13.

Las Finanzas Pblicas en el Mxico Posrevolucionario Fausto Hernndez Trillo*

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas

INTRODUCCIN En la actualidad Mxico es uno de los pases con menor recaudacin tributaria en el mundo: alcanza slo poco ms de 11% como proporcin del producto interno bruto (PIB), comparado con el 38% promedio de los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). El resto de los ingresos pblicos proviene de la renta petrolera. Las necesidades del pas en trminos de abatimiento de los rezagos sociales y de la provisin de infraestructura pblica adecuada para impulsar la inversin productiva son enormes. Sorprendentemente, nuestra historia en el siglo XX ubica el gasto pblico para estos rubros en niveles muy por debajo de los estndares internacionales, incluso cuando esta comparacin se hace con respecto a pases donde existe una tradicin de reducida intervencin del gobierno en la economa, como es el caso de Estados Unidos. Adems, la composicin de ambos rubros tampoco es la adecuada. Por el lado del gasto, predomina el gasto corriente financiado con ingresos no recurrentes, cargado de muchas inercias de difcil rompimiento, que impiden un diseo ms acorde con nuestras carencias, y que facilitaran un impulso al desarrollo econmico. Por el del ingreso, Mxico tampoco ha podido encontrar una estructura que lo haga competitivo en un mundo cada vez ms globalizado. Peor an, la calidad en ambos componentes de la poltica fiscal (ingreso y gasto) es muy deficiente. Baste sealar que Mxico es de las naciones con mayor evasin fiscal entre los pases de la OCDE, lo que sugiere que nuestro rgano recaudador todava tiene ante s grandes retos a resolver. Asimismo, los tres componentes que ms absorben el gasto, la educacin, la seguridad pblica y los servicios de salud a cargo del Estado tambin son muy deficien*El autor agradece comentarios a una versin preliminar de este trabajo a Carlos Bazdresch, Enrique Crdenas, Jorge Chvez Presa, Sandra Kuntz, Francisco Surez Dvila, Mauricio Tenorio y participantes de los seminarios llevados a cabo en el Colegio de Mxico en noviembre de 2008 y mayo de 2009.

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tes. La infraestructura pblica necesaria para el desarrollo, que incluye comunicaciones, transporte, electricidad y agua se ha quedado rezagada. El Banco Mundial estima que para ubicarla en los niveles que permitan elevar la competitividad en estos rubros, se requiere una inversin de aproximadamente 2.5 puntos porcentuales adicionales como proporcin del PIB durante los siguientes 20 aos. Cmo lleg Mxico a este laberinto? Esta pregunta es muy compleja y resulta ambicioso y hasta pretencioso sostener que se tiene la respuesta, pues sta involucra a un conjunto de circunstancias polticas, ideolgicas, econmicas y sociales que necesariamente nos llevan a la perspectiva histrica. Este ensayo intenta dar un paso en esa direccin, al examinar de manera general la poltica fiscal del Mxico posrevolucionario, pero enfatizando en la segunda mitad del siglo XX. El documento se divide en dos partes: en la primera se revisan y analizan los ingresos del sector pblico; y en la segunda se hace lo mismo para el gasto y la deuda.

1. LOs IMPUEsTOs EN EL sIGLO XX La historia de los impuestos durante el siglo XX es compleja y, como cualquier poltica pblica, se forma con la interaccin de una buena cantidad de actores: polticos que buscan el apoyo de ciertos sectores; burcratas y tecncratas que tambin tienen intereses de ndole poltica y econmica, y grupos de poder. Asimismo, es menester percatarse que existen divisiones dentro de cada uno de estos grupos y que raramente un grupo o individuo (incluso durante el exacerbado presidencialismo mexicano de la segunda mitad del siglo XX) se ve libre de restricciones en la toma de decisiones o en la propia implantacin de sus funciones. En concreto, existen grupos de poder como sindicatos, empresarios, e incluso gobiernos extranjeros que siempre intentarn satisfacer sus intereses, por lo que la mayor parte de las veces el diseo e implementacin de la poltica pblica slo es el resultado de esta correlacin de fuerzas. La poltica fiscal es tal vez una de las canchas donde este juego se aprecia mejor. En todo caso, lo que hoy da se observa es slo un equilibrio que se alcanza como resultado de ello. Por esto, el anlisis de los impuestos requiere de un marco que lo gue. Aqu partimos del supuesto de que son tres los fenmenos que caracterizan de manera general dicha historia. El primero es un tortuoso camino hacia la centralizacin tributaria, en detrimento de los estados y municipios. El segundo, tambin un largo proceso para definir una estructura (adecuada?) de impuestos, es decir, la senda para encontrar la combinacin entre impuestos directos (sobre las utilidades

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e ingresos de las personas) e indirectos (ms comnmente sobre el consumo). Finalmente, una sombra presente a lo largo de todo el siglo es la persistente baja recaudacin fiscal, sobre todo si se mide comparativamente con otros pases. Esta seccin se estructura de acuerdo con estos tres fenmenos, que se examinan a continuacin.

1.1. El camino hacia la centralizacin tributaria Durante el siglo XX se experiment, sobre todo a partir de la segunda mitad, un incremento de la participacin del gobierno federal en los ingresos del sector pblico, en detrimento de los estados y municipios. Como se aprecia en la grfica 13.1, la participacin del gobierno federal en el total de los ingresos recaudados pas de 72% en 1922 a 83% en 1972. Por su parte, la de los gobiernos subnacionales pasa de 24 a 8% para los mismos aos. Es decir, en este periodo los gobiernos subnacionales (GsN) pierden dos terceras partes de su participacin. Debe aclararse que estas cifras no incluyen al Distrito Federal (DF), por eso no suman 100%. Peor an, para finales del siglo la participacin del gobierno federal en los ingresos presupuestarios se incrementara a 96%, mientras que la de los gobiernos locales alcanzara slo un modesto 4%, incluyendo el DF como parte de los GsN, lo que dramatiza an ms el fenmeno. Grfica 13.1. Ingresos federales vs. subnacionales, 1922-1972 (porcentaje del total)
Federal / Total 90 80 25 Estatal y municipal / Total 30

Porcentaje de los ingresos federales en el total

60 50

20 15

40 30 20 5 10 0 1931 1922 1925 1928 1934 1940 1943 1946 1949 1952 1955 1958 1961 1964 1937 1967 1970 0 10

Fuente: Aboites (2003), passim.

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Porcentaje de los ingresos subnacionales en el total

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La explicacin de esto todava se encuentra sujeta a un buen nmero de controversias. La principal pregunta que se ha planteado en la literatura es por qu los estados accedieron a renunciar a la recaudacin de sus ms fuertes potestades tributarias (Daz Cayeros, 2006). Para revisar las posibles respuestas, esta seccin se divide en dos partes. Primero se describen brevemente los principales acontecimientos que llevan a la centralizacin tributaria, para despus, en el segundo apartado, abordar las interpretaciones sobre las posibles causas y consecuencias que le impriman cierta lgica a dicho fenmeno.

1.1.1. Los cambios en la primera mitad del siglo A riesgo de simplificar, la historia de la centralizacin tributaria puede resumirse revisando las tres convenciones fiscales, cuyo estudio han realizado Aboites (2003) y Daz (2006). La primera tuvo lugar en el ao 1925, la segunda en 1933 y, finalmente, la tercera en 1947. Se puede decir que el argumento general para realizar las tres era ordenar el sistema tributario mexicano, pues se consideraba que exista una anarqua fiscal, definida como concurrencia de los diversos sistemas tributarios sobre una misma fuente de riqueza. De aqu que el gobierno federal se haya propuesto armonizar y unificar el sistema tributario. El desorden era tal que se conoce, por ejemplo, que haba ms de 300 impuestos al comercio y a la industria, que obstaculizaban el libre trnsito de mercancas entre las distintas entidades del pas. Ms an, hasta 1929 todava exista el impuesto a la circulacin de mercancas llamado alcabala, lo que dificultaba la creacin de una estrategia de industrializacin y de fortalecimiento de un mercado interno. Si se quera la expansin de este ltimo, era necesario eliminarlas. En efecto, hasta esa fecha las potestades tributarias de los estados federados eran principalmente impuestos sobre la propiedad, en particular, la tierra; impuestos a la industria y el comercio; y, finalmente, en menor medida algunos impuestos especiales. La combinacin de stos variaba de una entidad a otra. En este sentido se puede afirmar que los estados ejercan su poder de gravar con efectividad y libertad. Debe destacarse que de la recaudacin de los gobiernos locales una proporcin deba transferirse al gobierno federal, llamada contribucin federal. sta se redujo de 25% antes de 1929 a 20 despus de esta fecha, y se elimin definitivamente a partir de 1947. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (sHCP) en su afn de ordenar y fortalecer las finanzas pblicas introdujo en 1925 el impuesto sobre la renta (IsR) (del que se habla ms adelante), pero tambin busc la homogenizacin de los impuestos a la industria.

