. Proponemos aqu un enfoque que discrimina tres fases o momentos de toda organizacin: 1. Fase de diseo organizacional 2. Fase de fortalecimiento 3. Fase de desarrollo El diseo organizacional es la etapa de la ingeniera institucional. Cuando la institucin se encuentra en esta fase define su ser (misin), su hacer (funciones, prioridades, procesos) y su estar (estructura, am- biente). La definicin de los puestos de trabajo, as como el reclutamien- to del personal adecuado, el diseo de la carrera profesional dentro de la empresa y de la cadena de incentivos, son aspectos propios del dise- o organizacional. El fortalecimiento institucional consiste en que los actores involucra- dos tomen conciencia de las fortalezas y debilidades de su propia forma de operar. En funcin de ello se identifican alternativas que permitan aprovechar las primeras y disminuir las segundas. Para ello se parte de repensar cada componente del modelo de gestin comenzando por el ser de la institucin: su misin, y siguiendo por el hacer (funciones, actividades, cultura e incentivos) hasta llegar al estar (estructura y en- torno). Dicho proceso plantea la revisin de las prcticas cotidianas a la luz de la misin, internalizando sus valores y premisas para reformular o reafirmar eventualmente el modelo de gestin institucional El fortalecimiento institucional es un segundo mo- mento. Surge cuando las organizaciones comienzan a encontrar obstculos que les dificultan el alcanzar su misin y desempear sus funciones con eficiencia, eficacia o efectividad. Cambios en el entorno (exter- no o interno) hacen que la institucin se encuentre con nuevos desafos que deben ser superados. Las herramientas del fortalecimientos son varias y van desde la incorpora- cin de instrumentos de gestin que van desde sistemas de informacio- nes hasta la capacitacin del personal. El desarrollo institucional es una tercer instancia muy vinculada a las otras dos. Es la etapa del re. Se trata del momento en que la organiza- cin necesita ser repensada y, probablemente, rediseada. Si los cam- bios se formulan sobre el ser se plantea una reconversin. Si los cam- Para nosotros Ser y estar son cosas dife- rentes.
Organizaciones solidarias
93 bios se plantean sobre el hacer o sobre el estar se trata de una rein- geniera. Qu es reconversin? Las organizaciones atraviesan procesos similares a los que experi- mentan las personas. Los seres humanos crecemos y nos convertimos en adultos a travs de un proceso largo y complejo. Hay un componente biolgico o metablico en nuestro crecimiento. Tambin un componente fsico. Sin embargo, un cuerpo desarrollado no es condicin suficiente para que un nio se convierta en adulto. Hace falta tambin un desarro- llo madurativo, aquello que hace que no solo parezcamos sino que nos comportemos como hombres. Cuando crecemos vamos tomando conciencia de nuestra fragilidad, de nuestra vulnerabilidad al medio, de todo lo que nos falta para llegar a ser adultos. Un componente importante en nuestra maduracin son nuestros referentes, nuestros padres y parientes, nuestros arquetipos; quienes imprimen una imagen confiada de horizonte hacia donde que- remos llegar. Pero que tambin nos llevan a internalizar orientaciones sociales y normas, as como esquemas de interpretacin de la realidad. Su presencia consigue que a pesar de ver nuestras limitaciones sigamos esperanzados ante la ilusin de que algn da seremos fuertes, ntegros y equilibrados como ellos. En sntesis, madurar no significa exclusivamente crecer sino que tambin se refiere a un hacer dispuesto en funcin de un llegar a ser, de una disposicin prctica hacia el cumplimiento de una finalidad propia. Precisamente, en estos aspectos es en lo que las organizaciones se nos parecen. Nuestras organizaciones son, un poco, como nuestros hijos cargan con nuestros sueos y nuestras frustracio- nes como dice la cancin. Reflejan nuestro carcter, nuestra personalidad, en ellas proyectamos nuestras expectativas (Fernndez Pardo, 1998: 25-26). En tiempos de convulsiones, de inesperadas tur- bulencias, de una constancia en los cambios; se torna difcil mantener los referentes. Nuestro carcter y nuestro idioma de raz latina nos presenta una dificultad adicional, que no experimentan los anglosajones. En el temperamento de nuestra lengua ser y estar La reconver- sin es como el divorcio, una redefini- cin del rum- bo Tobar - Fernndez Pardo 94 son cosas diferentes. Bien diferentes. El estar se resuelve en una racin. Durar, permanecer, subsistir en un nicho. Por cierto que depende de nuestra determinacin, pero en mayor grado todava depende del contexto. En tiempos de turbulencias y tormentas el estar es una dimen- sin de la existencia constantemente amenazada. En cambio el ser se revela como la entidad de algo, como la esencia de la existencia, es la raz de nuestra trascendencia, aquello que nos proyecta por sobre las cosas, por sobre el contexto. El ser se encuentra menos condicionado por el contexto que el estar. El ser se hace. Como las personas, las or- ganizaciones van creciendo llenas de indeterminaciones pero lo hacen con la esperanza de sentar cimientos slidos. Empero en tiempos de mutacin repentinamente descubren que construyeron esos cimientos sobre un magma. La esencia de las organizaciones, aquello que se encuentra ms vin- culado con su ser es el proceso de conversin. Entendiendo por conver- sin a la capacidad de concretar objetivos, transformando insumos en productos, decisiones en consecuencias. Desde hace unos aos se ha instaurado entre nosotros un neologismo que expresa los desafos de estos tiempos: reconversin. Re-con-versin que tiene el significado de cambiar la versin, de redefinir los objetivos. Reemplazar los referentes, mirarnos en un espejo distinto del que antes tenamos. La reconversin de ningn modo es una funcin natural de las organizaciones, sino el resultado de una disposicin prctica, de un hacer particular centrado en el cambio. Para reconvertirse, las organizaciones tienen que hacer. Reconvertirse es un hacer dirigido hacia otro ser y otro estar. Reconversin y cambio La reconversin es una adaptacin al cambio. Pero hay diferentes ti- pos de cambio. En principio podemos distinguir dos formas: cambio de la organizacin y cambio en la organizacin. El primero es una muta- cin, una alteracin profunda de los componentes y relaciones dentro de la organizacin. El segundo es una reforma parcial. Tambin se usan los trminos reforma y reconversin en ocasin de distinguir los cambios en las organizaciones que son originados desde dentro y desde fuera (endgenos y exgenos). Por ejemplo, cuando el gobierno impulsa su reestructuracin emprende una Reforma del Estado, ahora bien, si esta reforma altera el marco regulatorio las empresas (pblicas o privadas) pueden buscar acomodarse al nuevo escenario y ocurre as la reconver- sin. Cuando un hospital, por ejemplo, deja de ser financiado a travs de un presupuesto centralizado (subsidio de la oferta), para cobrar por Organizaciones solidarias
95 los servicios que presta (subsidio de la demanda) ya sea a las Obras Sociales o al propio Estado; no deja de ser un hospital pblico pero debe reconvertirse. Toda su forma de ser cambia. As como las personas, las organizaciones tambin tienen estilos. Se preocupan mucho por algunas cuestiones y seguramente muy poco por otras. Dos organizaciones pueden hacer lo mismo de diferentes mane- ras. Ese rasgo estructural que en las personas llamamos personalidad en las organizaciones se denomina modelo de gestin. La reconversin no implica siempre un cambio del modelo de gestin pero s un replanteo del mismo. Vectores de cambio Un punto central en el anlisis y diseo de la reconversin institucio- nal radica en la identificacin de los vectores del cambio. En algunos casos las instituciones se ven forzadas a repensarse por la apertura de los mercados. En ocasiones deben hacerlo por el vertiginoso ritmo de la evolucin tecnolgica en su rea de actividad. A veces, el vector del cambio, son las mismas condiciones macroeconmicas. Hay empresas que nacieron para vivir y prosperar en contextos inflacionarios y con la estabilidad mueren, existen otras empresas donde acontece lo contrario. Otro vector del cambio son los indicadores sociales y su evolucin, tales como el desempleo, el envejecimiento de la poblacin, imaginemos, por ejemplo, una Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) en un pas cuya esperanza de vida promedie los cuarenta aos. Otro importante vector del cambio lo constituyen las polticas pblicas. La accin del Estado en determinados segmentos de actividad crea y destruye nichos empresariales permanentemente. En conclusin se pueden formular algunas preguntas para comenzar a pensar, o a repensar, la reconversin: Cual es el o los vectores del cambio en mi organizacin? Que puedo y qu no puede hacer? En cual espejo me miro? Quin ms puede hacer lo que yo hago? Hacia dnde vamos? Qu pasa si no cambio? Qu me puede ocurrir si cambio? Cmo sabemos si aquello que estamos haciendo lo es- tamos haciendo bien? Tobar - Fernndez Pardo 96 Quines son nuestros clientes, usuarios o beneficia- rios? Qu es reingeniera? Algunas organizaciones responden a los nuevos desafos incorporan- do herramientas de gestin, tales como softwares, esquemas sofistica- dos de presupuestacin y planes de marketing. Otras, redefinen algunos de los elementos de su modelo de gestin y al alterar una parte, alteran el conjunto, ya que, como se ha dicho, la organizacin es un sistema articulado. A continuacin se analiza el significado del cambio de modelo de gestin, para luego detener el examen sobre dos modalidades del cambio: la reconversin y la reingeniera. Tanto la reconversin como la reingeniera tienen que ser consideradas como respuestas adaptativas a los cambios. Sin embargo, existen diferencias notorias entre ambos pro- cesos. La reconversin se sita en el ser mismo de una organizacin, mien- tras que la reingeniera se sita ms en el hacer y en el estar. La recon- versin es una mutacin. La reingeniera es una reforma. La reconver- sin es una respuesta a cambios a partir de la modificacin en el am- biente, la cultura y los incentivos. La reingeniera es una respuesta a cambios a partir de la divisin del trabajo, de los procesos y mecanismos de control interno. El trmino organizacin mecnica connota cierta contradiccin. Lo orgnico se asocia a lo biolgico, mientras que lo mecnico a lo inorg- nico. Organizacin es un conjunto coordinado de funciones, cuyo efecto total supera su simple yuxtaposicin. Un todo que supera la suma de las partes. Se logra la organizacin cuando se pasa de lo mecnico a lo orgnico. La reconversin es un fenmeno orgnico. En definitiva es un cambio del modelo de gestin. Reingeniera significa cambiar lo mecnico, estructuras y procesos, es un cambio en el modelo de gestin. El cuadro siguiente ilustra las rela- ciones entre ambos procesos y algunos componentes del modelo de gestin (Cuadro 5). Se ha descrito la idea de reingeniera como la consideracin de cier- tas cosas si hubiera que empezar todo de nuevo (Robbins, 1996: 592) La accin que se encuentra en la razn de este trmino es sumamente ilustrativa, ya que se refiere al hecho de desarmar un producto electr- nico y ofrecer otro con diseo mejorado. Se han identificado tres ele- mentos claves en la reingenera : la determinacin de competencias Organizaciones solidarias
97 distintivas, la determinacin de los procesos clave y la reorganizacin horizontal por proceso (Robbins, 1996:593)
Cuadro 5: Modelo de gestin y Organizacin en los procesos de reingeniera y reconversin Reconversin Reingeniera Misin Revisa y redefine Revisa pero no redefine Funciones Revisa y redefine Revisa y redefine Procesos Revisa pero puede no redefinir Revisa y redefine Estructuras Revisa pero puede no redefinir Revisa y redefine Cultura e incentivos Revisa y redefine No altera Ambiente externo Puede salir de un nicho de mercado y entrar en otro nuevo Se mantiene en el mismo nicho, busca ampliar ven- tajas comparativas. Fuente: Elaboracin propia Qu significa y qu es realmente el modelo de ges- tin? Los modelos de gestin han cambiado en muchos establecimientos y organizaciones sin que la gente haya sido capaz de percibirlo de manera inmediata. No siempre ha sido necesario llamar a un analista organizacional, o traer un consultor externo para descubrir y superar las limitaciones de la organizacin. No obstante, hoy sabemos que cuando la dinmica del funcionamiento organizacional se hace transparente resulta mucho ms fcil identificar cmo avanzar hacia los propios objetivos. Si antes lo importante era la existencia de una racionalidad en la to- ma de decisiones, actualmente creemos que esa racionalidad debe ser compartida con la mayor cantidad de personas posible, debe poder ser cuestionada y revisada permanentemente. Tobar - Fernndez Pardo 98 Incorporar un nuevo modelo de gestin involucra, entonces, un gran desafo estratgico. Implica tomar conciencia del modelo de ges- tin vigente, de sus limitaciones, de cmo nos impide alcanzar nuestros objetivos. De lo malo y lo bueno, de cmo nos perjudica en algunas co- sas pero, tambin, de cmo nos facilita otras. Implica tomar conciencia de un nuevo tipo de interrogantes: Cmo se toman las decisiones? Cul es el modelo de ges- tin actual? Cmo nos favorece este modelo? Cmo nos perjudica? Cambiar el modelo de gestin no solo implica incorporar una nueva herramienta administrativa. Cambiar el modelo de gestin requiere plan- tearse las siguientes preguntas: Dnde estamos? Hacia donde queremos ir? Cmo lo estamos haciendo? Cundo debe enfrentar la organizacin su transformacin? Cundo su Estar es amenazado.
