Costa Rica - Agenda Nacional Tomo I

Una propuesta estratgica para la Costa Rica del futuro.
Una propuesta estratgica para la Costa Rica del futuro
Documento de trabajo para discusin
TOMO I
2 . 321 . U54u
Agenda Nacional Una propuesta estratgica para la Costa Rica del futuro / comp., por Jaime Ordez Chacn. -- 1a ed. -- San Jos, Costa Rica: Lara Segura & Asociados, 2012. 184 p. : il. ; 21 x 27 cm. ISBN: 978-9968-930-47-5 1. CIENCIAS POLTICAS - GOBERNABILIDAD - COSTA RICA. 2. DEMOCRACIA - POLTICA. I. Ttulo.
La agenda nacional
La Agenda Nacional es un grupo abierto a todas las personas que quieran contribuir a la construccin de una propuesta estratgica en diversas reas del desarrollo nacional. El grupo inicial que presenta este documento a la consideracin del pas, y el cual se rene desde mayo del ao 2011, ha estado conformado por las siguientes personas: Rodolfo Silva Roco Senz Jaime Ordez Guido Miranda Adrin Torreaba Eduardo Brenes Gerardo Fumero Alexandra Monturiol Helio Fallas Gabriela Senz Ennio Rodrguez Juan Luis Bermdez Carlos Francisco Echeverra Elizabeth Fonseca Manuel Rojas Bolaos Gerardo Vargas Rojas Vctor Ramrez Carlos Quesada Mateo Carlos Manuel Obregn Federico Torrealba-Navas Rolando Araya Mara Elena Lpez Yolanda Rojas Emilio Arias Rodrguez Rodolfo Montero Pacheco Mario Granados Chacn Marcia Gonzlez-Aguiluz Hayde Mendiola Jos Manuel Senz Marco Coll Arguello Denise Echeverra Gonzalo Elizondo Breedy Sonia Marta Mora Ana Helena Chacn Bernardo Aguilar Lilly Rodrguez Juan Jos Echeverra Brealey Nicols Boeglin Ronald Sols Gabriela Amor Carlos Manuel Obregn Marta Esquivel Carlos Manuel Videche Orlando Castro Jimena Mora Sergio Mass Y varias decenas de persona ms que han participado en las consultas.
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El ideario y los valores de la Agenda Nacional Cul Costa Rica queremos para el ao 2030?
La AGENDA NACIONAL es un movimiento cvico que busca crear una red de ciudadanos provenientes de diversas ideologas o convicciones polticas y, adems, representantes de muy diversos sectores sociales, polticos y econmicos de Costa Ricaque, sin embargo, estn dispuestos a coincidir en dos objetivos fundamentales. Primero, en crear una agenda estratgica de Estado y de largo plazo. Es decir, re-disear la Costa Rica que tendremos para el ao 2030, y ello signica entender la poltica como una arquitectura de polticas pblicas de Estado para el largo plazo y para las generaciones venideras, y como no como una gestin electoral por el poder que se agota cada cuatro aos . Ello implica un complejo trabajo de redisear normas, instituciones, competencias y nes de la organizacin del Estado y sus relaciones con los ciudadanos. El segundo objetivo supone compartir los siguientes valores y nes de la poltica pblica: 1. Promover la recuperacin del principio de divisin de poderes, de frenos y contrapesos y de autonoma de las instituciones del Estado costarricense como base esencial de la legitimidad y la ecacia democrtica, y a los efectos de promover la transparencia y la dignidad el ejercicio de la funcin pblica. Recuperar el valor de la poltica y del mbito de lo pblico y la conanza de los ciudadanos en sus instituciones y representantes debe ser uno de los grandes objetivos de la Costa Rica de los prximos aos 2. Procurar el desarrollo del Estado social de derecho como principal promotor del desarrollo econmico, social y cultural. En este marco, el bienestar del ser humano, la sustentabilidad ecolgica y el logro del bien comn son los objetivos fundamentales de la poltica pblica. 3. La convivencia de los costarricenses debe fundamentarse en la justicia social, la solidaridad, el dilogo social y el respeto de todos los Derechos Humanos. En tal sentido, la igualdad de oportunidades, la equidad, el respeto a la diversidad y la inclusin social son esenciales para el desarrollo de una sociedad oreciente, justa y democrtica. 4. Promover una poltica econmica que busque un equilibrio entre la promocin de la inversin extranjera (esencial dentro del actual contexto de globalizacin y regionalizacin que vive Amrica Central) y el desarrollo de un empresariado nacional fuerte, robusto y competi-
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tivo, con defensa de los intereses nacionales, el comercio justo y la cooperacin. Un mercado econmico fuerte, dinmico y robusto es vital para el bienestar de la sociedad costarricense. En tal sentido la atraccin de recursos y de ciencia y tecnologa extranjera dentro del marco de los tratados de libre comercio y acuerdos de asociacin econmica y poltica es absolutamente vital, pero debe estar acompaada de polticas pblicas que se dirijan a robustecer un empresariado nacional creciente y competitivo (hacia el mercado interno y hacia el exterior) como lo han hecho otros pases de alto desarrollo reciente, como lo demuestran varios pases del planeta, incluidos algunos latinoamericanos.5. Promover una poltica de equidad social, a partir de instrumentos scales, tributarios y de inversiones modernos y altamente probados en los pases de alto desarrollo del planeta. La historia del desarrollo econmico comparado de las ltimas dcadas demuestra que un sistema tributario y scal modernolejos de debilitar la inversin, el desarrollo y el crecimiento econmicoms bien crea las condiciones de capacidades humanas e infraestructura para hacer posible el desarrollo avanzado. Sin una fuerte inversin de los pases en materia de educacin pblica competitiva, salud pblica, infraestructura, carreteras, caminos, puertos, redes de alta tecnologa, etctera, no ser posible el desarrollo econmico, el crecimiento y el bienestar de la poblacin. En forma concomitante, la universalidad de los servicios pblicos, la solidaridad y la equidad de los servicios pblicos esenciales constituyen un derecho fundamental de todos los seres humanos. 6. El fortalecimiento de la democracia representativa, la profundizacin de la democracia participativa y el desarrollo de una cultura de rendicin de cuentas resultan esenciales para legitimidad y la ecacia democrtica. En tal sentido, la AGENDA NACIONAL procurar una revisin integral del sistema de representacin poltica; mecanismo de eleccin de diputados y municipes; introduciendo institutos como la eleccin de medio perodo de diputados; la interpelacin y el voto de censura vinculante y con sanciones para los miembros del Poder Ejecutivo; el saneamiento del nanciamiento electoral; y otras medidas a disear y poner en prctica en los prximos aos. 7. La tica pblica como medio para establecer, delimitar y renovar las relaciones entre las personas y su comunidad basadas en el respeto, la justicia social, la solidaridad y los Derechos Humanos como normas fundamentales.
ndice
1. Quines conforman la agenda Nacional.....................................................................................3 2. El ideario y los valores de la AGENDA NACIONAL. Cul Costa Rica queremos para el ao 2030?..................................................................................5 Agenda Nacional....................................................................................................................................5 TOMO 1.- y (Noviembre 2012) El ideario los valores de la Agenda Nacional..................................................................................7 Primera Parte. Equidad tributaria y calidad y transparencia del gasto.......................................9 1. La necesidad de un sistema tributario moderno..................................................................................................... 11 2. Cmo garantizamos Primera Parte la ecacia y la transparencia del gasto?: sin planicacin y presupuestos de largo plazo nunca lograremos un alto nivel de desarrollo.......................................................................... 33 3. Las instituciones de regulacin en Costa Rica. Un debate abierto............................................................... 97 Equidad tributaria y calidad y transparencia del gasto..................................................................9 Segunda Parte Las cuidades en lasmoderno.............................................................................................................. que viviremos dentro de 20 o 30 aos......................... 109 La necesidad de un sistema tributario 11 4. Planicacin, ordenamiento y desarrollo urbano................................................................................................. 111 5. Energa y electricidad............................................................................................................................................................. 131 Cmo garantizamos la ecacia y la transparencia del gasto?: sin planicacin y presupuestos de 6. Infraestructura y transporte. ............................................................................................................................................... 159 largo plazo nunca lograremos un alto nivel de desarrollo.......................................................................................... 33 Las instituciones de regulacin en Costa Rica. Un debate abierto........................................................................ 97 TOMO 2.- (Enero 2013) Tercera parte.- Cmo CRECER Y DISTRIBUIR EN EL SIGLO 21? Segunda Parte 10. Poltica econmica y desarrollo humano.- Cmo crecer hacia afuera y crecer hacia dentro? Las cuidades en las que viviremos dentro de 20 o 30 aos.......................................................109 La produccin y el crecimiento. 11. El sector agropecuario. Planicacin, ordenamiento y desarrollo urbano...........................................................................................................111 12. El sector industrial. 13. La economa de servicios y la sociedad del conocimiento. Energa y electricidad........................................................................................................................................................................131 14. Promocin de la competencia. y de la competitividad. 15. Telecomunicaciones, conectividad y acceso a la informacin. Infraestructura de transportes.....................................................................................................................................................159 LA EQUIDAD, LA REDISTRIBUCION Y LA CREACION DE CAPACIDADES HUMANAS 15. La educacin pblica y los motores del crecimiento humano. 16. Seguridad social y salud pblica 17. Reduccin de la pobreza por medio de todas las polticas pblicas. 18. Seguridad humana y seguridad ciudadana 19. El arte y la cultura como un instrumento de crecimiento humano.
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TOMO 3.- (Febrero 2013) Cuarta parte.- Las reglas del juego democrtico y la estructura del Estado.7.- La reforma del Estado. Cules reglas del juego de la Constitucin y las leyes debemos cambiar? Cules instituciones debemos reformar?
Un sistema poltico y jurdico para una Costa Rica que ya no es.
7.1 Los talones de Aquiles del sistema. Una revisin a los facilitadores de la democracia. El sistema institucional y democrtico posee nudos procedimentales de los cuales depende el funcionamieto del sistema. Estos elementos son pre-requisitos de funcionamiento del sistema. 1.- Reglamento de la Asamblea Legislativa. 2.- Ley de la Jurisdiccin Constitucional. 3.- Revisin del mecanismo formal de frenos y contra-presos. 7.2. La revisin del sistema de representacin y del modelo electoral. 7.3. La urgencia de una Ley Orgnica de la Administracin Pblica. Reorganizacin del Estado, y la competencia y funciones de las instituciones.7.4 La reestructuracin territorial del Estado. El rgimen provincial y el rgimen cantonal. Rgimen territorial del Estado. La falta de una cintura del Estado (desaparicin del rgimen provincial) Creacin de 2 provincial adicionales Restructuracin del rgimen cantonal La cuestin de la descentralizacin y la desconcentraciny los mecanismos de control en esos mbitos. 7.5- Mecanismos de control y auditaje de la sociedad civil.7.6.- La Administracin de Justicia.8.- El gobierno municipal como un gestor del desarrollo. 9.- Desarrollo de un nuevo Cdigo Civil Unicado para Costa Rica.Quinta parte.- Medio ambiente y desarollo sostenible.20.- Denicin de polticas ambientales y su conjuncin con el proceso de desarrollo econmico del pas. 21.- Planicacin urbana, planicacin ambiental y ordenamiento del territorio.-. 22.- Sistema institucional y de nanciamiento de las polticas pblicas del medio ambiente.Sexta parte.- Derechos humanos 23.- La proteccin nacional de los derechos humanos por medio de las polticas pblicas.24.- Costa Rica y la promocin del DDHH a el sistema interamericano y el sistema global. Setima parte.- Costa Rica y el mundo 25.- La agenda de poltica internacional de Costa Rica. 26.- Cmo interactuar en los escenarios de regionalizacin y globalizacin?
PARTE I
Equidad tributaria y calidad y transparencia del gasto
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El Sistema Tributario costarricense
1. El diagnstico.................................................................................................................................................................................13 2. Lineamientos generales para una reforma tributaria en CR..............................................................................23 2.1 Caractersticas bsicas del sistema tributario ............................................................................................................ 23 2.2 Caractersticas de la reforma del Impuesto sobre la Renta................................................................................ 24 2.3 Caractersticas de la reforma del Impuesto de Ventas.......................................................................................... 28 2.4 Caractersticas de la reforma Cdigo Tributario y Administracin Tributaria.......................................... 29
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El Sistema Tributario costarricense
1. El diagnstico
Costa Rica tiene, de acuerdo con todos los indicadores externos de ndole econmica y scal, la necesidad de una reforma tributaria, la cual se ha visto frustrada tras dos relevantes intentos en los gobiernos de Abel Pacheco y Laura Chinchilla, este ltimo todava con la posibilidad de lograr algunos avances desde el punto de vista de las potestades de control y sancin de la Administracin Tributaria, si bien con importantes retrocesos en materia de tutela de los derechos y garantas de los contribuyentes, pese a que, paradjicamente, el ya casi aprobado Proyecto de Ley de Fortalecimiento de la Gestin Tributaria incluye por un Ttulo destinado a proteger dichos derechos y garantas. La situacin de dficit fiscal con efectos negativos ha sido recurrente en la historia reciente del pas para no ir muy atrs en la historia-. Ciertamente el dcit, en tanto diferencia entre el gasto total y lo que se nancia con impuestos o rentas patrimoniales (nanciamiento con deuda o inacin), no es necesariamente negativo. En primer lugar, cuando es producto de un endeudamiento orientado a gastos de inversin, puede ser un elemento de equidad entre generaciones, pues es justo que las inversiones que beneciarn a los ciudadanos en el largo plazo no sean nanciadas completamente por la generacin contribuyente en el momento de hacer la inversin, sino que el esfuerzo se distribuya a lo largo de las generaciones que recibirn los benecios correspondientes. En segundo lugar, cuando se constituye en un elemento de estabilizacin econmica, promoviendo la reactivacin de la demanda y el crecimiento econmico en coyunturas depresivas del ciclo nanciero. No obstante, los efectos negativos del dcit se maniestan cuando se nancia gasto corriente con deuda pblica, cuando se genera una desestabilizacin de la economa ( en trminos internacionales se estima que ese peligro empieza con un dcit de ms all del 3% del PIB), cuando el servicio de la deuda absorbe un alto porcentaje del nanciamiento del presupuesto, estrujando la posibilidad de satisfacer las necesidades pblicas bsicas, y generando un gasto regresivo excesivo, pues el pago a los tenedores de bonos no es otra cosa que un gasto orientado a los sectores de mayor capacidad econmica.
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La situacin costarricense evidencia la existencia de todos estos efectos negativos. Desde el punto de vista de su tamao, la evolucin de los ltimos aos demuestra una tendencia persistente a niveles de dcit superiores al 3% del PIB. As, en su Informe de 2002, la Comisin de Exministros de Hacienda previ un escenario pasivo (esto es, en ausencia de medidas de reduccin) que llevara el dcit a 3.9% del PIB a nales del 2002, hasta llegar al 11.6% en el 2006. Si bien en 2002 cerr en 4%, con medidas de contencin del gasto y con recursos adicionales y temporales- de la Ley de Contingencia Fiscal, se mantuvo en lmites manejables: 3.1% en 2003, 2.7% en 2004, 2.1% en 2005. Sin embargo, estos esfuerzos de contencin se dieron en un contexto en que crecieron los llamados gastos inexibles (intereses de la deuda, pensiones, salarios), concentrndose los esfuerzos de contencin por el lado de los gastos sociales y en infraestructura. Esto generaba efectos macroeconmicos negativos, como destac el Informe del Estado de la Nacin del 2005, al afectar la tasa de crecimiento del PIB, que pas de 6.5% en 2003, a 4.2% en 2004 y 3,2% en 2005. Adicionalmente, un Estado que no invierte en infraestructura y otras obras, lesiona el crecimiento de la economa en el mediano y largo plazo, pues la tasa de retorno de inversin en infraestructura es muy alta, por lo que su renuncia equivale a sacricar crecimiento futuro. Apuntaba el Informe que el rezago en infraestructura de CR respecto de los tigres asiticos ampli en casi 40% la brecha que se dio durante los 80 y 90s entre el PIB de Costa Rica y el PIB de estos pases. Por ello, esta va de contencin del dcit no es sostenible en el mediano y largo plazo, pues la postergacin y rezago en las inversiones reducira tambin la capacidad recaudatoria (el pastel se encoge), el supervit primario (ingresos menos gastos antes de pagar la deuda) no alcanzara para pagar la deuda y ms bien necesitaramos endeudarnos ms (aumentando el dcit). Costa Rica ha abusado de la contencin del gasto por espacio de varias dcadas con consecuencias negativas sobre la tasa de crecimiento y por el lado de la contencin del gasto social, ha limitado su capacidad de incidir en indicadores de pobreza y otros indicadores sociales, lo cual podra terminar comprometiendo la estabilidad social. Un respiro tuvo la tendencia en 2007 y 2008, en que la recaudacin tuvo un repunte como consecuencia de: La acumulacin de los esfuerzos de mejora y modernizacin de la Administracin Tributaria Mayor crecimiento de la economa (que reeja en la activacin de la recaudacin en el impuesto sobre la renta de empresas que antes tenan incentivos, excluyendo Zona Franca) Las tasas de inters se haban reducido, lo que reduca el gasto en el servicio de la deuda El resultado fue un supervit para el 2008, con una carga tributaria que roz el 15.5% del PIB.
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No obstante, la crisis mundial que inici en el 2009 disminuy la carga tributaria a al 13.56% del PIB, y desde entonces se ha llegado a un dcit scal superior al 5% del PIB, el ms alto en Amrica Latina. En concreto, el Gobierno del Presidente Arias Snchez intent realizar una poltica anticclica de la economa mediante un incremento del gasto pblico, lo cual se hizo bsicamente en la contratacin de funcionarios pblicos, aumento del salario promedio de maestros, y el ajuste a los salarios base de los profesionales del servicio civil. Tambin se ampliaron programas sociales de FONABE y FODESAF y se aumentaron los recursos asignados a las universidades. El problema de esta poltica, en particular en lo relativo a la contratacin y ajustes en salarios de funcionarios pblicos, es que se tradujo no en un gasto temporal para la reactivacin de la demanda, sino en un gasto permanente que empuj una tendencia de agravamiento del dcit. Por el impacto negativo del dcit en la desestabilizacin de las variables macroeconmicas, para 2010 y 2011 se han aprobado presupuestos en los cuales una parte relevante del gasto corriente se nancia con deuda. Adems, en 2012, ya se aprecia un incremento en las tasas de inters, con la consecuencia del clsico estrujamiento del sector privado, el cual se produce cuando el Estado debe presionar los mercados nancieros en demanda de crdito. Tras el fracaso del Proyecto de Solidaridad Tributaria, que buscaba una reforma tributaria relevante en los impuestos sobre la renta y general sobre las ventas, la nica alternativa que le ha quedado al gobierno es buscar un alivio temporal al intercambiar deuda ms cara por una en mejores condiciones en el mercado internacional, a travs del Proyecto de Eurobonos, recin aprobado en la Asamblea Legislativa. A su vez, el programa de presupuesto de 2013 regresa a los esquemas de contencin del gasto, particularmente en inversiones y gasto social. Estimaciones realizadas por el Ministerio de Hacienda en el contexto de la discusin del Proyecto de Solidaridad Tributaria, muestran un potencial agravamiento de los desequilibrios macroeconmicos en ausencia de la aprobacin del Proyecto. Se proyectaron escenarios sin reforma tributaria para el 2016 en los cuales el crecimiento econmico rondara el 3% del PIB; la inacin con un escenario de gasto bajo el 5,5% y 10.9% con gasto alto; la tasa real de inters pasara de 3.1% a 7,8% en un escenario de gasto bajo o a 9.3% en un escenario de gasto alto; el pago de intereses como porcentaje del PIB pasara del 2.1% a 5.2% en un escenario de gasto bajo o a 8.3% en un escenario de gasto alto y la deuda pblica pasara de representar un 32,4 como porcentaje del PIB a un 47,3 en un escenario de gasto bajo o a 56,5 en escenario de gasto alto. Tericamente, el dcit siempre podra ser combatido mediante la reduccin del gasto pblico; sin embargo, hay mltiples y claras razones para sostener la tesis de que acometer una reforma del extremo tributario de la ecuacin es ineludible.
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Una primera razn es que, en ausencia de reforma tributaria, si no se ha llegado a extremos explosivos es gracias a medidas de contencin del gasto pblico en rubros insostenibles en el mediano y largo plazo como son los de infraestructura y gasto social. En segundo lugar, porque el gasto pblico como porcentaje del PIB no es especialmente alto en Costa Rica si se compara con la media internacional con similar ingreso per cpita. El Libro Blanco del Sistema Tributario Costarricense de la Contralora General de la Repblica (2002), apuntaba que la media internacional para pases con ingreso per cpita del nivel de Costa Rica es de 26% del PIB, frente al 22.2% de Costa Rica. Asimismo, sealaba que el gasto pblico como porcentaje del PIB baj del 25.8% en 1973 al 22.2% en 2000, reducindose el volumen de la planilla en trminos relativos, bajando la formacin de capital jo a 1/3 de lo que fue en 1980, con compras estancadas al nivel de 1975. La inversin pblica en 1999 era 2.4% frente a 2.9% en 1991; con reduccin de inversin en vivienda, servicios comunitarios, transporte y comunicaciones; con inversin en educacin del 4.31% del PIB por debajo del 6% constitucional de entonces. En tercer lugar, porque Costa Rica tiene un dcit tambin de necesidades pblicas insatisfechas que es aspiracin del pueblo costarricense colmar. Esto est en el propio diseo constitucional de Costa Rica y las necesidades que de ah derivan. Ilustrativos los datos del Libro Blanco en 2002 que, en esa direccin, sealaba con: a. Invertir al nivel constitucional en educacin b. Llevar inversin pblica a niveles del 91 y hacerse cargo de la deuda del Banco Central, habra que aumentar 3.2 puntos del PIB, lo que, sin aumento de la carga tributaria, llegara a un dcit del 7.6% del PIB. Hoy da el nivel constitucional en educacin es del 8% del PIB e incluso la reforma en ese sentido puso como condicin la elevacin de la carga tributaria al 16% del PIB. De esta forma, aun eliminando los focos de corrupcin y planicando adecuadamente el gasto pblico para garantizar su manejo eciente y ecaz, es difcil pretender bajar el gasto pblico hasta llegar a niveles de dcit sano y aun as alcanzar los objetivos de desarrollo del pas. A lo anterior sumamos que la carga tributaria en Costa Rica, es baja, desde cualquier parmetro de comparacin: es similar al nivel centroamericano, cuando la economa y niveles de desarrollo son considerablemente mayores que los del resto de pases de la regin; est por debajo de la media internacional para pases con similar renta per cpita, nivel de desarrollo humano, coeciente Gini de distribucin de ingresos. Dentro de los pases latinoamericanos, segn datos de la CEPAL y del BID, apenas superamos a pases como El Salvador, Paraguay Guatemala, Panam, Ecuador y Mxico (que tiene un alto porcentaje de nanciamiento con recursos no renovables), estando por debajo de Brasil (30% del PIB), Argentina (26%), Uruguay (24%), Chile (20%), Nicaragua (18%), Bolivia (17%),
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Honduras (16%), Repblica Dominicana (15%), Per (15%). Es de advertir que esta comparacin se hace sin contar, en ninguno de los pases, el nanciamiento de la seguridad social. Podra argumentarse que Costa Rica tiene mayor porcentaje de seguridad social que muchos pases, pero la implicacin sera entonces que, para evitar subir la carga tributaria para nanciar las necesidades que son responsabilidad del Gobierno Central, habra que reducir las cargas sociales para destinar los fondos a la satisfaccin de esas otras necesidades. En las condiciones actuales de la seguridad social, parece poco sensata esta posibilidad. Las cargas sociales si bien son una forma de contribucin tributaria para-scal tienen un destino especco. Debemos realizar la comparacin de la carga tributaria bajo el supuesto de que las cargas sociales son un impuesto. Luego se puede hacer el argumento, que dada la importancia de esas cargas, el Gobierno Central queda anmico. y que la solucin no puede ser reducir las cargas. Para completar el diagnstico, basta con echar una mirada a las condiciones jurdico-institucionales del sistema tributario actual para evidenciar que este padece de muchas e importantes deciencias, si usamos como parmetro de comparacin las mejores prcticas internacionales. Esto signica que hay enormes oportunidades de mejora para atacar el problema de las nanzas pblicas tambin desde el punto de vista de la reforma tributaria. Una caracterstica histrica de la Hacienda Pblica costarricense ha sido la de su escasa vocacin tributaria, lo que la ha llevado a apoyarse excesivamente en el recurso de deuda e, incluso, en alguna etapa en especial, la del sandinismo en el poder de Nicaragua- en donaciones. Esa falta de vocacin tributaria se reeja en la ausencia de una reforma tributaria sistemtica, entendiendo por tal aquella que se basa en el diseo de un plan general del sistema tributario deseado, para a partir de ah congurar las guras tributarias concretas y los mecanismos formales y sancionadores necesarios para su aplicacin. Por el contrario, el ordenamiento tributario costarricense ha sido construido sin planos, por lo que ha padecido histricamente de profundas deciencias estructurales que podramos sintticamente describir de la manera siguiente: 1. Un exceso de impuestos dispersos, muchos de ellos de escasa relevancia recaudatoria. 2. Un abuso de los destinos especcos de los ingresos de los impuestos, algunos establecidos incluso a nivel constitucional y otros a nivel legal, lo que ha llevado prcticamente a una crisis institucional al haber ordenado la Sala Constitucional al Ministerio de Hacienda el giro de todos esos destinos especcos, orden inejecutable por imposible, ya que estos suman cerca del 144% de los ingresos en el ao 2001. 3. Dependencia recaudatoria de los aranceles aduaneros.
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4. Imposicin sobre el consumo basada, por una parte, en un impuesto general sobre las ventas que es apenas una aproximacin al moderno modelo de valor agregado, construido con claras deciencias tcnicas y restricciones en su materia imponible, como es el caso del gravamen de los servicios solo por excepcin esto es, segn un sistema de lista taxativa de servicios gravados. Por otra parte, un impuesto selectivo al consumo que ha gravado una larga lista de bienes con tipos dismiles dentro de una ancha banda de ms de 50 puntos porcentuales, con facultades excesivas del Poder Ejecutivo para jar el tipo y las lista misma de bienes a incluir, todo lo cual ha redundado en una gura generadora de distorsiones econmicas claras, dada su falta de neutralidad. 5. Imposicin sobre la renta de corte cedular y basada en un criterio de territorialidad, tcnicamente deciente en su construccin, que deja zonas importantes de capacidad econmica sin gravar por basarse en un concepto de renta producto y que impone tratamientos tributarios distintos a las rentas de distinta fuente sin criterios sucientemente razonables. As, del actual sistema de imposicin sobre la renta se pueden apuntar tres grandes caractersticas negativas fundamentales: Grava rentas de igual cuanta en forma distinta, segn el tipo de renta de que se trate, sin que sea fcil identicar razones aceptables para ese trato diferenciado. As, por ejemplo, una renta de 1.000.000 de colones obtenida por una persona fsica residente en Costa Rica: si proviene del salario, es gravada con una escala progresiva que va del 10% al 15%, previo reconocimiento de un mnimo exento; si proviene de una actividad profesional o empresarial de una persona fsica, es gravada con una escala progresiva que va del 10% al 25%, previo reconocimiento de un mnimo exento menor que el de la renta salarial; si proviene de una inversin de capital de mercado nanciero, es gravada con un 8% jo; si proviene de una ganancia de capital no habitual, no paga nada, lo mismo que si proviene de una fuente extranjera. Deja sin gravar rentas que evidentemente maniestan capacidad econmica: a) las ganancias de capital o patrimoniales: un caso ilustrativo es el de un seor que compra un edicio en 80.000.000 de colones en el centro de San Jos y a los 3 aos lo vende en US$3.000.000: la diferencia de casi 1.000.000.000 de colones no paga impuesto de renta alguno. b) a las personas residentes de mayor capacidad econmica les basta con colocar sus fuentes de renta en el extranjero para que las rentas que obtienen no paguen nada al Estado costarricense, pese a que viven aqu, usan los servicios pblicos, etc.
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No grava el conjunto total de las rentas de una persona residente en Costa Rica. Esto es grave si lo que se pretende es que el sistema tributario haga pagar a cada cual de acuerdo con su capacidad econmica, pues una persona es ms o menos rica no por tal o cual renta, sino por el conjunto de su riqueza. 6. Un amplio conjunto de regmenes de incentivo tributario al sector industrial, al sector exportador no tradicional, al turismo, a la reforestacin y a la inversin extranjera directa (zonas francas) que convirti a la recaudacin tributaria en inelstica en relacin con el crecimiento del PIB: siendo estas actividades las de mayor dinamismo y aporte a dicho crecimiento, su no contribucin ha creado un divorcio entre el crecimiento del PIB y el aumento de la recaudacin. 7. Una Administracin Tributaria con potestades jurdicas limitadas, recursos materiales y humanos insucientes, no organizada, en n, en torno a conceptos modernos de administracin tributaria. 8. Una regulacin absurda de los incentivos nancieros hacia el cumplimiento voluntario exacto de las obligaciones tributarias de los sujetos pasivos, caracterizada por el no cobro de intereses por las diferencias de impuesto liquidadas por la Administracin luego de un procedimiento determinativo sino hasta 30 das despus de rme la resolucin administrativa, que converta a dicha Administracin en la nanciera ms barata del mundo. Asimismo, no se prevea sancin administrativa alguna para el comportamiento consistente en declarar en forma inexacta o en la simple no declaracin de ingresos que luego son detectados. 9. Un rgimen sancionador deciente. Este panorama tradicional ha venido siendo atacado, con limitaciones, en los ltimos aos, generando lo que podramos llamar un proceso de reforma lento y gradual y, quiz por ello, es decir, por su lentitud y gradualidad, aun insuciente. Dicho proceso puede ser descrito, siempre en el mayor espritu sinttico, as: En 1992, la Ley Derogatoria de Todas las Exoneraciones intent atacar el problema de la excesiva proliferacin de regmenes de incentivos, derogando o restringiendo los entonces existentes. Sin embargo, los efectos de esa ley recin empiezan a notarse, en virtud de la supervivencia de los derechos adquiridos por las empresas con contratos de incentivos sujetos a un plazo. Un intento posterior de atacar el problema de la inelasticidad de la recaudacin en relacin con el PIB lo encontramos en 1995 cuando, mediante la llamada Ley de Ajuste Tributario, se crea el impuesto a los activos de las empresas (1% sobre el activo jo), que tena entre sus nes bsicos poner a contribuir a las empresas que disfrutaban entonces exencin en el impuesto sobre la renta. No obstante, primero por una interpretacin discutible de la
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Procuradura General de la Repblica, se lleg a entender que deba deducirse de la base imponible del impuesto el valor de los activos destinados a la generacin de rentas exentas del impuesto, cuando la ley hablaba de rentas no sujetas al impuesto. De esta forma, confundiendo los conceptos de exencin y no sujecin, el impuesto qued desprovisto de una de sus nalidades bsicas. Para colmo de sus desgracias, este impuesto fue derogado a nales de 1999 y, por si fuera poco, declarado inconstitucional en el ao 2000, obligndose a la Administracin a devolver lo pagado. En 1995, la Ley de Justicia Tributaria intenta introducir una reforma integral del rgimen sancionador incluyendo la introduccin del delito de defraudacin scal - y otorga mayores potestades administrativas a la Administracin Tributaria. Sin embargo, la ley sali plagada de deciencias tcnicas, lo que frustr su aplicacin plena entre ellas, el condicionamiento de la denuncia penal a una intimacin previa al incumplidor luego de agotada la va administrativa. Asimismo, no se corrigi el problema del no pago de intereses ni sancin por las inexactitudes u omisiones de declaracin de las obligaciones tributarias materiales. En 1999, la Ley de Reformas al Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios corrige en forma razonable los defectos de la Ley de Justicia Tributaria recin apuntados, con lo que puede decirse que se cambian positivamente las reglas de incentivos hacia el cumplimiento tributario voluntario. Desde 1996 se pone en marcha el llamado Programa de Modernizacin de la Administracin Tributaria, con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y con la ejecucin tcnica a cargo de funcionarios de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Espaa. Dicho programa sienta las bases conceptuales de una Administracin Tributaria moderna en sus distintas funciones de gestin, scalizacin y recaudacin, con el apoyo de un sistema informtico moderno. Este programa sufre problemas de continuidad con el cambio de gobierno en 1998, si bien luego es retomado y se encuentra aun en etapa de desarrollo. En 2001, se aprueba la Ley de Simplicacin y Eciencia Tributaria que aporta lo siguiente al proceso de reforma: a) eliminacin de una relevante cantidad de impuestos menores; b) la eliminacin del mbito de gravamen del impuesto selectivo de consumo de un buen nmero de productos y la limitacin de las potestades del Poder Ejecutivo para incluir nuevos artculos y para aumentar los tipos impositivos vigentes; c) la introduccin de un impuesto especco a los combustibles, que se cuantica segn una cantidad monetaria por litro de combustible, el cual busca controlar la incidencia inacionaria de un aumento en el precio del petrleo en el mercado mundial; d) una ampliacin en la lista de servicios sujetos al impuesto general sobre las ventas, sin dar el paso hacia un gravamen general de estos; e) reformas menores en la imposicin sobre la renta; f ) reformas adicionales al Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios, entre las que cabe mencionar la liberacin de la compensacin
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obligatoria por parte de la Administracin con toda la cuenta integral del contribuyente o sujeto pasivo como requisito previo a cualquier devolucin, que permite simplicar la gestin de las devoluciones, as como la introduccin de la posibilidad de que la Administracin Tributaria otorgue descuentos de hasta el 5% de la cuota tributaria lquida a aquellos contribuyentes que hagan uso de la declaracin por medios telemticos o electrnicos. En 2010 se reforma la Ley de Rgimen de Zona Franca, destacando la introduccin de un nuevo rgimen de empresas que invierten en sectores estratgicos o en zonas de menor desarrollo relativo- que tendran, como regla general, una tributacin del 6%. En 2012 los Proyectos de Ley de Fortalecimiento de la Gestin Tributaria y de Transparencia Tributaria, aprobados en primer debate al escribir estas lneas marcan un avance y un retroceso. Como avances, se reforma la redaccin del delito scal, mejorndola, se aumenta el umbral de punibilidad a 500 salarios base y se orienta la atencin del sistema sancionador a las infracciones administrativas, que se ven endurecidas en su infraccin principal de no autoliquidar o declarar correctamente, elevndolas de un 25% a 50% la gura de mera negligencia y a un 100% y 150% las ms agravadas. Asimismo, se resuelve el problema de que la Administracin Tributaria costarricense no puede intercambiar informacin bancaria con Administraciones extranjeras, y se elimina el requisito de que para acceder a la informacin de esa naturaleza de los contribuyentes locales deben fundamentarse la existencia de indicios de un ilcito tributario. De la misma manera, por la introduccin de un concepto amplio de entidades nancieras, se resuelve el problema actual de que el secreto burstil impide el acceso a la informacin de este tipo. Debe destacarse la posibilidad de que la Administracin establezca, reglamentariamente, supuestos de retencin a cuenta de los impuestos, lo cual permite la introduccin de un sistema generalizado de este tipo de retenciones, lo que puede mejorar sustancialmente la recaudacin. Se introduce un Ttulo de Derechos y Garantas de los Contribuyentes. Sin embargo, como retrocesos, el endurecimiento de las sanciones se da en un contexto en que la Administracin no reconoce como causa eximente de responsabilidad cuando el contribuyente acta con base en una interpretacin razonable de los hechos y de las normas, lo que puede llevar a sanciones excesivas en casos en que lo que hay es discrepancia jurdica con la Administracin, y no negligencia o dolo. Asimismo, se introduce una norma claramente violatoria del debido proceso, al permitirse a la Administracin determinar una deuda de impuesto y ponerla a cobro sin haber permitido el derecho de defensa del contribuyente. Por ltimo, es un retroceso tambin el debilitamiento de la gura de la consulta tributaria no solo como mecanismo para tutelar las actividades de autoliquidacin del contribuyente sino como vehculo de control de calidad de la aplicacin de la normativa en los casos concretos que debera ejercer el Director General de Tributacin respecto de las Administraciones tributarias operativas.
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En este lapso vaco que se nota entre 2001 (2003 tuvo una pequea reforma de contingencia) y 2012 se dio la discusin de los Proyectos de Pacto Fiscal y Reforma Estructural (gobierno de Abel Pacheco) y de Solidaridad Tributaria (gobierno de Laura Chinchilla). En ambos se acometi a fondo el intento de reforma de los principales impuestos del sistema, a saber, el impuesto sobre la renta y el impuesto general sobre las ventas. Tambin se intent, en el primero, introducir un nuevo esquema organizativo de la Administracin Tributaria. Pero ambos naufragaron en la Sala Constitucional, por razones de procedimiento legislativo. De ah que quedan aun las principales reformas al sistema tributaria por hacerse. As, los pilares centrales del sistema, impuesto sobre la renta y general sobre el consumo, lucen dbiles, primitivos e injustos. La imposicin sobre la renta es de corte cedular y basada en un criterio de territorialidad, tcnicamente deciente en su construccin, que deja zonas importantes de capacidad econmica sin gravar. Un impuesto de ventas que slo grava el consumo de servicios por excepcin, en una economa que desde hace varias dcadas no hace sino desplazarse hacia el sector servicios; que, adems, reconoce crditos de impuesto para captar el valor agregado con un criterio arcaico de deduccin fsica y no de deduccin nanciera. Adems, a la Administracin Tributaria le faltan aun algunas potestades bsicas para poder aplicar adecuadamente los impuestos y poder contar con los recursos humanos, materiales e informticos sucientes para ese n. Mencionamos al respecto que el Proyecto de Transparencia Tributaria no introdujo la posibilidad de acceso de la Administracin Tributaria a la informacin bancaria por suministro, esto es, con base en informacin peridica de los bancos de los saldos en las cuentas, para as orientar mejor las actividades de control tributario. Igualmente, se echa en falta la posibilidad de establecer medidas cautelares de garanta en el procedimiento de scalizacin. Finalmente, es de mencionar la carencia de potestades de la Administracin para completar el ciclo de la gestin tributaria a travs del cobro coactivo y ejecutivo de las deudas en sede administrativa. Los problemas esenciales de la Administracin Tributaria pueden sintetizarse de la siguiente manera:
1. La falta de integracin Aduanas-Tributacin 2. La ausencia de potestades de la Direccin de la Administracin Tributaria en relacin con el manejo de recursos humanos, materiales y tecnolgicos. 3. El nanciamiento insuciente, ligado a la voluntad poltica y al sndrome de austeridad del Ministro de Hacienda. 4. Personal que no ingresa ni sube en la escala en funcin de conocimiento especco de la materia tributaria
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5. Personal sin la remuneracin e incentivos por productividad acorde con la complejidad de una funcin que, cuando menos, no es menos compleja que la de banca central, de superintendencia de entidades nancieras o superintendencia de valores. 6. Adscripcin al rgimen de Servicio Civil que ha dicultado el despido por razones de falta de idoneidad en la consecucin de objetivos.
2. Lineamientos generales de una reforma tributaria para Costa Rica 2.1. Caractersticas bsicas del sistema tributario
La reforma tributaria debe conducir a un sistema tributario con las siguientes caractersticas bsicas Existencia de impuestos que obedezcan a la idea de sistema, de modo que cada uno abarque especcas manifestaciones de capacidad econmica: - la renta - el patrimonio - el consumo general - los consumos especcos - la circulacin de la riqueza Nmero no excesivo de impuestos (preferiblemente menos de 10). Existencia de un sistema de impuestos que den una recaudacin como porcentaje del PIB adecuada segn estndares internacionales: en el caso de Costa Rica, dicha carga tributaria debera elevarse, en un plazo relativamente corto, hasta alcanzar entre el 18 y el 23% del PIB, sin contar las cargas sociales. Elasticidad de la recaudacin de los impuestos de renta e impuesto general sobre el consumo a la evolucin del Producto Interno Bruto, lo que implica la reforma profunda de estos impuestos segn exponemos ms adelante. Una relacin adecuada entre impuestos directos e indirectos como factor de equidad en el sistema, de modo que al menos el 50% de la recaudacin resulte de impuestos directos. En esta direccin resulta fundamental el fortalecimiento del impuesto sobre la renta.
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2.2. Caractersticas de la reforma del impuesto de renta

