EL CONTROL SOCIAL DE LA GESTION PUBLICA:

LINEAMIENTOS DE UNA POLITICA DE PARTICIPACION SOCIAL

Luis Verdesoto Custode

Julio/2000

INDICE
PRIMERA PARTE
LINEAMIENTOS DE UNA POLTICA DE PARTICIPACIN SOCIAL
PRESENTACION
UNA DISTINCION CONCEPTUAL NECESARIA
PARTICIPACION
PARTICIPACION POLITICA
PARTICIPACION SOCIAL
PARTICIPACION POPULAR
UNA POLITICA DE ESTADO DE PARTICIPACION SOCIAL
DIMENSIONES DE LA POLITICA DE PARTICIPACION SOCIAL
ALCANCES
OBJETIVOS
INTRODUCCION
OBJETIVOS NACIONALES
OBJETIVOS GENERALES
OBJETIVOS ESPECIFICOS
DEFINICIONES INSTRUMENTALES BASICAS
COMPONENTES
MECANISMOS
SUBSISTEMA DE PARTICIPACION LOCAL
SUBSISTEMA DE INTERVENCION PUBLICA DE LAS ORGANIZACIONES DE DESARROLLO
DE LA SOCIEDAD CIVIL
SUBSISTEMA DE CONSULTAS Y CONSTRUCCION DE CONSENSOS
EVALUACION
REQUISITOS
LINEAMIENTOS GENERALES DE UNA LEY DE PARTICIPACION SOCIAL
SEGUNDA PARTE
ESTIMULOS AL CONTROL SOCIAL DE LA GESTION PUBLICA
ANTECEDENTES
EL ESTADO DEL DEBATE
RESPONSABILIDAD
LA SITUACION ACTUAL Y LA PARTICIPACIN
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EL ESTADO Y EL SENTIDO PUBLICO

RECONFORMACIN Y REFUNCIONALIZACION DEL ESTADO
LA RECONFORMACIN DE LO PBLICO
LOS PROCESOS
LA CULTURA POLTICA Y LA CULTURA INSTITUCIONAL
LOS INSTRUMENTOS
LA CONTRALORA SOCIAL
LAS CONDICIONES DEL CONTROL SOCIAL
RECURRENCIAS EN EL DESARROLLO LOCAL
BIBLIOGRAFIA GENERAL SOBRE PARTICIPACION Y CONTROL SOCIAL DE LA GESTIN
PUBLICA

PRIMERA PARTE
LINEAMIENTOS DE UNA POLITICA DE PARTICIPACION SOCIAL1

Esta parte se basa en los trabajos realizados para la Comisin Presidencial de la Reforma y Modrnizacin del Estado de
Repblica Dominicana y para el Proyecto de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil INTEC-BID durante los
aos 1999 y 2000.
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PRESENTACION
Los Estados Latinoamericanos tienen la obligacin de asumir la promocin activa y la apertura
de un proceso de participacin social, que recoja las prcticas pre-existentes en varios mbitos
y estimule la aparicin de nuevas y modernas prcticas de incidencia en la gestin pblica. Este
es el nimo de este texto: la sugerencia de una Poltica de Participacin Social basada en las
capacidades de la sociedad civil.
La Poltica de Participacin Social promueve la consolidacin democrtica, est asentada en el
cambio de la cultura social y poltica, y en la reforma de su sistema poltico. En el plano
conceptual, esto implica la redefinicin de los vnculos entre la sociedad civil y el Estado, para
influir en las decisiones y demandar cuentas sobre su ejecucin, desde una perspectiva de
bsqueda de la equidad. La participacin - condicin, proceso y mecanismo - es una dimensin
transversal que atraviesa tanto a las cuestiones de la gobernabilidad, la democratizacin y los
derechos humanos como a las diversas reas de reforma y modernizacin del Estado.
Los mbitos ms generales de la participacin son la institucionalizacin, el control social, la
cultura poltica y el desarrollo econmico y social. En esta ltima dimensin, los ciudadanos y
ciudadanas tienen un papel en todas las fases de la poltica pblica, desde la demanda social
hasta su implantacin y evaluacin de resultados.
La participacin debe articular varios equilibrios del sistema poltico, entre ellos, representacin
y gobernabilidad tanto como delegacin y participacin. Por ello, en la Poltica de Participacin
Social que se presenta, se ha diferenciado como conceptos y modalidades complementarios a
la participacin social y la participacin poltica.
El desarrollo de las instituciones democrticas, la aparicin de instancias sociales participativas
y las nuevas prcticas de ejercicio poltico debern basarse en el incremento de la madurez
ciudadana y en modalidades nuevas y legtimas de liderazgo. La institucionalizacin de la
participacin social, en tanto poltica pblica, debe recoger la percepcin y las prcticas de los
actores, las que se encuentran enraizadas en los fundamentos de la nacin.
En suma, en tanto derecho ciudadano, la finalidad del proceso de participacin social es influir
en las decisiones, para que garanticen una mayor equidad en la distribucin de los recursos
econmicos y de poder.
La contribucin central que se aspira realizar con el diseo de la Poltica de Participacin Social
es interrelacionar a la reforma institucional global del Estado con los objetivos nacionales de
desarrollo. Esto es afianzar los procesos de ciudadanizacin de la sociedad como una
contribucin decisiva para el cumplimiento de los objetivos de la transicin del modelo de
desarrollo. En concreto, se trata de vincular al Sistema Nacional de Participacin Social con la
reforma poltica e institucional.
La Poltica de Participacin Social debe ser auspiciada por todos los niveles de gobierno y
construida en un estrecho vnculo con la sociedad civil. En ello se fundamentarn sus bases
firmes de legitimidad y de legalidad. La propuesta debe ser complementada y rectificada por las
propuestas de participacin social originadas en la sociedad civil y en la sociedad poltica. Esto
facilitar la incorporacin estable y progresiva de la participacin en las estructuras
institucionales del Estado, al margen de las diferentes formas gubernamentales.
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Se ha previsto la estructuracin de un Sistema Nacional de Participacin Social compuesto de

los Subsistemas de Participacin Local, Intervencin Pblica de las Organizaciones de
Desarrollo de la Sociedad Civil, y Consultas y Construccin de Consensos.
El Sistema Nacional de Participacin Social no implica ninguna creacin burocrtica sino la
integracin, desde una perspectiva de influencia eficiente en las decisiones, de voluntades y
prcticas existentes en diversas instancias y modalidades de representacin de la sociedad
civil. Los subsistemas, a su vez, agrupan temticamente a esas prcticas y voluntades. En la
formulacin siguiente se ha evitado reducir la Poltica de Participacin Social a una creacin
burocrtica, la que generalmente carece de significacin y relacin concreta con las Polticas
Pblicas.
De modo esquemtico, se presenta interrelacionadamente, por un lado, a los niveles de
gobierno - nacional, intermedio y local y, por el otro lado, a las organizaciones sectoriales,
organizaciones territoriales y organizaciones de desarrollo. Los niveles de gobierno y el tipo de
organizaciones se vinculan en que las organizaciones territoriales incrementan sus niveles de
influencia mientras ms prximo se encuentra el nivel local. A la inversa, las organizaciones
sectoriales nacionales incrementan su influencia mientras ms prximo se encuentra el nivel
centrad le gobierno. Las organizaciones territoriales expresan mejor a la diversidad, mientras
que las organizaciones sectoriales nacionales expresan mejor a la vocacin de bsqueda de la
equidad social a travs de la formulacin de Polticas Pblicas. A su vez, las organizaciones de
desarrollo mantienen una presencia constante y roles precisos e identificables de asesora y
gestin en todos los niveles de gobierno con todas las organizaciones sociales que les
corresponda.
El Subsistema de Participacin Local reconocer a las organizaciones territoriales, funcionales
y de desarrollo como sus interlocutores para el cambio de atribuciones municipales y la
instalacin de atribuciones de las juntas parroquiales rurales, el control social de reas de la
inversin pblica y la representacin de intereses de la comunidad. Asimismo prev la
renovacin del nivel intermedio / provincial de gobierno, como expresin germinal de un nuevo
sistema de representaciones asentado en la gestin. La institucionalizacin del Cabildo Abierto
ya previsto jurdicamente en el pas, ser complementada con una instancia intermedia ubicada
entre el Concejo Municipal y las Organizaciones Territoriales. De este modo, se da forma
institucional precisa a la voluntad de rendicin de cuentas. El modelo se complementa con el
mecanismo de Consulta Popular Plebiscito, Referndum y Revocatoria del Mandato Locales y de Iniciativa Legal, facultados por la Constitucin.
El Subsistema de Intervencin Pblica de las Organizaciones de Desarrollo de la Sociedad Civil
provee de un marco normativo a estas organizaciones en su relacin con el Estado, el que se
complementar con un Cdigo de Etica dirigido hacia el Estado, la sociedad civil y el
financiamiento interno y externo -, legislacin de estmulo a la responsabilidad social,
normatizacin de la contratacin pblica con estas organizaciones y de clarificacin de
funciones y responsabilidades respecto de otras organizaciones de la sociedad civil. Igualmente
se propone, para todas las organizaciones de la sociedad civil, amplios programas de
capacitacin en Gestin de Polticas Pblicas, en que radica su principal contribucin en todos
los niveles de gobierno.
La intencin bsica de incluir criterios generales acerca de las Organizaciones de Desarrollo es
mostrar algunos elementos de una Poltica de Estado hacia la sociedad civil. A su vez, expresa
el reconocimiento al papel de esas Organizaciones en el funcionamiento social tanto como
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esboza una visin estratgica acerca de ellas. Sin embargo, esta Poltica slo alcanza a fijar
normas especficas al Sistema Nacional de Participacin Social, quedando en espera, entre
otros instrumentos, de los lineamientos de reforma legal en contratacin pblica y los roles de
las diferentes Organizaciones Sociales.
En la literatura internacional se suele definir funcionalmente a las Organizaciones No
Gubernamentales a partir de la participacin cvica y la promocin de intereses sociales, la
prestacin de servicios sociales, la promocin socioeconmica y la promocin de filantropa de
desarrollo. Igualmente, su carcter de institucionalizadas, privadas, no lucrativas,
autogobernadas, voluntarias, no religiosas, no partidarias y orientadas por la solidaridad.
Ciertamente, el universo de las organizaciones de la sociedad civil es heterogneo. Comprende
un rango que va desde las organizaciones no gubernamentales, sindicatos, organizaciones
comunitarias, asociaciones de profesionales, organizaciones campesinas, organizaciones
religiosas, organizaciones empresariales, organizaciones de mujeres, iglesias, grupos
culturales, movimientos sociales, cooperativas, organizaciones barriales, universidades,
fundaciones, organizaciones populares, instituciones acadmicas, organizaciones de base,
medios de comunicacin, movimientos cvicos, organizaciones ecolgicas, organizaciones
vecinales, organizaciones estudiantiles, grupos de presin, clubes, patronatos, organizaciones
de derechos humanos, organizaciones fraternas, organizaciones filantrpicas, organizaciones
recreativas, organizaciones de accin social, organizaciones de consumidores, organizaciones
rurales, organizaciones educativas, organizaciones de salud, A partir de esta variedad fue
preciso destacar las funciones de las organizaciones para incorporarlas a los niveles de
participacin previstos por esta Poltica.
Para efectos de esta Poltica se comprende a las Organizaciones Territoriales como aquellas
que aglutinan la gestin de las necesidades y la reivindicacin de las demandas de los
pobladores en un mbito determinado. Del mismo modo, las Organizaciones Sectoriales
defienden los intereses particulares de los asociados en el mbito pblico. Las Organizaciones
de Desarrollo son entidades creadas para apoyar a sectores sociales a travs de prestacin y
defensa de servicios.
El Subsistema de Consultas y Construccin de Consensos se compone de varias instituciones
tal como el Consejo Econmico y Social. La Poltica de Participacin hace nfasis, sin embargo,
en la creacin de Mesas de Concertacin, que deben influir finalmente en el Gabinete
Econmico - Social, tanto como realizar acciones de informacin y seguimiento de los
acuerdos, a las que son convocadas, de preferencia, las organizaciones sectoriales de
representatividad nacional, junto con el nivel nacional de gobierno.
En suma, este documento recoge la vocacin de desarrollo institucional del pas, orientada a la
formulacin de Polticas de Estado, orgnicamente integradas, vigentes en el mediano y largo
plazos, y expresivas de tendencias estructurales nacionales e internacionales contemporneas.
UNA DISTINCION CONCEPTUAL NECESARIA
Una problemtica compleja de la democracia es la distancia entre representantes y
representados, la que se refleja en la precariedad de los mecanismos de comunicacin,
informacin, consulta y rendicin de cuentas, por lo que se disminuye la posibilidad de ejercicio
del derecho ciudadano al control y cogestin pblicos.
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La participacin social contribuye a perfeccionar la representacin ya que permite influir en las

decisiones, constituyndose en una "escuela de ciudadana". A su vez, la participacin social
eleva la calidad de la administracin pblica en la medida en que controla la corrupcin y gana
en eficiencia, configurndose adems de un derecho en un deber ciudadano.
A su vez, la participacin social es un mtodo de reforma y modernizacin del Estado ya que
institucionaliza la influencia en las decisiones y facilita la intervencin de los actores en la
ejecucin de los servicios pblicos. Al mismo tiempo que la participacin social es una garanta
de sostenibilidad de las reformas del Estado por la presencia de la sociedad civil.
Desde esta perspectiva es necesario diferenciar tres modalidades de participacin, las cuales
se complementan en su destino hacia la profundizacin de la democracia.
PARTICIPACION
La participacin, como criterio general, pretende cumplir objetivos determinados por los sujetos
sociales y polticos involucrados en el proceso y por la sociedad en la que interviene. La
participacin puede aplicarse sobre instancias y temas nacionales y/o sobre niveles y
problemticas locales. En los dos casos, la finalidad de la participacin es la influencia en
decisiones del Estado, de instituciones o de grupos. Esto incluye, obviamente, no slo la
intervencin en la gestacin y procesamiento de las demandas sino en la evaluacin de la
poltica pblica resultante a travs, por ejemplo, de veeduras o contraloras sociales.
La participacin reforma los significados de los procesos sociales en dos niveles. De un lado, el
campo de la poltica se ampla, alcanza definiciones flexibles y promociona la intervencin de
los actores en las dimensiones nacionales y/o locales. De otro lado, en los procesos de
participacin se evidencia la desigualdad del poder de los actores.
En suma, la participacin puede aplicarse en todos los niveles de gobierno siendo su finalidad
general la influencia en decisiones del Estado, de instituciones o de grupos. Todo proceso en el
que se adoptan decisiones es susceptible de recibir la participacin de grupos organizados e
individuos. A su vez, la participacin tiende al equilibrio entre el fortalecimiento de los actores de
la sociedad civil y de la sociedad poltica, y al desarrollo del aparato institucional en el que se
toman las decisiones
PARTICIPACION POLITICA
En la visin clsica, la participacin - aplicacin en temas nacionales a nivel del Estado - fue
definida como participacin poltica, siendo los partidos los canales que lo permitan. El objetivo
nico fue una forma de ejercicio del poder. Se trataba de completar el mandato otorgado a
travs de la delegacin electoral e influenciar en la administracin y/o fiscalizacin de recursos.
Sin embargo, de un lado, los partidos fueron reduciendo su intervencin a especficas reas del
sistema poltico y, en la bsqueda de mayor cobertura, fueron desligndose de sus orgenes
sociales, con una prdida de perfil y representatividad, llegndose a convertir en maquinarias
electorales, por encima de mecanismos de expresin del sentir y de las necesidades de la
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ciudadana. De otro lado, las organizaciones sociales y los ciudadanos buscan intervenir sin
mediaciones, en una relacin ms ntima con su identidad social, sus intereses y demandas.
La experiencia de varios pases, que ha mostrado como necesario volver a ligar a los partidos
polticos con la sociedad, tambin invita a recalcar en la necesidad de entender a la
participacin social y poltica desde la perspectiva de generacin de consensos para el
fortalecimiento de un Estado tolerante, incluso de los disensos, y capaz de regular con
eficiencia el funcionamiento de los diversos mercados. Esto es una democracia deliberativa.
PARTICIPACION SOCIAL
En el desarrollo contemporneo se ha reconocido la importancia de complementar a la
participacin poltica, otorgando reconocimiento pblico y legalidad a procesos en los que la
sociedad ha retomado directamente su influencia sin mediaciones.
En todas las dimensiones macro o micro sociales se busca que la influencia en las decisiones,
al margen de su misma intensidad, optimice el uso de recursos econmicos o polticos. A su
vez, la participacin tiende al fortalecimiento de los actores de la sociedad civil y al desarrollo
del aparato institucional de las decisiones.
As, la participacin social debe ser entendida como el proceso en que los actores sociales
ejercitan influencia sobre las decisiones de desarrollo que les afectan y en las que se disean
sus orientaciones estratgicas. El acceso a las decisiones tiene una connotacin decisiva en
relacin con la distribucin del poder en un sistema poltico e, incluye pero trasciende, a la mera
inclusin de los beneficiarios y de los usuarios en la dotacin de servicios pblicos. La
participacin social efectiviza un derecho ciudadano fundamental.
PARTICIPACION POPULAR
La desigualdad de acceso al poder se rectifica ponderando la participacin de los ms dbiles.
De este modo, la participacin social se convierte en participacin popular.
La participacin popular es una forma especfica de hacer participacin social, que busca la
equidad en situaciones en que los actores disponen desigualmente de los recursos y
oportunidades o por la existencia de trabas que inhiben la participacin. Apela a las identidades
sociales primarias y desenvuelve la vocacin de intervencin de los actores. Se apoya en una
redefinicin de la poltica y la democratizacin de las instancias en las que interviene.
Los objetivos de la participacin son dotar de capacidad de influencia en las decisiones para
lograr una ms equitativa distribucin del poder; incrementar la capacidad de los beneficiarios;
mejorar la eficacia definida como el grado en que los objetivos son logrados; compartir costos
una vez que se los comprenda y se acuerde; y, lograr la eficiencia medida por niveles ms altos
de acuerdo, cooperacin e interaccin. A su vez, los niveles de participacin esperados variarn
en un rango que va desde ofrecer informacin a la adopcin de iniciativas pasando por la
tradicional consulta o la adopcin de decisiones.
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En suma, a partir de la distincin realizada, la Poltica de Participacin comprende los tres

conceptos y niveles participacin poltica, participacin social y participacin popular - como
modalidades complementarias, con reas de intervencin especficas, que no deben entrar en
competencia, incompatibildad o reemplazo.
UNA POLITICA DE ESTADO DE PARTICIPACION SOCIAL
Los actores del desarrollo deben formular polticas de largo plazo, estables, que respondan a
los intereses de la nacin. Estas Polticas de Estado permitirn una actitud ms transparente de
evaluacin de logros y deficiencias, al tiempo que evitarn, en buena parte, la manipulacin
partidista, gubernamental o clientelar.
Las Polticas de Estado debern basarse en slidos consensos ciudadanos, susceptibles de
modificacin solamente por esta misma va. Los beneficios que se derivan de ello para la
gobernabilidad y la sustentabilidad de los resultados son incuestionables.
El marco de estas polticas estables es la formulacin, por parte de la sociedad civil y del
Estado, de una idea bsica de progreso social, econmico y poltico. Una tarea colectiva, de
concertacin permanente, es trazar esa ruta estratgica de desarrollo global.
Complementariamente, en la medida en que la democracia asienta sus mecanismos en el
comportamiento poltico nacional, la demanda social debe institucionalizarse para concretar sus
aspiraciones. La informalizacin y el clientelismo repelen las Polticas de Estado.
Muchas inconsistencias forman parte de la intervencin social gubernamental y no
gubernamental, nacional e internacional. Estas inconsistencias se asocian con la dbil
institucionalizacin de la intervencin social. Para revertir esas inconsistencias, los actores del
desarrollo debern trabajar en el logro de consensos tcnicos y ciudadanos, e influir en las
decisiones. Esto es, debern participar de modo institucional. Igualmente, varias nociones del
desarrollo deben ser reconceptualizadas para dotarse de un contenido nacional y para alcanzar
las causas remotas y cercanas de las problemticas sobre las que intervienen. Por ejemplo, la
participacin social debe alcanzar contenidos y mecanismos de uniforme referencia y
aplicacin en todos los confines del Estado y en todos los ciudadanos. La esencia de una
poltica pblica es tener un referente uniforme.
Luego de la terminacin de la guerra fra existen las condiciones internas e internacionales
para legitimar una Poltica de Participacin Social. La Poltica Social debe tener objetivos
econmicos tanto como el modelo econmico debe contener nuevos objetivos sociales. La
estabilidad de la Poltica Social es un componente especialmente importante de la inversin y
de la estabilidad poltica, base del crecimiento econmico sostenido. A su vez, la estabilidad y el
crecimiento econmicos requieren de Polticas Sociales de largo plazo, que no slo reparen los
problemas sociales resultantes o profundizados por la apertura. Estas implicaciones mutuas
permiten una forma de gobernabilidad susceptible de aceptacin.
El papel del Estado en los modelos de transicin en el desarrollo es significativo. Se define, por
un lado, en funcin de las capacidades que pueda exhibir la sociedad civil ciudadana,
empresa privada u organizaciones populares - para lograr, por s misma, metas del desarrollo;
mientras que, por el otro lado, debe asumir las dimensiones de la integracin social a travs de
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la normatividad y del estmulo a la gestin de la sociedad, midindola por los niveles de