La pregunta clave a hacerse es: * Qu nos va a pasar si todo sigue as? Hacer gestin es construir certezas
Reconvertir es prevenir Organizaciones solidarias
99 CAPTULO 5 DESAFIOS EN LA GESTION DEL TERCER SECTOR Para examinar las organizaciones civiles sin fines de lucro, y en espe- cial aquellas dedicadas a las actividades de accin y asistencia social, avanzaremos sobre los componentes de la organizacin enunciados en el captulo anterior. Este documento no quiere cometer el pecado de sentenciar que hay respuestas o soluciones vlidas para todas las orga- nizaciones del Tercer Sector, pero s facilitar la reflexin sobre la gestin en cada caso. Se supone que hay algunas regularidades, algunos cami- nos ms frecuentados que son comunes a las instituciones sin fines de lucro. El ser de las organizaciones del Tercer Sector Si el primer desafo del Ser en toda organizacin es encontrar su misin, en el Tercer Sector, ello se vuelve an ms importante. Esto se debe a que se trata de organizaciones que: a) son altamente vulnerables al entorno, b) sus principales activos no son tangibles, c) resulta tan importante lo qu se hace con cmo se la hace y con quin. La misin de las organizaciones del Tercer Sector est condicionada por los programas sociales, la respuesta que a ellos dan los programas sociales del Estado y el accionar de los organismos internacionales El Tercer Sector y los organismos internacionales Podra sorprender el fenmeno de las Organizaciones del Tercer Sec- tor y el grado en que muchas de estas organizaciones misionarias, en Tobar - Fernndez Pardo 100 el sentido de Mintzberg, han articulado sus demandas y sus activida- des, e, incluso, comprometido su propia misin para atender problemas sociales que, en algunos casos, indirectamente han creado los propios organismos internacionales que les prestan asistencia, como es el caso del Banco Mundial. Parece completamente absurdo, pero no lo es, que al mismo tiempo que el Banco Mundial ofrece un diseo estratgico de compensacin social del ajuste, sea el mismo organismo que reclama su cumplimiento en consonancia con el Fondo Monetario Internacional. La explicacin no es demasiado compleja; los expertos del Banco Mundial conocen perfectamente el escaso poder de negociacin y el irrelevante costo de transaccin que deben afrontar en algunos pases, cuando utili- zan a determinadas organizaciones del Tercer Sector para derivar recur- sos a los programas de asistencia (Roca, 1996). Ciertas organizaciones del Tercer Sector representan para la ejecucin del gasto social financia- do con recursos externos, agencias para el control de los criterios de poltica pblica del propio Estado nacional que reci- be tales recursos. Una encuesta referida a las or- ganizaciones del Tercer Sector en la Argentina, demuestra que sin lugar a dudas, los nuevos man- datos de los Bancos tambin conllevan una cierta presin sobre los Estados en direccin a un mayor protagonismo de las ONGs (Filmus, 1997:23). Tercer Sector y exclusin El anlisis sociolgico de los desempleados crnicos en Europa permi- ti identificar un factor comn en esos nuevos marginales. Al reconstruir sus biografas se puede percibir la crnica de una exclusin anunciada cuando se encuentra que estas personas se fueron descapitalizando progresivamente. Pero la prdida de patrimonio que determin su defini- tiva exclusin no fue la del capital financiero ni tecnolgico, sino la prdida del capital social y cultural. Estas categoras acuadas por Pierre Bourdieu pareceran constituir la principal funcin de produccin de las ONGs. Ante algunos ojos, las entidades intermedias o Tercer Sector consti- tuiran la sociedad civil deseable. En otros trminos, podra sospechar- se que lo pretendido por el primero y el segundo sector no es sociedad civil sino civismo, aquello que los romanos llamaban civitas; que tambin se puede traducir como solidaridad, sacrificio por la comunidad, ciuda- dana e, incluso, nobleza. La solidaridad aparece como una condicin necesaria para la acumulacin del capital social. Las entidades interme- Las ONGs son un fertilizante comunitario so- bre la sociedad
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101 dias representaran lo opuesto al snobismo (snob, del latn sine nobili - sin nobleza) producen algo que Estado y mercado desean pero no quie- ren costear: externalidades positivas. Es por este motivo que los libera- les ya no ven en ellas la amenaza del facismo sino la vitalidad potencial de algunas instituciones democratizadoras. Sin embargo, la contribucin de las ONGs en la consolidacin de la democracia es bastante relativa. Las asociaciones ana- lizadas en su poca por Tocqueville, podran ser fun- cionales a la democracia americana pero sera ingenuo considerar que el Tercer Sector solo est compuesto por rotarios, clubes de leones y delegaciones de la Cruz Roja o de Critas. De hecho, tambin la mafia constituye una organizacin intermedia. Las organizaciones del Tercer Sector aumentan la eficacia de la sociedad, pero no corrigen sus valo- res. Si la sociedad es predominantemente autoritaria el asociativismo podr hacer poco para mejorarla. Para Peter Drucker (1987) lo importante de las ONGs no es su carc- ter de "no lucrativas" o, dicho de otro modo, no comercial, tampoco su naturaleza "no gubernamental", sino que hacen algo muy diferente de las funciones que cumplen las empresas comerciales o el gobierno. Para este autor la institucin "sin fines de lucro no vende bienes o servicios como lo hace una organizacin comercial ni controla como lo hace el Estado sino que su producto es un ser humano cambiado. Para Drucker estas organizaciones son fundamentalmente "agentes de cam- bio humano". Se puede aplicar una visin econmica desde la cual estas instituciones operan en mercados sociales. La fi- nalidad de las organizaciones de la Economa Social es estar al servicio del hombre y la intencin de crear lazos nuevos en las relaciones sociales internas. Acumular capi- tal humano. Se considera, asimismo, que cumplen con estas caractersticas las cooperativas de todo tipo, las mutuales y las asociaciones cuando stas deben desarro- llar una actividad empresarial para la consecucin de su objetivo social. Pero la importancia creciente de las instituciones intermedias no radi- ca en su peso econmico sino en su eficacia para desempear funciones de integracin social (de los actores a la sociedad y al mercado) y de articulacin entre grupos y sectores. Funciones en extincin que comen- Sin misin no hay or- ganizacin La misin es el ma- yor ins- trumento de gestin Tobar - Fernndez Pardo 102 zaron a quedar hurfanas de responsables y tutores que quisieran asumirlas a partir del momento en que Estado y mercado comenzaron a ponerse de acuerdo. Las organizaciones del Tercer Sector segn su misin La misin es el eje de toda organizacin del Tercer Sector porque pa- ra vertebrarse como organizacin un conjunto de personas y recursos, requieren identificar objetivos comunes. La reflexin y el trabajo sobre esos objetivos lleva a definir bien la misin. Un conjunto de personas atradas por un lder slo constituyen una organizacin no gubernamental si identifican objetivos comunes para guiar esa ac- cin y si esos objetivos se pueden circunscribir dentro de la economa social. Un conjunto de per- sonas que se congregan porque aparece la posibi- lidad de captar financiamiento de un programa gubernamental tampoco constituyen una organi- zacin no gubernamental hasta que no identifi- quen una misin. Tan pronto como el programa retraiga sus recursos (o, tal vez antes, si hace una auditora) ese grupo de personas se disgregar. La misin es el ser, nadie le perdonar a una ONG que no tenga razn de ser. Aunque se puede afirmar que toda empresa que carece de ser ten- der a desaparecer. Mientras siga lucrando una empresa privada puede subsistir en el mercado. Sin embargo, los tiempos de subsistencia de una ONG sin misin sern mucho menores. Sin tener en claro su misin cmo se para un grupo de voluntarios ante una sociedad que cambia?. Por este motivo, resultara til intentar una nueva clasificacin de las organizaciones del Tercer Sector que se gue por las misiones que estas persiguen. Podramos afirmar que en el campo (aunque la palabra adecuada es mercado por ms que pueda resultar antiptica-) de la economa social se distinguen dos grandes nichos. Por un lado estn quienes trabajan directamente evitando la exclusin, o mejor dicho paliando los efectos de la misma. Es decir ope- ran sobre el estar de las personas. Se trata fundamentalmente de aquellos que desarrollan actividades de asistencia y promocin. Por otro lado estn los trabajadores de la reconversin. Son aquellos que trabajan sobre el ser. Drucker cita las expresiones de Arnold el inventor de la escuela pblica (es decir de la escuela para pobres) en Inglaterra, quien deca que su misin era convertir unos salvajes en Hay ONGs con- centradas en acumular capital humano y otras en evitar la dis- minucin de los estoques de este capital. Organizaciones solidarias
103 Algunas au- toproclamadas ONGs son lo- bos disfraza- dos de corde- ros caballeros. Todas las instituciones que desarrollan programas de capaci- tacin y entrenamiento para mejorar la absorcin o promocin laboral de las personas, operan en este nicho. Por cierto que hay ONGs que no operan en ninguno de esos dos ni- chos o segmentos de actividad. Pero nos referimos aqu solo a las de base es decir aquellas que se definen como organizaciones comunita- rias y de desarrollo social. Algunas instituciones de investigacin pura por ejemplo son muy dif- ciles de enrolar en esta clasificacin ya que se dedican a la investigacin y el estudio. Es muy importante corroborar esta clasifica- cin porque en el caso de resultar adecuada permitira separar la paja del trigo. Por ejemplo, muchas veces escuchamos acusaciones o sos- pechamos de organizaciones que parecen haberse formado solo para captar fondos pblicos o de otras organiza- ciones donantes del Tercer Sector (generalmente extranjeras). Pues bien, por su misin sern realmente conocidas. Gran parte de lo que antiguamente constituan comits, centros y uni- dades poltico-partidarias hoy se han reconvertido en fundaciones. Esto no involucra un verdadero cambio en el ser puesto que siempre se trat de organizaciones civiles, sin fines de lucro (con fines polticos). Los cambios se registran a nivel de los procesos: Quin pertenece a la institucin? Cmo participa? Porqu lo hace?. En otros trminos, se podra afirmar que ms que una reconversin la mayora de estas insti- tuciones hicieron una reingeniera. Lo importante es distinguir que si el objetivo -totalmente legtimo- es acumular poder (medido en cargos pblicos, por ejemplo) no estamos hablando de una ONG de base con fines sociales. Ahora bien, esta ONG poltica puede tener habilidades para captar y ejecutar fondos de programas sociales del gobierno. En ese caso se plantear una tensin en su interior entre los objetivos so- ciales comunitarios y los polticos del grupo fundador. La definicin de la misin plasmar esa tensin. Por sus beneficios tanto curativos como preventivos, es saludable que toda ONG dedique un tiempo y un espacio al propio desarrollo organiza- cional que ineludiblemente comienza con la definicin (o revisin) de su misin. Los expertos en el tema (como el hasta aqu tantas veces citado Peter Drucker) sugieren algunos principios prcticos que pueden facilitar esta tarea: Una Misin debe enunciarse de manera operativa; de lo Tobar - Fernndez Pardo 104 contrario, ser una mera declaracin de buenas intenciones. La enunciacin debe centrarse en lo que la entidad realmente intenta hacer y, luego, debe ejecutarse en forma tal que todos sus miembros puedan decir: esta es mi contribucin al logro del objetivo (1987:12) Se ha planteado muchas veces que una misin adecuadamente defi- nida no debe tener ms de ocho palabras. Claro que esta afirmacin fue realizada por autores que hablan y piensan en la lengua inglesa y ya hemos advertido que para nosotros hay muchas ms variaciones y con- notaciones en la lengua. Drucker plantea tres requisitos para definir una misin: oportunidades, competencia y compromiso: Haga mejor lo que ya hace bien si es lo correcto. Observe las oportunidades y necesidades de su entorno. Pregntese en qu cree realmente su gente. El hacer de las ONGs Funciones El Tercer Sector econmico es ms importante por las funciones que desempea que por los flujos de recursos que moviliza. Las ONGs pue- den asumir funciones que los gobiernos no consi- guen ejecutar. Durante la ltima dcada, el mun- do ha sido testigo de una creciente incapacidad de parte de los gobernantes para tratar la prolife- racin de los problemas sociales, entre los que se incluyen los conflictos armados, las tensiones tnicas, la rpida disolucin de muchos sistemas socialistas y una transicin simultnea a la democracia en varios pases en desarrollo. Esta tendencia ha sido acompaada por un creciente nivel de preocupacin de la comunidad por los problemas sociales. Monzn (1989:30) identifica las funciones de las entidades del Tercer Sector en relacin al Estado: La funcin de produccin - fundamentalmente servicios de utilidad colectiva. La funcin de redistribucin - el voluntariado por su propia natura- leza representa una forma de redistribucin de los bienes sociales, aunque su importancia como tal suele ser subestimada. La funcin de regulacin - en forma principal de los poderes pbli- cos. Esta funcin es fundamental en momentos de crisis econmicas. Las funciones son el hacer de la organi- zacin Organizaciones solidarias
105 Por su parte otro intento de elaborar una tipologa considera bsica- mente que se trata de tres grandes tipos de Organizaciones del Tercer Sector, a saber: Organizaciones para la asistencia social. para la asisten- cia tcnica y de investigacin y estudio (Filmus, 1997: 41-42). Sin embargo, las funciones ms indispensables, ms centrales del Tercer Sector se deben pensar desde la sociedad civil. Drucker afirma que uno de los mayores desafos de las ONGs consiste en proporcionar, un objetivo comn. Por este motivo, en relacin al interrogante que se plante anteriormente respecto a las funciones: Qu es lo que no puedo dejar de hacer para cumplir mi misin? Creemos que las respuestas se deben orientar hacia las formas de generar inclusin y fomentar la pertenencia as como de la reconversin. En otras palabras, resulta importante distinguir las funciones sociales de las ONGs respecto a sus funcio- nes administrativas u gerenciales. Las primeras invo- lucran la contribucin de la organizacin a la sociedad, se sitan, por lo tanto, en la esfera del ser y se corresponden con la misin de las or- ganizaciones. Las segundas, constituyen el conjunto articulado de accio- nes (tareas, actividades) que cada institucin debe indefectiblemente cumplir para su operacin y supervivencia, pero, fundamentalmente, para alcanzar su misin. Es decir, para lograr la conversin (transformar insumos en objetivos alcanzados). Desde el nivel analtico puede resultar artificial intentar separar mi- sin de funciones. Sin embargo, cuando se estudian casos concretos se verifica que: 1. No toda organizacin del Tercer Sector o no gubernamental asume fines sociales. 2. Entre aquellas que los asumen hay quienes no realizan actividades de base. 3. No todas las organizaciones no gubernamentales desarrollan activi- dades solidarias. 4. Entre las que si las desarrollan algunas plantean solo la solidaridad intragrupo o mecnica. Es decir solo hay solidaridad al interior y en- tre los miembros de la organizacin. 5. Por ltimo, existen organizaciones que, aunque autoproclamadas (y Hay que distinguir la funciones sociales de las adminis- trativas Tobar - Fernndez Pardo 106 a veces hasta reconocidas) como ONGs. Su misin se restringe a captar oportunidades de negocios con el Estado u otras ONGs do- nantes. La definicin de organizaciones solidarias busca distinguir entre el vasto campo del Tercer Sector aquellas que efectivamente cumplen funciones sociales e instauran una efectiva lgica solidaria. Esta lgica se observa en las prcticas y procesos organizativos y sedimenta en la cul- tura. Prioridades Una vez definida la misin el mayor desafo de la gestin de una or- ganizacin sin fines de lucro consiste en tratar de convertir el enunciado en una serie de puntos especficos llegando hasta las metas. Los cam- bios en el contexto inducirn la incorporacin de nuevos objetivos. Tambin y al mismo tiempo otros objetivos perdern prioridad ya que no se puede hacer de todo 8 . Muchas instituciones se debaten en la encrucijada acerca de qu activi- dades terciarizar, cuales actividades abandonar y cuales incorporar. La respuesta se encuentra nuevamente en la misin. Una ancdota servir para ilustrar los desafos asociados al cambio 9 :