En contraste total con el sistema cedular, de renta producto y territorial actualmente vigente, la imposicin sobre la renta debera asumir este enfoque: una persona es ms o menos pobre o rica por el conjunto de sus rentas, no por tal o cual tipo de renta, ni por solo la renta generada en el territorio nacional. De ah que hay que gravar el conjunto de esas rentas, y hacerlo en funcin de su mayor o menor cuanta. Es decir, se debe evolucionar hacia un sistema de renta global y unitario, mediante el cual se intente captar la capacidad econmica global de una persona mediante un gravamen unitario de los distintos tipos de renta, sin diferenciarlos por su origen o destino conforme a una tasa progresiva y sin diferencias sustanciales entre un tipo de contribuyente y otro. Por ello, dos grandes lneas maestras deben inspirar la reforma: a) El trnsito hacia una forma de imposicin sobre la renta de carcter global, en sustitucin del actual sistema cedular. b) La migracin hacia una forma de imposicin sobre la renta total del contribuyente residente, independientemente del lugar donde genere u obtenga dicha renta, a diferencia del actual modelo territorial y sin perjuicio de algunos matices que puedan considerarse. La reforma a la imposicin sobre la renta debe estructurarse en torno a tres grandes guras: el impuesto sobre la renta de las personas fsicas, que gravara a las personas fsicas residentes en Costa Rica; el impuesto sobre sociedades, que gravara a las sociedades y dems personas jurdicas residentes en Costa Rica; el impuesto sobre la renta de los no residentes, que gravara la renta de fuente costarricense obtenida por personas fsicas y jurdicas no residentes en Costa Rica. Asimismo, debe establecerse un mecanismo de integracin entre el impuesto de renta de las personas fsicas y el impuesto de sociedades, orientado a evitar la doble imposicin del dividendo. A nivel de los individuos, la reforma debera incluir al conjunto de las rentas de las personas fsicas1 en una sola base imponible. sta debe ser depurada mediante la deduccin de un mnimo exento individual y familiar, adems de alguna proporcin de gastos calicados, como los mdicos o los de alquiler y pago de intereses de hipoteca para vivienda. Depurada la base, debe aplicrsele una
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El impuesto sobre la renta de las personas fsicas debe gravar los siguientes tipos de renta, deducidos los gastos necesarios para producirlas, normalmente relacionados a cada tipo de renta: 1. Las rentas netas del trabajo dependiente y por pensin. 2. Las rentas netas del trabajo autnomo y profesional. 1. Las rentas netas empresariales. 2. El neto de los dividendos y dems participaciones en benecios obtenidos del desarrollo de actividades econmicas a travs de sociedades y dems personas jurdicas. 3. El neto de los intereses provenientes de contratos individuales de prstamo. 4. Las ganancias de capital realizadas, con mecanismos de indexacin del valor de adquisicin y de ajuste para no potenciar indebidamente el efecto de la progresividad por el hecho de que si bien las ganancias se acumulan a travs de varios perodos se realizan en uno solo. 5. Las subvenciones y dems benecios que otorguen los entes pblicos.
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escala progresiva por escalones moderada (por ejemplo, entre el 10% y el 30%). Es esta la forma tcnica de alcanzar la progresividad. Luego, al impuesto resultante se le deben deducir los impuestos soportados en el extranjero para evitar la doble imposicin internacional; si se han obtenido dividendos o ganancias de capital en acciones, se debe deducir un monto para corregir la doble imposicin que derivara de pagar a nivel de la sociedad y a nivel personal, superando la situacin actual; se deben deducir las retenciones y pagos a cuenta practicadas durante el periodo: se llega as a la suma a ingresar o a devolver con la declaracin. Debe incluirse un sistema generalizado de retenciones a cuenta, pues ello provee una poderosa herramienta de control cruzado, aunque esa posibilidad ya la est incluyendo el Proyecto de Fortalecimiento de la Gestin Tributaria. Asimismo, es conveniente un sistema especial de retenciones para los asalariados que tome en cuenta las caractersticas generales del impuesto para calcular y ajustar el monto mensual a retener, a n de evitar situaciones nales de devolucin e incluso permitir que los que obtengan rentas exclusivas de salario no declaren al nal del periodo. La globalidad puede encontrar algunos matices razonables en dos tipos de rentas: a) Las ganancias de capital (salvo las provenientes de venta de acciones, para garantizar un tratamiento similar a los dividendos), visto que son rentas irregulares que se generan a travs de varios periodos pero se gravan en un solo, cuando se realizan, podran estar sometidas a un rgimen especial: creacin de una base imponible especial con tarifa nica; crear una base especial que tributa al tipo promedio de la escala general; dividir la ganancia entre los aos de realizacin y utilizar la fraccin anual nicamente para el clculo del tipo promedio en la escala progresiva. b) Se discute si las rentas del capital de mercado nanciero deben recibir un tratamiento especial, visto la fcil deslocalizacin de este tipo de rendimiento y pese al costo de equidad que ello implica. Puede, por tanto, estudiarse varias alternativas de tratamiento: base especial a tipo nico y denitivo, segn la tendencia de los impuestos duales sobre la renta; base especial a un tipo jo, pero con ligamen a la base general a travs de la llamada exencin con progresividad (si bien se exoneran de la base imponible general, s se toman en cuenta para jar el tipo promedio que corresponde pagar al resto de las rentas que se incluyen en dicha base); alguno de los regmenes anteriores limitado a una cierta cuanta, superada la cual se les dara el tratamiento general. El gravamen de rentas de fuente extranjera para los residentes tiene como fundamento razones de equidad: sin este criterio quien tiene alta capacidad econmica puede evitar el impuesto colocando sus fuentes de renta en el extranjero, con pleno apoyo de la ley; esto no lo puede hacer quien percibe rentas del trabajo.
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Permite tambin alinear los signos de riqueza de las personas con sus declaraciones de renta, a travs de la presuncin de incremento injusticado de patrimonio, en que la justicacin ya no podra ser la fuente extranjera de la renta. Adems, se convierte en un escudo protector de la renta de fuente local, al impedir esquemas fciles de elusin scal a travs del uso de sociedades de papel en parasos scales. La inversin extranjera directa no se ve afectada, dado que esta produce renta de fuente local, no extranjera. Pueden darse matices en el tratamiento de las rentas de capital de fuente extranjera: si el capital que genera las rentas se origin en el extranjero, tales rentas se gravan solo cuando se ingresan al pas; si el origen del capital es nacional, se gravan conforme se devenguen, aunque no se ingresen. Adems, si se declaran, pueden beneciarse del trato favorable descrito para las rentas de mercado nanciero. El impuesto de sociedades debe orientarse a una ampliacin de la base imponible, para aproximar la utilidad contable-nanciera a la utilidad scal. Esto debe aderezarse con normativa moderna en materia de precios de transferencia, subcapitalizacin (sobre prstamos entre sociedades vinculadas). La tarifa actual del 30%, podra ser progresivamente sustituida segn el modelo de mantener una trifa baja a nivel de sociedades, centrando la recaudacin a nivel de los socios y constituyndose en una alternativa para promover el ahorro y la reinversin, as como la atraccin de la inversin extranjera. Como un matiz al criterio de renta mundial, muchos pases hoy da aplican el mtodo de exencin para evitar la doble imposicin internacional en lugar del mtodo de imputacin. As, en lugar de permitir la deduccin de los impuestos efectivamente pagados afuera, se permite que algunas rentas de fuente extranjera y bajo ciertas condiciones ingresen exentas al pas. Usualmente, este rgimen se prev para las sociedades que establezcan subsidiarias en otros pases para desarrollar actividades empresariales, y siempre que soporten un impuesto sobre la renta en el pas de la actividad. De este modo, los dividendos obtenidos de la subsidiaria gozan de exencin. Si el socio de la sociedad local es no residente, tambin la ulterior distribucin de dividendos a dicho socio resulta exenta, siempre que su residencia no sea en un paraso scal. Lo anterior se puede complementar con una exencin parcial de los salarios para el personal expatriado que, residiendo en Costa Rica, trabajen desde aqu para varias subsidiarias o sucursales regionales. Con ello se fomenta la ubicacin de centros de servicios o de inversiones en el pas, cuyo n es extenderse a otros pases de la regin. Resulta conveniente el tratamiento favorable de las micro y pequeas empresas, que puede lograrse a travs de varios mecanismos:
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a) El rgimen simplicado, aplicable por sectores de actividad, que busca gravarlas a travs de elementos objetivos de estimacin de la renta: tamao del local, nmero de empleados, nivel de las compras, etc. Este rgimen ya opera, pero debe ser mejorado en el sentido de establecer en la ley el lmite cuantitativo de cada elemento relevante a n de que solo pueda calicar quienes estn dentro de dicho lmite. Este rgimen puede ser favorable solo respecto de la exibilizacin de los deberes contables o, adems, tambin previendo una tarifa menor. b) Un rgimen general de pequeas y microempresas que les dispense una tarifa favorable.
Las cooperativas podran ser tratadas con un rgimen que distinga entre las operaciones cooperativas (de su giro y con asociados) y operaciones con terceros. Las primeras podran gozar de trato favorable, dejando las segundas sujetas al rgimen general.
En cuanto a regmenes de atraccin de inversiones, caben las siguientes opciones: a) Un tarifa general baja en el impuesto de sociedades (15%, por ejemplo), a condicin de que esto se aplique una vez que haya desaparecido el rgimen de zonas francas. b) Deducciones en la cuota tributaria por inversiones, por gastos en investigacin y desarrollo, por creacin de empleos, por inversiones amigables con el ambiente. c) Una tarifa especial baja para empresas de pies sueltos, esto es, aquellas trasnacionales que tienen la posibilidad de escoger en qu pas ubican sus inversiones, para lo cual deben exigirse requisitos que garanticen que se trata de inversiones de tamao considerable. Una alternativa para estas empresas sera condicionar el pago del impuesto a la repatriacin o distribucin de dividendos, de modo de hacer coincidir (a) el momento del pago del impuesto sobre la renta con (b) el momento en que la empresa trasnacional puede disfrutar el crdito de impuesto que disfruta en el pas de residencia por el pago de dicho impuesto, que es el de la distribucin de dividendos.
El impuesto a la renta de los no residentes debe gravar a los individuos y sociedades no residentes en Costa Rica que generen rentas de fuente costarricense, bajo la siguiente distincin bsica: los no residentes con establecimiento permanente, que deberan ser gravados en forma similar a las sociedades residentes, con algunas particularidades en virtud de la relacin con la sociedad matriz; no residentes sin establecimiento permanente, gravados en general sobre las rentas brutas obtenidas y a travs del sistema de retencin en la fuente. Resulta importante simplicar el actual esquema de tipos impositivos que rige en el impuesto sobre las remesas al exterior. En cuanto al tratamiento de las entidades oshore de los grupos nancieros nacionales, sera conveniente eliminar el impuesto especial jo actualmente existente (US$300.000 anuales), sustituyn-
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dolo con el rgimen general del impuesto de los no residentes. As, la sociedad oshore, al operar efectivamente en Costa Rica, constituira un establecimiento permanente. Esto debera combinarse con un rgimen de tributacin consolidada del grupo, en el que la sociedad oshore se consolida respecto de su establecimiento permanente en Costa Rica.
2.3. Caractersticas de la reforma del impuesto de ventas

El actual Impuesto General sobre las Ventas es un impuesto al valor agregado imperfecto e incompleto. Por ejemplo, se caracteriza por aplicar un sistema mixto de identicacin de su objeto: en relacin a los bienes o mercancas, se acude a un concepto genrico, sin enumerar bienes o mercancas concretas, creando as una categora conceptual; en relacin con los servicios, en cambio, se utiliza un mtodo taxativo, esto es, nicamente se somete a imposicin ciertos servicios, los expresamente enlistados. La consecuencia fundamental de esta particularidad del Impuesto de Ventas es que la inclusin o no de un servicio en la lista es lo determinante para que una determinada actividad est sujeta a gravamen. Consideramos que la reforma de esta situacin parece ser un paso necesario para modernizar este impuesto. En efecto, un IVA moderno, para ser un verdadero impuesto general sobre el consumo, debe gravar tanto los bienes como los servicios. Esto adquiere especial inters si se considera que la economa costarricense ha venido evolucionando rpidamente hacia una economa de servicios. Asimismo, una variable caracterstica de los impuestos al valor aadido consiste en el criterio aplicado para admitir la generacin del crdito. As, puede seguirse sea un criterio de deduccin fsica o, bien, un criterio de deduccin nanciera. El primero consiste en el anlisis fsico del producto en cada fase del proceso productivo, y derivado de este examen llegar a determinar los elementos componentes del producto que han sido gravados anteriormente. La diferencia entre los elementos totales que forman el producto y los gravados anteriormente sern los elementos base del gravamen en la fase considerada. El segundo se establece a partir del anlisis contable del producto. Segn este mtodo se tendrn en cuenta nicamente los datos contables a la entrada y a la salida del producto en la fase considerada a los efectos del gravamen correspondiente. El valor aadido se obtendr a partir de los datos contables.2
M.J. LAGARES CALVO (coordinador). Manual de Hacienda Pblica, T. II, Ministerio de Economa y Hacienda, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1995, p. 867.
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El impuesto costarricense sigue un criterio de deduccin fsica, pues se reconoce el crdito scal nicamente en el caso de adquisicin de mercancas que se incorporen fsicamente en la elaboracin, o, bien, de bienes de capital que se destinen directamente a producir los bienes. La reforma debe, por tanto, sustituir el criterio de deduccin fsica por el de deduccin nanciera para la admisibilidad de la aplicacin del crdito scal. El sistema de exenciones debe incluir una canasta bsica de bienes, jada en funcin de lo que un rgano tcnico determine que constituye el consumo bsico del quintil ms bajo de la poblacin. Tambin puede contemplarse un conjunto de exenciones de bienes y servicios por razones sociales o culturales. En particular, un rgimen especial para la agricultura debe ser considerado. Las exportaciones, por razones de competitividad, deben estar exentas, pues la importacin en el pas de destino est gravada con el IVA. El mecanismo para establecer exenciones debe basarse en la siguiente distincin: en operaciones locales, quien compra insumos gravados para vender bienes o servicios exentos no debe gozar de derecho de crdito (devolucin) de los impuestos soportados en las compras; en exportaciones, s debe gozar de dicho derecho de devolucin. Por ltimo, un impuesto con estas caractersticas debe regular adecuadamente los aspectos tcnicos, para asegurar una adecuada aplicacin. Apegarse a la Sexta Directiva de la Unin Europea parece obligado en esta materia.
2.4. Caractersticas de la reforma al Cdigo Tributario y a la Administracin Tributaria

El Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios ha sido reformado en los ltimos aos, generando un avance importante en cuanto a potestades administrativas y sancionatorias de la Administracin Tributaria. Sin embargo, hay algunas cosas que corregir aun para dotar a la Administracin de los mecanismos jurdicos necesarios para una eciente aplicacin del sistema tributario. En el mbito de las potestades administrativas, resulta necesario avanzar hacia la transferencia del cobro ejecutivo de sede judicial a la sede administrativa, para completar el ciclo de gestin y recaudacin en manos de la propia Administracin. Esto debe venir acompaado con mejoras en la regulacin de las medidas cautelares que puede aplicar la Administracin desde el procedimiento de scalizacin, a n de evitar que cuando se haya agotado la va administrativa el contribuyente haya distrado sus bienes.
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Asimismo, debe considerarse la ampliacin del acceso de la Administracin a la informacin bancaria para efectos del control tributario local: hoy, y aun con la reforma por la Ley de Transparencia Fiscal, se tiene en casos individuales sujetos a scalizacin y con autorizacin judicial. Se debera extender el acceso al suministro masivo por los bancos de saldos a una fecha dada, no de los movimientos, para que, mediante procesos informticos, esto sirva de luz de alerta para enfocar mejor los recursos de scalizacin y detectar inconsistencias entre los incrementos de patrimonio y las declaraciones. Es preciso corregir el desacierto introducido en el Proyecto de Fortalecimiento de la Gestin Tributaria que permite a la Administracin Tributaria decretar deudas lquidas y exigibles a cargo de los contribuyentes y sus correspondientes sanciones sin que antes se pueda ejercer plenamente el derecho de defensa. Asimismo, se deben restituir los plenos efectos de la consulta tributaria como instituto orientado a garantizar el derecho a la informacin del contribuyente, a discutir la interpretacin administrativa con los recursos correspondientes y a propiciar un control centralizado de calidad de las interpretaciones de las distintas Administraciones operativas. En materia sancionadora, es necesario introducir en las sanciones por incumplimiento de deberes formales (deberes de informacin, de declarar, etc.) mecanismos que permitan ligar la intensidad de la sancin con el tamao del contribuyente. La reciente reforma con la Ley de Fortalecimiento d e la Gestin Tributaria introduce un sistema segn el cual se sanciona con un 2 % de los ingresos brutos, el cual si bien va en la lnea expuesta podra comprometer el principio de proporcionalidad en la sancin . As, una opcin sera la introduccin de un sistema de bandas que je la sancin entre una multa mnima y una multa mxima, a graduar segn varios criterios, en especial el de la capacidad econmica del contribuyente; o bien, un sistema que ligue la reincidencia en el incumplimiento a una sancin como el cierre de negocios, que por s capta el factor de tamao del contribuyente versus importancia de la sancin. Tambin es necesario extender la aplicacin del sistema de sanciones a todos los tributos, sin importar por cul Administracin Tributaria son administrados (Municipalidades, por ejemplo), para evitar tener tributos de primera y de segunda categora. Deseable sera tambin avanzar hacia una mayor precisin en la redaccin de los temas sancionadores generales (principio non bis in idem, autora y participacin, rgimen sancionador a las personas jurdicas, causas eximentes de responsabilidad, concurso de infracciones, etc.) Igualmente, es preciso aclarar que la sancin por inexactitud en la declaracin se aplica a las recticaciones y que se le aplica el rgimen de reduccin de sanciones a la recticacin espontnea. Debe asimismo extenderse la posibilidad de reducir la sancin al caso de la sancin de mora, para evitar desproporcionalidades respecto de la sancin por declaracin inexacta. Como se mencion anteriormente resultan necesarias algunas reformas en materia del delito de defraudacin tributa-
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ria: en especial, su aplicacin a los benecios scales y a las maniobras de desviacin u ocultacin de bienes en la fase de cobro, as como la ampliacin del umbral de punibilidad de 200 a 300 salarios base, con el n de reservar la gura a los casos ms graves de incumplimiento. En cuanto a la reforma de la estructura de la Administracin Tributaria, el mecanismo ms idneo para atacar los problemas sealados atrs es la creacin de un ente con personera jurdica instrumental, adscrito al Ministerio de Hacienda y dotado de un rgimen de autonoma relativa. De esta manera, se pueden resolver los problemas 1 y 2 indicados atrs. Asimismo, puede resolver el problema 3 a travs del nanciamiento con un porcentaje de la recaudacin que, de resultar excesivo, se restitura a la caja nica, excepto un porcentaje para incentivos a funcionarios por superacin de metas. De la misma manera, el rgimen de personal debe resolver los problemas 4, 5 y 6, sea a travs de una exclusin del Servicio Civil para los funcionarios nuevos, sea a travs de un rgimen especial dentro del propio Estatuto del Servicio Civil. Esta reforma debe venir acompaada con un sistema de funcionamiento por objetivos que permita la destitucin de funcionarios por su falta de idoneidad tcnica en la consecucin de tales metas y objetivas y no slo por faltas disciplinarias.
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Planificacin y Presupuestacin de largo plazo para Costa Rica
1. Problemas del sistema de planicacin y presupuestacin pblica en Costa Rica...............................35
1.1 Sntesis del Problema............................................................................................................................................................. 36 1.2 Debilidad de los instrumentos vigentes en Costa Rica en materia de presupuestacin............ 39 1.2.1 Otros problemas jurdico estructurales e institucionales en materia de presupuestacin................................................................................................................................................................................ 43 1.2.2 Limitaciones y carencias de la Le N 8131 y de la gura de Autoridad Presupuestaria............. 48 1.3 Problemas en el sistema de evaluacin de la funcin pblica.................................................................... 48 1.3.1 Otros problemas jurdicos estructurales e institucionales del rgimen de evaluacin publica en Costa Rica.................................................................................................................................................................................. 51 1.3.2 Sistemas de informacin para los procesos de planicacin evaluacin..................................... 53 1.3.3 Insuciente planicacin territorial y confusiones terminolgicas...................................................... 56 1.3.4 La cuestin de planicacin transversal regional............................................................................................ 59 1.3.5 Disparidad territorial en la inversin pblica...................................................................................................... 60
2. Soluciones al problema.............................................................................................................................................................. 61 2.1. Parmetros que Costa Rica debera utilizar para la reforma al sistema de planicacin, presupuestacin y evaluacin de la funcin pblica................................................................................................................. 61 2.2. Soluciones normativas e institucionales en materia de planicacin, presupuestacin y poltica econmica......................................................................................................................................................................................... 67 2.2.1. Los elementos esenciales de la reforma en materia de planicacin................................................... 67 2.2.2. Los elementos esenciales de la reforma en materia de presupuestacin.......................................... 77 2.2.3. Los elementos esenciales de la reforma en materia de evaluacin pblica..................................... 84
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Planificacin y presupuestacin de largo plazo para Costa Rica
De cmo una adecuada planicacin y presupuestacin estratgica corregira la oscuridad y la inecacia del gasto pblico
1. Problemas del Sistema de Planificacin y Presupuestacin Pblica en Costa Rica

La ausencia de una planicacin pblica de largo plazo y de carcter estratgico es, a juicio de la AGENDA NACIONAL, uno de los principales problemas de Estado y de poltica pblica en Costa Rica. La razn es muy simple: en ausencia de planicacin estratgica la poltica pblica no es sostenible en una gran cantidad de reas y sectores y est letalmente amarrada a los ciclos electorales y el clientelismo. Adicionalmente, al no existir planicacin estratgica, tampoco existe presupuestacin estratgica, lo cual supone serios que vicios que dicultan la sostenibilidad del gasto y su ecacia. Y, nalmente, al no existir indicadores de planicacin de largo plazo, amarrados a indicadores de presupuestacin correlativos, la evaluacin de las polticas pblicas no est sujeta a verdaderos indicadores de resultado en el mediano y largo plazo.El sistema se encuentra basado en decretos ejecutivos que otorgan a los Planes Nacionales de Desarrollo una duracin de nicamente 4 aos, a diferencia de la planicacin moderna en los pases altamente desarrollados que es de 15 o 20 aos plazo, y generalmente determinada por ley. Adems, el pas tiene una clara desconexin entre la planicacin y los procesos de presupuestacin y evaluacin de largo plazo. La base de esta debilidad se encuentra en la formulacin misma de la base legal. La Ley de Planicacin Nacional, No. 5525 fue promulgada en el ao 1974, justamente en el perodo de mayor fortaleza de las polticas pblicas reformistas y desarrollistas que ha tenido Costa Rica en los ltimos lustros. Sin embargo, su articulado presenta una serie de deciencias y vacos propios tambin del fuerte partidismo y del clientelismo electoral de la poca que hacen imposible la planicacin de largo plazo y sostenida, al confundir la nocin de planes de gobierno con planes de Estado.
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Como ha sido expuesto previamente por uno de los co-autores de esta AGENDA NACIONAL1, la nocin de planicacin pblica sectorial a largo plazo es prcticamente inexistente en la Administracin Pblica costarricense (salvo en algunos casos particulares, por razones generalmente ajenas al sistema general de planicacin del Estado). El examen de las administraciones pblicas del pas presenta una serie de disfunciones y carencias que generan un rgimen de planicacin limitado a los 4 aos del Decreto Ejecutivo que funda el Plan Nacional de Desarrollo que--como se indic previamente--no es tcnicamente ms que un Plan de Gobierno. Por otra parte, los procesos de presupuestacin y de evaluacin de resultados de la funcin pblica estn desarticulados de la propia planicacin, sin una conexin clara entre denicin de objetivos y resultados, como paso previo a la denicin de contenidos presupuestarios-nancieros y, nalmente, sin un sistema de evaluacin adecuado para la medicin de resultados integrados de la administracin pblica. La relacin de indicadores de planicacin no est orgnicamente ligada a los indicadores de presupuestacin, ni tampoco a los de evaluacin.-
1.1. Sntesis del problema.

