El futuro de los conflictos sociales en el Per1 Martn Tanaka2 Instituto de Estudios Peruanos Abril 2013

Resumen En este texto proponemos un marco de interpretacin y hacemos un estado de la cuestin de los estudios sobre los conflictos sociales en el contexto latinoamericano y peruano, que aparecieron como tema de inters especfico asociado al desarrollo de la literatura de los nuevos movimientos sociales, y que cobraron auge con las protestas surgidas como reaccin a la aplicacin de polticas orientadas al mercado y al posterior giro a la izquierda ocurrido en la regin. Se trata de un tema de renovado inters en el marco actual de crecimiento econmico, en el que el desarrollo de industrias y actividades extractivas constituye una nueva e importante fuente de conflictividad social. Revisamos tambin la institucionalidad pblica para atender los conflictos, dando cuenta de la particularidad peruana, nico pas donde existe una entidad pblica especializada en la prevencin y atencin de los conflictos sociales; y comentamos brevemente sobre algunas tendencias vinculadas al futuro de los conflictos sociales en el Per, llamando la atencin sobre el riesgo de la fragmentacin del pas en dinmicas territoriales confrontadas. Introduccin Este documento se divide en cuatro partes. En la primera seccin se hace un breve recorrido de las discusiones que ha planteado la literatura sobre los conflictos sociales en Amrica Latina en las ltimas dos dcadas; para ello, empezamos por una discusin conceptual sobre cmo entender los conflictos sociales y su dinmica, resaltando el cambio de paradigma en la forma de abordar el estudio de los conflictos ocurrido entre las dcadas de los aos ochenta y noventa, bajo el paradigma de la teora de los nuevos movimientos sociales, como un tema de especializacin especfico. En la
Documento preparado para el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). Este texto cont con la colaboracin de Jorge Morel, politlogo del Instituto de Estudios Peruanos. 2 Martn Tanaka es Doctor en Ciencia Poltica por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Mxico y licenciado en sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Actualmente es investigador principal y miembro del consejo directivo del Instituto de Estudios Peruanos, institucin de la que fue Director General (2005-2007); y profesor asociado en la Pontificia Universidad Catlica del Per, donde es coordinador de la Especialidad de Ciencia Poltica y Gobierno. Ha sido Visiting Fellow postdoctoral en el Helen Kellogg Institute for International Studies de la Universidad de Notre Dame (2003 y 2009). Tiene libros y captulos de libros publicados por el Instituto de Estudios Peruanos, Cambridge University Press, Stanford University Press, la Universidad de Londres, la Fundacin Pablo Iglesias, el Instituto de Estudios Sociales de la UNAM, entre otros. Es tambin columnista semanal del diario La Repblica.
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segunda parte analizamos el recorrido de estas discusiones en Amrica Latina en general y en el Per en particular, especialmente desde mediados de la dcada pasada, que van desde los estudios abocados al anlisis de diversas formas de resistencia a la aplicacin de polticas orientadas al mercado hasta los conflictos asociados a una dinmica de crecimiento econmico y de expansin de las industrias extractivas, que ha dado lugar a los conflictos socio-ambientales. En la tercera seccin revisamos algunas experiencias de gestin institucional de los conflictos en cuatro pases representativos en Amrica Latina: Bolivia, Brasil, Colombia y Mxico. A travs de esta revisin damos cuenta de las principales lneas de conflictividad en el continente, as como la respuesta institucional que reciben desde el Estado, analizamos qu tan cercana est la experiencia peruana respecto a otros pases de la regin, y llegamos a la conclusin del carcter particular del caso peruano. Finalmente, en la cuarta seccin, hacemos un anlisis prospectivo de algunas tendencias en torno a los conflictos sociales que se pueden presentar en los prximos veinte aos, llamando la atencin sobre los riesgos de fragmentacin del pas en dinmica territoriales confrontadas. I. Cmo entender los conflictos sociales?

El punto de partida del anlisis debe ser, por supuesto, definir con precisin el objeto de estudio y su naturaleza. Debemos empezar por considerar el conflicto como una parte natural de la vida en sociedad3; es ms, en regmenes democrticos la conflictividad social es parte de una dinmica pluralista y consecuencia lgica de un ejercicio de libertades, de capacidades de accin colectiva y de participacin en el espacio pblico. Como seala Caldern (2012), la democracia es un orden conflictivo por naturaleza; la clave est en que la conflictividad social se canalice de manera institucional, a travs de mecanismos previsibles y de maneras pacficas, de forma tal que no sean disruptivos del orden pblico ni de los derechos de terceras personas. No obstante, la institucionalizacin del manejo de conflictos es una tarea de largo aliento que requiere tanto de ciertos niveles de integracin y disciplina sociales, como de Estados fuertes. Es as que en las sociedades en desarrollo caracterizadas por la debilidad de sus instituciones- es frecuente escuchar de la explosin de co nflictos y protestas sociales; ello se explica porque dichas sociedades, a la par que dbiles institucionalmente, muestran altos niveles de exclusin social y un desajuste entre expectativas y posibilidades de acceso a bienes, servicios y reconocimiento social que en contextos especficos estallan en situaciones de violencia4; as como la generalizacin de patrones de negociacin y de accin poltica altamente confrontacionales. Es importante a nuestro juicio no considerar a la conflictividad social como necesariamente negativa; es ms, podra decirse que es a travs de la organizacin, movilizacin y protesta que sectores histricamente marginados han logrado su incorporacin plena a la condicin de ciudadana. Acaso el problema social ms importante en sociedades como la nuestra es que, como consecuencia de la pobreza y marginalidad, un amplio sector de ciudadanos
Ver al respecto, desde muy distintas perspectivas, Smelser, 1962; Galtung, 2003. Tema clsico resaltado por la teora de la modernizacin. Al respecto ver Tanaka, 2011.
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carece de capacidades de accin colectiva y de hacer sentir su voz e intereses en la arena pblica, por lo que son sistemticamente relegados. Desde este punto de vista, de lo que se trata no es de evitar la ocurrencia de conflictos, sino de construir ciudadana, empoderar sectores excluidos, y hacer que los conflictos y eventuales protestas se canalicen institucional y pacficamente (Tanaka, Huber y Zrate: 2011, p. 20). Sobre la base de estas premisas, en Tanaka, Huber y Zrate (2011) proponemos una definicin del conflicto social en torno a tres ejes: primero, la aparicin de un tema de controversia, donde dos o ms intereses se contraponen; segundo, la puesta en marcha de alguna forma de accin colectiva por parte de cuando menos un grupo de ciudadanos. Es importante considerar que la accin colectiva no slo puede representar una disputa frente al Estado, sino que tambin hacia actores privados e incluso disputas dentro de distintos sectores de una misma colectividad, como en el caso de las comunidades campesinas. Y tercero, en todo conflicto social el Estado est en el centro de las controversias. Este se ve involucrado ya sea porque su actuacin como promotor de alguna poltica es cuestionada, porque no cumple con la funcin de regular la actividad de actores privados o garantizar el ejercicio de derechos ciudadanos, porque se le pide atencin, acceso a recursos, o porque se cuestiona el uso de los mismos por parte de alguna autoridad. En cuanto a la dinmica de los conflictos, consideramos que ellos deben entenderse partiendo de la consideracin de que, primero, en sociedades en desarrollo los conflictos parten de la existencia de necesidades insatisfechas, percepciones de riesgo o amenaza frente a las cuales se plantea la necesidad de una respuesta, as como de la aparicin de oportunidades para cuyo aprovechamiento es necesaria la movilizacin; segundo, en este marco de necesidades, riesgos y oportunidades, se generan diversas percepciones o marcos interpretativos sobre la existencia o no de derechos vulnerados, de la justicia o injusticia de la situacin que se vive, de la necesidad de actuar o responder, de la legitimidad y eficacia de acciones reivindicativas. As, los ciudadanos generan demandas sobre lo que consideran la afectacin de algn tipo de derecho. La actuacin del Estado es clave para plantear la necesidad de convertir la percepcin de un derecho vulnerado en una demanda especfica. En otras palabras, la gran mayora de conflictos son de una u otra manera consecuencia de la accin o inaccin del Estado, y no solo resultado de procesos de organizacin surgidos desde abajo. Cabe sealar que la accin e inaccin del Estado no depende exclusivamente de la buena voluntad de quienes estn a cargo de las instituciones estatales: importan debilidades institucionales como la diversa calidad de la administracin pblica, la dacin de normas no siempre compatibles entre s por diferentes organismos o nivles del Estado. En tercer lugar, se plantea la generacin de demandas explcitas por parte de algn sector de la poblacin ante alguna autoridad pblica. Lo importante aqu es resaltar que el paso de necesidades o percepcin de afectacin de derechos no genera automticamente una demanda. Para ello se requiere un mnimo nivel de organizacin y de capacidad de definir un inters especfico y de formular un reclamo o propuesta. En ocasiones se presentan ante el Estado varias demandas que pueden ser contradictorias entre s, de parte de distintos segmentos de la poblacin, o que tienen difcil o imposible viabilidad legal o institucional. Es importante recordar que la explicacin de la