Un da estaba pescando en el arroyo y pic un pez que por pequeo le dio pena comerlo. De modo que lo puso en un balde y lo cri como mascota. Un da el balde se call y el pez comenz a moverse por el charco. Ya estaba tan in- tegrado al hogar que en lugar de asustarse se puso conten- to y mova la cola en seal de alegra. Decidieron dejarlo en el piso y todos los das de le regaban el charco para que el pez se moviera. Pero un da se olvidaron de regarlo y des- cubrieron que el pez se haba adaptado y entonces empez a moverse por toda la casa, avisaba cuando llegaban visi- tas, hacia gracias para que le tiraran comida de la mesa Hasta que un da de lluvia iba corriendo atrs del caballo de un gaucho que vena de visita al rancho y el pez se cay
8 Al respecto Drucker afirma: La creencia sencilla de que cualquier institucin puede hacer de todo es sencillamente falsa. Si transgrede los valores de una organizacin pro- bablemente se desempear mal como lider (1997:14) 9 El cuento es de Luis Landriscina. Slo son organi- zaciones solida- rias aquellas que desempean fun- ciones sociales e instauran una lgica de accin solidaria Organizaciones solidarias
107 en un charco y se ahog. Actividades Las actividades de las ONGs de base, que desarrollan acciones socia- les, pretenden no solamente brindar satisfaccin a determinadas necesidades puntuales (salud, edu- cacin, hbitat, trabajo, etc.), sino tambin promo- ver valores y actitudes entre los destinatarios de su trabajo y entre sus participantes. Pero cual es la forma ms adecuada de dividir el trabajo para con- seguir desarrollar esas actividades? En este punto hay varias cuestiones que deben ser contempladas al analizar cada institucin sin fines de lucro: 1. En primer lugar, en muchas de estas institucio- nes son tan importantes los resultados como los procesos. Es tan importante ayudar a un nio brindndole asistencia escolar o un su- plemento nutricional, como lo es incorporar a un adolescente margi- nado (o en condiciones de riesgo) pa- ra que sea l quien prepare la comida o brinde ayuda al primero. A veces, lo importante no es solo la casa sino tambin el ladrillo. 2. Esta condicin particular de las ONGs hace que muchas de las evaluaciones de eficiencia que se aplican al primer y segundo sector no se puedan aplicar aqu. En las organizaciones solidarias los fines de la institucin pueden ser a la vez procesos como resultados. 3. Este requisito involucra otro condicionante en el diseo de las activi- dades, la necesidad de una estructura muy flexible. Por ejemplo, es difcil conseguir normatizar procedimientos y disear organigramas cuando la mayor parte de los recursos humanos son voluntarios. Na- die puede obligar a un voluntario a participar de una actividad. De modo tal que el organigrama se puede caer si un da ese voluntario decide no venir a la institucin. 4. En las ONGs de base la definicin de las actividades est ntimamen- te vinculada con la cultura interna. Ms importante que un manual de funciones y procedimientos ser alcanzar una tica propia. Esto se debe a que la cadena de mando nunca puede ser tan vertical co- En las organi- zaciones soli- darias son tan importantes los resultados como los pro- cesos Ms importante que un manual de proce- dimientos es encon- trar una tica propia de la institucin Tobar - Fernndez Pardo 108 mo en las instituciones rgidas. Imaginemos, sino, una escena tidiana de comunicacin entre un superior y un subordinado en el ejrcito o en una gran empresa y luego pensemos de qu manera se puede dar tal situacin en, por ejemplo, una parroquia o un comedor popular. Para comenzar a examinar y re-pensar las actividades de la institu- cin resulta til partir de la vida cotidiana de la institucin. En primer lugar: Cmo es un da normal de actividad? O mejor an Hay das normales? Con frecuencia se percibe como patolgico aquello que resulta opues- to a lo normal. Entonces cabe preguntarse .. Podremos vertebrar una organizacin desde lo patolgi- co?. Luego, las rutinas. Se trata de pequeas rutas que trazamos al an- dar, caminos -o menos an, senderos- que recorremos cotidianamente y a fuerza de hacerlo vamos consolidando como ineludibles. Normalizan nuestra actividad. Cmo se programan las actividades?. Resulta interesante juntar algunos actores centrales de la institucin y pedirles que narren el hacer y las rutinas de su rea. Cuando se les pregunta acerca de la evolucin de ese hacer las personas suelen regis- trar dificultades. Por ese motivo resulta til solicitar a estas personas que traigan la reunin sus agendas de uno o dos aos anteriores y las comparen con las actividades registradas en el ao en curso. Este ejerci- cio analtico ayuda a distinguir las rutinas del hacer necesario y respon- der a preguntas como: Estamos haciendo las cosas de la mejor forma? El estar de las ONGs Ambiente externo Si el principal rasgo de las ONGs es su compromiso con generar in- clusin social es fundamental tener en cuenta cmo se da la dinmica social en el mundo contemporneo donde estas instituciones se desen- vuelven. Hasta hace una o dos dcadas la mayor consigna de lucha so- Organizaciones solidarias
109 cial era el combate a la explotacin. La pobreza y la exclusin induda- blemente existan pero en el discurso social ocupaban un plano secunda- rio, subordinado a la explotacin. Aparecan como la contracara de la riqueza y la acumulacin. Si la inclusin es el qu, la solidaridad es el cmo En la actualidad el discurso de la explota- cin ha perdido fuerza de la misma manera que pareciera que el capitalismo consolida cada vez ms hegemona como sistema de produccin y distribucin. En ese contexto la pobreza y la exclusin resultan cada vez una amenaza mayor y la lucha contra ellas constituye el fundamento ms legtimo de toda forma de organizacin civil. La insercin social puede ser caracterizada como la capacidad de participar en los procesos de produccin y consumo. En esos procesos se genera adems la pertenen- cia y la identidad. En otros trminos, podramos afirmar que la insercin o inclusin se plantea hoy como una funcin aritmtica que resulta del producto de tres funciones de acumulacin, la de capital social, la de capital cultural y la de capital financiero. Es decir que para ser incluido en la sociedad moderna una persona necesita poseer determinados es- toques de conocimiento, de contactos (agenda) y de dinero. Pero adems de esos estoques mnimos es imprescindible poder acumular ms de cada uno de estos elementos. Alguien que sabe algo pero no aprende cosas nuevas tiene su insercin amenazada. Alguien que slo tiene dinero tambin. Lo novedoso de esta situacin no es el riesgo de la exclusin sino la velocidad con que puede ocurrir. Hace un par de dcadas la inclusin no era el resultado de un producto sino de una su- ma. Bastaba con disponer de algn capital para tener la subsistencia garantizada, o para acceder a la universidad. Hoy un alto estoque de una de las formas de capital no garantiza la inclusin sino est acompaado de los otros componentes de la ecuacin. Cuando alguno de los trminos es cero la inclusin es tambin cero. En este contexto al definir su desinters por el capital financiero, las ONGs representan una gran oportunidad de acumular capital social y cultural. El desafo de la conversin radica justamente en cmo proveer a las personas que participan en la institucin de contactos y conoci- En las ONGs el am- biente externo e interno se fusionan con sutileza
La exclusin es funcin del capital humano, so- cial y econmico Tobar - Fernndez Pardo 110 mientos. Una forma de medir la eficacia de la institucin puede residir justa- mente en examinar cuantas personas que pasaron por ella se beneficia- ron laboralmente, socialmente o culturalmente. En otros trminos: como se increment el capital humano. Este punto no es un detalle sino un aspecto central en las organizaciones del Tercer Sector porque como decamos una de sus caractersticas es que importan tanto los procesos como los resultados. Si la misin est relacionada con la acumulacin o la preservacin del capital humano esta dinmica se puede observar en los agentes y en los beneficiarios. Ambiente interno Abrahan Maslow sintetizaba los modelos de motivacin de los agentes de una organizacin en tres niveles. El primero es exclusivamente econmico. Dentro de una institucin usted consigue modelar las con- ductas de un agente incrementando sus ingresos cuando esta persona depende mucho de ellos para su subsistencia. A partir de determinado nivel de ingresos el rendimiento marginal de los incentivos econmicos resulta decreciente. All comienzan a cobrar impor- tancia otros incentivos relacionados con el ambiente de trabajo, las formas de interaccin y la cultura interna. Es decir que una persona cuya remunera- cin se aproxima a los niveles de subsistencia entre dos opciones siempre optar por aquella que repre- sente mayores ingresos. Pero cuando el empleado tiene garantizada su subsistencia probablemente prefiera un horario ms flexible an cuando los in- gresos sean menores. Un tercer nivel de motivacin acta sobre aquellos que superaron el anterior y buscan motivos de trascendencia. Una persona puede partici- par de una organizacin, an sintindose incmoda y mal remunerada si ello le permite sentirse realizada. Las organizaciones del Tercer Sector recurren a los tres modelos de incentivos pero tienen mayor amplitud de operacin sobre el tercer mo- delo. Las personas siempre participan de una organizacin para obtener beneficios. Sin embargo, al ser operadores de valores morales, las orga- nizaciones del Tercer Sector apuntan a que los incentivos de los agentes sean predominantemente trascendentales. Otro desafo de la gestin relacionado con el estar de la organizacin radica en cmo construir puentes sinrgicos de valores entre los agentes y los beneficiarios. En la medida en que la solidaridad es egosta y las En las organi- zaciones solida- rias prevalecen los incentivos trascendentales Organizaciones solidarias
111 personas participan de las actividades de la organizacin para obtener beneficio propio, o mejor dicho, para que el beneficio sea solo material la institucin se aproxima ms a una empresa privada tradicional. En Otras palabras analizando el entorno interno y detectando los tipos de incentivos vigentes y predominantes se puede detectar si la organizacin se inclina hacia modelos de gestin solidarios, lucrativos o burocrticos. Cules son los desafos especficos de las ONGs? El primer desafo de la gestin actual en todo tipo de organizacin es conducir el cambio. Es necesario interpretar los cambios en el entorno porque el xito es funcin de la capacidad para adaptarse a los cambios. Cabe entonces preguntarnos: Somos capaces de identificar los cambios que ocurren en el entorno de nuestras instituciones? Somos capaces de interpretarlos, de decir no solo que est cambiando sino cmo podra repercutir hacia el interior de la institucin? El segundo desafo consiste en distinguir gestin de adminis- tracin. Gestin involucra que cada institucin posee componentes claves que son particulares, que no hay soluciones universales. Gestin quiere decir conduccin selectiva de oportunidades y puesta en tensin de los modelos normativos. Donde no se pueden controlar ni evaluar resultados, todos los esfuerzos tienden a concentrarse en evaluar proce- dimientos El tercer desafo consiste en distinguir instrumentos de modelos de gestin. Un instrumento de gestin es un dispositivo conceptual, meto- dolgico o informativo que facilita la toma de decisiones. En cambio, un modelo de gestin involucra una determinada modalidad para la toma de decisiones. Definir el modelo de gestin involucra definir cuales con las principales decisiones que se toman en una institucin, cmo se pro- cede para hacerlo, quien decide y en que oportunidad cabe tomar una decisin. Un cuarto desafo consiste en distinguir los retos de siempre respecto de aquellos otros que plantean los nuevos entornos. Entre los desafos de siempre en la gestin organizacional se pueden distinguir: 1. Los actores se guan por acciones orientadas por fines y por valores, no se puede pensar a las organizaciones como portadoras nicamente de una racionalidad instrumental (burocrticas) porque se omite que los intereses de los individuos se pueden oponer a los fines de la organiza- Tobar - Fernndez Pardo 112 cin. 2. Hay que saber lo que se hacer!. Para subsistir todas las orga- nizaciones deben desempear funciones sociales (misin)Este es el ma- yor desafo del ser,reconocer la Misin. 3. Hay que saber como hacerlo!. Para evaluar si las cosas se estn haciendo bien hace falta contar con modelos, referentes, estnda- res o patrones (control de gestin). Si se privilegia el control de gestin sobre la visin crtica de la misin se puede estar haciendo bien las cosas que no deben hacerse. En con- secuencia disear un modelo de gestin adecuado implica encontrar una forma de poder conciliar los objetivos individuales con los de la organi- zacin. Se asume, entonces, que la habilidad de la organizacin para volver eficiente el proceso de produccin es relativa a una experiencia que se ha visto modificada por el conocimiento de conversin. Elcrecimiento resulta una funcin de sus posibilidades de expansin. Las organizaciones del Tercer Sector de base que desarrollan accio- nes sociales enfrentan desafos especficos: 1. Definir su misin en funcin del capital humano Qu actividades desarrolla su institucin para mejorar el estar de las personas? Qu actividades desarrolla su institucin para la reconversin de las personas? Cual es la proporcin en que se desarrollan ambos tipos de ac- tividades en su institucin? 2. Definir su misin en funcin de sus competencias Qu otro tipo de actividades desarrolla su institucin que no en- cuadran en ninguna de las dos mencionadas? Qu hace bien? 3. Definir su misin en funcin de las necesidades de sus bene- ficiarios: Qu necesitan sus beneficiarios? 4. Definir su misin en funcin de las motivaciones de sus agentes: Qu quieren y en qu creen las personas que trabajan y partici- pan en la institucin? 5. Establecer sus prioridades sin desvirtuar su ser: Organizaciones solidarias
113 Qu es aquello que no puedo dejar de hacer para mantener mi misin? Cmo saber si me estoy transformando de perro en pez o de cordero en lobo? Qu funciones o actividades me alejan de mi misin? 6. Interpretar los cambios en el contexto y vislumbrar su im- pacto en la organizacin: Qu cambi en mis rutinas, en mis prcticas cotidianas, en mis expectativas y las de quienes trabajan conmigo? Cmo se que estamos haciendo las cosas de la mejor forma? 7. Modelar conductas orientndolas hacia valores: Cules son los principales valores de la institucin? Cmo extender una lgica solidaria? El problema de la misin Las organizaciones del Tercer Sector son actores colectivos y carac- tersticamente misionales. En primer lugar, tienen que institucionalizarse a travs de la legalidad que les confiere el poder pblico al otorgarles de la "personera jurdica". Sin embargo, es evidente que estas organizacio- nes se institucionalizan principalmente a partir del reconocimiento que concitan sus actividades. Su misin es socialmente percibida como una contribucin eficaz a la sociedad. Podemos aplicar una visin econmi- ca desde la cual las organizaciones sin fines de lucro operan, por as decir, en mercados sociales. Y la finalidad de las mismas no ser otra que la identificar problemas y movilizar recursos segn criterios de au- tonoma operativa y prestacin social de los mismos. En suma, preten- dern acumular capital humano o en su defecto evitar su disminucin a causa del deterioro de los bienes pblicos y una oferta y distribucin inequitativa respecto a las necesidades. Sin embargo, la creciente impor- tancia de las instituciones intermedias lejos de residir en su gravitacin econmica, descansa en la eficacia que poseen para desempear fun- ciones de integracin social (de los actores a la sociedad y al mercado y de articulacin entre grupos y sectores). Funciones en extincin que comenzaron a ser devaluadas en el tratamiento de las polticas pblicas cuando a mediados de los aos 70 Estado y mercado reuniendo la di- mensin poltica y econmica, dejaron la dimensin social como algo Tobar - Fernndez Pardo 114 residual. La siguiente gua puede facilitar la revisin, discusin de la misin dentro de la organizacin. Organizaciones solidarias