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La tercera convencin planteaba fundamentalmente tres propsitos. Primero, elevar la ya para entonces persistente baja recaudacin fiscal; segundo, lograr una equidad en la carga fiscal; y, tercero, simplificar y unificar la gran diversidad de gravmenes existentes en los tres niveles de gobierno. A pesar de la oposicin de algunos estados, durante la convencin se logr que prcticamente todas las entidades federativas firmaran los convenios y finalmente cedieran sus facultades de recaudacin, cuando ya muchas de las haciendas estatales se encontraba en pleno debilitamiento, dado que este proceso llevaba aproximadamente 20 aos. El ao de 1947 es la fecha que marca el parteaguas de la concentracin de los impuestos en el gobierno federal. La estrategia para llevar a buen puerto los objetivos de la Convencin Fiscal de 1947 incluy principalmente las siguientes dos actividades. Primero, se introdujo el impuesto sobre ingresos mercantiles (IsIM) (en el que los estados fijaban una parte de la tasa y el gobierno federal otra), que reproduce buena parte de las caractersticas de un impuesto sobre ventas. De esta manera los estados que accedan a coordinarse con la federacin reciban, adems de las participaciones,1 ingresos por este concepto. Segundo, se elimin la contribucin federal y tom fuerza el movimiento contrario, es decir, el otorgamiento por parte del gobierno federal de una participacin de los ingresos captados por la federacin hacia los locales. Obsrvese que a pesar de que para estos aos ya exista un alto grado de centralizacin tributaria, ello no solucion algunos de los problemas econmicos de la recaudacin de impuestos, como los efectos cascada que permanecen con el IsIM. De aqu la necesidad de volver a plantear una solucin a esta problemtica ms tarde, a fines de la dcada de 1970, cuando se elimina el IsIM y se introduce el IVA, un impuesto implantado en el mbito federal. Este ltimo hecho concluye pues el proceso de centralizacin tributaria.

1.1.2. Las interpretaciones La interpretacin poltica es la dominante, ya que el tributo se considera para muchos la liga entre la poltica y la economa. En este sentido son varias las hiptesis que destacan. Primero, ante el desorden social y poltico existente en la posrevolucin, era necesario un Estado fuerte capaz de restablecer el orden; y ello slo poda conseguirse con un gobierno federal poderoso en el sentido econmico. Por ello era fundamental que la fuerza tributaria recayera sobre este orden de gobierno. Como se sabe, la tributacin se puede ver
1 Se llaman participaciones federales a las transferencias que el gobierno federal haca a los estados y municipios para resarcirles por haber renunciado a la facultad de recaudar impuestos como IsR, IVA e IEPs.

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como un instrumento de coercin, bien hacia las personas o grupos empresariales o hacia las entidades subnacionales cuando se encuentra centralizado. Por esto, la sugerencia de que para reestablecer el orden poltico y social, era imprescindible contar con una herramienta como sta. Una segunda interpretacin que se relaciona estrechamente con la anterior, pero es sutilmente distinta, proviene de la posibilidad de contar con un alto poder poltico per se, iniciado desde la era porfiriana. Esta hiptesis se asocia con el objetivo de un Estado autoritario que no necesariamente buscaba restablecer algn tipo de orden, sino simplemente ejercer un poder en su propio beneficio. Asimismo, trata a la centralizacin ms como una conquista frente a los estados y municipios que como un proceso de negociacin. En contraste, la otra lnea de investigacin se pregunta por qu le convino a los estados renunciar, incluso gradualmente, a sus potestades tributarias. Si bien es cierto que el proceso enfrent muchas resistencias, especialmente de aquellos estados perdedores con la centralizacin (los petroleros y los del norte), al final, despus de poco ms de 20 aos de presiones, todos cedieron. Cul fue realmente el incentivo para que esto sucediera? La mayor parte se inclina, de manera implcita, a la voracidad del gobierno central autoritario convirtiendo indirectamente en vctimas a los GsN, es decir, un Leviatn. Recientemente, sin embargo, se ha tratado de dar respuesta alternativa al fenmeno. Daz Cayeros (2006) sostiene que al centralizarse, el poltico local poda protegerse de mejor manera de la competencia en elecciones locales y mercados econmicos. Esto fue posible gracias a la formacin de un partido hegemnico que posibilit un equilibrio poltico en el que la lite retena su aspiracin poltica por medio de una nominacin de dicho partido, a cambio de cooperar con aqul en el mbito nacional. Por tanto, estos dos elementos eran primordiales para solucionar el problema institucional de fragmentacin regional del pas. Sin embargo, tambin haba que disear un mecanismo creble que permitiera, adems de satisfacer las aspiraciones de los polticos locales, sufragar y financiar los gastos de las entidades. Este instrumento fue el sistema de coparticipaciones federales. La otra cara de la moneda es el punto de vista econmico. Desde esta perspectiva, el proceso de centralizacin fiscal era necesario si se quera lograr el desarrollo econmico nacional. El argumento se basa en la eliminacin de restricciones al comercio entre entidades con el objeto de fortalecer y ampliar el mercado interno, y con ello facilitar la industrializacin del pas, que a su vez requera de aqul, porque era una estrategia de desarrollo hacia adentro, conocida como industrializacin por sustitucin de importaciones. Adems, se encontraba el reto de corregir la anarqua fiscal, que est estrechamente vinculada con la del desarrollo nacional.

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Debe destacarse que aunque es comn sostener que a mayor descentralizacin mayor nivel de desarrollo, desde el punto de vista de teora y evidencia emprica no existe una relacin clara, en ninguna direccin, entre el grado de centralizacin (o descentralizacin) y el desarrollo econmico, como muestra Quigley (1993). Conviene ahora detenerse en el contexto internacional de la poca para elaborar otra hiptesis alternativa. Si bien es difcil establecer una analoga con los pases industrializados, es importante anotar que Mxico siempre ha mirado hacia fuera en estos casos y ello ha influido en el diseo de la poltica pblica nacional. As, era muy frecuente que los funcionarios mexicanos estuvieran al pendiente de lo que pasaba en el mundo, e incluso contrataran asesores de pases que estaban en pleno desarrollo industrial (los ms notables, pero no los nicos, fueron Chandler en la dcada de 1920 y Kaldor en la dcada de 1950). De hecho tambin en Estados Unidos se daba el fenmeno de recaudacin de impuestos muy descentralizada a fines del siglo XIX. Baste sealar que la participacin del gobierno federal estadounidense en los ingresos de todo el sector pblico pas de 30% en 1920 a 67% en 1955. Por eso, desde la dcada de 1920 los pases europeos y Estados Unidos identificaron algunos de los problemas inherentes en la aplicacin de los impuestos por parte de los otros rdenes de gobierno. Como se sabe, se puede imponer tributos a los factores de la produccin (tierra, trabajo y capital) que generan ingresos. En este sentido, los tericos de estos pases encontraron que un impuesto sobre un factor que es mvil (por ejemplo, el trabajo o las utilidades de una empresa, dado que sta puede cambiar su domicilio fiscal muy fcil) tiene distintas caractersticas que uno sobre un factor que no posee movilidad (por ejemplo la tierra). Estas caractersticas, en especial la de la movilidad, determinan en muy buena medida qu orden de gobierno es ms efectivo y eficiente para recaudar la diferente gama de gravmenes. La literatura muestra que los impuestos sobre factores de la produccin mviles los debe recaudar el nivel central de gobierno. Por esto, una buena parte de los pases industrializados comenzaron, despus de la crisis del 1929, y con las presiones de formar un Estado de bienestar, a replantear la distribucin de potestades tributarias entre los distintos rdenes de gobierno que permitieran elevar la recaudacin. En 1970, el cobro del IsR (personas y corporaciones) y del IVA represent en promedio 70% del total de impuestos en los pases de la OCDE, y eran (y son) recolectados precisamente por los gobiernos federales de la mayor parte de los miembros de dicha organizacin. Es indudable que este referente influy en el caso mexicano para centralizar los impuestos sobre factores mviles. Las distintas comisiones de expertos internacionales con las que se contaba as lo sugeran. Si bien es cierto que no es posible atribuir a este motivo la centralizacin fiscal, s es un factor que influy, aunque sea de manera modesta. ste ha