persistencia de situaciones estructurales de pobreza, marginalidad o exclusin se halla precisamente en la dificultad que tienen algunos ciudadanos para formular demandas y hacerlas representar en la arena poltica. La capacidad de formular demandas puede existir en la propia poblacin, o puede complementarse con el apoyo de autoridades locales y por actores extralocales (actores con presencia local, pero insertos en redes de actuacin mayores nacionales o internacionales). Cuarto, una vez presentadas las demandas, si ellas no son atendidas o solucionadas satisfactoriamente, se plantea la organizacin de acciones colectivas de protesta. Toda accin de protesta tiene costos y riesgos, por lo que ella solo aparece si es que existe una mnima capacidad de movilizacin y organizacin. La protesta en s misma, como consecuencia del conflicto, se presenta en varias etapas. Una primera, de latencia, definida por la existencia de un problema o tema contencioso, que plantea la atencin de algn sector del Estado ante necesidades, la existencia de riesgos, amenazas u oportunidades de movilizacin por parte de algn sector de la poblacin. La segunda etapa de escalamiento se inicia con la formulacin de una demanda por algn actor social que busca una respuesta en alguna autoridad estatal a favor de la posicin del demandante. En la etapa del escalamiento empiezan las negociaciones, donde es muy importante atender a quienes son los actores participantes de la misma: segn sus lgicas de actuacin, estos actores demandantes y demandados pueden desencadenar o no caminos en los que se privilegia la bsqueda de acuerdos o una lgica de confrontacin. La etapa tercera de protesta y de posterior bsqueda de acuerdos implica el uso de un repertorio diverso de acciones colectivas de parte de los demandantes, que van desde formas ms pacficas e institucionales hasta otras ms violentas e ilegales, as como de diversas respuestas del Estado, ms dialogantes o ms represivas. Finalmente, si se logra algn acuerdo, se pasar a la etapa cuarta de resolucin del conflicto, donde se vuelve central el seguimiento de acuerdos, y la potencial vuelta a una etapa de latencia. Resulta muy importante en esta etapa resaltar que se busca solucionar los problemas unidos a las causas de los conflictos, no solamente de desactivar las acciones de protesta, porque en ese caso resurgirn, acaso con ms fuerza. (Tanaka, Huber y Zrate, p. 21). Estas nociones sobre la naturaleza del conflicto, sus causas y las expresiones de la protesta estn construdas sobre la base de la literatura ms reciente referida a la accin colectiva y los movimientos sociales, que los expertos utilizan para abordar el estudio de los conflictos. Esta literatura sintetiza aportes diversos, que recogen la importancia de la estructura de oportunidades polticas, de las capacidades de accin colectiva y la accin de brokers o agentes externos, y de la manera en que los actores perciben, definen y enmarcan los contextos en los que actan5. Esta manera de abordar los conflictos es relativamente reciente, por lo que es necesario dar cuenta de la evolucin del abordaje de los conflictos en las ltimas dcadas. Conflictos estructurales, movimientos sociales y protestas Como hemos sealado, siempre ha habido conflictos en la vida social; en cuanto al abordaje desde las ciencias sociales para el estudio de los
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Ver McAdam, McCarthy y Zald 1996; Tilly y Tarrow 2007, entre muchos otros.

mismos, podramos decir que hemos pasado por varios paradigmas de anlisis en las ltimas dcadas. Desde mediados del siglo pasado, encontramos que los conflictos se pensaron al interior de los dos paradigmas de anlisis predominantes, de un lado el funcionalismo estructural y la teora de la modernizacin, y del otro el estructuralismo marxista (Tanaka: 2011). Desde el primero, los conflictos eran consecuencia de las tensiones asociadas al paso de una sociedad tradicional a una sociedad moderna de masas; desde el segundo, del choque entre los intereses contradictorios de las clases sociales. Hasta inicios de la dcada de los aos noventa, el abordaje de los conflictos era bsicamente deducido de visiones de conjunto de la sociedad; desde perspectivas con fuerte nfasis estructuralista, los conflictos no ameritaban un tratamiento especfico, sus causas y dinmicas podan ser deducidas de los fenmenos econmicos y sociales que los explicaban. As desde la teora de la modernizacin se postulaba que, frente a sociedades estamentales donde las posiciones sociales se heredaban segn el estamento al que pertenecan los individuos- los procesos de modernizacin y democratizacin abran posibilidades de cambio y movilidad social y elevaban las aspiraciones y expectativas de la poblacin. En medio de estas transformaciones pueden producirse brechas entre expectativas y posibilidades de llevarlas a la prctica, as como asincronas de desarrollo relativo entre sectores, lo que puede acentuar las percepciones de desigualdad y generar una sensacin de mayor deprivacin relativa, que podran llevar a conflictos y a acciones antisistema (Gurr 1970). De otro lado, desde el paradigma estructuralista marxista, los conflictos aparecen asociados a la profundizacin del desarrollo capitalista, a la extensin de relaciones mercantiles y la ampliacin del trabajo asalariado. El capitalismo se basara en una contradiccin esencial entre los intereses del capital y del trabajo, que llevaran a la larga a enfrentamientos entre ambos. El Estado aparece como una entidad dotada de cierto nivel de autonoma y como campo de enfrentamiento entre las diferentes coaliciones de clase, aunque en ltima instancia dependiente de la lgica de reproduccin del sistema (Poulantzas: 1969). Al igual que en Amrica Latina, en el Per los estudios sobre la conflictividad social de esos aos tambin se ajustaron a las coordenadas descritas. Bajo la influencia de la teora de la modernizacin cabe mencionar como ilustracin trabajos como los dedicados al tema de la radicalizacin poltica de la juventud popular (Cotler 1986, Degregori 1990, Lynch 1990); y bajo la influencia del marxismo podran mencionarse trabajos como los dedicados a la caracterizacin del tipo de capitalismo presente en la sociedad peruana (Montoya, 1970, Rochabrn, 1977). Los estudios referidos a la conflictividad social empezaron a desplazarse del estudio de las tensiones estructurales de las sociedades hacia el anlisis de formas de accin colectiva especficas, de sus prcticas, alcances y potencialidades transformadoras, bajo la influencia de la teora de los nuevos movimientos sociales entre las dcadas de los aos ochenta y noventa. Bajo la influencia de las ideas de Alain Touraine, dadas las limitaciones que mostraba el movimiento sindical obrero y campesino tradicional como agente de cambio, se estudiaron otros movimientos, como el barrial, regional, estudiantil, de mujeres, el de derechos humanos, que carecan de una insercin clara en la estructura de clases, presentando demandas ms en el mbito de la distribucin que de la produccin (ver Touraine: 1989; Caldern 1986; Balln 1986a, 1986b), buscando potenciar su capacidad de construir un nuevo orden social y poltico.

En la dcada de los aos noventa, conforme se fueron asentando los regmenes polticos democrticos en toda la regin, la accin de los movimientos sociales se fue canalizando a travs de mecanismos institucionalizados de representacin, con lo que la literatura dedicada a analizar su potencial transformador fue cayendo relativamente en desuso. Los movimientos sociales lograron la atencin del Estado a travs de polticas pblicas y la representacin a travs del sistema de partidos. Entonces, el instrumental terico de los nuevos movimientos sociales empez a perder influencia. El estudio de los movimientos sociales en el marco de las luchas por el retorno a la democracia desde gobiernos autoritarios en la dcada de los ochenta fue muy importante en pases con fuertes tradiciones autoritarias y complejos y largos procesos de transicin, como en Chile y Mxico. En el caso de Chile, Phil Oxhorn argumentaba el importante rol cumplido por las movilizaciones populares entre 1983 y 1986 para provocar la transicin desde el gobierno militar; en vista de la prohibicin de los partidos polticos decretado por el gobierno de Augusto Pinochet, casi un cuarto de milln de personas se hicieron miembros de organizaciones populares hacia 1987. Estas organizaciones conformaban la principal oposicin al gobierno, recogiendo denuncias de abusos de derechos humanos y estableciendo redes de seguridad frente al desempleo y la pobre calidad de los servicios pblicos. A finales de esa dcada, el movimientismo sera desincentivado por las propias elites polticas opositoras, temerosas de que el gobierno militar pudiese sumarlas a su causa a travs del establecimiento de redes clientelistas (Oxhorn: 1994, 1995). Ello se dio en el escenario de moderacin que llev adelante la izquierda chilena particularmente el Partido Socialistaque abraz la democracia como sistema poltico (Roberts: 1999). En el caso de Mxico, Bizberg y Zapata (2010) sealan cmo una de las consecuencias del xito del modelo econmico impulsado por el rgimen post-revolucionario del Partido de la Revolucin Institucional (PRI) fue la creacin de un amplio tejido de organizaciones sociales. Si bien muchos de estos movimientos se mantuvieron orgnicamente subordinados al Estado prista (incluso hasta el da de hoy), su capacidad de incidencia fue decisiva para la transicin electoral en la dcada de los aos noventa (p. 13-15). En esa dcada gran parte de las organizaciones populares y de la sociedad civil asumieron como propias las banderas de la democratizacin poltica, aunque en el momento especfico de la transicin los protagonistas terminaron siendo los partidos polticos. Esto no significa que el estudio de los conflictos declinara, ms bien todo lo contrario. En esos mismos aos empez a darse en todos nuestros pases un aumento de la conflictividad social manifestada en masivas acciones de protesta con importantes consecuencias polticas, en el marco de la adopcin de polticas de ajuste estructural y de cambio de modelo econmico hacia polticas neoliberales. Se haca necesario saber cmo se haca posible la accin colectiva, cmo se responda y resista a las acciones implementadas por el Estado, cmo las expectativas de la poblacin moldeaban las respuestas sociales, todo lo cual empez a ser trabajado desde enfoques tericos asociados a la teora de la accin colectiva y los movimientos sociales, como los seguidos en este documento. Estos estudios asuman la diversidad y heterogeneidad de las acciones de protesta, eventos especficos y circunscritos