115 CAPTULO 6 RECONVERSIN Y REINGENIERA ORGANIZACIONALES Reconversin de organizaciones solidarias Podra decirse que las organizaciones atraviesan procesos anlogos a los del crecimiento personal. Su crecimiento y maduracin tienen mucho que ver con la claridad de aquellas actividades necesarias para llegar a ser coherentes con la propia misin. Bien sabemos que una misin pue- de disiparse y morir por ausencia de efectividad. Como es lgico supo- ner, si la ONG no lleva a cabo su contribucin a la sociedad pierde senti- do su existencia y en consecuencia la misin se disipa. Ahora bien, aquello que una organizacin encuentra mas vinculado con su ser es el proceso de conversin. Este proceso traduce dos aspectos fundamen- tales, principalmente para una organizacin del Tercer Sector que depende en sumo grado del prestigio y del reconocimiento. En primer trmino, la conversin reduce la restriccin de un ambiente social que le impone sucesivas adaptaciones y determinada incertidumbre sobre el mecanismo causal de los problemas que tiene que afrontar. Una ONG ha de pose- er al mismo tiempo cierta capacidad percepti- va (detectar los problemas) y cierta capacidad analtica (advertir su vas de solucin). Debemos entender la conversin como la capacidad que tienen las organizaciones para transformar insumos en productos, demandas en resultados, problemas en soluciones. La reconversin es una respuesta a determinados cambios que se producen en el rea de problemas que involucran la misin (por ej.: ayuda social, capacitacin, derechos Las ONGs se reconvierten cuando las restricciones del ambiente les resultan in- superables Tobar - Fernndez Pardo 116 humanos, defensa del ambiente, etc,.) lo que tambin puede prender la cultura y los incentivos. La reconversin tiene que ver en de- finitiva con la capacidad de concretar objetivos. Como antes hemos se- alado, operan sobre las organizaciones del Tercer Sector dos patrones de actividad, a saber:
Desagregacin de problemas: A diferencia del sistema polti- co que procesa problemas agregados y que, por lo tanto, requie- re un manejo tecnoburocrtico de los mismos, el fenmeno de emergencia de numerosas organizaciones del Tercer Sector resi- de precisamente en su capacidad de desagregar problemas pa- ra su seguimiento y gestin concretas. Las organizaciones del Tercer Sector se orientan bsicamente hacia un campo pro- blemtico especfico, antes que hacia todo el sistema social. Al desagregarse los problemas (imaginemos el sinnmero de cues- tiones que comprende el problema social) las organizaciones del Tercer Sector ganan en dinamismo, visibilidad, eficacia y re- conocimiento. En todo caso, los problemas vuelven a ser trata- dos agregadamente en trminos de la red organizacional de las mismas organizaciones del Tercer Sector lo que hasta ahora ha tenido un principio de realizacin en el caso de los derechos humanos. Sobran ejemplos en nuestro pas y en el exterior so- bre esta mecnica. Especializacin funcional: Este es otro patrn de actividad re- levante para el estudio de las organizaciones del Tercer Sector relacionado con el antedicho. Las organizaciones del Tercer Sec- tor han de poder cumplir el cometido que les dicta su propia mi- sin. Por lo tanto, el principio de especializacin funcional, ex- presa la congruencia entre fines y actividades concurrentes. No debe sorprendernos que, en muchos casos, las oganizaciones del Tercer Sector se hayan constituido en entidades de asesoramien- to, difusin de informacin cientfica sobre problemas que afec- tan a grandes masas de la poblacin o, incluso, que hayan sido tenidas en cuenta por los gobiernos cuando estos deciden tomar ciertas decisiones. Observacin, estudio y seguimiento de un campo problemtico generan un circulo virtuoso en la medida Organizaciones solidarias
117 que, de manera creciente, las ONG se especializan y producen conocimiento especfico, con vistas a su aplicacin. Reingeniera Consideremos ahora el caso de la reingeniera. Tambin se trata de una respuesta pero, esta vez, a los cambios que se producen en una organizacin en cuanto a su divisin de tareas, sus procesos internos y sus mecanismos de control. La reingeniera tiene que ver con lo que la organizacin hace y con el lugar o posicin donde est. Es aquello que mas arriba hemos llamado nicho o segmento. En concreto, con su pauta de especializacin funcional. La reconversin es un cambio del modelo de gestin (toma de deci- siones, agenda operativa, incentivos) mientras que la reingeniera es un cambio en el modelo de gestin (procesos internos y estructura). Ac- tualmente vemos que algunas organizaciones responden a los desafos incorporando herramientas de gestin, esquemas sofisticados de presu- puesto y planes de marketing. Otras tantas, redefinen algunos elemen- tos de su modelo de gestin y alterando una parte alteran el conjunto puesto que una organizacin es un sistema articulado. Pues bien, recon- versin y reingeniera son dos procedimientos que apuntan al cambio en el modelo de gestin de las organizaciones. El Tercer Sector es mucho mas importante por las funciones que desempea que por los flujos de recursos que llega a movilizar. En la realidad las organizaciones del Tercer Sector pueden asu- mir funciones que los gobiernos no consiguen ejecutar. Es suficientemente conocido que en, las ltimas dos dcadas, casi sin solucin de conti- nuidad, el mundo ha sido testigo de la creciente incapacidad de los gobernantes para resolver e incluso prevenir la proliferacin de problemas sociales, los conflictos armados de raz tnica o religiosa, la disolucin de los sistemas socialistas, el desempleo, el fracaso de las agencias interna- cionales dedicadas al desarrollo y al combate contra la pobreza, etc. An cuando pudiera discutirse el carcter global de determinados proble- mas y el desafo que implican para la capacidad del Estado nacional, parece concluyente el hecho de que la hegemona del sistema democr- Reconversin y reingenera son dos pro- cesos que apuntan al cambio en las ONGs Tobar - Fernndez Pardo 118 tico en la cultura poltica occidental de nuestro das, desafa principal- palmente al Estado y a la racionalidad tcno-burocrtica. Mientras las organizaciones del Tercer Sector pueden proyectarse desde lo micro social hacia lo macro social (en tanto sean portadoras de una autoconciencia de movimiento), el Estado carece de la posibili- dad de atender con eficacia los problemas microsociales a travs de la utilizacin de criterios macrosociales. El pasaje de la resistencia a la propuesta constituye otra consecuencia de la cultura democrtica des- de el punto de vista de las ONGs. Por ltimo, en la medida que los pro- gramas de ajuste econmico, las privatizaciones que reducen la capaci- dad patrimonial del Estado y la desregulacin de los servicios pblicos, ponen de manifiesto una colusin Estado-Mercado, la sociedad civil debe afrontar el combate por el suministro equitativo de los bienes pblicos. Por consiguiente, puede verse que las organizaciones del Tercer Sector devienen en instituciones con capacidad de apertura hacia lo pblico- social, mientras el Estado retrograda hacia la esfera privado-mercantil. Es posible concebir organizaciones del Tercer Sector plenamente sa- ludables y en condiciones de ejercer una capacidad perceptiva para des- cubrir problemas, una habilidad analtica para descubrir formas de aproximar soluciones y suficiente reserva de creatividad para poder identificar oportunidades. Como cualquier otra organizacin, una ONG procesa informacin a fin de administrar certidumbre, ensamblar situa- ciones y valorizar su grado de prestigio. No cabe duda que la forma en que una ONG gestiona los flujos de informacin puede ser indicativa de su propio estado de salud. La suya es una forma de intervencin en te- rritorios sociales definidos y particulares, que generan niveles de cono- cimiento y facilitan un avance inductivo en el conocimiento de la socie- dad que est ah, con personas vivientes antes que con roles precons- tituidos. Un esquema para evaluar la salud de la organizacin, se repro- duce aqu a travs de un modelo del filsofo norteamericano John Be- nett al cual hemos considerado de utilidad. Veamos sus elementos:
Orden: Constituye el nivel de administracin y la capacidad de operar con stndares determinados en cuanto a los procesos. Es una dimensin de previsibilidad de las acciones y de su secuen- cia en la organizacin. Red: La red es un patrn de interaccin que da cuenta de la densidad de las relaciones y su carcter transitivo. Una red es una capacidad para captar y provocar sinrgias. Organizaciones solidarias
119 Crecimiento: Es la variacin del tamao de la organizacin y constituye una dimensin tanto cuantitativa como cualitativa. Eficiencia: Es la capacidad operativa de una organizacin en la medida que reduce irregularidades y ordena resultados en fun- cin de objetivos. Identidad: Es la dimensin en la cual se expresa el carcter nico o exclusivo de la organizacin. La identidad, si cabe el termino, es la personalidad intransferible de una organizacin. Una referencia autoconstituida que se mantiene segn experien- cias propias pudiendo convertirse en referencia para otras orga- nizaciones. Autonoma: Es la capacidad de gestionar las acciones conforme a la misin. El grado de autonoma frecuentemente aparece co- mo un prerequisito de las actividades innovadoras.
Diagrama 1. Modelo de Bennet para analizar la salud de la or- ganizacin
Fuente: Grantham, 1993
Identidad Eficiencia Red Crecimiento Identidad Orden Tobar - Fernndez Pardo 120
Ahora bien, los seis elementos configuran una totalidad que se repre- senta a travs de la lnea continua de este grfico. Adems, existen in- terconexiones entre ellos que dan lugar a subsistemas. Por un lado te- nemos entonces, el tringulo de tres elementos: autonoma-red- eficiencia = potencial para la accin. Por otro lado, tenemos el tringulo de los elementos identidad-orden-crecimiento = resultado de la accin. Que duda cabe, la salud de una organizacin depende del equilibrio dinmico entre estos elementos. Cuando uno crece o decrece es preciso entonces producir un reacomodo de los elementos restantes. Cuando la figura se pierde (desfigura) la organizacin ha perdido su salud. Cuando la misin es puesta en discusin, el modelo de gestionar la ONG debe garantizar el equilibrio de los componentes de la organizacin. Cuando esto acontece puede significar que lleg el momento de repensar o plantear nuevamente las condiciones de equilibrio. Empero, las funciones indispensables y seguramente las mas centra- les del Tercer Sector, deben ser necesariamente pensadas y proyectadas desde la sociedad civil. Drucker sostiene que uno de los mayores desaf- os de las organizaciones del Tercer Sector consiste en proporcionar for- mas comunitarias de interaccin a travs de objetivos comunes. Al fin y al cabo, cualquier ONG se enfrenta con una serie de opciones y activi- dades que puede decidir o no realizar. Pero no puede dejar de pregun- tarse que es aquello que no puede dejar de hacer necesariamente. Creemos que la respuesta debe orientarse hacia la inclusin social, el fomento de la pertenencia comunitaria y las tareas de reconversin. Drucker adverta: Usted puede adquirir insumos, tecnologa, infraes- tructura y hasta excelentes ejecutivos en el mercado, pero no puede comprar una misin. Reingeniera de estructuras La problemtica de la reingeniera se puede plantear a travs de la siguiente pregunta: cmo crecen las organizaciones del Tercer Sector? Gran parte de las organizaciones intermedias evolucionan atravesan- do una trayectoria que va desde la estructura simple a la adhocracia. Primero los mecanismos de ajuste y supervisin son informales y deses- tructurados, luego la organizacin va creciendo, incorporando nuevas funciones y responsabilidades, gerenciando mayores recursos hasta un momento en el cual el mismo desarrollo de las actividades requiere de una mayor profesionalizacin. Se registra entonces una tendencia a la incorporacin de recursos humanos calificados o una bsqueda de capa- citacin de los miembros de la organizacin, sean estos voluntarios o Organizaciones solidarias
121 profesionales. Sin embargo, cuando la organizacin est muy orientada a la capta- cin de recursos pblicos a travs de la venta de servicios, frente a cada concurso o licitacin pblica, se definir una estructura particular. En otros trminos, tender a haber una estructura para conseguir una de- terminada financiacin y otra para captar los recursos de otro programa. Este modelo de gestin tan contingente dificulta mucho la consolidacin de una burocracia profesional y apunta mas bien a estructuras matricia- les. Sin embargo, las estructuras matriciales o adhocracias requieren, pa- ra ser efectivas, que los recursos humanos sean polivalentes y se susti- tuyan mutuamente. Es decir, a este modelo de estructuras mviles y reingeniera permanente solo se adaptan aquellas instituciones cuyos recursos humanos son altamente calificados. Prestigio, influencia y recursos Todas las contingencias que experimenta una ONG se refieren a un proceso complejo que se desenvuelve en torno a los bienes "sociales" que resultan decisivos para su mantenimiento. Un bien considerado extremadamente valioso en este caso es el prestigio. Las organizacio- nes del Tercer Sector por lo general mantienen entre s una competitividad peculiar en torno a ese bien. No es el nico. Los otros dos bienes son, por un parte la in- fluencia, y por otra, los recursos. Prestigio Es el grado de reconocimiento social de nuestras acciones en la me- dida que posee un efecto de legitimacin. Como la fuente de legitima- cin descansa substancialmente en la creencia que suscitan los princi- pios y la misin, es evidente que el prestigio es un activo intangible. Un indicador adecuado del grado de prestigio es la duracin en el tiempo. Indica que se trata de una ONG que ha sabido sobrellevar cambios en su entorno y responder positivamente a distinta clase desafos. Es algo probado que la experiencia es una fuente de prestigio por cuanto permi- te una ponderacin de la idoneidad y difcilmente puede ser sustituda Lleva aos acumular pres- tigio pero puede disipar- se en pocos das Tobar - Fernndez Pardo 122 por la simulacin de imagen a travs de los medios. No podramos asumir ligeramente, que este "bien social" y la reputacin que conlleva, constituye una cualidad sobreabundante. Mas bien debemos considerar que acontece lo contrario. La tasa de devaluacin del prestigio no se relaciona de manera directa con el incremento de los costos que condu- cen a dicha devaluacin, sino que lo hace en forma mas que proporcio- nal. Es suficientemente sabido que el crdito social acumulado en aos puede llegar a disiparse en cuestin de das. Muchas investigaciones dedicadas al recuento de organizaciones de la sociedad civil, no pare- cen detenerse a considerar las sucesivas refundaciones con cambios de nombre y misiones, por parte de quienes padecieron la devaluacin de su prestigio. Lamentablemente, su reposicin demanda ingentes es- fuerzos que han de afectar otros dos "bienes" no menos escasos e igualmente sometidos (como ocurre con la influencia y los recursos) a tensiones competitivas que no pueden ser ignoradas aqu. Las distintas ONGs. saben perfectamente el realismo que tiene preguntarse cual es el costo que pueden estar afrontando en trminos de prestigio, pero tam- bin de influencia o recursos, por las cosas que estn haciendo y por hacerlas de una determinada manera. Influencia Es el grado en que podemos determinar las acciones de los dems. La influencia posee un innegable poder normativo para configurar la realidad y los comportamientos. Debe tenerse en cuenta que actualmen- te una corriente llamada institucionalista con- sidera que el grado de influencia que exhibe una organizacin en su entorno predispone a su imitacin por otras. No es casual que el pro- pio termino ONG haya sido acuado segn la experiencia de organizaciones internacionales que actualmente en un nmero de 350 tienen reconocido carcter consultivo en el mbito de la principales agencias de las Naciones Unidas. As, por ejemplo, una institucin como el Banco Interamericano de Desa- rrollo (BID) puso de relieve en la Octava Reposicin de Recursos del ao 1994 plante una suerte de compromiso entre el fortalecimiento de la sociedad civil y la modernizacin del Estado. La influencia, por otra parte, puede transformarse en una forma indi- recta de conducir preferencias temticas y agendas de trabajo en dis- tintos campos. Se ha descubierto, en relacin a esto, que las organiza- ciones exitosas pasan a constituirse primero en referentes para otras organizaciones, luego en casos ejemplares de imitacin adaptativa, y Una condicin cen- tral del crecimiento de las ONGs es su capacidad de con- vertir recursos en prestigio e influencia Organizaciones solidarias