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sido frecuentemente ignorado en la historia de los impuestos mexicanos. La diferencia con respecto a otros pases es que en muchos de ellos se aplicaron sobretasas a estos impuestos por parte de los gobiernos locales (slo 50% de los ingresos totales de los estados en los pases de la OCDE proviene de las participaciones, a diferencia de Mxico, donde dicho porcentaje ha ascendido desde 1950 a ms de 90%); por otra parte, en dichas economas se disearon adems esquemas no tributarios que han arrojado cantidades importantes de recursos (en promedio, 16% de los ingresos provienen de estas fuentes en los pases de la OCDE). La interrogante entonces es por qu el gobierno central en Mxico no dot de dichos instrumentos a los GsN de manera que dependieran menos de las participaciones federales, una vez que ya se haba combatido la anarqua concurrencia fiscal. El argumento de que al gobierno nacional le convena una mayor dependencia financiera del centro para usarla como mecanismo de coercin (y as castigar a los estados, en caso de ser necesario) puede resultar elocuente. Pero lo que tambin debe quedar claro es que la hiptesis de la atribucin per se de la recaudacin del IsR y del IVA (o en un principio IsIM), vista de manera aislada, slo victimiza a unos y sataniza al otro; lo cierto es que no queda claro que haya existido o exista un gobierno federal fuerte. En mi opinin, el fenmeno tambin se encuentra en la lgica de la teora econmica y en la evidencia internacional. Lo que debemos explicar es por qu no se disearon otros instrumentos, como en otros pases, para fortalecer financieramente a los estados y municipios, sin incurrir en concurrencia tributaria. Como se analiza ms adelante, es posible que ello se deba a la propia realidad de atraso del pas, as como a su divisin territorial o incluso a una oposicin de los propios gobiernos subnacionales, lo que en realidad puede implicar un gobierno federal dbil. As, la hiptesis puede replantearse de la siguiente manera. El gobierno federal vio en las premisas tericas y en la experiencia internacional una oportunidad para argumentar la conveniencia de centralizar al pas tributariamente, pero siempre estando consciente de que con ello lograra que los gobiernos locales dependieran financieramente del centro, y as obtener un mecanismo de coercin poltica importante. En cierto sentido se ubica aqu la hiptesis de la aparicin de un Estado desarrollista.2 De esta manera, resulta difcil decantarse por alguna de las hiptesis enunciadas aqu; el fenmeno es muy complejo. Sin embargo, se puede afirmar que una combinacin de los factores revisados determin en buena medida la distribucin de impuestos entre los niveles gubernamentales. A continuacin examinamos la segunda caracterstica general.
Aunque de difcil definicin, aqu se entiende como Estado desarrollista a la posicin y polticas que asumi el Estado mexicano para provocar el desarrollo del pas.
2

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1.2. El fortalecimiento de los impuestos directos La segunda caracterstica general de la poltica fiscal a lo largo del siglo XX es la mayor participacin en el total de ingresos pblicos de los impuestos directos. La grfica 13.2 contiene de manera agregada la participacin de los dos tipos de impuestos sobre el total nacional recaudado. Como se puede observar, los impuestos directos van ganando terreno frente a los indirectos a lo largo del siglo hasta aproximadamente 1980, cuando se introduce el IVA. Grfica 13.2. Participacin de impuestos directos vs. impuestos indirectos sobre el total, 1938-1988
Directos / Total 100 90 80 70 Indirectos / Total

Porcentaje

60 50 40 30 20 10 0 1938 1941 1944 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1980 1983 1947 1977 1986

Fuente: Aboites (2003).

Se puede decir que el inicio de esta historia tiene lugar a mediados de la dcada de 1920 con la introduccin del impuesto sobre la renta (IsR) tanto a las personas fsicas (IsRPf) como a las morales (IsRPM), aunque la unificacin tributaria de los impuestos a la industria tambin contribuy de manera importante. La introduccin del IsR se justificaba por varias razones. Primero, se le consideraba un impuesto con alto potencial recaudatorio; segundo, al ser de nueva creacin, se implant como un impuesto en todo el pas, evitando as el problema de la concurrencia fiscal; tercero, por su naturaleza, era un impuesto por medio del cual se poda redistribuir la riqueza ya que la discriminacin de tasas era posible crecientes de acuerdo con distintos niveles de ingreso y utilidades, cualidad que calzaba de manera inigualable con el ideario poltico y social de la Revolucin.

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Por supuesto, hubo una feroz oposicin a la implantacin de este impuesto sobre todo por parte de los comerciantes (algunos incluso se ampararon en 1924), pero a la postre, sobre todo superada la crisis de 1929, a mediados de la dcada de 1930, este tributo termin por imponerse. Sin duda el establecimiento de este impuesto puede verse como una muestra de que el Estado efectivamente tuvo el poder de gravar, es decir, Obregn demostr que a pesar de la intensa oposicin de los comerciantes, se poda ejercer tal poder. Tal vez sea el ejemplo ms claro de la historia de Mxico en este sentido. Su aplicacin en el mbito nacional y su potencial redistributivo resultaran despus fundamentales para que se diera la centralizacin tributaria descrita en el apartado anterior. Adems, este impuesto puede ser de fcil evasin si no se cuenta con los mecanismos adecuados de recaudacin y fiscalizacin (ello es vlido an ahora). Por esto, la fiscalizacin descans sobre todo en los contribuyentes cautivos. El 11 de agosto de 1929 se public en el Universal Grfico: este impuesto slo se cobraba a los que tienen vigilancia directa de los agentes del gobierno la mayora de los causantes estn fuera de la accin fiscal del gobierno (citado en Aboites, 2003: 150). De aqu que siempre ha existido la percepcin, fundada, de que la carga desde un principio ha recado sobre los trabajadores. Por lo mismo, este impuesto excluyendo la crisis de 1929 y sus secuelas, donde la recaudacin fue muy baja por razones obvias tard en arrojar los resultados recaudatorios esperados (vase la grfica 13.2). Es decir, los esquemas de fiscalizacin tardaron en mejorarse, aunque nunca alcanzaron niveles ptimos. Debe reiterarse que la aplicacin de este tipo de impuestos requiere de una sofisticacin importante para la correcta deteccin de la evasin. En este sentido no es aventurado decir que la infraestructura institucional apropiada para ello se introdujo sobre la marcha, es decir, se aprendi con el tiempo. An ahora existe un porcentaje elevado de evasin debido en parte a este fenmeno, de aqu que sea ms fcil vigilar a los cautivos: trabajadores y empleados asalariados, como se evidenciaba en el Plan Sexenal de 1934. Adems, a lo largo del tiempo se han concedido numerosas exenciones y privilegios a distintos sectores de la economa (y con ello a grupos de presin). Slo por citar un par de ejemplos: al principio se exclua a los bancos con concesin federal, y hubo discriminacin de tasas por zona geogrfica. Con el tiempo se sumaron otros sectores como el agrcola, el de autotransportes, otras actividades relacionadas con el sector financiero (para promover el ahorro, como capitalizacin, intereses y dividendos) y, por supuesto, aqullos para mejorar el capital humano (educacin y cultura). Otro fenmeno importante que viene aparejado con la introduccin de gravmenes directos es que indirectamente se transita de un esquema de impuestos al comercio exterior a impuestos de mercado interno. Esto es natural si se observa que despus de la crisis de 1929 las economas se cerra-

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ron al comercio exterior, y en particular en Amrica Latina se plante la necesidad de desarrollar un mercado interno. Como se ver en la siguiente seccin, a partir de 1980 se reconsidera la importancia de los impuestos indirectos, con la introduccin del IVA. Debe sealarse que si bien la recaudacin fiscal aument con el tiempo a partir de la introduccin de este gravamen (IsR), sta permaneci en niveles muy bajos en relacin con los dems pases. Sobre esto se habla en la siguiente seccin.

1.3. Baja capacidad fiscal: los constantes intentos de reformas fiscales (1950-2000) El tercer elemento general que caracteriza la tributacin mexicana durante el siglo XX es su persistente baja recaudacin. Es muy comn encontrar discursos a lo largo de todo el siglo afirmando que la recaudacin era muy baja; stos provenan de secretarios de Hacienda o incluso de presidentes de la Repblica. La lista incluye a todos los presidentes, desde lvaro Obregn en 1924 cuando decreta y defiende el IsR, hasta Felipe Caldern cuando manda su iniciativa de reforma fiscal en el ao 2007. Efectivamente el gobierno federal registra importantes aumentos en la recaudacin tributaria, pero siempre muy por debajo de los estndares internacionales (vase el cuadro 13.1). Como se observa, la recaudacin de Mxico ha ido creciendo con el tiempo al pasar de 3.1% con respecto al PIB en 1910 hasta alcanzar la cifra de 8.3% para 1970. Esta cifra se ubica en 9.7% para el ao 1986, y ha permanecido en esos niveles a partir de ah (10.3% en el ao 2000). Cuadro 13.1. La hacienda en Mxico: comparativo internacional, 1910-1970
(porcentaje del PIB) 1910 1920 1930 1940 1950 38.2 18.5 25.5 25.2 7.8 13.6 6.9 15.7 15.3 1970 40.3 20.3 29.2 26.5 11.5 19.8 8.3 Reino Unido 6.3 21 17.3 17.4 Italia 12.1 16.6 17.7 Francia 10.7 13.7 17.8 17.4 Alemania 3.6 18.9 36.5 Espaa 8.3 5.7 9.8 9.3 Estados Unidos 1.7 3.6 5.7 Mxico 3.1 4.2 5 5.7 Brasil 8.9 9.8 Argentina 7.2 9 18.1 Chile

Fuentes: Aboites (2003); OcDE (2003); FMI (2003), INEGI (1999). Nota: las cifras varan de una fuente a otra. En el resto del captulo se usan las del INEGI (1999).