Una categorizacin de los principales problemas de planicacin, presupuestacin y evaluacin de la funcin pblica en Costa Rica supondra la siguiente relacin de disfunciones normativas, institucionales y de poltica pblica: El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es un decreto ejecutivo y no tiene el carcter estratgico y de largo plazo de una ley aprobada en el Parlamento. Como se ha mencionado previamente, la Ley de Planicacin Nacional (No. 5525 del 2 de mayo de 1974) dene el Plan Nacional de Desarrollo (PND) como un instrumento del Poder Ejecutivo, resultante de un decreto administrativo con una duracin de 4 aos, el cual es sustituido invariablemente por el Poder Ejecutivo siguiente. Ello vuelve el proceso de planicacin de corto plazo, intermitente y sin sostenibilidad estratgica como poltica pblica. En un anlisis comparado centroamericano (dentro del cual se incluye a Costa Rica) el Instituto Centroamericano de Gobernabilidad (ICG), incluso determin que en virtud de ese grave defecto de nocin jurdica, la duracin de las polticas pblicas en Amrica Central es de nicamente 2.8 aos, lo cual evidencia la escasa sostenibilidad y el carcter casuista y politizado de muchos programas de gobierno y su implementacin en los ministerios y ocinas especcas.
1ORDEZ, J. (2003). Sistema de rendicin de cuentas en Costa Rica. Balance y necesidades de reforma. San Jos, Costa Rica: Proyecto Contralora General de la Repblica de Costa Rica (CGR)-- Banco Mundial. En forma concomitante, ver el estudio de SABORIO, R. (2003). Rendicin de cuentas en Costa Rica: diagnsticos y propuesta de sistematizacin. San Jos, Costa Rica: Proyecto Contralora General de la Repblica de Costa Rica (CGR)-Banco Mundial
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La solucin a este problema sera un sistema de planicacin de carcter estratgico y sostenible, basado en Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial (PND) de largo plazo, de 15-25 aos de rango, aprobados por el Parlamento. Ello permite generar objetivos, jar metas e indicadores de poltica pblica de mediano y largo plazo que superen el ciclo poltico-electoral. Por otra parte, la experiencia de los pases altamente desarrollados han evidenciado que la ecacia del modelo consiste no en tener un slo Plan Nacional de Desarrollo, sino en hacer la planicacin a partir de las especicidades de los sectores o los nichos de desarrollo, es decir en tener varios planes segn el nicho al que se reeran. No existen Planes Nacionales de Desarrollo Sectoriales (PNDS) Como se inere del punto anterior-a diferencia de las mejores prcticas internacionales- en Costa Rica y en el resto de Amrica Central se promulga un solo Plan Nacional de Desarrollo de carcter global (con las limitaciones de plazo y tiempo arriba explicadas), en lugar de Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial (PNDS), lo cual implica un criterio de especializacin temtico y profesional por parte de las ocinas y ministerios que se dedican a esos mbitos. Esta visin global o totalizadora impide el criterio de especializacin y especicidad que tienen los PND sectoriales en varios de los pases ms desarrollados, incluyendo los de OCDE.2 El hecho de que los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial sean aprobados por Parlamento (incluso con mayora calicada de 2/3 3/5 de sus miembros), les otorgan--adems-- estabilidad y permanencia y permite blindarlos de los cambios y sobresaltos de los ciclos poltico-electorales, y de que sean cambiados o transformados cada cuatro aos. Por otra parte, la existencia de los PNDS sectoriales denidos por el Parlamento no signica que el Poder Ejecutivo a los efectos de ordenar y denir su ejecucin durante el cuatrienio que le corresponda no puede emitir un Decreto de Plan Nacional de Desarrollo Ejecutivo, el cual consistir justamente en la denicin de su estructura organizativa, funciones e instrumentos para el desarrollo de un buen gobierno, as como la denicin de los nfasis y polticas particulares que quiera implementar. Inexistencia casi general de PEG (Planes Estratgicos Globales) en cada ministerio o institucin. Los Planes Estratgicos Globales (PEG) son los desarrollos programticos (institucin por institucin) de las estrategias ms generales y globales indicadas en el Plan Nacional de Desarrollo. El rango de programacin de los PEG, de acuerdo con las mejores prcticas de la administracin pblica comparada, es de 15-20 aos. Esta gura es prcticamente inexistente en Costa Rica.
Instituto Centroamericano de Gobernabilidad. (2007). Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad Jurdico Institucional: Tomo Costa Rica. San Jos, Costa Rica: Asociacin de Estudios para el Futuro.
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Planes Operativos Institucionales (POIS) de carcter endgeno. Como resultado de lo anterior, los POIS (Planes Operativos Institucionales), los cuales deberan ser el proceso de implementacin anual de los PEG (Planes Estratgicos Globales) de largo plazo, en la realidad demuestran ser un ejercicio tcnico casuista y endgeno, elaborado anualmente sin relacin de continuidad y sin un referente mayor que les otorgue gua, sistematicidad y relacin con los objetivos de largo plazo. Ausencia de correlacin entre los PND, PEG Y POIS. La ausencia de esta correlacin conspira directamente contra el desarrollo de una planicacin de largo plazo, pues la actual nocin de PND (con un rango de nicamente 3 o 4 aos) es incapaz de ser el referente tcnico que dena los objetivos estratgicos de las distintas instituciones pblicas en largo plazo, en los llamados Planes Estratgicos Globales (PEG). Como se ha indicado previamente, en las mejores prcticas institucionales en la administracin pblica comparada, estos Planes Estratgicos Globales (PEG) tienen un rango de 15-20 aos y, justamente, dependen de Planes Nacionales de Desarrollo (PND) sectoriales, de largo plazo y tambin con un rango de 15- 20 aos plazo. Inexistencia de los Consejos Tcnicos (o Cientficos) de Estado. Adicionalmente a estas carencias, no existe en Costa Rica ningn organismo tcnico adscrito a los ministerios o sectores de la planicacin que funcione como entidad asesora de alto nivel que pueda garantizar la continuidad de las polticas tcnicas de Estado, a pesar de los cambios ministeriales o gubernamentales. Instituciones o guras con estas caractersticas son vitales para las instituciones, como es el caso de los Consejos Tcnicos (o Cientcos) de Estado, que funcionan en Francia o en Espaa, caracterizados por un grupo de expertos, de carcter permanente, que fungen como entidades asesoras de las polticas estratgicas de Estado en cada uno de los Ministerios. Tales guras no tienen ninguna rplica o smil en Costa Rica. No existe una institucin rectora que centralice el proceso de planificacin, presupuestacin y evaluacin, a los efectos de generar un sistema integrado A diferencia de las mejores prcticas internacionales, la divisin orgnica entre la funcin de planicacin y evaluacin, a cargo del Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), y la funcin de presupuestacin, a cargo del Ministerio de Hacienda resultan en un obstculo para la adecuada implementacin de proyectos complejos y estrategias de Estado a gran escala. Al desligar la labor central de denir el presupuesto de las instituciones del rgano que delimita sus objetivos, se crean vacos entre las metas propuestas y los medios necesarios para alcanzarlos, por un lado, y el ejercicio de presupuestacin econmica, por el otro. Evidentemente, esta ruptura hace difcil la adecuada implementacin de estrategias nacionales, por lo cual su evaluacin, como
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ltima fase en el proceso, queda restringida a las actividades realizadas y no a objetivos concretos alcanzados. La compleja gura de la Autoridad Presupuestaria (AP) y el predominio que tuvo sobre ella muchos aos el Ministerio de Hacienda han generado esa disociacin entre los dos procesos.La laxitud en este punto de la Ley No. 5525 o Ley de Planicacin Nacional hace imperativa una reforma legal integral, justamente una propuesta de normativa integrada como la contenida en la Ley Marco de Planicacin, Presupuestacin y Evaluacin de la Funcin Pblica como la que fue desarrollada por la Comisin de Eciencia Administrativa y Reforma del Estado (CEARE) del Ministerio de Planicacin y Desarrollo durante el perodo 2006-2010.-
1.2. Debilidad de los instrumentos vigentes en Costa Rica en materia de presupuestacin

Los resultados de la evaluacin que se realiza del sistema de presupuestacin pblica son, tambin, claramente decitarios para Costa Rica. Un anlisis detallado del marco normativo y constitucional en el pas revela que existen importantes vacos en los siguientes aspectos: Defectos en la tutela constitucional y en el modelo de reconocimiento de principios materiales del Presupuesto. El artculo 180 de la Constitucin Poltica seala que el presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el lmite de accin de los poderes pblicos para el uso y disposicin de los recursos del Estado y slo podrn ser modicados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Se recoge aqu el principio de especialidad presupuestaria, el cual implica que los crditos deben tener un destino determinado, debiendo afectarse a un objetivo especco con el n de evitar toda confusin entre crditos. Sin embargo, este mismo artculo es bastante restrictivo con la posibilidad de cambiar el concepto presupuestario a nivel administrativo. La nica excepcin a lo mencionado en el prrafo anterior se da cuando la Asamblea est en receso, caso en que el Poder Ejecutivo podr variar el destino de una partida autorizada o abrir crditos adicionales, pero nicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmocin interna o calamidad pblica. Pese a esta disposicin, el artculo 45 de la Ley de la Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos (LAFPP) seala un conjunto de modicaciones que requieren aprobacin de la Asamblea Legislativa, de modo que las no mencionadas s pueden ser realizadas por el Poder Ejecutivo. Problemas de tipicidad constitucional. De la normativa expuesta cabe decir que la norma constitucional no sigue una adecuada tipicidad, lo que signica que la normativa legal y reglamentaria incluso podra peligrar de inconstitucional. Ahora, analizando esta normativa, es de observar que el binomio LAFPP y su Reglamento utilizan el criterio de que pueden
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aprobarse modicaciones en lo interno de un mismo programa o subprograma. Se abre as la posibilidad de hacer modicaciones entre instituciones en casos donde dos o ms participen del mismo programa, lo cual es un elemento tpicamente correcto. Falta ampliar esta posibilidad a los casos en que se comparta la misma funcin. Tambin la normativa luce tpicamente omisa pues no regula supuestos como los crditos coyunturales, la generacin de crditos, los crditos ampliables o los anticipos de tesorera, categoras que se encuentran, por ejemplo, en la Ley General Presupuestaria espaola. Por ltimo, la convivencia entre normas de ejecucin en la Ley de Presupuestos de cada ao y lo dispuesto en el binomio LAFPP y su Reglamento no es adecuada. No existencia del principio de no afectacin de ingresos a gastos. Por su parte, la Constitucin Poltica no recogi el principio de no afectacin de ingresos a gastos, aunque s lo hizo con su manifestacin contable, al establecer, en el artculo 185, el principio de caja nica. En consecuencia, la Tesorera Nacional se convirti en el centro de operaciones de todas las ocinas de rentas nacionales, al ser el nico organismo competente para pagar a nombre del Estado y recibir cantidades que a ttulo de rentas o por cualquier motivo, deben ingresar a las arcas nacionales. En esa direccin, el artculo 66 de la LAFPP regula la Caja nica de la siguiente manera: Todos los ingresos que perciba el Gobierno de la Repblica, cualquiera que sea la fuente, formarn parte de un fondo nico a cargo de la Tesorera Nacional. Para administrarlos, podr disponer la apertura de una o varias cuentas en colones u otra moneda, en procura del mayor benecio para la Hacienda Pblica. No obstante, la prctica en el pas ha sido de un abuso total en la previsin de impuestos con destino especco, algunos establecidos a nivel constitucional y otros a nivel legal. Cabe indicar que ello ha trado una crisis importante, en virtud de que la Sala Constitucional orden al Ministerio de Hacienda girar todos esos destinos especcos, lo cual resulta imposible si se considera que stos representaban, en el ao 2001, el 144% de los ingresos. La inexistencia del principio es tpicamente inaceptable, pues se convierte en una negacin de la institucin presupuestaria misma. De hecho, este principio es el que permite al legislador presupuestario jar las prioridades de los gastos, teniendo en cuenta la globalidad de las necesidades a satisfacer. Busca evitar una petricacin que provoque exceso de recursos para una nalidad y defecto de recursos para otras. En un escenario donde los principales impuestos que nancian el Presupuesto estn predestinados, la razn de ser del proceso de elaboracin y aprobacin presupuestaria desaparece. De ah que la interpretacin constitucional vigente es tpicamente inadecuada. Limitaciones y mala construccin del principio de equilibrio presupuestario. En cuanto al principio de equilibrio presupuestario a nivel constitucional, slo se incluye un lmite relativo a las potestades de enmienda por parte de la Asamblea Legislativa en cuanto alteren el nivel de dcit propuesto por el ejecutivo. No obstante, ha presentado un vicio prctico importante al considerarse que es factible cumplir con el requisito de aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo mediante la indicacin de los nuevos ingresos que hu-
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bieren de cubrirlos con la indicacin del recurso deuda. Lgicamente, esta interpretacin pervierte el sentido del lmite, que es el de asegurar que sea el Poder Ejecutivo el que dena el nivel de dcit con que se va a operar. Avances y limitaciones en la fase de elaboracin del Presupuesto. Es de notar que en las Leyes de Presupuesto las regulaciones para controlar, ejecutar y evaluar se siguen limitando a normas de ejecucin puntuales y referidas a traslados de partidas. Por lo tanto, en la prctica no se incluyen normas orientadoras del control y evaluacin de los objetivos y programas nanciados en el Presupuesto. El artculo 5 LAFPP consagra el principio de programacin, segn el cual los presupuestos debern expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, as como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reejar el costo. Debe sealarse que en la prctica reciente se cumple con dicha normativa. Por ejemplo en el Proyecto de Presupuesto de los aos 2007 y 2008, se realiz, en primer lugar, una clasicacin por institucin. Luego, cada institucin tiene un cierto nmero de programas, que vienen a denir reas de competencias materiales de sus distintas unidades. As, el programa tiene un nmero o cdigo, al que se le indica la unidad ejecutora. Luego se precisa la misin del programa, los productos nales o relevantes, los cuales son especicados mediante una descripcin, una unidad de medida del producto, tanto por tiempo (primer semestre, ao), como por la cantidad por tiempo. Luego se jan objetivos de mejora y metas de gestin y relevancia, cuanticados. A continuacin se encuentran los indicadores de desempeo, precisando si son de ecacia o de eciencia. Finalmente, a cada programa se le calican los gastos autorizados por actividad, segn el objeto, segn la funcin, segn la clasicacin econmica y segn la clasicacin institucional. La estructura utilizada privilegia el criterio institucional en el sentido de que el Presupuesto se divide, ante todo, en rganos o instituciones: ministerios, poderes, etc. Algunas limitaciones en la ejecucin trans-ministerial o colectiva. Este esquema plantea el problema de que no permite ubicar programas que sean implementados por distintas instituciones, de modo que stos resulten ejecutados por rganos provenientes, por ejemplo, de diversos ministerios. Este esquema diculta y les quita transparencia a los programas de esta naturaleza, que podran ser de los ms importantes en una estrategia de desarrollo integrada en el pas. El problema que presentan los indicadores es que stos vienen determinados endgenamente, en lo interno de cada institucin, lo que favorece metas complacientes y poco articuladas para el desarrollo nacional. Problemas en la regulacin del proceso de ejecucin y control presupuestarios. La mayora de los problemas que se presentan en esta materia tienen que ver con la lentitud que se da en los procedimientos de ejecucin, que dicultan la utilizacin efectiva de los crditos presupuestarios y retrasa el desarrollo de las funciones sustantivas y, por tanto, de los objetivos y resultados de las instituciones. El artculo 185 de la Constitucin Poltica seala que
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la Tesorera Nacional es el centro de operaciones de todas las ocinas de rentas nacionales; este organismo es el nico que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a ttulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales. En materia de control, la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica seala, en su artculo 11, como nalidad del ordenamiento de control y scalizacin superior la garanta de la legalidad y eciencia de los controles internos y del manejo de los fondos pblicos de los sujetos pasivos del control. As, el artculo 183 de la Constitucin la dene como una institucin auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pblica, pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeo de sus labores. El artculo 12 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica la establece como el rgano rector del ordenamiento de control y scalizacin superiores. Dicho artculo 12 seala que las disposiciones, normas, polticas y directrices que dicte la Contralora son de acatamiento obligatorio y prevalecern sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. El problema en el control de la eficacia y la eficiencia. Existe, adems, un sistema de control interno que est ampliamente recogido en la normativa. Sin embargo, el principal problema de este rgimen es la inadecuada comprensin del control de ecacia o eciencia como equivalente a la posibilidad de intervenir, a priori, en las decisiones tcnicas de las instituciones. El control de ecacia o eciencia slo puede ser a posteriori, pues consiste en poder analizar las decisiones tcnicas ya tomadas por la Administracin activa. Se trata, en general, de un problema en la interpretacin del artculo 65 citado de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica. Ello da lugar a inconvenientes que se ven agravados con la falta de mecanismos selectivos para ejercer la potestad scalizadora; la falta de recursos y todas las complicaciones relativas a los pre-requisitos para hacer posible el control de ecacia; los excesivos controles ex ante que se aplican en la prctica provocando en algunos casos parlisis de la actividad administrativa. El problema se agudiza cuando la Contralora realiza un control ex ante de oportunidad y no meramente de legalidad. Asimismo, en materia de presupuesto, los indicadores internacionales sugieren que en materia presupuestaria Costa Rica tambin posee una pobre construccin normativa y un inadecuado ejercicio en el proceso de aprobacin presupuestaria.
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1.2.1. Otros problemas jurdico-estructurales e institucionales en materia de presupuestacin

Como resultado de los puntos anteriormente expuestos, el rgimen de presupuestacin se caracteriza por las siguientes limitaciones y debilidades estructurales, muchas de ellas relacionadas con los problemas del rgimen de planicacin misma: La planicacin presupuestaria del Estado (aprobada por el Parlamento todos los aos como resultado de la Ley de Presupuesto) es resultado de una propuesta del Poder Ejecutivo limitada por circunstancias coyunturales, generalmente apremiada por las angustias hacendarias y scales, y sin apoyarse en lneas duras de inversin estratgica basadas en un plan nacional de desarrollo de largo plazo y con sentido estratgico. Ello se da por la inexistencia de PNDs sectoriales y de aprobacin parlamentaria con mayora calicada. La institucin de la Autoridad Presupuestaria ha gravitado, fundamentalmente, hacia el Ministerio de Hacienda, en lugar del Ministerio de Planicacin. Ello plantea un problema serio pues le asigna la competencia de denir los rubros del gasto a la entidad encargada de la recaudacin, lo cual genera una inconveniente contaminacin entre la dinmica cobradora y la denicin sustantiva de los presupuesto de polticas pblicas. Un defecto de la Ley No. 8131 es abrir espacio para esa dualidad, ya que lo correcto sera que la Autoridad Presupuestaria estuviese enteramente dentro del mbito del Ministerio de Planicacin. La funcin de las entidades contraloras y de scalizacin de las Administracin Pblica, en especial la Asamblea Legislativa por medio de sus organismos especializados como la Contralora General de la Repblica (y otras instituciones que forman partes de este estudio) estn, en consecuencia, limitadas a una scalizacin de carcter administrativo nanciero, reducida o focalizada al sentido autista de la gestin administrativa en s mismo, pero que no puede ser medida o confrontada por su probidad tcnica, poltica o estratgica.
Impacto de la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos (Ley 8131) en el proceso de planificacin nacional
Un tema fundamental que se debe armonizar por medio del Poder Ejecutivo, cuando elabore la propuesta de proyecto de Ley de los correspondientes PND sectoriales, consiste en uniformar o, ms bien, vincular la parte de planicacin a la nanciera y presupuestaria (principio de legalidad presupuestaria). Sin embargo, al regirse los presupuestos de la Repblica por el principio de anualidad, el acoplamiento debe ser en cuanto a la ejecucin de metas de corto plazo, siempre guardan-
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do el Poder Ejecutivo una estimacin de Plan Presupuestario de largo alcance paralelo a los contenidos de la Ley-Plan o PND sectoriales. Esas estimaciones no necesariamente tienen que pasar por la corriente legislativa, sino presentarse como un mecanismo de informacin. Algo similar utiliza la empresa cuando proyecta sus inversiones a largo plazo, lo que indisputablemente es precedido por un proceso de programacin. Este ligamen no es extrao en nuestro medio: la Ley No. 8131 Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos interrelaciona las atribuciones hacendarias y nancieras con las de planicacin econmica y social. El siguiente cuadro resume la participacin de MIDEPLAN en la corresponsabilidad de la ejecucin nanciera de fondos pblicos.
Modo en que est presente la planificacin en la Administracin Financiera del Estado Participa en la Autoridad Presupuestaria El proceso de planicacin forma parte del sistema de Administracin Financiera.
Responsabilidad
Artculo de la Ley No. 8131
El Ministro de MIDEPLAN conforma ese rgano. El sector pblico debe utilizar normas, principios y procedimientos que planiquen, registren, controlen y evalen los recursos nancieros.
Artculo 22.b
Artculo 26
Est presente en el inicio del proceso presupuestario.
La planicacin operativa de cada rgano y entidad debe estar en concordancia con los planes de mediano y largo plazo, las polticas y los objetivos institucionales denidos Artculo 33 para el perodo, los asuntos coyunturales, la poltica presupuestaria y los lineamientos que se dicten para el efecto.
El Ministro de MIDEPLAN conoce el Informe nal de la Direccin General de Presupues- El Ministro de planicacin conoce y analiza el Informe to Nacional de resultados de los durante el ao econmico correspondiente. programas ejecutados.
Artculo 51
El Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica remite, a la CGR, el informe nal sobre los resultados MIDEPLAN rinde informe a la de la ejecucin del presupuesto, el cumplimiento de las Contralora General de la Artculo 52 metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratgicas Repblica. del Plan Nacional de Desarrollo y su aporte al desarrollo econmico-social del pas.
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Diseo de metodologas por Las entidades y rganos de la administracin deben parte de MIDEPLAN junto con presentar informes peridicos y nales de evaluacin fsica Artculo 55 Hacienda y la Contralora con y de ejecucin de presupuestos, con informes de gestin, efectos evaluativos. resultados y rendicin de cuentas. El Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica, deben evaluar los resultados de la gestin institucional para garantizar tanto Informe de evaluacin y de cieel cumplimiento de objetivos y metas como el uso Artculo 56 rre de ejercicio presupuestario. racional de los recursos pblicos. Deben enviar el informa a las instancias del Poder Ejecutivo y a la Comisin Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Pblicos de la Asamblea Legislativa
La ley contiene un espritu preciso al combinar las competencias hacendarias y nancieras con las de planicacin, tanto en el diseo de metodologas como en la rendicin de informes de resultados fsicos de los programas. Asimismo, incorpora el cumplimiento de las acciones estratgicas y los elementos explicativos necesarios para medir y evaluar la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eciencia en el uso de los recursos pblicos. Para un adecuado funcionamiento de este marco estructural, se han analizado mltiples factores que representan obstculos para el desarrollo de una poltica de planicacin efectiva en Costa Rica. No obstante, el pas logr un avance parcial con la Ley N. 8131, (publicada en La Gaceta 198 el 16 de octubre del 2001). La Ley No. 8131 o Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos propuso un esquema de planicacin que comprende no solamente a ciertas instituciones que buscaran someter sus Planes Operativos Institucionales (POIS) al Plan Nacional de Desarrollo, como ocurra con el SINE, sino que, adems, j nuevos parmetros de actuacin para las instituciones que deben ajustar el desarrollo de sus funciones a las exigencias de mecanismos de planicacin ms rigurosos. Ciertamente, la promulgacin de la Ley 8131 supuso un avance al indicarse que el Plan Nacional de Desarrollo constituye el marco global que orienta los planes operativos institucionales.3 Ello signica a que todo presupuesto pblico debern responder los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos.4 Igualmente, los proyectos de presupuesto de los entes y rganos del sector pblico deben prepararse acatando las normas tcnicas y los lineamientos de poltica presupuestaria dictados por el rgano competente. Lo anterior, al menos conceptual, programtica y nancieramente, conduce a imprimirle un sello de mayor
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Artculo 4 de la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos (Ley No. 8131). Asamblea Legislativa de Costa Rica. 4 Artculo 4 de la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos (Ley No. 8131). Asamblea Legislativa de Costa Rica.
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control a la elaboracin de los Planes Operativos Institucionales. Asimismo, con la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos se busc que en la formulacin de los presupuestos institucionales se utilicen tcnicas y principios presupuestarios estandarizados, de carcter general y comn, con base en criterios funcionales que permitan evaluar el cumplimiento de las polticas y los planes anuales, as como la incidencia y el impacto econmico-nanciero de la ejecucin.5 Adicionalmente, en relacin con el control de la planicacin institucional, la Ley 8131 asign una serie de competencias especcas a la llamada Autoridad Presupuestaria, rgano encargado de denir el marco de referencia para preparar los presupuestos del sector pblico.6 De acuerdo con los trminos de la Ley, conformarn la Autoridad Presupuestaria:
a) El Ministro de Hacienda o su Viceministro, quien la presidir. b) El Ministro de Planicacin Nacional y Poltica Econmica o un representante. c) Un Ministro designado por el Presidente de la Repblica o su Viceministro. Adems de desempear la funcin de preparar los presupuestos del sector pblico, la Autoridad Presupuestaria ser la encargada de: a) Formular las directrices y los lineamientos generales y especcos de poltica presupuestaria para los rganos referidos en los incisos a), b) y c) del artculo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversin y endeudamiento. No estarn sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los rganos mencionados en el inciso d) del artculo 1, adems de los entes pblicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislacin especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan. b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobacin del Presidente de la Repblica, las directrices y los lineamientos de poltica presupuestaria para los rganos referidos en los incisos a) y c) del artculo 1. En el caso de los rganos citados en el inciso b) del artculo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrn a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobacin. c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de poltica presupuestaria. Por lo tanto, la Autoridad Presupuestaria, en coordinacin con el Ministerio de Hacienda y el de Planicacin, desempea el papel de denir las polticas de planicacin. La Ley 8131 indica que, a partir de la programacin macroeconmica, la Autoridad Presupuestaria debe tomar en consideraArtculo 7 de la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos (Ley No. 8131). Asamblea Legislativa de Costa Rica. 6 Artculo 22 de la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos (Ley No. 8131). Asamblea Legislativa de Costa Rica.
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cin el Plan Nacional de Desarrollo y elaborar la propuesta de lineamientos generales y especcos de poltica presupuestaria del siguiente ejercicio econmico, para los rganos y entes comprendidos en los incisos a), b) y c) del artculo 1 de la Ley. Su labor, dentro del mbito de planicacin, se desarrolla con fundamento en el establecimiento de polticas macroeconmicas enmarcadas por los lineamientos programticos que el pas se je en la materia. La programacin macroeconmica -segn indica igualmente el texto de la Ley- consiste en la evaluacin y proyeccin del estado de la economa con fundamento en las principales variables econmicas y sociales. Tiene el objetivo primordial de formular directrices y lineamientos generales que procuren un alto grado de coordinacin entre las polticas en el campo macroeconmico, respetando la autonoma del Banco Central de Costa Rica en materia cambiaria y monetaria. Por otra parte, se indica que esa programacin se fundamentar en las consideraciones de tipo estratgico, de orden econmico y social, as como en las prioridades denidas por los jerarcas de los respectivos Poderes. La Autoridad Presupuestaria extiende sus labores de ente planicador de las polticas pblicas, de conformidad con los artculos 1 y 23, de la ley 8131, sobre:
a) La Administracin Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias. b) Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y rganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separacin de Poderes estatuido en la Constitucin Poltica. c) La Administracin Descentralizada y las empresas pblicas del Estado. d) Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, nicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el ttulo II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la informacin requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo dems, se les excepta de los alcances y la aplicacin de esta Ley. En lo que atae a los rganos y entes incluidos en los incisos a) y c) del artculo 1, la propuesta de lineamientos de poltica presupuestaria ser conocida por el Consejo de Gobierno y la aprobacin denitiva corresponder al Presidente de la Repblica. Estos lineamientos debern publicarse a ms tardar el 31 de marzo del ao que precede al ejercicio de que se trate y sern de aplicacin obligatoria. La mxima autoridad de cada rgano y entidad ser la responsable de cumplirlos.
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1.2.2. Limitaciones y carencias de la Ley No. 8131 y de la figura de la Autoridad Presupuestaria.

El problema fundamental de la Ley No. 8131 y del rgimen normativo e institucional que desarrolla es que no logr resolver algunos de los problemas centrales del rgimen de planicacin pblica, a saber: 1. Segn se explic en el captulo correspondiente, el rgimen de planicacin sigue determinado por la Ley No 5525, es decir, por un modelo de Plan Nacional de Desarrollo basado en un decreto ejecutivo con duracin de 4 aos y no en Planes Nacionales de Desarrollo Sectoriales de largo plazo, pactados en el Parlamento. Luego el PND existente sigue siendo de corto plazo, y abortado cada 4 aos. 2.- En consecuencia y al no existir PND sectoriales de largo plazo los Planes Estratgicos Globales de las instituciones son prcticamente inexistentes y los Planes Operativos Institucionales (POIS) no tienen realmente concepcin estratgica. 3.- Consecuentemente, en la prctica los POIS constituyen propuestas de planicacin anual institucional basada en actividades. 4.- La gura de la Autoridad Presupuestaria crea, adicionalmente, un hbrido confuso entre las competencias del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planicacin, siendo que la facultad de denicin de objetivos de planicacin (y su correspondiente asignacin presupuestaria) deberan estar plenamente adscritas al Ministerio de Planicacin y Poltica Econmica.
1.3- Problemas en el sistema de evaluacin de la funcin pblica.

En ausencia de un rgimen de planicacin pblica de largo plazo y, en consecuencia, de bajo un sistema de presupuestacin anual, casuista, y sin correlato sistmico con el rgimen de planicacin el resultado es que Costa Rica posee un rgimen de evaluacin pblica que carece de algunos de los presupuestos bsicos en esta materia. En primer lugar, al carecerse de planicacin estratgica no es posible denir objetivos y resultados de mediano plazo, justamente los hitos o parmetros que deberan ser valorados en un proceso de evaluacin pblica. En ese contexto, las consideraciones acerca del sistema de evaluacin en Costa Rica abarcan los siguientes puntos: -Objetivos generales del Sistema Nacional SINE. El Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) supone un intento de racionalizacin de los procesos de planicacin y evaluacin del sector pblico costarricense. No obstante, el vericar desarrollos y avances importantes tiene algunos problemas de base
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que conspiran directamente contra su ecacia y desarrollo. En efecto, ese Sistema presenta an serias limitaciones para convertirse en un mecanismo de anlisis, evaluacin y medicin adecuada del desempeo de la Administracin Pblica del pas. Sus defectos fundamentales estn ligados a la carencia de procesos de planicacin previa, requisitos consustancial a cualquier proceso evaluativo en el mbito pblico y privado. En trminos globales, desde el punto de vista estadstico, el SINE presenta una base normativa, tcnica y programtica importante para que eventualmente -a partir de una serie de correcciones y reformas estructurales y normativas- pueda convertirse un sistema de evaluacin ms efectivo y preciso. Al cierre de este libro, a mediados del ao 2010, el SINE involucra a 82 de las principales instituciones del sector pblico, las cuales estn dentro del proceso. A pesar de sus dicultades de base, ha logrado crear una sinergia y una red de enlaces institucionales. El principal problema se presenta en los correlatos entre los POIS (Planes Operativos Institucionales), los PEG (Planes Estratgicos Globales de cada institucin) y el Plan Nacional de Desarrollo. La relacin entre los POIS y el Plan Nacional de Desarrollo es todava incipiente y poco articulada. Por otra parte, el Plan Nacional de Desarrollo no es todava un instrumento estratgico de Estado, al estar amarrado a un ciclo electoral y una temporalidad reducida, tal y como se desarrolla en otros apartes de este libro. -Descripcin del marco normativo y metodolgico del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE). El Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) se dene a s mismo como un instrumento gerencial que utiliza el Estado para valorar el accionar del sector pblico, mediante la rendicin de cuentas y para retroalimentar la toma de decisiones con el propsito de mejorar la gestin pblica. De acuerdo con la Ley Nacional de Planicacin y su Decreto Ejecutivo sta sera la herramienta que permite denir las prioridades, asignar los recursos de acuerdo con esas prioridades, dar seguimiento a las decisiones adoptadas, monitorear la ejecucin de los programas y proyectos estratgicos y, fundamentalmente, evaluar la calidad del desempeo pblico. Se plantea, en el texto de su norma constitutiva, como un proyecto de largo plazo para promover una nueva cultura institucional basada en la responsabilidad individual y, consecuentemente, en el rendimiento de cuentas de cada jerarca y cada funcionario pblico. Esta base normativa es el Decreto Ejecutivo N 23720-PLAN de 25 de octubre de 1994).
Marco legal e institucional

El marco legal que da fundamento al Sistema Nacional de Evaluacin, est determinado por la siguiente normativa: Ley de Planicacin Nacional: La ley de Planicacin Nacional N 5525 de 2 de mayo de 1974 y sus reformas, establece como uno de los principales objetivos ...evaluar de modo sistem-
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tico y permanente los resultados que se obtengan de la ejecucin de planes y polticas, lo mismo que de los programas respectivos. Reglamento Orgnico de MIDEPLAN: En el Decreto Ejecutivo N 23323-PLAN de 27 de mayo de 1994, se reglamenta una nueva estructura organizacional, la cual institucionaliza la responsabilidad de MIDEPLAN en el campo de la evaluacin, a travs por medio del rea de Evaluacin y Seguimiento. Decreto del SINE: Mediante el Decreto Ejecutivo N 23720-PLAN de 25 de octubre de 1994, se crea el Sistema Nacional de Evaluacin con el objetivo de dotar a las instituciones pblicas de una herramienta de planicacin para la evaluacin de sus polticas, programas y proyectos, as como fortalecer la capacidad gerencial. La planicacin presupuestaria del Estado costarricense deriva de una propuesta del Poder Ejecutivo, generalmente, con serias limitaciones scales. Segn el artculo 3 de la Ley de Planicacin Nacional, el Sistema Nacional de Planicacin estar constituido por: a) El Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica; b) Las unidades u ocinas de planicacin de los ministerios, instituciones descentralizadas y entidades pblicas locales y regionales; c) Los mecanismos de coordinacin y asesora, tales como consejos asesores, comits interinstitucionales, comisiones consultivas y otros. Los organismos del Sistema Nacional de Planicacin dependen de las autoridades superiores de cada entidad, a saber: el Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), del Ministro, las dems unidades u ocinas de planicacin, de los ministros de Gobierno y del personero ejecutivo de ms alta jerarqua de las instituciones descentralizadas, segn el caso. MIDEPLAN, a su vez, tiene la responsabilidad principal de la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo. En un inicio, el Ministerio de Planicacin tena a su cargo la preparacin de los proyectos de presupuesto e, incluso, al departamento encargado y a su jefe se les otorgaban las atribuciones, potestades y funciones que determina el artculo 177 de la Constitucin Poltica en la materia. No obstante, mediante la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Pblico N 6955, ese departamento pas a formar parte del Ministerio de Hacienda bajo el nombre de Ocina de Presupuesto Nacional y luego Direccin Nacional de Presupuestos. Dicha normativa le asign la preparacin del Prepuesto Nacional ajustado al Plan Nacional de Desarrollo, tomando en consideracin las posibilidades scales reales de la Hacienda Pblica. Esto provoc que el Ministerio de Planicacin y Poltica Econmica quedara debilitado, con un bajo perl y un papel secundario respecto del Ministerio de Hacienda, que es el que asigna y gestiona los recursos nancieros.
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Por su parte, la Autoridad Presupuestaria, la cual se supone debera ser el vnculo entre planicacin y presupuestacin, se ha concentrado en la jacin de los aspectos macroeconmicos, descuidando el aspecto de la planicacin general. Adems, la normativa establece que la Autoridad Presupuestaria tiene como base la programacin macroeconmica y debe tomar en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo. La tendencia a que la funcin central asumida por la Autoridad Presupuestaria sea la programacin macroeconmica es una de las mayores crticas a esta autoridad. La Ley de Planicacin, en su artculo 4, seala la obligacin del Ministerio de Planicacin de proponer los lineamientos de poltica general del Plan Nacional de Desarrollo en la forma de planes a corto, mediano y largo plazo. Esto supone una base normativa de planicacin estratgica. Sin embargo, en la prctica esta norma resulta inaplicable, pues si el propio PND por sus problemas sistmicos se limita a un horizonte cuatrienal, poco tiempo queda para su desagregacin en planes estratgicos de duracin inferior. El resultado es que no existe realmente planicacin estratgica en el sentido de planeamiento de largo plazo para la denicin de polticas de Estado de largo plazo.
1.3.1. Otros problemas jurdico estructurales e institucionales del rgimen de evaluacin pblica en Costa Rica
Un problema central de tipicidad de la regulacin infra-constitucional relativa al Sistema Nacional de Evaluacin es que no es general, por lo cual se incumple con lo dispuesto en el prrafo nal del prrafo 11 constitucional: proveer un sistema que cubra todas las instituciones pblicas. El objeto central del SINE es la evaluacin de los proyectos y acciones estratgicas respecto del Plan Nacional de Desarrollo; en la realidad esta evaluacin termina siendo el Programa de Gobierno del Poder Ejecutivo. Es decir, no se busca evaluar la totalidad de la actividad de las instituciones sino slo una parte: la relativa a las acciones estratgicas seleccionadas verticalmente desde la Presidencia de la Repblica. La concepcin original del SINE fue constituir un mecanismo para impulsar lo prioritario desde el punto de vista del Plan de Gobierno, pero no una verdadera evaluacin de resultados de todas y cada una de las instituciones y respecto de, sus actividades, visto que hay recursos pblicos de por medio. No es lgico tener un sector pblico que funciona con evaluacin de resultados respecto de ciertos proyectos por ms prioritarios que sean y sin tal evaluacin en lo dems. Ello implicara, por denicin, que el Estado desperdicia recursos en lo que no se evala. En ese sentido, tanto la Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos (LAFPP) como la Ley General de Control Interno, establecen deberes de evaluacin con base a resultados de manera ms general, que deben ser cumplidos por todos y cada uno de los rganos y entidades.
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Incluso, se ha llegado a a apreciar un problema de duplicidad entre la normativa del SINE y la Ley General de Control Interno y hasta con la LAFPP. Como se indic por uno de los miembros de la AGENDA NACIONAL, no tiene sentido continuar destinando recursos pblicos a un ejercicio de autoevaluacin restringido, cuando ya estn sentadas las bases para introducir verdaderos instrumentos de presupuestacin por resultados, gestin orientada por la economa, la ecacia y la eciencia, valoracin de los riesgos, todo en un contexto de transparencia, segn los mandatos de la Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, la Ley General de Control Interno y el Manual de normas generales de control interno para la Contralora General de la Repblica y las entidades y rganos sujetos a su scalizacin. Pese a que queda mucho camino por avanzar para la implantacin de estos nuevos modelos, no cabe duda que ese es el camino correcto.7 Por otra parte, el diseo de evaluacin contenido en la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos (LAFPP) y en la Ley de Control Interno aun no ha alcanzado niveles aceptables de cumplimiento. Segn el artculo 2 del Reglamento de la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos, el Compromiso de Resultados es un acuerdo anual de la gestin institucional, suscrito por el Presidente de la Repblica, el respectivo jerarca del rgano o ente responsable del rendimiento de cuentas, y los Ministros de Planicacin Nacional y de Hacienda, como garantes de un modelo de gestin que supone una coordinacin estrecha y permanente de las diferentes instancias participantes en la programacin, gestin y asignacin de recursos. Tales compromisos se han venido aplicando en la prctica. Existe, por su parte, una gua que establece el marco de referencia para elaborar y evaluar un Compromiso de Resultados. Tambin se ha elaborado una metodologa de seguimiento en la que se prev un informe de seguimiento trimestral sobre el desarrollo de las acciones, a travs de una matriz de 7 columnas en que deben consignarse la accin estratgica, el criterio de evaluacin, el peso del criterio, la situacin al ltimo corte o informe de avance, el avance a una fecha especca, la meta y las observaciones. En la prctica, la plena ecacia de estos Compromisos se ve limitada por factores sistmicos, como la falta de un verdadero Plan Nacional de Desarrollo que asiente polticas de Estado de largo plazo; la normativa sobre el Servicio Civil y la ubicacin de la Direccin de Servicio Civil fuera del rgano planicador,( lo cual tambin desalienta la aplicacin de premios y sanciones a los funcionarios por su desempeo de cara a los compromisos de resultados); las limitaciones presupuestarias y la lentitud del ciclo de ejecucin presupuestaria que impiden que los recursos estn coordinados con las exigencias de la planicacin sustantiva. Es necesario que el compromiso de resultados no se limite al nivel jerrquico, sino que se desagreguen tambin en lo interno de cada institucin, en un efecto piramidal, de manera que se jen objetivos cuanticables mediante un proceso negociador entre un agente externo o superior al
ORDEZ, J. (2003). Sistema de rendicin de cuentas en Costa Rica. Balance y necesidades de reforma. San Jos, Costa Rica: Consultora para la Contralora General de la Repblica de Costa Rica (CGR). Proyecto del Banco Mundial.
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rgano comprometido y ste mismo, de modo que las metas sean exigentes, pero no de imposible cumplimiento y que permitan comprometer dotaciones de recursos a cambio de resultados. Estos compromisos deben explicitar los objetivos perseguidos, los logros esperados y las limitaciones a ser respetadas, sobre los que debe existir plena comprensin y acuerdo. Asimismo, el rango reglamentario de la normativa parece no ser el idneo para consagrar una gura de esa relevancia. Tambin es de notar que los compromisos se aplican nicamente en el contexto de las acciones estratgicas, sin abarcar todo el funcionamiento de las instituciones. El artculo 16 de la Ley de Control Interno, por su parte, establece la obligatoriedad de contar con un sistema de informacin que permita a la Administracin activa tener una gestin documental institucional, es decir, la posibilidad de almacenar y, posteriormente, recuperar de modo adecuado la informacin producida o recibida por la organizacin en el desarrollo de sus actividades, con el n de prevenir cualquier desvo en los objetivos trazados. Las bases de datos corporativas y dems aplicaciones informticas son fuente importante de la informacin registrada, y constituyen un deber del jerarca y otros titulares que este sistema funcione bien y cumpla su objetivo de informar y comunicar. Actualmente, este proceso de informatizacin de la planicacin no tiene la extensin, la coordinacin ni la implementacin requeridas. En materia de exigencia de planes de mediano y largo plazo para las instituciones pblicas, ciertamente el artculo 33 de la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos presupone la existencia de estos planes al establecer que, como requisito previo para la elaboracin del presupuesto, se exige de cada institucin pblica una planicacin operativa en concordancia con los planes de mediano y largo plazo, las polticas y los objetivos institucionales denidos para el perodo, los asuntos coyunturales, la poltica presupuestaria y los lineamientos que se dicten para el efecto. Sin embargo, en una adecuada tipicidad, la obligacin explcita, con sanciones para el jerarca, de elaborar un Plan Estratgico Global (PEG) por parte de cada ministerio o institucin, debe estar establecida en la Ley de Planicacin y Rendicin de Cuentas. Se aprecia as un defecto en la normativa existente.
1.3.2. Sistemas de informacin para los procesos de Planificacin-Evaluacin