eficiencia que consiga.
Los acuerdos de desarrollo que se logren debern tener registro en la memoria del Estado y de
los actores sociales. Cualquier nueva forma que adquiera la modernizacin deber tener como
base a las modernizaciones ya conseguidas. En ello consiste el papel esencial de las memorias
institucionales del Estado y de la sociedad.
El Estado es responsable de plantear nuevos paradigmas de desarrollo social. Debe integrar la
globalizacin en el desarrollo social, evitando que se formen nuevas dualidades. A su vez, debe
buscar formas correlativas de insercin internacional de las diversas maneras del desarrollo
social tradicional.
Los grados de apertura y de desarrollo del mercado interno, de mercantilizacin o de regulacin
de las relaciones sociales y polticas, de redefinicin de los mecanismos y contenidos de la
representacin poltica y de formas administrativas descentralizadas, son aspectos que el
Estado regula y observa, para prevenir sus consecuencias sociales. Estos indicadores
funcionan como alerta de los rumbos que adopta el desarrollo.
Una Poltica de Estado de Participacin Social es una fuente inagotable de certezas, que
desestructuran los conflictos desestabilizadores de la democracia.
DIMENSIONES DE LA POLITICA DE PARTICIPACION SOCIAL
Entre las condicionantes positivas para la participacin social en la actual etapa de Amrica
Latina est la nueva agenda del desarrollo, que se sustenta en el progresivo alejamiento de las
rutinas autoritarias y de las formas antidemocrticas de bsqueda del cambio. El autoritarismo
es un espectro cada vez ms lejano, lo que permite afianzar nuevos elementos de la cultura
poltica, cercanos al funcionamiento institucional e inspirados en la democracia.
La Poltica de Participacin Social debe entrar en la agenda de acuerdos polticos para la
sostenibilidad de la transicin en el desarrollo y la profundizacin de la democracia. As, la
participacin social es concebida como una forma de sustento poltico que reemplaza la presin
y la movilizacin tradicionales.
La reforma institucional del Estado y del sistema poltico son condiciones imprescindibles de
modernizacin. La participacin social debe ser un sustento alternativo para la gestin poltica y
no slo para el quehacer gubernamental. La participacin social es un proceso orientado tanto a
bajar los dficits de ciudadana vigentes en el sistema poltico como a superar las formas
existentes de paternalismo.
Pero, simultneamente, la participacin popular es el correlato del protagonismo empresarial
para la transicin de modelo de desarrollo, en la dimensin de la sociedad civil subalterna y en
la bsqueda de verificacin de la ciudadana. No se puede potenciar solamente a los actores
ms relevantes del mercado; o, en su defecto, slo a beneficiarios de proyectos especficos. La
obligacin que plantea esta Poltica de Participacin Social es abrir un proceso global que
afecte a toda la sociedad.
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En el corto plazo, la participacin social optimiza el gasto social. La ciudadana entendida como
corresponsabilidad pblica es un modo de optimizar el aprovechamiento del gasto fiscal.
Conceptualmente, la participacin social institucionaliza y viabiliza la demanda. Por un lado, la
demanda se enmarca en los lmites discursivos y prcticos del Estado. Por otro lado, la
institucionalizacin permite la interaccin concertada de la sociedad - y no solamente del
Estado para disear soluciones y responsabilidades.
De qu modo la Poltica de Participacin Social consolida a la democracia?
Entre los paradigmas del desarrollo que se han redefinido contemporneamente est la
representacin. Las bases de la democracia representativa son cuestionadas por otras de
inspiracin participativa y deliberativa.
Esto refleja la urgencia de superar la devaluacin de la poltica y establecer la plena legitimidad
de un espacio - lo poltico de constitucin de la ciudadana. A su vez, la necesidad de que la
voluntad poltica se aproxime ms a las necesidades de la poblacin, gestando una conciliacin
entre la democracia poltica - asentada en los ciudadanos como actores polticos - y la
democracia social - con base en los agrupamientos de la diversidad de los actores sociales -.
En la democracia, el consenso es la condicin de la sostenibilidad del desarrollo. La
perdurabilidad del consenso depende de la eficacia para solventar demandas y de la asuncin
de roles por los ciudadanos. Asumir roles implica apropiarse valorativamente de una ubicacin
en el sistema. A su vez, los sujetos desempean sus funciones en una estructura cuyas
relaciones deben abrirse a nuevos comportamientos. Los usuarios de la participacin social
requieren de pruebas de funcionamiento del sistema. La reforma de valores debe lograrse a
travs de una pedagoga colectiva.
Para estabilizar a la participacin social se debe "canalizar" las energas sociales contenidas en
la poblacin. Lo importante es que esa voluntad ciudadana se realice en la participacin social y
no slo por medio de la participacin. Hay que evitar que la participacin social se agote en la
insuficiencia de recursos para cubrir los dficits de servicios o en consultas de criterios.
La "consolidacin" de la participacin social es su reconocimiento como mecanismo de los
sistemas social y poltico. Esto supone, de un lado, asumir la insuficiencia de los mecanismos
de la organizacin de la democracia. De otro lado, al incorporar un mecanismo complementario
al sistema poltico - en el sentido representativo y de decisiones - se le otorga perdurabilidad.
La participacin social es la mejor forma de potenciar el desarrollo social en un contexto de
limitacin de recursos. Se trata de superar una de las debilidades de la "curva de desarrollo
social", que se sostiene slo en el "derrame" producido en situaciones de crecimiento
econmico geomtrico y en la acumulacin de largo plazo.
La participacin social debe "desatar" las limitaciones del desarrollo social, que se encuentra
bloqueado por una estructura de limitaciones, que le impiden despegar. Hay que romper con la
perversa limitacin mutua de las variables que permanecen ancladas en la pobreza.
La "creatividad social" es un activo muy importante del desarrollo, que se potencia con la
participacin. Los resultados producidos por una sociedad que se pone a trabajar de conjunto,
son superiores, en la creacin de beneficios y en la apropiacin de ventajas del desarrollo
social, a la suma de procesos puntuales de superior inversin.
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Aquello supone la superacin de las limitaciones de los "proyectos participativos" de alcance

micro. La sociedad activada es siempre ms que la suma de beneficios de todos los proyectos
individuales. Este es el reto del desarrollo social como superacin de la intervencin puntual. El
proceso de participacin es la puerta de entrada de una nueva "eficacia" de la inversin social.
La pobreza, adems de sus contenidos materiales, se ha constituido en una forma cultural, que
se reproduce como una minusvaloracin en los sujetos sociales y como una devaluacin de la
autoestima de los actores. Desde all, el sentido de las acciones e intervenciones colectivas se
disminuye y los actores, no son sensibles y tampoco intervienen, en los cambios sociales que
demanda la situacin actual; son apticos ante la poltica y la organizacin. La Poltica de
Participacin Social busca devolver a los actores, especialmente subalternos, la capacidad para
influir en la construccin de su propio destino.
ALCANCES
La participacin social es un proceso que, adems de influir en la adopcin de decisiones en
funcin de intereses y necesidades para una distribucin ms equitativa de los recursos
econmicos y de poder, implica un intercambio de "saberes, conocimientos y prcticas que
contribuyen a la conformacin de los actores sociales.
La participacin social contribuye a elevar la calidad de vida de los sujetos que se integran al
proceso, en la medida en que aproxima la identificacin de necesidades y la oferta de
soluciones, tanto a nivel nacional como local. A su vez, la participacin social genera efectos
especficos en la situacin y demandas de sectores, especialmente los vulnerables, quienes
son interpelados por el proceso.
Tambin, la participacin social es un esfuerzo para la renovacin de las elites sociales y
polticas, especialmente a nivel local, por el cual se garantiza una presencia de sectores de la
sociedad tradicionalmente excluidos tanto en el acceso a los recursos y al poder como a la
normatividad.
La participacin social es un proceso que alcanza a la gestin de todos los niveles de la
sociedad. La planificacin participativa y los sistemas de seguimiento para el cumplimiento de
metas, se basan en una forma difana y transparente de determinacin de las atribuciones y
competencias por parte de cada uno de los actores. Se trata de que todos ellos asuman roles
basados en la autorregulacin y en la permanencia de los acuerdos que consigan los
colectivos. La gerencia social democrtica debe garantizar tambin a las formas de control local
de los recursos y de eficiencia al margen de una excesiva centralizacin.
Bajo estos supuestos, cabe responder la siguiente cuestin, qu significaciones se le suele
otorgar a la participacin?
Los paradigmas de la participacin se definen como capacitacin innovativa y prctica basada
en la diversidad de actores y situaciones; transparencia en el manejo de recursos pblicos;
adopcin de decisiones y pluralidad de influencias; equidad para corregir situaciones histricas
de acceso desigual a los recursos; control social por el que los sujetos vigilan el cumplimiento
de objetivos y el ejercicio del gobierno; y, solidaridad para del procesamiento pacfico de las
diferencias.
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Desde la perspectiva institucional, la Poltica de Participacin Social es comprendida por su

dimensin "transversal", que penetra a las reformas poltica, administrativa y territorial. Por ello,
es aconsejado que se la presente y se ejecute, coordinada y paralelamente, con las propuestas
de reforma de otras instancias y funciones del Estado. Al mostrarla aisladamente se la puede
esterilizar por falta de arraigo estructural, contenido material y sustento social.
La Poltica de Participacin Social es parte del sistema poltico, la misma que contribuye a la
configuracin de la demanda en la sociedad, dentro de un "orden" democrtico
consensualmente aceptado. A su vez, esta funcin permite a los actores sociales "observar",
constructiva y crticamente, la canalizacin de sus demandas dentro del sistema institucional.
Como se ha manifestado antes, la participacin social y la participacin poltica se
complementan en funcin de los objetivos del desarrollo. En este sentido, influir en la adopcin
de decisiones desde las identidades sociales es complementario con la "delegacin" poltica y
administrativa, que se concreta en las funciones del Estado. Una y otra - participacin social y
participacin poltica - constituyen los ingredientes contemporneos de la formulacin y
ejecucin de las polticas pblicas.
Desde la perspectiva de la ciudadana, la Poltica de Participacin Social debe fortalecer a la
sociedad civil dentro de una estrategia para lograr nuevos equilibrios con el Estado pero,
fundamentalmente, definir innovativamente las funciones que le corresponden a cada uno. En
este sentido, la participacin social busca una nueva conformacin de los actores - de su
insercin productiva, de sus demandas, de sus representaciones - para convertirse en
renovados interlocutores de la poltica pblica y de la gestin de la sociedad misma.
Esta Poltica de Participacin Social estimula a la intervencin pblica, local y nacional, de los
actores, desde la dimensin de la corresponsabilidad, la equidad y del logro de destrezas para
su reproduccin. Al contribuir a la eficiencia del colectivo social, tambin interviene en aspectos
bsicos de la conformacin ciudadana e individual.
Ciertamente, el proceso de participacin social debe tomar en cuenta a las diferentes
capacidades de los interlocutores para intervenir en el mundo pblico, ligadas stas a su
posicin en el espectro socio - productivo y a situaciones que lo facilitan o dificultan, como el
grado de modernizacin de las localidades y de la diferenciacin social interna. Pese a las
diferentes condiciones para implantar un proceso de participacin, el pas debe estructurarse
como una sola unidad, en la que se implanta gradualmente una poltica nacional que cubre todo
su territorio.
OBJETIVOS
INTRODUCCION
La finalidad global de la participacin social es contribuir a la correccin de seculares
exclusiones sociales; legitimar mecanismos de incidencia en las decisiones pblicas;
profundizar los procesos de ciudadanizacin; respetar la diversidad de opiniones de los actores;
y, garantizar la sostenibilidad de los consensos.
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Con esta Poltica de Participacin Social se persigue institucionalizar la influencia en las

decisiones, lo que significa convertir gradualmente a la participacin en una prctica cotidiana
de gerencia pblica, facilitando la implantacin de mecanismos de informacin, veedura,
propuesta, control, cogestin y seguimiento por parte de la ciudadana y de los agrupamientos
sociales especficos. Los resultados se debern medir en el incremento de la calidad de la
democracia y de la eficiencia de la inversin pblica, entre otras variables.
OBJETIVO NACIONAL
Para la determinacin de los objetivos de la Poltica de Participacin Social asumimos como
objetivo nacional de la transicin en el desarrollo, la insercin concertada en el proceso de
globalizacin y la distribucin equitativa tanto de las oportunidades de insercin externa como
de los beneficios. Esta definicin contempornea de los vnculos internacionales del pas,
deber estar respalda en el diseo y ejecucin de un "buen gobierno" orientado hacia la
conquista de las metas del desarrollo humano, en que las oportunidades de modernizacin
sean aprovechadas, en igualdad de opciones, por el crecimiento econmico, la equidad social y
la justicia poltica. Finalmente, en el horizonte estratgico del modelo de desarrollo se ubica la
sociedad civil y, particularmente, la ciudadana, la que fortalecida debe constituirse en matriz de
las metas de desarrollo y de la racionalidad estratgica del pas.
OBJETIVO GENERAL
La Poltica de Participacin Social persigue que la influencia de las organizaciones sociales y de
la ciudadana en la adopcin de decisiones facilite la formacin de la voluntad y la aceptacin
de la modernizacin, para que la ciudadana ejerza sus derechos y asuma sus deberes, de
modo estable y autnomo. Al asumir la responsabilidad de expresar y canalizar sus demandas,
y el control directo o la observacin de la asignacin de algunos recursos que realizan las
instituciones, se optimizar la inversin pblica, especialmente la inversin social en un
contexto de profundizacin de la democracia. Finalmente, trata de elevar la eficiencia de la
sociedad, la economa, el sistema poltico y el Estado, que garantice el cumplimiento de sus
metas histricas de afianzar las identidades, lograr una adecuada provisin de satisfactores de
las necesidades bsicas, formar un sistema adecuado de representacin y configurar unas
instituciones transparentes y funcionales.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
1.- Disminuir los dficits ciudadanos en la entrega-gestin de servicios y en el ejercicio de
derechos y deberes pblicos, individuales y colectivos.
2.- Corresponsabilizar a los ciudadanos en la gestin pblica como verificacin de sus derechos
y deberes.
3.- Lograr la autorregulacin de los actores en la conformacin y ejecucin de sus demandas.
4.- Sensibilizar al aparato pblico en el diseo de polticas, las que deben incorporar las
necesidades y demandas de la poblacin.
5.-Generar una normatividad que garantice la influencia equitativa de los diferentes sujetos en
las decisiones para afirmar su identidad.
15

6.- Aumentar la eficiencia y la eficacia de la accin estatal respaldada en la capacidad y

creatividad social.
7.- Fortalecer a todos los actores de la sociedad civil desde sus diversos mbitos de identidad y
en pleno respeto de su diversidad.
DEFINICIONES INSTRUMENTALES BASICAS
1.- La concertacin, prctica permanente e institucional del sistema poltico, es un instrumento
decisivo de la Poltica de Participacin Social, en la medida en que construye a los acuerdos
colectivos para procesar conflictos, baja la incertidumbre de la transicin de modelo de
desarrollo y contribuye a la formacin de nuevos sujetos pblicos, que influyan
responsablemente en las decisiones y generen una actitud ciudadana estable de logro de
deberes y derechos. El proceso de concertacin debe institucionalizarse como parte de una
Poltica de Participacin Social, que lo acoge como componente central.
2.- Los mecanismos de "rendicin de cuentas" permiten a la sociedad observar el cumplimiento
de un mandato otorgado, medido a travs de metas especficas y recuperar la delegacin
entregada a las autoridades pblicas, en situaciones determinadas de disconformidad de los
mandantes. La Poltica de Participacin Social prev la conformacin amplia de consensos, que
precede a la formacin de una decisin pblica, los mecanismos de observacin, seguimiento y
ejecucin de acciones pblicas y la revocatoria del mandato ante la imposibilidad del sistema
institucional para corregir la ineficiencia en la ejecucin o la violacin de la norma.
Concertacin y rendicin de cuentas estn presentes transversalmente en los subsistemas que
forman parte de esta Poltica de Participacin Social, luego presentados, y permiten establecer
dimensiones concretas de intervencin en la adopcin de decisiones, la ejecucin de los
servicios y la verificacin de la representacin.
COMPONENTES
1.- Reconocimiento jurdico a la diversidad de los sujetos sociales a travs de sus
organizaciones para constituir los interlocutores del proceso, conformndose de este modo, una
modalidad de ciudadana colectiva que fija la soberana y el mbito de la participacin. Esto
implica, a su modo, la formalizacin de las prcticas de participacin existentes en la sociedad,
en tanto se enmarcan en los parmetros determinados en esta poltica.
2.- Informacin amplia acerca de la adopcin de decisiones en el mbito de la participacin
social, para que se constituya en un bien pblico con iguales oportunidades de acceso,
condicin de posibilidad de logro de los objetivos de la participacin.
3.- Mecanismos especficos para la participacin social y la participacin poltica, de naturalezas
substancialmente diversas en sus funciones y atribuciones. La participacin social se focaliza
en formas de consulta popular, cogestin de recursos, control de mecanismos presupuestarios
y de ejecucin de polticas pblicas y sistemas de seguimiento de acuerdos. La participacin
poltica implica una agenda especfica de cambios.
16

4.- Injerencia de los sujetos de la participacin, en las decisiones de todos los niveles de
gobierno, estructurado ste desde su dimensin territorial. A nivel de las localidades, la
participacin reconforma los principales ingredientes de la vida local interviniendo en la gestin
municipal y parroquial a travs de sus decisiones de planificacin puntual y estratgica,
organizacin territorial, servicios y propiedad comunitaria. A nivel intermedio, se trata de
constituir un "sistema poltico regional", que alimente de legitimidad al proceso de participacin.
Finalmente, a nivel del gobierno central, incidir en la determinacin de la Poltica de
Descentralizacin, indisolublemente ligadas a la Poltica de Participacin Social, que vincula
territorialmente demandas concretas de la poblacin y de la oferta estatal, lo que debe tener
una concrecin administrativa.
5.- Reconformacin de los mecanismos de representacin poltica, de conformidad con los
nuevos roles, funciones y equilibrios de la sociedad civil, sociedad poltica y Estado. La nueva
arquitectura institucional debe producir una reforma poltica orientada hacia la apertura de la
representacin - electoral y partidaria - conducente a la mayor cercana entre representantes y
representados, respeto a la diversidad social y electoral, eficiencia en la delegacin local,
intermedia y nacional, innovacin partidaria, representacin social en la escena poltica, entre
otros aspectos.
MECANISMOS
Se ha previsto la estructuracin de un Sistema Nacional de Participacin Social compuesto de
tres Subsistemas.
SUBSISTEMA DE PARTICIPACION LOCAL
El propsito global es mejorar la calidad de la democracia con la creacin de un Subsistema de
Participacin Local, orientado hacia la conformacin y gestin de la sociedad local;
modernizacin y fortalecimiento municipales; instalacin de las Juntas Parroquiales rurales;
estmulo a la representatividad de las organizaciones sociales; formacin de un sistema de
representacin provincial; desconcentracin del gobierno central; seguimiento de acuerdos
derivados del proceso de concertacin; y, utilizacin adecuada de los mecanismos de rendicin
de cuentas. La intervencin bsica inicial ser reconocer a las organizaciones territoriales
existentes como interlocutores responsables del desarrollo e instancias de control social y de la
gestin de la infraestructura; y, posteriormente, integrar las organizaciones sectoriales funcionales, como ingredientes de nuevas formas institucionales orientadas al estmulo a la
produccin.
La correcta utilizacin de los recursos; la optimizacin del gasto por reasignacin consecuente
de responsabilidades y del financiamiento; y, la redistribucin del ingreso municipal nacional
basado en el dimensionamiento de las disparidades sociales y territoriales son otros elementos
esenciales del Subsistema de Participacin Local. Este Subsistema profundiza la tendencia
para que las instituciones locales asuman porcentajes crecientes del Presupuesto Nacional, en
un contexto de cada vez ms preciso de asignacin de atribuciones y funciones.
Para la implantacin del Subsistema debe sistematizarse las necesidades insatisfechas de las
Parroquias, Municipios y Provincias, los vnculos urbano/rurales y la disponibilidad institucional
17

local. A travs de ello, se persigue acortar las disparidades histricas y futuras entre los
Municipios y dentro de ellos.
Los interlocutores sociales y estatales del Subsistema son las organizaciones sociales
territoriales dotadas de una personera jurdica para el desarrollo local. Esto implica el
reconocimiento de la representacin histrica de las comunidades, con diverso nivel de
representatividad y funciones, tanto como impulsar la formacin de mecanismos de
representacin que no cuentan con ellos. Asimismo, se deber reconocer a una sola
organizacin por cada circunscripcin territorial, las mismas que podrn agrupar
federativamente a fracciones de cada circunscripcin territorial. Se trata de estimular a la
agregacin de la representacin y castigar a la divisin.
Igualmente, se deber redisear el gobierno intermedio a nivel de la Provincia 2. La forma real
que se asuma para el gobierno intermedio/provincial, depender del grado de descentralizacin
posible; la madurez de los actores; la confianza mutua entre el gobierno central y las provincias;
y, los niveles de conciencia territorial del gobierno central, que le permitan pensarse a s mismo
en "clave" regional.
Las funciones del gobierno intermedio debern fijarse en el marco de un nuevo pacto territorial,
en el que predomine la coordinacin y asociacin entre las Municipalidades para generar
economas a proyectos de desarrollo con continuidad territorial. El gobierno intermedio permitir
una relacin equilibrada con el gobierno central, especialmente, dentro de una situacin de
crecimiento biceflico de los asentamientos humanos y la redefinicin prctica de las funciones
municipales, especialmente, ante las diversas situaciones de crecimiento urbano y de relacin
con sus entornos rurales, en las que adems intervienen las nuevas competencias que se
asignaren a las Juntas Parroquiales rurales.
La creacin de un sistema poltico intermedio, adicionalmente debe colaborar con las
provincias, para que logren su propia y eficiente insercin en las oportunidades de la
globalizacin y bajen los niveles de riesgo e incertidumbre con la reconversin productiva, que
necesariamente se opera en la actualidad. La formacin de "pactos provinciales" en torno al
desarrollo local asentados en el gobierno provincial, se debern enmarcar en los parmetros de
desarrollo globales. Sin embargo, la forma concreta, por ejemplo de utilizacin de servicios,
relaciones con los asentamientos humanos, calificacin del trabajo, regulaciones ecolgicas,
lmites urbanos, requieren de acuerdos puntuales. Cada provincia puede aprovechar estas
oportunidades de mercado, dimensionando la apropiacin local de recursos necesarios y su
distribucin para el desarrollo y cambio productivo locales.
El gobierno intermedio deber recoger los avances en materia de participacin social de la
poblacin ya existentes en varias organizaciones no gubernamentales, especialmente, en
integracin de las Municipalidades y Juntas Parroquiales rurales; incorporacin de prcticas de
interaccin entre diversos niveles sociales y territoriales de ingreso; determinacin de
prioridades de intervencin pblica para evitar la aparicin de nuevas dualidades con sectores
"tradicionales" o de baja incorporacin a la globalizacin; capacidad para determinar agendas
de desarrollo local desde las necesidades de la sociedad civil; y, posibilidad de conseguir
"incrementos" en la representacin de los actores.