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Sin embargo, cuando dichas cifras se comparan con respecto a pases industrializados, Mxico se ubica entre los de ms baja recaudacin desde 1910 hasta nuestros das. Incluso cuando se compara con pases de Amrica Latina, desde la dcada de 1920 Mxico se encuentra muy rezagado. De este modo, el reto eterno desde el comienzo del siglo XX ha sido aumentar la cobranza tributaria. As, los factores que contribuyeron de manera considerable a aumentar la recaudacin fiscal fueron, entre otros, 1] la ya mencionada introduccin del IsR en 1924 y los cambios que van aparejados, como la unificacin de impuestos a la industria y la inclusin de la acumulacin de ingresos en este impuesto en 1961; 2] la creacin del IsIM en 1947 que promovi una mayor movilidad de factores y mercancas entre estados y, presumiblemente, con ello la ampliacin de una base gravable nacional, aunque no suprimi la acumulacin de pagos de impuestos efectuados en las operaciones de consumo; y 3] la implantacin del IVA en 1980, que termin con el efecto cascada remanente del IsIM. Si bien es aventurado y reduccionista afirmar que esos fueron los factores, tambin es difcil identificar otros cambios que hayan coadyuvado a un aumento significativo en la recaudacin de impuestos. Indudablemente, hubo numerosas miscelneas que ayudaron a este propsito, y como afirman Gil Daz y Thirsk (1997), muchas fueron motivadas por el deseo de simplificar la administracin tributaria y terminaron siendo marginales y pragmticas, pero tapaban huecos dejados en la ley. Por restricciones de espacio no se resean aqu. La mayora de estas acciones llevadas a cabo durante la primera mitad del siglo eran acordes con cambios ocurridos en otros pases, pero aun as la recaudacin, si bien aument, no lo hizo como se esperaba y conforme a lo que suceda en la mayora de las naciones, tanto industrializadas como de Amrica Latina. Desde nuestra perspectiva, corresponde estrictamente al gobierno federal el xito o no de cualquier reforma a partir de la tercera Convencin Fiscal de 1947, pues, como se mencion, hasta entonces se hizo lo posible por acabar con la anarqua y centralizar la poltica tributaria. Una vez conseguido este objetivo, se pensaba que sera ms fcil llevar a cabo las reformas, mxime que a partir de esta Convencin se contaba ya con un partido hegemnico, que posibilitara cualquier cambio en la materia. La pregunta es, qu se hizo distinto con respecto a otros pases, para que no se elevara en la misma proporcin la recaudacin? Eran cambios que se necesitaban antes de reformar el andamiaje institucional? O lo que fall fue la implementacin? La respuesta a estas interrogantes es muy complicada, pero por lo expuesto anteriormente, debe encontrarse a partir de la tercera Convencin. Por esto, en adelante el anlisis se ocupa de la segunda mitad del siglo XX, ya que adems, en este

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periodo se da un parteaguas en la propia economa mexicana, a saber, el trnsito de una economa agrcola a una industrial y, ms tarde, de servicios. Primero debe tenerse en mente que para centralizar la recaudacin hubo que realizar numerosas concesiones a estados y municipios, ya que ello no es posible sin una negociacin ardua en la que debe haber un mecanismo compensatorio convincente para que ello se d. El surgimiento del nuevo sistema de coordinacin fiscal entre distintos rdenes de gobierno contena elementos que no se dieron en otros pases, sobre todo unitarios, donde por ejemplo se elev a rango constitucional la atribucin y distribucin de potestades tributarias. En contraste, en Mxico todo el proceso se hizo con base en convenios entre los distintos rdenes de gobierno, donde es comn que las responsabilidades se diluyan. En segundo lugar, con la forma como se dio la institucionalizacin del pas, con un Ejecutivo muy fuerte y con un partido nico dominante, se fortalecieron tambin los grupos de inters (antes dispersos) con los cuales haba que negociar cualquier cambio en la materia. De aqu que, con todo y partido hegemnico, no se pudieron llevar a cabo las reformas fiscales deseadas desde la tercera convencin fiscal. Adems, la introduccin del IsR se hizo con tasas muy bajas (aunque no para la poca). En contraste, en el mbito internacional, sobre todo a partir del surgimiento en Europa del Estado de bienestar, las tasas se fueron incrementando de manera notable. En Mxico cada aumento se hizo con diversas concesiones a ciertos sectores, sea por presin y su peso dentro de la economa nacional, sea por clientelismo poltico, o incluso, por prescripcin econmica (sectores considerados estratgicos). As, lo que en muchos pases signific un aumento de tasas en IsR guardando la equidad vertical y horizontal, en Mxico stas se elevaron ms lentamente y con tratamientos especiales que terminaron por impactar su incidencia y su potencial recaudatorio. Con todo, a partir de 1950 el discurso donde se planteaba la necesidad de incrementar la de por s baja recaudacin fue y sigue siendo recurrente, lo que sorprende dada las constantes concesiones en la materia a los distintos grupos de inters. Debe admitirse que han existido numerosos cambios en la poltica tributaria, pero prcticamente, con excepcin de la introduccin del IVA y su pronta centralizacin, ninguna ha sido suficiente. Incluso, Gil y Thirsk (1997) resumen todos los intentos entre 1947 y 1970 como reformas guiadas por la practicidad administrativa, que probablemente al menos detuvieron una cada mayor de los ingresos pblicos. No obstante, el intento ms importante en dicho periodo se dio en 1964. Cabe mencionar que, para dar validez a las propuestas, con frecuencia el discurso se legitimaba con la contratacin de asesores extranjeros (como Kaldor). La reforma no pas como se esperaba, con lo que las proyecciones de un aumento de los ingresos pblicos se vinieron abajo. En 1970 el problema

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persista, por lo que entonces, con la entrada del presidente Echeverra y con un rol creciente de la intervencin del gobierno en la economa, se haca necesario lanzar nuevamente una reforma que elevara los ingresos del sector pblico (los detalles se pueden seguir en Sols, 1981). De esta forma, se pens de nueva cuenta en una reforma. Por algn motivo que no se conoce, esta reforma ni siquiera se present al Congreso. Elizondo (1994) argumenta que hay dos hiptesis en este sentido. Una, que la reforma era muy costosa sobre todo en trminos de la oposicin del sector privado; y dos, que el presidente slo la utiliz como parte de su discurso populista, antiempresarial, y ni siquiera estaba interesado en ella. Con todo, hubo algunas acciones en la materia, sobre todo del lado de los impuestos especiales y del IsIM, que pavimentaron el camino para la posterior introduccin del IVA en 1979. Durante la administracin del presidente Lpez Portillo se introdujo el IVA y se reform el sistema de coordinacin fiscal. Al principio el IVA lo recaudaron los estados; despus, con los ingresos petroleros renunciaron totalmente a su facultad administrativa de recaudar el IsR y el IVA, as como los distintos impuestos especiales sobre produccin y servicios (IEPs). Aunque la recaudacin de este impuesto se increment alrededor de 18% (lo que confirma que el gobierno central es mejor en la recaudacin de ste), el aumento no permiti que se redujera la brecha con respecto a otros pases. Sin embargo, esta administracin cont con un hecho que le favoreci enormemente, el descubrimiento de pozos petroleros que incrementaron los ingresos del sector pblico de manera muy considerable. A pesar de que estos ingresos ya eran de mucha utilidad desde la expropiacin petrolera, la dimensin que alcanz durante el gobierno de Lpez Portillo marc una pauta: excesivo endeudamiento y dficit fiscal que provocaron una crisis financiera, la peor en Mxico despus de 1929. Sin embargo, la dcada perdida marc el inicio de una nueva estrategia de desarrollo, con una insercin agresiva del pas a la economa global y una importante desregulacin econmica, que haca imperioso que el sistema tributario cambiara. Los grados de libertad se reducan porque esos fenmenos le imponan restricciones al sistema tributario, de otra manera no se poda jugar a ser global. Por ello, la administracin del presidente Salinas trat de llevar a cabo una reforma fiscal proempresarial en la que se plante un solo objetivo: ampliar la base gravable mediante la reduccin de la tasa de IVA (de 15 a 10%). Simultneamente se intent mejorar el aparato recaudatorio que se reconoca como ineficiente y anquilosado, y al mismo tiempo introducir un esquema ms efectivo de castigos al evasor. Hubo quien incluso acus al rgimen de terrorista fiscal. Si bien la recaudacin mejor, no lo hizo como se esperaba, y como porcentaje del PIB la carga se sigui ubicando por abajo de 11%. La ltima administracin del siglo, a raz de la crisis financiera desatada en diciembre de 1994, slo pudo incrementar la tasa del IVA a