En los ltimos aos, el mundo ha tenido dramticos procesos de cambio en el campo de la propagacin, tecnologas y sistematizacin de informacin. En perodos relativamente cortos desde la creacin de las ciencias informticas, se transform el mtodo de archivo de datos desde los archivos fsicos a los digitales y de bases de datos aisladas a redes interconectadas on line. En el proceso de planicacin pblica, toma de decisiones y evaluacin de resultados, el aporte de la informacin es crucial, tanto para el sector pblico como el privado. En la actualidad, los datos, las tcnicas y los equipos para almacenar informacin son sosticados desde el punto de vista informtico, pero facilitan a los usuarios y funcionarios pblicos la prestacin de servicios y la calidad de los mismos.
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La electrnica, la informtica y las telecomunicaciones han ido fusionando sus tecnologas de modo que hoy se cuenta con instrumentos que integran en mayor medida procesos y subprocesos in situ o a distancia (v. gr., teleconferencias). La Red Internet ha sido tambin un valioso instrumento para recibir y brindar informacin a travs de las pginas Web. En consecuencia, los productores y destinatarios de informacin tienen capacidad de acceder, almacenar o distribuir informacin de forma rpida y eciente. Un ejemplo de cmo los cambios en la tecnologa se han aprovechado a nivel de la administracin pblica se presenta en tanto las instituciones de gobierno tienen la capacidad de guardar la memoria institucional en distintas formas, siendo la de uso comn las memorias de los computadores centrales. Al mismo tiempo, tienen la posibilidad de poner al servicio de los administrados esa informacin. En este sentido, se comienza a depender de la tecnologa para mejorar la atencin y la capacidad resolutiva y de diagnstico. Financieramente, esto implica que el Estado est obligado a comprar equipos y programas (es decir, a generar sucientes recursos para inversin) a n de ir adaptando el mejoramiento de las aplicaciones a las necesidades de la institucin. Por otro lado, buenos sistemas de informacin inciden decisivamente en los sistemas de produccin y distribucin de bienes y servicios. Vale decir, son necesarios para que la divisin del trabajo (ministerios, instituciones, empresas) logre cristalizar los objetivos con eciencia. Costa Rica ha apostado a trabajar los sistemas de prestacin de mejores servicios pblicos introduciendo, en el menor tiempo posible, sistemas adecuados de informacin. No obstante, esta inversin en tecnologas no se ha presentado con el mismo nivel de ecacia entre distintas instituciones o, incluso, segn criterios regionales. En este sentido, conviene realizar una verdadera auditora de sistemas a cargo del Gobierno Digital, de modo que se individualicen los casos que precisen ayuda o asistencia tcnica, considerando el presupuesto requerido. Actualmente, no se puede considerar una buena gestin y administracin de servicios pblicos sin buenos sistemas de informacin y facturacin. Adems, la capacidad humana (representada en la autoridad o funcionario) es la que dirige y orienta los nes de la administracin, pero son la tecnologa y los sistemas los que permiten, en muchas ocasiones, anticipar errores o variantes perjudiciales, analizar los resultados obtenidos controlar los procesos de desarrollo de polticas o procesos internos, entre otros. Desde el punto de vista de la planicacin de polticas pblicas sectoriales o institucionales e, incluso, en la presupuestacin y sus porcentajes de erogacin, la tecnologa forma parte de los usos normales en los ministerios o instituciones. Con transparencia en la informacin se garantizan al consumidor elementos para poder hacer reclamos o quejas ante la administracin y retroalimentarla para que realice bien su proceso de planicacin, pero tambin se propicia que los consumidores inuyan en las decisiones de mercado.
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Gobierno Digital ha avanzado en la promocin de mecanismos adecuados de informacin al enlazar varios servidores pblicos en su portal de Internet. Sin embargo, sta es una tarea inacabada, especialmente en cuanto a la posibilidad de que el ciudadano realice procesos de gestin on line sin necesidad de presentarse fsicamente en alguna institucin pblica. Esto genera varios problemas en la prestacin del servicio como lo son: el desplazamiento innecesario del usuario, la demanda excesiva de atencin al cliente en las distintas instituciones, el retraso en la prestacin del servicio, entre otros. Otros problemas se presentan a nivel informativo, como la denicin del responsable de controlar la documentacin y el acceso selectivo a la informacin, pues esto puede crear una imagen deformada de la realidad institucional o sectorial, segn nivel de aplicacin. Por este motivo, debe existir rigurosidad metodolgica y honestidad informativa. Ciertamente se identican fases claramente establecidas como la recopilacin, el anlisis, la sistematizacin, el registro o almacenamiento fsico o magntico e, incluso, la generacin secundaria o terciaria que se pueda producir, en cuyo caso el tratamiento es de ciclo al igual que el proceso de planicacin. Costa Rica tampoco presenta un avance signicativo en la creacin de servicios de informacin cientca y tcnica, con carcter multidisciplinario y especializado, relativos a sectores o territorios. Un adecuado proceso de reforma del Estado podra denir centros especializados con un tratamiento ms profundo desde el punto de vista documental de la informacin (con anlisis, indizacin, tesauros, resmenes, bases de datos). Por ejemplo, se podra crear un portal exclusivamente destinado a inversores y empresas, otro a temas ambientales, otro a informacin policial8, transportes, etc. Lo anterior implica personal capacitado y profesionales en tcnicas de documentacin automatizada, al mismo tiempo que educar al usuario en el manejo de esos instrumentos de gestin. Idealmente, la planicacin y evaluacin moderna deben estar precedidas de competencias adecuadamente denidas y polticas claras en materia de informacin, documentacin y seguimiento en la prestacin de servicios pblicos. Esto representa un proceso gradual de modernizacin de la administracin, modicando sustancialmente los antiguos paradigmas de burocracia. Lo que se propone es colocar, en un tiempo razonable, informacin estadstica, memorias, catastros, valores, impuestos, transacciones, operaciones, ensayos, investigaciones, bibliografas, leyes, dictmenes, informes, jurisprudencia, entre otros, con acceso fcil y conable. Este contenido informtico no slo debe estar disponible para el pblico nacional sino incorporado a los sistemas de informacin global, al servicio de personas y empresas extranjeras, dadas las interrelaciones cada vez ms estrechas de Costa Rica con el mundo.
Este est en el papel por la reciente sancin de la ley que crea una plataforma de informacin policial contra organizaciones criminales o maas organizadas.
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1.3.3.- Insuficiente planificacin territorial y confusiones terminolgicas.

Costa Rica tiene un modelo de planicacin basado en sectores o (como los llam el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno 2011-2014)9 Ejes, a saber: Bienestar Social; Seguridad Ciudadana y Paz Social; Ambiente y Ordenamiento Territorial y Competitividad e Innovacin En los sectores, ministerios, instituciones y empresas pblicas se utiliza el trmino regiones que hace alusin a una divisin territorial distinta a las Provincias. Sin embargo, la propuesta de Ejes no contempla con claridad la racionalidad de la planicacin desde el punto de vista territorial, quiz a causa de la inexistencia de administracin intermedia entre gobierno central y los gobiernos locales. El esquema de nomenclatura ms utilizado coincide con la divisin que suele trabajar el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC) o el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) en sus series de datos, en las cuales se designan: Regin Pacco Central, Regin Brunca, Regin Chorotega, Regin Central, Regin Atlntica y Regin Huetar Norte. De alguna manera, esta clasicacin territorial se ha ido homologando en toda la Administracin Pblica, quedando vestigios de divergencia segn se seala a continuacin. Ante los desafos o retos que tiene el pas, la importancia de lo sectorial sobre lo territorial ha sido notoria debido al desorden y la indenicin administrativa. El Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo Obregn 2006-2010 expres No existe, ni siquiera a nivel administrativo, una regionalizacin uniforme del pas y, con muy pocas excepciones, no existen mecanismos polticos o institucionales de toma de decisiones en el mbito regional. () Las instituciones pblicas en sus esfuerzos por lograr la desconcentracin administrativa, han ignorado la regionalizacin ocial para establecer y denir la propia, ubicando ocinas denominadas Direcciones Regionales en zonas totalmente distintas. As, por ejemplo, la Regin Brunca es entendida en forma distinta por instituciones como el Ministerio de Educacin Pblica (MEP), el Ministerio de Seguridad Pblica (MSP) y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), por citar algunos casos, no habiendo coincidencia ni en cuanto a la nomenclatura ni en cuanto a la cobertura de la zona geogrca. 10 En una de las citas de dicho documento se profundizaba Para que se tenga una idea, las 7 regiones denidas por MIDEPLAN mediante Decreto Ejecutivo No. 31.768 del 26 de marzo de 2004 no coinciden con las 7 regiones en que organiza su gestin la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS),
Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica del Gobierno de Costa Rica. Plan Nacional de Desarrollo Mara Teresa Obregn Zamora: 2011-2014. San Jos, Costa Rica: MIDEPLAN. 10 Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica del Gobierno de Costa Rica. Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo Obregn 2006-2010. San Jos, Costa Rica: MIDEPLAN.
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y, con menos razn, con las 9 regiones del Ministerio de Salud, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), o con las 11 regiones del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT) o con las 22 regiones del Ministerio de Educacin Pblica (MEP), para citar algunos ejemplos.11 Problemas de integrar planificacin sectorial y planificacin territorial. Lo que queda maniesto es que no hay una decidida orientacin que indexe la planicacin sectorial con la planicacin e integracin territorial12. En otras palabras, resulta necesaria una poltica de ordenacin y desarrollo del territorio. Incluso, en potenciacin del principio de autonoma municipal se ha cado en dilemas, como aquellos casos en que una Municipalidad disea y aprueba su Plan de Ordenamiento Territorial ajeno al Plan del Municipio colindante. En alguna ocasin esto ha causado crticas y problemas de inconsistencias, como la disposicin que dicta que una zona establecida para industria en un municipio linda con una zona residencial en el otro municipio adyacente. Es difcil concebir que todos esos planes estn debidamente amarrados a una visin macro sin demrito de algunos programas especcos como PRUGAM. El mismo PND 2006-2010, por ejemplo, seal como una de sus limitaciones la planicacin territorial aun cuando se avale su importancia, ponindolo en los siguientes trminos En segundo lugar, el Plan no aborda, en forma explcita y sistemtica, la dimensin territorial de la accin pblica. La aspiracin de desconcentrar y descentralizar la accin del sector pblico costarricense es compartida tanto por los ciudadanos como por los estudiosos de la Administracin Pblica13. Histricamente, desde Gobierno Central de Costa Rica no ha habido propuestas integrales o bien estructuradas para unir ambos tipos de planicacin con una dimensin del desarrollo que permee y brinde oportunidades en todas las zonas, independientemente de la distancia. Por ejemplo, otra tendencia errnea es planicar bajo la ptica centralista de zona altamente urbana (GAM) menospreciando las zonas rurales.
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Ibdem.
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Una de las escasas referencias que encontramos en nuestra legislacin est vinculada en la Ley Nacional de Emergencias y Prevencin del Riesgo No. 8488, que establece en los artculos 7 y 8 criterios de planicacin territorial en orden a la prevencin y al riesgo. As el artculo 7 referido al Plan nacional de gestin del riesgo que Para la aplicacin de la poltica de Gestin del Riesgo, la Comisin queda obligada al diseo y la ejecucin del Plan Nacional de Gestin del Riesgo, como instrumento de planicacin estratgica, que permita la articulacin sistmica e integral de los programas parte de los Subsistemas y, adems, la delimitacin de las competencias institucionales, la asignacin de recursos, la organizacin y los mecanismos de vericacin y control. Asimismo, el artculo 8 sobre inclusin de los criterios del plan nacional de gestin del riesgo expresa: Los rganos y entes del Estado, responsables de las tareas de planicacin, a la hora de elaborar los respectivos planes tomarn en cuenta las orientaciones sealadas en el Plan Nacional de Gestin del Riesgo. Al formular y elaborar planes, programas y proyectos de desarrollo urbano, estos rganos y entes debern considerar el componente de prevencin y mitigacin del riesgo. Incluso es competencia ordinaria de la CNE Ejercer una funcin permanente de control, para que los rganos y entes del Estado incluyan criterios de gestin del riesgo, en la planicacin y ejecucin de los planes, programas y proyectos que promuevan el desarrollo del pas (vase art. 14 inciso e) de la citada ley). 13 Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica del Gobierno de Costa Rica. Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo Obregn 2006-2010. San Jos, Costa Rica: MIDEPLAN.
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En Costa Rica, esa tradicin se puede atemperar con el resurgimiento de la autoridad con direccin poltica e intervencin planicada, tanto en lo econmico, como en lo social y en infraestructura. Lo que se pretende es cohesionar todos los territorios costeros, fronterizos, inter montanos, etc., con acceso similar en calidad a servicios, inversiones, educacin; es decir, con presencia importante del Estado y del sector privado como motores de dinamizacin en una perspectiva de largo plazo. No en todos los casos la Administracin Pblica tienen que jugar el papel predominante en los procesos de desarrollo, sino que tambin lo puede jugar el particular con incentivos tributarios y crditos para el desarrollo de empresas e inversiones que genere empleo. La reforma de la Ley de Zonas Francas es un ejemplo en esa direccin, donde se estimula la poltica de integracin regional a travs de la ubicacin de empresas nacionales y extranjeras y los correspondientes empleos y compras asociados a ellas. Sin embargo, la Administracin Pblica si est llamada a ejercer un papel preponderante en las facilidades tanto en sus procesos de descentralizacin pero, principalmente, de desconcentracin de actividades y programas. En muchas ocasiones, el Estado ciertamente puede intervenir como agente de impulso, tambin como coordinador de polticas, donde se integra lo pblico y lo privado o en su rol de organizador interinstitucional. La idea es que sea determinante en facilitar las condiciones de desarrollo sostenible, con planes y con recursos humanos y nancieros. En este sentido, la planicacin territorial local en Costa Rica ha sido sumamente limitada, cuando sta debera ser complementaria a una planicacin de mayor dimensin. Las Municipalidades deberan participar activamente en el proceso de construccin y diseo global. Caso contrario, se tendra en Costa Rica un sistema de planicacin local que obstaculizara procesos y trmites. Esto inuye, adems, en la obstruccin de las demandas, que siempre deben tener respuesta en tiempo razonable y, ojal, sin colisin en las resoluciones de las administraciones pblicas. Se debera conar a una nueva Ley Marco de Planicacin, Presupuestacin y Evaluacin de Resultados el papel crucial del Estado en la denicin del esquema o la estructura nacional de ordenacin sectorial y del desarrollo del territorio. Esto signica el denir orientaciones para los distintos protagonistas (nacionales, regionales y colectividades locales) as como actores econmicos, sociales y polticos. Esto supone una tarea importante de identicacin de abajo hacia arriba y viceversa, pues se ha de partir del hecho que en este momento hay proyectos en desarrollo que son impulsados en territorios pequeos o por un sector gubernamental especco pero, al mismo tiempo, hay en ejecucin programas nacionales para algunas zonas o bien para todo el territorio nacional que hay que compatibilizar. Eso se puede lograr a travs de alguna gura o mecanismo administrativo de comunicacin directiva como se suele hacer en otras latitudes (pases anglosajones, europeos, entre otros).
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1.3.4.- La cuestin de planificacin transversal regional.

Grcamente, las estrategias, medidas y acciones de los ejes que delimita el Plan Nacional de Desarrollo deben estar relacionadas transversalmente en las seis regiones en que est dividido el pas, de modo que se concilien sin distingo los proyectos, obras o equipamientos necesarios a nivel local. A modo de ilustracin, es nuestra intencin sealar que en cada una de esas seis regiones debera existir al menos un Hospital de la CCSS (Caja Costarricense de Seguro Social) clase A, como el que se construy en Alajuela o el nuevo de Heredia. Sin embargo, eso no se cumple pues en varias regiones slo se cuenta con hospitales clase B, concentrndose en el Valle Central los centros de salud de primera clase en infraestructura y especialidades. Esta distincin de preferencia se repite en los servicios de alcantarillado, carreteras, centros educativos, etc. El proceso de mejora de los ndices sociales y econmicos de Costa Rica -siguiendo el parmetro de los pases ms avanzados del planeta- solo ser posible con un esquema de cohesin territorial efectivo. Ya se tienen diagnsticos, series estadsticas, estudios, datos sucientes que nos sealan en qu sitios hay ms pobreza, mueren ms nios al nacer, se presenta mayor delincuencia, entre otros aspectos de inters para acometer. Siendo eso as hay que permitir que la planicacin sea un instrumento, en conjunto con la presupuestacin y evaluacin, para nivelar los derechos ciudadanos. Convendra una visin de conjunto coherente, ecaz y democrtica, en que el ciudadano, no importa donde se encuentre, valga y disfrute los mismos servicios en calidad y extensin. Evidentemente habr zonas centrales y zonas perifricas para la prestacin de servicios, pues de ello tambin dependen las variables demogrcas. A modo de ejemplo, veamos el caso de los agricultores de las tierras altas de Cartago con respecto los pescadores artesanales del Pacco, por citar diferencias en cuanto a diferencia de objetivos y motivaciones. Esto quiere decir que hay estrategias y medidas particulares y selectivas en distintas partes del territorio nacional y servicios para distintos colectivos, segn zonas geogrcas, sin que ello demerite plataformas generales de servicio, como el transporte colectivo automotor (debera ser equivalente o con los mismos estndares en todo el pas). Uno de los espacios ms utilizados para lograr u obtener el trazo de planes y polticas regionales es mediante los llamados Consejos Regionales que elaboran modelos de ordenacin y desarrollo del territorio, conjuntando representantes de gobierno central, ligas, asociaciones y mancomunidades municipales, los municipios, las empresas instaladas, los colectivos representantes de actividades econmicas y sociales. Esos Consejos Regionales generalmente se subdividen segn la cuestin o tema, en algunos casos no solo elaboran propuestas integrales sino que tienen potestad de ejecutar planes de gestin, esto cuando tienen personalidad jurdica para actuar y manejar presupuestos. Pero en caso que no la tuvieran, la ley les podra facultar para elaborar polticas concertadas interregionales de desarrollo.
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Otro criterio factible de consideracin son los conglomerados para reas urbanas con similar cultura y desarrollo econmico y social que agrupe a rangos poblacionales de entre 50.000 y 70.000 habitantes, en cuyo caso son espacios ms pequeos que en muchas ocasiones rebasan los lmites municipales. Aunque esta propuesta en un pas de escala disminuida como el nuestro no se aconseja como idneo. Los conglomerados son bsicamente espacios no gobernados por circunscripciones administrativas donde se tiende a desarrollar especcamente proyectos y servicios con una cierta racionalidad. Irrefutablemente se engarzan a la planicacin nacional.
1.3.5. Disparidad territorial en la inversin pblica.

Es de utilidad analizar los proyectos asumidos o en ejecucin del Plan Nacional de Infraestructura de MIDEPLAN con el objeto de vericar la concentracin o dispersin equitativa en las seis regiones del pas. El Plan, presentado por la Administracin Arias Snchez 2009-2010 prioriz la ejecucin de 135 proyectos estratgicos y 15 programas de inversin pblica, los mismos estn inscritos en el Banco de Proyectos de Inversin Pblica (PPIP), donde existe el registro de 1.100 iniciativas14. La siguiente tabla resume la ubicacin por sector de los Proyectos que ejecut el Gobierno de Costa Rica durante el perodo 2006-2010:
MIDEPLAN
Plan Nacional de Infraestructura Pblica (Prioridades de la Administracin 2006-2010)
Sector Ambiente, Energa y Telecomunicaciones Salud Infraestructura y Transporte Productivo Cultura Educacin Seguridad Ciudadana y Prevencin del Delito Ciencia y Tecnologa Poltica Exterior Turismo Financiero Trabajo y Seguridad Social
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Cantidad de Proyectos prioritarios 55 27 13 12 8 7 5 2 2 2 1 1
Declaraciones del Lic. Roberto Gallardo. Avanzan proyectos del Plan Nacional de Infraestructura.La Prensa Libre, 05 de enero, 2010. San Jos, Costa Rica.
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Tanto el Registro de Proyectos como las prioridades o jerarquizacin efectivamente producen seguridad y transparencia en la disposicin de recursos y en la gestin de emprstitos. Sin embargo, se abriga la duda de la connotacin o alcance territorial de los resultados y sus impactos regionales ya que la visin est basada en un plano muy sectorial independientemente del asiento de la inversin.
2. Soluciones al problema.
2.1. Parmetros que Costa Rica deberia utilizar para la reforma del sistema de Planificacin, Presupuestacin y Evaluacin de la Funcin Publica.
Diversos estudios internacionales y regionales centroamericanos han planteado cules son los estndares mnimos que un pas debera tener a los efectos de observar un rgimen de planicacin, presupuestacin y evaluacin de la funcin pblica adecuado.- La AGENDA NACIONAL ha tomado uno de esos parmetros (Ver Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad producido por el Programa Observatorio de la Democracia en Centroamrica (ICG)), y considera que ese marco de referencia institucional y normativo resulta un indicador idneo para efectuar las reformas de Costa Rica en esta materia. A los efectos de que los lectores puedan
Dimensin I PLANIFICACION Variable I - Regulacin adecuada del rgano y competencias de planificacin general Indicador 1 Existencia de ley que establezca la planicacin, que sea vinculante para los programas especcos del Estado y para los presupuestos. Existencia de normativa que establezca un rgano u rganos encargados de la planicacin nacional Existencia de normativa que exija la implementacin de polticas de planicacin estratgico a nivel nacional. Existencia de normativa que exija la implantacin de tcnicas de evaluacin de resultados de programas
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Existencia de normativa que exija la suscripcin de compromisos de resultados en las instituciones pblicas El marco normativo exige la implantacin de las herramientas informticas para el manejo integrado de la informacin sobre planicacin. El marco normativo exige la denicin de polticas y objetivos institucionales a las instituciones pblicas El marco normativo exige la denicin de planes de mediano y largo plazo a nivel de cada institucin pblica. Indicador
El instrumento general de planicacin o Plan Nacional de Desarrollo es aprobado por el Parlamento (y no es un simple decreto ejecutivo). La aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo o instrumento general de planicacin se hace con mayora calicada o gravosa del Parlamento. El Plan Nacional de Desarrollo o instrumento general de planicacin tiene una extensin suciente que sobrepasa el ciclo electoral partidario. La Constitucin Poltica o Ley General de Presupuesto obliga a que las leyes de presupuesto de cada ao se elaboren con base en los objetivos y lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo. Las Comisiones Legislativas tienen dentro de sus funciones la de examinar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en el mediano y largo plazo, desde el punto de vista tcnico y presupuestario.
Fuente: Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad: Tomo Costa Rica. Programa Observatorio de la Democracia (2007). La evaluacin se hace segn los parmetros de evaluacin de la normativa costarricense en comparada con los estndares internacionales propuestos.
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Dimensin II. PRESUPUESTACIN Variable I Reconocimiento de principios materiales del Presupuesto
Indicador
Reconocimiento constitucional del principio de especialidad presupuestaria La Ley de Presupuesto establece el lmite sobre los conceptos presupuestarios en que las instituciones pblicas pueden gastar, con la indicacin de supuestos limitados y regulados en la Ley General de Presupuesto (u otra ley ordinaria no presupuestaria) en la que a nivel administrativo pueden ser variados dichos conceptos presupuestarios Reconocimiento constitucional del principio de no afectacin de ingresos a gastos (o de caja nica) El marco normativo permite la afectacin de ingresos a gastos solamente si se dan las siguientes condiciones: que no se impida la ordenacin general de prioridades (v.g. un ingreso que no sea determinante en el nanciamiento del presupuesto), que sea posible establecer una previsin aproximada del ingreso y que ste guarde correspondencia con el gasto previsto y que exista coherencia entre el tipo de ingreso con el gasto a nanciar Reconocimiento constitucional del principio de equilibrio presupuestario a travs de reglas concretas como las siguientes: lmite del dcit como porcentaje del Producto Interno Bruto, lmite del dcit en cuanto a que el recurso deuda slo pueda utilizarse para nanciar gasto de inversin y no gasto corriente y lmite a las potestades de enmienda por parte del Parlamento en cuanto alteren el nivel de dcit propuesto por el Poder Ejecutivo Reconocimiento constitucional del principio de que la Ley de Presupuesto no debe ser utilizada para la aprobacin de normas que no tengan estrecha relacin con las nalidades propias y tpicas de esta Ley Reconocimiento constitucional de la inclusin de un presupuesto de gastos scales que permita cuanticar el sacricio de recaudacin que implican los incentivos y benecios scales de diversa ndole
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Reconocimiento constitucional y/o legal del principio de anualidad presupuestaria, sin perjuicio de la previsin de casos especiales de plurianualidad presupuestaria. Reconocimiento constitucional y/o legal de los principios de economa, eciencia y ecacia en relacin al gasto pblico Reconocimiento constitucional y/o legal de la iniciativa del Poder Ejecutivo en la elaboracin del Presupuesto Regulacin normativa de la estructura del Presupuesto La regulacin normativa de la estructura del Presupuesto permite una clasicacin de los gastos mediante una combinacin de criterios como: Por objeto del gasto (para permitir el control contable) Por funciones o necesidades a cuya satisfaccin se destina el presupuesto. Por programas y actividades, vinculadas a resultados medibles. Econmica (v.g. gasto corriente y de inversin; transferencias intergubernamentales y servicios prestados directamente; transferencias gratuitas (a empresas y familias); transferencias al sector privado y al sector pblico). La regulacin normativa del proceso de elaboracin presupuestaria permite: La jacin central de lmites y metas generales de gasto. La participacin de las unidades presupuestarias en la elaboracin de la propuesta de su propio presupuesto. La integracin sucesiva de los anteproyectos propuestos por las unidades presupuestarias a distintos niveles jerrquicos, hasta consolidar el proyecto general de presupuesto Regulacin normativa del proceso de elaboracin presupuestaria que introduzca tcnicas de presupuestacin con base en resultados y de base cero, que incluyan: El sealamiento de objetivos, Anlisis de alternativas para conseguir esos objetivos, Eleccin entre los diferentes niveles de esfuerzo posibles para la consecucin de los objetivos, Valoracin de actividades jerarquizadas, en relacin unas con otras, para buscar una integracin coherente entre ellas El marco jurdico reconoce expresamente al Parlamento o Congreso la competencia para aprobar el Presupuesto de los Poderes del Estado El marco jurdico reconoce la competencia por parte del Parlamento o Congreso para aprobar: Proyecto de Presupuesto de los entes institucionales autnomos, aun con limitaciones en cuanto al carcter vinculante de los crditos presupuestarios autorizados segn la naturaleza de la institucin. Proyecto de Presupuesto de las empresas estatales, con exclusin del carcter vinculante de los crditos presupuestarios
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El marco jurdico estipula la regulacin de: Un plazo mximo para la aprobacin de la Ley de Presupuesto. Solucin para el caso de falta de aprobacin en el plazo establecido. El marco jurdico limita las posibilidades de enmienda por parte de los Diputados para proteger la iniciativa del Poder Ejecutivo en la jacin de la poltica macroeconmica a travs del Presupuesto El marco jurdico regula la ejecucin descentralizada del gasto, a nivel de las unidades presupuestarias, en las siguientes fases bsicas: Autorizacin o aprobacin del gasto (orientada a la reserva de parte o totalidad de un crdito presupuestario) Compromiso del gasto (orientada a acordar un gasto a favor de un tercero, generando derechos subjetivos) Reconocimiento y liquidacin del gasto (orientada a cuanticar el monto del gasto y comprobar que se ha cumplido con la contraprestacin). El marco jurdico establece que la ejecucin centralizada de los pagos la haga un rgano especializado en el pago de las obligaciones del Estado (v.g. Tesorera Nacional) El marco jurdico establece la regulacin de competencias de control sobre: la legalidad del gasto y la ecacia y la eciencia del gasto El marco jurdico exige que en cada institucin que conforma el sector pblico (instituciones pblicas) existan unidades de control interno. El marco jurdico establece que las unidades de control interno tengan las siguientes caractersticas bsicas: Facultades legales para que la actividad de control tenga como resultado una manifestacin de voluntad declarativa de la correspondencia o no de la actividad controlada a las reglas preestablecidas. Disponibilidad de medios tecnolgicos para la modernizacin de las funciones de control interno. El marco jurdico establece la Existencia de un ente de control externo con: Facultades legales para que la actividad de control tenga como resultado una manifestacin de voluntad declarativa de la correspondencia o no de la actividad controlada a las reglas preestablecidas con ciertos efectos jurdicos Desarrollo normativo que regule la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivadas de la scalizacin o necesarios para sta. Facultades de control ex ante y ex post. Disponibilidad de las herramientas informticas para la incorporacin del rgano de control externo al sistema integrado de administracin nanciera.
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El marco jurdico establece la existencia de una unidad encargada de la recopilacin, registro y procesamiento de los datos referidos a las operaciones nancieras del sector pblico (Contabilidad Nacional) con: Regulacin legal de las funciones de la unidad de contabilidad Implementacin de estructura organizativa para la unidad de contabilidad Implantacin de medios tecnolgicos para la modernizacin de las funciones de contabilidad Dimensin III. EVALUACIN
Variable I Regulacin adecuada del proceso de control presupuestario
Indicador El marco jurdico regula la ejecucin descentralizada del gasto, a nivel de las unidades presupuestarias, en las siguientes fases bsicas: Autorizacin o aprobacin del gasto (orientada a la reserva de parte o totalidad de un crdito presupuestario) Compromiso del gasto (orientada a acordar un gasto a favor de un tercero, generando derechos subjetivos) Reconocimiento y liquidacin del gasto (orientada a cuanticar el monto del gasto y comprobar que se ha cumplido con la contraprestacin). El marco jurdico establece la regulacin de competencias de control sobre: la legalidad del gasto y la ecacia y la eciencia del gasto El marco jurdico exige que en cada institucin que conforma el sector pblico (instituciones pblicas) existan unidades de control interno. El marco jurdico establece que las unidades de control interno tengan las siguientes caractersticas bsicas: Facultades legales para que la actividad de control tenga como resultado una manifestacin de voluntad declarativa de la correspondencia o no de la actividad controlada a las reglas preestablecidas. Disponibilidad de medios tecnolgicos para la modernizacin de las funciones de control interno. El marco jurdico establece la existencia de un ente de control externo con: Facultades legales para que la actividad de control tenga como resultado una manifestacin de voluntad declarativa de la correspondencia o no de la actividad controlada a las reglas preestablecidas con ciertos efectos jurdicos Desarrollo normativo que regule la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivadas de la scalizacin o necesarios para sta. Facultades de control ex ante y ex post. Disponibilidad de las herramientas informticas para la incorporacin del rgano de control externo al sistema integrado de administracin nanciera.
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El marco jurdico establece la existencia de una unidad encargada de la recopilacin, registro y procesamiento de los datos referidos a las operaciones nancieras del sector pblico (Contabilidad Nacional) con: Regulacin legal de las funciones de la unidad de contabilidad Implementacin de estructura organizativa para la unidad de contabilidad Implantacin de medios tecnolgicos para la modernizacin de las funciones de contabilidad
2.2. Soluciones Normativas e Institucionales en materia de Planificacin, Presupuestacin y Poltica Econmica.