Este rediseo deber ser consecuencia de cualquiera fuese el resultado de la Consulta Popular sobre el tema de la autonoma
provincial que pudiese realizarse, siempre en concordancia con los principios y objetivos de la descentralizacin.
18

En suma, se trata de asentar a las decisiones que afectan a la "regin"/provincia en los actores
pertinentes, dando forma a la "democracia territorial" con participacin de la poblacin. Se trata
de un proceso de naturaleza "administrativa" que da forma simultnea a un sistema poltico
local, que permite la alimentacin de recursos econmicos y de poder al proceso de
participacin como conjunto.
Los instrumentos del Subsistema son:
Destino especfico de nuevos recursos nacionales v. g. inversiones en infraestructura de salud,
educacin, riego, vialidad, turismo, condiciones industriales, mejoramiento urbano y medio
ambiente, aprovechamiento de recursos naturales y promocin de la pequea empresa.
Propiedad y responsabilidades de las inversiones.
Captacin impositiva y tasas por servicios locales
Automatismo tributario de rentas nacionales.
Participacin en proyectos de desarrollo.
Las reas del Subsistema son:
a)El control de inversin en aquellos sectores en que se efecte la transferencia de
responsabilidad y/o propiedad hacia las Municipalidades y en el manejo de nuevos recursos;
b)El seguimiento del presupuesto Municipal;
c)La planificacin estratgica y la determinacin de prioridades de desarrollo.
Esta ltima rea es una prioridad del Subsistema a travs del diseo de una modalidad
especfica de planificacin local participativa, con la definicin bsica de las organizaciones
sociales, apoyada por un aparato especfico y bajo seguimiento tcnico. Igualmente, es muy
importante determinar la forma institucional que adquirirn las funciones de control antes
mencionadas.
Se debe crear una instancia intermedia entre el Concejo Municipal/Juntas Parroquiales rurales y
las organizaciones territoriales centrada en atribuciones especficas que impidan la interferencia
de funciones y la correcta fiscalizacin de actividades y recursos. Sus funciones son vigilancia
presupuestaria y ejecucin de las transferencias. Los derechos y deberes de esta instancia
intermedia consistirn en:
Demandar y controlar la gestin territorial local en reas determinadas.
Representar al inters comunitario en caso de conflicto en aspectos de desarrollo frente a los
organismos pblicos.
Supervisar a los sistemas de educacin y salud locales o, en su defecto, responsabilizarse de
su gestin.
Transparentar ante la comunidad la informacin de gestin, especialmente, en los recursos.
Establecer criterios de gasto municipal y consultarlos a la poblacin.
Lograr la corresponsabilidad de la poblacin en la gestin de las reas asignadas.
Promover la integracin de la poblacin a los rganos de gestin y representacin.
Incentivar a las tareas colectivas de cooperacin.
Estimular a la autogestin en seguridad ciudadana.
Vigilar la conservacin de bienes en el mbito determinado.
Crear un sistema de control y responsabilidad ante la comunidad.
19

En el plano de la cultura social y poltica, se debe estimular la conciencia tributaria, la

participacin en las organizaciones sociales, el inters en la gestin municipal, una conciencia
social ms equitativa y los acuerdos plurales entorno a la gestin local.
Tambin se debe tender hacia la colaboracin de otros organismos de la sociedad civil - no slo
territoriales y sectoriales - orientndolos hacia la corresponsabilidad en las reas de su
competencia.
La definicin general de la Consulta Popular Local, compuesta por el Plebiscito Local y el
Referndum Local, es la apelacin al mandante primario para emitir una opinin o una decisin,
segn sea el caso, las mismas que tiene vigencia inmediata y obligatoria, como decisin
administrativa o norma. En los dos casos, se produce una "excepcin" por tiempo limitado, por
la que se retira, para los efectos de la consulta, la delegacin a las autoridades. Para su
realizacin se deber acudir a la Tribunal Provincial Electoral.
Se entender como "Referndum Local" al mecanismo para otorgar legitimidad (ratificacin) a
determinada legislacin municipal o parroquial. Requiere de la solicitud de convocatoria de un
porcentaje de pobladores. Su objeto est limitado a la normatividad Municipal y Parroquial,
salvo las de Presupuesto y Tributarias.
Se entender por "Plebiscito Local" a la consulta de opinin de los pobladores, por iniciativa de
un porcentaje de ellos o de la mayora del Concejo Municipal o de la Junta Parroquial rural, para
adoptar una decisin sobre lineamientos generales de ordenamiento territorial, medio ambiente
o proyectos de infraestructura.
SUBSISTEMA DE INTERVENCION PUBLICA DE LAS ORGANIZACIONES DE DESARROLLO
DE LA SOCIEDAD CIVIL
La instalacin estable de la democracia ha contribuido a revalorar la institucionalidad como un
mecanismo necesario y positivo. Las demandas de participacin social y las posibilidades de
concretarlas no pueden quedar sujetas a las condiciones polticas, que se abran o se cierren a
merced de los liderazgos. Al contrario, la participacin social debe estar inscrita en la nueva
estructura del Estado. Para lograrlo, es preciso que todos los actores concuerden en la
necesidad de institucionalizar la participacin social a travs de legislaciones, reformas
administrativas, modificaciones institucionales, propuestas de modernizacin, etc. La
institucionalizacin de la participacin social traer como consecuencia la sustentabilidad de la
poltica social y un avance progresivo de las curvas de desarrollo social, incentivada por el
fortalecimiento de la democracia y la vigencia de derechos y garantas, individuales y colectivos.
La democratizacin del desarrollo permiti constatar que el Estado no era el nico actor, ni
responsable exclusivo. La sociedad civil se ha diversificado notablemente. Emergen nuevos
actores y cambian las agendas pblicas. La existencia de las organizaciones de desarrollo en la
sociedad civil encargadas de la produccin de bienes o la prestacin de servicios sin fines de
lucro o que combinan esta actividad con la reivindicacin, condiciona las acciones e
instrumentos de desarrollo. Ahora, estas organizaciones vinculadas con la expansin de la
democracia, deben proceder dentro de nuevos modelos de relacin con el Estado.
Las organizaciones de desarrollo de la sociedad civil ocupan un amplio rango de actividades y
se introducen en muchos temas, dependiendo de sus antecedentes, auspicios, objetivos y
20

actores involucrados. La diversidad institucional obedece a la pluralidad de segmentos, actores

y actividades que conforman la sociedad civil. Esta relacin marca a las organizaciones, les
confiere especialidad temtica y un "nicho" para su intervencin en el desarrollo social.
La especialidad temtica de las organizaciones de la sociedad civil se relaciona con la aparicin
de situaciones generalmente asociadas con la demanda por nuevos derechos. A su vez, la
especializacin en las organizaciones consolidadas se vincula con un desarrollo institucional
influenciado por temas clsicos del desarrollo social. Las organizaciones de desarrollo exhiben
un conocimiento de la fraccin de la sociedad civil sobre la que actan y una relacin con las
organizaciones de base, beneficiarias de su intervencin. Es evidente que algunas de estas
organizaciones no logran consolidarse y su vida efmera depende del financiamiento que
consigan. Esta dificultad es correlativa a las debilidades de la conformacin de la demanda
social.
La opinin pblica y el Estado deben reconocer al fenmeno no gubernamental y su aporte para
el desarrollo social y de la democracia. Otorgar transparentemente legitimidad al movimiento no
gubernamental permitir contar con un enlace entre las polticas pblicas y los organismos
bsicos de la sociedad civil. Este es un propsito bsico de la Poltica de Participacin Social
que proponemos. Se debe, buscar dilogos y experiencias viables de concertacin acordes con
la creciente importancia que adquieren los sectores no gubernamentales.
El Estado debe rescatar la capacidad organizadora social y de gestin a nivel microsocial de las
organizaciones de desarrollo de la sociedad civil. Esta capacidad no compite con los
organismos naturales de representacin social. Sin embargo, no se trata solamente de destacar
la capacidad instrumental que tiene las organizaciones sino tambin la posibilidad que tienen de
intervenir constructivamente en un proceso de concertacin. Los acuerdos se logran creando
confianzas desde y hacia los principales actores involucrados. Las organizaciones de desarrollo
pueden ser un importante punto de invitacin para una concertacin sectorial.
Las organizaciones de desarrollo ejecutan proyectos y, en general, guardan conciencia
institucional de los resultados de su intervencin. Estas organizaciones, que acompaan los
ciclos del desarrollo econmico y poltico, tienen una experiencia acumulada de intermediacin
con el Estado y la cooperacin internacional, cuyo grado de descentralizacin puede lograr
mejores ndices de eficacia. A su vez, la transnacionalidad creciente de la sociedad civil y de
sus principales actores, debe robustecerse en la perspectiva de la eficiente utilizacin de
oportunidades nacionales e internacionales.
Es imprescindible que se consolide un parmetro objetivo de aproximacin del Estado hacia las
organizaciones de desarrollo, para precautelar oscilaciones polticas basadas en intereses
ocasionales, desarrollar un entorno favorable de opinin que eleve la eficacia de sus
actividades como la alternativa ms apropiada a las demandas del movimiento no
gubernamental.
La Banca Multilateral clasifica a las organizaciones sociales no gubernamentales en
"organizaciones locales", por las que refiere a estructuras formales dirigidas a incrementar la
productividad econmica de los miembros, facilitar el desarrollo local y de la infraestructura
social; y, en "organizaciones intermediarias", las que surgen por dificultades para un tratamiento
directo con las organizaciones locales o como un puente entre el nivel local y nacional.
Las organizaciones de desarrollo son heterogneas y todas ellas tienen historias marcadas
desde su nacimiento y en su evolucin institucional. Lograr que estas organizaciones se
21

involucren protagnicamente en el proceso de participacin social representar un logro

importante ya que su experiencia se pone al servicio de la nacin.
El fortalecimiento de la capacidad institucional y de gestin no gubernamental - la parte ms
dispuesta de los actores de la sociedad civil para el desarrollo social - ser una garanta de
concrecin de Polticas de Estado de Participacin Social y la viabilidad de una gestin
gubernamental eficiente, eficaz y concertada. Se trata de disear una dinmica "consociativa",
en que el Estado y el movimiento no gubernamental converjan en objetivos comunes y de largo
aliento, produciendo contenidos exactos y elaborando procedimientos para hacer operativos a
los consensos globales. Ello dentro de un ambiente y medidas de confianza mutuas.
Disear una dinmica "consociativa", en que el Estado y las organizaciones de la sociedad civil
puedan aspirar a una relacin de socios en el desarrollo, no incluye, de ningn modo, el "retiro"
del Estado de una activa participacin en el desarrollo social, en cuya sustitucin apareceran
estas "organizaciones intermedias o paraestatales".
Esta Poltica de Participacin Social indaga las posibilidades y las alternativas concretas de un
modelo de vinculacin entre gobiernos y organizaciones de desarrollo de la sociedad civil, que
proporcione contenido a la poltica social. Este diseo - que por su naturaleza debe ser
consensual - debe quedar inscrito en la institucionalidad social y estatal.
A partir del diseo del Subsistema de Participacin Local antes presentado, se desprende la
necesidad de vincular activamente en la Poltica de Participacin Social a las organizaciones
territoriales con las nuevas atribuciones de las Municipalidades y de las Juntas Parroquiales
rurales en la planificacin participativa y en la prestacin de servicios sociales como actores e
intermediarios en la ejecucin de la poltica social. Este es el espacio para fortalecer a los otros
actores de la sociedad civil, interlocutores de las Polticas de Estado.
La sociedad civil no se circunscribe ni se reduce a las organizaciones de desarrollo. Son una
parte minoritaria de la sociedad civil pero cualitativamente la ms importante en el desarrollo
social. La ms fehaciente actitud para lograr acercamientos entre los actores consiste en
transparentar todos los actos y actitudes de una clara y explcita reciprocidad entre el Estado y
la sociedad civil. La reciprocidad permitir que estos sectores entren en un proceso de
autorregulacin, el que finalmente es el punto ms alto de la concertacin, base de la Poltica
de Participacin Social.
De modo complementario, debe explicitarse la necesidad de contar con una norma expresa,
respaldada en informacin calificada, sobre las organizaciones de desarrollo de la sociedad
civil, que permita una clasificacin funcional para lograr una articulacin transparente con el
Estado. Asimismo, que estimule niveles superiores de organizacin y oferta de servicios al
movimiento no gubernamental. En todo caso, es necesario dar forma nacional a las normas
ticas de vinculacin de las organizaciones sociales con el Estado y con el financiamiento
nacional e internacional.
La Poltica de Participacin Social debe considerar los mecanismos ms idneos para concretar
las formas de "responsabilidad social" de la empresa privada, tanto como participacin en el
financiamiento de estas organizaciones cuanto como oferta al mercado de satisfactores de
necesidades bsicas.
El fortalecimiento institucional de las organizaciones de desarrollo de la sociedad civil se basa
en su capacitacin en la Gestin de Polticas Pblicas. Desde diversos ngulos se plantea que
22

estas organizaciones participan en la gestacin y ejecucin de polticas pblicas. Es preciso

que este proceso se lleve adelante con la mayor idoneidad tcnica posible. En especial, esta
capacitacin deber referir a las polticas sociales, mbito en que se acumula su mayor
destreza.
SUBSISTEMA DE CONSULTAS Y CONSTRUCCION DE CONSENSOS
La forma concreta de la "inseguridad humana" es la incertidumbre de las identidades sociales o
polticas, en general presente en sociedades que transitan de modelo de desarrollo. La falta de
certezas afecta a la construccin democrtica. La democracia crea certezas en tanto entrega a
los ciudadanos reglas para el funcionamiento poltico. Simultneamente, tambin crea
incertidumbres acerca de los resultados del uso de los mecanismos democrticos. En general,
certezas e incertidumbres se combinan y "resuelven" en un marco de previsibilidad, propio de
una democracia estable que se asienta en procesos de concertacin.
Las incertidumbres estructurales - pobreza, empleo, ingresos, seguridad y movilidad sociales son el marco desde el cual emergen "nuevas" incertidumbres, que ocupan la escena y son
fuente de conflictos. Solamente algunos conflictos articulan las incertidumbres estructurales con
las "nuevas incertidumbres". Los conflictos que pueden desestructurar la democracia
responden a esta especial combinacin. Las incertidumbres estructurales de la modernizacin
expresadas en un sistema institucional sin capacidad de procesamiento y respuesta; o,
planteado de otro modo, la fragilidad e inadecuacin institucionales, convertirn al desfase entre
modernizacin econmica y modernizacin poltica, en un conflicto desestabilizador de la
democracia.
La estabilidad econmica y poltica permite una aproximacin conflictiva, pero canalizable
institucionalmente, a la modernizacin. Un proceso de concertacin debe registrar las
condiciones que imposibilitan el aprovechamiento de la modernizacin. Los elementos que se
combinan tienen diversos rdenes. A saber: determinacin de los consensos de base del
sistema poltico y de los arreglos institucionales frente al mercado y los conflictos; combinacin
entre incertidumbres estructurales y nuevas, entre circunstancias particulares y diseos
institucionales; incidencia de la modernizacin en cuestiones histricas y emergentes; y,
ponderacin de las actitudes y aptitudes de los actores frente a los conflictos.
La democracia debe prever y procesar los conflictos, canalizando su energa hacia la
construccin institucional. La aptitud de los actores para regular las incertidumbres define su
forma para aproximarse a los conflictos. Acuden a "rutinas de comportamiento" frente a
situaciones conflictivas. Incluso se puede plantear que existe una "ritualidad" determinada frente
a los conflictos. Los actores entran a los conflictos cumpliendo un rito que les otorga seguridad.
La ritualidad asegura la reiteracin de metas, objetivos y procedimientos. Se puede observar los
sntomas sociales de iniciacin del rito - conflicto. Estos pueden derivar en el diseo de una ruta
de negociacin del conflicto as como a su previsin.
Por qu los actores no pueden pensarse por fuera de su rutina clsica de los conflictos?
Fundamentalmente por la ausencia de "instrumentos" para hacerlo, lo que remiten a la
insuficiente modernidad y a la falta de coherencia sistmica de las instituciones polticas, por un
lado. Por otro, frente a las transformaciones en las bases sociales de la democracia, la
sociedad y los mismos actores se muestran incapaces para encontrarse en los nuevos roles
ciudadanos y de desarrollo.
23

Todo sistema puede accionar mecanismos con los cuales bajar los niveles de incertidumbre o,
en su defecto, sostener niveles de control de la incertidumbre. En el primer caso, la voluntad
tiene un lmite; mientras que, en el segundo, se parte de la existencia de certezas mnimas que
tienen cohesionada a una sociedad. A este nivel se ubica el propsito de la Poltica de
Participacin Social para disear un Subsistema de Consultas y Construccin de Consensos.
El pas requiere de nuevos consensos para el tratamiento urgente y eficaz de la crisis y,
especialmente, de la pobreza, y acerca de la utilizacin ciudadana de la nueva institucionalidad,
condiciones stas para la sustentabilidad de la transicin. Estos nuevos consensos deben estar
sustentados en otro acuerdo acerca de la necesidad de la participacin de la sociedad civil.
Ahora bien, estos consensos no devienen por el mero hecho del dilogo, ni por un cambio de
actitudes en la relacin entre los actores. Para que se efectivicen esos consensos, fuese
preciso producir sus contenidos exactos, elaborar procedimientos y hacer operativos los
consensos globales.
La operativizacin de los nuevos consensos debe enmarcarse en un proceso ms amplio, de
creacin de un ambiente y medidas de confianza mutuas. La desconfianza que ha definido a los
actores sociales y polticos debe ser superada a travs de medidas precisas y no solamente
con retricas, las que solamente expresan voluntarismo.
La emergencia de nuevos consensos debe estar respaldada en conceptos y en ingeniera
institucional. Las metodologas de concertacin que se generen deben tomar en cuenta,
fundamentalmente, que se trata de nuevos actores frente a diferentes temticas. La clsica
concertacin tripartita - Estado, empresarios y trabajadores - asociada con la produccin
industrial y el Estado de Bienestar, debe ser replanteada a la luz de los nuevos momentos de la
modernizacin de las relaciones Estado - sociedad.
Las instancias, los momentos y las temticas forman el marco para diseo de la concertacin
bajo nuevos parmetros. La pragmtica de la concertacin no puede, en ningn caso, evitar la
planificacin. Los planes que nazcan de procesos de concertacin debern ser innovativos en
todos los niveles - diagnsticos, metas, estrategias, metodologas -, debern des estatizarse
para lograr una lectura ms comprensiva de la sociedad en interaccin con el Estado, debern
des - dogmatizarse para alcanzar una perspectiva equilibrada de los roles y responsabilidades
de cada parte del Estado y de la sociedad civil, y debern generar nuevas convenciones
sociales, polticas, institucionales y administrativas alrededor de metas viables, obligatorias,
mensurables y visibles.
Un proceso de concertacin implica nuevos conocimientos y estrategias de capacitacin en
reas que tradicionalmente se han presentado como espacios obscuros para planificadores y
gestores sociales. Entre el diseo de polticas, planes y programas sociales, por un lado; y, por
el otro, los conductores de ejecuciones de polticas y proyectos gubernamentales y no
gubernamentales, existe un espacio de negociacin social - de proyectos y actitudes, de metas
y acciones - cuyas tcnicas no han sido formalizadas como conocimiento y, consiguientemente,
como posibilidad de rplica y de ahorro de esfuerzos polticos para las partes.
En esta Poltica de Participacin Social se plantea que es posible disear una metodologa para
que sea asumida por el sistema poltico, cuyos elementos centrales son los siguientes:

24

Es un proceso "permanente", que se basa en la "confianza mutua" entre representantes de los

actores (sociales, polticos), para la "administracin democrtica" de sus diferencias. Tiene
objetivos, niveles y actores. Debe sealarse que no todos los temas son concertables.
Busca consensos entre "socios" de un contrato social, cuyos trminos se renegocian desde la
perspectiva de avance del conjunto de la nacin (comunidad de destino), siendo posible la
verificacin de los intereses de las partes y creando certidumbres de futuro para los actores.
Entre sus caractersticas estn procesar diferencias (sociales, polticas, culturales, tnicas),
conformar intereses comunes y determinar mbitos de "ganancia" compartidos, con sentido
estratgico. Se basa en la tolerancia entre las partes (La estabilidad de la democracia depende
de la aceptacin del conflicto por los actores).
Procede con base en la oportunidad y se posiciona ante los conflictos, definidos por su carcter
democrtico o desestabilizador. Busca salidas a la coyuntura a partir de un permanente
ejercicio prospectivo. Sus procedimientos deben ser normados, legtimos y sustentables.
La "concertacin progresiva de los conflictos" est relacionada con la "curva de vida" del
rgimen poltico, la que establece "condiciones de concertacin". A su vez, la "coyuntura
poltica" establece el "clima de negociacin". La "agenda de la concertacin" es necesaria y
debe estar "abierta".
Los momentos de la concertacin son la conformacin de la demanda por los sectores de
inters; la formacin de la decisin; y, la implantacin de una poltica pblica. Cada actor social
tiene distintas formas de presentacin en los escenarios social y poltico en diversos perodos.
El contenido y su forma de reivindicarlo establecen la "disponibilidad de concertacin".
El marco global del proceso de concertacin es la "nacin". Este concepto entrega un sentido
de pertenencia, producto del desarrollo social, que se conforma histricamente y busca
conciencia de s y otorga identidad a sus partes. Las partes se reconocen y practican un deseo
de vida en comn. No se puede demandar a los actores compromisos con la integracin social
y con la administracin estatal si no se les garantiza una construccin de futuro.
El mbito de la nacin es ms amplio que otros y se verifica en todas las partes de la sociedad
sean sectoriales o territoriales. No existe actor que pueda presumir de la responsabilidad de la
nacin. Lo nacional se forma por la convergencia e intereses de muchos actores. El avance de
la nacin es una tarea mucho ms compleja porque es compatibilizacin de lo diverso. As, la
necesidad de concertacin en torno a la nacin es estructural y convoca a un gran acuerdo de
actores clsicos y nuevas identidades.
Los mecanismos que se prevn dentro del Subsistema son:
1.- CONSEJO ECONMICO Y SOCIAL
El Consejo Econmico y Social es sido concebido como un espacio de concertacin, que abre
un sistema de consultas en los niveles nacionales, sectoriales y territoriales, en el que
participan sectores polticos, sociales y econmicos. Tiene funciones consultivas y de asesora
en temas de desarrollo y, especialmente, responde a consultas, emite criterios, adopta
iniciativas legislativas y tiene criterio de planificacin y presupuestario. Se preocupa
especialmente de variables de interrelacin y coordinacin entre las polticas e instituciones
sociales y econmicas.
25

El mecanismo previsto debe inscribirse en una estrategia general y en una metodologa de

concertacin para cumplir a cabalidad con los propsitos de esta Poltica de Participacin
Social. En este sentido, es necesario profundizar en el diseo de sus dimensiones
institucionales, observando especialmente la operatividad que consiga, dotar de toda la
representatividad posible a los actores convocados; evitar la duplicacin de funciones; matizar
el carcter exclusivamente consultivo; y, limitar los temas para su tratamiento.
2.- CONSULTAS Y DILOGOS
Diversos actores argumentan que las caractersticas generales que deberan tener los
mecanismos de consulta y dilogo son el carcter definido, pero al mismo tiempo general, que
deben tener los temas y las instancias; la modalidad funcional y sencilla que permita la
operatividad y el acceso de la poblacin; el carcter local para acercar a las demandas
percibidas por los pobladores y generar mandatos legtimos a las autoridades; el abordaje de
temas legislativos y fiscalizadores; la incorporacin de los actores representativos de las
demandas y las decisiones; y, el sustento en informacin y conocimiento sistemticos.
Los procesos de consulta debern impulsar la emergencia de una cultura democrtica, con
representacin en el intercambio directo de los actores y sin intermediacin partidaria forzosa.
Igualmente se demanda la institucionalizacin de los mecanismos que han logrado
reconocimiento.
3.- MESAS DE CONCERTACIN Y SEGUIMIENTO DE LOS ACUERDOS
La Mesa de Concertacin es un mecanismo de dilogo sistemtico encaminado a la definicin
de las polticas de Estado dirigidas hacia actores y actividades especficas, que pretende
culminar en la formulacin de Acuerdos Sociales para alcanzar el desarrollo humano
sustentable, en el mediano plazo, y detener, en el corto plazo, las variaciones de los ndices del
desarrollo. Las Mesas de Concertacin deben basarse en la definicin de metas obligatorias
alcanzables en plazos perentorios, con resultados diferenciados a los niveles que corresponda,
con base en criterios de corresponsabilidad.
En el caso del desarrollo social, por ejemplo, es posible lograr acuerdos sobre metas en
algunos indicadores tales como pobreza (empleo, ingresos, nutricin, produccin de bienes y
servicios), educacin (analfabetismo, cobertura, retencin y repeticin, calidad, capacitacin
productiva y comercializacin, participacin de la comunidad, ciencia y tecnologa, educacin
no formal), salud (atencin primaria, saneamiento, mortalidad, esperanza de vida, salud sexual
y reproductiva, sistemas de salud), poblacin (paternidad responsable y migraciones), vivienda
e infraestructura (saneamiento, agua potable, electrificacin), infraestructura agrcola (riego,
caminos vecinales, crdito, asistencia tcnica, infraestructura productiva), desarrollo sostenible
(medio ambiente, tierras), fortalecimiento de las instituciones (derechos colectivos, participacin
en las instancias estatales nacionales y locales, potenciacin de las familias, liderazgo,
planificacin participativa, comunicacin, descentralizacin, inversin social), polticas pblicas
(Inflacin, reconversin productiva, deuda, combustibles, reestructuracin estatal, seguridad
social), Relaciones Internacionales (cooperacin, desarrollo de la frontera, representacin
exterior, mercados externos).
EVALUACION
26

Los diseos metodolgicos que requiere el seguimiento de la participacin son mltiples y

novedosos.
Las variables a utilizar en una evaluacin social pueden ser:
a)La eficacia de la inversin social;
b)El mejoramiento de los niveles de eficiencia;
c)El incremento del control social;
d)El fortalecimiento de los actores sociales;
e)Los actores diferenciados por tipo de beneficios;
g)La capacidad de actuar en situaciones dominadas por la heterogeneidad.
Las variables de una evaluacin institucional pueden ser:
a)La definicin estatal de un proceso participativo asumido por el Estado y la sociedad;
b)Detectar con precisin nacional a las dimensiones de la participacin;
c)Investigar a las barreras - histricas y actuales - ms comunes que limitan a la participacin;
d)La determinacin de los ambientes - econmicos, culturales, sociales y polticos - necesarios
para lograr la participacin;
e)Vincular a las iniciativas, recursos y decisiones como los elementos comunes de la
participacin.
Las variables de una evaluacin desde el punto de vista del desarrollo de la democracia pueden
ser:
a)El estado del compromiso de la poblacin con la participacin;
b)El curso que adopte la demanda por la ciudadana;
c)El control - poltico y de desarrollo - de la gestin pblica;
d)Los cambios del sistema de representacin;
e)La institucionalizacin del sistema de gestin de la participacin;
f)El modelo institucional de Municipio;
g)Los contenidos del proceso de descentralizacin;
h)Las elites resultantes del proceso;
27

i)La transformacin de la "politizacin" pre - existente.