123 finalmente, en paradigmas de su gnero. Precisamente, una ONG exi- tosa cuando es paradigmtica, ha conseguido reunir en una combina- cin altamente virtuosa, dos bienes intangibles como son prestigio e influencia. En este caso las ONG paradigmticas devienen nudos indis- cutibles y expectantes de futuras redes en expansin. Redes que, a su vez, redistribuyen influencia. Redes cuya fortaleza es aquella que deri- van de la coalicin que establecen sus nudos mas consistentes. Recursos Podemos considerar aqu los activos materiales o tangibles que sos- tienen la misin, el flujo de ingresos para el financiamiento de sus pro- gramas, lo que ciertamente traduce compromisos de la misin que dis- tingue a una ONG. El nivel de recursos disponibles condiciona en sumo grado la eficacia de las actividades. Por lo pronto, coloca a la ONG ante la paradoja siguiente: como obtener recursos si carecemos previamente de prestigio o influencia? Se sabe que la relacin que una organizacin establece con su entorno suele traducirse en un modelo de recursos / dependencia. Constituye una restriccin que impone desafos caracters- ticos con las fuentes proveedoras ya sean personas privadas, fundacio- nes, organismos pblicos o internacionales. Una de los principales desaf- os es el que lleva implcito el intercambio de grados de prestigio o influencia (costo) por grado de recursos (ingresos). El caso del finan- ciamiento internacional es un lado sensible en las organizaciones del Tercer Sector debido a criterios diferenciados de asistencia financiera y al cambio de enfoques de los propios organismos. En la medida que el tamao puede asociarse a un mayor presencia y visibilidad pblica de la ONG, podemos conjeturar entonces que el grado de influencia ser ma- yor. Esto parece verificarse por cuanto las ONG de mayor tamao tienen ventajas relativas para acceder a fuentes de financiamiento (Filmus. 1997: 95). Administracin y gestin de las ONGs Veamos ahora el alcance y la connotacin de cada uno de estos trminos en lo que respecta a las ONGs.: Gestin: Las ONGs. son organizaciones contingentes y en su con- cepto de gestin tiende al abandono de los modelos normativos (como debe ser cualquier organizacin) Tobar - Fernndez Pardo 124 Cuestionan el esquema burocrtico de organizacin, del control de procedimientos. Por el contrario, el concepto de gestin adecuado para una ONG se asocia con el control de resultados, con un enfoque estratgico, con una orientacin hacia los actores. Adems, con frecuencia de hace uso de metforas de la organizacin considerando a la misma como poseedora de una cultura. Administracin: Tiende a ser definida como el conjunto de conoci- miento y herramientas normativas, bsicamente centradas en el control de procesos internos a la organizacin. En este caso, suele utilizarse una metfora mecanicista que inclusive se halla actualmente en discusin a propsito de las respuesta flexible que determina el ambiente. En sntesis podemos decir que all donde se tiende a exagerar la ad- ministracin falta capacidad de gestin. Por otra parte, mientras que la unidad de administracin son normas mas procedimientos, la unidad de la gestin se integra con valores mas conceptos. Actividades, control y retroalimentacin Las actividades de las organizaciones del Tercer Sector de base que desarrollan accio- nes sociales no solamente pretenden satisfa- cer determinadas necesidades (salud, educa- cin, trabajo, etc,.). Tambin deben asumir una promocin de valores y ejercer una cierta pedagoga a partir de las actividades mismas, entre sus beneficiarios y participantes. Nos encontramos ante un pro- blema operativo puesto que debemos preguntarnos acerca de la forma mas adecuada de llevar a cabo los arreglos organizacionales de divi- sin del trabajo, control, evaluacin y coordinacin. Existen muchas clases de organizaciones sin fines de lucro en donde los procesos y los resultados son igualmente importantes. La prestacin de un servicio de comedor para nios sin hogar o carentes de recursos, puede ser tan importante como el reclutamiento de adolescentes margi- nales como voluntarios para realizar tareas de apoyo a ese mismo servi- cio. Se ha sealado que la condicin particular de las organizaciones del Tercer Sector indica que muchas evaluaciones de eficiencia que se apli- can al mbito del Estado o del Mercado, no caben en el Tercer Sector. En el caso de las organizaciones del Tercer Sector puede haber equifinali- dad entre procesos y resultados, siendo importantes ambos. El control de procesos cede lugar a la pre- misa de la transpa- rencia Organizaciones solidarias
125 Un requisito de esta ndole condiciona el diseo de las actividades de la organizacin. Necesitan un estructura suficientemente flexible puesto que la mayor parte de sus miembros son personal voluntario lo que hace difcil normatizar procedimientos y exigir resultados. En las organizaciones del Tercer Sector de base territorial principalmente la definicin de las actividades se halla ntimamente ligada con su propia cultura interna. Una tica propia, a veces gestada desde liderazgos ca- rismticos que han presidido la fase de fundacin y asentamiento de la ONG, puede ser mucho mas relevante que un manual de procedimien- tos. Una lnea de conduccin no puede ser aqu vertical, sino mas bien radial. No acepta la rigidez, sino la expansin al entorno humano com- prometido. As y todo, es necesaria la funcin de control que podramos considerar para una ONG bajo las siguientes caractersticas: Los controles deben estar relacionados con objetivos que los miembros activos y beneficiarios de la ONG hayan reconocido Es preciso utilizar la participacin para que las personas contro- ladas comprendan y acepten sus compromisos en trminos de contribucin de tareas. Es necesario evitar la pseudoparticipacin mediante una constan- te reactualizacin de las expectativas de los miembros. Facilitar la comunicacin recproca y los canales visibles entre quienes ejercen el control y quienes son controlados. Mantener un ngulo de control suficientemente abierto como pa- ra que las personas realicen correcciones que consideren ade- cuadas. Desarrollar un clima organizacional de confianza Limitar la cantidad de controles Comunicar la informacin a los niveles ms bajos de decisin Estos criterios poseen un carcter operativo los cuales, pese a su im- portancia en el caso de una ONG, no reemplazan al mas relevante de todos: la retroalimentacin (feed-back) de los propios beneficiarios de sus actividades ya que el efecto de retorno de las acciones se traduce en reconocimiento social. Tobar - Fernndez Pardo 126 CAPTULO 7 INNOVACIN Y ORGANIZACIONES SOLIDARIAS Nadie usa un pedazo de gnero nuevo para remendar un vestido viejo, por- que el pedazo aadido tira del vestido viejo y la rotura se hace mas grande. Tampoco se pone vino nuevo en odres viejos, porque har reventar los odres y no servirn ms ni el vino ni los odres. A vino nuevo odres nuevos. Marcos 18:22 Por qu las organizaciones solidarias reconstruyen la trama social? Lo que aqu hemos descripto como organizaciones solidarias no cons- tituye un espcimen raro que brot de manera accidental en nuestra sociedad. Podramos decir que se trata de una yerba buena que, aun- que puede morir, es aguantadora, de buena cepa. Es posible alimentar y cuidar los ejemplares que existen. Pero, tambin, es posible seleccionar las buenas semillas y cultivar nuevos y mejores ejemplares. Las virtudes de este brote institucional son las que hemos denominado sus funciones sociales. En primer lugar, la capacidad de generar accounta- bility, es decir transparencia, responsabilidad y, a fin de cuentas, democratizacin. En segundo lugar, su impacto solidario. Aunque no todas lo hacen, las denominadas organizaciones del Tercer Sector tienden a instalar una lgica de funcionamiento solidario. Sus modelos de gestin apuntan a diferentes formas de solidaridad, tanto mecnica Las organiza- ciones solida- rias tienen poderes cu- rativos y pre- ventivos Organizaciones solidarias
127 como orgnica, ambas en el sentido de Emile Durkheim. La funcin soli- daria se ve potenciada por otra de las caractersticas propias de esta clase de organizaciones: permiten acumular capital social y cultural. La solidaridad mecnica se produce cuando las organizaciones del Tercer Sector operan una reasignacin de recursos al interior de la pro- pia esfera de accin y ello involucra solamente al endogrupo. La solida- ridad orgnica, en cambio, se produce cuando la accin de las organi- zaciones permite una autntica redistribucin hacia fuera. Esto lleva, con frecuencia, a que se transformen en poderosos agentes de inclusin social. En tercer lugar, como ha sido sealado, otra de las funciones sociales principales de las organizaciones solidarias es captar externalidades. Esto implica generar sinrgias impulsando crculos virtuosos que aumen- tan progresivamente la eficiencia y efectividad de las acciones. Eduardo Amadeo (1999) llama a esto energa social: existe una fabulosa subutilizacin de la energa social. Esto es de la posibilidad de interactuar con la gente, con las organiza- ciones de la comunidad, con la participacin comunitaria, con la importancia que tiene el componente educativo en las polti- cas preventivas, desde el reconocimiento, el respeto y el cui- dado del propio cuerpo, desde la relacin con los padres, etc. Creo que en Argentina todava tenemos mucho camino para trabajar en trminos de la utilizacin de la energa social como un instrumento de prevencin y de mejora buscando una ma- yor eficiencia sistmica. A su vez, la capacidad transformadora de las organizaciones solida- rias ser funcin de su capacidad de innovacin institucional. Para que ellas germinen y prosperen en nuestro pas, ser necesario contar con buenas semillas (instituciones adecuadas), una conveniente jardinera (modelos de gestin apropiados), pero tambin con un terreno frtil y un clima favorable (polticas de regulacin). Innovacin en gerencia social La problemtica de la innovacin configura un captulo dentro del de- bate sobre el cambio. En el rea social, por lo tanto, la innovacin se encuentra necesariamente vinculada al cambio social. Pero, entonces toda innovacin social debe involucrar un cambio social? , en otros Tobar - Fernndez Pardo 128 trminos slo se podr afirmar que hubo tal innovacin social cuan- do se registr un impacto a nivel de la estructura social?. En la biblio- grafa especializada parece no haber una respuesta nica y conclusiva a estas preguntas. Por el contrario, el concepto de innovacin admite mltiples usos y ha sido abordado de diferentes maneras por diversos autores. A continuacin son presentadas algunas de las acepciones de la innovacin en gestin para luego detener el anlisis en su aplicacin a la gerencia social. El concepto de innovacin En su sentido etimolgico innovar es un hacer nuevo. El concepto de innovacin social alude a la capacidad de transformacin de una socie- dad, a partir de asumir esta sus propias necesidades y de modificar sus estructuras para incorporar las nuevas soluciones tecnolgicas (Albor- noz, 1988). Si, innovacin, involucra cambio en el uso corriente del vocablo, este cambio es fundamentalmente tecnolgico. Sin embargo, cabe distinguir diferentes niveles del cambio tecnolgico. En primer lugar hay una dife- rencia de gnero entre cambio tcnico y cambio tecnolgico. Por otro lado, se pueden distinguir en este ltimo diferentes niveles del cambio. En tercer lugar, an cuando el cambio tec- nolgico pueda involucrar un cambio social no siempre este se produce a nivel de la gerencia social. Por ltimo, tambin dentro de esta gerencia se pueden distinguir va- rios niveles y, en cada uno de ellos, la innovacin registra una dinmica particular. Progreso tcnico versus innovacin tecnolgica Durante la dcada del ochenta y vinculado a la propagacin de la in- formtica, se produjo un intenso debate en torno a las dimensiones del impacto tecnolgico. La discusin se fue enriqueciendo avanzando desde aquellas posiciones deterministas (a las que irnicamente Marshall Ber- man apod Tecno - Pastorales) que pregonaban un ineludible cambio social impulsado por la dinmica del progreso cientfico tcnico, hasta la incorporacin posterior de perspectivas que relativizaban el supuesto impacto desplazando el protagonismo desde la mquina (tecnologa) al hombre. En el seno de ese debate surge la distincin que supone una diferen- cia de forma entre progreso tcnico e innovacin tecnolgica. El primero es responsable por ampliar la posibilidades operativas a nivel de las En su etimologa innovar es un nuevo hacer Organizaciones solidarias
129 herramientas o instrumentos, pero la innovacin tecnolgica involucra algo ms. Desde esta perspectiva solo seran innovaciones tecnolgicas aquellas que repercuten a nivel de las representaciones. Por ejemplo, en un trabajo reciente Francis Fukuyama afirma que los lmites del comer- cio virtual no residen en la capacidad operativa (es decir, tcnica) de la Internet sino en su capacidad para generar confianza entre los clientes. De persuadir que se trata de una transaccin segura. La tcnica es una herramienta en la cual se plasma parte del progre- so tcnico y que propone uno o varios tipos de usos. Se transforma en tecnologa, en la medida en que esos usos son aceptados, se propagan y alteran prcticas y percepciones. La sola incorporacin de una compu- tadora para la administracin de un determinado servicio social, difcil- mente altere las formas en que son tomadas las decisiones en el servi- cio, ni la relacin entre proveedores y usuarios. Muchos hospitales pbli- cos latinoamericanos, han adquirido durante la dcada del noventa softwares para calcular sus costos prestacionales, sin embargo en muy pocos casos la disponibilidad de informacin cambi el modelo de ges- tin. Otro ejemplo, lo constituyen las encuestas sociales y los programas de procesamiento georeferenciado de informacin (SIG, o en su versin inglesa GIS) que, an constitu- yendo poderosas herramientas potenciales para la planificacin social, han registrado un escaso impac- to en nuestros municipios. La innovacin tecnolgica involucra la incorpora- cin de nuevos actores, nuevos roles, nuevos valo- res. Solo hay cambio tecnolgico cuando cambian las relaciones sociales. No es otra cosa que un cambio de modelos. Hemos comentado, que en su sentido etimolgico la herramienta es una prolongacin de las manos, mientras que el modelo es una prolongacin de la mente. En conclusin, el progreso tcnico, no es sinnimo de innovacin tecnolgica. Otra importante contribucin es la de Joseh Schumpeter quin des- arroll una triloga que divide al proceso de cambio tecnolgico en tres estadios. El primero es el de la invencin, que comprende la genera- cin de nuevas ideas. El segundo estadio, el de la innovacin, supone el desarrollo y conversin de estas nuevas ideas en productos y proce- sos comercializables. El tercer estadio, es el de la difusin, donde los nuevos productos y procesos se extienden por el mercado potencial. Desde esta ptica, la investigacin bsica se relaciona con la invencin. La innova- cin tec- nolgica no garantiza la innovaccin social