que no necesariamente buscaban construir rdenes alternativos, pero que s tenan importantes consecuencias, como veremos. Esta manera de abordar el estudio de los conflictos sociales, centrado en el anlisis de acciones de protesta especficos, secundariamente en su capacidad de generar nuevas identidades, en su potencial transformador en la lnea de crear rdenes alternativos, y ms preocupado por la canalizacin institucional de los mismos, es la manera actual de estudiar los conflictos sociales. II. El estado de la cuestin sobre los conflictos y las protestas sociales

Las polticas de ajuste estructural y la implementacin de reformas orientadas al mercado desde mediados de la dcada de los aos ochenta en distintos pases gener diversas acciones de protesta en todos los pases de la regin. Uno de los eventos ms emblemticos de esto, y que dio lugar a importantes e influyentes estudios, es el Caracazo de febrero y marzo de 1989 en Venezuela. Luego de que el entonces presidente Carlos Andrs Prez intentase aplicar polticas de austeridad fiscal para enfrentar el alto nivel de dficit y endeudamiento de la economa, se dieron una ola de acciones de protesta, con altos niveles de violencia y una muy dura represin (Lpez Maya: 2002, 2003, 2006). Algunas de las preguntas centrales en torno al Caracazo se dieron en torno al carcter de la movilizacin popular: fueron acciones premeditadas promovidas por actores polticos especficos o fueron por el contrario parte de una movilizacin espontnea que se desbord de sus cauces? Lpez Maya (2006) resaltaba la importancia de entender las protestas en torno al Caracazo como una accin que tiene su racionalidad propia, un instrumento que en coyunturas especficas es utilizado por multitudes, grupos o actores sociales para alcanzar sus objetivos (p. 41). En especfico, Lpez Maya atribuye la aparicin del Caracazo a tres factores: la convergencia de oportunidades polticas y aparicin de percepciones de amenaza a la estabilidad econmica, al sostenido empeoramiento de las condiciones materiales de vida en la Venezuela de los ochentas y, finalmente, al papel que tuvieron episodios de confrontacin poltica anterior (en concreto la revuelta de Mrida de 1987 y la masacre de El Amparo de 1988) para revelar la naturaleza arbitraria del Estado venezolano en el manejo de los conflictos (p. 44). Como vemos, la investigacin de Lpez Maya enfatiza elementos como el contexto y las oportunidades polticas, las percepciones de los que protestan y las acciones previas del Estado que incentivan o no un tipo de movilizacin particular. Con todo, las polticas neoliberales contaron con cierta hegemona en la regin durante gran parte de la dcada de los aos noventa; sin embargo, a finales de esa dcada, especialmente a partir de la crisis internacional de 1998, tuvimos en la regin un nuevo ciclo de protestas, que desencadenaron en algunos pases como Bolivia, Ecuador y Argentina eventos dramticos de alta inestabilidad poltica que terminaron con el derrocamiento de presidentes y crisis severas y hasta colapsos de sus sistemas de partidos. En estos tres casos, una importante literatura empez a llamar la atencin sobre la importancia de las formas especficas que empez a adoptar la movilizacin social, su capacidad para establecer alianzas y aprovechar coyunturas crticas para lograr sus objetivos. La crisis econmica se converta en un factor contextual muy importante que, sin embargo, no poda explicar per se los tipos disimiles de movilizacin en estos tres pases.

As, en Bolivia, aparecen acciones de protesta con fuerte protagonismo popular y capacidad de movilizacin en episodios como el conflicto por el agua en Cochabamba (2000), ocurrido por el intento de privatizacin del servicio de agua en la ciudad y las movilizaciones en El Alto en contra de la exportacin de las reservas de gas a travs de Chile (2003), as como movilizaciones impulsadas por organizaciones indgenas. Estas protestas fueron el antecedente inmediato de la situacin de inestabilidad que posteriormente llevaran al derrocamiento del presidente Gonzalo Snchez de Losada (20022003) y la renuncia de su sucesor Carlos Mesa (2003-2005). Crabtree (2005) analiza el movimiento de protesta boliviano y encuentra debilidades que explican su dinmica errtica durante la ola de protestas de comienzos de la dcada pasada: el carcter descontinuado de sus protestas, la falta de unidad, su incapacidad para establecer alianzas de largo plazo y el carcter reactivo antes que propositivo- de su agenda (p. 95-96). En Ecuador, las medidas de ajuste estructural del entonces presidente Sixto Durn Balln (1992-1996), aunadas a denuncias de corrupcin, iniciaron un perodo de zozobra poltica en la dcada de los noventa de las que se alimentaron movimientos sociales, particularmente el movimiento indgena (Ramrez 2010). Los sucesores de Duran Balln continuaron con los intentos de implementar un nuevo modelo econmico, ocasionando grandes protestas que culminaron con el derrocamiento de tres presidentes (Bucaram, 1997, Mahuad, 2000 y Gutirrez, 2005). En estas protestas, el movimiento indgena fue protagnico hasta bien entrada la dcada del 2000. Como seala Ramrez, la tortuosa modernizacin neoliberal, encaminada en medio de un intenso faccionalismo entre los sectores dominantes, haba ampliado la estructura de oportunidad para la consolidacin del [movimiento indgena ecuatoriano] y para la extensin de su programa poltico ms all de las reivindicaciones tnicas. Su activismo anti-neoliberal hizo de la agenda india una compleja amalgama de demandas identitarias, ciudadanas y clasistas. Ello facilit cierta unidad de accin con viejas y nuevas organizaciones sociales y militantes de izquierdas (p. 21). Las protestas en Argentina a finales del ao 2000 contra el llamado corralito econmico (la restriccin al retiro de dinero en el sistema financiero) y contra polticas de ajuste y asuteridad movilizaron a la sociedad, desencadenando incluso la cada del presidente Fernando de la Ra (2001). Frente a la imagen extendida de que fueron los ms pobres quienes se movilizaron contra el gobierno -a travs de turbas que promovieron saqueos y cacerolazos-, Auyero resalta que, por el contrario, la llamada turba no estaba conformada por los ms pobres: muy por el contrario, la misma contaba con una organizacin interna que respondi a los llamados que actores polticos les hicieron para movilizarse. Ms an, el autor puntualiza cmo las fuerzas policiales estatales asociadas a determinados liderazgos polticos- promovieron la realizacin de saqueos para desestabilizar a sus opositores en los gobiernos estatales. Auyero, a travs del nuevo enfoque en el estudio de los conflictos, llega a concluir el importante rol que cumpli el Partido Justicialista y sus redes clientelistas en la explosin de las protestas a fines del ao 2000 (Auyero, 2007). En estos cuatro casos las protestas terminaron desacreditando las reformas orientadas al mercado y dando lugar a gobiernos que forman parte del llamado giro a la izquierda en la regin.