Los instrumentos de una evaluacin poltica podran ser la medicin de:
a)Situaciones de participacin que permitan establecer el rango de cumplimiento de los
objetivos perseguidos;
b)Los niveles de participacin en los centros de adopcin local de decisiones previstos por la
legislacin;
c)La apropiacin y uso de los instrumentos de participacin por los beneficiarios;
d)Las modificaciones en el funcionamiento del sistema poltico.
REQUISITOS
Como nota previa, cabe destacar algunas "precauciones" observadas en procesos similares y
expresados como "dilemas" para la Poltica de Participacin Social.
La poblacin asocia las instituciones tradicionales de la organizacin social y poltica con el
deterioro de las condiciones de vida, provocando una falsa disyuntiva. Asimismo, el sistema
poltico ha generado una dicotoma de los actores en funcin de su cercana o lejana del poder,
lo que genera una desconfianza mutua, que trasciende tambin al Estado y la sociedad civil.
La implantacin de una Poltica de Participacin Social requiere de un esfuerzo pblico
sistemtico para garantizar su permanencia ms all de los ritmos y ciclos de cada proceso
participativo, de naturaleza diversa, en funcin de los actores y situaciones comprometidas. La
visin institucional y la visin ciudadana sobre la participacin deben conciliarse para establecer
un pacto de responsabilidades frente al desarrollo. La concertacin social y la concertacin
poltica apuntalan a los objetivos de la participacin, sin confundir la especificidad de cada
proceso.
La participacin social debe generalizarse como un proceso nacional, de necesaria adopcin en
todas las instancias, para elevar el nivel de sus resultados y garantizar su sostenibilidad. As,
las condiciones prcticas urgentes que requiere la Poltica de Participacin Social son lograr la
disponibilidad del sistema poltico y del gobierno, el respaldo de la cooperacin internacional multilateral y bilateral - basada en las nuevas condiciones para la participacin, equilibrio
poltico y estabilidad institucional interna, desarrollo de las Municipalidades y Juntas
Parroquiales rurales, respaldo de la opinin pblica e informacin suficiente y veraz en cada
materia.
Muchos planteamientos equivocados confunden el diseo de los procesos de participacin.
Cabe puntualizarlos, para evitar la reiteracin de equvocos.
Una Poltica de Estado de Participacin Social no es una Poltica Social destinada a la
compensacin por la apertura o el ajuste. Tampoco se trata de crear un "buzn de reclamos", ni
a desplazar o devaluar la delegacin poltica. Como se ha mencionado, la participacin social
trasciende a la mera consulta de opiniones, debiendo construirse los acuerdos con base en
28

metodologas precisas. Parte de ellas consisten en la determinacin de agendas de acuerdos,

en que la concertacin no invade a todas las decisiones pblicas.
A su vez, los actores son los ciudadanos respaldados en sus identidades sociales primarias, por
lo que el proceso repele cualquier forma de neocorporativismo
Tambin cabe sealar que la ejecucin de una Poltica de Participacin Social no requiere un
nivel socio - educativo promedio de la poblacin, sino que se adecua a l. Tampoco tiene como
condicin un grado de desarrollo institucional, sino que trabaja con las Municipalidades y Juntas
Parroquiales, Instancias Intermedias y Gobierno Central realmente existentes, desde
propuestas especficas. La transformacin de la cultura social y poltica son un resultado
esperado y de mediano plazo del proceso de participacin; puede ser una limitante de los
ritmos pero no su condicin previa. Igualmente, los niveles de ingreso de la comunidad
aseguran un tipo de modernizacin, pero en ningn caso el tipo de participacin que se
implemente.
La Poltica de Participacin Social requiere de distintos niveles de reforma del Estado. Los ms
importantes son la reforma territorial, especialmente un grado profundo de descentralizacin; la
reforma financiera, que dote de eficiencia, redistribucin y equidad a los "pactos fiscales"
nacional y locales; la reforma administrativa, que efectivice a la desconcentracin, diseo,
formulacin y ejecucin de la nueva disposicin de los aparatos del Estado; y, la reforma
poltica, que abra a los partidos a la sociedad tanto como dote de eficiencia a las funciones del
Estado.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA NORMATIVIDAD DE PARTICIPACION SOCIAL 3
a.- La legislacin debe expresar las necesidades estatal y social de formalizar a los procesos
pre - existentes e impulsar el desarrollo de procesos inditos. El sentido poltico debe ser que el
Estado tenga un "conocimiento nuevo" de procesos sociales necesarios y de una posible nueva
relacin suya con la sociedad.
El Estado, a travs de la legislacin, "codifica" la participacin en la medida en que se fijan
atribuciones y funciones. La participacin social no puede ser una forma abstracta sino
concreta. De este modo, la legislacin debe responder con justeza a las tareas y necesidades
estatales y sociales de cada momento.
b.- La participacin debe incorporar las "nuevas legitimidades" que corresponden a situaciones
sociales en curso en los mbitos nacional y local. La opinin pblica debe aceptar que deben
modificarse las formas estatales y de representacin. A su vez, la legitimidad de la participacin
social estar vinculada con la eficacia en el cumplimiento de sus objetivos. La reproduccin de
la legitimidad de la participacin - tarea bsica de su sustentabilidad - depender de la idnea
aplicacin de la legislacin. Esto es, de la transparencia de procedimientos, de la voluntad
poltica de la autoridad y de los grupos organizados de la sociedad civil.
c.- La participacin tiene que empezar formalizando la organizacin social existente. Esta
forma de "ciudadana colectiva" despliega derechos que, en contrapartida, demandan una
obligacin estatal para garantizarlos.
3

Estos lineamientos generales tienden a reforzar, ampliar y perfeccionar los consignados en la legislacin actualmente vigente.
29

d.- Igualmente, debe definirse las instancias e instituciones estatales y sociales interlocutoras
de la participacin. Estos son todos los niveles de gobierno, las funciones del Estado y la
sociedad civil.
e.- La redistribucin de decisiones debe tener un "contenido" material. Se debe tender,
inicialmente, a la equitativa distribucin de los recursos estatales y sociales, econmicos y de
poder, para corregir las desigualdades pre - existentes y evitar las futuras.
f.- La participacin social debe plantearse en clave positiva (propositiva, contralora, supervisora)
como el modo de provocar la "colaboracin social". Debe crear "confianzas mutuas" entre el
Estado y la sociedad civil, antes que controles.
g.- La participacin social debe contener a su interior formas representativas que le permitan
combinar decisiones polticas - en su ms amplio sentido - y de desarrollo.
h. Debe contemplarse mecanismos explcitos que permita la expresin y participacin de la
ciudadana no organizada.
A continuacin, se insinan directrices concretas para la creacin de un Sistema Nacional de
Participacin Social, conformado por los Subsistemas de Participacin Local; Intervencin
Pblica de las Organizaciones de Desarrollo de la Sociedad Civil; y Consultas y Construccin
de Consensos. Realizamos algunas precisiones acerca de sus caractersticas:
1.- En el orden global, las definiciones generales debern observar que el Sistema trabaja
solamente con tres tipos de Organizaciones Sociales. A saber, Organizaciones Territoriales,
que representan a la comunidad; Organizaciones Sectoriales, que vinculan a intereses
especficos; y Organizaciones de Desarrollo, que tengan vocacin para intervenir en la
formulacin de Polticas Pblicas. A su vez, debe invocarse a los niveles de esas
organizaciones: local (Municipal y Parroquial), provincial y nacional.
Esta focalizacin de los interlocutores del Sistema Nacional de Participacin Social permite
lograr especialidad y dotar de viabilidad a la propuesta. De esto tambin se deriva que tambin
debern establecer roles y mbitos de las restantes Organizaciones de la Sociedad Civil.
La interlocucin con estos tres tipos de organizaciones se basa en sus modalidades
tradicionales de funcionamiento, a las que se adhieren nuevas atribuciones, que apoyan su
accionar.
2.- Es preciso que cada tipo de organizacin tenga su forma de reconocimiento. Las
Organizaciones Territoriales tendrn un simple registro; las Organizaciones Sectoriales lo
harn por las vas convencionales actuales; y, las Organizaciones de Desarrollo tendrn una
Calificacin en el Gobierno Central que les confiere la personera jurdica -, una Acreditacin
que les permite a las Organizaciones de Desarrollo de Segundo Grado actuar en el nivel
provincial y un Registro a nivel de la Municipalidad para poder relacionarse con la gestin
local.
Debe enfatizarse que es conveniente que slo el Gobierno Central pueda otorgar personera
jurdica a las Organizaciones de Desarrollo, sea cual fuere el grado de descentralizacin, al
margen de disposiciones que se incorporan al proyecto para desburocratizar y desconcentrar
los procedimientos.
30

A su vez, se ha apelado al simple registro de las Organizaciones Territoriales para impedir

cualquier forma de clientelismo y manipulacin, que contravenga las formas de representacin
con que la comunidad se ha dotado actualmente.
Es tambin el caso de las Organizaciones Sectoriales que ya tienen una forma de
reconocimiento jurdico y relacin con el Estado.
3.- En el caso de las Organizaciones Territoriales, cuyo referente no es sectorial ni funcional, es
conveniente sealar que por su naturaleza territorial, debe buscarse una representacin nica
pero tolerante de la diversidad. Esto implica que debe apoyarse a la agregacin voluntaria de la
representacin y castigarse a la divisin con la inhabilitacin para acceder a los beneficios y
atribuciones previstos en el proyecto. Las diferentes Juntas Parroquiales rurales y los
Municipios debern buscar una modalidad ms eficiente para federar a las organizaciones
territoriales existentes.
4.- La enumeracin de distintos tipos de organizaciones as como su definicin general debe
tener como propsito explicitar, de modo no excluyente, cuales son las organizaciones
invocadas. Obviamente, debe existir la plena capacidad de buscar una integracin ms
completa de las organizaciones, dentro de determinados requisitos, e incorporar a las
organizaciones que se creen en el futuro.
5.- Es preferible vincular puntualmente a la participacin social con la descentralizacin. No
obstante a que el nfasis recaiga sobre el Subsistema de Participacin Local deben formularse
algunas normas generales, especialmente, ponderaciones en busca de la equidad y
transferencias responsables de recursos con responsabilidades.
6.- A su vez, por medio de varias normas, se trata de incrementar o conseguir eficiencia fiscal
local, pues esta forma permitir reproducir el esquema de participacin. Dicho de otra manera,
si no se consigue sustentabilidad financiera, el proceso de participacin social que se abre,
puede fracasar. No se trata de incrementar el volumen absoluto de gasto estatal y, antes bien,
se persigue una mejor distribucin territorial y una ms eficiente asignacin.
7.- Tambin es conveniente transferir la propiedad de la infraestructura de educacin y salud
hacia las Municipalidades. El propsito es, por un lado, crear un sentido de apropiacin por la
ciudadana, que redunde en su cuidado; y, por otro, confiere contenido material a la
intervencin de las Organizaciones Territoriales en la gestin local.
8.- El cumplimiento de la obligacin de incremento de la capacidad fiscal de las Municipalidades
debe ser estimulado con aceleracin de las transferencias. A su vez, los Municipios podrn
participar de los beneficios de los proyectos de desarrollo que se emprendan en sus territorios.
9.- Hay que sealar que no es preciso optar por un solo tipo de descentralizacin, que en varias
situaciones pone nfasis en la relacin con las Organizaciones Territoriales. Puede ser el caso
de normas sobre descentralizacin sectorial.
10.- Los principios que inspiran al Sistema Nacional de Participacin Social, bsicamente,
deben recoger la pluralidad de situaciones del pas, posibilitando que, pese a que se trata de un
proceso que se instala en todo el territorio nacional, puedan registrarse ritmos diferentes a
partir de un mnimo.
31

As es como debe entenderse a la gradualidad, por la que se podr expandir hacia nuevas
responsabilidades locales, bajo el supuesto del logro de mayor solidez institucional por parte de
la comunidad.
La progresividad refiere al incremento concertado de la entrega de atribuciones a partir de un
mnimo y dentro de etapas claramente definidas.
La opcionalidad, concretizada a travs de formas contractuales, responde a la mayor destreza
organizativa de la comunidad para asumir recursos y funciones.
La subsidiaridad permite a las Organizaciones Sociales, basadas en su eficiencia y
competitividad, asumir nuevas transferencias.
11.- Como parte de un proceso sano, no es necesario tocar el ordenamiento territorial actual,
pese a que sea cuestionado. Cuando el proceso se inicia modificando los lmites internos de un
Estado, generalmente se detiene. Probablemente, sin embargo, es necesario abrir la
posibilidad de crear circunscripciones especiales, que puedan enfrentar casos determinados.
12.- Es importante instalar, como pilares de su concepcin, a las Organizaciones Territoriales y
a las Veeduras Ciudadanas.
12.1.- Debe ponerse especial atencin a las funciones de las Organizaciones Territoriales ya
que constituyen el corazn de buena parte de la propuesta. Frente a los reparos clsicos de
incapacidad o falta de preparacin, debe confiarse en el pueblo, lo que supera a las
convencionalidades. La experiencia de muchos procesos de participacin es que una
comunidad organizada es cualitativamente superior a la gestin de antiguas y complejas
instituciones, viciadas por el devenir de la intervencin social sin innovaciones.
Las funciones de las Organizaciones Territoriales hacen relacin al control de la gestin
municipal y a la colaboracin en la ejecucin de obras de desarrollo; la representacin de los
intereses de la comunidad; la supervisin o ejecucin de servicios sociales; la informacin del
manejo de recursos; la formulacin de los instrumentos de planificacin local, especialmente,
criterios presupuestarios; el aporte en moneda o especie; la integracin comunitaria; y, en
general, la autogestin.
Se trata de Organizaciones Territoriales que debern asumir, a plenitud, la corresponsabilidad
ciudadana en la gestin local.
12.2.- La Veedura Ciudadana es una institucin, emanada de la ciudadana, que hace de
vehculo
o
puente
entre
las
Organizaciones
Territoriales
y
las
Juntas
Parroquiales/Municipalidad. Es la instancia final del control basada en las Organizaciones
Territoriales. Tiene funciones precisas y, sobre todo, cristaliza el poder en torno a las Juntas
Parroquiales/Municipio.
Su funcin general es la rendicin de cuentas a travs del control de la inversin y el
seguimiento del presupuesto municipal y la planificacin.
13.- Los Planes Municipales de Desarrollo y Planes Participativos Territoriales son dos
instrumentos de la planificacin local que se pueden prever. A travs de sus componentes la
comunidad cristaliza soluciones a sus demandas y las Organizaciones de Desarrollo asesoran o
intermedian a las Organizaciones Territoriales, cuando sea el caso.
32

14.- Es preciso concebir normas sobre liderazgo de gnero paritario, que en ningn caso
pueden ser demaggicas. Es muy comn que por las migraciones internas e internacionales
existan comunidades de extraccin bsicamente femenina. Adems, es obvia la intencin de
discriminacin positiva.
15.- Un tema global muy importante es la Consulta Popular Local compuesta del Referndum
Local y el Plebiscito Local.
Para hacer viable y pertinente a la Consulta Popular es necesario referirla exclusivamente al
nivel local. Asimismo, es importante cobijarla bajo el derecho de peticin y en la naturaleza
soberana del pueblo como mandante primario y como origen de la delegacin.
Los procedimientos establecidos para la Consulta Popular Local tienen varios contenidos
especficos, que supusieron opciones:

Se trata de una situacin de excepcin fundamentalmente para la autoridad que no

debe intervenir.
Se prohbe la publicidad
Se faculta la informacin originada en la autoridad electoral.
Se supone el agotamiento del trmite institucional como requisito.
El voto es optativo
Requiere de grupos mnimos de electores.
Intervienen los organismos electorales
Los resultados son obligatorios
Tiene una periodicidad.

Se entiende por Referndum Local a la aceptacin, expresada electoralmente, de Ordenanzas

Municipales, excluyendo la de Presupuesto o Materias Tributarias. En tanto, el Plebiscito Local
refiere a criterios generales de ordenamiento territorial, medio ambiente o infraestructura.
16.- En el diseo de la Iniciativa Legislativa Local es preciso llegar a un nivel casi reglamentario
para evitar que se convierta en una declaracin sin aplicabilidad.
17.- En el tema de las Organizaciones de Desarrollo debe evitarse la discusin acerca de sus
denominaciones y caractersticas.
18.- Es factible crear una Oficina de las Organizaciones de Desarrollo de la Sociedad Civil, que
responda a las demandas que se realizan desde varias instancias de la sociedad civil. En
general, se le pueden asignar funciones de estmulo y control, dentro de un contexto de
liberalizacin controlada, teniendo en cuenta que debe definirse aun ms la relacin de esas
Organizaciones con el Estado. Fundamentalmente, puede controlar que se cumplan los
requisitos de Calificacin de las Organizaciones de Desarrollo, estimular el contacto externo,
proporciona apoyo logstico, establecer canales de comunicacin, fomentar el fortalecimiento
institucional y colaborar con la capacitacin.
En suma, el mayor estmulo a las Organizaciones de Desarrollo debe ser su colaboracin con la
formulacin, ejecucin y evaluacin de Polticas Pblicas.
33

19.- Las funciones de las Organizaciones de Desarrollo deben estar relacionadas con cada
nivel de gobierno.
19.1.- En relacin con las Juntas Parroquiales/Municipio deben colaborar en la planificacin
local y en el seguimiento de demandas de las Organizaciones Territoriales. Desde el mbito de
las Juntas Parroquiales/Municipalidad, pueden ser contratadas para aspectos de la gestin
institucional. Como puede colegirse, ayudan a la codificacin tanto de las demandas populares
cuanto de la respuesta pblica.
19.2.- En relacin con el Gobierno Central colaboran con los procesos de concertacin y
negociacin.
20.- Junto con el estmulo al funcionamiento de las Organizaciones de Desarrollo, deben
establecerse controles necesarios para evitar las distorsiones tpicas de estos mercados,
como por ejemplo, en la contratacin con el Estado.
21.- Respecto del Subsistema de Consultas y Construccin de Consensos se trata de buscar, a
travs de las Mesas de Concertacin, metodologas de bsqueda de acuerdos menos sujetas a
las tradicionales relaciones con grupos de presin y corporaciones. En suma, se busca
concertaciones ms modernas.
La enumeracin exhaustiva de temas que se hace en el proyecto pretende consagrarlos y que
abonen a la efectiva concrecin de las Mesas.
22.- El tema del seguimiento y evaluacin del proceso de participacin, que puede aparecer
como tecnocrtico, debe formar parte de las normas contempladas por el proyecto, aunque esa
no fuese la costumbre. Busca el cumplimiento de la accin.
23.- El Fondo de Participacin social permite disponer de los recursos de apoyo a actividades
que difcilmente logran financiamiento.

34

SEGUNDA PARTE
ESTIMULOS AL CONTROL SOCIAL DE LA GESTION PUBLICA4

Esta parte es un resumen del Informe de la Consultora POLTICAS PUBLICAS DE ESTIMULO AL CONTROL
SOCIAL DE LA GESTION PUBLICA: DIMENSIONES CONCEPTUALES realizado para el PROGRAMA DE
FORTALECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL, INTEC BID, SANTO DOMINGO,
REPUBLICA DOMINICANA, presentado en marzo/2000
35

36

ANTECEDENTES
1.- Objetivo global. Determinar orientaciones generales de las polticas pblicas de estmulo a
las organizaciones de la sociedad civil para desarrollar sus destrezas de contralora social. El
concepto bsico es la participacin social, que ampara conceptualmente a la nocin de control
ciudadano. Las propuestas de desarrollo institucional para la contralora de la gestin pblica se
inscriben en los temas de administracin pblica, la reforma institucional, la descentralizacin y
la representacin poltica.
2.- Relaciones de las organizaciones de la sociedad civil con el Estado. Deben referir a, por un
lado, el ejercicio de la contralora de polticas pblicas desde los mecanismos de participacin;
y, por otro lado, a la normatizacin de las relaciones entre el Estado y las organizaciones de la
sociedad civil. La contralora social slo podr legitimarse en la transparencia de los vnculos
con el Estado. Entre otras modalidades, caben modificaciones al sistema de contratacin
pblica para viabilizar la corresponsabilidad de las organizaciones sociales y la intermediacin
de las organizaciones de desarrollo y la introduccin de un sistema de contralora social
vinculado a la evaluacin de la gestin, administracin y financiamiento de los diversos niveles
de gobierno, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la defensora del pueblo, las
instancias colectivas de decisin, la planificacin participativa -.
3.- Contexto. Es importante diagnosticar a las variables contextuales econmicas, sociales,
polticas e institucionales que viabilizan a los procesos de participacin y a sus componentes
de contralora social. Las aptitudes de la sociedad civil para desatar procesos de participacin
y asumir roles de contralora, deben ser tratadas desde la perspectiva de la creacin de los
ambientes y condiciones necesarios para lograrlo. Solamente cuando se produce la
apertura interna del Estado es posible ejercitar la influencia en sus procesos decisionales y
ejercer atribuciones de control de las polticas pblicas. A su vez, solamente desde una actitud
estatal de apertura puede tomar conciencia de otras dimensiones del control social, que no se
reduzcan a las formas convencionales de auditora.
4.- Indicadores. Cuales son los indicadores que permiten evaluar a los procesos de
participacin en tanto modalidades de ingerencia en diversos niveles de la vida pblica de una
nacin? Un modelo de (re)articulacin del Estado con la sociedad civil difcilmente tendr
impactos inmediatos en temas tales como disminucin de los niveles de pobreza, aunque
pueda tenerlos en el mejoramiento de la calidad y eficiencia del gasto social y, por esa va, de
los servicios. Tambin es el caso de los impactos sobre la cultura poltica e institucional.
EL ESTADO DEL DEBATE
RESPONSABILIDAD
1.- Rendicin de cuentas. Implica la formacin de un sistema institucional de control social. Al
introducir en el sistema poltico el criterio de responsabilidad, complementando y modificando a
los criterios de fiscalizacin poltica, la democracia adquiere mayor profundidad. La supervisin
social de la gestin pblica tambin requiere de altos grados de legitimidad, la que consigue al
amparo de la legitimidad que el proceso de participacin haya recabado en el respectivo pas.
La participacin debe adquirir legitimidad por su eficiencia en el proceso del que se encarga y
eficacia en el cumplimiento de sus objetivos, para lo cual debe contar con los recursos y
mecanismos suficientes.
37