Tobar - Fernndez Pardo 130 La investigacin aplicada y el desarrollo con la innovacin. Y, por ltimo, el impacto de una nueva tecnologa se produce en el estadio de difusin (Ortn, 1996). Innovacin tecnolgica versus innovacin organizativa Otra vertiente que enriquece el anlisis de la innovacin es la pers- pectiva que de la misma ofrece la organizacin industrial. Como seala Stoneman (1995), asumiendo este punto de vista, el cambio tecnolgico puede definirse de mltiples formas que se manifiestan a partir de alte- raciones o mejoras en: a) los productos finales, b) los procesos de pro- duccin, c) los productos intermedios y d) los mtodos de gestin del sistema econmico. La innovacin a nivel de los productos finales involu- cra mejoras en el desempeo global. En el caso particu- lar del mbito sanitario, por ejemplo, involucraran un impacto concreto sobre los resultados de salud de una determinada poblacin. En estos trminos, podramos afirmar que existe innovacin all donde se registran conquistas sanitarias o sociales como el ascenso dentro del Indice de Desarrollo Humano, la reduccin de la Tasa de Mortalidad Infantil, o hasta en la incidencia de determinadas patologas. Siguiendo con el mismo ejemplo, la innovacin a nivel de los procesos de produccin puede involucrar cambios en el modelo de atencin. Esto significa cambiar las definiciones mdico-sanitarias sobre qu tipo de atencin brindar, donde y cuando hacerlo. En esta categora se incluyen medidas tales como las incorporacin del mdico de familia, el sistema de cuidados progresivos, la internacin domiciliaria, o los esquemas de medicina basada en la evidencia. La innovacin a nivel de los productos intermedios involucrara mejo- ras o alteraciones en la calidad y productividad de la asistencia ambula- toria u hospitalaria, tales como aumentos del giro-cama, reducciones en la tasa de reinternacin, etc Advirtase que an involucrando mejoras sensibles sobre el servicio o sobre el sistema, estas innovaciones no ga- rantizan un impacto sobre los productos finales, esto es sobre las condi- ciones de salud de la poblacin. La innovacin en la gestin, implica cambiar la forma en que se defi- nen y toman las decisiones dentro del servicio o sistema. Puede involu- crar cambios de la forma en que se establecen la prioridades sociales o an asistenciales. Esto puede involucrar tanto cambios en las modalida- des de asignacin de recursos, como de rendicin de cuentas o de moni- toreo y evaluacin. Hay diferen- tes formas de innovacin organizativa Organizaciones solidarias
131 Aunque con frecuencia se los utiliza indistintamente, es importante distinguir: cambio o innovacin organizativa de cambio en la administra- cin y cambios en la gestin. Comunmente, se considera que las organizaciones se hallan inmersas en un estado de equilibrio cuando una serie de fuerza internas tratan de perpetuarse rechazando cualquier cambio (White, 1997). Se considera que existe innovacin organizativa toda vez que la orga- nizacin redefine su ser, su hacer o su estar programan un nuevo nivel de equilibrio estable. Sin embargo, dentro esta definicin genrico, am- plia pueden distinguirse diversas situaciones. Por ejemplo: a) De acuerdo al vector del cambio 1.Cambio interno 2.Cambio externo b) De acuerdo a la permanencia del cambio 1.Cambio de transicin 2.Cambio de transformacin C) De acuerdo a la profundidad del cambio. 1.Cambio de primer orden 2. Cambio de segundo orden Llamamos aqu, cambio en la administracin, a aquellas redefinicio- nes que se restringen a alterar componentes no humanos, de la or- ganizacin, que no alteran de forma significativa el orden simblico ni las formas de representacin de sus agentes. Involucra a la mayora de los cambios externos (adaptativos). Los cambios de transicin y los cambios de primer orden. Por otro lado, se denomina en la gestin aquellos que operan funda- mentalmente sobre los agentes en el plano simblico, alteran sus percepciones, sus comportamientos, padrones de conducta, sus prio- ridades. Involucra la mayora de los cambios internos, de transforma- cin y los de segundo orden. El cuadro 6 sintetiza los diferentes niveles del cambio en la organiza- cin y su relacin con la gestin y la administracin. Tobar - Fernndez Pardo 132 Cuadro 6. Niveles del cambio en la organizacin Nivel ADMINISTRACION GESTION Vector del cambio Externo Interno Permanencia Transicin Transformacin Profundidad Primer orden Segundo Orden Fuente: Elaboracin propia En la bibliografa especializada se pueden identificar dos vectores del cambio externo. Por un lado el avance tcnico que provee insumos para el cambio tecnolgico (en el sentido amplio anteriormente descripto) y por el otro, los cambios en el entorno que plantean presiones y estable- cen demandas sobre la organizacin. En conclusin, de lo hasta aqu expuesto, se pueden extraer algunas hiptesis para el anlisis de la innovacin organizativa que se vierten en el cuadro 7. Cuadro 7. Hiptesis sobre la innovacin organizativa 1. El progreso tcnico no siempre se traduce en innovacin tec- nolgica. 2. La innovacin tecnolgica impulsa pero no garantiza la innova- cin organizativa. 3. Puede haber innovacin organizativa sin innovacin tecnolgica. 4. Los cambios en el entorno motivan la innovacin organizativa. 5. La propensin a la innovacin es inversamente proporcional la antigedad de la organizacin 6. Existen diferentes calidades de innovacin organizativa: a) cambio en la administracin b) cambio en la gestin 7. El cambio en la administracin se produce a nivel de la estruc- tura y los procesos. 8. El cambio en la gestin se produce a nivel de las conciencias y las conductas 9. El cambio en la administracin es condicin necesaria pero no suficiente para el cambio en la gestin. Fuente: Elaboracin propia Organizaciones solidarias
133 Motores de la innovacin organizativa Para analizar la innovacin organizativa debe examinarse entonces la innovacin tecnolgica y el entorno institucional ya que las organizacio- nes cambian cuando lo hacen las tecnologas que usan o el entorno en el cual operan. Y cambian para resolver mejor los problemas de coordi- nacin y motivacin al que se enfrentan (Ortn, 1996). Un rasgo caracterstico de los sectores sociales es el rezago de la in- novacin organizativa con respecto a la innovacin tecnolgica. El sector de la salud es tal vez donde esta brecha se aprecia con mayor claridad. La tecnologa mdica avanza a pasos acelerados, aunque tal vez de for- ma ms veloz en los aspectos de diagnstico que en la teraputica. Sin embargo, la gestin de las instituciones sanitarias cambia a un ritmo mucho ms lento. Donde habr innovacin organizativa? All donde se encuentren nue- vas formas de hacer las cosas, de proveer los servicios, de resolver las necesidades la poblacin. Donde se revisen las prioridades, donde las decisiones se planteen de otra forma y sean tomadas por otros o por ms- actores. En fn, all donde se logren nuevos diseos organizativos, arreglos institucionales nuevos. Innovar es romper con pautas establecidas. La innovacin tiende a flexibilizar la organizacin ante las demandas del medio, implicando una reduccin de la incertidumbre que genera el contexto (Droveta & Guadagnini, 1995). La innovacin, ocurre cuando la organizacin responde a una demanda ambiental, cambiando su estructura, procesos o conductas organizacionales, para satisfacer la demanda que percibe del medio. En este sentido cuando, la organizacin innova, est produciendo fortalezas. Cmo promover la innovacin? Desde una perspectiva econmica, la competencia y, en primera instancia, la supervivencia, constituye, el mo- tor de cualquier innovacin (Ortn, 1996). La dinmica innovativa ser diferente en diversos contextos, o mejor dicho, en mercados donde se compite a travs de precios, a travs de la diversificacin de los produc- tos (o servicios), o mediante la calidad de los mismos. Las reglas de la competencia afectarn tanto a la innovacin tecnolgica como a la or- ganizativa. En conclusin, no habra incentivos para innovar, all donde no hay mercado o donde existe un mercado limitado. La receta que se desprende de esta lnea de anlisis para activar la innovacin sera su- Innovar es romper con pau- tas esta- blecidas Tobar - Fernndez Pardo 134 ministrar dosis adecuadas de mercado a los servicios sociales. Otra perspectiva destaca que la innovacin se apoya, en parte, en componentes culturales y actitudinales. El mercado provee los incentivos pero los cambios, son activados por gerentes innovadores. La innovacin en gerencia social se podra lograr captando, formando o incentivando a una elite de innovadores sociales. El trabajo de Osborne y Gaebler (1995) es paradigmtico para esta vertiente. Sin embargo, este abordaje no llega a rechazar la premisa anterior de la necesidad de un entorno competitivo. De hecho, las organizaciones siempre compiten, aunque a veces lo hacen por precios, otras por calidad y otras simplemente por prestigio. Tal vez nadie haya planteado con mayor precisin las limitaciones del enfoque de la innovacin centrado exclusivamente en entornos competi- tivos que Bernardo Kliksberg, uno de los autores que ms ha contribuido al debate en torno a la gestin social en Amrica Latina: Qu tipo de gerencia es la apropiada para obtener efi- ciencia en procesos de diseo e implementacin d polticas sociales, y en la gestin concreta de programas sociales? Con toda frecuencia se ha intentado actuar en esta rea, replicando tanto a nivel macroorganizacional, como en la gestin micro, modelos organizacionales, criterios tcnicos, procedimientos, caractersticos de la gerencia en otros cam- pos, trados del management privado o de modelos de gestin aplicados en otros campos del mismo sector pblico. Los limitados resultados obtenidos, los fracasos acumula- dos, la brecha entre modelos organizacionales tomados del bussines administration, por ejemplo, y los que requiere la gestin eficiente de programas de desarrollo rural inegrado, autovivienda, extensin d ela salud primaria, y mltiples otros ejemplos similares, indican que el problema es ms complejo. Subyacente se halla la marcada especificidad de las condiciones en que opera el campo social, y el carcter particular de las metas a obtener que dan lugar a una defi- nida dentidad en cuanto a la naturaleza de los problemas gerenciales estratgicos que presenta.(Kliksberg, 1997:91) Innovacin competitiva La innovacin social puede seguir muchas formas. Una de sus caractersticas ms importantes es que el Las orga- nizaciones tienden a ser ms in- novadoras cuando son jvenes Organizaciones solidarias
135 cambio es contagioso. Las innovaciones se reproducen como un virus benigno en el cuerpo organizativo. Por lo tanto, las principales siones de la innovacin en gerencia social pueden ser pensadas, como vectores de una epidemia. Uno de los vectores de la innovacin gerencial es la denominada innovacin competitiva. Se trata de aquella innovacin que busca incre- mentar las ventajas competitivas de la organizacin. Hamel y Prahalad (1990: 69) la definen as: la capacidad de una organizacin para mejorar las habilidades existentes y para aprender otras nuevas. La innovacin competitiva se preocupa sobre todo por la eficiencia. Esto la convierte en cuestionable como bandera de la gestin social, la cual apunta esencialmente hacia una gestin solidaria ms que competi- tiva. Sin embargo, la bsqueda de ventajas comparativas involucra una fortaleza estratgica importante para todo emprendimiento u organiza- cin social. Los gerentes sociales tambin compiten. Lo hacen por re- cursos financieros (pblicos o privados), compiten por imagen y presti- gio, compiten en la captacin de recursos humanos (sean remunerados o voluntarios). Hamel y Prahalad sugieren cuatro enfoques para llevar a un estado prctico las innovaciones competitivas. El primero consiste en crear es- tratos de ventajas. Una mayor cantidad de fuentes de ventajas competi- tivas significa una menor cantidad de riesgos en las batallas competiti- vas. En este sentido, la gestin innovadora busca transformar ventajas indefendibles -como, por ejemplo, costos salariales bajos- en ventajas defendibles como la obtencin de mayor calidad o confiabilidad- apun- tando luego a consolidarse como ventajas absolutas. En trminos de competencia comercial, esto sera consolidar una marca o, en otras palabras, posicionar su imagen como una activo no tangible de alto va- lor. En trminos de gestin social esto significa pasar de ser un caso de gestin eficiente o eficaz a constituirse en el paradigma de la gestin social. Esta conversin involucra un feedback, donde los actores internos son los principales adherentes a esa imagen de excelencia que involucra ser el mejor hospital, el municipio saludable, o ecolgico, etc Surge, entonces, una mstica institucional que consolida un crculo virtuoso. Por este motivo resulta conveniente promover espacios institucionales res- ponsables de la creacin, espejos donde los gerentes sociales no se ve- an como Cenicientas sino como princesas 10 .
10 En Argentina se instituy, durante la dcada del noventa, el Premio Nacional a la Cali- Tobar - Fernndez Pardo 136 El segundo enfoque consiste en buscar nichos competitivos que no estn bien defendidos por las competidoras grandes. Qu es lo que los dems no hacen o no hacen bien?. El tercer enfoque consiste en cambiar las reglas del juego. Los auto- res afirman que un competidor con xito estar casado con una receta para el xito. Por consiguiente, el arma ms efectiva para los competido- res nuevos seguramente ser una hoja de papel en blanco. En otras palabras, este tercer enfoque radica en descubrir hasta donde es im- prescindible imitar y cuales son las barreras de acceso en la disputa de la que se quiere formar parte. El cuarto enfoque para la innovacin consiste en convertir competen- cia en colaboracin. La conformacin de asociaciones y consorcios gene- ra ventajas competitivas. Las empresas buscan asociarse con sus com- petidoras para el desarrollo de nuevos productos, lo que a veces tam- bin es una forma de medir al rival. Los emprendimientos sociales nece- sariamente deben funcionar en red para sustentarse y adaptarse. Por otro lado, cuanto mayores son las externalidades que un emprendimien- to genera, mayores sern los resultados de las acciones conjuntas. Por ejemplo, el desarrollo de acciones ecolgicas y preventivas, presenta muchas ms oportunidades para las asociaciones intermunicipios, que acciones como la educacin primaria o los servicios mdicos. Donde y cmo se est innovando en gestin social Se pueden distinguir tres niveles de gestin 11 en los sectores sociales. El primero, o de la macro gestin, se sita en el sistema de proteccin social e involucra las decisiones propias de la formulacin y ejecucin de los programas sociales, tanto a nivel nacional, como provincial y munici- pal. El segundo, o de la meso gestin, involucra el conjunto de deci- siones que enfrentan las instituciones sociales, ya sean estas pblicas, del Tercer Sector o privadas. Por ltimo, el tercer nivel, o de la micro gestin, involucra las decisiones cotidianas en la ejecucin de proyectos y actividades sociales. Diagrama 2. Niveles de gestin social