La AGENDA NACIONAL propone la promocin legislativa de una nueva Ley Marco de Planicacin, Presupuestacin y Evaluacin de Resultados para Costa Rica, que suponga una reforma integral a la Ley de Planicacin No. 5525, del 2 de mayo de 1974. as como un conjunto de reformas a la Ley No. 8131 del 18 de setiembre de 2001, as como a la ley No. 8292 o Ley de Control Interno y una serie de normativa conexa. En tal sentido, la AGENDA NACIONAL recomienda tomar como base el trabajo realizado por algunos de sus miembros---el Lic. Marco Coll Arguello, as como los Drs. Jaime Ordez y Adrin Torrealba--- para la Comisin de Eciencia Administrativa (CEARE) durante los aos 2008, 2009 y 2010, la cual estuvo basada en los indicadores trabajados por el Instituto Centroamericano de Gobernabilidad (ICG), dirigido por los propios Drs. Torrealba y Ordez. La AGENDA NACIONAL cuenta con la autorizacin y visto bueno de los tres para el diseo de la reforma que se describe a continuacin:
2.2.1 Los elementos esenciales de la reforma en materia de Planificacin Pblica sern los siguientes.
Sistema integrado. Un sistema integrado que integre en una sola normativa, en una misma lgica institucional y en forma coordinada los procesos de plancacin, presupuestacin y evaluacin de resultadosPara esto, se denen los siguientes contenidos: Objetivos del modelo. La reforma al Sistema Nacional debe buscar la realizacin de los siguientes cometidos: a) Intensicar el crecimiento de la produccin y de la productividad del pas a partir de un ordenamiento racional de los recursos basado en el planeamiento a mediano y largo plazo, atendiendo las necesidades y objetivos programticos del pas.
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b) Articular un sistema integrado de los procesos de planicacin, presupuestacin y evaluacin de la funcin pblica, a partir del cual el proceso de presupuestacin sea expresin nanciera de la previsin conceptual de la planicacin y las metas sean compromisos e indicadores de ambas esferas jen los parmetros de un sistema nacional de evaluacin efectivo. c) Promover la mejor distribucin del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado. d) Propiciar una participacin cada vez mayor de los ciudadanos en la solucin de los problemas econmicos y sociales. e) Evaluar los resultados y compromisos adquiridos por los planes nacionales, ministeriales e institucionales, promoviendo medidas alternativas de solucin de conictos en la implementacin de los mismos. Principios. Adems de los principios generales establecidos por la Constitucin Poltica para la programacin en planicacin, la reforma debe considerar la integracin de los mismos con los principios de: Estabilidad presupuestaria, Plurianualidad, Transparencia y eciencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos. Correlacin del ejercicio de planificacin con la disponibilidad presupuestaria. Las disposiciones legales y reglamentarias, en fase de elaboracin y aprobacin, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin y cualquier otra actuacin de los sujetos que componen el sector pblico estatal que afecte la planicacin de mediano y largo plazo, deben valorar sus repercusiones y supeditarse de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias15. Redefinicin de las funciones. Dentro del modelo que se propone, las funciones del Sistema Nacional de Planicacin, deben considerarse, en orden de prioridad, como: a) El desarrollo e implementacin de un Plan Estratgico Nacional de Desarrollo como resultado sistmico e integrado de un conjunto de planes nacionales de desarrollo sectorial de largo plazo. b) Tomar parte en las labores de coordinacin de los programas e instituciones encargadas de dichos planes y poltica. c) Preparar y presentar los proyectos de presupuesto nacional, de carcter anual y plurianual, al rgano Legislativo. d) Elaborar propuestas de poltica y planes de desarrollo econmico y social, y someterlas a la consideracin y aprobacin de las autoridades correspondientes.
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En este sentido ver, Ley General Presupuestaria de Espaa, Ley 47 de 26 de noviembre de 2003 (Artculo 26).
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e) Evaluar de modo sistemtico y permanente los resultados que se obtengan de la ejecucin de planes y poltica, lo mismo que de los programas respectivos. f ) Hacer un trabajo continuo de estudios, inventarios, anlisis tcnicos y publicaciones sobre el comportamiento y perspectivas de la economa, la distribucin del ingreso, la evolucin social del pas y otros campos de la planicacin, tales como desarrollo regional y urbano, recursos humanos, mejoramiento de la administracin pblica y recursos naturales. g) Cualquier otra funcin que promueva directamente el ejercicio o ecacia de las anteriores. Organismos del proceso de Planificacin. El Sistema Nacional de Planicacin estar coordinado por el Ministerio de Planicacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN) que estar directamente adscrito a la Presidencia de la Repblica y al Ministerio de la Presidencia.- A los efectos de desarrollar sus labores, tendr los siguientes mecanismos de coordinacin: a) El Ministerio de Hacienda. b) Las unidades u ocinas de planicacin de los otros ministerios, instituciones descentralizadas y entidades pblicas locales y regionales. c) Los mecanismos de coordinacin y asesora, tales como consejos asesores, comits interinstitucionales, comisiones consultivas y otros. Conceptos y procedimientos de aprobacin. Los conceptos principales en el ncleo de reforma al sistema de planicacin sern los siguientes: Planificacin pblica: Conjunto de procesos de carcter conceptual-programtico dirigidos a jar objetivos, metas y compromisos de obra pblica, as como indicadores de resultado y cumplimiento, de las polticas y programas de las distintas administraciones pblicas, sean del Estado Central, de las instituciones descentralizadas y del rgimen local o municipal. El proceso de planicacin pblica ser diseado por un Ministerio encargado de la Planicacin Nacional y aprobado por el rgano Legislativo con los procedimientos que se indican por Ley. Los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial dispondrn los lineamientos sobre los que se desarrollarn todos los otros programas y proyectos en materia de planicacin. Plan Nacional de Desarrollo: Se entiende por Plan Nacional de Desarrollo la integracin sistmica de un conjunto de Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial, mediante los cuales se denen los objetivos y metas de las polticas pblicas en una serie de reas estratgicas del pas, denidas por la Ley. A los efectos de su implementacin, cada gobierno promulgarmediante Decreto Ejecutivo rmado por el Presidente de la Repblica y el Ministro del ramo, el respectivo Plan de Ejecucin Cuatri-Anual de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial. Mediante este instrumento, el Poder Ejecutivo denirlos mecanismos de integracin, nfasis, objetivos y compromisos de resultado para los cuatro aos de la Administracin, en consonancia con los respectivos PNDs sectoriales en cada una de las reas estratgicas y
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objetivos de largo plazo allcomprendidos. El Poder Ejecutivo podr resolver las situaciones de emergencia o las nuevas demandas que se generen en materia de poltica pblica replanteando la reorganizacin interna de los recursos nancieros y los nfasis al interior de los sectores nacionales de desarrollo denidos por ley. Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial: Instrumentos de planicacin que establecen, en diferentes reas estratgicas aprobadas por ley, las prioridades, objetivos y estrategias a escala nacional, regional y sectorial, de forma vinculante para las entidades pblicas, los ministerios y dems rganos. El cometido de este conjunto de Planes Nacionales de Desarrollo ser promover el desarrollo humano e integral del pas, el aumento de la produccin y la productividad, la mejor distribucin del ingreso, el acceso a los servicios sociales y la participacin ciudadana en los distintos procesos polticos, econmicos y sociales para la mejora en la calidad de vida de la poblacin. Proceso de aprobacin de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial y los Consejos Cientficos de Estado. Los Consejos Cientcos de Estado tendrn como funcin primordial el disear el Plan Nacional de Desarrollo Sectorial en cada una de las reas estratgicas. Para ello, sometern un proyecto a consultas pblicas con la participacin de acadmicos y la sociedad civil directamente relacionada con cada una de las reas a las que concierne el Plan Nacional de Desarrollo Sectorial. El borrador tcnico que se extraiga de este proceso deber ser validado por las mismas agrupaciones antes de presentarse a una Comisin Legislativa para su discusin. El proceso de consulta y validacin seguir las reglas procesales establecidas va decreto. El rgano Legislativo, a partir de los proyectos elaborados por Ministerio del ramo y por medio de una comisin legislativa especializada y permanente que se crear para esos efectos conocer, tramitar y votar los proyectos de los Plan Nacionales de Desarrollo Sectorial de largo plazo correspondientes a las reas estratgicas. Aprobacin de los Planes Nacionales de Desarrollo con mayora calificada. Los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial debern ser aprobados por 2/3 partes de la totalidad de los miembros del rgano Legislativo y comprender una estrategia de desarrollo nacional que comprender una concatenacin de polticas pblicas para perodo de, al menos, 15 aos de extensin, pudiendo extenderse su plazo hasta 20 aos. La aprobacin legislativa de nuevos Planes Nacionales de Desarrollo, por vencimiento del plazo o las modicaciones a los mismos debern ser acordadas por 2/3 partes de sus miembros. Una comisin legislativa especializada coadyuvar en ambos procedimientos, aportando los resultados de su evaluacin de la implementacin de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial.
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Definicin por ley de las Areas Sectoriales o Nichos de Desarrollo. En cada Plan Nacional de Desarrollo Sectorial se indicarn las instituciones que tendrn la responsabilidad primaria de implementarlo, sin perjuicio que la marcha de su desarrollo implique la gestin o participacin de otras instituciones, ocinas pblicas o autores. El Ministerio del ramo tendrla responsabilidad de monitorear y evaluar la implementacin de los Planes nacionales de Desarrollo Sectorial por cada uno de los ministerios especcos, instituciones autnomas o semi-autnomas, ascomo los gobiernos municipales. Para ello emitirlas normas de asesora, informacin y coordinacin que sean necesarias con el resto del Sistema Nacional de Planicacin, el cual deberprestarle toda la cooperacin tcnica requerida. reas Estratgicas: A escala nacional, regional o local, existir un Plan Nacional de de Desarrollo Sectorial al menos en cada una de las siguientes 11 reas estratgicas: 1. Educacin, cultura, ciencia y tecnologa. 2. Salud pblica y salubridad. 3. Proteccin del medio ambiente, ordenamiento territorial, desarrollo urbano. 4. Vivienda. 5. Desarrollo agrario. 6. Desarrollo econmico, competitividad y comercio exterior. 7. Sistema tributario y scal; planicacin, presupuestacin y evaluacin de la funcin pblica. 8. Transporte, energa, telecomunicaciones y conectividad mundial. 9. Administracin de la Justicia y sistema de seguridad ciudadana y humana. 10. Derechos humanos, proteccin de derechos de gnero, de infancia, adulto mayor, discapacidad, etc. 11. Relaciones exteriores, regionalismo y multilateralismo. Esta lista de reas estratgicas no es exhaustiva ni excluye la posibilidad de ser ampliada de acuerdo a las necesidades especcas del pas al que se reera. Sobre los Planes Estratgicos Globales: Los Planes Estratgicos Globales (PEG) sern los instrumentos de planicacin de mediano y largo plazo de cada una de las instituciones pblicas del Gobierno Central, instituciones autnomas, semi-autnomas, as como del rgimen municipal. Sern instrumentos de planicacin programtica y denicin de objetivos, metas, asignacin de recursos y compromisos de resultados de obra pblica, con un rango de 15 a 20 aos plazo, similares a los planes nacionales de desarrollo sectorial, y estarn basados en el Plan Nacional de Desarrollo Sectorial especco al cual est adscrita la respectiva institucin pblica de acuerdo a la jerarquizacin y categorizacin que establecer el Ministerio de encargado de la Planicacin Nacional.
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Los Planes Estratgicos Globales (PEG) sern formulados por cada institucin con la asesora del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional en el ao inmediato siguiente a la aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo Sectorial al que se encuentra adscrito, y remitidos antes del cumplimiento de ese plazo de un ao a la Comisin de Planicacin del rgano Legislativo que se crea en esta ley para su incorporacin al expediente respectivo. El ejercicio de denicin de los Planes Operativos Institucionales (POI), as como del presupuesto anual o los presupuesto pluri-anuales de las distintas instituciones pblicas se harn con arreglo a los objetivos, metas y compromisos denidos en los Planes Estratgicos Globales (PEG). Los Planes Operativos Institucionales: Los Planes Operativos Institucionales (POI) sern los instrumentos formulados por cada institucin del gobierno central, institucin autnoma, semi-autnoma o del rgimen municipal, con arreglo a los Planes Estratgicos Globales (PEG), as como con los respectivos Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial. En los Planes Operativos Institucionales se denir la proyeccin programtica de cada institucin, con detalle especco de las actividades, productos y resultados de toda la gestin anual de la institucin, a los efectos de concretar las polticas nacionales, sectoriales y regionales de las entidades pblicas que se denen en los instrumentos de planicacin ms generales. Su formato ser denido en acuerdo con el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional, jando los objetivos, acciones, indicadores y metas, que debern ejecutar durante el perodo presupuestario, as como una detallada estimacin de los recursos humanos, materiales y nancieros necesarios para obtener los resultados esperados y la correspondiente identicacin de los responsables de las metas establecidas. Definicin y articulacin de la Planificacin Territorial: En cada una de las reas estratgicas de desarrollo, los correspondientes Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial incluirn un captulo especco sobre la planicacin territorial. Este captulo denir los objetivos, metas, estrategias y asignacin de recursos cometidos de esa planicacin sectorial de largo plazo en cada una de las regiones del pas, denidas por el correspondiente Decreto Ejecutivo. Los captulos sobre planicacin territorial en los PNDs sectoriales debern asegurar que los objetivos y metas denidos a escala nacional puedan ser implementados adecuadamente en las distintas regiones, observndose el principio de coordinacin y solidaridad. La planicacin territorial ser incluida dentro de las consideraciones de implementacin de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial, los Planes Estratgicos Globales y los Planes Operativos Institucionales y sus objetivos y buscar los siguientes objetivos: a) Promover dentro del Sistema Nacional de Planicacin Pblica acciones que contribuyan a reducir las asimetras que muestra el pas en sus niveles de desarrollo y contribuyan a consolidar la denicin de las necesidades prioritarias de cada regin y la articulacin de las acciones institucionales e interinstitucionales para la satisfaccin de esas necesidades.
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b) Dar seguimiento y evaluar el factor territorial de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial. c) Impulsar y fortalecer estructuras organizadas de planicacin regional, para coordinar interinstitucionalmente las acciones del Estado y promover la participacin de otros actores de la sociedad con presencia regional. d) Incorporar los diagnsticos y propuestas de una Comisin Tcnica Consultiva de Ordenamiento Territorial para el ordenamiento del uso del territorio del pas en cuanto al desarrollo sostenible, manteniendo sus procesos para uso y disfrute de las futuras generaciones y mejorando la calidad de vida de los habitantes.
El Ministerio encargado de la Planicacin Nacional, en conjunto con los otros ministerios y ocinas tcnicas respectivas, podremitir los decretos que sean necesarios para la implementacin de los objetivos, metas, asignacin de recursos y cometidos denidos en los captulos sobre planicacin territorial en cada uno de los PNDs sectoriales. Definicin de la planificacin estratgica de los gobiernos municipales La planicacin pblica general del Estado en las distintas materias tiene, adems, un mbito de diseo y ejecucin a escala local o municipal. Los Consejos Municipales con arreglo al principio de autonoma municipal promulgarn los correspondiente Planes de Desarrollo Local de largo plazo. Dicha promulgacin deber hacerse mediante mayora calicada al interior del cuerpo legislativo municipal. No obstante, sin perjuicio del principio de autonoma municipal dicho, y con la nalidad de cumplir tambin con los principios de coordinacin y solidaridad del derecho pblico, las administraciones locales debern hacer esta planicacin observando y atendiendo el desarrollo de los objetivos, metas y compromisos de resultado que se denan en el componente municipal de cada uno de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial, a los efectos de coadyuvar en una poltica local integral y coordinada en todo el pas. Redefinicin de las instituciones, normativa bsica y rganos de la planificacin publica. La AGENDA NACIONAL propone la siguiente estructura mnima que estratgicamente integrar el sistema de planicacin a n de hacer operativos los instrumentos de planicacin antes descritos. Se puede considerar los siguientes rganos: Sobre el rgano rector en materia de planificacin. El MIDEPLAN ser la obligacin rectora de todos los procesos de planicacin, presupuestacin y evaluacin de resultados Tendr plena potestades para coordinar, solicitar informacin e integrar en una matriz general del Estado los distintos procesos de planicacin desarrollados por los distintos entes de la Administracin Pblica, sean de carcter centralizado o descentralizado. Las labores del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional como entidad rectora del Sistema Nacional de Planicacin se realizarn de ocio, y en forma genrica, sin permiso previo ni ad hoc de ninguna entidad de Poder Ejecutivo, quedando obligadas por ley todas las entidades pblicas
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a rendir la informacin requerida. Como se dijo previamente estar adscrito a la Presidencia de la Repblica. En cumplimiento de sus funciones, el Ministerio de Planicacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN) centralizar toda la informacin tcnica pertinente a los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial denidos por Ley, quedando obligados los Consejos Sectoriales correspondientes a remitir el respectivo Plan, sus anexos y toda la informacin requerida. Asimismo, existir obligacin de todas las administraciones pblicas de remitir a MIDEPLAN los Planes Estratgicos Globales (PEG), as como los Planes Anuales Operativos (PAO). Informe de avance. Cada ao, el Ministro encargado de la Planicacin Nacional debe presentar al Presidente de la Repblica un informe sobre el avance de los Planes Nacionales de Desarrollo, en lo relativo al ao inmediato anterior. Mecanismos para ejercer la planificacin. En materia de planicacin, el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional tendr las unidades de planicacin necesarias tanto en el Gobierno Central, las instituciones Descentralizadas, en los cantones y en las diferentes regiones para cumplir adecuadamente con los objetivos y funciones que en la presente ley se establecen. Su organizacin interna se reglamentar por decreto ejecutivo. Sobre los programas de inversin pblica. Corresponde al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional velar por que los programas de inversin pblica, incluidos los de las instituciones descentralizadas y dems organismos de Derecho Pblico, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en los planes nacionales de desarrollo. A ese efecto, las entidades pblicas citadas debern obtener el visto bueno del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional antes de someter sus presupuestos a la aprobacin del rgano de Control del Presupuesto. Esta disposicin no aplicar a los bancos estatales ni a las municipalidades. Sobre los programas de asistencia tcnica. Corresponde al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional formular, negociar, coordinar, aprobar y evaluar los programas de asistencia tcnica, teniendo en cuenta los objetivos de cada Plan Nacional de Desarrollo Sectorial. Las solicitudes de asistencia tcnica sern transmitidas al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual se encargar de establecer su congruencia con la poltica exterior del pas, y las presentar oportunamente a los gobiernos y organismos internacionales correspondientes. Oficinas de planificacin: Habr unidades y ocinas de planicacin en los ministerios e instituciones autnomas y semiautnomas. De acuerdo con las necesidades y por ini-
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ciativa del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional, se establecer ocinas integradas por varias unidades cuando las instituciones correspondientes trabajen en un mismo campo de actividad.Las unidades u ocinas de planicacin dependientes de los ministerios y entidades autnomas y semiautnomas tendrn a su cargo las tareas de programacin de actividades de sus respectivas instituciones, de acuerdo con lo estipulado en la ley y segn los reglamentos que al efecto emitan dichas instituciones con la aprobacin, en lo que se reere a unidad de organizacin y orientacin del Sistema Nacional de Planicacin, del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional. Las unidades u ocinas de Planicacin trabajarn con arreglo a los lineamientos de poltica General de los Planes Sectoriales de Desarrollo y a las directrices particulares de cada entidad. Funcionarn de conformidad con las normas que establezca el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional para que operen efectivamente como partes integrantes del Sistema Nacional de Planicacin. Establecern entre ellas y con el Ministerio del ramo las relaciones de coordinacin necesarias para asegurar el eciente funcionamiento del Sistema y el mejor xito de las tareas del Plan Nacional de Desarrollo. Departamento de Eficiencia Administrativa: Los ministerios e instituciones autnomas y semiautnomas, en coordinacin con el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional, a travs de un Departamento de Eciencia Administrativa, realizarn programas de racionalizacin administrativa, con el propsito de mejorar la capacidad de planeamiento y ejecucin de sus actividades y de asegurar as el cumplimiento de los planes de desarrollo. Consejos de Coordinacin Inter-Institucional: A n de integrar adecuadamente la participacin de los distintos ministerios, instituciones del gobierno central, instituciones autnomas, semi-autnomas, entidades del gobierno local y cualquier otra institucin de la administracin pblica, en la consecucin de los objetivos de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial, se crear un Consejo de Coordinacin Inter-institucional en cada una de las reas de desarrollo all denidas. Los Consejos de Coordinacin Inter-Institucional son rganos adscritos al Ministerio encargado de la Planicacin y estarn integrados por los jerarcas de las instituciones adscritas a cada rea de desarrollo. Los Consejos de Coordinacin Inter-Institucional sern nombrados por medio de decreto del Poder Ejecutivo, rmado por el Presidente de la Repblica y el Ministro encargado de la Planicacin Pblica. Dicho decreto denir quien ser el jerarca o funcionario pblico coordinador de cada Consejo. Consejos Cientficos de Estado: En cada una de las reas de desarrollo denidas, existir un Consejo Cientco de Estado conformado por 15 personas del ms alto reconocimiento acadmico, profesional y moral, expertas en el rea de desarrollo especco all deni-
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dos, quienes podrn pertenecer al sector acadmico, universitario, privado, investigacin, empresarial, laboral o cualquier otra rea del mbito civil no gubernamental. No podrn ser miembros del Consejo Cientco de Estado funcionarios del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, ni del TSE, o funcionarios del rgimen municipal, ni de cualquier otra administracin pblica. La nica excepcin que se establece es su adscripcin a organismos de enseanza, sea pblica o privada, en cualquier nivel. Los Consejos Cientcos de Estado sern rganos adscritos al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional y tienen una funcin consultiva y asesora a los ministros, jerarcas y funcionarios imbricados en cada una de las nueve reas de desarrollo y su consejo y gua tendr la fuerza y el valor inherente al conocimiento tcnico y alto prestigio de sus miembros. Tendrn plena libertad para hacer comunicados y declaraciones pblicas sobre la marcha de los asuntos de Estado, en el mbito de su especialidad y competencia. Sern nombrados por el rgano Legislativo por mayora calicada de dos terceras partes de sus miembros dentro del ao inmediato posterior a la promulgacin de esta Ley. Los miembros de los Consejos Cientcos de Estado ejercern sus cargos ad-honorem. En caso de que un miembro de un Consejo Cientco de Estado decida dejar el cargo para asumir una funcin pblica, lo podr hacer temporalmente y nicamente por cuatro aos, o lo que dure su participacin en la administracin pblica. Su vacante temporal ser cubierta por un nombramiento que el propio Consejo Cientco de Estado har de su seno, por votacin de mayora calicada. Si la vacante fuera permanente por razn de muerte, renuncia o cualesquiera otra circunstancia, el reemplazo de la vacante lo deber hacer el rgano Legislativo. Consejo Econmico y Social: El Consejo Econmico y Social es un rgano desconcentrado funcionalmente y adscrito al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional. El Consejo Econmico y Social estar compuesto por representantes de la sociedad civil organizada, organizaciones empresariales y sindicales, y cuya nalidad es orientar las polticas pblicas en materias socio-laborales y econmicas. El Consejo estar integrado por 31 miembros, que representarn a los siguientes sectores: organizaciones sindicales, organizaciones empresariales, el sector agrario y martimo-pesquero y un cuarto grupo que incluir consumidores y usuarios. Cada sector tendr seis representantes, los cuales sern escogidos por las organizaciones gremiales que los representan. Adicionalmente, forman parte del Consejo su Director General y 6 expertos independientes en otras competencias que correspondan, los cuales sern designados por el Poder Ejecutivo.
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2.2.2 Los elementos esenciales de la reforma en materia de Presupuestacin Pblica sern los siguientes:
Sobre el rgano encargado de la presupuestacin. En materia de presupuestacin, se crear una Unidad adscrita al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional que se encargar de preparar los proyectos de presupuesto nacional anualmente y bajo la forma de presupuesto por programas, para su envo al rgano Legislativo. En esta Unidad participarn en forma paritaria funcionarios del Ministerio de Hacienda, aunque la competencia funcional y responsabilidad corresponder al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional y su titular. Deber de coadyuvancia. El personal tcnico de los ministerios, o bien de los entes descentralizados, y cualquier otra ocina pblica, estarn obligados a prestar sus servicios al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional cuando sta as lo requiera por conducto del Ministro de Planicacin o su delegado. Concepto de presupuestacin anual y plurianual. La presupuestacin es la expresin nanciera-programtica de la planicacin. Corresponde a la accin que relaciona la planicacin con la ejecucin de los procesos internos de cada rgano o ente, segn se trate, mediante la asignacin de recursos nancieros y humanos para proveer bienes y servicios nales a los ciudadanos. En el caso de los presupuestos plurianuales, el vencimiento de los mismos superar el ejercicio econmico en el cual es contrado y su objetivo es garantizar mediante una inversin sostenida de mediano o largo plazo la obtencin efectiva de los resultados previstos en los instrumentos de planicacin plurianual, asegurando la calidad de los bienes y servicios. Crditos e inversiones. Ningn ministerio u organismo autnomo o semiautnomo podr iniciar trmites para obtener crditos en el exterior sin la previa aprobacin conjunta del Ministerio de Hacienda y el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional. La aprobacin nal de los proyectos de inversin de los organismos pblicos, cuando estos proyectos incluyan total o parcialmente nanciamiento externo o requieren aval del Estado para su nanciacin, ser otorgada, tambin conjuntamente, por el Ministerio de Hacienda y el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional, en cuanto a su prioridad dentro de cada Plan Nacional de Desarrollo Sectorial. Este ltimo trmite de aprobacin conjunta se seguir tambin en el caso de los proyectos de inversin del sector privado que necesiten el aval o garanta del Estado para su gestin nanciera. La prioridad de cada proyecto se establecer tomando en cuenta los objetivos de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial. Para asegurar el cumplimiento de la poltica general de nanciamiento externo, el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional participar en las negociaciones de crdito para el sector pblico. Se excluyen las municipalidades de la aplicacin de esta norma.
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Otras disposiciones. Todo presupuesto pblico debe responder a los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial de largo plazo, a los Planes Estratgicos Globales e Institucionales de mediano plazo y a los planes operativos institucionales anuales de corto plazo, adoptados por los jerarcas respectivos. Los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial y los Planes Estratgicos Globales e Institucionales constituirn el marco global que orientarlos planes operativos institucionales, segn el nivel de autonoma que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes. La programacin presupuestaria se regirpor los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eciencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos. Las disposiciones legales y reglamentarias, en fase de elaboracin y aprobacin, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin y cualquier otra actuacin de los sujetos que componen el sector pblico estatal que afecte a los gastos pblicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los lmites de los escenarios presupuestarios plurianuales. Asimismo, todo presupuesto pblico deberresponder a los principios de universalidad e integridad, de gestin nanciera, de equilibrio presupuestario, de programacin, de especialidad cuantitativa y cualitativa, de publicidad y de no afectacin de ingresos a gastos. Principios de funcionamiento de la gestin econmico-nanciera. Los sujetos que integran el sector pblico estatal adecuarn su gestin econmico-nanciera al cumplimiento de la ecacia en la consecucin de los objetivos jados y de la eciencia en la asignacin y utilizacin de recursos pblicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa. La programacin y ejecucin de la actividad econmico-nanciera del sector pblico estatal tendrcomo nalidad el desarrollo de objetivos y el control de la gestin de los resultados, contribuyendo a la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones pblicas, de acuerdo con las polticas de gasto establecidas por el Gobierno y en funcin de los recursos disponibles. El Estado observar los adecuados cauces de cooperacin y coordinacin con otras Administraciones pblicas, a n de racionalizar el empleo de los recursos con los que se dota el sector pblico estatal.
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Los titulares de los entes y rganos administrativos que componen el sector pblico estatal sern responsables de la consecucin de los objetivos jados, promoviendo un uso eciente de los recursos pblicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos.
Principios de programacin presupuestaria:

Principio de estabilidad presupuestaria. Los sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley vendrn obligados a establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios para adecuarlas al objetivo de cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Se entender por estabilidad presupuestaria la situacin de equilibrio o de supervit, computada en trminos de capacidad de nanciacin. Corresponde al Gobierno de la Repblica velar por el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria en todo el mbito del sector pblico. Como regla general, los presupuestos no debern presentar un dcit superior al 3% del Producto Interno Bruto del pas. Las situaciones excepcionales de dcit presupuestario debern ser justicadas mediante la exposicin de las causas que las ocasionan y la identicacin de los ingresos y los gastos que las producen, y requerirn la formulacin de un plan econmico-nanciero de saneamiento a medio plazo para su correccin. Principio de plurianualidad. La elaboracin de los presupuestos en el sector pblico se enmarcar en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobacin y ejecucin presupuestaria. As, la gestin del sector pblico estatal est sometida al rgimen de presupuesto anual aprobado por el rgano Legislativo y enmarcado en los lmites de un escenario plurianual. Principio de transparencia. Los presupuestos de los sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley y sus liquidaciones debern contener informacin suciente y adecuada para permitir la vericacin del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de recursos pblicos. Las polticas de gastos pblicos deben establecerse teniendo en cuenta la situacin econmica y el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, y se ejecutarn mediante una gestin de los recursos pblicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad.
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Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aprobacin, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin y cualquier otra actuacin de los sujetos que afecte a los gastos pblicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de estabilidad presupuestaria. Principio de no afectacin de ingresos a gastos: La afectacin de la recaudacin de impuestos a determinados gastos especcos en las leyes sustanciales que regulan dichos impuestos podr darse siempre que se respeten las siguientes condiciones: 1. Que no se impida la ordenacin general de prioridades en el momento de elaboracin y aprobacin de la Ley de Presupuestos, para lo que el ingreso afectado no deber ser determinante en el nanciamiento global del presupuesto. 2. Que sea posible establece una previsin aproximada del ingreso y que ste guarde correspondencia con el gasto previsto. 3. Que exista coherencia entre el tipo de ingreso con el gasto a nanciar.
Escenarios presupuestarios plurianuales, objetivo de estabilidad y programacin macroeconmica.

Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarn anualmente el Presupuesto Nacional, constituyen la programacin de la actividad del sector pblico estatal en la que se denirn los equilibrios presupuestarios bsicos, la previsible evolucin de los ingresos y los recursos a asignar a las polticas de gasto, en funcin de sus correspondientes objetivos estratgicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarn los lmites, referidos a los tres ejercicios siguientes, que la accin de gobierno debe respetar en los casos en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria. Los escenarios presupuestarios plurianuales sern confeccionados por el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional en coordinacin con el Ministerio de Hacienda, con la colaboracin de cualquier otra institucin cuyo concurso se requiera para estos nes, segn el Reglamento, y se presentarn al Consejo de Gobierno con anterioridad a la aprobacin del proyecto de presupuestos de la Repblica de cada ao y, en su caso, contendrn la actualizacin de las previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior. Los escenarios presupuestarios plurianuales estarn integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos. El escenario de ingresos tendr en cuenta las tendencias de la economa, las coyunturas que puedan estimarse y los cambios previstos en la normativa
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que los regula. El escenario de gastos asignar los recursos disponibles de conformidad con las prioridades establecidas para la realizacin de las distintas polticas de gasto, teniendo en cuenta en todo caso las obligaciones derivadas de la actividad del sector pblico que tengan su vencimiento en el perodo a considerar y los compromisos de gasto existentes en el momento de su elaboracin que puedan generar obligaciones con vencimiento en el perodo que comprenda. Los escenarios presupuestarios se confeccionarn de acuerdo con el objetivo de estabilidad presupuestaria a que se reere el artculo 20 de esta Ley, en el contexto de la programacin macroeconmica, entendida como la evaluacin y proyeccin del estado de la economa que, con fundamento en las principales variables econmicas y sociales, tendr el objetivo de formular directrices y lineamientos generales que procuren un alto grado de coordinacin entre las polticas en el campo macroeconmico, respetando la autonoma del Banco Central de Costa Rica en materia cambiaria y monetaria. Esa programacin se fundamentar en las consideraciones de tipo estratgico, de orden econmico y social que deriven de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial y de los Planes Estratgicos Globales Sectoriales, as como en las prioridades denidas por los jerarcas de los respectivos Poderes. Establecimiento y seguimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. En el primer cuatrimestre de cada ao, el Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Hacienda y de Planicacin y Poltica Econmica, jar el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, para el conjunto del sector pblico. El acuerdo del Gobierno en el que se contenga el objetivo de estabilidad presupuestaria se remitir a el rgano Legislativo acompaado del cuadro macroeconmico de horizonte plurianual contenido en el Programa de Estabilidad elaborado como parte de la programacin macroeconmica, en el que se situar la elaboracin de los presupuestos de todos los sujetos que integran el sector pblico estatal. En forma sucesiva, y tras el correspondiente debate en el Plenario segn los plazos previstos para la discusin de los presupuestos extraordinarios, el rgano Legislativo se pronunciar aprobando o rechazando el objetivo de estabilidad propuesto por el Gobierno. En el supuesto de que el objetivo de estabilidad fuese aprobado por el rgano Legislativo, la elaboracin del Proyecto de Ley de Presupuestos habrde acomodarse a ese objetivo. Si, por el contrario, fuese rechazado, el Gobierno, en el plazo mximo de un mes, remitirun nuevo acuerdo que se someteral mismo procedimiento. Con anterioridad al 1de septiembre de cada ao, el Ministerio de Hacienda elevar al Consejo de Gobierno un informe sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad
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presupuestaria del ejercicio inmediato anterior. Dicho informe serremitido a el rgano Legislativo y a el rgano de Control del Presupuesto. Programas plurianuales ministeriales. Los escenarios presupuestarios plurianuales contendrn la distribucin orgnica de los recursos disponibles y se desarrollarn en programas plurianuales, referidos a los tres ejercicios siguientes, y ajustados a sus previsiones y lmites, en los que por centros gestores se establecern los objetivos a conseguir y las acciones necesarias para alcanzarlos as como las dotaciones de los programas presupuestarios. Los programas plurianuales se remitirn anualmente al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional para la elaboracin de los escenarios presupuestarios plurianuales. El programa plurianual de cada ministerio contendrlos programas de todos los sectores que de l dependan y se aprobarpor el Ministro. Los programas de actuacin plurianual de las entidades pblicas empresariales, sociedades mercantiles estatales y dems entidades integrantes del sector pblico estatal se integrarn, a efectos informativos, en los programas plurianuales de los ministerios de que dependan funcionalmente. El procedimiento de elaboracin y la estructura de los programas plurianuales y de actuacin plurianual se establecerpor orden del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional, en la que se determinarel plazo y la forma de remisin al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional. Los programas plurianuales establecern su contenido referido a los extremos siguientes: Los objetivos plurianuales a corto y mediano plazo expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el perodo, estructurados por programas o grupos de programas presupuestarios. Los productos y resultados concretos y cuanticables a realizar para la consecucin de los objetivos. Los medios econmicos, materiales y personales necesarios con especicacin de los crditos que, para el logro de los objetivos anuales que dichos programas establezcan. Las inversiones reales y nancieras a realizar.
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Los indicadores de ejecucin asociados a cada uno de los objetivos que permitan la medicin, seguimiento y evaluacin del resultado en trminos de ecacia, eciencia, economa y calidad. Los programas plurianuales debern tener un contenido coherente con los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial. Programas plurianuales de los centros gestores. Los programas plurianuales de los distintos centros gestores del gasto se integran en el programa plurianual de cada ministerio y se elaborarn por los titulares de los referidos centros y su contenido se ajustar al establecido para dicho programa plurianual. El procedimiento de elaboracin y la estructura de los programas plurianuales de los centros gestores del gasto se establecernpor instruccin del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional. Asignacin presupuestaria y objetivos. Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarn a los escenarios presupuestarios plurianuales y atendern a la consecucin de los objetivos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos ministerios, con sujecin, en todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de poltica econmica determine el Gobierno para el ejercicio a que se reeran. Las asignaciones presupuestarias a los rganos y entidades gestoras de gasto se efectuarn tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores. Los objetivos de carcter instrumental habrn de ponerse en relacin con los objetivos nales en cuya consecucin participan. Resultados de la evaluacin. El Ministerio de Hacienda y el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional debern evaluar los resultados de la gestin institucional para garantizar tanto el cumplimiento de objetivos y metas jados para ese ejercicio en el programa plurianual correspondiente a cada centro gestor del gasto como el uso racional de los recursos pblicos. Asimismo, elaborarn y presentarn a las instancias correspondientes del Poder Ejecutivo y a la Comisin Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Pblicos de el rgano Legislativo, informes peridicos sobre los resultados de la evaluacin realizada segn el Artculo anterior, de conformidad con la materia de su competencia; todo sin perjuicio de las atribuciones correspondientes a el rgano de Control del Presupuesto, en materia de scalizacin superior de la Hacienda Pblica. Adems, ambos Ministerios elaborarn conjuntamente un informe de cierre del ejercicio presupuestario y lo presentarn a la Autoridad Presupuestaria para que lo conozca y proponga recomendaciones al Presidente de la Repblica.
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Todos los informes de evaluacin generados por la Administracin estarn a disposicin de la Contralora para los efectos del cumplimiento de sus atribuciones.
2.2.3- Los elementos esenciales de la reforma en materia de Evaluacin Pblica sern los siguientes:
Concepto. El Sistema Nacional de Evaluacin es un rgano desconcentrado funcionalmente y adscrito al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional que se encargar de la evaluacin de la gestin gubernamental en relacin con el desempeo institucional, el desarrollo del pas y el bienestar del ciudadano, por medio de un procedimiento de anlisis, monitoreo y evaluacin de los objetivos y resultados establecidos por los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial. Funciones. El SINE promover el fortalecimiento de la capacidad gerencial en el sector pblico por medio de: a) La evaluacin de la calidad y oportunidad en los resultados de la gestin gubernamental. b) La generacin de informacin de calidad, dedigna y oportuna que permita utilizar los recursos mediante una prestacin ecaz y eciente del servicio pblico para garantizar un desarrollo sostenible en lo econmico, lo social y lo ambiental, en el corto, mediano y largo plazos. c) La emisin de estrategias, lineamientos y metodologas de evaluacin al sector pblico, as como el asesoramiento respectivo. Mdulos de evaluacin. El SINE funcionar a travs de dos mdulos transversales, interrelacionados y complementarios: a) Mdulo de autoevaluacin: dirigido a desarrollar una cultura de evaluacin por resultados en los niveles institucional, sectorial, regional, municipal y otros, con inclusin del seguimiento y la rendicin de cuentas de las prioridades contenidas en los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial o de cualquier otra poltica, plan, programa o proyecto de carcter estratgico. b) Mdulo de evaluacin estratgica: destinado a evaluar las polticas, los planes, los programas y los proyectos de inters pblico que determinan los objetivos y las metas de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial y otros instrumentos de planicacin, como medio para garantizar la eciencia y la transparencia del accionar de las instituciones pblicas. Evaluacin sistemtica y peridica. La administracin deber establecer los mecanismos que permitan realizar la evaluacin presupuestaria, en forma sistemtica y con la periodicidad establecida por las instancias internas y externas competentes.
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Relacin operacional del proceso de evaluacin. Para todos los efectos -sea de carcter interna institucional o externa- la evaluacin de la funcin pblica se realizar sobre la base de la metodologa de evaluacin por resultados y productos, resultantes de los respectivos planes nacionales de desarrollo sectorial (PNDs), Planes Estratgicos Globales (PEG) y Planes Operativos Institucionales (POI), con base en los principios de esta ley y otra normativa conexa.
Definicin de evaluacin por resultados y evaluacin por productos. Se entender por evaluacin por resultados y productos la constatacin de aquellos hitos y concreciones de carcter tcnico, econmico y fctico sustantivo que supongan presupuestos o elementos sustanciales para la concrecin de los nes de las polticas pblicas respectivas, con base en los planes nacionales de desarrollo sectorial (PNDs), Planes Estratgicos Globales (PEG) y Planes Operativos Institucionales (POI), con base en los principios de esta ley y otra normativa conexa.
De la autoevaluacin. Los mximos jerarcas institucionales y los Ministros Rectores debern adoptar, al nivel institucional, sectorial, regional o municipal, la autoevaluacin de acuerdo con las estrategias, lineamientos y metodologas establecidas por el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional. El Ministerio encargado de la Planicacin Nacional deber adoptar, asesorar y orientar la evaluacin estratgica conforme las estrategias, los lineamientos y las metodologas que al respecto disponga. Las Unidades de Planicacin Institucional actuarn como enlaces dentro del SINE. Los enlaces del SINE sern las instancias operativas e interlocutoras para desarrollar las actividades de evaluacin, bajo la supervisin de los Ministros Rectores y de los jerarcas institucionales. Los rganos, entes y empresas del SINE debern establecer dentro de sus dependencias las funciones de monitoreo y evaluacin segn los lineamientos dados por SINE, con el n de fortalecer la gestin estratgica institucional y sectorial. Funciones de evaluacin en las Unidades de Planificacin Institucional. Son funciones de los enlaces del SINE: a) Establecer mecanismos que garanticen el seguimiento permanente y la evaluacin peridica de los planes institucionales en concordancia con las prioridades de los PNDs. b) Atender las estrategias, los lineamientos y las metodologas establecidas por el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional, trasladando a las y los Ministros Rectores o a las y los jerarcas institucionales, segn corresponda, la aprobacin, decisin y rendicin de cuentas de los procesos de evaluacin. c) Incorporar la informacin generada por las Contraloras de Servicios a los procesos evaluativos, para asegurar que los servicios respondan a las necesidades de las y los usuarios. d) Incluir en el monitoreo y en las evaluaciones institucionales y sectoriales la informacin relativa a los proyectos de inversin pblica que formen parte de las metas asociadas a los PNDs.
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Criterios. Para el desarrollo de la fase de evaluacin presupuestaria, el Sistema Nacional de Evaluacin deber constatar la correspondencia entre la meta y lo alcanzado efectivamente, y sugerir las medidas correctivas y disciplinarias en caso de desviacin. Para ello deber considerar al menos los siguientes criterios: a) Establecer los mecanismos que permitan la recoleccin y suministro de la informacin requerida por las instancias internas y externas competentes, en forma oportuna. b) Denir los mecanismos para que la informacin y resultados que genere la evaluacin presupuestaria retroalimenten el proceso presupuestario y la planicacin, de forma permanente, consistente y oportuna. c) Procurar la identicacin de los efectos que tiene la prestacin de los bienes y servicios institucionales en los usuarios y destinatarios de los mismos. Lo anterior sin perjuicio de establecer los mecanismos para medir el impacto de la gestin presupuestaria. d) Determinar y revisar peridicamente, de manera oportuna y expresa, quienes sern los destinatarios de las evaluaciones. e) Establecer los mecanismos que permitan conocer los requerimientos de informacin de los destinatarios de las evaluaciones, en procura de que el ciudadano pueda vericar la transparencia de la gestin presupuestaria. Alcances. El Sistema Nacional de Evaluacin regir de manera vinculante para los rganos, entes pblicos y empresas del Estado, segn las disposiciones y procedimientos estipulados en esta ley y el reglamento del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional. Estar constituido por dos mdulos complementarios: el primero denominado de autoevaluacin dirigido a desarrollar la cultura institucional de la evaluacin, el seguimiento y el debido rendimiento de cuentas y el otro, denominado de evaluacin externa, como medio para garantizar la transparencia del producto de evaluacin institucional. Evaluacin diferenciada. Para fortalecer la gestin gubernamental, el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional seleccionar anualmente algunas polticas, planes, programas o proyectos de impacto en el desarrollo del pas para que sean evaluados de manera especial. Estas evaluaciones sern realizadas por medio del SINE, adicionalmente a las evaluaciones de resultados segn los lineamientos de los Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial. El Ministerio encargado de la Planicacin Nacional coordinar con las o los Ministros Rectores y con las o los jerarcas institucionales la realizacin de esas evaluaciones especiales. Relacin con la programacin presupuestaria y el sistema de resultados. El Ministerio encargado de la Planicacin Nacional y el Ministerio de Hacienda, tendrn la responsabilidad de disear un esquema que contemple los resultados evaluativos como parte del proceso de programacin presupuestaria. Las evaluaciones de los ministerios e instituciones autnomas y semiautnomas se enfocarn en los compromisos de resultados asumidos, segn se dispone la presente ley.
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Concepto de evaluacin de resultados en la funcin pblica. Proceso comparativo entre lo planicado y los resultados obtenidos, desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo, mediante la aplicacin de medidas de desempeo, vericando el grado de cumplimiento de las previsiones contenidas en los instrumentos de planicacin y presupuesto, en relacin con los logros y resultados. La evaluacin comprende mecanismos que solucionen las deciencias en el cumplimiento de los objetivos propuestos mediante medidas de correcciones sustantivas o tcnicas, imposicin de sanciones o la creacin de programas integrados para la ejecucin de nuevas acciones que tiendan a subsanar problemas en la consecucin de resultados.
Definicin de poltica nacional de evaluacin y rendicin de cuentas. Para garantizar y optimizar la ecacia, eciencia, calidad y oportunidad de los servicios pblicos prestados, la rendicin de cuentas en la gestin administrativa, la satisfaccin efectiva de las necesidades reales de los usuarios y para facilitar la toma de decisiones, se establece una poltica nacional en materia de informacin, evaluacin y rendicin de cuentas de la funcin pblica. El objetivo de esta poltica es el seguimiento sistemtico y permanente, interno o externo, de los resultados obtenidos por la administracin central y descentralizada en la ejecucin de los planes nacionales de desarrollo sectorial, a escala nacional, regional y cantonal. Institucionalidad en Evaluacin. Para los efectos de desarrollar los objetivos del sistema, se deben crear un Sistema Nacional de Informacin Estadsticos Nacional para la Planicacin (SENPLA) y un Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) para impulsar y coordinar el registro y evaluacin continuado de las polticas pblicas, con la nalidad de asegurar que las mismas alcancen los objetivos estratgicos y el impacto socio-econmico que pretenden. Dichos sistemas sern regulados por los captulos especcos contemplados en la Ley, as como por los reglamentos dictados al efecto.
Responsabilidad. La autoevaluacin de cada rgano de la administracin central y de los respectivos entes descentralizados ser responsabilidad del respectivo jerarca. Adicionalmente, la evaluacin estratgica externa de los programas, planes y proyectos ser responsabilidad del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional como institucin rectora en esta materia, segn se establece en esta Ley. La administracin central y descentralizada podr efectuar las contrataciones necesarias con empresas especializadas para efectuar evaluaciones externas de los resultados obtenidos y de la calidad del desempeo en la ejecucin de los programas, planes y proyectos previamente catalogados como estratgicos, siguiendo lo normativa de contratacin respectiva. Evaluacin sectorial de acuerdo a los Planes Nacionales de Desarrollo. A los efectos de poder evaluar correctamente la ejecucin de los planes nacionales de desarrollo establecidos para cada rea estratgica, el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional denir -con los ministros o funcionarios pblicos rectores o coordinadores de cada rea estratgica- el correspondiente sistema de indicadores especco, de acuerdo a la especicidad de su materia y poltica pblica. Las
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metas, compromisos y resultados que se observarn sern aquellos jados en el Plan Nacional de Desarrollo sectorial especco. Alcance. Corresponder al ministro rector del sector o rea estratgica, a los respectivos ministros adscritos a dichas reas, as como los jerarcas de los entes descentralizados u otras instituciones comprendidos en la respectiva poltico pblica, monitorear y evaluar sistemtica y permanentemente, con auxilio de las unidades asesoras y tcnicas correspondientes, los resultados y rendimientos obtenidos por la ejecucin de las polticas, programas, planes y proyectos nacionales, sectoriales, regionales y locales en lo que atae al respectivo sector. Tal evaluacin y seguimiento, servir como instrumento para determinar si la gestin administrativa responde a las necesidades reales y efectivas de los administrados y para mejorarla. Como consecuencia del monitoreo y evaluacin, debern tomarse las medidas correctivas del caso y proponer la adopcin de polticas, programas, planes y proyectos complementarios y compensatorios. Indicadores y Metodologa. El Poder Ejecutivo por medio del Ministerio encargado de la Planicacin Nacional establecer, por va de reglamento, los mtodos, criterios de eciencia y ecacia e indicadores cualitativos y cuantitativos, su valor o peso y las escalas tipo de evaluacin del desempeo institucional, los cuales debern ser correlativos a las especicadas de la poltica pblica a evaluar. Existirn indicadores generales de poltica pblica (que podrn ser de gestin, de resultado, de impacto, de ecacia, o de coadyuvancia sistmica), as como indicadores particulares, referidos al detalle o especicidad de cada poltica pblica o institucin. Existir, en todo caso, un sistema de indicadores especco para cada una de las reas de desarrollo, los cuales tambin estarn denidos en los respectivos Planes Nacionales de Desarrollo sectorial. Informe anual. A ms tardar, el ltimo da del mes de febrero de cada ao, todo rgano de la administracin central y los entes descentralizados deben presentar al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional un Informe Anual con la evaluacin del ao inmediato anterior, con la metodologa denida por el SINE, tanto en esta Ley como su Reglamento y dems instrumentos tcnicos. A su vez, el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional deber presentar, a ms tardar el 1 de marzo de cada ao, al Presidente de la Repblica un informe sobre los resultados de la evaluacin y los avances en la ejecucin de los planes y programas nacionales, regionales, sectoriales y locales. Tal informe ser sometido al escrutinio pblico mediante su publicacin, antes del 1 de mayo, en, por lo menos, dos diarios de circulacin nacional, y por medio electrnico. El Presidente de la Repblica deber incluir en el informe anual que le rinde al rgano Legislativo los resultados de las evaluaciones internas y externas efectuadas.
Obligacin de rendir informes. Adems del Informe Anual de Evaluacin, todas las administraciones pblicas, tanto del Gobierno Central como de los entes descentralizados o de cualquier otra ndole, estarn obligados a rendir informes cada vez que lo requiera el Presidente de la Repblica o el Ministro de Planicacin y Poltica Econmica sobre el avance y desarrollo de los planes, programas y
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proyectos sectoriales y regionales que les corresponda ejecutar total o parcialmente. El Poder Ejecutivo, con vista del informe y la asesora de las unidades administrativas respectivas, adoptar y emitir las directrices correctivas necesarias para asegurar el cumplimiento de los objetivos del sector, y en atencin al cumplimiento de los Planes Nacionales de Desarrollo sectorial establecidos para cada una de las reas estratgicas. Protocolo de evaluacin. La evaluacin del desempeo de las polticas pblicas se realizar a travs de la vericacin del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratgicos, de gestin y de resultado que permitan conocer la ecacia de la aplicacin de los recursos pblicos. Para tal efecto, las instancias pblicas a cargo de la evaluacin del desempeo debern contener la siguiente informacin:
1. Los indicadores, parmetros e instrumentos de medicin utilizados 2. Los instrumentos de recoleccin de informacin: cuestionarios, entrevistas y formatos, entre otros; 3. La base de datos generada con la informacin de gabinete y/o de campo para el anlisis de la evaluacin; 4. Una nota metodolgica con la descripcin de las tcnicas y los modelos utilizados, acompaada del diseo por muestreo, especicando los supuestos empleados y las principales caractersticas del tamao y dispersin de la muestra utilizada; 5. Un resumen ejecutivo en el que se describan los principales hallazgos y recomendaciones del evaluador externo; Los datos generales de la unidad administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluacin al interior de la dependencia o entidad; 6. Cuando proceda, la forma de contratacin del evaluador externo, de acuerdo con las disposiciones aplicables; 7. Las evaluaciones podrn efectuarse respecto de las polticas pblicas, los programas correspondientes y el desempeo de las instituciones encargadas de llevarlos a cabo. Para tal efecto, se establecern los mtodos de evaluacin que sean necesarios, los cuales podrn utilizarse de acuerdo a las caractersticas de las evaluaciones respectivas; 8. Establecern programas anuales de evaluaciones; 9. Las evaluaciones, en la medida de lo posible, debern incluir informacin desagregada por gnero, relacionada con las beneciarias y beneciarios de los programas. Asimismo, en los casos que sea posible, las dependencias y entidades debern presentar resultados con base en indicadores, desagregados por sexo, a n de que se pueda medir el impacto y la incidencia de los programas de manera diferenciada entre mujeres y hombres. 10. Debern dar seguimiento a la atencin de las recomendaciones que se emitan derivado de las evaluaciones correspondientes. 11. Todas las evaluaciones debern ser pblicas, por medios escritos y electrnicos que proveer el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional
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Obligacin de rendir cuentas. Las entidades integrantes del sector pblico estatal se encontrarn en la obligacin de rendir cuentas. Sern cuentadantes los titulares de las entidades y rganos sujetos a la obligacin de rendir cuentas y, en todo caso: 1. Las autoridades y los funcionarios que tengan a su cargo la gestin de los ingresos y la realizacin de gastos, ascomo las dems operaciones de la Administracin Pblica del Estado. 2. Los presidentes o directores de los organismos autnomos y de las entidades pblicas empresariales y dems entidades del sector pblico estatal. 3. Los presidentes del consejo de administracin de las sociedades mercantiles estatales. 4. Aquellos quienes tengan atribuidas funciones ejecutivas en las fundaciones del sector pblico estatal. Los cuentadantes son responsables de la informacin contable y les corresponde rendir, en los plazos jados al efecto y debidamente autorizadas. Tambin debern rendir cuentas, en la forma que reglamentariamente se establezca, los particulares que, excepcionalmente, administren, recauden o custodien fondos o valores del Estado, sin perjuicio de que sean intervenidas las respectivas operaciones. Los cuentadantes de todos los niveles son los responsables de distribuir y utilizar convenientemente los recursos nancieros, materiales, tecnolgicos y humanos con que cuenta la organizacin para asegurar la generacin de los resultados esperados. Por lo tanto, de acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales vigentes, deben estar preparados para rendir cuentas en cualquier momento ante la instancia que corresponda, acerca del uso de los recursos y de los resultados de la aplicacin de stos a las actividades organizacionales y cumplimiento de los objetivos estratgicos. Obligacin de rendir cuentas para las sociedades mercantiles. Si una sociedad mercantil deja de formar parte del sector pblico estatal, tendr obligacin de rendir las cuentas correspondientes a dicho perodo contable, asumiendo las obligaciones de rendicin el presidente del consejo de administracin en la fecha en que se produzca la citada rendicin. Si una sociedad mercantil estatal acordara disolverse, deber rendir cuentas hasta la fecha del acuerdo de disolucin e igualmente desde dicha fecha hasta la nalizacin del proceso de liquidacin. No obstante lo anterior, si la sociedad en liquidacin aprobase cuentas anuales, la rendicin ser anual.
Procedimiento de rendicin de cuentas. En cumplimiento de su obligacin de rendir cuentas, los cuentadantes debern remitir sus cuentas anuales, acompaadas del informe de auditora que corresponda, dentro de los siete meses siguientes a la terminacin del ejercicio econmico. El Ministerio de Hacienda remitir a el rgano de Control del Presupuesto la documentacin indicada en el apartado anterior en el plazo de un mes desde que la hubiera recibido.
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a) En el Reglamento de esta Ley se establecern los destinatarios y procedimientos de rendicin de cuentas. En particular, la rendicin de cuentas deber darse respecto de la ciudadana de manera directa, a travs de medios tecnolgicos como el internet. La falta sustancial en los deberes de rendicin de cuentas y obtencin de resultados se considerar como una falta grave en el cumplimiento de las obligaciones inherentes al cargo de todo funcionario pblico, lo que acarrear las consecuencias disciplinarias establecidas en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento. La rendicin de cuentas ante el rgano Legislativo se har por las vas que establezca el Reglamento de ese Poder.
Sobre el control interno general del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE)
Definicin
Dentro del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) existir una Ocina de Control Interno General, la cual tendr como objetivo la evaluacin de la ecacia y el rendimiento de las polticas pblicas de las distintas instituciones del gobierno central, y el rgimen descentralizado. Dicha ocina de Control Interno General centralizar toda la informacin que generen las Auditoras Internas, las unidades y ocinas de evaluacin interna institucional en cada uno de los ministerios, dependencias, instituciones autnomas, semi-autnomas y cualquier otra administracin pblica. El control interno general consistiren la vericacin, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemtica, de los resultados del sector pblico estatal. mbito. El control interno general se ejercer sobre todos los rganos y entidades integrantes del sector pblico estatal, sin perjuicio de las actuaciones correspondientes al ejercicio de la funcin interventora y del control nanciero permanente, y de las actuaciones sometidas al ejercicio de los dems mecanismos de auditora establecidos en la Ley. Formas de ejercicio. Entre otros, el control interno general adoptar al menos las siguientes modalidades:
a) El control de resultados, cuyo objeto consiste en la vericacin del cumplimiento de los objetivos propuestos en el marco de ejecucin de los planes nacionales, regionales, sectoriales y locales. b) La auditora de regularidad contable, consistente en la revisin y vericacin de la informacin y documentacin contable con el objeto de comprobar su adecuacin a la normativa contable y en su caso presupuestaria que le sea de aplicacin.
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c) La auditora operativa, que constituye el examen sistemtico y objetivo de las operaciones y procedimientos de una organizacin, programa, actividad o funcin pblica, con el objeto de proporcionar una valoracin independiente de su racionalidad econmico-nanciera y su adecuacin a los principios de la buena gestin, a n de detectar sus posibles deciencias y proponer las recomendaciones oportunas en orden a la correccin de aqullas. Informes de control de resultados. Los resultados de cada actuacin de control de resultados se reejarn en informes escritos y se desarrollar de acuerdo con las normas que el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional apruebe, las cuales establecern el contenido, destinatarios, y el procedimiento para la elaboracin de dichos informes. En todo caso, los informes se remitirn al titular del organismo o entidad controlada, al SINE y SENPLA, al Ministro de Hacienda y al del departamento del que dependa o al que est adscrito el rgano o entidad controlada. Los presidentes de los organismos pblicos, sociedades mercantiles estatales, fundaciones del sector pblico estatal y resto de entes pblicos estatales, que cuenten con Consejo de Administracin u otro rgano de direccin colegiado debern remitir a los mismos los informes de de control de resultados. Anualmente el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional, a travs del SINE, remitir al Consejo de Gobierno, de acuerdo con el procedimiento reglamentariamente establecido, un informe resumen del control de resultados realizado, en los que se reejarn las salvedades contenidas en dichos informes. Auditora operativa. El SINE realizar la auditora operativa de aquellos rganos y entidades del sector pblico estatal a travs de las siguientes modalidades: 1. Auditora de programas presupuestarios, consistente en el anlisis de la adecuacin de los objetivos y de los sistemas de seguimiento y autoevaluacin desarrollados por los rganos gestores, la vericacin de la abilidad de los balances de resultados e informes de gestin, as como la evaluacin del resultado obtenido, las alternativas consideradas y los efectos producidos con relacin a los recursos empleados en la gestin de los programas y planes de actuacin presupuestarios. 2. Auditora de sistemas y procedimientos, consistente en el estudio exhaustivo de un procedimiento administrativo de gestin nanciera con la nalidad de detectar sus posibles deciencias o, en su caso, su obsolescencia y proponer las medidas correctoras pertinentes o la sustitucin del procedimiento de acuerdo con los principios generales de buena gestin. 3. Auditora de economa, ecacia y eciencia, consistente en la valoracin independiente y objetiva del nivel de ecacia, eciencia y economa alcanzado en la utilizacin de los recursos pblicos. Sobre el Sistema de Informacin Estadstico Nacional para la Planicacin (SENPLA) y la Direccin Nacional de Informacin (DNI).
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El Sistema de Informacin Estadstico Nacional para la Planicacin (SENPLA) tiene como propsito el recopilar y sistematizar la informacin de las instituciones y dependencias del sector pblico, centralizado y descentralizado, y analizar su rendimiento a los efectos de generar una Memoria Tcnica Anual que coadyuve en la planicacin y toma de decisiones. El SENPLA servir de base para los procesos de evaluacin a largo plazo del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE). Adems, debe crearse la Direccin Nacional de Informacin (DNI) como rgano desconcentrado funcionalmente y adscrito al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional que ser el ente tcnico especializado rector del Sistema de Informacin Estadstico Nacional para la Planicacin. Corresponde al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional la direccin estratgica, la evaluacin y el control de los resultados de su actividad, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Sistema Nacional de Evaluacin en cuanto al control de resultados de los organismos pblicos integrantes del sector pblico estatal.
Funciones. Como ente tcnico rector del Sistema de Informacin Estadstico Nacional para la Planicacin, la DNI ejercer las funciones de coordinacin general de los servicios de informacin requeridos por el Sistema Nacional de Evaluacin, la vigilancia, control y supervisin de las competencias de carcter tcnico. A los efectos del desarrollo de sus competencias de carcter tcnico, gozar de la capacidad funcional necesaria para garantizar su neutralidad operativa. Principios. Para la recopilacin y sistematizacin de la informacin operan los siguientes principios: a) Condencialidad: La informacin obtenida segn esta ley ser estrictamente condencial, excepto la proveniente de las instituciones pblicas y las de carcter pblico no estatal, que ser de libre acceso para todos los ciudadanos. La informacin procedente de personas fsicas o jurdicas privadas no podr ser suministrada ni publicada en forma individual, sino como parte de cifras globales, salvo con la autorizacin previa de quien suministr los datos. Para este efecto, se considerarn cifras globales las correspondientes a tres o ms personas fsicas o jurdicas. Esta informacin tampoco podr ser suministrada con propsitos scales ni de otra ndole. b) Transparencia: Los sujetos que suministren datos tienen derecho a obtener informacin plena sobre la proteccin dispensada a los datos obtenidos y la nalidad con que se recaban; asimismo, los servicios de informacin estn obligados a suministrarla. c) Especialidad: En virtud de este principio, es exigible a los servicios de informacin que los datos recogidos se destinen a los nes que justicaron obtenerlos. d) Proporcionalidad: Se observar el criterio de correspondencia entre la cantidad y el contenido de la informacin que se solicita y los resultados o nes que se pretende obtener al tratarla. Solicitud de informacin. El SENPLA podr solicitar la informacin relativa a su actividad a toda persona fsica y jurdica residente en el pas, siempre que dicha informacin no se reera a asuntos
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comerciales ni tcnicos estrictamente condenciales y propios de la actividad especializada de tales personas. El conocimiento de estos asuntos por terceras personas no debe ir en detrimento de la capacidad comercial, productiva ni competitiva de estas personas fsicas o jurdicas. Igualmente, podr solicitarla a todas las dependencias de la Administracin Pblica, si se trata de informacin no cubierta por secreto de Estado, que impida suministrarla o acceder a ella.
Informacin restringida. Sern de aportacin estrictamente voluntaria y slo podrn recabarse previo consentimiento de los interesados, los datos susceptibles de revelar las opiniones polticas, las convicciones religiosas o ideolgicas, la preferencia sexual y, en general, cuantas circunstancias puedan afectar la intimidad personal.
Sistemas de Informacin Institucional. Las instituciones del sector pblico debern contar con sistemas de informacin que permitan tener una gestin documental institucional, entendiendo esta como el conjunto de actividades realizadas con el n de controlar, almacenar y, posteriormente, recuperar de modo adecuado la informacin producida o recibida en la organizacin, en el desarrollo de sus actividades, con el n de prevenir cualquier desvo en los objetivos trazados. Dicha gestin documental deber estar estrechamente relacionada con la gestin de la informacin, en la que debern contemplarse las bases de datos corporativas y las dems aplicaciones informticas, las cuales se constituyen en importantes fuentes de la informacin registrada. En cuanto a la informacin y comunicacin, sern deberes del jerarca y de los titulares subordinados, como responsables del buen funcionamiento del sistema de informacin, entre otros, los siguientes: a)Contar con procesos que permitan identicar y registrar informacin conable, relevante, pertinente y oportuna; asimismo, que la informacin sea comunicada al SENPLA, en la forma y dentro del plazo requerido para el cumplimiento adecuado de sus responsabilidades, incluidas las de control interno. b)Armonizar los sistemas de informacin con los objetivos institucionales y vericar que sean adecuados para el cuido y manejo ecientes de los recursos pblicos. c)Establecer las polticas, los procedimientos y recursos para disponer de un archivo institucional, de conformidad con lo sealado en el ordenamiento jurdico y tcnico. Procedimientos informativos. La informacin ser suministrada mediante procedimientos informticos, a menos que no se cuente con las herramientas adecuadas a este efecto, en cuyo caso podr presentarse por escrito. Dicha informacin ser presentada siempre y cuando se aseguren y respeten los principios previstos en esta ley. La informacin requerida por el SENPLA deber ser suministrada de modo gratuito. Son rganos superiores de la Direccin Nacional de Informacin:
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a) El Consejo Directivo. b) El Director General. Consejo Directivo. El Consejo Directivo estar formado por el Director General, los Directores Adjuntos y el Ministro de Planicacin, que actuar como secretario. Corresponde al Consejo Directivo: a) Determinar los objetivos de la DNI en el terreno tcnico, organizativo y de gestin para el cumplimiento de las funciones y competencias que se le encomiendan, as como el estudio y propuesta de los medios necesarios para ello. b) Conocer peridicamente las actividades y resultados de todas las unidades de la Direccin y adoptar las medidas necesarias para su mejor desarrollo. c) Asesorar al Director General en las materias de la competencia de ste. d) Aprobar el Reglamento interno de funcionamiento de la DNI. Director General. El Director General es nombrado por Decreto Ejecutivo emitido por el Presidente de la Repblica a propuesta del Ministro de Planicacin. Corresponde al Director General: a) La representacin legal de la Direccin. b) La Presidencia del Consejo de Directivo. c) Sistematizar la informacin que haga palpable la interrelacin entre los Planes Nacionales de desarrollo y la evaluacin de los resultados obtenidos. d) La rendicin de cuentas de la Direccin. e) Velar por el buen funcionamiento de todas las unidades de la DNI en el cumplimiento de las funciones y el desarrollo de las competencias que a ste se le encomiendan la presente Ley y los Decretos respectivos. f ) Desempear cuantas otras funciones se le atribuyan por cualquier otra ley, decreto o reglamento. Direcciones Adjuntas. La estructura orgnica de la Direccin Nacional de Informacin est formada por los siguientes rganos directivos, dependientes del Presidente: a) Direccin Adjunta de Metodologa, Calidad y Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones; b) Direccin Adjunta de Planicacin, Coordinacin y Difusin de Informacin. Direccin General de Metodologa, Calidad y Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones. Corresponden a la Direccin General de Metodologa, Calidad y Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones las siguientes funciones:
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a) El seguimiento sistemtico de la calidad de los resultados y de los procesos, la identicacin y validacin de las metodologas necesarias para garantizar esta calidad y la mejora de la cobertura temporal o espacial de los resultados. b) El impulso y la coordinacin de las innovaciones necesarias para optimizar la calidad y la eciencia de los productos y procesos de informacin, en especial para reducir los costes y la carga de respuesta a los informantes. c) La elaboracin de planes y la coordinacin de las actuaciones necesarias para mejorar el uso de registros administrativos con el objetivo de reducir la carga informativa generada a empresas y hogares. d) La formacin y perfeccionamiento profesional en materia de informacin. e) El desarrollo y mantenimiento de las tecnologas de informacin y comunicacin necesarias para el organismo. f ) El desarrollo y mantenimiento de los sistemas y aplicaciones informticos, la gestin y coordinacin de las comunicaciones y la asistencia tcnica a las dems unidades del organismo. Direccin General de Planicacin, Coordinacin y Difusin de Informacin. Corresponden a la Direccin General de Planicacin, Coordinacin y Difusin de Informacin las siguientes funciones: a) La elaboracin, difusin y seguimiento de la Memoria Tcnica Anual. b) La coordinacin con el Sistema Nacional de Evaluacin. c) La coordinacin con el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. d) La relacin con los dems servicios de informacin de la Administracin Pblica. e) La informacin, promocin y difusin de los productos y servicios de la DNI. f ) La coordinacin de las actividades de cooperacin y relaciones internacionales. g) El diseo y ejecucin de la difusin de productos y servicios de la DNI, la normalizacin de los diseos institucionales, la elaboracin de las publicaciones, el desarrollo y mantenimiento de la pgina Web y de los servicios a los usuarios, y la comercializacin de los productos y servicios. Colaboracin del Ministerio encargado de la Planificacin Nacional. Corresponden al Ministerio encargado de la Planicacin Nacional el apoyo y la asistencia inmediata a la Direccin General de la DNI. Corresponden a la Procuradura General de la Repblica las funciones de asistencia jurdica y asesoramiento en derecho a los rganos de la DNI, en los trminos establecidos en la normativa vigente. Financiamiento. El nanciamiento del presupuesto corresponder al Gobierno de la Repblica; por tanto, deber realizar la asignacin presupuestaria correspondiente, va transferencia, la cual se girar de comn acuerdo entre el Ministerio encargado de la Planicacin Nacional y la DNI. El presupuesto contemplar un adecuado nanciamiento de las actividades requeridas para cumplir ptimamente las funciones asignadas conforme a esta ley.
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La ARESEP y la regulacin de los Servicio Pblicos en Costa Rica
1. Diagnstico Institucional.........................................................................................................................................................99 Resea histrica del modelo de regulacin costarricense......................................................................................99 Debilidades de la estructura organizacional del ente regulador..................................................................... 100 Sobre la planicacin institucional y panorama nanciero................................................................................. 102 2. Propuestas concretas para la transformacin del modelo............................................................................. 106
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La ARESEP y la Regulacin de los Servicios Pblicos en Costa Rica
1. Diagnstico institucional
Resea Histrica del modelo de regulacin costarricense.
A partir de la dcada de los noventa en Costa Rica se inicia un proceso de transformacin en el concepto y estructura de la regulacin, el cual se marca a partir de la transformacin del Servicio Nacional de Electricidad en un rgano con mayores potestades y un espectro de regulacin ms amplio, que asegurara la cobertura de los servicios pblicos a una cantidad mayor de costarricenses. Durante ms de un ao la Comisin Legislativa Especial de Reforma del Estado analiz la propuesta de reforma y nalmente el 30 de marzo de 1996 se aprueba la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (Ley 7593), que entra en vigencia el 06 de octubre de 1996. A partir de ese momento la naciente institucin, asume nuevas competencias como: la regulacin de tarifas de transporte pblico, servicios martimos y areos en puertos nacionales y la carga en ferrocarril. Ms de una dcada despus del nacimiento de la institucin, mediante la aprobacin de la ley de Fortalecimiento y Modernizacin de las Entidades Pblicas del Sector Telecomunicaciones, del 08 de agosto de 2008, se puede observar la primera reforma sustancial a la normativa, la cual se da en el marco del proceso de apertura de las telecomunicaciones, y no como un proceso independiente que permitiera al legislador visualizar de manera pausada y objetiva la denicin de un modelo de regulacin amplio y con la participacin de los diferentes sectores regulados. La reforma indicada incluye a grandes rasgos temas como: Mayor Independencia frente al Poder Ejecutivo. Emisin y publicacin de reglamentos tcnicos. Eliminacin de la facultad exclusiva del Regulador General en la jacin de tarifas. Reduccin de los tiempos para la presentacin de posiciones frente a las audiencias pblicas. Inclusin de la coadyuvancia en las audiencias pblicas. Fortalecimiento de la capacidad sancionatoria. Creacin de la gura del Regulador General Adjunto. Cambio en el plazo de nombramiento de los Miembros de Junta Directiva.
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Debilidades de la Estructura Organizacional del ente Regulador (ARESEP).