La participacin implica, por un lado, ampliar su campo de legitimidad dentro del respectivo
subsistema poltico, pues necesariamente no va acompaada de nuevos recursos sino
solamente de una oferta de eficiencia de gasto; por ello requiere de una redistribucin que tiene
matriz local / regional. Por otro lado, la participacin sin recursos no tiene un contenido material
que la haga asible por la poblacin, aunque obviamente una vez que los recursos estn a
disposicin de la ciudadana, la participacin crece en sus contenidos simblicos.
2.- Empoderamiento. La capacidad de influir en un proceso decisional rebasa a la mera
responsabilidad. Tambin remite a la actitud de que se dotan los actores para ejecutar
acciones, respaldados en procesos o en normas. Ciertamente, los actos de control social de la
gestin pblica requieren de esta dotacin de poder, que permite a los organismos de la
sociedad civil enfrentar, desde posiciones de poder similares con equidad de mandatos, a los
actores de la gestin pblica. El poder de los actores no tiene una misma unidad de medida en
sus orgenes, pero s un mismo resultado en el acto de supervisin y sus impactos.
3.- Ambitos del control social. El control social sobre la gestin pblica no solamente debe
responsabilizar a los actores pblicos ante la observacin y sancin de la sociedad, sino que
debe impulsar a que los mismos mecanismos de rendicin de cuentas se ejerzan dentro de los
aparatos pblicos, bajo sus reglamentaciones. Tal es el caso del cumplimiento de normas de
auditora interna (financiera, administrativa, gestin). En ningn caso debe reemplazar a esas
formas de rendicin de cuentas sino que, al contrario, debe prestarles legitimidad, aunque
aparezcan como mecanismos menores. Mejores mecanismos de rendicin interna de cuentas
en los aparatos pblicos redundarn, indudablemente, en el incremento de la democracia en la
gestin pblica, tambin objetivo del control social. Las organizaciones de la sociedad civil
tambin deben someterse a formas de control social bsicamente porque intervienen en el
mbito pblico tanto como deben someterse a los principios de democracia interna evitando
cualquier forma de dualidad.
Participacin
4.- Viabilidad. Se argumenta que la participacin slo alcanza viabilidad en las localidades y,
consiguientemente, est ligada al territorio. Es evidente la dificultad que existe para
perfeccionar los mecanismos clsicos tanto polticos como de representacin sectorial y
funcional. Tambin es claro que en los organismos territoriales se logra una conformacin ms
amplia y diferente de los colectivos, que no estn atravesados por las diferencias clasistas o de
otro gnero. Sin embargo, recluir a la participacin social en el mbito territorial local,
significa ceder la agenda nacional a otras formas de gestin social que no tienen origen en la
representacin. Por ello, el reto central es combinar la presencia de los diferentes tipos de
organizaciones de la sociedad civil con los niveles de gobierno. De este modo, se puede
buscar una conciliacin entre las funciones de las instancias del Estado con las caractersticas
territoriales, funcionales y sectoriales de las organizaciones, admitiendo, las limitaciones que
presenta en cada caso. No se trata de renunciar a formas de participacin, sino reconociendo
sus limitaciones, perfeccionarlas adecundolas a cada situacin especfica.
5.- Niveles de gobierno. Los mecanismos de participacin social suelen asociarse a los
servicios pblicos, a la consulta popular y a la garanta de derechos clsicos y emergentes. Son
aplicados a las diferentes instancias de gobierno, especialmente en los ltimos aos, a la
gestin municipal. El tema es el carcter obligatorio o facultativo para aplicar los resultados de
la influencia ejercida. El carcter vinculante est relacionado con ajustes entre el Sistema de
participacin social y el sistema poltico. Se trata de acuerdos de complementariedad o
correccin de la representacin, en que cada pas debe encontrar la ecuacin correspondiente.
38

Cada agenda de concertacin o de apertura a la influencia social tiene temas que pueden ser
tratados y otros que son de exclusividad de la administracin pblica.
6.- Participacin social y participacin poltica. La participacin social tiene la funcin de
complementar a la representacin ya estatuida por la participacin poltica con el acceso de las
identidades sociales primarias al escenario pblico, configurando institucionalmente su
influencia en las decisiones. Esta influencia puede ser directa en las decisiones administrativas
de cualquier nivel o puede ser de control. Mientras la primera modalidad estuvo ms bien
asociada con cierto predominio del corporativismo en la poltica; la segunda est vinculada con
las formas ms modernas de conformar ciudadanas sociales o de ejercicio de derechos
sociales.
7.- Participacin administrativa. Ciertamente, en algunos pases sobrevive la idea de
participacin social exclusivamente como influencia administrativa. As, se identifica a los
puestos de direccin de la administracin pblica que puedan ser directamente nominados en
representacin de grupos sociales interesados. Esta puede ser una grave limitacin. En el
fondo discurre una crtica a la representacin poltica por ineficiente para la representacin de
intereses sectoriales o funcionales o una sobrevaloracin de las burocracias en las
decisiones, siendo slo ste el espacio en que se concretara una participacin eficiente.
8.- Corporativismo. La participacin social definida dentro de un esquema corporativo arrastra
problemas clsicos de la democracia. Esto es, que la inclusin de los grupos organizados
adems de implicar una concepcin elitista de la sociedad opone a sectores adelantados y
sectores atrasados de la sociedad. Esta oposicin es excluyente y profundiza las asimetras de
poder. Igualmente, elimina el carcter colectivo de la construccin de las decisiones en la
democracia y transforma a la participacin slo en expresin de intereses, al margen del grado
de legitimidad de que estn dotados. Al contrario, la participacin social est asociada con la
bsqueda de la igualdad en el acceso al mundo pblico, que no pudo ser cubierta con el acceso
al voto. La participacin puede ser una forma de correccin de la inequidad y de recreacin de
un acceso a las oportunidades, reconociendo y asumiendo las diferencias socio econmicas
sobre las que operan las identidades sociales.
9.- Participacin y servicios. La participacin en torno a los servicios pblicos no deja de ser
polmica. Por un lado, se argumenta que la cogestin hace perder autonoma al movimiento
popular, el que no debera sustituir al Estado. Por otro lado, se plantea que puede romper
lmites al sobrecargar a la poblacin con responsabilidades que, finalmente, no puede cumplir.
Desde los dos ngulos es posible rescatar que la participacin invita a la comunidad a adoptar
una posicin de iniciativa, que la potencia en los mbitos de supervisin y administracin de
servicios. Obviamente, esto slo es posible desde esquemas de gestin descentralizados,
desplazndose el eje del debate hacia las modalidades de descentralizacin.
10.- Inversin y productividad. Se ha comprobado que la participacin social incrementa la
eficiencia de la inversin, sea por las capacidades de supervisin de la comunidad, sea por su
contribucin para potenciarla. A nivel local, adems, la participacin contribuye a elevar la
productividad media de la produccin. A nivel general, las polticas pblicas pueden ejecutarse
con mayores ndices de aprovechamiento y calidad. Para que esto ocurra debe encontrarse el
lmite justo entre la descentralizacin de, por ejemplo, un servicio, y las funciones de la poltica
estatal. Esto implica clarificar los roles de supervisin de cada nivel de gobierno (si los tiene), la
produccin de informacin para la evaluacin de los cumplimientos y avances del servicio, la
responsabilidad del financiamiento y las transferencias concretas a que hubiere lugar y las
obligaciones de la comunidad inmediatamente concernida.
39

LA SITUACION ACTUAL Y LA PARTICIPACION

1.- Legitimidad de la participacin. En la regin circula un consenso acerca de la necesidad de
tratamiento urgente y eficaz de la pobreza, como condicin para dotar de sustentabilidad a la
transicin en el desarrollo. Este consenso para dotar a los Estados de una poltica social est
acompaado de otro acuerdo acerca de la necesidad de la participacin de la sociedad civil,
tambin como garanta de eficacia y de sustentabilidad de la poltica social. Las nuevas
condiciones polticas del mundo han abierto estas posibilidades, las que deben tener diseos y
trminos nacionales y regionales.
2.- Operatividad de los consensos globales. Esta tarea debe enmarcarse en un proceso ms
amplio de creacin de un ambiente y medidas de confianza mutuas basadas en la transparencia
de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Para hacer operativo el nuevo consenso
sobre una poltica social participativa y concertada, es imprescindible la autorregulacin de
Estado y sociedad civil, cimentada en la reciprocidad como soporte de la confianza mutua.
3.- Concertacin. Acerca de las destrezas que deben aprender los actores para instrumentar una
poltica de participacin social est la concertacin. No basta con iniciar dilogos sino que es
imprescindible aprender a producir consensos.Cmo hacer concertacin bajo nuevos
parmetros?. Los planes que nazcan de procesos de concertacin debern ser innovativos en
todos los niveles - diagnsticos, metas, estrategias, metodologas -, debern des-estatizarse para
lograr una lectura ms comprensiva de la sociedad en interaccin con el Estado, debern desdogmatizarse para alcanzar una perspectiva equilibrada de los roles y responsabilidades de cada
parte del Estado y de la sociedad civil, y debern generar nuevas convenciones sociales,
polticas, institucionales y burocrticas alrededor de metas consensuadas, viables, obligatorias,
mensurables y visibles.
EL ESTADO Y EL SENTIDO PUBLICO
RECONFORMACIN Y REFUNCIONALIZACION DEL ESTADO
1.- La nacin. La desaparicin de la nacin en la globalizacin es una reduccin simplista, que
se allana a una modernizacin instaurada contra las identidades primarias. Al contrario, el
mbito de la construccin nacional se mantiene pero, obviamente, se modifican algunos de sus
parmetros. La internacionalizacin racional y proyectada de la sociedad civil - y no solamente
la apertura del mercado - es la garanta para lograr un diseo nacional, adems, principal
complemento de la reforma del Estado.
En el horizonte del actual debate estn los actores en bsqueda del Estado socialmente
necesario, que se articule con el mercado y defina los trminos de la soberana en la
globalizacin. El Estado no puede dejar de ser el articulador de las distintas vertientes, que
juntas hacen un proyecto nacional. No obstante, debe expresar a los actores nacionales, antes
que, como en el pasado, constituirlos. En este sentido ms que intervencin estatal de viejo
cuo se trata del logro de la representacin; y, antes que de representacin poltica
convencional, se trata de viabilizar una participacin que persiga la coordinacin consensuada
de polticas.
Los contenidos de un proyecto nacional podran girar en torno a la voluntad de la sociedad para
fijar el carcter del modelo de apertura (soberana y negociacin internacional), desarrollo para
superar la pobreza (compromiso de erradicacin de la extrema pobreza, servicios sociales,
40

participacin, descentralizacin), Estado plural y transparente libre de corrupcin

(modernizacin del sistema poltico, respeto a la diversidad, inclusin de todas las minoras y
grupos vulnerables) y una poltica econmica de estabilidad y crecimiento. Esta agenda est
presente en la actualidad dominicana.
2.- Modernizacin. Los planos en que la modernizacin de la regin opera son el proyecto
econmico de apertura, el nuevo diseo del Estado y la reforma institucional, los que se
articulan por propuestas convencionales slo en torno al redimensionamiento del Estado antes
que al replanteamiento de sus funciones. Pero, lo paradojal, es que el Estado sigue siendo el
eje de su modernizacin y de la modernizacin posible de la sociedad.
La modernizacin no es privilegio de ningn actor o proceso tal como se pretendi antes.
Tampoco tiene un solo parmetro ni se puede confundirla con la privatizacin. La debilidad
mayor de la sociedad civil es que en nuestros pases no se presentan proyectos
modernizadores originados en sus sociedades. Ni siquiera lineamientos de consenso para la
transicin, los que deberan fijar lmites entre el mercado y el Estado.
En el pasado empresarios y trabajadores se gestaron como sujetos sociales bajo el alero de
polticas pblicas. Entonces como en la actualidad, ningn actor reconoce autocriticamente que
se someti a la economa y, especficamente, a la particular racionalidad del mercado, a una
muy fuerte manipulacin por parte de las polticas estatales. Estas no alcanzaron a regular las
distorsiones del mercado y se enfrentaron, sin xito, contra sus tendencias principales.
Los nuevos lmites entre el Estado y la sociedad, tanto como entre el Estado y el mercado
deben ser fijados por un nuevo acuerdo social y poltico, que responda a un consenso
elaborado en el marco de la soberana popular. En la siguiente parte de este trabajo se
desarrolla una aproximacin a los nuevos sentidos de lo pblico, vinculados al control social
de la gestin.
La solucin a las diversas problemticas de la pobreza depende de esa adecuada relacin y,
tambin, de la asuncin de responsabilidades por el mercado. Todos los actores deben conocer
a fondo los mecanismos del mercado, para poder conducirlo. Hay que guiar al mercado en los
lmites de su racionalidad y en funcin de los objetivos nacionales. La participacin, tanto como
la descentralizacin, por si mismos no provocan soluciones al tema de la pobreza, pero
plantean nuevas articulaciones entre lo publico y lo privado; el Estado y el mercado; y, el Estado
y la sociedad, las que pueden orientarse hacia la bsqueda de la equidad. Desde este
planteamiento conceptual se formul el Sistema nacional de participacin para Repblica
Dominicana.
Establecer parmetros al mercado tambin implica hacerlo respecto del Estado. Al haber
concebido antes al Estado como el depositario nico y necesario del bien comn, de la
posibilidad democrtica, del destino de la poltica y de la factibilidad de cambio, se debilit a la
gestin de la sociedad en la solucin de sus problemas y en la conduccin del proceso. La
defensa a ultranza del Estado debe ser desterrada. Si unos aspiran a reducir al Estado a su
lmite mnimo por principio, otros aspiran a expandir al Estado a su lmite mximo por principio.
Al contrario, la sociedad debe dotarse de consensos frescos acerca del tamao de Estado
necesario y de las nuevas funciones en un marco de cogestin. Este debe ser el criterio de
largo plazo de reforma y modernizacin del Estado dominicano en el largo plazo.
3.- El ajuste. El ajuste que recre el orden econmico ha derivado en la ms intensa
concentracin del ingreso vivida por la regin. A ello se agrega la ausencia estatal en el campo
41

social y la ineficacia para lograr una reconversin productiva. Tampoco el mercado ha

respondido ante el incremento en la demanda de satisfactores.
En la nueva situacin, la poltica social no puede quedar reducida a la mera responsabilidad
estatal. La empresa privada y el mercado deben adoptar roles que los legitimen. Se debe
determinar - tcnica y polticamente - la divisin entre lo privado y lo pblico, que incluya una
aproximacin al mercado como proveedor eficiente de especficos servicios, con transparencia
y sin distorsiones. Tambin, hay que desarrollar la participacin de los sectores vulnerables en
el mercado, evitando la extrema desventaja actual para el aprovechamiento de oportunidades.
Este es el tema central de las sugerencias de desarrollo del capital social y del tercer sector en
Repblica Dominicana.
El Estado no debe quedar reducido a corrector de las distorsiones de la pobreza creadas por
el mercado y por l mismo, siendo que el resto de las relaciones sociales queden en manos del
mercado. En sentido contrario, la sociedad civil debe diferenciarse del exclusivo inters privado
por sus objetivos de trabajo en el plano del inters pblico. Ms aun cuando en situaciones
como la dominicana asistimos a una notable presencia numrica de organizaciones de la
sociedad civil.
A su vez, el Estado es gasto social tanto como debe ser representacin de los actores, quienes
deberan sentirse incorporados. A su vez, los actores deben darse el Estado que definan,
requieran y necesiten. Estado y sociedad deben conocerse mutuamente para evitar una sobre
acumulacin de expectativas e ineficacia de la intervencin de cada uno. Este sentido de la
corresponsabilidad pblica debe permear, bajo frmulas y diseos especficos, a todos los
niveles de gobierno.
El objetivo debe ser conseguir un Estado transformado que permita a la poltica social actuar
como legitimadora de la gestin pblica y de la corresponsabilidad social. Parte importante de
esta reforma estatal es la legitimidad, que se sustentar en la solucin de las problemticas
matrices de los actores sociales y no solamente en haber detenido la inflacin y en exhibir las
bondades de la disciplina fiscal.
4.- Conciencia estatal. El Estado no es consciente de la transicin a la que ha empujado a las
sociedades. Ha perdido memoria tcnica y ahora es muy visible la falta de una mirada
estratgica. La inconsciencia tambin refiere a que, en el horizonte de la transicin, no figuran
los objetivos nacionales y a que el Estado no conoce sus roles actuales y posibles.
Existe una creciente presin externa - desde las distintas formas de condicionalidad para la
cooperacin - para que el Estado asuma, como su tarea prioritaria de gobernabilidad, la
reduccin de costos y la mejor administracin de los recursos escasos en la transicin. Desde
esta ptica, el nico logro visible y aceptado es el control del gasto fiscal. Otras dimensiones
no son valoradas.
Si en el control de los recursos econmicos no existe una slida conduccin de la autoridad
estatal, ms evidente aun es la falta de convocatoria social para lograr mnimos de cohesin y
conduccin de las energas sociales. La mayor debilidad es la flotacin del consenso en
respaldo de la autoridad estatal. Este deterioro equivale al del Estado. La ciudadana quiere
recrear una presencia de Estado en muchas actividades y as bajar la incertidumbre de un
proceso de transicin sin horizontes claros.
42

5.- Integracin social. En la regin, desde los aos sesenta hasta los ochenta, el Estado fue un
gestor de la integracin social a travs de la inversin, el empleo, la educacin y,
especialmente, por el desarrollo del mercado interno. Pero, luego, el desmontaje estatal estuvo
acompaado por un desencanto con la democracia. Los instrumentos de integracin y
movilidad sociales se han debilitado junto a falta de concrecin de expectativas. Ahora, las
tendencias centrfugas de funcionamiento social, como la violencia y la anomia, gobiernan la
cotidianidad dominada por la ausencia de Estado. En Repblica Dominicana se muestra como
el crecimiento econmico convive con estallidos sociales episdicos.
El ajuste ha debilitado a los instrumentos de la integracin social y ha delineado un futuro de
soluciones solamente en el mercado. El mercado es insuficiente para recrear con eficacia a los
instrumentos de la integracin. Por ello, hay que producir una revaloracin de la democracia
como anhelo para reconstituir la comunidad.
La demanda de comunidad debe ser transferida del mbito econmico al poltico. La
ampliacin de la democracia debe cumplir las funciones de integracin que el Estado dej de
hacer. Desde esta perspectiva, las sociedades deben transitar desde los niveles de desencanto
con la democracia hacia la valoracin de la insuficiencia de democracia en el funcionamiento
cotidiano e institucional.
La modernizacin ha roto lazos de pertenencia, arraigo e identidad, antes amparados y
garantizados por el Estado. La sociedad busca hoy - desde la economa hasta el liderazgo instancias que integren a los diversos aspectos de la vida social, en una identidad nacional y
colectiva, que otorgue seguridades y sentimientos compartidos. Es una demanda difcil de
formular - y ms aun de satisfacer -, que permea a todas las reivindicaciones reales y
simblicas.
La dificultad es la relegitimacin del sistema democrtico, condicin para restablecer el ideal de
comunidad. La poblacin debe anhelar ms democracia como actitud ante la poltica y el
mercado. Las dificultades para expresar los intereses, confrontar alternativas y procesar los
conflictos impiden la consolidacin de una cultura poltica democrtica. A su vez, hasta hoy, han
sido incompatibles, la legitimidad de la democracia y la eficiencia de las instituciones. La
reforma de las instituciones es la condicin para modificar las actitudes sociales respecto de la
democracia.
Las posibilidades integradoras de la democracia no son autnomas de la dinmica econmica,
ni de la trasformacin del Estado. En la medida en que alguna de ellas prescinda de la otra, se
quiebra el proceso de construccin de confianzas sociales para la construccin del futuro,
generalizndose la incertidumbre. Las organizaciones de la sociedad civil deben constituirse en
todos los niveles del sistema poltico dominicano en forma institucional que permite la
trasmisin de la confianza y memoria del sentido institucional de la sociedad.
La concertacin siempre se orient hacia el Estado, el que adquira un protagonismo excesivo.
No se recuper a los resultados de la concertacin en el seno de la sociedad. No se la utiliz
para el diseo de polticas importantes. Se la ha asociado slo con la reparticin obscura de
recursos.
Ahora es preciso un nuevo acuerdo social sobre las responsabilidades del Estado y del
mercado en relacin con los principales factores de la integracin social, de modo especial, la
educacin, el empleo y la comunicacin. Las incertidumbres por la ausencia de Estado deben
ser reemplazadas por la nueva presencia de un Estado reformado. Tambin, renovadas
43

capacidades de la sociedad deben dotar de satisfactores de las necesidades, para desarrollar

las identidades sociales, en un contexto de revaloracin de la democracia. Al superar
concertadamente la insuficiencia de democracia en el pas se crear ecuatorianos con amplia
tolerancia social que supere el disimulo.
6.- Subsistemas polticos. En la actualidad, las sociedades de Amrica Latina tienden a
organizarse por subsistemas, que son estructuras socio-polticas, relativamente cerradas, en
las que se produce y se consume legitimidad, en muchos casos, slo con referencia privada,
domstica y local. Lo que la poblacin acepta como pblico no son los componentes
clsicamente redistributivos de legitimidad estatal y nacional. Acepta y vive como legtimos,
solamente valores de inmediata referencia tnica, familiar, territorial y religiosa. Confa slo en
la legitimidad que ella misma produce y consume, reproducindose como actor social dentro de
esos lmites.
La situacin tambin tiene origen productivo. Son territorios en que se elaboran bienes para sus
habitantes y para sus similares sociales. Son espacios en que los pobres producen para los
pobres en subsistemas econmicos relativamente cerrados. Pero tambin se orienta la
produccin hacia el estrato de superiores ingresos, en que el intercambio adquiere otra
significacin. Los pobres producen tambin para esos mercados, pero no pueden consumir ni
bienes ni servicios de ese otro mercado al que concurren.
El mercado moderno funciona como desintegrador. La posibilidad de cohesin social de los
ms pobres se reduce a sus espacios. Existe una baja interaccin social originada en la
desconexin mutua. El mercado excluye y el Estado no es una posibilidad de inclusin.
7.- Descentralizacin. La descentralizacin gana consenso como una reforma necesaria de las
relaciones entre el Estado y la sociedad, en reaccin contra la organizacin del aparato estatal,
argumentando para ello, la ineficiencia burocrtica y reivindicando a lo local como heterogneo
y espacio de participacin. Se inserta en la redefinicin de relaciones entre Estado y mercado
dentro de proyectos de modernizacin. Implica una muy delicada ingeniera poltica, que disee
articulaciones entre lo local y lo nacional, respete a la diversidad, fortalezca simultneamente a
los niveles sociales - locales y estatales - nacionales, equilibre los orgenes de la representacin
y las jurisdicciones polticas, y presente crecientes y responsables niveles de participacin. Su
implantacin puede otorgar mayor legitimidad al Estado y crear condiciones de gobernabilidad.
Una visin corta de la descentralizacin ha sido entenderla como vehculo del adelgazamiento
de la poltica nacional, para producir un crecimiento de la poltica local y sus significados. En
este sentido, la descentralizacin es un proceso tensionado siempre entre dos variables, por
ejemplo, entre una visin del Estado Nacional desde lo local y una reconceptualizacin de lo
local en las ideologas y prcticas administrativas de Estado.
8.- Desarrollo social. El papel del Estado en el desarrollo social deber ser nuevo y significativo.
Se redefine, por un lado, en funcin de las capacidades que pueda exhibir la sociedad civil empresa privada o sectores populares - para lograr, por si misma, metas del desarrollo social;
mientras que, por el otro lado, debe asumir a las dimensiones de la integracin social a travs
de la normatividad y de estimular a la gestin de la sociedad, midindose en los niveles de
eficiencia que logre.
Los acuerdos acerca del desarrollo social debern tener registro en la memoria del Estado y de
los actores sociales. Cualquier nueva forma que adquiera la modernizacin deber tener como
44