El inters por el estudio de los conflictos sociales a travs de los eventos de protesta y acciones colectivas especficos, ha planteado la necesidad de contar con informacin sistematizada sobre las mismas; antes primaban estudios en profundidad de casos especficos, ahora aparecen cada vez ms bases de datos que permiten anlisis cuantitativos6. Hasta hace relativamente poco, solo en pocos pases se contaba con informacin que permitiera hacer estudios de la evolucin de la conflictividad social en el mediano y largo plazo, tratando de encontrar constantes y diferencias entre las movilizaciones ms recientes con las antiguas. En el caso de Bolivia, estn trabajos como los de Laserna y Villaroel: 2008, y Laserna, et.al., 2008; en Colombia el Centro de Investigacin y Educacin Popular (CINEP) cuenta con una base de datos de protestas sociales que inicia en la dcada de los aos cincuenta (ver por ejemplo Archila, 2003. Recientemente aparecen ms trabajos de este tipo en pases como Per (Arce, 2008), y otros pases; el estudio de las protestas sociales ya puede considerarse como una preocupacin en las ciencias sociales de nuestros pases. El Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), por ejemplo, trabaja desde el ao 2000 su Observatorio social para Amrica Latina, una de cuyas reas est dedicada al seguimiento y anlisis del conflicto en Amrica Latina y el Caribe, con reportes mensuales7. En los ltimos aos, aparecen nuevas formas de protesta que no estn relacionadas directamente con la resistencia a la aplicacin de polticas orientadas al mercado, sino con la expansin de actividades primario exportadoras en el marco del actual ciclo de crecimiento econmico, asociado al aumento en los precios internacionales de los commodities, y que afectan tanto a gobiernos de izquierda como de derecha, y que movilizan tanto a sectores populares como a sectores medios. As como el agotamiento del modelo neoliberal llev a un aumento de la conflictividad social a finales de la dcada de los aos noventa, esta vez ella resulta tanto de la resistencia a actividades extractivas y a la construccin de grandes obras de infraestructura que faciliten la integracin comercial y el acceso a los mercados, como a la resistencia frente a acciones estatales que buscan gravar ms o limitar el ejercicio de esas actividades. En Bolivia, por ejemplo, Crdova (2010) constata el aumento sostenido de las protestas desde el ao 2001. No obstante, las protestas entre 2000 y 2005 cuestionaban el modelo econmico neoliberal, mientras que entre 2007 y 2008 destaca el aumento de las protestas motivadas por la oposicin al gobierno que implementaba ese cambio, ya sea porque se cuestionaba el nuevo modelo modelo econmico y poltico que propona el presidente Morales (particularmente en las regiones del oriente boliviano), como porque sectores indgenas y de izquierda cuestionaban iniciativas encaminadas en la direccin de ampliar el alcance de actividades extractivas, que buscaban aumentar las rentas del Estado. En el caso de Argentina, resultan relevantes movilizaciones
Esto no significa por supuesto que no continen apareciendo importantes trabajos que analicen en profundidad las formas de accin colectiva de algunos movimientos sociales y sus impactos sobre la dinmica poltica general. Cabe mencionar en particular la abundante produccin sobre los movimientos indgenas en centroamrica y los pases andinos. Al respecto ver, entre muchos otros, Yashar 2005, Van Cott 2005, Garca Linera 2009, Madrid 2012. 7 Ver Observatorio Social de Amrica Latina. Accesible en: http://www.clacso.org.ar/institucional/1h.php (al 17/12/12). Ver tambin trabajos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Caldern, coord., 2012.
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de los agricultores argentinos contra el alza a los impuestos a la exportacin de soya como de sectores medios en contra diversas iniciativas de los gobiernos tanto de Nstor Kirchner como de Cristina Fernndez, pero tambin el resurgimiento de conflictos sindicales, territoriales y medioambientales (incluso encabezados por sectores anteriormente vinculados al oficialismo), que se explican en el marco de acciones de resistencia frente a un modelo de crecimiento basado en la exportacin de productos primarios (Svampa, 2011). Algo similiar podra decirse de muchas de las protestas registradas en Ecuador en los ltimos aos, bajo el gobierno de Rafael Correa: no solo ha enfrentado la oposicin de sectores medios contrarios a un proyecto percibido como autoritario, tambin de organizaciones indgenas y de izquierda que cuestionan proyectos de explotacin petrolera en la amazona (Gudynas: 2012). En el caso peruano, el renovado inters en la conflictividad y la protesta social est tambin asociado a la expansin de las actividades extractivas y el aumento de los llamados conflictos socio -ambientales. Adems, las rentas que genera la actividad minera han permitido un aumento en los recursos de gobiernos locales y regionales, que gozan de mayor autonoma en el contexto de las polticas de descentralizacin, con lo que tambin la conflictividad poltica a nivel local ha aumentado. En lneas generales, existe un consenso en torno a que la dinmica de conflicto en el Per8 se da como producto de tres fenmenos: la presencia e importancia de las industrias extractivas, el proceso de descentralizacin iniciado en 2001 y la debilidad del aparato estatal (Grompone y Tanaka: 2009, Caballero: 2009, Tanaka, Huber y Zrate: 2011, Melndez: 2012, entre muchos otros). En el caso peruano, existen razones de fondo tanto desde la sociedad como del Estado en torno al porqu de la aparicin de conflictos. Desde la perspectiva de la sociedad, en un trabajo anterior (Tanaka y Grompone 2009) afirmbamos que las acciones de protesta son el resultado de una combinacin de percepciones crticas sobre el Estado y el orden institucional, sentimientos de agravio e injusticia, y oportunidades que presentan por sucesos de la coyuntura, todo en un clima de fragmentacin y de despolitizacin de la sociedad (p. 406). En una lnea similar, para Caballero (2012) los conflictos nacen en buena medida del incumplimiento efectivo de acuerdos entre empresas mineras y comunidades que lleva a una situacin de suspicacia generalizada; aparecen entonces grupos que logran articular la solidaridad de otros actores sociales con capacidad de movilizacin, lo que a su vez obliga a los gobiernos locales a sumarse a los reclamos de su poblacin para mantener su legitimidad (p. 59-60). En cuanto al Estado, en Tanaka (2011 y 2012b) sealbamos algunas de sus carencias institucionales y la relacin entre esto y la conflictividad social. Frente a los anlisis que denunciaban la captura del Estado o la falta de voluntad poltica para entender la inaccin estatal frente a las demandas y las protestas, llamamos la atencin sobre tres factores que explicaban mejor esta situacin. En primer lugar, la debilidad de las capacidades institucionales
En el caso peruano, se han estudiado los conflictos en general, sectorialmente, as como las respuestas estatales. La base de estos estudios ha estado en el recojo sistemtico de informacin por parte de la Defensora del Pueblo desde 2004 y en algunos esfuerzos particulares de recopilacin de datos sobre protestas (Tanaka y Garay: 2009, Arce: 2010).
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del aparato pblico para atender y procesar los conflictos. Dicha debilidad poda darse por la falta de una entidad consolidada con liderazgo en la gestin de conflictos, por lmites presupuestales, o por la ausencia de protocolos de intervencin bien definidos. En segundo lugar, la existencia de una normatividad inadecuada para manejar los conflictos (en materias sensibles como regulacin, fiscalizacin ambiental y redistribucin de las regalas). En buena medida, muchas de las regulaciones en estas materias fueron aprobadas con anterioridad al boom de las industrias extractivas de la ltima dcada: de ah que muchas leyes hayan sido vistas como profundamente injustas (por ejemplo, la ausencia de pago sobre sobreganancias). Finalmente, en tercer lugar, apuntbamos un problema serio de desarticulacin de las polticas pblicas y de los actores polticos en los planos nacional, regional y local, lo que impide generar visiones compartidas sobre el desarrollo y procurar la coordinacin entre niveles para la gestin de conflictos. Recientemente Melndez (2012) ha sintetizado bien este punto haciendo nfasis en los efectos no deseados de la descentralizacin en la politizacin de los espacios locales en escenarios de fragmentacin poltica. Para cada uno de estos puntos, hacamos sugerencias de polticas pblicas. As, sobre las debilidades institucionales, se haca necesario reconocer la importancia de la generacin de capacidades en las instituciones pblicas (lo que pasa por un potenciamiento en los presupuestos sectoriales de las entidades encargadas del manejo de conflictos, la capacitacin continua de los funcionarios en un marco de carrera pblica ms profesionalizado y meritocrtico, la necesidad del desarrollo de protocolos de intervencin bien definidos en todos los sectores del Estado y la consolidacin de una unidad de conflictos sociales que sea la cabeza de un sistema integrado dedicado a tareas de prevencin y de monitoreo). Un segundo tipo de recomendaciones pasaba por actualizar y hacer ms exigentes los marcos legales y regulatorios que rigen las actividades mineras, y la relacin entre autoridades polticas locales y la poblacin, de tal manera de acortar brechas entre el marco vigente y las necesidades planteadas por el contexto de crecimiento econmico, el aumento de la inversin en industrias extractivas y de los presupuestos pblicos, y la descentralizacin. La actualizacin del marco legal a los nuevos retos de la modernizacin debieran pasar, entre otros, por completar el ordenamiento territorial de las regiones y la zonificacin ecolgica econmica, hacer ms exigentes los procesos de concesin minera, fortalecer la capacidad de sancin frente a incumplimientos de los concesionarios (de tal manera de hacer verdaderamente oneroso dicho incumplimiento y que pagar la multa nunca resulte ms barato que cumplir las obligaciones) y contar con una entidad fiscalizadora del cumplimiento de acuerdos neutral e independiente del Poder Ejecutivo. El recin creado Servicio Nacional de Certificacin Ambiental (SENACE) es un paso positivo. Finalmente, frente a los retos de la descentralizacin y el empoderamiento de gobiernos subnacionales con visiones distintas sobre las estrategias de desarrollo, la apuesta debera pasar por fortalecer los espacios de creacin de polticas de Estado consensuadas como el Acuerdo Nacional o iniciativas similares. Asimismo, se debiera apostar por un cambio del criterio territorializado de reparticin del canon a favor de otro que tome en cuenta tamao poblacional e indicadores de desarrollo humano, dentro de una poltica de agregacin de intereses, antes que de fragmentacin. Por otro lado, hay muchos conflictos que cuestionan el manejo de recursos pblicos por parte de autoridades regionales y locales, para lo cual es fundamental