Con la eliminacin de la facultad exclusiva del Regulador General en la jacin de tarifas, mediante la reforma del artculo 37 de la 7593 y la facultad otorgada a la Junta Directiva de ARESEP, para aprobar la organizacin interna de la ARESEP y el estatuto interno de personal, segn el artculo 53 inciso l) de la ley 7593, la institucin sufre la mutilacin orgnica que genera como resultado un modelo regulatorio altamente cuestionado por los distintos actores nacionales, llmese consumidores, prestadores de servicios pblicos, actores polticos, algunos miembros de la Juta Directiva y los propios funcionarios de la institucin. Al desprenderse el Regulador General de la competencia de jacin tarifaria, ste pierde la funcin primordial otorgada por el legislador cuando aprob la ley 7593, y se convierte bsicamente en un rgano que impone multas y resuelve quejas y denuncias de los usuarios, como superior jerrquico administrativo y presidente de la Junta Directiva. Ahora bien, frente a esta realidad y contradictorio con una visin austera de administrar los recursos pblicos, dentro de la nueva estructura orgnica que incluye el Reglamento Interno de Organizacin y Funciones (RIOF), publicado el 08 de abril de 2009, en el alcance 69 del Diario Ocial la Gaceta; se crea la gura de un Gerente General y como si fuera poco, la reforma a la ley 7593 del ao 2008, incluye la nueva gura del Regulador General Adjunto, aparte de las nuevas direcciones Generales, asesores de conanza y un esquema administrativo gigantesco, que es desproporcionado con respecto a las nuevas plazas tcnicas, que deben estar dispuestas para garantizar los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad, continuidad y conabilidad en la prestacin de los servicios pblicos , siendo funciones claves dentro de una visin moderna de regulacin. Lo anterior debe analizarse partiendo del entendido de que la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos, es una institucin autnoma que se nancia de los cnones que pagamos todos los costarricenses dentro de las tarifas de los servicios pblicos. Hoy por hoy, tenemos un modelo regulatorio desarticulado y carente de uniformidad, que es producto de una reforma legal improvisada y un liderazgo institucional sin rumbo. Por un lado, dentro de la misma reforma legal que se incluy mediante la aprobacin de la ley de Fortalecimiento y Modernizacin de las Entidades Pblicas del Sector Telecomunicaciones, del 08 de agosto de 2008, se crea la SUTEL (Superintendencia de Telecomunicaciones) como un rgano de desconcentracin mxima, adscrito a la ARESEP, a cargo de un consejo compuesto por tres integrantes propietarios y un suplente, que son electos por la Junta Directiva y raticados por la Asamblea Legislativa; y por otro lado dentro del Reglamento Interno de Organizacin y Funciones (RIOF), y gracias a la reforma improvisada del artculo 37 de la ley 7593, se crean tres nuevas superintendencias denominadas SUAGUA, SUENERGIA, SUTRANPORTE, las cuales son rganos uniper-
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sonales, nombrados de manera discrecional por la Junta Directiva, no requieren de la raticacin democrtica de la Asamblea Legislativa, no poseen ningn grado de desconcentracin, a la fecha no han sido nombradas y an se debate si se cambia el nombre por Intendencias. Lo anterior, evidencia que actualmente no existe un modelo uniforme en cuanto a la organizacin de la regulacin de los servicios pblicos en Costa Rica. En esa direccin la propia Procuradura General de la Repblica, mediante la opinin jurdica no vinculante, OJ-94-2009 del 5 de octubre, 2009, indic: De este modo, a nuestro criterio lo que se ha producido es una asignacin de competencias unida a un empleo incorrecto del trmino superintendencias, respecto de los servicios de agua, energa y transportes, ya que los rganos as llamados por el Reglamento no han sido creados ni estructurados conforme el concepto de superintendencia manejado hasta ahora en nuestro ordenamiento. No obstante, no omitimos llamar la atencin en cuanto a que esta Procuradura considera que al llamar Superintendencias a estos nuevos rganos internos especializados, podra generarse una gran confusin tanto para los usuarios como para la misma Administracin en general, ya que podra llegar a considerarse que tales nuevos rganos tienen las mismas funciones y caractersticas que las otras Superintendencias, en particular la SUTEL. En ese sentido, el Reglamento puede ser fuente de inseguridad jurdica De este modo, no debera denirse una decisin tan importante y de tanta inuencia en la sociedad costarricense -jacin de tarifas y precios- en un rgano creado mediante una decisin reglamentaria independiente de la ley. Frente a esta realidad lo que corresponde es que los legisladores realicen una reforma integral a la ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos, donde se dena un modelo coherente y consecuente con la multisectorialidad, que precisamente corrija los errores antes anotados. En otro orden de ideas, las metodologas que se han desarrollado del 2009, ao en que se aprob el RIOF, a la fecha, han sido diseadas por las Direcciones tcnicas existentes, sin embargo en la prctica las mismas deben ser avaladas la Direccin General del Centro de Desarrollo de la Regulacin (CDR) y los asesores del Regulador General, quienes realizan los cambios que consideran pertinentes, lo que motiva un conicto permanente entre las reas tcnicas y los nuevos actores que nacieron con el RIOF, tema que se agrava an ms si consideramos la existencias de altos niveles de discrecionalidad, que sin duda alguna abre la posibilidad de tratos desiguales. Es importante sealar que a pesar de lo complejo de este panorama, la ARESEP no ha logrado ponerse de acuerdo a lo interno, sobre la denicin de criterios uniformes que generen seguridad ju-
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rdica a los participantes en la dinmica de los diferentes servicios pblicos. Por ejemplo, uno de los temas en que hay diversidad de criterios, a as se demuestra en las resoluciones que ha emitido la Junta Directiva, es en cuanto a la denicin de la rentabilidad. Este concepto tambin denominado costo de capital, mide el nivel de utilidad o rentabilidad porcentual que el inversionista obtendra por su inversin remanente. En algunos casos se mide a travs de un modelo llamado comnmente como CAPM (modelo de valoracin de activos de capital) y en otras a travs de las tasas de inters de mercado. Esta misma diversidad de criterios se presenta en la denicin de la tarifa. En algunos modelos se dene una tarifa de referencia, en otros un rango tarifario y en otros un valor. Lo anterior reeja carencia de orientacin clara por parte de las autoridades institucionales y la ausencia de una poltica uniforme. En cuanto a las audiencias pblicas, las mismas deben valorarse como verdaderos instrumentos de participacin ciudadana en democracia. Si bien existen seales encausadas a generar mayores y mejores canales de informacin y a la utilizacin de las nuevas tecnologas como las videoconferencias, y la existencia de la consejera del usuario, es necesario generar un cambio de mentalidad y darle el respeto y la consideracin que merece cada una de las participaciones, pero an ms, que los ciudadanos vean que sus planteamientos son verdaderamente considerados a la hora de aprobar de manera denitiva las metodologas.
Sobre la planificacin institucional y el panorama financiero.

Precisamente cuando hablamos de estrategias de desarrollo, estamos obligados a analizar los mecanismos de planicacin de nuestros Estados, tanto desde la perspectiva macro, mediante la existencia de los llamados Planes Nacionales o Estatales de Desarrollo, as como micro, mediante el anlisis de los Planes Operativos Institucionales1 y su evaluacin. Segn el Ministerio de Planicacin de Costa Rica, El PND (Plan Nacional de Desarrollo) es el marco de referencia fundamental para la gestin del sector pblico (Gobierno Central, entes descentralizados y otros entes pblicos no estatales) y la asignacin de recursos, as como la construccin de agendas regionales, sectoriales, institucionales, programas de inversin pblica y de cooperacin internacional.2 Por su parte el Plan Operativo Institucional se visualiza como una herramienta que sirve para la identicacin de los objetivos institucionales considerados en el Plan Estratgico Institucional y los Planes de Desarrollo Concertado, orientando la asignacin de recursos institucionales a la ejecucin
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Publicados en La Gaceta No. 96 del martes 18 de mayo del 2004. Resumen Ejecutivo PND. Mara Teresa Obregn Zamora.
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de actividades y proyectos, considerados de vital importancia para el desarrollo en la administracin pblica.3 Si bien es importante analizar la estructura organizativa de la ARESEP, es de gran relevancia diagnosticar el nivel de planicacin y el xito de sta, en cuanto a la aprobacin, ejecucin y cierre exitoso de las iniciativas que se presentan aos tras ao en paralelo al Proyecto de Cnones, que es su mecanismo de nanciamiento y que se traduce en el bolsillo de los costarricenses al pagar por los distintos servicios pblicos regulados. En medio de los procesos de apertura de mercados y la estrategia de transformacin institucional, que se emprendi a nales del periodo (2006-2010) en la ARESEP, mediante el proyecto del RIOF (Reglamento Interno de Organizacin y Funciones), es posible identicar serios problemas institucionales en relacin con la denicin e implementacin de los proyectos, que individualmente se denen como un esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio o resultado nico4 los cuales en denitiva en su mayora no han pasado del papel a la accin. En la institucin se cre la Direccin General de Estrategia y Evaluacin, la cual posee un carcter trascendente en cuanto al diseo, construccin, ejecucin, planicacin y evaluacin de los proyectos del ente regulador, segn el RIOF5, no obstante dicho rgano an se encuentra en una etapa de consolidacin y requiere ms que un crecimiento burocrtico, de la especializacin y capacitacin de los funcionarios en el rea de direccin de proyectos. Para hacer una anlisis sustentado en resultados, es importante considerar el nivel de las ejecuciones presupuestarias de egresos de los ltimos aos, evidencia que si bien el presupuesto de cnones ha tenido un crecimiento acelerado, esto no es consecuente con la realidad y la capacidad de ejecutar los recursos y propiamente los proyectos por sectores regulados de manera eciente, lo que impacta especcamente a los consumidores, partiendo de que los empresarios son simples recaudadores, y que al canon debe considerarse dentro de la tarifa y no es costeado por los prestadores del servicio. A continuacin a manera de ilustracin, se toman del Estado de Ejecucin Presupuestaria ARESEP, al 30 de junio 2012, los siguientes datos:
Alcances del POI Institucional ARESEP. Contralora General de la Repblica.2010. PMBOK Tercera Versin en Espaol Project Management Institute. Captulo 1. Gua de los Fundamentos de la Direccin de Proyectos (3 edicin). 5 Reglamento Interno de Organizacin y Funciones. ARESEP.2010.
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Agenda Nacional
Ao 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Presupuesto 3.596.510,8 4.952.483,0 7.855.375,7 10.829.571,4 10.279.486,6 14.610.609,6
Ejecucin 82,0% 73,6% 61,2% 52,3% 57,9% 26,2% (junio)
Para efectos de ejemplicar con aos concretos, del anlisis de la ejecucin de los proyectos incluidos en el Presupuesto Institucional 2010, en relacin con el Plan Operativo Institucional, se evidencia un divorcio absoluto en cuanto al avance porcentual de los proyectos, segn el resultado de dicha evaluacin y el de los Estados Financieros y la correspondiente Ejecucin Presupuestaria 2010. Para muestra un botn, A manera de ejemplo y tomando dos aos no consecutivos, el supervit acumulado al 31 de diciembre del 2010 ascendi a 4.048,7 millones. Del total del presupuesto de egresos aprobado para el perodo por 10.829,6 millones, se ejecutaron tan solo 5.669,2 millones que representan apenas el 52.3% del periodo. Esto muestra una baja ejecucin presupuestaria, lo cual redunda en una mala gestin de los recursos de la institucin, en tanto no se ejecutaron los proyectos que se tena previstos, mostrndose as una clara falta de capacidad de ejecucin y una deciente administracin de los recursos, al grado que un 47.7 % de los cnones no se ejecut (ver actas sesiones 22, 25 y 26 todas del 2011Junta Directiva ARESEP). Ahora bien, si contrastamos con lo que llevamos al mes de junio 2012, de un total de presupuesto de egresos aprobado de 14.610,6 millones de colones, se haban ejecutado a esa fecha nicamente 3.827,1 millones, que representan un 26,2% del periodo, siendo el ao anterior para ese mismo mes de un 23,3%, lo que evidencia un estancamiento. Si partimos de la premisa de que el xito se reeja en el cumplimiento de los objetivos de tiempo, costo, calidad o desempeo y aceptacin del cliente o en nuestro caso consumidores y regulados, y de los involucrados claves, estamos frente a un tpico ejemplo de una institucin cuyo rumbo es altamente cuestionado y con serios problemas de conduccin, liderazgo y una planicacin errada, que al nal del camino a quien castiga es al consumidor, que paga el canon en la tarifa de los servicios pblicos.
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Frente a esta realidad el anlisis los steakeholders o interesados6, juegan un papel trascendental. Los regulados, los consumidores, los funcionarios y los medios de comunicacin, para citar algunos, han lanzado serias crticas a la institucin, que precisamente se resumen en problemas de planicacin, contratacin de consultoras que no se traducen en obras o avances concretos, serios cuestionamientos sobre la poltica salarial y decisiones equivocadas que han retrasado constantemente la aprobacin de las metodologas tarifarias. Igualmente, La institucin debe actuar de manera planicada, Debe superar un quinquenio de refritos de proyectos en los presupuestos institucionales y apostar por una revisin concienzuda de cada uno, para denir cules deben continuar?, cules deben redisearse?, y cules denitivamente deben desecharse?. En este paso trascendental, la evaluacin integral del Reglamento Interno de Organizacin y funciones, es sin dura es fundamental. La ARESEP, debe apostar por la transparencia, no es posible que los documentos de respaldo que acompaaron la aprobacin del Reglamento Interno de Organizacin y Funciones (RIOF), que es la mayor transformacin organizacional, que ha sufrido el ente regulador en su historia, no existen en los archivos secretariales de la Junta Directiva, como ha sido certicado por el propio secretario de Junta Directiva de la Institucin. Es necesario aprovechar las lecciones aprendidas7, tener la capacidad y la madurez institucional, para identicar los fracasos y los xitos en los proyectos. El acceso a las experiencias pasadas permitira actualizar las polticas y procedimientos, en otras palabras hacer ajustes que generen como resultado proyectos exitosos. A inicios de la actual administracin, Junta Directiva de la ARESEP, aprob un nuevo Plan Estratgico Institucional, que marca los grandes retos hacia futuro, sin embargo, lo ms importante es que ese documento verdaderamente cumpla su papel dentro de la visin de planicacin institucional y no sea simplemente un requisito que se archiva para la historia, sin embargo, como se expone lneas atrs, lamentablemente los indicadores no son esperanzadores. Es necesario contar con una visin de estado en materia de regulacin de servicios pblicos. El pas hoy ms que nunca se enfrenta al reto de la globalizacin y la apertura de mercados, y para ello requiere un ente regulador fuerte, independiente y con liderazgo.
Personas u organizaciones como clientes, patrocinadores, organizacin ejecutante y el pblico, involucrados activamente con el proyecto, o cuyos intereses pueden verse afectados de manera positiva o negativa por la ejecucin o conclusin del proyecto. Segn el PMBOK Tercera Versin en Espaol Project Management Institute. Captulo 1. Gua de los Fundamentos de la Direccin de Proyectos (3 edicin).
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Lo que se aprende en el proceso de realizacin del proyecto. Segn el PMBOK Tercera Versin en Espaol Project Management Institute. Captulo 1. Gua de los Fundamentos de la Direccin de Proyectos (3 edicin).
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Si se opta por un modelo multisectorial, debe uniformarse y construir cuatro superintendencias o intendencias con el mismo perl y organizacin, con las adaptaciones semnticas por sector regulado y no mantener la organizacin confusa que propone el Reglamento de Organizacin y Funciones (RIOF), lo que sin duda solamente se puede lograr con la voluntad poltica en el seno del Parlamento, para efectos de lograr la aprobacin de una reforma integral a la ley 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos. En materia de proyectos que son el ltimo eslabn en este marco de accin pblica, es necesario pasar del papel a la accin, que permita alcanzar proyectos exitosos, cumplir una la misin institucional coherente con la visin de planicacin nacional y el rol de ente regulador, que debe pasar de una institucin que solamente se reconoce como el aumentador nacional, por su rol en materia de establecimiento de tarifas, a una institucin reguladora especializada y debidamente estructurada y organizada de manera funcional, que logre un adecuado equilibrio entre prestadores de servicios pblicos y consumidores, siendo consecuente con la visin de un estado solidario que reconoce los derechos de la persona humana. Estas consideraciones nalmente deben valorarse teniendo en cuenta el alto impacto que signica la participacin de los servicios regulados por la ARESEP en el Producto Interno Bruto (PIB) de Costa Rica, que en los ltimos aos ha superado el 12%. y an ms, el impacto en la inflacin segn el ndice de precios al consumidor (IPC) de los servicios regulados por la ARESEP es cercano a un 20% 8 , lo que demuestra el impacto y la trascendencia de la institucin en la economa y la calidad de vida de los costarricenses.
2. Propuestas concretas para la transformacin del modelo de regulacin de servicios pblicos regulados por ARESEP
Plantear una reforma integral a la ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (7593), que incorpore elementos medulares como: Revertir los efectos de la reforma que sufri el artculo 37 de la ley 7593, mediante la cual se elimin la facultad exclusiva del Regulador General en la jacin de tarifas. Debe eliminarse la facultad otorgada a la Junta Directiva de ARESEP, para aprobar la organizacin interna de la ARESEP y el estatuto interno de personal, segn el artculo 53 inciso l) de la ley 7593, deniendo por ley una estructura organizativa, que entre otros garantice la eliminacin de rganos innecesarios y con un costo econmico elevado, que se reeja en el aumento constante de los cnones que pagan los usuarios de los servicios pblicos, como
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Fuente BCCC, Informe inacin, mayo 2011, pg. 24.
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por ejemplo el Regulador General Adjunto, las Direcciones Generales y la Gerencia General, que fueron creadas por un reglamento y no fueron creados dentro de la ley. Denir un modelo regulatorio uniforme y consecuente, donde los rganos que poseen complejas funciones, que impliquen potestades de imperio, que inciden en la esfera jurdica de terceros y en consecuencia podran afectar derechos fundamentales, como por ejemplo de la jacin de precios y tarifas para los servicios pblicos bajo regulacin de ARESEP; la regulacin de la calidad, cantidad, conabilidad, continuidad, oportunidad, diversidad y sostenibilidad ambiental de los servicios pblicos regulados en relacin con la promocin de los derechos del usuario y la proteccin del ambiente y la declaracin de la caducidad y la revocatoria de las concesiones otorgadas, sean nombrados por la Junta Directiva, pero sujetos a raticacin parlamentaria, para garantizar la legitimacin democrtica y contar con un ltro que evite la captura de los reguladores, por parte de cualquier clase econmica o poltica. Los nombramientos de los rganos que poseen las competencias antes expuestas, deben ser aprobados por mayora calicada de los miembros de la Junta Directiva, y no por mayora simple, como opera actualmente, adems dicho nombramiento debe ser a plazo jo, como sucede con la SUTEL, y no con la posibilidad de prrrogas indenidas, como actualmente lo permite el reglamento. Debe establecerse por ley y no por reglamento interno, como opera actualmente, que la aprobacin de las metodologas tarifarias son una competencia exclusiva de la Junta Directiva, evitando as que segn el gobierno de turno, y la visin temporal de una Junta Directiva, dicha competencia se traslade a rganos que no han sido electos mediante un proceso de legitimacin democrtica, que garantice su raticacin en la Asamblea Legislativa, como sucede hoy por hoy con la SUTEL (Superintendencia de Telecomunicaciones), considerando que esta es la mayor y ms impactante competencia del ente regulador, junto con la aprobacin de tarifas. Debe obligarse la participacin de la Junta Directiva en pleno, en las audiencias de aprobacin de metodologas tarifarias, las cuales evitara que estas sigan siendo un mero trmite de recepcin de informes generales de las diferentes participaciones de las organizaciones y ciudadanos, perdindose el verdadero valor y signicado a las audiencias pblicas. Presentar una reforma constitucional para que ARESEP sea una institucin auxiliar de la Asamblea Legislativa, pero con absoluta independencia funcional y administracin en el desempeo de sus labores, de manera que se impida la captura poltica del Regulador. En materia de metodologas tarifarias, es necesario:
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Eliminar la discrecionalidad y garantizar que estas sean vericables, comprensivas y consistentes. Incorporar el factor ambiental de manera transversal en todas las metodologas, para que el pas sea consecuente con su discurso internacional. Apostar por una regulacin que garantice la calidad de los servicios pblicos, mediante la aplicacin de indicadores de calidad, mayor scalizacin y la aplicacin efectiva de las sanciones dispuestas por ley, a quienes incumplen. Debe eliminarse por completo la injerencia del Poder Ejecutivo en las decisiones de los rganos que tiene a su cargo la aprobacin de metodologas y la aprobacin propiamente de las tarifas. Deben aplicarse los principios de transparencia, suciencia, consistencia y simplicidad en la construccin de las metodologas.
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PARTE II
Las ciudades en las que viviremos dentro de 20 30 aos.
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Planificacin, Ordenamiento y Desarrollo Urbano
Introduccin...................................................................................................................................................................................... 113 Antecedentes.................................................................................................................................................................................... 113 Problemtica General.................................................................................................................................................................. 114 Agenda Propuesta......................................................................................................................................................................... 116 1. Modelo de Desarrollo.....................................................................................................................................................116 2. Territorio..................................................................................................................................................................................117 3. Sistema Nacional de Ciudades.................................................................................................................................121 4. Sistema Nacional de reas Rurales.........................................................................................................................124 5. Pilares de la Vida Urbana ..............................................................................................................................................126 6. Mar Patrimonial..................................................................................................................................................................129
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Planificacin, Ordenamiento y Desarrollo Urbano
Introduccin
Costa Rica es un pas muy pequeo pero biolgica y territorialmente muy diverso, con una poblacin de tan solo unos 5 millones de habitantes. El crecimiento y desarrollo alcanzado se ha fundamentado en polticas de Estado, sobre todo en los ltimos 60 aos, que permitieron alcanzar a la fecha algunos logros sobresalientes en reas como la salud, la educacin, infraestructura y servicios. Durante dcadas, el pas impuls un modelo de desarrollo fundamentado en hacer llegar a la poblacin y al territorio nacional los servicios bsicos de salud, educacin, energa, telefona, banca, extensin agropecuaria y caminos. Mucho de lo programado tuvo un alto contenido de programas de alcance rural. El resultado de este proceso es una Costa Rica que dio un salto cualitativo en su desarrollo en las primeras dcadas de la segunda mitad del siglo XX. No obstante, a partir de los aos 80 comienza a desvirtuarse dicho modelo y proceso.
Antecedentes
Diversas prcticas culturales directamente relacionadas con la ocupacin del territorio a nivel rural, dejaron honda huella en el mismo, como la destruccin del bosque por el concepto de ampliacin de la frontera agrcola y leyes que permitan la posesin de terrenos baldos si los mismos presentaban mejoras, como la tala del bosque o la quema de suelos agropecuarios. A nivel rural, algunas de estas prcticas han sido sustancialmente erradicadas. A nivel urbano por el contrario, se est en un proceso de urbanizacin y cambio. De unas prcticas moderadas en cuanto a crecimiento acorde a la demanda, se ha pasado a un modelo de mayor presencia de empresas inmobiliarias que ofrecen proyectos llave en mano o loticaciones en reas suburbanas de la Gran rea Metropolitana (GAM) o en torno a las cabeceras de cantn en otras regiones del pas. Adicionalmente, la oferta se est dando tambin en la modalidad denominada desarrollos ecolgicos y tursticos, los que urbanizan tierras agropecuarias con proyectos de baja densidad y terrenos grandes. Este nuevo modelo de crecimiento, generalmente se hace sin funda-
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mento a estudios ambientales y territoriales, lo que conlleva construccin en terrenos inestables, o cercanos a los cauces de ros o las costas, en donde si bien el desarrollo turstico es y debe ser una fuente de ingresos y posicionamiento del pas a nivel mundial, lo cierto es que dicho crecimiento es a veces insostenible. La expansin muy horizontal de las ciudades, poca inversin en infraestructura pblica, poca o ninguna planicacin urbana, es parte de estas tendencias, con los resultados que han generado en cuanto al aumento del riesgo y la vulnerabilidad ambiental. En contraste, el proceso de desarrollo del pas ha dejado por fuera las polticas de aprovechamiento y conservacin del mar patrimonial, que representa ms de diez veces el territorio rme. Adicionalmente, a lo largo de estas ltimas dcadas, el marco institucional y jurdico en torno al or denamiento territorial y urbano se ha visto atomizado por la creacin de muchas nuevas dependencias, dentro de una misma temtica institucional, o bien, por el debilitamiento de las existentes. La situacin puede ser analizada segn sean las competencias polticas, de soporte, de ejecucin sectorial, planes urbansticos, prestacin de servicios bsicos y sociales. Igualmente, el marco legal e institucional puede variar segn la fuente de estudio. En todo caso, existen al menos 24 leyes y sus respectivas instituciones directamente relacionadas con el tema. El listado puede aumentar a ms de 70 (entre leyes y decretos) que inuyen de una u otra manera en nuestro proceso de crecimiento y desarrollo.
Problemtica General
Si bien el pas, pese a las circunstancias, ha alcanzado algunos buenos indicadores en salud, servicios o educacin ya antes sealados, tambin es cierto que en los ltimos treinta aos, estos indicadores se han venido debilitando, algunos de manera alarmante, como la brecha entre ricos y pobres, el aumento de la desercin escolar, el mal estado de la infraestructura pblica, la creciente inseguridad ciudadana, la desconanza en el sistema poltico, el debilitamiento institucional, la contaminacin de ros y cuerpos de aguas por ausencia de colectores sanitarios y plantas de tratamiento, por citar algunos. Este estado de cosas ha generado entre los habitantes un clima de desconanza hacia los poderes pblicos y entre sectores, lo que causa discusiones extremas en algunos temas importantes, quedando el dilogo pausado y sereno relegado a posiciones antagnicas. Esta situacin tiene graves implicaciones en materia de ordenamiento del territorio y en desarrollo urbano/rural, cuando grupos de intereses contrarios se enfrentan (ie: empresas inmobiliarias y ambientalistas) resultando un estado de estancamiento cuando no se acta; o el aumento de la vulnerabilidad y riesgo en el terri-
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torio, cuando se acta indebidamente, lo que a la postre trae aparejado situaciones de emergencia, prdidas de vidas humanas y efectos materiales, as como grandes erogaciones del presupuesto nacional. De esta manera, algunos temas que deben ser tcnico, cientco y socialmente, discutidos y atendidos, crean situaciones ms de enfrentamiento que de entendimiento. Se pueden citar en este caso, por ejemplo: la explotacin de recursos geotrmicos en reas de Conservacin; la exploracin petrolera; el aprovechamiento de la Zona Martima Terrestre; el desarrollo de energas limpias; el transporte masivo tecnolgicamente sostenible; el avance de la infraestructura nacional y el logro de mejores ciudades; dejndose de lado una poltica nacional de desarrollo y conservacin de nuestros recursos. Las generaciones anteriores nos han heredado un legado, y de sus actuaciones hoy usufructuamos un territorio nacional con cierto grado de avance, pero con cierto nivel de medidas de proteccin. En trminos territoriales, el pas cuenta no solo con una divisin de carcter poltico administrativo, sino tambin con subdivisiones de ndole funcional y estratgico a saber: milla martima terrestre; sistema nacional de reas de conservacin, franjas fronterizas; tierras agropecuarias del IDA; reservas indgenas, propiedad pblica y privada, el mar patrimonial, principalmente. Estos territorios tienen su propio marco jurdico, algunos referidos al marco internacional a travs de la rma de convenios, todo los cuales son parte fundamental para la preservacin y el desarrollo. Algunos justican el cambio como el agotamiento del modelo de desarrollo seguido hasta entonces, en el cual la poltica econmica se fundament en la sustitucin de las importaciones. Sin embargo, an creyendo que dicho agotamiento fuese cierto, el pas no ha reencontrado una nueva senda que produzca desarrollo integral desde un punto de vista poltico, econmico, ambiental jurdico y administrativo, y se ha querido dejar a las fuerzas del mercado las inversiones, el desarrollo de proyectos, la distribucin del ingreso, entre otros. Para consolidar el cambio de modelo y partiendo de que el mismo es el deseable, el pas no ha impulsado las reformas legales e institucionales para hacerlo funcionar correctamente, y se ha entrado en un clima de ineciencia y un atraso general, as como en un distanciamiento mayor entre los diferentes estratos de la sociedad, a veces por conduccin premeditada, a veces porque el sistema ya colapsado no permite avanzar.
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Agenda Propuesta
1. El Modelo de Desarrollo Problemtica:
Redenir un modelo de desarrollo implica revisar lo actuado, pero fundamentalmente debe partir de establecer las diferencias entre crecimiento y desarrollo. El crecimiento, puede ser entendido como la poltica de producir y tener cada da ms, lo que puede generar graves desequilibrios en lo econmico, social, cultural y poltico. Por otro lado, desarrollo se dene como un proceso integral basado en la sostenibilidad del modelo mismo y en funcin del ser humano, para satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las demandas de las generaciones futuras y sus propias necesidades. Partimos entonces del hecho de pretender un proceso de desarrollo integral sostenible y no un modelo de crecimiento econmico nicamente, con fuerte apoyo en las caractersticas del territorio y sus ciudades
Objetivos
Redenir un modelo de desarrollo cuyo planteamiento haga la diferencia entre desarrollo y crecimiento para propiciar un modelo de desarrollo sostenible e incluyente. Satisfacer las aspiraciones legtimas de la poblacin a una mejor distribucin de la riqueza y disfrute del bienestar general, con mayor y mejor inclusin social y espacial. Lograr un marco jurdico/institucional eciente y ecaz, que permita el ordenamiento territorial y la planicacin urbana/rural con una visin de desarrollo y control del crecimiento desmedido e irracional. Lograr una poltica de descentralizacin basada en el cumplimiento de programas, presupuesto y eciencia administrativa de las municipales y/o regionales, como producto del desarrollo de una agenda municipal e intermunicipal seriamente planteada y aplicada. Integrar a todos los sectores: privado, acadmico, comunitario, etc., a la planicacin e impulso del desarrollo nacional.
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Propuestas
Fortalecer la institucionalidad respectiva, con capacidades de organizacin, conocimiento, tecnologa, administracin y fiscalizacin adecuadas, as como con mecanismos de participacin y coordinacin cuando estos procedan, entre sectores y gobiernos nacionales y municipales. Disponer para que la ley de ordenamiento territorial y planificacin urbana ratique la divisin poltica administrativa del territorio y sus eventuales variables, con sus instrumentos de ordenacin y planicacin a nivel nacional, regional, subregional, cantonal y distrital. Consolidar territorios especcos o especiales que requieran de tratamientos y polticas especiales como por ejemplo (las reas de Conservacin, la Milla Martima Terrestre, Franjas Fronterizas y la Gran rea Metropolitana). Impulsar los planes sectoriales o la planicacin estratgica sectorial e intersectorial, propios de las necesidades nacionales como energa, educacin ciencia y tecnologa, telecomunicaciones, vialidad, transporte pblico, puertos y aeropuertos, infraestructura en salud, agua y saneamiento, vivienda, etc., elaborados en funcin de la visin de ordenamiento territorial y urbana. Generar conocimiento tcnico y cientfico del territorio (tierra y mar), para mejor disponer y preservar los recursos naturales, seleccionando y deniendo los ejes de actuacin tanto en desarrollo como en conservacin y sostenibilidad. Simplificar, agilizar y flexibilizar los trmites y controles en la ejecucin de las soluciones, fundamentados en el debido proceso de planicacin e informacin tcnica y cientca pertinente. Programar y disponer a travs de planes de desarrollo nacional, regionales y locales los planes de inversin (infraestructuras y servicios) con horizontes superiores a los cuatro aos de cada administracin y mecanismos de ejecucin conables.
2. El Territorio
Problemtica:
Costa Rica es un pas geolgicamente nuevo, con presencia de elementos geogrcos de gran riqueza y belleza, no obstante de gran fragilidad ambiental. Estamos expuestos a fenmenos volcnicos, terremotos, fuertes lluvias, inundaciones, deslizamientos, fallas volcnicas y eventualmente fuertes vientos. Estas caractersticas del pas, lejos de frenar el desarrollo, deben llevarnos a la aplicacin del conocimiento para impulsar situaciones de mayor seguridad y disminucin de las amena-
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zas, la vulnerabilidad y el riesgo, an ms tomando en seria consideracin las consecuencias que el cambio climtico suma a la lista como factor de vulnerabilidad. El desarrollo tambin depende de la sociedad, su sistema cultural, poltico, de la educacin de su poblacin y sobre todo del espritu solidario para aplicar aquello que conviene a los intereses generales. El ordenamiento territorial, asociado a la planicacin urbana, es uno de esos factores transversales que tocan a todos los sectores de la sociedad. De all que se requiere un alto grado de madurez cultural para investigar, planicar, aplicar y aceptar aquello que sea conveniente para el pas, y evitar los altos costos que implican el riesgo y la vulnerabilidad presente en el territorio, pero que podemos evitar y controlar. En este sentido, el mayor problema que tenemos a nivel ambiental es el modelo de expansin urbana actual. Gracias a medidas tomadas oportunamente, el pas cuenta hoy con un 23% de su territorio debidamente protegido a travs del Sistema de reas de Conservacin, SINAC y con un importante aporte al capital natural resultado en gran medida por el Pago de Servicios Ambientales, que ha promovido la recuperacin de cobertura forestal; que hoy asciende a un 52.38% segn los datos del estudio de cobertura forestal de Costa Rica, FONAFIFO 2009-2010. Pese a que el mismo requiere mejoras permanentes, visin de desarrollo y sostenibilidad, as como inversiones adecuadas, actualmente es un factor de proteccin y conservacin de gran parte del pas. Por el contrario, las ciudades del pas representan no ms del 2,5% del territorio nacional (C. Terra) y albergan a ms del 60% de la poblacin nacional, con proyecciones de mayor crecimiento urbano para las prximas dcadas. Vivir en las reas urbanas es la respuesta social y econmica de mayor impacto en la historia de la humanidad. Por lo tanto, las ciudades y su desarrollo requieren de la mayor atencin dentro de las polticas de Estado. A lo largo de nuestra historia, las ciudades no han recibido la atencin del caso, siendo las polticas ministeriales e institucionales (energa, agua, tratamiento, carreteras, transporte pblico, salud, educacin, etc) las que mayor inversin han recibido. La ciudad en s misma, es posible que al depender de polticas municipales, las coloca en un escalafn inferior en la jerarqua poltica nacional. La consecuencia a la fecha es la presencia de dos marcos jurdicos poco o nada coordinados entre s, y menos vinculados jurdicamente. El marco legal del Poder Ejecutivo es uno y el municipal es otro. La aplicacin de ambos se reeja en el territorio en general y particularmente en las ciudades. Las reas urbanas conforman ecosistemas construidos por el ser humano. Como tales consumen recursos (energa, suelo, alimentos, agua, aire) y producen sobrantes o residuos. Las aguas una vez utilizadas son depositadas en los ros; el combustible fsil utilizado mayoritariamente en el transporte, lanza emisiones contaminantes al aire con graves problemas ambientales y a la salud humana; la contaminacin visual, incluidos los rtulos comerciales, afecta el paisaje y pone en riesgo a las personas; la problemtica social obliga al uso y abuso del espacio pblico, afectando las ciudades
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y sus ambientes, la desigualdad social afecta la seguridad ciudadana y por lo tanto la vida urbana, entre otros fenmenos de la actualidad. Para un marco y proceso de actuacin, entendemos el territorio nacional como el conjunto conformado por el mar patrimonial y sus islas y el territorio rme del pas. Mientras el mar patrimonial se divide en aquel correspondiente a los Ocanos Pacco y Mar Caribe (Atlntico), sin ninguna otra subdivisin, el territorio rme se subdivide, en provincias, cantones y distritos. Para efectos de investigacin y estudio, ambos territorios podrn subdividirse en tantas unidades como el propsito mismo de los estudios pertinentes que se impulsen las requiera. As por ejemplo, podemos subdividir el pas segn caractersticas geogrcas como litorales, valles, llanuras, mesetas o montaas; por razones hidrogrcas, en cuencas, sub cuencas, micro cuencas, cauces y otros cuerpos de agua; por las caractersticas y existencia de recursos naturales podemos estudiar tipos de suelos, clima, elevacin y morfologa; por las condiciones geolgicas y vulcanolgicas; por la necesidad de preservar algunas tierras y especies por caractersticas nicas o endmicas a travs de parques nacionales de distinta denominacin (reas de Conservacin) o por razones estratgicas, mantener zonas o franjas especiales como la Milla Martima Terrestre o las Franjas Fronterizas, las zonas ABRE (IDA y Reservas Indgenas, la Zona Martimo Terrestre, el Patrimonio Natural del Estado); por ecosistemas y zonas de vida (Holdridge) y otras razones cientcas y socio-econmicas. Sin embargo, para efectos del ordenamiento territorial y urbano y la aplicacin de sus instrumentos, las unidades territoriales bsicas sern: el pas, la provincia, las regiones, las subregiones, los cantones y los distritos. A nivel cantonal y distrital, estos se dividirn en ciudades o poblados y rea rural. En reas conurbadas, como la Gran rea Metropolitana, su lmite ser el denido en 1982, hasta tanto no se consoliden los estudios y las consideraciones sociales necesarias para modicar dicho espacio.
Objetivo general
Impulsar el desarrollo nacional con mejor conocimiento del territorio, sus recursos, y su potencial y limitantes.
Objetivos especficos
Contar con estudios bsicos de calidad en materia de ordenamiento territorial que sirvan de base al desarrollo de las regiones y sus ciudades. Elaborar los planes regionales de ordenamiento territorial (regionales) y planes reguladores (municipales) con base a los estudios territoriales-ambientales de acuerdo a las disposiciones del ordenamiento jurdico.
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Agenda Nacional
Conformar la visin de desarrollo nacional con fundamento a la informacin de las regiones y municipalidades de carcter territorial. Elaborar una poltica de explotacin y conservacin de recursos territoriales y martimos en base a los estudios pertinentes. Actuar en funcin de los objetivos especcos de las polticas del modelo de desarrollo nacional.
Propuestas
Para alcanzar los objetivos anteriores deber el pas, sus regiones y sus municipios contar con una poltica coordinada y coherente de ordenamiento territorial que cubra al menos los siguientes aspectos: Temtica Ambiental, la que debe comprender aspectos climatolgicos, geolgicos, hidrogrcos, edafolgicos, usos de la tierra; huella ecolgica, cambio climtico; diversidad biolgica y prdida de suelo; anlisis del riesgo como resultado de la vulnerabilidad y amenazas. Temtica social, teniendo como base el desarrollo en funcin del ser humano, se requiere de estudios demogrcos, socio econmicos, de salud y bienestar de la poblacin. Temtica Econmica: Potencial de produccin por regiones y cantones; capacidad de inversin y coordinacin presupuestaria, capacitacin e innovacin tecnolgica. La temtica institucional y legal: Un marco de Ordenamiento Territorial y de Planicacin Urbana ecaz, eciente y coherente, evitando la dispersin de leyes e instituciones actuales, acorde al modelo de desarrollo a alcanzar con instrumentos de aplicacin consistentes y escalonados. Los instrumentos de Ordenamiento Territorial sern: a nivel nacional, el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, PNOT; a nivel provincial o regional el Plan Regional de Ordenamiento Territorial, PROT; a nivel cantonal El Plan Cantonal de Ordenamiento Territorial, PCOT, y a nivel de reas conurbadas o metropolitanas El Plan de Ordenamiento Territorial o Regional Urbano (de las respectiva rea). Este conocimiento e instrumentos no tienen ideologa poltica, son de carcter tcnico y cientco. Su marco jurdico puede contener elementos de aplicacin obligatoria y restrictiva; o puede tambin constituirse en una base de informacin al servicio del desarrollo nacional. Por lo tanto, el desarrollo nacional debe ser el reejo del buen conocimiento, proteccin y buen uso que hagamos del territorio, incluyendo nuestros ocanos. Dentro de este concepto y principio, las ciudades requieren de una verdadera planicacin urbana, con marco jurdico, institucional,
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tcnico y econmico, capaz de lograr su verdadero objetivo: albergar de la mejor manera posible el grueso de la poblacin. Conceptualizar y estructurar este proceso es un reto ineludible.
3. El Sistema Nacional de ciudades