base a las modernizaciones ya logradas. En ello consiste el papel esencial de las memorias
institucionales del Estado y la sociedad.
El Estado es responsable de plantear nuevos paradigmas de desarrollo social. Debe integrar a
la globalizacin en el desarrollo social evitando que se formen nuevas dualidades. A su vez,
debe buscar formas correlativas de insercin internacional de las diversas maneras del
desarrollo social tradicional.
9.- Desarrollo urbano. Muchos son los papeles concretos que se debe absorber el Estado. Por
ejemplo, en el desarrollo urbano, su intervencin debe ser definida en base de las demandas de
los ciudadanos y a las tendencias actuales de fortalecimiento de funciones especficas. La
ausencia de Estado en las regulaciones urbanas bsicas y en la creacin de rdenes para la
normar situaciones sociales emergentes, es repudiada por la poblacin. Asimismo, todos los
actores urbanos requieren de un funcionamiento eficiente y competitivo de los diversos
mercados urbanos de productos y tierra as como de la circulacin de oportunidades para la
insercin de los recursos humanos. La planificacin no debe eliminarse sino definirse a travs
de nuevas tcnicas y procesos participativos que se basen en las realidades cotidianas y en el
registro de las demandas ciudadanas.
Las autoridades deben sustentar su legitimidad en la cercana administrativa con la gente, para
poder liderar los procesos que requieren de sus consensos. As, las instituciones locales deben
concebirse a s mismas como escenario de concertacin en temas espaciales y sobre procesos
sociales. La concertacin no debe ser exclusiva de ninguna esfera pero s debe ser coordinada
con el Estado central. La ciudadana debe percibir esta nueva actitud institucional.
Incrementar la capacidad institucional de las administraciones locales tanto en aspectos
tcnicos como en representatividad, que sustente sus actividades y las haga sostenibles en el
tiempo. A una mayor capacidad institucional, deben corresponder incrementos en las
responsabilidades ciudadanas, que tambin requiere de fortalecimiento institucional de sus
organizaciones. A su vez, los organismos locales deben erradicar cualquier forma de
despotismo en beneficio de la democratizacin del servicio. La cercana de las instituciones a la
sociedad civil debe alcanzar, fundamentalmente, al liderazgo local.
10.- Modernidad estatal. Se busca un Estado moderno, eficiente en la provisin de servicios,
representativo de la demanda ciudadana, capacitado para corregir las inequidades del
mercado, transparente en todos los mbitos de su gestin, de alta eficacia administrativa, claro
en los objetivos y estrategias de planificacin, vinculado a las diferentes organizaciones
sociales y respetuoso de los derechos.
A su vez, la reforma poltica debe pretender una reorganizacin de fondo del sistema poltico.
Nuevas instituciones que garanticen una gobernabilidad orientada hacia la construccin y
progreso de la democracia. Esta nueva institucionalidad debe erradicar la corrupcin y crear un
Estado y una sociedad transparentes. Se trata de tener eficientes sistemas jurdico y
parlamentario tanto como una nueva organizacin de la Funcin Ejecutiva. En suma, el Estado
debe ser una estructura moderna dotada de capacidad de regulacin para el desarrollo, con
vnculos fluidos con la sociedad y una descentralizacin de las decisiones y los recursos.
11.- Modernizacin poltica. La modernizacin poltica que entraaba la redemocratizacin fue
entregada a la imagen y la prctica de los partidos polticos. La capacidad de cumplir con estos
objetivos fue la medida de la correcta direccin de los objetivos modernizadores. De este
modo, la frustracin que la poblacin tiene con la democracia fue reconducida como crtica a los
45

partidos. Sin embargo, la situacin inversa no es necesariamente cierta. La magnitud de la

crisis de los partidos no es de igual dimensin a la crisis de la democracia.
Con la democracia, los partidos elaboraron modelos de intervencin poltica y de estructura
institucional, que eran sinnimos de modernizacin. Estos modelos se basaban en oposicin a
la forma partidaria histrica caracterizada por la representacin oligrquica y la manipulacin
populista del apoyo popular. Los partidos modernos se pretendan estructurados por principios,
asentados en la organizacin popular, con vocacin de manejo tcnico del Estado. Esta
imagen no lleg a concretarse, entre otros factores, porque los nuevos partidos estaban
asociados con el modelo de desarrollo en declinio de la matriz estatal antes que con la
posibilidad de reformular ese modelo de desarrollo.
En el plano de la demanda se debe superar la prdida de representatividad de los partidos tanto
como lograr una eficiente vinculacin con el sistema social para evitar la descomposicin,
asegurar la solidaridad entre los actores y lograr una tolerancia democrtica entre las diversas
identidades sociales y polticas dentro del convivir cotidiano.
12.- Reforma poltica. La reforma poltica no puede perseguir la debilidad de las funciones no
ejecutivas del Estado. Al contrario debe fortalecerla en el contexto del rediseo del sistema
poltico. La solucin no es volver aleatoria - por su duracin u origen - a la representacin
delegada en los Parlamentarios sino en buscar nuevas y mejores formas de representatividad
en la institucin. No se trata de minimizar el Parlamento sino fortalecerlo tcnicamente y como
escenario de nuevas formas de hacer poltica.
El Parlamento es una instancia de participacin y canal de representacin de la sociedad. Sin
embargo, por su diseo, el Congreso no construye a las demandas y se encuentra aislado de
sus representados en el ejercicio del mandato. De este modo, se recluye a la tarea de
procesador de instrumentos de gobernabilidad - legislacin emergente - y de reconstituir
sustentos polticos - fiscalizacin en casos extremos -. El Parlamento es un intermediario en la
conquista de lealtades estatales para ciertos actores sociales que han debido acceder a la
legislacin o en la presin poltica para realizar intereses de grupo.
13.- Ciudadana. La ciudadana puede ser instrumental o simblica y su ejercicio obedece al
proyecto poltico y nacional en curso. Tambin el ejercicio de la ciudadana y de la participacin
requiere de ambientes polticos, sociales y culturales especficos para concertar situaciones que
ataen a la organizacin del Estado y de la sociedad. Se busca un equilibrio que lleve a la
superacin de la actual parlisis que afecta a la sociedad y a la ubicacin de las nuevas
funciones del Estado. Supone admitir la modernizacin del Estado y desechar las polticas de
homogenizacin. Tambin se trata de desgremializar a la sociedad, asumiendo a esta actitud
como una compuerta para que los ciudadanos puedan pensar a la nacin como un conjunto al
margen de sus intereses locales y fragmentados. El ncleo es el fortalecimiento de la
ciudadana - que es sinnimo de fortalecimiento de la sociedad y de cada uno de sus actores y paralelo al fortalecimiento del Estado - dentro de nuevas funciones y roles -. Esta es la nica
forma responsable de estructurar a la demanda y de posibilitar el ejercicio de esos derechos de
toda la poblacin.
14.- Modelo. En suma, la estrategia de insercin de nuestros pases en el mundo debe manejar
voluntariamente modelos y voluntades de apertura y no resistirse a procesos objetivos. Se debe
buscar una insercin planificada y eficientemente negociada en el nuevo orden internacional. La
sociedad civil debe abrirse al mundo estimulada por un Estado coordinador de las polticas
46

nacionales. A su vez, las capacidades de la sociedad civil que deben estimularse son la
participacin, fiscalizacin y ejecucin en la vida poltica y en las tareas del desarrollo.
LA RECONFORMACIN DE LO PBLICO
1.- Lo pblico no estatal. En el presente apartado seguimos cercanamente las propuestas
conceptuales del texto Lo pblico no estatal en la reforma del Estado de Nuria Cunill y Luis
Carlos Bresser (1998). El sentido que adoptamos refiere a lo siguiente: El nfasis est puesto
en lo pblico no estatal, reconocido en su doble dimensin, como control social y como forma
de propiedad. La primera se refiere al espacio de la democracia directa que, expresada como
control social sobre las actividades pblicas, facilita la democratizacin del Estado y de la propia
sociedad. Su otra dimensin llama la atencin sobre las posibilidades que ofrece la produccin
de bienes y servicios colectivos por parte de entes que no se ubican ni en el Estado ni en el
mercado, a efectos del fortalecimiento tanto de los derechos sociales como de los procesos de
auto-organizacin social. (1998, pp17).
2.- Relaciones entre sociedad y Estado. Se han redefinido. A)Inclusin al mbito poltico de
esferas tradicionalmente reservadas a los dominios privados y el posterior sealamiento de que
no todo es poltico. B)Ampliacin y el descentramiento del mbito de la poltica hacia la
sociedad. La redefinicin de lo pblico, va ms all de lo estatal y es pertinente a la sociedad.
La tendencia es a la publificacin de la accin social.
3.- Libertad. La participacin es una forma de verificacin de la libertad. La participacin abre el
tema de la igualdad de oportunidades - opcin de integracin social - mediante la cual los sujetos
se incorporan a la dinmica de la sociedad desde una actitud de colaboracin y asuncin del
mundo pblico. La participacin puede aparecer como creacin de alternativas de eleccin para
los ciudadanos. El Estado abre decisiones y el sujeto social permite acciones. Esto implica una
gama de conceptos sobre los significados de la libertad, en una economa de mercado pero
sobretodo de limitaciones en el autogobierno.
4.- La virtuosidad de la regulacin. El sentido pblico de la sociedad nace de la vocacin de
las identidades sociales primarias y de otras identidades para regular los mbitos de la poltica y
el Estado. En Estados de naturaleza clientelar, la sociedad no encuentra disyuntiva sino entre la
marginalidad o la aceptacin de esos mecanismos, generndose un crculo perverso. La
cuestin central consiste, entonces, en la ruptura del crculo perverso y la formacin de un
crculo virtuoso entre poltica pblica y sociedad, en que la influencia social contribuya al
bienestar colectivo pblicamente definido.
5.- Institucionalidad. El control social de la gestin pblica consiste en el diseo de una
institucionalidad transparente en relacin con la demanda de la sociedad, que condicione al
Estado a la visibilidad de sus intervenciones y a que sea permeable a la influencia de todos los
ciudadanos. Los Estados que nacieron como producto de la transicin del modelo de desarrollo,
son aparatos e instituciones sustentados en minoras consistentes, antes que vinculados a la
ciudadana y a las bases sociales de la democracia. De algn modo, la orientacin es volver
hacia las formas constitutivas del sistema poltico, en que la libertad debe ser entendida como
un ejercicio adecuado y consensuado del poder.
6.- Inters pblico. Lo pblico, entendido como lo que es de todos y para todos, se opone
tanto a lo privado, que est volcado para el lucro o para el consumo, como a lo corporativo, que
est orientado a la defensa poltica de intereses sectoriales o grupales (sindicatos o
47

asociaciones de clase o de regin) o para el consumo colectivo (clubes). A su vez, dentro de lo

pblico puede distinguirse entre lo estatal y lo pblico no estatal.
................
El inters pblico no existe de forma absoluta y, por lo tanto, autoritaria. Existe, en cambio, de
forma relativa, a travs del consenso que se va formando sobre lo que constituye una moral
comn. Este consenso parte de una distincin entre el auto inters y los valores cvicos como
factores determinantes de motivacin humana. La sociedad civilizada y la constitucin de un
consenso republicano y democrtico sobre el inters pblico son fruto de la racionalidad
sustantiva, orientada para fines (en vez de la racionalidad instrumental) (Cunill y Bresser, 1998,
31 Y 35).
La conformacin del sentido pblico en un contexto de prdida progresiva de la racionalidad
sustantiva por parte del sistema partidario es una cuestin central. En determinados sistemas,
el Estado y los partidos tienden a fusionarse como mbitos exclusivos de lo pblico, teniendo la
sociedad que sacrificar su vocacin pblica a la utilizacin de estos canales cuasi
monoplicos. Una parte del sacrificio al que aludimos ha sido la cesin de la capacidad de
generar consensos desde la sociedad hacia aquellos agentes reconocidos como polticos. Las
identidades sociales primarias muchas veces quedan suspendidas en el mbito corporativo,
ancladas en una definicin corta del inters y donde la identidad ciudadana es dbil,
sobrepuesta e inorgnica en la construccin de las voluntades. Bajo estas circunstancias, la
(re)apropiacin de lo pblico por parte de la sociedad, supone acogerse a la necesidad de ser
protagonista de la produccin de sentido histrico, para lo cual es imprescindible ingresar a los
espacios de la disputa por la legitimidad a travs de propuesta, la crtica y el control de la
gestin pblica, en su ms amplio sentido.
7.- Orden deliberativo. Desde esta perspectiva, lo pblico, lo estatal y lo institucional no son
aparatos susceptibles de manipulacin instrumental, ni los actores de la sociedad pueden
plantearse como la racionalidad de su intervencin, la posesin corporativa o la racionalidad
excluyente de sus proyectos. La nica capacidad de orientar los comportamientos de los otros
(y por cierto los propios) es reconociendo a la deliberacin y a la tolerancia como construccin
colectiva de los sentidos de la sociedad. Esta deliberacin para construir los sentidos de la
sociedad y del Estado se realiza por niveles y dentro de roles especficos. As, la deliberacin
es un orden y construye rdenes.
8.- Deliberacin y representacin. Es importante introducir criterios ligados a la representacin
dentro del sistema partidario y la representacin desde el sistema social. La bsqueda de
complementariedad tanto como el diseo ligado a la representacin de la colectividad presenta
evidentes complejidades. En este sentido, la idea de proporcionalidad vinculada a los partidos
debe encontrar vnculos con la idea de colectividad, siendo, en los dos casos, el territorio, la
referencia y la construccin de opinin pblica, el contexto.
9.- Participacin social y elecciones. La participacin social y las elecciones son, ante la mirada
partidaria, espacios para sus "micro-pactos partidarios". La contradiccin con el espritu de la
participacin social es que los pactos son una forma necesaria de delegacin y de "distorsin"
intencional o necesaria de la voluntad. El espritu de la participacin es la expresin directa de la
voluntad. La pregunta consiste en hasta dnde son necesarias modificaciones en la mecnica
electoral para evitar a la "manipulacin" partidaria y perfeccionar la delegacin sin que se
contaminen los mecanismos de la participacin? Tambin, de modo complementario, durante una
fase de instalacin de la participacin, es necesaria la convivencia entre la racionalidad
48

instrumental de algunos partidos y la construccin, por parte de una nueva elite, de una
racionalidad sustantiva de construccin del sentido pblico. As, el objetivo de transformacin de
la poltica y de reconformacin del mundo pblico debe gobernar a los instrumentos que ayuden a
reconstituir a las elites de la representacin, en cada nivel, instancia, sector y territorio.
LOS PROCESOS
LA CULTURA POLTICA Y LA CULTURA INSTITUCIONAL
GENERALIDADES
1.- Debilidad institucional y ciudadana. Las sociedades latinoamericanas se caracterizan por un
dficit de ciudadana, que remite a un frondoso marco jurdico, a un dbil ejercicio de derechos
y a una fragilidad de las instituciones que los garanticen. Las instituciones no se asientan en la
legitimidad que presta el ejercicio de los derechos por los ciudadanos.
2.- Cultura institucional. Est dominada por el comportamiento de la sociedad global. La
caracterstica es la opacidad en las relaciones sociales (dominacin econmica, exclusin
poltica, segregacin tnica) y la falta de nociones / instancias explcitas que permitan
democratizar la relacin entre las partes. La consecuencia ms evidente es la falta de
transparencia en las relaciones institucionales, tema que condiciona la instalacin de sistemas
de contralora social.
3.- Apertura institucional. La falta de control social en la gestin pblica en parte se explica en la
falta de apertura de la institucionalidad estatal. La ciudadana no ejerce una contralora directa
porque no existe apertura institucional para ejercerla, y viceversa, producindose una
causalidad circular.
4.- Dualidad institucional. Es extremadamente peligroso para el futuro de una sociedad en
transicin generalizar un funcionamiento poltico dual, por el que las prcticas del pasado se
recubren de un discurso de cambio hacia el futuro. Los actores juegan a la dualidad que les
permite someter a las instituciones a nuevos diseos pero evitando su propia reforma. Muchos
casos de reforma constitucional en Amrica Latina han detenido el estmulo al cambio por la
falta de renovacin de los actores que la soportan. Esta dualidad impide asumir las coherencias
necesarias para la reforma institucional en nuestro caso de control social de la gestin pblica
- y la construccin colectiva de avances de la sociedad.
Una aproximacin a la cultura poltica
5.- Cultura poltica. Refiere a la interaccin entre individuos y grupos que genera sistemas de
valores y creencias acerca de las relaciones de poder, incorporados como sentido de la accin
de los ciudadanos. (Benedicto, 1995). La cultura poltica como la sociedad civil son espacios de
conflicto por el sentido de los comportamientos dentro de coyunturas y procesos determinados.
Los actores generan formas y contenidos culturales en la poltica y en la accin social a partir
de la interaccin. Sin embargo, bajo condiciones determinadas, especialmente referidas a la
construccin de la democracia, los actores pueden conformarse en la auto referencia.
6.- Ncleos de sentido. La direccin social o poltica se ejercita a travs de actores que hacen
opinin, en sus diferentes niveles y a cuyas posiciones, intereses y perspectivas se remite, en
ltima instancia, los sentidos en disputa. Se debe buscar ncleos de sentido compartidos por la
mayor parte del pblico, incluyendo a las mismas organizaciones de la sociedad civil, al sistema
49

poltico institucional, a las elites sociales y polticas, a los agentes de adopcin de decisiones y
a la cooperacin internacional.
7.- Identidad por oposicin. Las organizaciones de la sociedad civil no realizan una definicin
positiva de s mismas sino acudiendo a elementos de diferencia con otros, sea sociales o
estatales. Del mismo modo, antes de reflejarse en definiciones generales acuden a
especificidades e incluso localidades. Tampoco respecto del Estado existen visiones nicas, lo
que dificulta la demanda social por polticas pblicas tanto como la conformacin de nociones
universales de la poltica pblica hacia la sociedad civil.
8.- Ciudadana. El ejercicio de la ciudadana no est interiorizado en los discursos y menos aun
en las prcticas cotidianas. Aparece ms bien como una capacidad virtual de los sujetos
sociales o una posibilidad postmoderna de ejercicio de esas posibilidades. Sin embargo, de
este reconocimiento no se deriva la inviabilidad de un sistema de control social sino, al
contrario, que el sistema de participacin deber ganar legitimidad en la medida en que se
convierta en un cotidiano de la intervencin social y en sentido comn de los actores, al
margen de los niveles de instruccin que exhiban
9.- Caractersticas. Algunas caractersticas de la cultura poltica en la regin:
9.1.- Principales asociaciones. Empricamente es posible asociar los rasgos centrales de la
cultura poltica con los niveles de democratizacin del sistema poltico y la sociedad, los dficits
de ciudadana y el grado de transparencia en las relaciones polticas, sociales y econmicas. La
conformacin del espacio pblico resultante permite, por ejemplo, que el orden familiar sea
trasladado a la esfera pblica y de debilite la vigencia del orden institucional.
9.2.- Alteridad. La forma como los actores perciben a los otros puede reflejar tolerancia. O, en
su defecto, una voluntad de homogenizacin, para lo cual se acude a la categora de
ciudadana, aspirando a travs de ella un ciudadano, un voto rectificar la desigualdad
econmica en la igualdad poltica. Sin embargo, pese a ello, no se logra reconocer a las
identidades diversas que existen en el tejido social. Existen muchas sociedades en Amrica
Latina inconscientes de su conformacin tnica. La igualdad electoral no determina otras
formas de hacer poltica basadas en las exclusiones y en la invisibilidad de los otros. La
consecuencia poltica puede ser el predominio de la lgica del amigo / enemigo; la institucional,
una relacin patrn / cliente.
9.3.- Eficiencia. Siendo la eficiencia el ordenador de las relaciones institucionales, las elites no
han logrado introducir modelos coherentes y, peor aun, nacionales de gestin pblica. La
ausencia de medida de eficacia, por ejemplo en el seguimiento y evaluacin de la ejecucin
presupuestaria de los Estados, da una muestra de la indisponibilidad del discurso poltico para
sealar derroteros de la sociedad para el largo plazo.
9.4.- Legalidad. Los Estados latinoamericanos y los actores sociales, en diversos grados y
situaciones, hacen girar la poltica y las transformaciones del desarrollo en torno al Estado de
Derecho. Las relaciones sociales y polticas se basan en el predominio simblico de la
legalidad.
Una aproximacin a la cultura institucional

50

En este apartado seguimos cercanamente un captulo del estudio de Descentralizacin para

fortalecer a la democracia y el desarrollo en el Ecuador, Quito, 2000. 5
10.- Cultura institucional. El aparato administrativo y los valores y actitudes (meritocracia,
nepotismo) son factores centrales para la consolidacin de un Estado moderno y conforman su
poder real expresado la actuacin administrativa cotidiana y, en ltimo trmino, en el funcionariado
(Weber, 1991).
La institucionalidad estatal se asienta en una cultura institucional portada por la burocracia. La
cultura institucional da cuenta del sistema de valores, significados (creencias) y comportamientos
(prcticas y rutinas) de los miembros de una institucin, y de ella misma en tanto actor, que
influyen sobre la vida poltica. Las instituciones son actores y no slo como escenarios que deben
ser comprendidos en el "contexto" econmico, ideolgico, social y poltico (March y Olsen, 1997;
Weir y Skocpol, 1993).
11.- Etica de la responsabilidad. La cultura institucional de la burocracia estatal se caracteriza
principalmente por carecer de una "tica de la responsabilidad". No se ha generalizado la nocin
de "servidor pblico" sino ms bien la figura de "servirse de lo pblico". Tampoco existe
transparencia de la gestin. A la tica demandada, slo se habra llegado por una empata en la
cultura poltica / institucional de las elites polticas y de las elites burocrticas (Bustamante, 1996).
Al contrario, es frecuente que, como parte de la cuota de poder de una funcionario electo y como
parte de la normativa, ste disponga discrecionalmente de la facultad de crear plazas de trabajo
en el sector pblico. La meritocracia como valor de la burocracia ha sido relegada.
12.- Estructura institucional. Las instituciones en tanto actores son tambin portadoras de una
"herencia de comportamiento poltico" (Sckopol, 1997) que constrie su funcionamiento. La
estructura institucional ha tenido una capacidad centralizadora / concentradora de funciones,
propia de los Estados modernos, pero que no responde adecuadamente a las demandas de la
sociedad y su composicin territorial, especialmente, la de cohesionador.
13.- Estado moderno. Configura un marco institucional que norma su relacin con la sociedad,
obviamente, dentro de un contexto poltico. La institucionalizacin poltico-social busca minimizar
la incertidumbre de los actores al establecer pautas en esa relacin "reduciendo a su mnima
expresin la discrecionalidad de la voluntad de los actores y, en lo que hace relacin a las
estructuras estatales, limitando el elemento no calculable en el ejercicio del poder poltico" (Mateo,
1995:125).
Las formas democrticas de comportamiento poltico, como expresiones del Estado de derecho
moderno, no se hallan clara ni definitivamente
institucionalizadas. Antes bien, la
institucionalizacin poltica ha establecido pautas de comportamiento poltico enraizadas,
paradjicamente, en la "discrecionalidad de los actores".
Identidades
14.- Identidades mltiples. Nuestras sociedades estn conformadas por actores que conviven
con mltiples identidades de carcter social, tnico, territorial, poltico, ciudadano, econmico,
genrico, etreo, entre otras. En la cotidianeidad, ninguna de estas identidades adquiere
absoluta pre-eminencia sobre las otras y, al contrario, son formas con que los actores concurren
5