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15%. En materia administrativa se pensaba que con un rgano recaudador, separado de la sHCP, se incrementara el cobro tributario, por lo que en 1997 se cre el Sistema de Administracin Tributaria (sAT). Desafortunadamente, este organismo sigue dependiendo en buena medida de la Secretara de Hacienda, de manera que para fines prcticos, el cambio slo fue cosmtico. Despus de todo esto, la recaudacin fiscal no se ha incrementado y permaneci en poco menos de 11% (sin incluir renta petrolera ni contribuciones a la seguridad social) hasta 2006, la ms baja del continente con excepcin de Guatemala y Hait. Hay quienes argumentan que los constantes cambios miscelneos s ayudaron cuando menos a detener una cada que hubiera sido desastrosa, y que en la actualidad contamos con un sistema tributario ms moderno. Cierto, pero tambin lo es que el reto sigue siendo elevar la recaudacin de impuestos no petroleros a niveles por lo menos cercanos a pases de la regin con similar grado de desarrollo, y que la carga no recaiga todava ms en los contribuyentes cautivos, que como hemos revisado, son quienes histricamente han financiado al pas. Hay poco espacio para analizar los xitos y fracasos de cada una de las medidas fiscales que se llevaron a cabo durante la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, creemos que existen explicaciones generales y comunes que las caracterizaran. A continuacin revisamos las principales que ha arrojado la literatura. Primero, vale insistir que el sector privado en Mxico adquiere voz importante a partir de la tercera Convencin Fiscal, a la que fue invitado. Desde entonces su participacin poltica es ms activa y organizada. En parte porque durante la primera mitad del siglo no se encontraban tan cohesionados, posiblemente porque la tributacin estaba fragmentada y slo se relacionaban con los Ejecutivos estatales. A partir de la institucionalizacin proveniente de la Revolucin, con un partido hegemnico que fue capaz de corporativizar los distintos grupos, incluyendo el empresariado, y con la misma centralizacin tributaria, los empresarios se vieron en la necesidad de organizarse y negociar o enfrentar a un solo agente, a saber, el gobierno federal. En este sentido, la centralizacin tributaria tambin facilit la negociacin de los distintos grupos de poder. Adems se estableci una especie de colusin o alianza entre el sector y el gobierno central. Es decir, a cambio de algunas concesiones fiscales, entre ellas se daba apoyo y soporte poltico al gobierno. Esto explica un sinnmero de exenciones y tratamientos especiales en distintas pocas de la historia. Con esta alianza, el grupo empresarial tambin pudo introducir funcionarios pblicos, llamados a veces tecncratas, cercanos y afines a ellos (Elizondo, 1994). En ocasiones, en la literatura a stos se les ha llegado a considerar como representantes del sector dentro del gobierno. A tal grado que a partir de esa poca es difcil que alguien llegue al tesoro mexicano si no est

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aprobado (palomeado) por este sector. Esto indudablemente no es el motivo principal, pero s ha influido. Adems, a pesar de que durante esa poca la economa se encontraba relativamente cerrada a la movilidad de capitales, el sector ya haba dado muestras de que poda castigar al gobierno con un ataque especulativo, es decir, con la fuga de capitales como instrumento de presin. Segundo, la modernizacin de Mxico planteada en la posguerra implic un modelo basado en la industrializacin del pas (el llamado modelo de sustitucin de importaciones), el cual requiri que el gobierno, con criterios muy vagos que a la postre le permitan mucha discrecionalidad, definiera qu industria incentivar para alcanzar el objetivo final. Ello implic subsidios y tratamientos especiales a ciertos sectores, en particular, aplicar tasas bajas para atraer inversin. El problema es que cuando se introducen estos mecanismos a la larga es muy difcil removerlos y se arrastran por periodos muy amplios. Tercero, un movimiento obrero fuerte tambin fue importante para frenar algunas de las reformas fiscales e incluso gener subsidios fiscales importantes que existen hasta ahora, por ejemplo el crdito al salario, que se introdujo para compensar a los trabajadores a cambio de abstenerse de solicitar un incremento salarial. Cuarto, un elemento que determina en alguna medida cualquier poltica fiscal es el contexto internacional, y Mxico no ha estado exento de ello en distintas etapas de la historia. Por ejemplo, Estados Unidos dise un programa de ayuda a Mxico y Amrica Latina denominado Alianza para el Progreso, en el que para acceder a algunos de los recursos era necesario avanzar en algunas reformas, como la agraria, la fiscal, educativa y otras de corte urbano. En otras ocasiones, los organismos internacionales son los que emiten la recomendacin. Adems, el grado de integracin comercial y financiera con el resto del mundo es importante, ya que se entra al juego de la competencia tributaria entre pases. Quinto, la ineficiencia y corrupcin de nuestro aparato recaudador tambin es un comn denominador en la literatura sobre el tema. Sexto, existe una amplia literatura que sostiene que la calidad del gasto se relaciona de manera inversa con la recaudacin (para una resea vase Moore, 2007). Es decir, la mala calidad del gasto induce a evadir y a eludir ms, con lo que la recaudacin se ve disminuida. A la vez, a mayor nivel de impuestos, mayor calidad de gasto debido a que quien paga ms exige ms. Finalmente se encuentra la llamada enfermedad holandesa fiscal, que en este caso particular consisti en que los ingresos petroleros desplazaron a los fiscales. Hernndez y Zamudio (2004) encuentran evidencia al respecto con datos del periodo 1980-2000. La intuicin detrs de esto es que los ingresos petroleros le dieron la comodidad al gobierno de no tener que incurrir en

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costos polticos para hacerse de recursos, as no tenan que negociar agresivamente con los distintos grupos de presin. En suma, esta tercera caracterstica de baja capacidad fiscal estructural se debe tambin a una combinacin de los elementos revisados a lo largo de esta seccin. A manera de corolario, conviene destacar que la poltica tributaria determina en buena medida el tamao del gobierno, ya que con frecuencia ste se mide con el tamao del gasto pblico. Este aspecto se aborda en la segunda parte de este ensayo.

2. GAsTO PBLICO Y DEUDA EN EL sIGLO XX Uno de los instrumentos ms reconocidos para llevar a cabo un proyecto de nacin lo constituye sin duda alguna la poltica fiscal, y en particular, el gasto pblico. En buena parte su nivel define el grado de intervencin del Estado en la economa. Con base en este indicador, Mxico sera uno de los pases con menor grado de intervencin, pues el nivel se ubica en alrededor de 20%. Baste sealar que uno de los pases industrializados al menos en el discurso con menor participacin del gobierno en la economa es Estados Unidos, pas que registra niveles promedio apenas superiores al 25% del PIB. Por su parte, el promedio de la Europa occidental rebasa los 40 puntos porcentuales (en algunos de ellos llega incluso a superar los 50 puntos). El rol del Estado tradicionalmente ha incluido corregir fallas de mercado3 y la administracin de justicia; sin embargo, preservar un principio de solidaridad en general tambin se acepta, aunque con distintos matices. As, a partir de la dcada de 1930 en los pases avanzados se disearon esquemas de proteccin social que dieron como resultado el llamado Estado de bienestar. ste enfatiza la superacin de la pobreza y la mejora en los indicadores de desigualdad en el ingreso. El Reino Unido, por ejemplo, desde 1776 haba diseado esquemas importantes de superacin de la pobreza con la promulgacin de la famosa ley de los pobres, a la que asign un gasto pblico de alrededor de 1.5% del producto nacional bruto (PNB). En la actualidad a los pases europeos se les considera, desde el punto de vista social, los ms avanzados del mundo y muchos pases han tratado de emular las estrategias gubernamentales seguidas por sus gobiernos. Es cierto, tambin existen crticos importantes de la estrategia del Estado de bienestar, la cual no est exenta de dificultades y en la actualidad enfrenta grandes retos. No es la intencin analizarla aqu, simplemente se seala porque esto influy de manera importante en la definicin de la poltica social a partir de
3 Situacin que se produce cuando el suministro que hace un mercado de un bien o servicio no es eficiente, bien porque el mercado suministra ms cantidad de lo que sera eficiente, o porque el equilibrio del mercado proporciona menos cantidad de un determinado bien.