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fortalecer el papel fiscalizador de los consejos regionales y locales y sus instancias participativas. Desde 2007, importantes cambios institucionales se han dado en el Per en materia de la institucionalidad referida a la conflictividad social. La aparicin de la oficina de resolucin de conflictos en la Presidencia del Consejo de Ministros, hoy rebautizada como Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad, es la ms importante de ellas. Asimismo, la aparicin de los ministerios del ambiente y de Cultura han complejizado la institucionalidad vinculada a la fiscalizacin ambiental y al respeto a los pueblos indgenas. No obstante, una serie de diagnsticos y recomendaciones recientes sobre el manejo de conflictos socioambientales apuntan a la permanencia de una dbil institucionalidad del sector en materia de prevencin de conflictos: sin criterios tcnicos autnomos y muy dependientes del liderazgo del poder ejecutivo (Huaman y Maccasi: 2011, Huaman, Maccasi y otros: 2012). III. Experiencias de gestin de conflictos en Amrica Latina: los casos de Bolivia, Brasil, Colombia y Mxico

Qu respuestas han intentado desarrollar los Estados ante el desafo del aumento de la conflictividad social y la multiplicacin de acciones de protesta? En general, la respuesta predominante, como sera lgico de esperar, es que el manejo de la conflictividad lleva a que cada sector o entidad responsable se haga cargo de resolver y canalizar institucionalmente las demandas que enfrenta. Por el contrario, Per ha tomado el camino de potenciar una agencia dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros que gestione los temas de conflictividad, en coordinacin con cada sector y nivel de gobierno. Para explorar las diferentes maneras en las que los Estados han buscado enfrentar el desafo de la conflictividad social seleccionamos cuatro pases: Bolivia, Brasil, Colombia y Mxico. Se trata de cuatro pases con diversos niveles de desarrollo institucional, que han sufrido desafos importantes en cuanto a conflictos y protestas sociales, y que adems, en dos casos (Colombia y Mxico) enfrentan tambin el desafo de la violencia armada de grupos insurgentes y delincuenciales. A travs de algunas entrevistas a investigadores de estos pases9, buscamos dar cuenta de cmo se manejan los conflictos en la regin, destacando la particularidad peruana. Como decamos solamente en el caso de grandes problemas nacionales, los gobiernos han apostado por encargar a instituciones de alto rango competencias amplias en la gestin de conflictos, pero circunscritos a un rea temtica especfica. En Colombia, siguiendo a Velasco (2010) hallamos dos tipos de conflictos; en primer lugar, los conflictos vinculados a la violacin de derechos humanos por parte de los grupos armados, y en segundo lugar los conflictos basados en serios cuestionamientos de poblaciones locales a las actividades de las industrias extractivas. Haciendo una comparacin sobre la incidencia de ambos tipos de conflictos, CINEP (2012) seala que entre 2001 y 2011 se reportaron 274 acciones de protesta vinculados a la explotacin de oro, carbn
Para esta seccin realizamos entrevistas con los especialistas Mauricio Archila (Colombia), Jorge Cadena (Mxico), Marisa von Blow (Brasil) y Eduardo Crdova (Bolivia).
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y petrleo; sin embargo esto representa slo el 3.7% de todos los conflictos ocurridos en el pas en esos aos. Si bien la mayora de conflictos en Colombia transcurre por la primera categora aquellos vinculados al conflicto armado interno- desde 2008 existe un crecimiento sostenido de las protestas que tocan a las industrias extractivas que operan en el pas (p. 6). Como en nuestro pas, en Colombia existen serios cuestionamientos ambientales a megaproyectos impulsados por empresas privadas, as como problemas con multinacionales en torno al reparto de regalas que involucran a poblaciones afrocolombianas e indgenas. Al igual que en el Per durante la gestin de Alan Garca, desde comienzos de la administracin de Juan Manuel Santos se ha impulsado la gran minera como la actividad dinamizadora de la economa del pas. Tambin en consonancia con el caso peruano, esto ha llevado a una confrontacin con la minera informal y de pequea escala que empieza a ser desincentivada desde el Estado. Entre los casos paradigmticos destaca la construccin de la represa del Quimbo en el departamento de Huila, al suroeste de Bogot. A mediados de 2012, importantes protestas lideradas por grupos indgenas- cuestionaban la construccin de la represa y solicitaban el cumplimiento del mecanismo de consulta previa para la aprobacin de la misma. En paralelo, en 2011 se presentaron protestas contra la empresa petrolfera canadiense Pacific Rubiales Energy que opera en el departamento del Meta. Las protestas, encabezadas por los trabajadores de la firma, exigan el cumplimiento de la legislacin laboral que a su entender- la empresa esquivaba (a travs de mecanismos de subcontratacin y de extensin ilegal de la jornada laboral). A ello se uni las demandas de los pobladores de Puerto Gaitn donde la empresa explota los yacimientos- quienes exigan una mayor inversin de la empresa en la zona. En trminos institucionales, estos y otros conflictos han sido abordados desde las oficinas sectoriales que posee cada ministerio. De particular relevancia, por su amplia experticia institucional, se encuentra la Oficina del Trabajo, que ve temas de corte laboral. De manera paralela, en cuanto al tema del conflicto armado interno, en Colombia existen oficinas que tratan temas de desmovilizacin de sectores armados y pacificacin (encabezados por la figura del comisionado para la Paz, que existe desde 1984) con una institucionalidad muy desarrollada. No obstante, las condiciones excepcionales que enfrenta no permiten extraer lecciones para otras agencias que ven temas de poltica regular. En trminos polticos, la direccin de toda la infraestructura institucional vinculada al proceso de paz la encabeza la Vicepresidencia de la Repblica. A su vez, otras instituciones realizan labores de seguimiento (nuevamente muy en consonancia con el caso peruano). La Defensora del Pueblo hace trabajos de seguimiento a los conflictos vinculados a la guerrilla. Otra figura importante en el manejo de los conflictos sociales son las Fuerzas Armadas y los organismos de inteligencia, que tambin recopilan informacin sobre los mismos. Una innovacin institucional reciente proviene de la creacin en septiembre de 2012 del Ministerio para el Dilogo Social y la Movilizacin Ciudadana durante el actual gobierno de Juan Manuel Santos. En lneas generales, el nuevo ministerio cumple las funciones de intermediar entre la sociedad civil y el Estado a propsito del nuevo escenario de dilogo que se ha iniciado entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC. Este ministerio de carcter ad hoc- an es una institucin dbil: no cuenta con personal y su director el ex alcalde de Bogot Luis Garznapenas tiene funciones nominales.

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En Mxico, al igual que en el Per, los conflictos son asumidos por el gobierno nacional slo cuando escalan sustancialmente. No obstante, el escalamiento de los conflictos es relativamente raro en Mxico: los Estados federados suelen asumir la gestin de los conflictos en sus circunscripciones y logran llegar a acuerdos relativamente estables. Es decir, en la mayora de los casos, se llega a algn tipo de resolucin del conflicto previo a su escalamiento e impacto federal o nacional. Las particularidades del devenir de cada conflicto, en el caso mexicano, provienen en buena medida del partido que gobierna cada entidad subnacional. Por ejemplo, los Estados gobernados por el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) suelen ser ms abiertos a las demandas de los movimientos sociales (de ah que muchos de ellos cuenten con oficinas especializadas en materia de mediacin). Un ejemplo directo de este comportamiento viene del gobierno perredista del Distrito Federal (la capital mexicana) que ha tenido un rol mediador importante en los ltimos aos. De otro lado, los Estados gobernados por el Partido de Accin Nacional (PAN) suelen recurrir ms a la coercin para desmovilizar escenarios de protesta. Finalmente, la estrategia del actual partido gobernante el Partido Revolucionario Institucional (PRI)- se centra en la movilizacin y desmovilizacin de las personas a travs de los incentivos otorgados por las redes clientelistas y los sistemas de cooptacin. Una vez que un determinado conflicto escala al escenario nacional, la instancia encargada de su gestin es la Secretara de Gobernacin un equivalente al Ministerio del Interior Peruano. Es all cuando se forman mesas de concertacin que incluyen a las partes en disputa. No obstante, su funcionamiento es bsicamente ad hoc, dependiente de cada tipo de conflicto (aunque el nuevo Presidente Pea Nieto est dirigiendo una reforma institucional importante en el sector, con resultados an por materializarse). En Mxico no existe todava un seguimiento de los conflictos sociales tan elaborado como en el Per. Esto podra explicarse, en buena medida, porque los conflictos han transcurrido mayormente por vas pacficas e institucionales. Han existido conflictos de corte socioambiental por ejemplo el de la Presa La Parota en el Estado de Guerrero, el de la minera San Xavier en el Estado de San Luis Potos, o el movimiento de protesta de los maestros de 2006- pero que han sido canalizados institucionalmente. Incluso el importante desafo planteado por el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en el sur del pas ha sido correctamente canalizado a travs del proceso de negociacin con la guerrilla. Actualmente, el EZLN ha abandonado su estrategia confrontacional al menos con el gobierno federal- y ms bien realiza trabajos de incidencia poltica en los Estados donde es fuerte. Entre los conflictos ms importantes de los ltimos aos destaca el vinculado a la ola de inseguridad que vive el pas desde 2005. El movimiento llamado Paz con Justicia y Dignidad ha realizado recurrentes movilizaciones exigiendo el fin de la estrategia meramente confrontacional del gobierno mexicano en su lucha contra los crteles de las drogas. El gobierno federal mexicano respondi afirmativamente abriendo un proceso de dilogo fluido con la organizacin y aprobando el P acto nacional contra la inseguridad en 2011 y la ley de vctimas en 2012. En lneas generales, los principales consensos en materia de resolucin de conflictos han estado vinculados al escenario de inseguridad que vive Mxico. Las organizaciones de la sociedad civil se han convertido en la principal fuente de seguimiento y monitoreo de los