El estudio fue realizado por un equipo del Banco Mundial residente en Washington dirigido por Fernando Rojas e integrado
por Marina Vasilara, Adriana Weisman y Javier Said y un equipo contratado residente en Quito dirigido por Luis Verdesoto e
integrado por Gloria Ardaya, Laura Zurita, Juan Ortiz, Edison Hurtado y Maril Guerrero Adems se contrataron consultoras
sobre temas presupuestarios a cargo de CORDES y DYA.
51

a la escena pblica sucesiva, simultnea y ocasionalmente. Ninguna de estas formas es

definitiva y cada una constituye una modalidad de presentacin limitada.
15.- Integracin social. La coexistencia de mltiples identidades en los sujetos sociales permite
que se afirmen en la escena pblica ms por la oposicin entre diferentes portadores, que por
una actitud de concertacin. La integracin social de la pluralidad de identidades es difcil pues
supone mbitos mnimos de homogeneidad para la construccin de coincidencias. La
afirmacin interna de una identidad segmentada es una difcil construccin, ligada a la reforma
del sistema poltico y al cumplimiento de sus principales objetivos de representacin. La
participacin para la contralora social supone la aceptacin de una fuente identitaria ligada a la
ciudadana derechos y deberes y al territorio unidades subnacionales en que se mejore
la calidad de la representacin y se logre implantar el control a partir de roles especficos de los
sujetos -.
16.- Competencia. El discurso del control social tiene una evidente vinculacin con el mercado y
las oportunidades. Las causas probables del tratamiento tmido, difuso y elusivo de la
competencia y el aprovechamiento de oportunidades pueden deberse, por un lado, a las
identidades mltiples y a la debilidad de su constitucin; y, por otro lado, a que la competencia
genera incertidumbres - ms aun cuando no existe una socializacin en medios competitivos ni
destrezas aprendidas para hacerlo - por lo cual los actores prefieren refugiarse en la demanda a
un Estado de comportamiento clientelar.
Institucionalidad
17.- Densidad institucional. El grado diverso de desarrollo institucional entre las unidades
subnacionales tambin alojan a diversos tipos de instituciones. Existe una ausencia de
institucionalidad y de comportamientos institucionales, entendindose por stos a prcticas
establemente asentadas en normas y en la generacin de rutinas legtimas y transparentes.
Desde nuestra perspectiva, las preguntas centrales giran en torno a, Cules son las
capacidades sociales requeridas para el desarrollo institucional nacional y de las localidades?
Cul es la ecuacin del desarrollo institucional?
18.- Condiciones institucionales. Es preciso interrogarse sobre las condiciones institucionales
de la participacin, pero no es preciso tener desarrolladas, en la realidad, a las instituciones de
modo previo a la instalacin de un Sistema de participacin. Las diversas experiencias
muestran que el desarrollo institucional favorece a la participacin pero que la instalacin de un
Sistema de participacin es el estmulo y condicin ms importante del desarrollo estratgico de
las instituciones de la sociedad civil.
19.- Comportamientos institucionales. La institucionalidad es necesariamente abstracta. Remite
a comportamientos concretos pero su marco son estructuras que amparan comportamientos.
Los comportamientos de los individuos se ajustan a las normas, estableciendo regularidades y
predictibilidad, cuando los sujetos sociales y polticos han comprobado las retribuciones
globales e individuales de los comportamientos institucionales. Existen debilidades para aceptar
incentivos y constricciones porque no existe un sistema de intercambio transparente de
beneficios, por ejemplo, en la poltica con los partidos, en la economa con la empresa privada o
en la sociedad con los sindicatos.
20.- Intermediacin clientelar. El Estado clientelar es un intermediario permanente de las
relaciones sociales, el mismo que impide una interaccin directa entre las partes de la sociedad.
La opacidad y el clientelismo en los intercambios y la intermediacin del sentido pblico,
52

impiden el aprendizaje de la autorregulacin de los actores y la apertura de un proceso de

concertacin.
La falta de cultura institucional remite al carcter clientelar del Estado. Por ejemplo, en la
medida en que el Estado distribuye directa y clientelarmente excedentes bajo la forma de
subvenciones, los actores no valoran la produccin de ese excedente sino solamente la forma
de su apropiacin, por lo que se debilita el desarrollo del mercado y de la sociedad.
21.- Informalidad. La generalizacin de la informalidad informalidad social, informalidad
econmica e informalidad poltica genera comportamientos a - institucionales cuando no
abiertamente anti institucionales. La informalidad es disgregadora de la cohesin basada en
normas y masificadora de los comportamientos anmicos. El puente entre la institucionalidad y
la informalidad es la amplia aceptacin a las diversas formas de discrecionalidad amparadas en
el rgimen presidencialista y en la ausencia de control social.
22.- Administracin e integracin social. Cules son las dimensiones del fortalecimiento
administrativo del Estado dominicano? Cmo este fortalecimiento administrativo deviene en un
marco de integracin social en la transicin del desarrollo? Cul es la relacin concreta del
desarrollo institucional y la dotacin de eficiencia al aparato econmico? Cmo vincular
contralora social con transicin en el desarrollo y el fortalecimiento institucional?
Capital Social
23.- Confianza. La idea de capital social (Putnam, 1994) aplicada a la totalidad de la sociedad,
permite pensar que la confianza, en tanto bien pblico creado por relaciones sociales
horizontales, no permea a las relaciones sociales. La hiperpartidizacin de la poltica impide a
las instituciones desarrollarse dentro de un marco de cooperacin y sanciones. La desconfianza
mutua generada por el enfrentamiento partidario se generaliza a hacia las elites econmicas,
sociales e intelectuales, regionales y nacionales.
24.- Desconfianza. Existe desconfianza mutua sobre la colaboracin posible entre el mercado y
las instituciones. En perodos de enfrentamiento poltico exacerbado, se manifiesta visiblemente
una concepcin de innecesariedad mutua entre las partes para construir la comunidad poltica,
que tiene efectos posteriores en la interrelacin poltica.
25.- Inequidad. Las bases conceptuales de la inequitatividad en la distribucin de recursos, en
parte residen en la articulacin institucional clientelar. Estructuralmente, la discrecionalidad e
inequitatividad que se produce en el mbito de las instituciones se reproduce como
inequitatividad a nivel social expresada en la pobreza. Esta falta de transparencia dificulta la
concrecin de acuerdos que supongan la renuncia de posicionamientos pero,
fundamentalmente, de exclusividad en la apropiacin del excedente, como pueden ser polticas
pblicas contra la pobreza.
Competencia
26.- Incentivos. Mencionamos antes que la sociedad, en general, y las instituciones, en
particular, estn deshabituadas a la competencia y al aprovechamiento de oportunidades. De
este modo tienen dificultades para reconocer los mecanismos de incentivo tanto materiales
como simblicos que puedan tener origen en la poltica pblica e, incluso, en el mercado. Esto
condiciona el establecimiento de los sistemas de contralora social que rebasen el mero sentido
punitivo.
53

27.- Meritocracia. La falta de competencia econmica y poltica ha invalidado a la meritocracia.

Las autoridades pblicas y los funcionarios estatales interactan a travs de mecanismos
informales partidarios, sindicales, parentales, gentilicios antes que por medio de
mecanismos transparentes dentro de determinacin de oportunidades y etapas.
28.- Derechos individuales. La falta de competencia, como mecanismo de interaccin entre los
ciudadanos y las instituciones, est vinculada a la percepcin exclusivamente colectiva de los
derechos y a la falta de conformacin del plano individual de los derechos ciudadanos. Los
derechos concebidos desde su vertiente colectiva tienen siempre como destino reivindicativo al
Estado y cohben el desarrollo de la sociedad civil en su vnculo con el mercado.
Clientelismo
29.- Crculo perverso. La relacin clientelar de las instituciones con el Estado es perversa ya
que, si bien se reconoce la necesidad de clarificarla, tambin se reconoce la funcionalidad de
reproducirla. Por ello, pese a que es necesario clarificar y transparentar la relacin de las
instituciones con el Estado es una prctica funcional retornar a la articulacin clientelar. Este
mismo esquema circular funciona en las prcticas de corrupcin.
El clientelismo estatal, particularmente el presupuestario, se presenta como la posibilidad de
lograr articulacin con ventaja soslayando a la competencia. Mientras no exista transparencia
en la presentacin de oportunidades, los diversos mecanismos clientelares compiten entre s.
30.- Trasgresin generalizada. La falta de seguridad jurdica convierte, a su vez, a la trasgresin
jurdica en la prctica sistemtica. La norma es la trasgresin. La discrecionalidad jurdica es
una forma adicional junto con la presupuestaria - del conjunto de desviaciones de la norma,
aceptadas como prcticas legtimas.
LOS INSTRUMENTOS
LA CONTRALORA SOCIAL
1.- Contralora social y contralora estatal. Qu es lo especfico de la contralora social de la
gestin pblica respecto de la contralora estatal?. Las diferencias estn en la legitimidad del
acto, el carcter externo del proceso y las competencias y los niveles. Las proximidades
principales son la institucionalizacin que deben tener, la legalidad, transparencia y eficiencia
de los dos procesos y la conformacin de un solo sistema de rendicin de cuentas. Debe haber
complementariedad. La evaluacin de la contralora estatal recae fundamentalmente sobre los
recursos mientras que la contralora social, adems de los recursos, evala los procesos en el
sentido del cumplimiento de procedimientos y los impactos en indicadores del desarrollo
institucional, econmico y social.
2.- Objetivos. La contralora social asume que los objetivos de la comunidad social concernida
determinan el mbito de lo legtimo. Por ello, no slo observa las desviaciones al acuerdo social
(corrupcin), sino el cumplimiento de los trminos del acuerdo social (la satisfaccin de
necesidades bsicas, la redistribucin del poder, los trminos de la delegacin poltica, los
procedimientos democrticos, la asignacin de todo tipo de recursos). Maneja, adems de los
indicadores presupuestarios, otros ms abstractos (el cumplimiento de un plan de gobierno, la
desviacin de conductas democrticas, la prdida de asentimiento entre la poblacin para una
poltica o para unos funcionarios).
54

3.- Gestin pblica. La contralora social de la gestin pblica no refiere solamente a la

observacin del gasto estatal, sino a la gestin de todo el mbito pblico, que incorpora a las
organizaciones de la sociedad civil que tienen por funcin el cumplimiento de objetivos pblicos
desde un estatuto diferente al estatal. Esto incluye servicios que estn bajo directo control por
las organizaciones sociales.
4.- Sistemas de seguimiento. Las actividades de seguimiento de la gestin pblica estn
relacionadas con los sistemas de seguimiento de las polticas pblicas desde la sociedad civil.
En estos casos, se trata de observar el cumplimiento de metas obligatorias alcanzables en
plazos perentorios, con resultados diferenciados a niveles urbano y rural tanto como regional y
sobre la base de criterios de corresponsabilidad. Estas metas podrn estar precedidas de
procesos de concertacin y/o compromisos estatales que incrementan el rango de legitimidad
de la rendicin de cuentas. En este sentido la cobertura de la contralora social puede alcanzar
temas, por ejemplo, del desarrollo social que incluyan pobreza, educacin, salud, poblacin,
vivienda, infraestructura, desarrollo sostenible, instituciones, entre otros.
5.- Requisitos. Se parte de una visin global que debe ser aceptada para que sea til. Los
temas son la disponibilidad de informacin; y, la discrecionalidad o el respeto a la normatividad.
La informacin es una herramienta de extraordinaria importancia para anclar la observacin en
la realidad. Sin embargo, los Estados no producen la informacin suficiente con la orientacin
requerida por la contralora social y tampoco la sociedad civil, en general, ha tenido la
capacidad de producir la informacin adecuada, que se convierta en un instrumento de gestin
pblica, incluso de concertacin. A su vez, los procedimientos estables, aceptados e
institucionales de la gestin pblico permiten la evaluacin. Sin embargo, muchas veces la
misma normatividad por su diseo anti-tcnico o por decisin poltica prev rangos de
discrecionalidad de las decisiones, que ubican a la gestin en los lmites entre actos pblicos
legales pero ilegtimos. Este ltimo tema ampla la capacidad interpelatoria de la contralora
social pero dificulta su aplicacin.
6.- Procesos. Mientras la contralora social acude a procesos reales no slo al gasto -, la
contralora estatal tiende a reducirse a auditora de gasto y, en este sentido incluso,
bsicamente formal. El control del gasto no llega a su eficiencia, al cumplimiento de
procedimientos y, fundamentalmente, a la eficacia en el logro de objetivos. Obviamente, desde
esta dimensin no se alcanza a la actitud propositiva, que es la consecuencia casi necesaria de
la contralora social. La alternativa de polticas pblicas o del funcionamiento institucional es el
objetivo perseguido por los actores que encarnan a la contralora social.
7.- Normas. La novedad de la contralora social tiene como contraparte la ausencia de normas
generales, de cumplimiento obligatorio, que reglamenten sus prcticas. En la ltima dcada, en
varios pases de la regin se ha incluido normas constitucionales y legales de observacin del
mandato poltico como las consultas populares o la legislacin de participacin asociada a la
descentralizacin. Sin embargo, los mismos procesos de concertacin no han podido ser
incluidos en los sistemas polticos y jurdicos para que se constituyan en polticas pblicas de
necesario cumplimiento y observacin. La consecuencia, en los dos casos, es la inaplicabilidad
del proceso por dificultades de diseo de la norma o su inexistencia. Evidentemente, en el
fondo est el ejercicio deficitario de la ciudadana por parte de los actores, que vuelve a nominal
a la norma.
8.- Obstculos. Los diversos niveles de gobierno no estn diseados ni adecuados para la
contralora social. En este sentido, no tienen la funcionalidad necesaria. Los funcionarios
55

pblicos tampoco asumen la posibilidad de la contralora social. As, se reproducen trabas a la

contralora pblica estructura del aparato y de la cultura institucional desconocimiento del
sentido pblico del servicio -. Igualmente en los segmentos pblicos bajo gestin privada,
tambin se producen fenmenos similares tales como la creencia de que no es necesario un
sistema de contralora y que, tratndose del origen privado del operador, no tendra legitimidad
una observacin social. En los dos casos analizados, existe una deficiencia fuerte del sentido y
comprensin pblicos, tratado en otra parte como cultura institucional.
9.- Poder. Las actitudes frente a la contralora social o estatal suelen ser las mismas. La cultura
institucional encarnada en las burocracias, en general, repele los controles por un hecho de
acumulacin de poder y, en especial, de discrecionalidad, que finalmente multiplica al poder. En
la medida en que las burocracias logran atravesar el lindero de la idea del servicio pblico y se
convierten en propietarios de un poder, se abren todas las puertas de la corrupcin y del
despotismo. Esto en el caso de las burocracias. En el caso de sus jefes - los lderes que
concentran las decisiones basadas en la discrecionalidad es muy probable que deslegitimen a
los controles o los opaquen en la inoperancia. Los controles, segn las prcticas pre-modernas
del poder poltico, son obstculos a la gobernabilidad. En suma, el poder institucional, en
general, no presta atencin a los controles, ni los constituye en herramienta de gobierno. Su
preocupacin slo alcanza a subordinar a las formas de control.
10.- Beneficiarios. Existen beneficiarios de la ausencia de controles sociales y estatales. Estos
beneficiarios no necesariamente enmarcados en los estatutos formales de la corrupcin
impulsan el desorden administrativo, institucional, poltico, decisional - que dio origen a la
falta o deficiencia de controles. Generalmente, este desorden est relacionado con la
acumulacin de poder en el rea o funciones en que se estimula o mantiene en desorden. Esta
afirmacin es plenamente vlida para las organizaciones de la sociedad civil como para las
instituciones estatales.
11.- Opinin pblica. En los pases de la regin, la opinin pblica, al margen del grado de
alfabetizacin de la poblacin y de su formacin, es ms propensa a seguir escndalos de
corrupcin que a preverlos; a promover juzgamientos productos de las denuncias que a realizar
un seguimiento sistemtico del acontecer pblico y a realizar propuestas positivas,
fundamentalmente, en el plano de la prevencin. De este modo, se produce una articulacin
perversa entre la avidez de escndalo de la opinin pblica y la necesidad de acumulacin de
poder ilegtima que se esconde en el desorden. La contralora social debe romper esta forma
perversa y sustituirla con prcticas cuotidianas eficientes de observacin social a la gestin
pblica.
12.- Ilegitimidad. Desde el punto de vista de la corrupcin, la contralora social debe enfrentar
muchos problemas derivados, casi siempre, de la acumulacin ilegtima de poder. El primero y
ms antiguo est ligado a las decisiones y la forma de adoptarlas. Todo circuito decisional est
conformado por una demanda representada, su procesamiento y su resultado como poltica o
servicio. En este sentido es legtima la vinculacin entre un inters social que se eleva al plano
pblico pretendindose general y el procesamiento, que adems de tcnico, se rodea de la
legitimidad de representar el inters pblico. Sin embargo, en la adopcin de decisiones se
abren muchas ventanillas de acceso a la influencia ilegtima que son asumidas desde fuera de
la normatividad y el inters pblico. En este sentido, un necesario principio de la contralora
social es explicitar e institucionalizar los canales de influencia en las decisiones,
mantenindolos en la normatividad existente; y, posibilitar la observacin social en todos los
pasos que formen parte del sistema de influencia.
56

13.- Autorregulacin. La madurez de los actores y las instituciones se evidencia en la capacidad

de autorregulacin que muestran para sus actuaciones pblicas. La autorregulacin se explicita
en las estructuras de control interno y cotidiano de las instituciones, funcionalmente ordenadas
hacia el apoyo de la gestin y las decisiones. No se trata de instancias sin rol en la vida
institucional sino, al contrario, de gran vigencia de las instancias de control interno. Asimismo,
las decisiones en las instituciones deben estar acompaadas de autoridad legtima que permita
su ejecucin apegada a la norma. El control social debe apuntar, con firmeza, a dotar de
fortaleza a la autoridad para evitar tanto un ejercicio desptico del poder cuanto un ejercicio
dbil, asociado con el incumplimiento del bien pblico.
14.- Dimensiones. En relacin con su destino, el control social tiene dos dimensiones. Por un
lado, la mirada de la poblacin sobre las dimensiones locales de la gestin. Por otro lado, la
observacin social sobre la gestin nacional. En los dos casos, se trata de sistemas de control
ligados a la participacin de la poblacin. La rendicin de cuentas a nivel local puede
vincularse, por ejemplo, a la gestin directa de la comunidad de un servicio determinado, en el
que se distribuyen transparentemente recursos y se evalan los avances en la prestacin del
servicio. La rendicin de cuentas a nivel nacional puede estar vinculada, por ejemplo, al
cumplimiento de ofertas polticas en la consecucin de la delegacin electoral y a su
cumplimiento eficiente y evaluable. A nivel intermedio, entre los anteriores, por ejemplo, la
rendicin de cuentas puede estar vinculada con la ejecucin presupuestaria de las instancias
intermedias de gobierno, evaluadas desde su transparencia y ausencia de corrupcin, en los
procedimientos de gestin que conserven acuerdos democrticos y tcnicos, y en los
resultados sea como impactos de poltica o calidad del gasto.
15.- Eficiencia. La eficiencia de la contralora social est directamente correlacionada con la
capacidad de la sociedad civil para asumir formas de autocontrol y, especialmente, para ejercer
la ciudadana colectiva e individual. La transparencia requiere de una demanda previa desde la
sociedad y hacia ella misma o el Estado; la discrecionalidad es posible por una sociedad civil
clientelarmente adecuada a demandarla y a vivir funcionalmente con ella; y, la falta de
competencia poltica genera una adecuacin de la autoridad al control dbil o a la abierta
corrupcin. Desde otra dimensin, el control social de la gestin pblica presenta una
correlacin directa con la profundizacin de la democracia y sus mecanismos. En suma, cada
sociedad nacional disea un conjunto de instituciones desde las cuales ejerce control social y
condiciona a la gestin pblica. El acento central est en acompaar a la sociedad civil en este
descubrimiento y diseo, que se adecua a las formas de la democracia, del Estado y de la
sociedad.
16.- Articulaciones. Mirado el conjunto, la contralora social es complementaria de la contralora
poltica y de la contralora judicial. Ms aun, debe ser diseada en vinculacin con las formas
del sistema poltico, al que tambin, por otra parte, reforma. La relacin es la misma que existe
entre participacin social, participacin poltica y participacin popular, que tienen un alto grado
de especializacin funcional.
LAS CONDICIONES DEL CONTROL SOCIAL
RECURRENCIAS EN EL DESARROLLO LOCAL6

En este aparatado tambin seguimos cercanamente el antes mencionado estudio realizado para el Banco Mundial, referido en
la nota 5.
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1.- Definicin. A travs del desarrollo local se busca una relacin armnica entre la
modernizacin econmica y la conformacin democrtica de las instituciones y el
comportamiento de los ciudadanos. Esta relacin puede surgir desde la institucionalidad estatal
y/o la sociedad civil. Vincula a las diversas situaciones sociales, territoriales y culturales, y
articula a las localidades tanto a procesos econmicos globalizados como a mercados
nacionales y otros locales. La armona que busca el desarrollo local est asociada con una
interaccin ms directa y un conocimiento ms cercano entre los actores y las instituciones, que
recuperan protagonismo para disear la vida local. El control social se asienta en estas
caractersticas tanto como en un sistema decisional y administrativo descentralizado.
2.- Lo pequeo. Las dimensiones de lo pequeo es bello y lo pequeo es posible estn
asociadas a las "localidades" chicas dentro de los tamaos de cada pas. Ciertamente, en
general y salvo experiencias sectoriales, las experiencias exitosas de desarrollo local en las
que en general se alojan las buenas experiencias de contralora social - no se asocian con
ciudades y regiones crecientemente ms grandes. Esto hace presumir que el tamao del
subsistema poltico en que se produce el desarrollo local es una variable significativa pero
usualmente desechada en el anlisis. Queda por establecer la relacin del tamao en la
formacin del subsistema local y el estmulo al desarrollo exitoso.
3.- Significacin. Tambin se suele descalificar al desarrollo local por la insignificancia nacional
de los resultados o la escasa / nula incidencia de sus logros (v.g.empleo, integracin social,
democratizacin de decisiones). Sin embargo, aceptando que la suma de buenas experiencias
locales no conforma a la nacin, tampoco se puede desconocer el efecto multiplicador local
desarrollo poltico o democratizacin del subsistema del desarrollo local, efecto al que no
alcanzan los logros sectoriales en el sistema poltico nacional. Esta relacin es enteramente
visible en las buenas experiencias de control social local, las que, sin embargo permiten la
vigencia y la exigencia de polticas pblicas universales y nacionales - de desarrollo local y,
en nuestro caso, de contralora social .
4.- Instituciones y mercado. Las experiencias exitosas de desarrollo local podran estar
asociadas a la presencia de instituciones en las respectivas regiones o localidades. Sin
extender a priori ni arbitrariamente descubrimientos e hiptesis registradas en otros pases, las
instituciones confieren el vnculo de continuidad que requieren estas experiencias(Ibid,
Putnam). A su vez, una fuerte institucionalizacin garantiza el mejor cumplimiento de la
contralora social, al margen de si trata de un desarrollo institucional tardo o reciente. A su vez,
el desarrollo institucional no est alejado de los estmulos de mercado reconducidos no
solamente como desarrollo de fuerzas productivas sino como estmulos a la confianza mutua.
No es posible identificar a un solo tipo de mercado como el capacitado para inducir la
modernizacin.
5.- Ecuacin del desarrollo local. Las buenas experiencias de desarrollo local se articulan, entre
otros, con los temas de la pobreza y la gobernabilidad. Las intervenciones sociales en el campo
de la superacin de la pobreza logran resultados mensurables, experiencias que son
acumuladas en la institucionalidad local. A su vez, estas instituciones demuestran elevados
niveles de gobernabilidad, expresados en la estabilidad institucional y en el reconocimiento de
la diversidad. A su vez, existe una importante participacin de la sociedad civil. La ecuacin
para que funcione un sistema de contralora social podra estar conformada por variables tales
como esfuerzos productivos y de desarrollo social, institucionalizacin y gobernabilidad.
6.- Comunidad. En el sustrato de la ecuacin del desarrollo local se encuentra la construccin
de un "sentido de comunidad" y la necesidad de intervenir en la resolucin de sus principales
58

problemas; la consolidacin de un "estado de nimo" de la sociedad local orientada hacia la