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1930, porque adems calzaba muy bien con el ideario de la Revolucin mexicana. De esta manera, el presupuestario se convirti en un proceso para intentar balancear las necesidades del pas con la ideologa prevaleciente en ese tiempo. A pesar de que la democracia naciente y la institucionalizacin de la Revolucin mexicana eran ms bien de corte autoritario, con un presidente cada vez ms fuerte y con un Congreso cada vez ms supeditado al primero (rara vez desde 1910 hasta 1997 se modific de manera sustancial un presupuesto pblico enviado por el Ejecutivo, de hecho, como mencionan Izquierdo (1995) y Camp (1992), las modificaciones generalmente ocurran antes de que se enviara, y era frecuente que se observaran conflictos entre los secretarios de Estado en este sentido), haba ciertas limitaciones en la definicin del presupuesto federal (prueba de ello es que, como se vio en el apartado anterior, no se ha podido elevar la capacidad fiscal del Estado a pesar de los varios intentos a lo largo del siglo XX). Aun as, la legitimacin del gobierno se daba en buena parte gracias al uso del gasto pblico, que le caracterizaba como un Estado desarrollista. Es decir, los grupos de inters moldearon en buena medida la estructura del mismo mediante negociaciones con el propio Ejecutivo. Con estas restricciones el reto era, por un lado, superar la enorme pobreza (como se le defina) y la desigualdad en el ingreso; y, por el otro, dotar de la infraestructura necesaria para el desarrollo del pas, la cual se encontraba muy deteriorada y abandonada, como era (es) el caso del ferrocarril despus de la Revolucin.

2.1. Gasto pblico A partir de la administracin de Crdenas la discusin de cmo abordar ambos problemas fue una constante en los programas y planes sexenales. Incluso hubo debates epistolares (en el peridico Exclsior) sostenidos entre secretarios de Hacienda de distintas administraciones, como Alberto Pani y Eduardo Surez, que fueron muy comunes en la dcada de 1950. En suma, el gasto pblico en Mxico est marcado por una alta cuota ideolgica proveniente de la Revolucin mexicana, pero que est muy distante al propio ideario del movimiento e incluso del modelo europeo del Estado de bienestar, que se insinuaba en muchas ocasiones como el ejemplo a seguir. En efecto, entre los valores de la propia Revolucin se incluyen frecuentemente la libertad y la justicia social. En este sentido, el sexenio del general Lzaro Crdenas marca el principio no slo de la institucionalizacin de la Revolucin mexicana, sino del uso del gasto pblico con fines ms sociales, rubro que hasta entonces haba presentado muy bajos niveles. De hecho, como se

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aprecia en la grfica 13.3, durante esta administracin se establece una cifra rcord en cuanto a la contribucin del gasto social con respecto al total, cifra que cae en posteriores administraciones y que se alcanza nuevamente slo hasta la dcada de 1960. Grfica 13.3. Distribucin del gasto pblico, 1935-1963
Econmico 70 Social Administrativo

Procentaje de gasto del presupuesto federal

60 50 40 30 20 10 0 1941 1951 1937 1939 1947 1949 1957 1959 1961 1935 1943 1945 1953 1955 1963
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Fuente: Wilkie (1970).

A partir de este periodo, en el primer Plan Sexenal se anota como objetivo explcito lograr el crecimiento econmico y la redistribucin del ingreso, aunque con metas muy vagas en materia social como educacin y salud. El pas, para entonces, se encontraba con muy altos niveles de pobreza y con una infraestructura en materia de comunicaciones y transportes, agua potable, alcantarillado y electricidad muy por debajo de los niveles mnimos deseables. Por ejemplo, 20 aos despus de la Revolucin mexicana, el porcentaje de analfabetismo ascenda a poco menos de 70% y alrededor de 50% de la poblacin se encontraban en pobreza extrema (Wilkie, 1970). De esta manera el gasto social gana un terreno importante, por lo que algunos han catalogado a la Revolucin mexicana como una revolucin social (vase la grfica 13.3). Ms tarde, sin embargo, en circunstancias un tanto diferentes, vila Camacho (1940-1946) se dio a la tarea de industrializar al pas impulsado por el contexto internacional de la segunda Guerra Mundial y por el New Deal del gobierno estadounidense: asumi la responsabilidad de realizar la mayor obra carretera que hasta entonces cualquier gobierno hubiera tenido; as como por una naciente lnea de industrializacin hacia adentro (el llamado modelo de sustitucin de importaciones). Este objetivo, a partir de aqu y hasta la admi-

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nistracin de Lpez Mateos (1958-1964), impuso la necesidad de aumentar el gasto en obras de infraestructura para ganar un importante terreno, que lleg a representar cerca de 60% del total, en detrimento del social. La construccin de carreteras experiment un boom no visto hasta entonces en el pas. Durante el gobierno de Miguel Alemn (1946-1952) este cambio se manifest de manera importante mediante el crecimiento del gasto en infraestructura, con la consecuente fuerte prdida de la participacin del gasto social, como se observa en la grfica 13.3. En esta administracin incluso se argument de manera explcita en los programas de gobierno, que la nica manera de atacar la pobreza y abatir la desigualdad era por medio del incremento de los salarios reales; esto es, que el cambio social vendra como un producto adyacente del crecimiento econmico. Esta lnea se mantuvo con Ruiz Cortines, quien incluso public y expidi un Programa Nacional de Inversin. Al final de la administracin de Ruiz Cortines (1952-1958), el pas empez a mostrar algunos desequilibrios macroeconmicos, que fueron corregidos en parte con una devaluacin (Crdenas, 2008), pero tambin una creciente tensin social proveniente tanto de grupos conservadores como de la izquierda. Entre 1950 y 1958 la pobreza extrema se increment de 60 a 64% de la poblacin. Para 1958 las tensiones se hacan evidentes; slo por citar un ejemplo, el movimiento sindical ferrocarrilero sacudi al pas. En este contexto social interno y, en el externo con la Revolucin cubana, tom posesin el presidente Adolfo Lpez Mateos. Estos elementos pusieron una presin extra a esta administracin para que el rubro social volviera a ganar terreno (vase la grfica 13.3). Con crecimiento econmico por arriba de 6% y con un aumento en el gasto social, la pobreza empez a perder terreno. El gasto social se mantuvo con una participacin estable del total durante el sexenio de Daz Ordaz (1964-1970). Durante el sexenio del presidente Echeverra (1970-1976) el gasto social registr un fuerte incremento sin que hubiera una fuente explcita de financiamiento, lo que llev a incurrir en dficit presupuestario, asunto que se matiz al principio del gobierno del presidente Lpez Portillo (1976-1982), cuando existieron mayores ingresos provenientes de la renta petrolera, pero que se profundiz ms tarde con la cada del precio del hidrocarburo. Como consecuencia de la crisis de 1982 el gasto debi contraerse de manera abrupta, por lo que ambos tipos de gasto, social y de inversin, se redujeron de manera considerable. El ajuste estructural de esta dcada pareca superarse a inicios de la siguiente, pero una nueva crisis financiera en 1994-1995 impact adversamente ambos rubros. Ms all de los niveles de gasto social y de inversin, que fueron bajos (considerando el tamao de sector pblico de otros pases), poco se ha hablado de la calidad del mismo y de su incidencia. En ambos casos, existe escasa informacin como para poder evaluarlo. No obstante, pueden mencionarse

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algunos indicadores. Por ejemplo, es necesario evaluar si el gasto social fue capaz de disminuir los niveles de pobreza, de incrementar el grado de escolaridad, nutricin y salud. Asimismo, si el gasto en inversin increment el PIB per cpita. Cada uno de estos elementos tiene que ser evaluado cuidadosamente ya que intervienen un buen nmero de variables. Por otra parte, es comn que en la constitucin poltica de los pases prevalezca el principio de solidaridad por parte del Estado, el cual se puede traducir en la distribucin del ingreso, ya sea entre personas o incluso en el mbito regional. Lo anterior puede ser discutible desde el punto de vista terico (sea desde las perspectivas de la filosofa o de la propia economa), pero al estar contenido en nuestra constitucin se convierte en una variable que se debe evaluar. Por ello es necesario revisar si las polticas pblicas han contribuido a una mejora en la distribucin del ingreso, que a su vez, fue un objetivo explcito de la Revolucin mexicana. Una de las medidas prioritarias es abatir la pobreza. No existe informacin consistente acerca del nivel de pobreza a lo largo del siglo. Wilkie (1970) documenta que en 1910 cerca de 60% de la poblacin viva en la pobreza, y que para 1960 este porcentaje haba disminuido a 33%. La debilidad de estos indicadores radica en que se basaron en variables censales muy correlacionadas entre s y sin considerar el ingreso, lo que ocasiona problemas de multicolinealidad (arrojando cifras imprecisas). Adems, la definicin misma de la lnea de pobreza no es muy clara y no distingue entre pobreza moderada y extrema. A principios de este siglo se defini por vez primera una lnea de pobreza que no cambiara con el tiempo y se estableci una metodologa para su clculo (el tema se revisa en Szkely, 2005). De esta manera es posible comparar en el tiempo la evolucin de este fenmeno, aunque slo a partir del ao de 1950, ya que para su clculo se necesita contar con informacin del acceso a los recursos con que cuentan las personas y los hogares, misma que slo est disponible a partir de ese ao. Szkely (2005) presenta el primer clculo en la literatura utilizando estas definiciones oficiales. En 1950 la pobreza alimentaria (extrema) ascenda a ms de 60% y disminuy hasta alcanzar cerca de 18.5% de la poblacin en 2004, con un repunte en los aos de la llamada crisis del tequila, de 19941995 (cuando lleg a un nivel de 37.1%). Debe destacarse que el nivel de pobreza en 2008 era slo ligeramente menor que los registrados en la dcada perdida de 1980. De igual manera, el mayor xito en la materia se dio entre 1958 y 1968, cuando descendi de 45.6 a 25%, una reduccin de cerca de la mitad. A partir de ah, disminuir este porcentaje se ha convertido en un importante reto, pues en promedio, desde entonces, en nuestro pas una de cada cinco personas es extremadamente pobre. Es importante insistir que hay un debate en la literatura sobre qu es lo que permite disminuir los niveles de pobreza, y ste no es el espacio para