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escenarios de violencia, tarea que ha sido bien recibida por el gobierno mexicano. En Brasil, la gestin de conflictos sociales sigue el patrn que resebamos en el caso de Mxico y Colombia. Es decir, los conflictos suelen generar respuestas regularmente por parte de los niveles de gobierno con competencia en la materia. No obstante, en sintona con el caso mexicano, los gobiernos del Partido de los Trabajadores (tanto a nivel federal como de los Estados) han solido apostar por estrategias de cooptacin de los lderes de los movimientos de protesta (muchos de ellos ex compaeros de lucha cuando el Partido de los Trabajadores PT- se encontraba en la oposicin). En algunos casos, sectores ms a la izquierda del PT generalmente de base sindical y con fuerte presencia en gobiernos estaduales- logran superar esta estrategia de cooptacin y mantener conflictos con el gobierno nacional. En Brasil encontramos dos clases de conflictos importantes. En primer lugar, aquellos socioambientales, principalmente contra grandes proyectos de inversin llevados adelante por el gobierno federal. Un caso paradigmtico es el de la represa de Belo Monte, en el Estado de Par al noreste de Brasil. El proyecto busca construir la tercera represa ms grande del mundo. Este proyecto cont con la oposicin de actores locales indgenas, as como de actores ambientalistas trasnacionales, quienes aseguran que el proyecto destruira amplias zonas de la Amazona as como afectara a poblaciones nativas aledaas. Otro tipo de conflictos est vinculada a las luchas por la tierra, en que son protagnicos movimientos indgenas y campesinos que protestan contra la desigual distribucin de las tierras rurales en Brasil. En este caso, existe una institucionalidad vinculada al Ministerio de Desarrollo Agrario (que durante la presidencia de Lula ha estado muy vinculado a los sectores ms izquierdistas del PT). Dentro de este ministerio se encuentra el llamado Instituto de Reforma Agraria. No obstante, diferencias significativas entre esta institucin y el Ministerio de Agricultura (esta ltima ms cercana a las posiciones de los grandes propietarios) llevan a que la poltica para este sector suela ser contradictoria y exacerbe en algunos casos- los escenarios de protesta. En el caso de las luchas por la tierra es protagnico el papel de la Iglesia Catlica a travs de su Comisin Pastoral de la Tierra, que tiene amplia capacidad de convocatoria. Asimismo, muchos de estos conflictos terminan transcurriendo en la esfera judicial a travs de demandas que disputan la propiedad de la tierra- por lo que la mediacin poltica termina pasando a un segundo plano. En lneas generales, no encontramos una respuesta nica a la gestin de conflictos en Brasil. Como veamos en el caso colombiano, en caso de escalamiento de las protestas, se suelen activar las fuerzas de seguridad y de inteligencia, as como el Ministerio Pblico, que buscan reestablecer el orden. Al iniciar su primera presidencia, el ex presidente Luiz Inacio Lula instituy la Secretara General de la Presidencia, con estatus ministerial, y atribuyndole por ley el rol de mediacin en conflictos sociales. Esta decisin iba en lnea con la demanda de mayor participacin que el PT abander a comienzos de su presidencia. La Secretara General ha tenido un rol importante en la mediacin de conflictos en temas muy sensibles como la ley forestal brasilea; no obstante, su rol es bsicamente ad hoc y complementario para la gran mayora de conflictos de corte local.

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En Bolivia, los conflictos socioambientales si bien no tan intensos como en el periodo previo a 2006- han tenido un impacto importante durante el gobierno de Evo Morales. No obstante, la dinmica de este tipo de conflictos es distinta a la vivida en el caso peruano en tanto responde a la particularidad del modelo econmico boliviano. As, el caso de los conflictos mineros resulta muy especial porque las explotaciones mineras son llevadas adelante en su mayora por cooperativas mineras indgenas, agrupaciones econmicas que explotan concesiones mineras en condiciones ventajosas (generalmente sin estudios de impacto ambiental, sin beneficios sociales para los trabajadores y sin pagar propiamente impuestos). Los cooperativistas representan alrededor de sesenta mil personas, mientras que los mineros asalariados en las empresas estatales y privadas apenas llegan a los diez mil. Dada la naturaleza particular de la explotacin minera en Bolivia, la intervencin de empresas privadas no es tan conflictiva en estos casos; aunque el sector cooperativista suele enfrentarse a otros emprendimientos mineros encabezados por el Estado o las empresas privadas. As, un conflicto importante estall en 2006 cuando cooperativistas mineros invadieron el cerro Posokoni, que tiene yacimientos de estao, en el centro minero de Huanuni. Durante ese incidente, se destruyeron instalaciones de la Corporacin Minera de Bolivia (COMIBOL) y se dieron enfrentamientos con los trabajadores asalariados de esta empresa. Hubo un total de diecisiete muertos por arma de fuego y dinamita. Este conflicto entre cooperativistas y asalariados se cerr con la destitucin del ministro y el compromiso de que COMIBOL contratara a los cooperativistas. En lneas generales, los grupos que protestan buscan constituirse en cooperativas o son cooperativistas que buscan explotar nuevos yacimientos. Una salida comn es la solicitud de que COMIBOL se haga cargo de los yacimientos y contrate a los cooperativistas. Tambin suele suceder que la poblacin indgena exige que una empresa se vaya (en algunos casos, con la intencin de formar cooperativas). El ministerio de minera interviene en estos conflictos con una unidad dependiente del Viceministerio de Desarrollo Productivo Minero, con personal capacitado en gestin de conflictos. Esta intervencin, no obstante, oscila dependiendo de la orientacin del ministro (si es asalariado o cooperativista) y de las posibilidades de cambiar al personal a discrecin. Otro conflicto representativo se dio alrededor de la construccin de la carretera que cruzara por el Territorio Indgena Parque Nacional IsiboroScure (TIPNIS). En 2008 el gobierno decidi hacer una carretera que conecta dos capitales departamentales pasando por el centro de una zona que tiene el doble estatuto de parque nacional y territorio indgena. Sin licitacin, el gobierno concedi la obra a una empresa brasilea que en 2010 inici la construccin sin la consulta previa reconocida por la constitucin y los instrumentos internacionales. A mediados de 2011 los indgenas pidieron que no se construya la carretera sin realizar la consulta previa (algunos oponindose a la construccin y otros con la idea de que el trazo pase cerca de sus comunidades). Hubo marchas hacia La Paz entre agosto y octubre de 2011 que, a su vez, despertaron la solidaridad de varios sectores urbanos. Finalmente, los movimientos obtuvieron como respuesta una ley en la Asamblea Legislativa Plurinacional, que declara el TIPNIS co mo intangible. Posteriormente, los sectores oficialistas marcharon posteriormente a La Paz contra la intangibilidad en febrero de 2012. El gobierno (que tiene dos tercios en la Asamblea) respondi con una nueva ley de consulta previa para levantar la intangibilidad. La consulta, cuyos resultados an estn por