dad que obtuvo un notable impacto sobre los emprendimientos premiados que, en su mayora fueron municipios y servicios sociales locales. 11 El planteo aqu presentado y adaptado para la gestin social en su conjunto corres- ponde a un desarrollo inicial de Vicente Ortn Rubio (1996) para el caso especfico de la salud. Micro Meso Macro Gestin de polticas sociales Gestin de instituciones Gestin de proyectos Organizaciones solidarias
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Fuente: Adaptado de Ortn, 1996. Tobar - Fernndez Pardo 138
Innovar significa encontrar nuevas soluciones a los mismos proble- mas. En los sectores sociales, la innovacin involucra incorporar nuevos actores en la bsqueda de la equidad, o lograr que los mismos actores asuman nuevos roles. Los centros acadmicos innovan, cuando, adems de formar, buscan trans-formar la realidad. Los gobiernos innovan cuando formulan programas que integran salud, educacin y ambiente superando as la visin segmentada del ser humano. Pero el principal motor de la dinmica innovadora no es institucional: est en nuestra gente. Una caracterstica propia de la gestin social es que el ritmo innovativo avanza desde la peri- feria hacia el centro del sistema. Procede desde lo micro a lo macro, de lo local a lo regional, desde las personas con rostro y corazn, hacia las instituciones con es- tructuras y organigramas. La situacin argentina refleja est dinmica, se registran pocas novedades en materia de programas sociales, sin embargo, aparecen permanentemente cientos de organizaciones no gu- bernamentales para actuar en el sector. Pero, sobre todo, hay mucha innovacin en los proyectos que se ejecutan ya sea desde estas institu- ciones, o bien como accin espontnea -desprovista de todo cuerpo ins- titucional. En algunos casos las acciones innovadoras surgen respondiendo a problemas concretos vividos por los protagonistas de las acciones. Un ejemplo, es el movimiento de madres chacareras que consigui instituir- se en interlocutoras vlidas para la banca acreedora, a punto de embar- gar sus tierras. Otro ejemplo, es el Club del Trueque, creado por un gru- po de desempleados del Conurbano Bonaerense que decidieron recurrir a una economa de la solidaridad para resolver, sin dinero, sus necesidades materiales. Tambin es dable mencionar las conquistas del Cabildo Abier- to del pueblo de Ciudadela, movilizando un creciente nmero de vecinos ante un severo problema de urbanizacin. Esta ONG ya ha establecido su propio lugar en una red internacional de asociaciones vecinales. Otro ejemplo lo constituye el movimiento espontneo, en la ciudad de Ro de Janeiro entre 1993 y 1995, cuando un grupo de personas decidie- ron salir a pasear en bicicleta todo los martes a la noche recorriendo los ocho kilmetros de la orla costanera de la ciudad. Se trat de un esque- ma de leva en masa, no instituido pero si consolidado, que logr desafiar el clima de miedo que imperaba en aquella ciudad durante las noches y se constituy en un movimiento de resistencia pacfica a la violencia. En gestin social el ritmo innovativo avanza de la peri- feria hacia el cen- tro del sistema Organizaciones solidarias
139 En otros casos, la innovacin surge a travs de una puesta en prctica diferente -una resignificacin- de los programas del gobierno o de las organizaciones solidarias. Ejemplos de ello surgieron cuando se acab la provisin de bolsones alimentarios en una organizacin no gubernamen- tal. Entonces, los beneficiarios habitantes de una villa de emergencia- decidieron continuar el programa acudiendo semanalmente al punto de encuentro convirtiendo la cita en una instancia de comunicacin directa y contencin mutua. Se podra considerar esta transformacin como otra prueba de que no solo del pan vive el hombre. Otro caso, que ilustra bien este tipo de innovaciones, surgi cuando los capacitadores de un proyecto que haba obtenido financiacin pbli- ca, decidieron resolver los problemas de la violencia familiar enseando defensa personal a las mujeres golpeadas. En conclusin, en la innovacin social radica nuestra mayor esperanza de que se produzca un cambio social capaz de generar una sociedad que incluya a ms personas, que distribuya progresivamente el ingreso y ge- nere mayor calidad de vida. Esto es posible porque, a diferencia de las organizaciones del primer y segundo sector, en el Tercer Sector la inno- vacin surge en las mrgenes. Las condiciones de su generacin son inversamente proporcionales al poder y al capital que se detenten. En lo social, para hacer cosas nuevas y para hacer de forma diferente las mismas cosas, no es requisito disponer de inversiones millonarias ni hallarse investido de autoridad institucional. Tobar - Fernndez Pardo 140 CAPTULO 8 CMO CREAR ORGANIZACIONES SOLIDARIAS? En este captulo se presentan algunas propuestas y herramientas pa- ra conseguir fortalecer el desarrollo de organizaciones solidarias en nuestro pas. Entre las propuestas, se distinguen medidas en la institu- cin, medidas de la institucin, y medidas para las instituciones del Tercer Sector, u organizaciones solidarias. En otra palabras, se postula aqu, que para el desarrollo del Tercer Sector y su convergencia hacia el perfil de lo que denominamos organizaciones solidarias es requisito dis- poner de: a) herramientas y prcticas que favorezcan la innovacin, b) modelos de gestin que consoliden organizaciones transparentes, de- mocrticas y solidarias y, c) marcos regulatorios que incentiven un desa- rrollo organizativo adecuado. Macrogestin o regulacin En lo que se refiere a la creacin de organizaciones solidarias compe- te al nivel de la macrogestin la formulacin e implementacin de polti- cas regulatorias. Regular significa corregir las fallas existentes en el mercado, en el Estado o, como en este caso, en el Tercer Sector. Los instrumentos de la regulacin son nor- mas e incentivos. Estos ltimos a su vez, pueden ser tanto positivos como negativos, es decir estmulos como programas de for- talecimiento, capacitacin, fondos, etc.- o sanciones y penalizaciones. Ahora bien, si regular significa corregir fallas Cules son, en este ca- so las fallas a ser corregidas?. No se trata solo de fallas econmicas tpi- cas de cualquier mercado de bienes y servicios, sino tambin de fallas normativas, establecidas desde un marco doctrinario. Las personas que deciden donar parte de sus recursos (sea en moneda, en bienes, o en su Regular al Tercer Sector deber ser condicionar e incentivar a las ONGs para que sean solidarias Organizaciones solidarias
141 tiempo y dedicacin) con fines solidarios y escogen una determinada organizacin para hacerlo, no disponen de informacin perfecta para elegir la institucin ms adecuada. Este problema de la asimetra de la informacin constituye una de las principales fallas de los mercados de bienes y servicios y se aplica tambin a la eco- noma solidaria. La regulacin podra consistir en primer lugar, en reducir esta falla aumentando la disponibilidad de informacin. Se trata de una funcin que puede desempear el Estado, pero tambin pueden desempea las propias organi- zaciones del Tercer Sector. Es decir, la autoregu- lacin es completamente viable y factible en el Tercer Sector. Las propias organizaciones pueden asumir un rol activo en el registro, evaluacin y difusin de sus acciones y las de sus pares. Es enteramente posible des- arrollar un mapa de la solidaridad en la Argentina, mantenerlo actualiza- do y divulgarlo a las propias organizaciones, a los donantes y a la ciuda- dana en general. Este mapa podra clasificar e incluso establecer un rango de acciones e instituciones de acuerdo a diferentes indicadores que deben ser transparentes y rigurosamente aplicados. Postulamos aqu, como criterio bsico para la formulacin de polticas pblicas dirigidas al Tercer Sector que es conveniente regular a las organizaciones no gubernamentales buscando que las mismas converjan hacia la conformacin de organizaciones solidarias. Es decir, aquellas que cumplen con las tres funciones primordiales antes descriptas de las organizaciones solidarias: a) generar transparencia, b) generar un impacto solidario, c) captar sinrgias sociales. Los avances hacia una regulacin prosolidaria no pueden ser abrup- tos. En ese sentido es importante destacar el carcter estratgico que revisti la creacin en Argentina del Centro nacional de Organizaciones Comunitarias CENOC-, una institucin pionera en Amrica Latina que asumi la funcin de monitorear y articular al Tercer Sector del pas. Una vez consolidadas las redes sociales, detectados y destacados los buenos ejemplos y las prcticas distorsivas a ser corregidas, es posible pasar hacia un estadio superior en la regulacin pblica como es la incorpora- cin de sanciones e incentivos, as como de un marco jurdico apropia- do 12 .
12 En este sentido tambin cabe destacar el carcter pionero de la Camara de Diputados de la Nacin Argentina y en especial del Diputado Mario Cafiero autor del proyecto de ley del Tercer Sector. El Tercer Sector podra autoregularse Tobar - Fernndez Pardo 142 Medidas para generar transparencia en el Tercer Sector Existen diversos mecanismos de gestin que permiten aumentar la transparencia de la toma de decisiones y al mismo tiempo garantizan que la institucin orienta todos sus recursos al cumplimiento de su mi- sin. Los organismos internacionales han insistido en la importancia de: 1. La rotacin de autoridades: El que los cargos sean vitalicios es indicativo de que la institucin en cuestin y su gestin est ms su- bordinada a los intereses de determinadas personas que estas a la misin de la organizacin. A mayor nivel de rotacin de autoridades mayor democracia y mayor estabilidad institucional. 2. Mecanismos democrticos de seleccin de autoridades: En las organizaciones solidaria no pueden primar criterios tcnicos de seleccin de autoridades por sobre la voluntad popular de los miem- bros. Como se ha expresado anteriormente en la etimologa de la palabra solidario se encuentra la explicacin, se trata de compartir el mismo suelo. Nadie es ms que el otro por status adscripto y todos tienen iguales condiciones para postularse a desempear funciones de conduccin. 3. Evitar el nepotismo. Otra de las condiciones que requieren la in- novacin social y la transparencia es que los consejos directivos de las instituciones no sean desempeados por parientes. En algunos casos los valores solidarios se transmiten y consolidan en el interior de una familia y ello hace que sus miembros sean especialmente ap- tos para desempear funciones de conduccin en instituciones socia- les. Sin embargo, a mediano plazo, la persistencia de relaciones fa- miliares en el seno de la institucin social puede hacer primar otros intereses. 4. Rendicin de cuentas a la comunidad. Las instituciones comuni- tarias ms transparentes no solo no solo carecen de motivos para ocultar sus ingresos y sus gastos sino que sienten orgullo de comu- nicarlos. Algunas parroquias de la Argentina publican en sus revistas mensuales sus propios balances presupuestarios indicando todos sus ingresos por diversas fuentes y los fines que les dan a esos recursos. Tambin en Estados Unidos de Norteamrica esta prctica es muy habitual. Las organizaciones solidarias tienen orgullo de decir cmo obtienen sus recursos y en qu los gastan. Esta informacin, muchas veces, genera legitimidad y promueve la adhesin de nuevos miem- bros. 5. Trabajo voluntario. Las organizaciones solidarias tienen alta capa- Organizaciones solidarias
143 cidad de reclutar trabajadores voluntarios. La cantidad de horas hombre de trabajo voluntario en una organizacin es un claro indi- cador de su legitimidad. Las personas no invierten su tiempo en acti- vidades no remuneradas o en tareas en las que no creen o desconf- an. Donde hay personas dedicando su tiempo de forma desintere- sada es porque es algo sencillo reconocer que existen objetivos soli- darios. Aunque esto no involucra necesariamente lo contrario, es de- cir que donde no hay voluntarios no haya tales fines. Estos criterios no se aplican por igual a todo tipo de organizaciones. Por este motivo, se ha incluido el cuadro 8 en el que se presentan posi- bles indicadores para la evaluacin y monitoreo de organizaciones socia- les de acuerdo a la clasificacin ms extendida de las instituciones del Tercer Sector que hemos presentado en el cuadro 1 del Primer Captulo. Tobar - Fernndez Pardo 144 Cuadro 8: Perfiles de organizacin del Tercer Sector y crite- rios de evaluacin Deno- mina- cin Supuesto Indicadores o criterios de eva- luacin Sector Caritati- vo Financiacin basada en donaciones Recursos obtenidos por donacin I 1 = Presupuesto operativo total Sector Indepen diente No enrolada en nin- guna expresin pol- tica Recursos obtenidos por subsidios I 2 = Presupuesto operativo total
Recursos obtenidos por participacin en programas del Estado I 3 = Presupuesto operativo total Sector Volunta- rio La mayora de los recursos humanos actuantes no son remunerados Cantidad de horas hombre de trabajo voluntario I 4 = Total de horas hombre trabajadas en un perodo determinado Sector Exento de Im- puestos Se utiliza all donde existe un subsidio fiscal indirecto a las organizaciones del Tercer Sector.
Recursos obtenidos en actividades subsidiadas o exentas I 5 = Presupuesto operativo total Organi- zacin No Gu- berna- mental Instituciones que asumen objetivos pblicos pero que surgen de la iniciati- va privada I 6 = Nivel de adecuacin de la misin institucional con fines pblicos Gasto en actividades relacionadas con fines pblicos I 7 = Presupuesto operativo total Sector No Lu- crativo No generan lucros ni tienen dueos. Recursos recaudados I 8 = Gasto total
I 9 = Mecanismos de seleccin u eleccin de las autoridades
I 10 = Duracin media de las autoridades en el cargo Organizaciones solidarias
145 Medidas dirigidas a garantizar un impacto solidario Cuando una persona decide aplicar sus ahorros en una determinada inversin financiera generalmente analiza la informacin disponible so- bre el rendimiento de los diferentes fondos y activos. Las entidades fi- nancieras desarrollan evaluaciones de sus inversiones y las proveen a sus clientes otorgndoles ciertos niveles de seguridad sobre la perfor- mance futura y pasada de sus aplicaciones. Sin embargo, si ese mismo ciudadano decide en lugar de aplicar sus ahorros, donarlos con fines solidarios, generalmente no dispone de informacin de similar calidad para evaluar el rendimiento social de su inversin. Entre las alternativas posibles para garantizar la efectividad de las ac- ciones e instituciones del Tercer Sector tal vez la ms poderosa sea in- corporar una evaluacin pblica bajo un esquema de acreditacin. Aun- que tal vez la evaluacin social como disciplina no haya adquirido an el nivel de desarrollo que ya tiene la evaluacin financiera, es enteramente posible aplicar clculos de rentabilidad social a las inversiones que los diferentes donantes pueden hacer. Esto se aplica tanto para grandes donantes, como los organismos bancarios y ONGs internacionales como tambin para los pequeos donantes, e incluso, para aquellos cuya con- tribucin no es en dinero sino en tiempo y trabajo. Las propias ONGs de manera colegiada, el Estado, a travs de orga- nismos adecuados como el CENOC, o mejor an una alianza estratgica de ambos con universidades y centros acadmicos, resultaran el marco institucional adecuado para una evaluacin y acreditacin permanente de las opciones de donacin con fines sociales y solidarios. De esta ma- nera se podra implementar una especie de bolsa de comercio solidaria donde cada organizacin del Tercer Sector emita acciones por su valor en capital social. Esta medida de macrogestin tambin puede ser em- pleada como una estrategia de captacin de recursos (fund rising) a nivel institucional 13 (mesogestin). Sin embargo, para una sola institu- cin, esto resultara ms caro y difcil que para un colectivo de institu- ciones del sector. La evaluacin requiere de profesionales altamente cali- ficados, cuya remuneracin podra terminar encareciendo las propias