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debatir. No obstante, hay consenso en que tanto el crecimiento econmico como el gasto social son importantes para explicar, en parte, dicho comportamiento. Esto explica que la mayor ganancia en este indicador se haya dado durante buena parte del periodo llamado milagro mexicano (de alto crecimiento entre 1950 y 1979) y que el estancamiento se diera a partir de la dcada de 1980 en trminos de pobreza moderada (la extrema est estancada desde 1968) y del ingreso per cpita. Sin embargo, el crecimiento del ingreso per cpita no se detuvo en 1968, mientras que las tasas de descenso de los niveles de pobreza se desaceleraron en mayor medida a partir de esta fecha. Esto sugiere que el gasto social hasta 1968 puede explicar en parte tambin la disminucin de la pobreza. Es posible observar el mismo fenmeno para 1996, pero al contrario. De ese ao a 2004 la pobreza disminuy de 37 a 18.5% (vase la grfica 13.3), es decir, en 50%; pero durante este periodo se registr una tasa de crecimiento econmico real muy baja en trminos absolutos y per cpita. Aquella reduccin se puede explicar por el xito de los programas dirigidos a combatir la pobreza (Progresa-Oportunidades) y por el incremento de las remesas. Para saber si el gasto social realmente contribuye a reducir la pobreza es necesario determinar si ste se redistribuye adecuadamente. No se tiene informacin para calcular su incidencia desde la perspectiva histrica. Se cuenta, s, con un indicador que algo puede explicar, a saber, el coeficiente de Gini que arroja la desigualdad en la distribucin del ingreso. Existen metodologas distintas para la estimacin de ste, en cuanto a qu medida de ingreso o gasto considerar. Aqu reportamos la estimacin que adopta el Comit para la Medicin de la Pobreza y calculada por Szkely (2005), que contiene cifras a partir de 1950. De acuerdo con este autor, la desigualdad aument en la primera mitad del periodo de mayor descenso de las tasas de pobreza, lo que sugiere una validacin de la curva de Kuznets. Es decir, se parte de una cifra de 0.53 para 1958 a una de 0.57 para 1963 (recurdese que de 1958 a 1968 se registr el mayor descenso de los niveles de pobreza, extrema y moderada, y aun as aument la desigualdad). A partir de ah este coeficiente se redujo paulatinamente hasta alcanzar una cifra mnima de 0.42 en 1984. Desafortunadamente, este indicador se increment otra vez, para ubicarse en alrededor de un persistente promedio de 0.47. Si se considera todo el periodo, el promedio alcanza una cifra de 0.48 con un coeficiente de variacin de 0.07, que sugiere pocas variaciones en las tasas de cambio, es decir, persistencia. En otras palabras, a pesar de que alcanz el nivel ms bajo en 1984, ste se vio cancelado en cierta medida en el periodo posterior. Esto se debe a que a partir de 1982 el pas experiment un descenso de las clases medias y un incremento en la pobreza, sobre todo en 1994-1995 (Szkely, 2005). En suma, a principios del siglo XX 80% de la poblacin era analfabeta, y en el otro extremo, 0.23% de los productores (hacendados) posea 87% de la

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tierra. Al final del siglo la pobreza se ha reducido de manera clara y se ha mejorado la distribucin del ingreso, sin embargo, es insuficiente si se mide con los estndares internacionales. Baste considerar que este coeficiente en los pases nrdicos asciende a alrededor de 0.28, mientras que en otros pases europeos (Alemania, Francia y el Reino Unido) se ubica alrededor de 0.32, y en Estados Unidos en 0.40. Esto indica que Mxico es uno de los pases con mayor desigualdad en el mundo. ste es uno de los grandes pendientes, y la poltica fiscal no ha ayudado como se hubiera esperado. Si se considera el xito de los pases industrializados en el abatimiento de pobreza y la desigualdad, el consenso sugiere que, entre muchas otras variables, el gasto social fue importante para explicarlo. Se argumenta que as sucedi, por ejemplo, en Europa a partir del siglo XVIII. Pero se sostiene que el incremento en este tipo de gasto se debi en buena parte a una creciente participacin poltica de la sociedad (simultnea con una mayor educacin y esperanza de vida), y a que ste cont con los mnimos de eficiencia en su aplicacin y con un alto grado de componentes redistributivos. Es difcil argumentar que a partir de 1958 existe una mayor participacin poltica (despus de la Revolucin) en el pas y que por ello el gasto social se incrementa y con ello se reduce la pobreza (con la ayuda de un alto crecimiento econmico), pero las presiones de parte de un sector de la poblacin, particularmente de la clase obrera y ms en concreto del movimiento ferrocarrilero, que adquira una voz poltica cada vez ms importante, sin duda contribuyeron a una reaccin del gobierno en 1958. Como mencionamos, es precisamente en este periodo que se recupera la participacin del gasto social en el presupuesto total. El gasto social por habitante en pesos de 1950 se elev de 22.6 en 1955 a 44.6 en 1960 y a 72 en 1967 (rebas los 80 pesos en 1970). Destaca el incremento del gasto en educacin: de 14.4 pesos en 1955 a 26.4, 44.1 y 51 pesos para los aos recin referidos (Banco Mundial, 1973). No obstante, la distribucin del ingreso no mejor sustancialmente. Entre el periodo referido (1958-1968) como de mayor descenso de la pobreza, el Banco Mundial estima que el ingreso medio real mensual del 10% ms rico se increment en 42% y el del 10% ms pobre lo hizo en 24%. La mejora se centr en la clase media. Como ya se seal, la alta desigualdad permanece todava. En suma, la desigualdad en la distribucin del ingreso, a pesar de ligeras mejoras en la dcada de 1970 y principios de la siguiente, se encuentra en niveles persistentes y alarmantes y muestra una incapacidad del pas para revertirla. Por su parte, los niveles de pobreza, si bien se han reducido, son similares a los de la dcada de 1970 al ubicarse en la actualidad en alrededor de 20 por ciento. En cuanto a la incidencia del gasto social, la poltica fiscal no ha sido exitosa. Recurdese que sta intenta estimar la proporcin de recursos pblicos que recibe cada estrato de ingreso de la poblacin. Como los indicadores

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anteriores, el clculo puede hacerse a partir de la ENIGH. En el cuadro 13.2 se presentan las estimaciones del gasto social. Cuadro 13.2. Gasto social durante el ao 2000
(millones de pesos) Quintil Social Salud 1 2 3 4 5 18.2 20.5 21 20.8 19.4 17.6 23.9 24.4 21.8 12.3 Educacin (total) 18.4 19.6 20.1 20.5 21.4 Educacin superior 0.7 6 10.5 25 57.9

Fuente: Scott (2001).

Como se puede apreciar, la incidencia del gasto social en Mxico es virtualmente proporcional, mientras que la chilena es altamente progresiva. Es decir, que el porcentaje de gasto social en Mxico que se destina al 20% ms pobre de la poblacin es de 18.2%, en tanto que el 20% ms rico recibe 19.4%. Por otro lado, Scott (2001) observa que en Chile, el 20% ms pobre recibe 36% del gasto social, mientras que el quintil ms rico recibe slo 4%. Ello nos sugiere que nuestro gobierno no ha sido capaz de asignar el gasto a los sectores ms necesitados y que se subsidia de manera importante a los estratos medios y altos de la poblacin. Nuevamente, como en el caso de los impuestos, la composicin del gasto obedece en parte tambin a la existencia de grupos de poder que lo determinan. En el caso del gasto social destacan los sindicatos de educacin y de las paraestatales, que impiden una mejor redistribucin del mismo. Este fenmeno es persistente; y ello explica en parte la incapacidad del gobierno para redistribuir el ingreso. El punto bsico es que el efecto del crecimiento econmico sobre la distribucin depende en gran parte de cmo se utilicen los frutos de se. Ntese que no negamos la importancia del crecimiento econmico, solamente afirmamos que es una condicin necesaria mas no suficiente, como lo muestra nuestro periodo de desarrollo estabilizador, con altas tasas de crecimiento, slo por mencionar un ejemplo.