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publicarse, se hizo en condiciones muy cuestionables (sin aparente buena fe, sin acuerdo previo sobre los pasos que se daran y sin normas y procedimientos propios). Respecto a la gestin de los conflictos, al principio del gobierno de Evo Morales se intent crear una unidad o cuerpo de gestin de todos los conflictos con tcnicos especializados. Algunos funcionarios del gobierno, especialmente del Ministerio de la Presidencia, se embarcaron en el asunto, pese a la oposicin de otros sectores dentro del mismo gobierno. En ese momento, hubo un acuerdo del gobierno con la Fundacin Unir Bolivia para capacitar a su personal en gestin de conflictos. Para ello se hizo un programa de especializacin que se ejecut en varias universidades del pas. La Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo de entonces y su decreto reglamentario establecieron el sistema de seguimiento y monitoreo nacional de conflictos, demandas, propuestas y convenios suscritos entre el Poder Ejecutivo con los movimientos sociales y la sociedad civil, a cargo del Viceministro de Coordinacin con Movimientos Sociales y Sociedad Civil, del Ministerio de la Presidencia (DS. 28631, reglamentario de la Ley 3351, 2006). El sistema era gestionado por la Unidad de seguimiento y monitoreo nacional de conflictos. Este sistema sirvi sobre todo en la etapa de polarizacin previa a la aprobacin popular de la Constitucin de 2009. Como dependa del viceministerio que se ocupaba de vincularse con los movimientos sociales, haca seguimiento de las demandas de las principales organizaciones campesinas (de campesinos tradicionales, indgenas del occidente y el oriente, colonizadores y mujeres campesinas indgenas) e informaba al Ejecutivo (los otros ministerios) sobre los conflictos nacionales (en algunos momentos muy crticos, con partes diarios al presidente Morales). En este caso la nica funcin de la Unidad era proveer informacin y no gestionar conflictos. No obstante, dada la existencia de varios sectores disimiles en el gobierno, los ministerios no estn necesariamente conectados unos con otros: cada uno suele encarar sus conflictos a su manera. Algunos ministerios crearon unidades especializadas en el manejo de conflictos sectoriales. Entre las atribuciones de los viceministerios est proponer la poltica pblica de prevencin y gestin de conflictos, en coordinacin con otras entidades del rgano Ejecutivo (DS 29894, 2010). Actualmente, el gobierno sigue adems administrando el Sistema de seguimiento y monitoreo nacional de conflictos, bajo la aspiracin explcita de coordinar y no participar decisivamente en el manejo de los conflictos. En la prctica, una de las maneras en que el gobierno trata los conflictos es identificando a sus interlocutores y negociando polticamente con ellos (en la lnea del caso del PRI mexicano o del PT brasileo). En cada ministerio existen funcionarios que conocen los problemas ms comunes y a los dirigentes, con los que pueden mantener un dilogo fluido. Recapitulando, consideramos que el Per es un caso excepcional en la regin, en tanto en la mayora de pases los conflictos se tramitan institucionalmente, y no pasan por una entidad especfica encargada de gestionarlos. En los casos de Colombia, Brasil y Mxico son los conflictos sectoriales que tocan temas muy sensibles y de gran escala (la guerrilla, las luchas por la tierra y la inseguridad, respectivamente) los que reciben un tratamiento especial desde el Ejecutivo conformando ministerios (caso de Colombia), creando instituciones autnomas (caso de Brasil) o asignando responsabilidades a un ministerio de alto rango (caso de Mxico). Una notable

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excepcin proviene del caso boliviano y de la Unidad de seguimiento de conflictos (lo ms parecido a la Oficina de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros peruano); no obstante, esta unidad slo cumple funciones de recopilacin de informacin y no de gestin que se ve dificultada por la presencia de visiones divergentes en el seno del Ejecutivo boliviano. Es importante resaltar que, en materia de industrias extractivas, los pases latinoamericanos reseados apuestan por su resolucin a travs de las instituciones sectoriales directamente asociadas al tema. En al menos tres casos detectamos falencias de distinto tipo dentro de las instituciones del Poder Ejecutivo que gestionan conflictos sectoriales asociados a los grandes problemas: desde falta de recursos institucionales y humanos (Colombia) hasta falta de visiones congruentes desde el mismo gobierno (Brasil y Bolivia; an cuando en este ltimo caso s existe una instancia centralizada para el seguimiento los conflictos sociales). Mxico pareciera tener el sistema de gestin de conflictos ms eficiente y coherente a decir por sus resultados- aunque el mismo sea muy dependiente del nivel de gobierno involucrado y de la gestin del ministro. Una hiptesis plausible para explicar este resultado proviene del alto enraizamiento de los partidos nacionales en la poltica de los Estados mexicanos, lo que brinda cierta coherencia vertical a su manejo de los conflictos. Ello nos lleva a considerar que independientemente de la apuesta institucional especfica en materia de gestin de conflictos- la resolucin de los mismos pasa por una variable poltica fundamental: cun articulados estn las distintas oficinas pblicas alrededor de proyectos nacionales encabezados por los partidos polticos. IV. Escenario de megatendencias y tendencias vinculadas con el futuro de los conflictos sociales en el Per.

De qu manera las tendencias y megatendencias que afectarn el futuro del pas impactarn sobre la conflictividad social? Cmo abordar estos asuntos? Tomaremos como punto de partida el anlisis de las megatendencias consideradas en el Plan Bicentenario elaborado por el CEPLAN (2011)10. Si analizamos las grandes tendencias sociales que marcarn la dinmica del pas en el futuro, creo que podemos identificar cuando menos tres cuestiones que podran impactar fuertemente sobre la dinmica de la conflictividad en los prximos lustros y dcadas: la continua expansin de actividades extractivas en territorios sin mayor tradicin de esas actividades y con gran debilidad estatal, con un aumento de la conflictividad socio ambiental; el fortalecimiento de algunos espacios regionales con el riesgo de fragmentacin y del desarrollo de tendencias centrfugas en el territorio; as como un conjunto de desafos asociados al cambio del perfil demogrfico y de ocupacin del territorio del pas. En las secciones anteriores, identificbamos al crecimiento econmico impulsado por las industrias extractivas en escenarios locales de fragmentacin poltica como una de las principales causas de los conflictos sociales ocurridos en los ltimos aos. Este tipo de conflictividad tiene la perspectiva de continuar e incluso empeorar en los prximos aos y dcadas,
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Algunos documentos que analizan megatendencias en otras latitudes pueden verse en National Intelligence Council, 2012 y 2004; OECD, 2011, entre otros.

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como consecuencia de que la demanda y los precios internacionales, y el desarrollo tecnolgico, hacen rentable actividades extractivas en lugares donde antes no era posible, como algunas zonas de los andes y de la amazona 11. Muy probablemente el Per seguir dependiendo de grandes proyectos de inversin minera para dinamizar su economa y obtener recursos fiscales; segn Macroconsult (2012, p. 1, 8), la minera representa el 59% de las exportaciones del Per, abona el 15% de todos los recursos fiscales recaudados (30% del impuesto a la renta corporativa) y representa el 21% de la inversin privada en el pas; asimismo, la minera representa el 28% del PBI de las regiones (excluyendo Lima). Incluso para quienes apuntan que el Per ha pasado por un proceso creciente de diversificacin de sus actividades econmicas, la minera seguir siendo el principal motor de desarrollo en los prximos aos (De Althaus: 2008). En su cartera estimada de proyectos mineros a septiembre de 2012, el Ministerio de Energa y Minas sealaba 52 proyectos mineros principales a futuro, de los cuales slo diez son ampliaciones a proyectos existentes. Es decir, 42 proyectos mineros (que incluye exploraciones as como proyectos con y sin Estudio de Impacto Ambiental aprobado) son nuevos y probablemente inicien operaciones en los prximos diez aos. Las regiones con mayor protagonismo en la cartera de proyectos de inversin minera son, en orden, Apurmac, Cajamarca, Arequipa y Moquegua (alrededor del 57% de la cartera). De igual manera, en la explotacin de petrleo y gas natural, se estima un crecimiento de las actividades de exploracin, dados los importantes niveles de reservas posibles y probables con que cuenta el pas (al menos tantas como reservadas probadas existen). Particularmente preocupante son las perspectivas de conflictividad ante el desarrollo de actividades extractivas en la sierra norte y la amazona, lugares sin mayores antecedentes de esas actividades, que generan mucha desconfianza e incertidumbre. Ellas se vern probablemente exacerbadas por los efectos del cambio climtico, que llevarn a aumentar la percepcin de una amenaza al mantenimiento de formas y hbitos de vida ante la posibilidad de grandes proyectos de inversin (pinsese en la minera de tajo abierto o la construccin de represas e hidroelctricas) que modificaran sustancialmente el ambiente. De otro lado, es importante mencionar que la rentabilidad de las actividades extractivas no solo implica una importante cartera de inversin privada, tambin de la ampliacin de actividades ilegales o informales en lugares donde la capacidad de regulacin del Estado es dbil, en diferentes espacios del territori. Este tipo de actividad, adems, tiene el problema de ir asociada de muchas otras formas de ilegalidad, que pueden generar problemas sociales y desafos a la autoridad pblica muy significativos 12.