13 Esta propuesta fue presentada por el Licenciado Alejandro Zubieta, ex directivo de la Obra del Padre Mario.
Tobar - Fernndez Pardo 146 acciones a ser evaluadas, por eso es importante alcanzar una eco- noma de escala en la evaluacin y lograr as que la misma se obtenga a un bajo costo unitario. Medidas para captar sinrgias sociales De la misma manera que se puede evaluar el impacto de las acciones sobre las personas, tambin es posible evaluar la capacidad de las ac- ciones, emprendimientos e instituciones para actuar en red y aprovechar oportunidades socia- les. Se trata de implementar una evaluacin de las acciones que centre su foco ms en el con- junto de los agentes involucrados que en la es- pecificidad de cada accin. Existen un conjunto de incentivos posibles para favorecer la capta- cin de sinergias, en el Japn, por ejemplo, se ha llegado a contemplar la inclusin en la legis- lacin de un rgimen impositivo que permite la disminucin de las alcuotas de impuestos a las ganancias o ingresos brutos para aquellas personas que dediquen parte de su tiempo a cola- borar en organizaciones solidarias acreditadas. La experiencia acumulada en el rea de la gestin social permite afirmar que la mayor garanta del impacto de las acciones, de su viabili- dad y de la capacidad de generar sinrgias, se logra all donde hay ma- yor participacin. La participacin en las organizaciones sociales se pue- de entender de diversas formas y puede valerse de distintos instrumen- tos. En principio se puede pensar en esquemas de participacin comuni- taria y esquemas de gestin participativa. Los primeros son aquellos que abren espacios de decisin a la comunidad y en especial, a los propios beneficiarios de las acciones. Los segundos son aquellos que abren es- pacios de decisin a los diversos miembros de la organizacin. En orga- nizaciones de base (Grass Roots) o autogestionarias esta distincin re- sulta innecesaria. Tal vez la clave sea precisamente esa, buscar que toda organizacin del Tercer Sector incorpore estos mecanismos de accin de las organizaciones de base por los cuales la organizacin se funde con la comunidad y cualquier distincin entre agentes y beneficiarios resulte irrelevante. La participacin social mejora la viabilidad y el im- pacto y reduce los costos de las ac- ciones Organizaciones solidarias
147 Mesogestin o gestin institucional Hemos propuesto, en los captulos anteriores, que las organizaciones solidarias enfrentan en su gestin desafos relacionados con: 10. Requisitos de reconversin (Ser) 11. Requisitos de ajuste (Hacer) 12. Requisitos de supervivencia (Estar) Requisitos de reconversin para las organizaciones solida- rias Entre los requisitos de reconversin se destaca el de encontrar, defi- nir e introyectar en la accin cotidiana una misin precisa y concisa. Para que la organizacin sea solidaria dicha misin debe serlo en primer lugar. Segn Fernando Tenorio (1998: 14) En la dcada del noventa se pre- sentan los siguientes desafos para las organizaciones del Tercer Sector: Salir de lo micro para avanzar hacia lo macro. Es decir, no limi- tar sus acciones a microregiones, sino contribuir con su experiencia con el desarrollo macro; Salir de lo privado para avanzar hacia lo pblico. Dejando de actuar en la clandestinidad para actuar de forma ms transparente, divulgando al pblico las razones que asisten a sus actividades, por que luchan, lo que proponen, y Salir de la resistencia avanzando hacia la propuesta. Es decir, pasar de la accin contra el Estado y al margen del mercado para una accin participante. A su vez, el Banco Mundial, evaluando el desempeo de las organiza- ciones no gubernamentales concluye, que: En trminos de eficacia, a veces los resultados alcan- zados por esas organizaciones pueden ser cuestiona- dos; y en trminos de eficiencia, las organizaciones no gubernamentales presentan algunas limitaciones en el rea administrativa, como el desempeo gerencial, pro- fesionalizacin del personal, diminucin de los costos Tobar - Fernndez Pardo 148 indirectos, entre otros elementos relativos a su operacionali- zacin. A estos requisitos de reconversin para las organizaciones solidarias se podran agregar: Gerenciar valores: La gestin social es intrnsecamente gestin cultural, gestin de valores. Como deca Octavio Paz el mercado sa- be de precios, no de valores. Nuestra mayor esperanza de un cam- bio social radica hoy en la construccin de una cultura de la solidari- dad, ms que en transformaciones desde la superestructura. La ges- tin social aparece como el mbito donde sera ms factible lograr conquistas para la calidad de vida de las personas. Muy por encima del progreso tcnico, del desarrollo econmico y de la competitivi- dad empresarial y comercial. Gerenciar valores es hacerlos explci- tos. Buscar la substancia de la organizacin. Preocuparse ms del porqu hacemos las cosas que del modo cmo las hacemos. Con la misin antes que con los procesos. En definitiva quiere, decir traba- jar con incentivos trascendentales antes que con motivaciones econmicas. Cambiar y flexibilizar los roles dentro de la organizacin. En un contexto de turbulencias y de incertidumbres, las organizaciones deben ser flexibles. Las estructuras deben ser dinmicas. Los estu- diosos de las organizaciones coinciden ampliamente en el diagnsti- co, si bien, utilizan diversos trminos y modismos para sus prescrip- ciones: bsqueda de la excelencia, empresa del tercer tipo, organi- zaciones inteligentes o que aprenden, reingeniera permanente, ges- tin de la calidad total, quinta disciplina, empowerment, etc... En todos estos conceptos subyace, al menos, una idea comn: no exis- ten soluciones definitivas. Las ideas asociadas frecuentemente son: Cuanto ms y con ms personas se comparta la informacin se conseguir mayor efectividad. Los gerentes deben asistir a sus subordinados ms que ser asis- tidos por ellos. Las jerarquas deben reducirse y la estructura hacerse ms hori- zontal. Captar la mayor informacin posible sobre el entorno, y en espe- cial sobre lo que hacen los pares. Organizaciones solidarias
149 Requisitos de ajuste para las organizaciones solidarias Entre los requisitos de ajuste merecen destaque dos: Rotacin de autoridades: El compromiso con la innovacin y el compromiso con la solidaridad sincronizan con la rotacin de autori- dades como proceso. Por un lado, porque el reemplazo peridico de las autoridades o de las responsabilidades involucra una funcin pe- daggica: la formacin permanente de cuadros. Por otro lado, la ro- tacin de responsabilidades permite encontrar nuevos estilos de ge- rencia y, tal vez, hasta nuevos modelos de gestin. Uno de los pro- blemas de las organizaciones de la sociedad civil es que, oscilan en- tre una excesiva orientacin hacia los resultados (funcionando como una autocracia) y una excesiva orientacin hacia las personas (fun- cionando como un club social). La rotacin de autoridades puede inmunizar a la organizacin frente a esos dos males. Captacin de trabajo voluntario. El trabajo voluntario cumple mltiples funciones dentro de una institucin solidaria. Por un lado, permiten captar sinrgias y desplegar eficiencia sistmica. Es decir, hacen las cosas ms fciles y logran ms resultados con una menor asignacin de recursos financieros. Pero, por otro lado, permiten la legitimacin de la institucin. No conocemos mayor garanta de con- trol social que el hecho de que un conjunto de personas dedique parte de su tiempo, pero fundamentalmente de su voluntad a una institucin, sin obtener por ello una remuneracin econmica . Cap- tar trabajo voluntario es garanta de funcionamiento solidario. Cuan- do la gente sospechas que las cosas dentro de la organizacin no se hacen bien ni para el bien inmediatamente se aleja de ella. Por este motivo, donde hay gente trabajando voluntariamente rige de alguna manera una cultura solidaria y se ponen en evidencia altas probabi- lidades de generar un impacto social positivo. No creer en ello es no creer en el ser humano. Aprendizaje permanente. Las organizaciones solidarias son gru- pos de personas alineadas tras la estela ideal que de una misin. Probablemente la misin nunca se termine, nunca se alcance. Los caminos a seguir para alcanzarla son diversos y variarn con el con- texto. Se puede lograr definir caminos con precisin y estandarizar Tobar - Fernndez Pardo 150 procesos. Sin embargo, es muy probable que esto resulte mucho ms difcil que en los otros dos grandes sectores (el Estado y el mercado). Porque cuando una funcin puede ser suficientemente evaluada y estructurada ni el Estado ni el mercado dejarn el vaco. Las ONGs tienen la capacidad de explorar esas fronteras de las ac- ciones y funciones sociales que son desconocidas y difciles de pa- dronizar. Pero lo que resulta difcil de padronizar tambin es difcil de ensear. Puede resultar muy pretensioso hablar de esquemas de capacitacin permanente en mbitos donde no se tiene una idea precisa de qu con- tenidos resulta adecuado transmitir. Por eso, las organizaciones solida- rias, deben ser conscientes de que atraviesan un camino de aprendizaje y exploracin y no ilusio- narse con los espejismos de propuestas de capa- citacin que parten de la estandarizacin de pro- cesos o,. peor an, de la supuesta viabilidad de extrapolar herramientas de gestin empresarial al Tercer Sector. Las formas solidarias de organizacin permiten una ventaja a nivel del aprendizaje sobre las prcticas empresariales tradicionales. Cuando la misin de la organizacin est relacionada con objetivos solidarios la cooperacin interinstitucional adquiere ms sentido que en los entornos competitivos. Esto facilita la incorporacin de formas de aprendizaje como la rotacin de agentes entre instituciones. Por ejemplo, un conjun- to de organizaciones de base similares puede acordar un programa de intercambio que permita la rotacin de agentes entre ellas. Este es uno de los mecanismos que ms facilita la difusin de innovaciones organiza- tivas. Requisitos de supervivencia para las organizaciones soli- darias Entre los requisitos de supervivencia el mayor desafo consiste en de- pender menos del entorno y ms de s mismos. Diversificacin de fuentes: Las organizaciones solidarias, as co- mo muchas otras, corren el riesgo de que el cumplimiento de su mi- sin se vea comprometido por fluctuaciones en sus recursos. Mu- chas veces estas organizaciones surgen o crecen al amparo de pro- El intercambio y la cooperacin interinstitucional resultan mucho ms viables en las organizacio- nes sociales Organizaciones solidarias
151 gramas pblicos, captando fondos de algn ministerio o secretara o, hasta de organismos autnomos de la seguridad social. Este incenti- vo puede funcionar como una espada de Damocles porque acciones socialmente efectivas pueden resultar discontinuadas por la retrac- cin de dicho fondos pblicos. As, una organizacin no gubernamental, que desarroll un ex- celente servicio para discapacitados o para ancianos actuando como proveedor de una obra social, puede verse obligada a expulsar a parte o a todos sus beneficiarios por la falta de pago de la institu- cin financiadora. Esta prctica ms que solidaria, resulta todo lo contrario. De modo que, la organizacin comunitaria, busca formas de subvencionar a los beneficiarios que se quedaron sin la cobertura de sus entidades de seguridad social. El subsidio muchas veces llega a comprometer sueldos y hasta dinero de los propios trabajadores del servicio. Genera malestar y, en varios casos, algunos profe- sionales se marchan de la institucin en busca de mejores oportuni- dades laborales. En consecuencia, la calidad del servicio disminuye y la cultura organizacional se ve degradada. La nica forma de superar esa prueba es conseguir diversificar fuentes de financiacin. Una organizacin sustentable tiene ingresos por provisin de servicios, por venta de productos (desde hortalizas hasta artesanas), por donaciones y subsidios, etc... Cuanta mayor variedad de fuentes mayor estabilidad financiera lograr la institu- cin. Micro gestin e innovacin La revisin de las experiencias nos permite concluir formulando un conjunto de premisas generadoras de la innovacin social: 13. Construir la accin desde la misin: La gestin cotidiana de los proyectos y actividades sociales tiene un amplio conjunto de condi- cionantes pero hay algo anterior a todos ellos que es un gran deter- minante: la misin de la organizacin o programa. Todas las decisio- nes cotidianas, por mnimas que parezcan, se evalan y legitiman en La captacin de recursos suele ser el taln de Aquiles de las organizaciones solidarias Tobar - Fernndez Pardo 152 primera instancia a travs del examen de su coherencia con la misin. En otras palabras, recordemos la frase de San Martn sers lo que debas ser o si no, no sers nada. 14. Gerenciar valores antes que recursos: La nica garanta de cambio es la gente y sus voluntades articuladas. No hay cosas ni mquinas que produzcan transformaciones sociales. Solo las perso- nas lo hacen. Nuestro mundo se caracteriza por la contingencia, las situaciones pueden darse como no darse. La forma de generar esta- bilidad, de combatir la incertidumbre es lograr el consenso de las vo- luntades humanas. Esto se logra slo desde la cultura, desde los va- lores. Luego y con el tiempo se traduce en las prcticas cotidianas y as van consolidndose estructuras solidarias. 15. Buscar gerenciar la diversidad: El compromiso con la innovacin exige evitar los modelos nicos porque tienden a lo normativo. Como dice el verso, al andar se hace el camino y al volver la vista atrs se ve la senda que nunca se ha de volver a pisar. No tenemos an pa- radigmas que iluminen nuestro camino hacia la transformacin so- cial. Y, a su vez, al comprometernos con la innovacin sabemos que lo ms probable es que no lleguemos a estandarizar procesos, a de- finir mtodos (caminos) para la formulacin y evaluacin de las ac- ciones. Porque todos los das recorreremos nuevas sendas, enfrenta- remos nuevos problemas sociales y definiremos nuevos objetivos. 16. Buscar acciones integrales e intersectoriales: Los hombres no tienen reparticiones en su cuerpo y alma. La innovacin que genera mayor impacto siempre es integradora. Abarca el ser, el hacer, el te- ner y el estar. 17. No temer a la participacin. Abrir la participacin implica incorpo- rar una lgica donde hay certeza en los mtodos pero incertidumbre en los resultados. Es por definicin abrirse a lo nuevo. En general la participacin genera inercias, como si fuera una bola de nieve. 18. No dejarse seducir por espejismos tcnicos. En la gestin so- cial la nica tecnologa apropiada es humana. Es mayor el impacto de las acciones centradas en fortalecer el capital humano (capacita- cin e incentivos) que aquellas otras acciones centradas en recursos fsicos. Es conveniente no incorporar herramientas tan sofisticadas que lleguen a dominarnos a nosotros. Organizaciones solidarias
153 EPLOGO Estn surgiendo un conjunto de iniciativas autnomas organizadas para la gestin y promocin de valores y bienes sociales. Ellas promue- ven logros sociales concretos, pero adems pueden llegar a desempear una funcin central en la construccin del futuro. La de restablecer una utopa. Se trata de organizaciones que no solo desempean funciones socia- les sino que adems asumen modelos de gestin intrnsecamente socia- les. Organizaciones orientadas no solo a los resultados sino tambin a las personas. Donde resulta tan importante qu se hace, cmo se lo hace y con quin se lo hace. Podemos esperar que sean la semilla del cambio social?. Su carcter innovador, su impulso y dinamismo, su capacidad de actuar en redes locales e internacionales, as como las alianzas y simpatas que generan en los organismos internacionales; podran indicar que s. Sin embargo, existen tambin amenazas. Junto al trigo crece la cizaa. Agrupaciones oportunistas, con fines de lucro encubiertos, con fines polticos poco solidarios, con bajo compromiso democrtico. No tenemos una idea exacta sobre cmo va ser el futuro y sobre qu lugar ocuparan las organizaciones del Tercer Sector en l. Tampoco sa- bemos con precisin qu es lo que hay que hacer para hacer realidad el escenario solidario ms optimista. Lo que si sabemos es que no debemos hacer. No debemos dejar que los buenos ejemplos de organizaciones solidarias se mantengan aisla- dos. No debemos dejar que los malos ejemplos, aquellos lobos disfraza- dos de corderos se transformen en referentes del Tercer Sector ante el Estado y la sociedad. Incentivar los emprendimientos solidarios y sancionar a aquellos que no lo son involucra el despliegue de estrategias de macrogestin, de meso gestin y de microgestin. Que el cambio hacia una sociedad ms solidaria sea efectivo ser funcin de nuestra capacidad de innovacin en los tres niveles. En fin de cuentas, cmo deca un pensador medieval. Los hombres son ngeles con una sola ala. Para volar necesitan abrazarse.
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Organizaciones solidarias
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Carlos Fernandez Pardo es Licenciado en Sociologa (U.B.A) y doc- tor en Ciencias Polticas (USAL). Actualmente ejerce la docencia en el Curso de Doctorado de la Universidad del Salvador y es profesor titular de Psicosociologa de las organizaciaones en la universidad nacional de la MAtanza. Ha publicado numerosos artculos en revistas acadmicas. Entre otros libros public: Teora poltica y orden internacional (Tercer Milenio, 1999), La recepcin de Maquiavelo en la filosofa poltica de Fichte (Fundacin Origen-Catlogos, 1994), Sobre historia y poltica en Maquiavelo (1979), Teora Poltica y Modernidad (CEAL, 1978), Franz Fanon. Conciencia y descolonizacin (Galerna, 1971).
Organizaciones solidarias
163 Texto de contratapa Cuando las organizaciones cambian, se puede esperar que la socie- dad en su conjunto lo haga. Nuestras organizaciones estn comenzando a incorporar modelos de gestin ms participativos y solidarios. Lo est haciendo el sector pblico (en especial a nivel local) y algunas empresas privadas. Pero quienes ms avanzan en esta cruzada innovadora son las organizaciones del Tercer Sector. Se trata de un incipiente conjunto de instituciones donde resulta tan importante qu se hace, cmo se lo hace y con quin se hacen las co- sas. Instituciones que generan y aprovechan externalidades positivas. En sntesis, que canalizan una enorme energa social que libera la socie- dad. En lugar de postular que las herramientas de gestin de las empresas lucrativas pueden aplicarse en las sin fines de lucro, este trabajo sostie- ne que modelos apropiados de gestin social pueden ser desarrollados por el tercer Sector y contagiar su lgica las organizaciones del merca- do y del Estado. El libro examina los desafos en la gestin de instituciones que asu- men fines sociales detenindose en los aspectos de la innovacin que en ellas se registra. Propone conceptos y herramientas para el anlisis y la gestin de las organizaciones del Tercer Sector.