2.2. Descentralizacin del gasto: una breve revisin El gasto realizado por los gobiernos estatales y municipales es el que ha tenido las mayores variaciones, en contraste con la parte de los ingresos pblicos de estas entidades. En 1980, cuando se reform el sistema de coordinacin fiscal para llegar a lo que conocemos hoy, de cada peso que se captaba en el

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sector pblico, slo alrededor de 30 centavos lo ejecutaban las entidades subnacionales. Esta situacin cambi de manera radical a partir de 1997, cuando entr en vigor la descentralizacin de actividades como la educacin (que haba sido descentralizada cinco aos antes), los servicios de salud, la seguridad pblica, la promocin agrcola, as como las obras de infraestructura social (con la creacin del ramo 33). Este proceso se facilit como resultado de la crisis de 1995, cuando los estados ejercieron presin sobre la federacin, a cambio de su adhesin al incremento del IVA de ese ao. A su vez, esto ocasion una mayor participacin poltica de partidos de oposicin, en particular del Partido Accin Nacional, que fue ganando terreno. Se puede decir que a partir de 1997, con el primer Congreso dividido, y hasta la fecha, no ha habido proyecto de presupuesto federal presentado por el Ejecutivo federal que no haya sido aprobado con alguna concesin a estados y municipios en materia de gasto. Incluso se cre un nuevo ramo presupuestario, el Programa de Apoyo Financiero a Entidades Federativas (PAfEf), que se ha incrementado ao con ao y que constituye de facto una adicin a las participaciones federales. Asimismo, los estados reciben una parte de los excedentes petroleros. Actualmente, de cada peso que gasta el sector pblico, poco ms de 60 centavos los ejercen los gobiernos subnacionales. El problema es que el andamiaje institucional, como la infraestructura necesaria para asegurar que dicho dinero pblico se gaste eficientemente, no se construy previamente. En muchos casos el resultado es una muy discrecional aplicacin de los recursos en los mbitos estatal y municipal. Ms an, las responsabilidades de gasto se han diluido y hay evidencia de que el electorado no sabe a ciencia cierta a quin pedirle cuentas cuando uno de los servicios pblicos es deficiente, lo que demerita la calidad del gasto an ms. As, este proceso se ha dado de manera anrquica, slo con el afn de destrabar la aprobacin del presupuesto anual, abusando del famoso porkbarrel,4 y sin una direccin especfica que incluya el gasto, los impuestos y la deuda, por un lado, y la reforma institucional para darle transparencia a la ejecucin del gasto y aumentar la rendicin de cuentas, por otro.

2.3. Deuda pblica: un pequeo dossier La historia de la deuda del Mxico revolucionario puede dividirse en cuatro etapas (el tema se trata en Hernndez, 2003). La primera se ubica al principio de la Revolucin mexicana hasta la crisis financiera mundial de 1929. La
4 Trmino usado en ingls que significa derogatorio, y que se refiere a la apropiacin del gasto gubernamental para llevar a cabo proyectos que beneficiarn solamente al distrito electoral de quien los impulsa.

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segunda, de astringencia financiera, coincide con el New Deal y llega hasta la segunda Guerra Mundial, pasando por un periodo de renegociacin en 1942. La tercera es el reingreso a los mercados internacionales de crdito a partir de ese ao; cobra auge en la dcada de 1970 y concluye con la crisis de la deuda de 1982. Finalmente la crisis de 1994-1995, que es ms bien una crisis de estructura de deuda interna. Como se sabe, a finales del siglo XIX y principios del XX Mxico se encontraba endeudado, sobre todo con acreedores extranjeros. Este endeudamiento se dio principalmente para financiar las grandes obras de infraestructura porfiriana, como el ferrocarril. La crisis de 1929 tuvo repercusiones importantes en la economa con tasas decrecientes muy altas, incluso por arriba de los 20 puntos porcentuales. Por ello, el pas, junto con prcticamente el resto de Amrica Latina (excepto Argentina), repudi el pago de la misma, por lo que este mercado que haba estado basado en deuda burstil, virtualmente desapareci por un buen tiempo. Este periodo se puede caracterizar por un predominio de deuda externa basada en bonos. Ello ocasion que el pas experimentara una poltica de deuda muy discreta hasta la segunda Guerra Mundial, cuando los mercados crediticios interno y externo se restablecieron, adems de que se concluy una renegociacin exitosa en 1942. Pero despus de la crisis de 1929 en Mxico todo el crdito pblico se bas predominantemente en deuda bancaria (a travs de encaje legal), ya que el mercado burstil interno era muy precario. En nuestro caso incluso las polticas de deuda lograron orientar el crdito bancario a las actividades consideradas prioritarias para el desarrollo del pas. Los dficits presupuestales de las administraciones de Crdenas a Ruiz Cortines fueron moderados, lo que sugiere una poltica de deuda muy discreta (Crdenas, 2008). Como mencionamos, con el presidente Echeverra estos dficits comenzaron a crecer como resultado de una mayor intervencin del Estado en la economa, con visos de populismo econmico, sin estar sustentada en una poltica de ingresos pblicos adecuada. Posteriormente, con el descubrimiento de pozos petroleros durante el gobierno de Lpez Portillo, la contratacin de deuda externa alcanz niveles de hasta 80% del PIB, lo que provoc un dficit pblico de 16% del PIB. En 1982, con la disminucin de los precios del petrleo, esta poltica errnea desemboc en la crisis de deuda, con las consabidas consecuencias. El mercado externo se cerr, al menos temporalmente, para Mxico. En vista de esto, el pas se vio en la necesidad de desarrollar en mayor medida el mercado domstico de deuda pblica burstil, al tiempo que comenzaba un largo proceso de renegociacin de la deuda externa que concluy en 1989. As, el primer Certificado de la Tesorera se haba introducido en 1978, pero no fue sino hasta la segunda mitad de 1980 que este mercado cobr una vida considerable. Los inicios de 1990 vieron un desarrollo de este

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mercado sin precedente, ahora con la deuda externa directa contrayndose, a diferencia de la de finales de la dcada de 1970 y principios de la de 1980. Sin embargo, por medio de emisin de bonos indizados al tipo de cambio, pero denominados en pesos, una buena parte de la deuda se convirti de facto en deuda externa disfrazada. Esto se hizo evidente en diciembre de 1994, cuando el pas sufri un ataque especulativo (vanse otros captulos de esta obra) que desat una crisis de estructura de deuda nunca antes vista en Mxico. Es decir, a diferencia de 1982, cuando el nivel de deuda externa rebasaba 80% del PIB, en 1994 era de 27%, pero con vencimientos concentrados en el corto plazo, por lo que se entr en una crisis de liquidez. La leccin de esta crisis fue que haba que alargar el promedio de vencimiento de deuda. Esta poltica se puso en marcha durante el gobierno del presidente Zedillo y se ha seguido hasta ahora.

CONCLUsIN No es exagerado decir que histricamente ha habido un desperdicio importante en el uso de la poltica fiscal como instrumento para, por un lado, promover el crecimiento, y por el otro, reducir la pobreza y desigualdad en el ingreso. Una reforma integral contina siendo un reto que se debe afrontar. En particular, en la seccin de impuestos de este captulo se argumenta que la poltica en este sentido se puede caracterizar por tres fenmenos. Primero, una centralizacin de la recaudacin de impuestos explicada en parte por la necesidad de fortalecer al Estado mexicano para que pudiera asumir la tarea de desarrollar al pas, aunque esto tambin obedeci a tendencias mundiales que mostraban que el gobierno federal era ms eficiente en este sentido. Segundo, un trnsito de cobro de impuestos indirectos a uno de directos, tendencia que llega a un punto donde la estructura actual de tributos se alcanza con la reforma de 1980. Finalmente, aqu se muestra que durante todo el siglo la recaudacin en Mxico ha sido baja, comparada con otros pases. Esta ltima es materia de debate, y las explicaciones son de diversa ndole. Lo cierto es que la hiptesis poltica es la ms convincente. En cuanto al gasto, en este estudio encontramos que la participacin del gasto social en la economa comienza a incrementarse slo a partir del gobierno del presidente Crdenas. Desde entonces este gasto se ha dirigido a distintos sectores sociales. Sin embargo, ste difcilmente ha llegado a los ms pobres de los pobres. Si bien a principios del presente siglo se realiz un esfuerzo en este sentido, sigue representando un reto para nuestra nacin. Por ltimo, en este captulo se revisa de manera breve la descentralizacin del gasto. Durante el periodo de centralizacin tributaria, el gasto descans en exceso en las transferencias que realiza el gobierno federal a los

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otros niveles de gobierno. Esta tendencia no se resuelve con un inicio de descentralizacin hacia el final del siglo, pero se incrementan las transferencias hacia los gobiernos estatales y municipales. El reto, pues, es romper la tendencia para fomentar que ellos dependan en mayor medida de ingresos generados en las propias entidades. En suma, el estudio sugiere, reiteramos, que es necesaria una reforma fiscal integral para el presente siglo.

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