Recordemos que los recursos presupuestales del Estado resultan altamente dependientes de la actividad econmica consecuencia de estas actividades; diversos analistas recientemente resaltaron el importante crecimiento del presupuesto pblico en los ltimos aos, siendo el de 2013 dos veces y medio ms grande que en 2006, un 138% ms. Editorial: Doble o nada. El Comercio, 10/09/12. Accesible: http://elcomercio.pe/actualidad/1467626/noticia-editorial-doble-nada (al 18/12/12). 12 Sobre la creciente importancia de la capacidad de los Estados para afrontar los diversos desafos de la seguridad, ver Fukuyama, 2004.
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Todo esto se complica adicionalmente por un elemento positivo, una cada vez mayor capacidad de movilizacin y accin colectiva de sectores previamente excluidos. El problema es que existe una cada vez mayor capacidad de presin y mayores demandas sobre un Estado con iguales o menores capacidades de respuesta. La mayor movilizacin de diferentes sectores apelando a la reivindicacin de identidades indgenas y a su derecho a ser consultados frente a las actividades que ocuren en sus territorios ser probablemente una tendencia en aumento. Una segunda fuente de conflictividad relevante proviene de la consolidacin de espacios espacios y actores subnacionales en el contexto de las polticas de descentralizacin, que podran dar lugar a dinmicas centrfugas. Desde 2002, este proceso ha ido convirtiendo a los espacios regionales como el mbito subnacional ms relevante13. En las regiones se dispone de ms poder, influencia, visibilidad, presupuesto pblico, competencias, resultando un espacio clave para desarrollar carreras polticas. La evidencia ms reciente indica que los actores polticos y sociales a nivel local han mejorado sustancialmente sus capacidades de movilizacin y organizacin. As por ejemplo, Scurrah y Bebbington (2012) resaltaban el papel protagnico que en los ltimos aos han cobrado las organizaciones campesinas a nivel nacional, as como la consolidacin de sus capacidades: () la defensa de los intereses y derechos rurales ha pasado de luchas locales y regionales relativamente aisladas, a una presencia nacional mediante organizaciones nacionales. Los movimientos sociales con bases rurales han pasado de una situacin de relativa subordinacin a partidos polticos y de alianzas con ONG nacionales e internacionales, a una creciente autonoma con asesores bajo su control directo; y la representacin nacional se ha complejizado, pasando de unas pocas organizaciones nacionales que pretendan representar a todas las comunidades campesinas o nativas, a un nmero creciente de organizaciones nacionales representando intereses especficos y diferentes (p. 4 -5). De otro lado, actores polticos regionales se han consolidado en los ltimos aos, creando movimientos con importantes articulaciones en las sociedades regionales (casos de Csar Acua en La Libertad, Juan Manuel Guilln en Arequipa o Csar Villanueva en San Martn). En unos aos, los actuales liderazgos y organizaciones sociales sern ms experimentados y contarn con ms recursos, lo que les dar mayor visibilidad y presencia que antes14. Este escenario plantea desafos importantes: la descentralizacin y la consolidacin de espacios regionales puede llevar a una dinmica de desarrollo ms equilibrada en el territorio y ms cercana a la poblacin, contrarrestndose algunos de los males del centralismo, pero tambin podran llevar a dinmicas centrfugas que ahonden la fragmentacin del pas, y que desencadenen conflictos entre Lima y las regiones, entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, al igual que conflictos entre estos. Por estas razones consideramos que uno de los mayores reto para el Per en los prximos aos ser el lograr que la descentralizacin complemente y no entorpezca la dinmica de crecimiento econmico, y que la emergencia de actores polticos regionales en un contexto de extrema debilidad partidaria no genere lgicas
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Un balance del proceso de descentralizacin puede verse en PRODES, 2012. Sobre algunos indicios de la consolidacin de la poltica regional ver Tanaka y Guibert, 2011a y 2011b.

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confrontacionales y tendencias centrfugas. Es importante recordar que en Ecuador en los ltimos aos se habl del reforzamiento de las tensiones regionales lideradas por Guayaquil y Quito, y en Bolivia por Santa Cruz y las regiones de la media luna con La Paz y El Alto; en este ltimo caso la conflictividada gir en torno al control de los recursos naturales asentados en regiones que buscaban mayor autonoma de los gobiernos nacionales. Regiones que albergan en sus territorios riquezas naturales, que cuentan con liderazgos polticos legitimados, pueden poner en jaque a las autoridades nacionales; adems, pueden darse disputas territoriales entre regiones precisamente por el acceso a esos recursos. Las violentas disputas entre las regiones Tacna y Moquegua en 2008, o el desafio al gobierno central por parte del gobierno regional de Cajamarca en 2011-2012 en torno a la explotacin del proyecto Conga son buenos ejemplos de riesgos que podran proliferar en el futuro. Ms proyectos mineros, ms regiones con recursos, actores sociales y polticos ms fuertes y discursos polticos potencialmente ms radicales dadas ciertas percepciones de amenazas vinculadas a la defensa de las identidades tnicas y del medio ambiente en el contexto del cambio climtico, y que se apoyan en el discurso anticentralista tradicional, pueden llevar a mayores niveles de conflictividad, para lo cual urge fortalecer la institucionalidad pblica encargada de canalizarla y tramitarla adecuadamente. Finalmente, un escenario de mediano y largo plazo que plantea desafos importantes a la conflictividad social es el cambio demogrfico y el cambio en el patrn tradicional de ocupacin del territorio. De un lado, de haber sido un pas bsicamente centralizado alrededor de Lima desde la segunda mitad del siglo XIX hasta la actualidad, el Per est viviendo la reaparicin de ciudades con mercados ms dinmicos y una creciente clase media (Arequipa, Trujillo, Cusco, Piura, entre otros). Estas ciudades crecen rpida y desordenadamente, y como se ha resaltado en la literatura, ms recursos en contexto de fragmentacin se convierten en una fuente de exacerbacin de conflictos de todo tipo, particularmente si los liderazgos locales tienen agendas polarizadas (Barrantes, Cuenca y Morel: 2012). Este dilema tiende a amplificarse si opera un cambio de escala importante con la aparicin de ciudades intermedias que requieren mejoras en materia de comunicaciones, transporte y calidad de vida. En un reciente informe, Per Econmico reseaba cmo el crecimiento econmico aparejado de mejoras en la gestin pblica ha impactado en la modernizacin de varias ciudades como Ilo, Tacna y Huancayo 15. Estas mejoras, no obstante, pueden no ser sostenibles si las ciudades crecen precipitadamente y no hay avances sustanciales en la forma cmo se arriban a consensos polticos y en la gestin de los aparatos pblicos subnacionales. Y una de las realidades de las prximas dcadas ser la ampliacin de un sistema de ciudades intermedias, que redefinirn las dinmicas subnacionales y la relacin entre Lima y las regiones16. El crecimiento de las ciudades intermedias, a su vez, est aparejado al fenmeno ms amplio del cambio demogrfico. En los prximos aos, el fenmeno del llamado bono demogrfico mostrar sus primeras manifestaciones. De ser una sociedad joven (con alrededor del 50% de la
Per Econmico. Top 10: ciudades con mejor calidad de vida. Octubre 2012. En: http://perueconomico.com/ediciones/74-2012-oct/articulos/1337-top-10-ciudadescon-mejor-calidad-de 16 Sobre las ciudades intermedias y los desafos que plantean ver Cabrera, comp., 2012; Canziani y Schejtman, eds., 2012, entre otros.
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poblacin menor a 18 aos) hasta comienzos de la dcada pasada, el Per se convertir en los prximos aos en un pas con una amplia poblacin adulta en edad de trabajar (situacin que se prolongar, segn analistas hasta 2047)17. En ese sentido, estamos ante un momento clave de la historia del pas: se reducir la demanda por la educacin primaria (liberando recursos para otros fines, incluida la mejora de la calidad educativa) y mucha gente estar buscando trabajo en los prximos aos. Esto representa un gran reto con posibles resultados tanto positivos como negativos: de no contar con las capacidades necesarias (y con una oferta de empleo importante), se puede presentar un aumento de la informalidad y la desocupacin, que traslade el escenario de conflictividad a las ciudades. Por otro lado, una gran cantidad de poblacin empleada puede promover la inversin y el ahorro, factores que han sido claves para el despegue econmico de varios pases. Asimismo, en un escenario de muy largo plazo, esta generacin adulta se convertir tambin en adulta-mayor lo que requerir contar con sistemas de aseguramiento pensionario y de salud sustentables. V. Conclusiones y perspectivas

La pregunta por la evolucin de la conflictividad social en las prximas dcadas deja por delante varias preguntas y tareas para evitar desenlaces confrontacionales y violentos que incluso pueden comprometer la gobernabilidad democrtica y la viabilidad del pas. En la actualidad, de continuar las tendencias actualmente en curso, Per podra consolidar un perfil indito en su historia, el de un pas de renta media. Esta situacin plantea nuevas realidades y desafos bastante diferentes a los asociados a un pas pobre y a los que han pensado tradicionalmente las ciencias sociales. En este marco, los riesgos de la conflictividad social aparecen asociados al cambio en el patrn demogrfico y de asentamiento de la poblacin en el territorio; a desafos asociados tanto a la implementacin de grandes proyectos de inversin y a la expansin de actividades extractivas en un contexto de cambio climtico, como a la posibilidad de conflictos asociados a la disputa por la administracin de las rentas que ellas generan, todo esto en el marco de la activacin de actores polticos y sociales regionales con mayores capacidades de presin y de accin colectiva. En otras palabras, se trata de problemas asociados a cambios, crecimiento econmico y empoderamiento de sectores sociales previamente excluidos, no al conservadurismo, el estancamiento y la exclusin, como podra haberlo sido en el pasado. La clave para enfrentar estos problemas en el futuro pasa por el fortalecimiento del Estado, de nuestra institucionalidad pblica y poltica, de la construccin de un sistema de representacin social y poltica con tendencias a la cooperacin, de modo que los conflictos puedan canalizarse por vas pacficas y reglas definidas. Cmo lograr esas metas para as evitar escenarios de mayor conflicto y fragmentacin? Existe en la actualidad conciencia de los desafos que nos esperan?

Ver UNFPA 2012; tambin Per Econmico, Implicancias del bono demogrfico para el Per. Marzo 2012. En: http://perueconomico.com/ediciones/67-2012mar/articulos/1214-implicancias-del-bono-demografico-para-el-peru.
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