creacin de certidumbres locales acerca del futuro; y, la actitud democrtica de reconocer a
todos y a la diversidad de actores locales.
7.- Variables. Existen muchas variables empricas que posibilitan el desarrollo local y la
participacin. La modernizacin del liderazgo local, social y estatal, expresada a travs de la
renovacin, la amplitud de su representacin, la legitimidad conseguida y la superacin de la
relacin exclusivamente clientelar con el Estado, parecen ser condiciones constantes. Desde el
plano de la gestin, el liderazgo local exitoso se basa en la eficiencia y en el relacionamiento
que pueda entablar entre su comunidad y lo externo, sea el mercado nacional o procesos
globales ms amplios
8.- Instituciones de apoyo. Entre las instituciones que colaboran eficientemente suelen estar las
Municipalidades, las Iglesias, organizaciones del "tercer sector" y organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales internacionales. Dependiendo de otras
consideraciones, tambin pueden contarse las instituciones financieras.
9.- Consensos. Los consensos bsicos del desarrollo local giran alrededor de la participacin
ciudadana, el control social y el fortalecimiento de la identidad local; el desarrollo de
infraestructura bsica; mejoramiento de los servicios; impulso a las actividades productivas; y,
capacitacin y fortalecimiento institucional.
10.- Alianzas. Los procesos locales de concertacin logran alianzas con actores institucionales
de desarrollo, sociales y estatales, nacionales e internacionales, para la ampliacin /
mejoramiento de los servicios pblicos y el financiamiento del desarrollo.
11.- Facilitadores. Los facilitadores de la relacin con el mercado son la existencia de servicios
bsicos; la imagen de ciudad / regin que exhibe la localidad; y, la calidad de los servicios
ofertados.
12.- Innovacin institucional. La innovacin en los campos de intervencin de la institucionalidad
pblica local es, corrientemente, la iniciativa ms importante, ms aun cuando est vinculada al
control social. Sin desestimar la institucionalidad existente, se constituyen nuevas formas de
institucionalidad que engloban a los actores del desarrollo local. Se conforman consejos,
comits, parlamentos, siempre vinculados a la transparencia y la eficiencia de la gestin.
13.- Prcticas polticas. El desarrollo local desestructura prcticas polticas tradicionales. Si bien
la forma partido, en general, puede seguir siendo el canal de la representacin, los lderes
vinculados a las organizaciones de la sociedad civil tienen creciente demanda como candidatos
ya que portan legitimidad y reconocido pluralismo. Ms aun, finalmente estos lderes optan por
tener una mayor lealtad con las instituciones del desarrollo local, esto es, con la sociedad civil
concernida. Evidentemente, existe una gama de situaciones de transicin que suelen orientarse
dentro de estos marcos.
14.- Coyunturas. Las coyunturas de cada pas condicionan a las experiencias de desarrollo
local en curso. Las situaciones de crisis econmica impactan en las experiencias
diferencialmente, en funcin de las articulaciones que tengan con el mercado. Las crisis del
aparato de Estado tienen un fuerte impacto en las regiones por la imposibilidad de acceso a
nuevos recursos y por la disminucin de la cantidad y calidad de los legalmente establecidos.
Las crisis nacionales posibilitan la "renovacin" del contrato social entre los actores
59

gubernamentales y no gubernamentales, pblicos y privados, en torno al compromiso del

desarrollo local.
15.- Pacto social. Dependiendo de su desarrollo, la cultura cvica local impulsa la conformacin
de un nuevo pacto ciudadano, expresado en la asuncin de una identidad local, un proyecto de
futuro y la corresponsabilidad ciudadana. Esta forma de reconformacin del contrato social
incluye, con relevancia y protagonismo, al control social bajo nuevas formas institucionales.
16.- Territorio. La apropiacin del territorio por parte de la ciudadana ha incidido en el
reforzamiento y consolidacin de la ciudadana individual y al mismo tiempo colectiva. Los
ciudadanos no slo velan por sus intereses particulares, sino que su perspectiva incluye la
defensa de los intereses locales.
17.- Eficiencia local. Uno de los logros que regularmente percibe la poblacin es el relacionado
con el aumento de la eficiencia local y la posibilidad de control ciudadano. La gestin local,
tiende a ser ms transparente y consensuada. Regularmente la gestin local no cuenta con los
recursos humanos y de organismos de planificacin local, entre otros. La eficiencia y el control
de la gestin es posible por la "densificacin" y complejizacin de la vida local. Los actores
locales se cualifican y diversifican para ejercer una mayor participacin y control del desarrollo
local.
18.- Mercado internacional. La incorporacin al mercado internacional es un largo proceso
sobre el que no se registran constantes, variables stas que no estn al alcance de los actores
locales. Existe conciencia de su importancia. El municipio productivo es una posibilidad.
19.- Aportes. La contralora social se ejerce sobre las instituciones encargadas del manejo de
los recursos. Se busca la transparencia y la estabilidad en el aporte de recursos. Los actores
aportan especie, trabajo y dinero, lo que supone una mayor especialidad de la contralora.
Aptitudes para el control social
20.- Variables. Qu variables viabilizan el control social de la gestin pblica?. Reivindicamos
la sustentabilidad y proyecciones del desarrollo local desde una perspectiva de gestin pblica
descentralizada. La aproximacin son las aptitudes de la sociedad civil local para ejercer el
control social. Se asume que el control social sobre la gestin local es la forma ms viable de
cristalizar la participacin como una poltica pblica, mientras otros niveles requieren de
construcciones institucionales ms complejas.
20.1.- Modificaciones en la vida local. Los cambios tienen varias vas. Mientras viejos actores
de la las sociedades locales resisten a la modernizacin y se asientan en prcticas de control
de la poblacin, actores emergentes asociados con nuevos hechos productivos y de
organizacin social pretenden formar nuevas hegemonas sociales. Los actores se vinculan con
relaciones sociales que se han modificado, especialmente, ligadas a demandas de mercado
nacional e internacional. Tambin se relacionan con formas institucionales que facilitan o
presionan por su renovacin (v.g.Iglesias, Polica, Justicia, Escuela). Mientras que en la
transicin los actores tradicionales se asocian con las formas ms arcaicas de hacer poltica y
los nuevos actores con las formas ms modernas de la representacin, no siempre la transicin
culmina con resultados tan lineales. Sin embargo, la emergencia de actores y la transformacin
de la vida local, supone una modificacin en las formas representativas y en la interaccin de
los actores, al margen de las tradicionales modalidades de control territorial asociadas, en
general, al Estado Oligrquico. Esta estructura forma de relacin entre los actores y las
60

instituciones estimula a la mayor transparencia como vnculo entre las partes de la comunidad
y crea condiciones externas para el xito del control social, en la forma institucional que se dote
la comunidad.
20.2.- Polticas pblicas. La modernizacin local en Amrica Latina estuvo fuertemente
asociada a las polticas pblicas. El Estado ejerci un liderazgo incuestionable. Durante este
ciclo de la modernizacin, en que el Estado se ubic como pivote de las relaciones sociales, la
contralora fue concebida como una modalidad interna de la poltica pblica. Se formularon
sistemas y procedimientos interiores al Estado. La legitimidad del acto contralor estaba
vinculada a la delegacin del mandato. El Ejecutivo en el ejercicio del gobierno y el Legislativo
en el ejercicio de la fiscalizacin. Los mecanismos consistan en instituciones estatales, sujetas,
en ltimo anlisis a la dinmica y racionalidad estatales. La ineficiencia de la contralora estatal
y la ausencia de criterios globales, tcnicos y participativos estimularon grandemente a la
corrupcin pblica y privada.
20.3.- Hegemona del mercado. En el ciclo siguiente de la modernizacin, la generalizacin de
mecanismos de mercado profundiza la gama de problemas atinentes a la contralora social,
especialmente, por la prdida de capacidad representativa y administrativa del Estado, sin que
paralelamente hayan surgido capacidades sociales. El mercado estimula a la sociedad civil pero
por si mismo no desarrolla instituciones. A su vez, tampoco ha operado con claridad y
necesidad la refuncionalizacin del Estado que permita el control eficiente de todos los
mercados, ahora estrechamente vinculado a la sociedad civil. En esta ciclo de hegemona del
mercado (o ms exactamente de los mercados), la sociedad civil adquiere protagonismo desde
dos dimensiones. Por un lado, como instancia autnoma con capacidad de condicionar a las
polticas pblicas desde sus dimensiones de seguimiento y evaluacin, en que la observacin
social adquiere mltiples dimensiones y no slo contralora de la transparencia y honestidad. Por
otro lado, la sociedad civil es corresponsable como cogestora de la ejecucin, amplindose la
dimensin de lo pblico y, consiguientemente, modificndose sus niveles de compromiso
pblico y de interrelacin prctica y cotidiana con el Estado.
20.4.- Ciclo de la modernizacin. La diferencia significativa para nuestros efectos entre los
dos momentos del ciclo de modernizacin, consiste en la dificultad o posibilidad de intervencin
social directa en la gestin pblica, desplazando los ejes de legitimidad desde el aparato estatal
hacia las instituciones de la sociedad civil. En este contexto, es posible plantear que el avance
en la transicin econmica puede exhibir niveles crecientes de liberalizacin, sin embargo de lo
cual, pueden presentarse constricciones en el ejercicio de la liberalidad social y poltica. Esto
es, dificultades para ejercer una libertad socio poltica bsica, cual es el control de los
mercados y de las polticas pblicas desde la sociedad. Expresado sintticamente, a la
liberalidad econmica aun no corresponde una liberalidad institucional, que permita un ejercicio
de garantas ciudadanas de control.
20.5.- Agenda de la sociedad civil. Uno de los indicadores centrales en la recuperacin de
iniciativa y protagonismo de la sociedad civil es la agenda que exhibe. El contexto poltico y de
desarrollo nacional condicionan a la agenda, pero su orientacin general es decisiva. Los
grados de reconformacin de los actores locales se expresan en la agenda. Inicialmente los
actores se plantean como impulsores de reivindicaciones dirigidas exclusivamente hacia el
Estado. Luego transitan hacia gestores y responsables de la vida local. Cuando es sta su
principal orientacin y finalidad, los actores sociales pueden refuncionalizar a las polticas
pblicas. Desde la perspectiva de la contralora, la transicin permite a los actores obtener un
rango superior para la visin de sus deberes pblicos. La contralora, por necesidad y con
legitimidad, se vuelve una actividad de matriz social que alcanza a todo el rango de lo pblico,
61

superior a la estrechez estatal y a la estrechez de la clsica definicin de lo privado. A su vez, la

cogestin supone que entre las demandas figura la participacin en las polticas pblicas de
control (participacin en la designacin de contralores y jueces) y la intervencin en la
organizacin social que persigue objetivos pblicos.
20.6.- Ciudadana local. El ejercicio de la contralora social es una forma de ejercicio de
ciudadana. La posibilidad local de ejercitar la ciudadana o la mayor factibilidad de ejercer
localmente los derechos en el mbito de un subsistema poltico, podra denominarse
ciudadana local. En este sentido, la modernizacin se apoya y desata procesos que
colaboran en la mejor configuracin de la ciudadana local. Por ejemplo, la configuracin de un
mercado laboral local abre una infinidad de posibilidades de intercambio entre sujetos sociales
locales; la presencia de organizacin empresarial contribuye a crear sistemas de organizacin
de las eficiencias; la conformacin de colectivos de trabajadores genera posiciones de la
sociedad local en torno a la organizacin de los espacios y los consumos; el consumo del
tiempo libre estructura y densifica a la socializacin; la estratificacin genera demandas de
servicios de mejor calidad y cobertura. En suma, la ciudadana local es adquisicin de
destrezas de convivencia democrtica en un contexto de progreso; es una forma de convivencia
democrtica que no se agota en el hecho electoral y que se constituye en forma de convivencia
con mayor responsabilidad frente a los servicios y decisiones. Como es evidente, en este
trabajo hemos asociado ms estrechamente a la modernizacin con la redistribucin, no slo
econmica, sino fundamentalmente de pertenencia e intervencin a una comunidad que se
transforma en el contexto de un modelo distinto de desarrollo.
20.7.- Ciudadana individual. La conformacin ms tradicional de los derechos de los sujetos
sociales ha sido colectiva. Desde esta perspectiva su referente ha tendido a ser ms bien el
Estado (Lpez, 1997). Asimismo existe un dficit de ciudadana entendida desde los derechos
individuales, cuyo referente es necesariamente los otros derechos individuales que la limitan, es
decir, la sociedad. Esta opacidad de la sociedad como referente, ha permitido que la contralora
se conforme solamente como un acto administrativo anclado en el aparato del Estado y cuyos
trminos de referencia no alcanzan a los procesos democrticos (procedimientos y contenidos)
en curso en la sociedad. As, la tradicin de colectivismo de las sociedades pone en evidencia
la falta de conformacin de derechos y garantas liberales o la dbil conformacin del sentido
individual del derecho.
20.8.- Memoria colectiva. Un tema importante de los efectos que produce la modernizacin es
la pervivencia de la memoria colectiva. Es mucho ms probable que la memoria colectiva tienda
a modificar las significaciones de su acerbo, antes que mantenerlas intactas. Estos elementos
que entran en modificacin se reinscriben en nuevos contextos de entendimiento, en muchos
casos provistos por la modernizacin y/o la ciudadana. Siendo esta una posibilidad social, en
los comportamientos individuales se sostienen rasgos de esa memoria individual, los que se
traducen en prcticas cotidianas. En una y otra forma, la reorganizacin que provoca la
modernidad vuelve presente a la memoria colectiva recodificada y la memoria individual
imbuida de liberalismo, generalmente, ante situaciones de intervencin social como la
contralora en Estados con importantes procesos de descentralizacin.
20.9.- Eficiencia productiva. En un contexto de modernidad existe una presin perceptible para
la eficiencia productiva. La productividad media del mercado al que se articule generar
demandas especficas para la organizacin social y productiva. El disciplinamiento laboral, la
reorganizacin espacial de los asentamientos humanos, la divisin del trabajo, la clarificacin
de roles en la empresa y la sociedad, son algunos de los ejemplos. Esta presin econmica se
vuelve presin social cuando el colectivo valora a la modernizacin de la comunidad y aspira a
62

volverla sostenible. La canalizacin de esa presin social puede convertirse en una bsqueda
de mejoramiento de la organizacin institucional. No solamente se trata de mejorar
determinados servicios escuela, Polica, hospitales sino de garantizar el sostenimiento y la
reproduccin de las modernizaciones conseguidas. La contralora social se inscribe en este
contexto de legitimidad de la modernizacin en la comunidad, la que asume el control como
ejercicio de un derecho, momento alto de aprehensin de la autorregulacin social como un
valor (Rojas y Verdesoto, 1996). Dicho de otro modo, en el momento en que una sociedad
encuentra formas de autorregularse se encuentra institucionalmente capacitada de elevar sus
niveles de eficiencia productiva.
20.10.- Oportunidades. Como se ha insinuado hasta ahora, existen situaciones econmicas,
sociales e institucionales que facilitan la modernidad. Esto es, existen actores locales cuya
evolucin los sita con mayor o menor proximidad de las situaciones de modernidad. Esta
distancia relativa de la modernidad, se complementa con la capacidad de integracin o defensa
a la modernidad. La imposibilidad o incapacidad de utilizar las oportunidades creadas por esas
situaciones puede generar una inmersin estable de los actores en la incertidumbre o en la
reminiscencia del pasado. El aprovechamiento de las opciones de la liberalizacin poltica es
indispensable para montar un sistema eficiente de contralora social. Solamente en la
modernizacin del contexto pblico de un subsistema institucional local se podr encontrar la
factibilidad de una forma de contralora, la que depende, para su funcionamiento estable, de la
apertura del sistema institucional.
20.11.- Aptitudes y capacidades de la sociedad civil. Interesa reflexionar en dos sentidos. De un
lado, la aptitud de la sociedad civil para la contralora social; y, de otro lado, la capacidad de
generar efectos de arrastre de las regiones modernas a las pre-modernas. En el primer
sentido, este texto se inclina en asegurar que, entre las condiciones de la instalacin exitosa de
un sistema de contralora social estn las mismas que surgen alrededor de la participacin /
descentralizacin. Estas son, mayores ndices de modernidad de la sociedad civil y la menor
diferenciacin social, entre otras. En el segundo sentido, la capacidad de arrastre est ligada a
una lgica productiva modernizacin laboral y de los actores y a una lgica poltica
conformacin de un subsistema poltico local abierto -. La modernizacin estructural crea los
fundamentos sobre los que opera la modernizacin institucional. A su vez, la estabilidad de las
experiencias de contralora social se correlaciona con la fortaleza que adquiere la sociedad civil
local para conservar los logros de la modernizacin, especialmente, ante la aparicin de
situaciones de crisis.
21. Variables. Algunas variables que configuran la mayor o menor aptitud de las sociedades
locales para asumir / consumir mecanismos de participacin y control pueden ser las siguientes.
21.1.- Modernizacin. Hemos argumentado que la modernizacin del mercado y modernizacin
institucional actan vinculadas y que las dos condicionan positivamente a la instalacin de
sistemas de participacin y de contralora social.
21.1.1.- Desarrollo de los mercados. Acerca del desarrollo de los mercados, cabe sealar, que
no se puede otorgar un efecto positivo en la participacin, por si mismos, si no estn
acompaados de la conformacin de actores sobre los que inciden estos efectos.
21.1.1.1.- Oferta de bienes y servicios locales. Puede ser de diversos tipos. En todo caso, para
nuestros efectos interesa el grado que presenta la productividad local, que dependiendo de los
casos, puede tener una comparacin internacional y una medida, consiguientemente, alta. En
todo caso, las situaciones de modernidad suponen, en general, productividades medias altas en
63

trminos nacionales. La orientacin de la oferta de bienes y servicios tanto como la demanda a

la que responde supone vnculos de esos mercados y actores, que presionan por la apertura
institucional y la apertura econmica interna. Los mercados comunican actores, que construyen
comunidades y formas de pertenencia a ellas. En las situaciones que analizamos, una forma de
pertenencia a la comunidad, justamente, consiste en la actitud de contralora desde la sociedad
civil y de las instituciones de gestionar acompaadas de la contralora de la sociedad civil. A su
vez, en los casos de orientacin externa de los mercados el vnculo concreto es ms mediato
pero la lectura de la globalizacin y su apropiacin es ms inmediata. Las infraestructuras
locales se adecuan y se generan expectativas, que constituyen estmulos de gestin ordenada
y transparente. Ciertamente pueden generar situaciones de dualidad moderna / tradicional pero
la solidez institucional que surja, lograr la incorporacin progresiva de los entornos y la
redistribucin de beneficios de la modernidad.
21.1.1.2.- Mercado laboral. Uno de los mercados ms influyentes en la conformacin de las
instituciones locales es el laboral. La conformacin del mercado puede reconformar los mbitos
pblicos de los actores, especialmente, mujeres y jvenes dependiendo del tipo de produccin.
Solamente desde la perspectiva desde la cual nos ubicamos para este trabajo, puede afirmarse
que el mercado laboral contribuye con efectos civilizatorios a la sociedad local, en relacin con
varios aspectos. Las demandas que surgen de la relacin laboral pueden contribuir a la
conformacin de la vida local en un doble sentido: como espacios de vigencia, comunicacin y
reproduccin de los actores y como incentivos a la actividad econmica y de intercambio. As,
las situaciones de modernidad no slo suponen niveles medios de ingresos superiores y,
consiguientemente, una demanda ms diversificada de bienes y servicios; si no que los
servicios que necesitan las actividades productivas elevan el nivel de los mnimos de
reproduccin de los sectores subalternos. A su vez, un mercado laboral formado supone, en su
sustrato econmico, competencia por elevar la productividad, la que redunda en una mayor
densidad de la estructura econmica. Los salarios, que vinculan a los actores a los mercados y
al consumo, tambin crean aptitudes para la instalacin de instituciones que promueven
derechos liberales, entre ellos, el funcionamiento transparente de las instituciones.
21.1.2.- Conformacin del inters. Una condicin de la comunicacin tendencialmente
igualitaria entre los actores es la conformacin de sus intereses frente a los mercados y a la
modernizacin. Solamente desde intereses conformados y asimilados por los actores es posible
afrontar la inclusin en el espacio pblico y el procesamiento de las diferencias. La
conformacin del inters entre los actores permite la concrecin de la contralora social en torno
a servicios especficos y los diversos niveles de delegacin poltica y administrativa. A su vez, el
inters puede aparecer como base de una forma excluyente de poltica o, en su defecto, puede
evolucionar hacia modalidades ms prximas a la conformacin de la comunidad o lo que se
podra denominar lo comn de los intereses. En este sentido, las situaciones de modernizacin
crean tramas de intereses conformadas por los actores, que suponen equilibrios entre ellos y
la conformacin de intereses comunes de avance de la sociedad civil local. En este plano se
ubican las instituciones innovativas de la sociedad civil, que logran insertarse en y sobre la
trama de intereses de la sociedad civil local, lo que se constituye en su motor principal. El
ejercicio de la ciudadana como influencia en los procesos decisionales no est reido, en la
prctica, con el uso eficiente de los servicios ni con la opcin por servicios convenientes. Las
formas ciudadanas, usuarias y clientes se aproximan por la matriz de conformacin de intereses
aunque pueden diferenciarse por la estructura de significaciones que se otorga a los intereses.
21.2.- Significados del Estado. El Estado tiene muchos significados de cara al desarrollo local.
Examinaremos algunos funcionalmente relacionados con nuestro objetivo de proporcionar
elementos conceptuales que contextualicen a las experiencias de contralora social. As, el
64

Estado es una accin y es una percepcin; es una estructura y es un actor; es un orden interno
y externo a la sociedad civil.
21.2.1.- Funciones estatales. Es muy probable que en el examen de las situaciones de
modernizacin nos encontremos con diferentes Estados (funciones estatales) dependiendo de
la fase del proceso de modernizacin de que se trate. En su nacimiento, muchos procesos de
modernizacin estuvieron ligados a las polticas pblicas de reforma agraria, urbanizacin,
industrializacin, entre otras. El protagonismo del Estado form una red de relaciones entre
actores, que pudo transformarse en una red de dependencias. Paralelamente se instalaron
nuevas instituciones, ligadas a los actores de esos procesos y, en no pocos casos, emergieron
formas democratizadoras. Posteriormente, en el declinio de la intervencin estatal, se produce
una transicin compleja por sus significaciones. La ineptitud del Estado central a nivel local ha
sido reemplazada muy lentamente por las capacidades propias de la sociedad civil. En los
casos en que se ha producido, se registran buenas experiencias de desarrollo. Sin embargo, no
se dio una renovacin de la presencia estatal central desde nuevas funciones. Esto conduce, en
no pocas situaciones, a cuestionamientos serios a la vigencia de la centralidad estatal siendo
responsabilizado el Estado por los traumas de la transicin. En suma, de la plena legitimidad
por el protagonismo modernizador, el Estado central ha pasado a ser el principal cuestionado
por la modernizacin sostenida en el mercado, toda vez que no encuentra una solucin plena a
su nueva funcionalidad.
21.2.3.- (Re)Conocer al Estado. La situacin descrita se produce por una disfuncin entre los
contenidos que perviven en la memoria ciudadana, ligados al bienestar y la estructuracin del
mundo pblico por el Estado central, y el imaginario actual de los actores. Ciertamente, este
imaginario evita toda forma de centralizacin excesiva, no reconoce por abstractas a las
nuevas funciones estatales y aun no asigna a la Municipalidad, en especial, el rol de Estado
cercano a la gente y sus necesidades. En adelante, las instituciones de los diversos niveles de
gobierno sern progresivamente reconocidas por la ciudadana como sedes de los servicios
pblicos y la creacin de infraestructura, mientras a nivel central se afincara, bsicamente, la
generacin de los parmetros de las polticas pblicas y el control de los mercados. Desde esta
perspectiva, los diversos organismos de la sociedad civil debern encontrar los roles que deben
cumplir dentro de la especializacin funcional que cada nivel de gobierno asuma. As, la
contralora social est asociada a la mayor capacidad de la ciudadana para observar el
cumplimiento de la gestin pblica a nivel local. Existe una asociacin estrecha entre funciones
y competencias de cada nivel de gobierno con las formas de cogestin y control de cada tipo
de organizacin de la sociedad civil. La rendicin de cuentas est ligada a la totalidad de
funciones estatales, pero es empricamente viable en la forma de servicios pblicos, en que es
posible evaluar resultados, costos y transparencia.
RECOMENDACIONES

Estrategia de Descentralizacin global y sectorial asentada en ncleos territoriales de

acelerada modernizacin basada en las variables que han definido el xito.
Poltica Nacional de Participacin, asociada a descentralizacin, antes que en una
inyeccin puntual de recursos.
Fortalecimiento municipal y parroquial.
Mecanismos legales para la innovacin de la intervencin local de la institucionalidad
pblica.
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Incentivos a la competitividad de las localidades frente a los mercados, nacional e

internacional.
Mecanismos electorales que faciliten la emergencia de una nueva elite local.
Incentivos para el desarrollo de la capacidad fiscal local, impulsando la ciudadana
tributaria.
Movilizacin del capital social y la integracin de mercados e institucionalizacin de la
coordinacin.
Incentivos a los cambios en la cultura poltica local
Estmulos para la articulacin al mercado nacional y a la globalizacin.
Creacin de modalidades especficas de contralora social asociadas a un Sistema
Nacional de Participacin Social.

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