El propsito que tiene las ciudades es permitir la vida en sociedad y equidad, supliendo las infraestructuras y servicios necesarios e integrando con calidad los espacios construidos y el medio natural.
Problemtica:
El crecimiento demogrco costarricense y el desarrollo econmico han trado aparejados la concentracin de la poblacin fundamentalmente en ciudades, tendencia que no es solo nacional, es tambin un fenmeno mundial. Paradjicamente, el conjunto de ciudades nacionales albergan cerca del 60% de la poblacin nacional, pero ocupan un bajo porcentaje del territorio del pas. No obstante, son las reas urbanas las que concentran mayor riqueza, produccin y ocupacin, y a la vez, son las ciudades, por la forma en que han venido creciendo, las mayores causantes del deterioro ambiental y exclusin social. En este particular, la Gran rea Metropolitana es la subregin (forma parte de la regin Central del pas) urbana ms importante, con un 57% de la poblacin nacional en un territorio que no alcanza el 4% del pas. En las ltimas tres dcadas, el crecimiento de las ciudades se ha caracterizado por un proceso de urbanizaciones de muy baja densidad y expansin horizontal, lo que ha puesto en grave riesgo los territorios y poblacin involucrados, y ha dejado de lado el desarrollo bien planicado de las ciudades en cuanto a infraestructuras (ie: vialidad, tratamiento ambiental), servicios (ie: transporte masivo, salud, educacin, recreacin, zonas verdes), equilibrio entre lo construido y lo no construido (ie: densicacin y construcciones de mayor altura, mejor movilidad urbana a travs del transporte masivo y la peatonizacin de espacios pblicos, proteccin del recurso hdrico, zonas productivas y de conservacin y paisajes), y el poco manejo integrado de todos estos elementos. El resultado de la falta de polticas institucionales y la presin de grupos organizados, ha redundado en una prdida constante de la funcionalidad urbana, donde uno de sus principales propsitos debe ser el desarrollo de las actividades econmicas y sociales de forma constante y creciente. Lo cierto es que las inversiones requeridas y hoy da de carcter urgente (ie: alcantarillado sanitario y plantas de tratamiento) se ven diezmadas y resultan insostenibles, cuando por ejemplo, las polticas de vivienda siguen buscando la expansin horizontal y no la densicacin dentro de las reas servidas por las nuevas infraestructuras. Lo mismo puede aplicarse a las redes de agua potable,
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energa y comunicaciones cuya mayor concentracin y densicacin las hacen ms ecientes y menos costosas, y deberan ir de la mano para impulsar un modelo urbano de ciudades compactas y multifuncionales. Adems, la falta de visin urbanstica y territorial, asociada a demandas sociales, han hecho posible que surjan zonas urbanas bien diferenciadas ( reas de exclusi n ) desde el punto de vista social: zonas urbanas para familias de muy altos ingresos y zonas con gran cantidad de viviendas en precario, donde se asientan grandes cantidades de personas. Es un imperativo moral cambiar las tendencias actuales. La historia de las ciudades universalmente hablando, ha representado una evolucin constante y una prueba para resolver problemas de toda ndole. El origen de nuestras ciudades fue de carcter agrario, como las europeas antes de la era industrial. Problemas sanitarios, produccin de desechos, movilidad siempre en aumento, consumo de recursos como el agua y la tierra, y el constante crecimiento de la poblacin, han sido factores a ser resueltos en el medio urbano. A esta problemtica existente hay que sumarle temticas nuevas como el cambio climtico, la huella ecolgica, el consumo de energa, el fenmeno de las islas de calor, la cada vez ms frgil situacin del recurso hdrico, hbitos de consumo insostenibles, los efectos en la salud humana, el deterioro del paisaje urbano y rural, por citar algunos. La ciudad es por lo tanto, un espacio social colectivo. La bsqueda de un sistema urbano solidario es todo un reto para nuestra generacin y las futuras, a efectos de seguir viviendo en sociedad urbana con la mayora de los problemas ambientales, sociales, de produccin y consumo, debidamente resueltos o al menos en vas de solucin.
Objetivo General:
Impulsar el desarrollo urbano y territorial, permitiendo que las ciudades representen espacios aptos para vivir en sociedad.
Objetivos especficos:
Propiciar el crecimiento y desarrollo urbano a travs del ordenamiento territorial y la planicacin urbana, la participacin ciudadana y la coordinacin intersectorial. Revisar, actualizar e impulsar un marco legal e institucional a nivel nacional y municipal que permita la transformacin fsica, productiva y cultural de las reas urbanas en relacin a
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los objetivos nacionales, regionales y locales, con competencias, responsabilidades y mecanismos vinculantes de coordinacin bien denidos. Analizar colectivamente las formas de crecimiento y desarrollo requeridos (visin y modelos) que impulsen el desarrollo social, econmico y cultural, en armona y equilibrio con el medio natural. Orientar y planicar las ciudades, en sus diferentes escalas (Sistema Nacional de Ciudades), en primera instancia como espacios para la gente, con las infraestructuras y servicios que propicien su accionar, movilidad y convivencia, lo que trae aparejado una mayor seguridad ciudadana sin discriminaciones ni exclusiones sociales. Reestructurar la Gran rea Metropolitana, GAM en su territorialidad, administracin y planeamiento, buscando un mejor equilibrio entre esta ciudad regional y el resto del sistema urbano nacional, as como una mejor interrelacin entre el Gobierno Central (ministerios e instituciones), las municipalidades y los organismos intermunicipales. Convertir a la GAM en un espacio urbano con estructura funcional y espacial eciente y ecaz.
Propuestas
Tal y como lo arma la Contralora General de la Repblica en su Informe DFOE-SM-11/2003 EVALUACION SOBRE LA GESTION DEL DESARROLLO URBANO EN COSTA RICA: la gestin pblica del pas relacionada con la planicacin urbana requiere de una estructura sistmica, de una organizacin ptima de las relaciones verticales y horizontales que permita integrar las dinmicas de planicacin desde lo nacional hasta lo local; que permita ordenar el territorio, desde el punto de vista poltico, tcnico y operativo, con los recursos nancieros y humanos, con el n de conseguir una gestin integrada del ordenamiento territorial y del desarrollo urbano, por medio de la cual se puedan materializar las nalidades, los proyectos, los objetivos y las acciones en los planes y programas del Estado. Para impulsar las ciudades se requiere entonces: Que cuenten con su plan regional y cantonal; integrar polticas de vivienda, transporte masivo, calidad del espacio pblico, convivencia social, seguridad ciudadana entre otros en un solo marco o visin de desarrollo con clara integracin y armona con el medio ambiente. El desarrollo urbano debe partir del conocimiento de la realidad ambiental, el modelo urbano a seleccionar y de la gobernabilidad local, subregional o regional que pueda impulsar el desarrollo a travs de un proceso participativo y continuo, con instrumentos tcnicos, scales, de inversin,
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revisin y coordinacin permanentes de corto, mediano y largo plazo, en concordancia con los objetivos nacionales. Esto requiere buscar los mecanismos polticos, legales, institucionales, tcnicos y econmicos que lleven a solventar el grueso de los problemas de las ciudades, desde el carcter privado y el sentido social de la propiedad hasta el funcionamiento de la urbe. Por lo tanto, se busca la eciencia del sistema urbano, lo que implica entre otros: movilidad urbana y transporte masivo; energa, consumo energtico y promocin de tecnologas limpias para controlar las emisiones de gases de efecto invernadero y la calidad del aire; sistemas de salud considerando una mayor expectativa de vida, menor mortalidad infantil, as como el envejecimiento de la poblacin; edicacin y ocupacin del suelo asociados a densidades de poblacin y tipologas de edicios y modelos de vivienda; participacin ciudadana; proteccin y uso de los recursos naturales, en especial el agua y el suelo; proteccin del entorno rural/productivo de las ciudades, su biodiversidad, paisaje y clima; fuentes de empleo; consumo de materiales, residuos y reaprovechamiento de los recursos; servicios de educacin; recreacin y zonas verdes; medicin y control de la huella ecolgica. La denicin e identicacin de un tema prioritario en el ordenamiento territorial urbano requiere de polticas de estado debidamente sustentadas en recursos econmico/nancieros de mediano y largo plazo.
4. El Sistema Nacional de reas Rurales

Problemtica
El territorio costarricense en su mbito rural requiere de un anlisis del comportamiento de su poblacin (migraciones), tenencia de la tierra y de su produccin y empleo, as como de la ocupacin que brindan las distintas reas de conservacin del pas. A nivel nacional, la poblacin rural se estima alrededor del 40% (vericar con datos del INEC 2012) y su aporte al PIB se estima en XXXX %. Igualmente es urgente conocer a fondo las caractersticas del territorio a efectos de impulsar un desarrollo de acuerdo a las mismas y el potencial del mercado nacional y mundial, considerando el turismo como una de las variables ms importantes. Las zonas rurales requieren de servicios e infraestructura, diferenciada de las reas urbanas, las cuales hay que programar y suplir. En la introduccin al tema del ordenamiento territorial se menciona que diversas prcticas culturales directamente relacionadas con la ocupacin del territorio a nivel rural, dejaron honda huella en el mismo, como la destruccin del bosque por el concepto de ampliacin de la frontera agrcola y leyes que permitan la posesin de terrenos baldos si los mismos presentaban mejoras, como la tala del bosque o la quema de suelos agropecuarios. A nivel rural, algunas de estas prcticas han
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sido sustancialmente erradicadas. Entendindose hoy que el desarrollo nacional se fundamenta en tres grandes porciones de nuestra territorialidad, los ocenos, lo rural y lo urbano, se plantean a continuacin el objetivo del desarrollo rural.
Objetivo General
Impulsar el desarrollo rural, permitiendo que el territorio nacional contribuya al desarrollo segn sus grandes delimitaciones, capacidades y vocacin.
Objetivos especficos
Propiciar el crecimiento y desarrollo rural a travs del ordenamiento territorial y la planicacin urbana de sus pequeas ciudades y pueblos, la participacin ciudadana y la coordinacin intersectorial. Revisar, actualizar e impulsar un marco legal e institucional a nivel nacional y municipal que permita la transformacin fsica, productiva y cultural de las reas rurales en relacin a los objetivos nacionales, regionales y locales, con competencias, responsabilidades y mecanismos vinculantes de coordinacin bien denidos. Analizar colectivamente las formas de crecimiento y desarrollo requeridos (visin y modelos) que impulsen el desarrollo social, econmico y cultural, en armona y equilibrio con el medio natural. Dotar a las zonas rurales con las infraestructuras y servicios que propicien su accionar, movilidad y convivencia sin discriminaciones ni exclusiones sociales. Impulsar el desarrollo rural en funcin de los instrumentos del ordenamiento territorial: Planes Regionales y Cantonales de Ordenamiento Territorial. Propiciar el desarrollo rural en funcin de una coordinacin e interrelacin entre el Gobierno Central (ministerios e instituciones), las municipalidades y los organismos intermunicipales.
Propuestas
Al igual que en las zonas urbanas, la solucin en las zonas rurales radica en el ordenamiento territorial, que debe partir del conocimiento de la realidad ambiental, el conocimiento y manejo de sus
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cuencas, su divisin poltica administrativa y el modelo de desarrollo y produccin a seleccionar. La gobernabilidad local, subregional o regional deben impulsar el desarrollo a travs de un proceso participativo y continuo, con instrumentos tcnicos, scales, de inversin, revisin y coordinacin permanentes de corto, mediano y largo plazo, en concordancia con los objetivos nacionales. Esto requiere buscar los mecanismos polticos, legales, institucionales, tcnicos y econmicos que lleven a solventar el grueso de los problemas de las zonas rurales. Por lo tanto, se busca la eciencia del sistema rural, lo que implica entre otros: servicios e infraestructura; conocimiento tcnico y cientco para la conservacin y la produccin; fuentes energticas y desarrollo de tecnologas dndole mayor valor agregado a la produccin; planicacin de las zonas agroindustriales, poblados y reas de conservacin; impulso al turismo rural; mejorar las condiciones de vida de sus habitantes; participacin ciudadana; proteccin y uso de los recursos naturales, en especial el agua y el suelo; proteccin del territorio productivo, su biodiversidad, paisaje y clima; fuentes de empleo; consumo de materiales, residuos y reaprovechamiento de los recursos; servicios de educacin; recreacin y zonas verdes; medicin y control de la huella ecolgica. La denicin e identicacin de un tema prioritario en el ordenamiento territorial rural requiere de polticas de estado debidamente sustentadas en recursos econmico/nancieros de mediano y largo plazo.
5. Pilares de la vida urbana

Siendo la vivienda uno de las actividades ms importantes de la economa, sta es construida hoy da mayoritariamente por sectores inmobiliarios muy fuertes que ofrecen llave en mano las casas a las familias sin que existan otras opciones competitivas. Adems, las viviendas en forma masiva estn consumiendo unos de los activos ms importantes de la economa, es decir, el suelo urbano, que nuevamente es manejado por estos sectores creando deseconomas de escala y gran especulacin en torno a ella. No puede haber una poltica de vivienda coherente si no hay una poltica de suelos igualmente coherente. Las ciudades grandes y pequeas deben tender hacia una mayor densicacin a n de proveer y garantizar mejores servicios e infraestructuras a la poblacin, a costos ms bajos, pues resultan ms baratos que cuando estos se construyen en forma suburbana o con expansin de las mismas, pero que como ya vimos, dicha expansin suele acompaar los procesos inmobiliarios de las grandes empresas en tierras nuevas. A cambio, claro est, las ciudades deben solucionar los problemas de trnsito, congestin, contaminacin, inseguridad, calidad del espacio pblico y otros que podran recrudecerse por esas densidades de poblacin mayores.
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Objetivo
Aplicar los recursos econmicos y nancieros de que dispone el pas (presupuesto y fuentes externas) en programas de largo plazo y en forma sostenida, con polticas de Estado de largo plazo que trasciendan varias administraciones.
Propuestas
Poner a la disposicin del pas recursos econmicos variados, como el presupuesto nacional, los de la banca nacional e internacional, banca y capital privados, capital mixto, mecanismos de concesin transparentes, etc., reejados segn el PIB, para impulsar y actualizar la infraestructura y servicios requeridos para el desarrollo nacional. (ie: 4-5% en infraestructura). Cambios en leyes que permitan y faciliten los cambios que se requieran en materia de planicacin urbana, infraestructura y otros
Pilares para el Plan Regional Urbano de la Gran Area Metropolitana de Valle Central de Costa Rica, Proyecto PRUGAM
Un proceso de planicacin urbana y ordenamiento territorial requiere de buenos conceptos, participacin y formacin ciudadana, planes bien estructurados tcnica y cientcamente, estrategias de implementacin, apoyo poltico, pero sobre todola aceptacin cultural de su gente. Conceptualizar la visin y el modelo de desarrollo urbano a seguir constituye la partitura para guiar el proceso. Las ciudades en general y la GAM en particular tendran como base, no exhaustiva, los siguientes principios: El territorio y sus recursos son la base fundamental para el desarrollo urbano. El desarrollo urbano debe tener alcance regional con visin local, y alcance local con visin regional La ciudad regional debe contar con una red vial uida y funcional, tangencialmente ubicada a sus centros urbanos. Una ciudad se construye permanentemente, de all la importancia de proceder a travs de metas priorizadas a lo largo del tiempo.
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Agenda Nacional
El transporte masivo con prioridad de paso y tecnologas ms sostenibles hacen de la ciudad un lugar ms vivible. La planicacin del transporte pblico masivo debe asociarse al uso del suelo. Si queremos volver a las ciudades, estas deben ser para la gente. Las ciudades deben ser compactas, multifuncionales. Sus infraestructuras y servicios deben estar al mayor alcance de su poblacin y a distancias razonables. Los esquemas peatonales son fundamentales para apropiarnos de los mejores espacios pblicos. Caminar es fundamental en la vida urbana y fortalece la actividad comercial y social. El vehculo particular no debera utilizarse tanto dentro de la ciudad. No obstante, se requiere de espacios para estacionar bajo una buena estrategia, asociada con el transporte masivo y los usos del suelo. Recuperar los ros como recurso natural y potencial de paisaje y diseo es crtico. Las ciudades no deben estar de espaldas a los mismos. Los ros no deben ser el reducto para los desechos, no deben contaminarse, deben ser protegidos y servir adicionalmente como paisaje, reas recreativas y de integracin ambiental con las ciudades. La coordinacin entre gobierno central y municipalidades, con la participacin de la sociedad civil, es el camino hacia la obtencin de mejores ciudades. Impulsar la cultura urbana es fundamental para construir, mantener y proyectar nuestras ciudades con calidad mundial Las ciudades se construyen con recursos. El sistema poltico debe establecer los mecanismos para generar las polticas para su edicacin y mantenimiento permanentes. La participacin de los sectores privados es fundamental. Estos a su vez deben entender el papel de otros sectores y actuar en concordancia. Recuperar o rescatar una ciudad requiere de medidas pequeas y de poca inversin, pero igualmente se requerir ciruga mayor en muchos casos.
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Las ciudades deben ser socialmente integradoras, econmicamente competitivas, ambientalmente sostenibles y urbanstica y arquitectnicamente bien diseadas. La inseguridad ciudadana, si bien existe, nos ha llevado a soluciones de corte particular que han contribuido a la segregacin del espacio pblico y a provocar situaciones de inseguridad personal dentro de las viviendas enrejadas y enllavadas. Al igual que el ambiente, las ciudades merecen una poltica de inters nacional. La primera condicin de una buena ciudad es su poblacin residente. La ciudad debe ser un punto de encuentro. La ciudad y sus habitantes deben contar con sucientes reas verdes. El espacio pblico urbano es fundamental para la vida en la ciudad, su calidad y diseo deben reejar esta condicin.
6. El Mar Patrimonial
Problemtica
La revolucin industrial multiplic la capacidad de explotacin intensiva de espacios y recursos naturales cuyas reservas mundiales han disminuido drsticamente y con ello ha crecido el dao a los ecosistemas y a las especies en todas las escalas naturales; Los ocanos son quiz el tipo de ecosistema ms impactado negativamente a nivel global. Millones de seres humanos devorando energa y recursos naturales de forma desproporcionada por un periodo menor de cincuenta aos, bastaron para generar una alteracin de los mares y ocanos sin precedentes en la historia del desarrollo humano que como consecuencia exacerban los efectos del calentamiento global amenazando en particular a las poblaciones del litoral a nivel planetario. Estos cambios incrementan la posibilidad de variacin en las corrientes martimas lo que conlleva a su vez a fenmenos climticos impredecibles de gran impacto ambiental y econmico a escala global. Hasta hace unas dcadas los mayores conictos martimos eran originados por el esfuerzo pesquero. Pero desde nales del siglo XX se ha sumado al tedioso impacto la bsqueda y explotacin de hidrocarburos en las plataformas submarinas y los fondos marinos. A los hidrocarburos se agregan hoy minerales estratgicos, cuyas reservas en tierra rme se han ido agotando. Aun cuando la misma navegacin ha sufrido transformaciones con la aparicin de buques gigantescos, emerge una
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Agenda Nacional
nueva realidad que es el ocano como fuente de recursos, en una variedad y riqueza que sobrepasa por mucho al de las pesqueras. La humanidad del siglo XXI encuentra en los lechos marinos reservas minerales de gigantescas dimensiones, capaces de cubrir la demanda durante varios siglos. Y por si esto fuera poco, tambin ha comenzado a explotarse el agua misma del mar: primero, para obtener productos disueltos en ella; segundo, como fuente de energa; y tercero, para obtener agua desalinizada. Valiosos minerales se hallan en los fondos marinos, donde los de mayor inters son los ndulos polimetlicos, en los cuales el manganeso se encuentra al 24%; hierro al 14%; silicio al 9%; entre otros. Las exploraciones han comprobado que las mayores existencias se encuentran en el Ocano Pacco, aunque estn esparcidos en todos los ocanos. Se estima que estos ndulos representan la mayor reserva mineral todava inexplotada, suciente para satisfacer la demanda mundial por siglos, superiores miles de veces a las reservas en los continentes. Por ello su importancia en el contexto del Derecho del Mar. Los impactos antrpicos y sus mltiples consecuencias ambientales sobre los mares y ocanos son de tal magnitud que se hace imperante prever a futuro un escenario global de tensin y rivalidad por los espacios martimos y sus recursos, en las que se pondrn en juego intereses geopolticos ms graves por la coyuntura ambiental que los que se dieron en la era del petrleo, situacin que hace sospechar un panorama desolador donde podra inclusive no ser respetado el Derecho del Mar. Hoy en da la lucha por el acceso y los recursos del mar pone en cuestin muchos de los acuerdos a escala mundial en materia del mar. Por ello, el pas requiere denir con absoluta claridad y una visin ampliada en el tiempo sobre la relevancia del recurso y debe tomar las medidas necesarias inmediatas para paliar la situacin de desatencin que histricamente ha regido sobre el territorio martimo. Es urgente el planteamiento de un marco poltico legal integral que facilite la gobernanza del mar y que regule todo tipo de intervencin humana sobre el territorio martimo y sus recursos de aprovechamiento.
Objetivo General
Promover la sostenibilidad de los recursos marinos y costeros de Costa Rica, atendiendo desafos de fondo que transformen la percepcin y gestin global de los ocanos, mares y costas del pas por parte del Estado y de todos los costarricenses.
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Propuestas Mejoramiento de la gestin institucional de los Mares y Ocanos de Costa Rica en su integridad.
Claricacin de las competencias entre Incopesca y MINAE en materia marina, as como la revisin a la ley de creacin de Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA). Analizar las sugerencias sobre la conversin del INCOPESCA a un Departamento o Direccin adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadera con poderes de polica. Atender todas las observaciones hechas a la ley del Incopesca, partiendo de que su enfoque sea velar por el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros. Promover el dilogo, y coordinacin que mejore la ejecucin oportuna de funciones entre las instituciones y los sectores relacionados al tema marino con el n de lograr una gestin eciente. Revisar y promover soluciones para la articulacin entre autoridades competentes y para la coordinacin de planes de accin, estrategias y polticas marino costeras. Apoyar la Creacin de la Instancia de asuntos Marinos en el MINAET.
Mejorar la gobernanza de la zona martimo costera.

Fortalecer el Servicio Nacional de Guardacostas con recursos nancieros, tcnicos y humanos para que cumplan con su rol efectivo de control y vigilancia de los recursos marinos y costeros. Agilizar los procesos administrativo-jurdicos para facilitar la donacin de activos incautados. Creacin y Aprobacin de una Ley Marco de Desarrollo, Navegacin y Control Martimo y su normativa. Desde el marco de la Poltica de Ordenamiento Territorial y Marino propuesta en Paz con la Naturaleza, y la Estrategia Nacional Marina, velar por que la zona martimo costera y las aguas abiertas reciban trato y criterios de ordenamiento del espacio y del uso de estos sitios. Apoyar las acciones propuestas por la Comisin Tcnica de la Zona Econmica Exclusiva ZEE.
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Fortalecer la Poltica Internacional de Costa Rica en materia marina.

Revisar, armonizar los tratados y acuerdos a que Costa Rica se ha adscrito y promover la raticacin del pas en Convenios que se consideren prioritarios. Incidir polticamente en la aprobacin de convenios para la adopcin de lmites en el rea marina.
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Retos en la poltica pblica de energa
Introduccin...........................................................................................................................................................................................135 Consideraciones generales sobre el panorama energtico.....................................................................................135 a) Antecedentes del modelo elctrico en Costa Rica...................................................................................................138 La situacin Energtica Nacional.............................................................................................................................................. 140 1-El Sistema elctrico Nacional.................................................................................................................................................. 140 a) Impacto de las crisis energticas, econmicas y de impacto ambiental...................................................143 b) Amenazas al cambio de modelo........................................................................................................................................145 c) Problemas y limitantes del subsector elctrico.........................................................................................................146 Propuestas para el sector elctrico .........................................................................................................................................148 Energa Elctrica...................................................................................................................................................................................148 a) Ambientales y sociales ..............................................................................................................................................................148 b) Rectora................................................................................................................................................................................................149 c) Regulacin..........................................................................................................................................................................................150 d) Aspectos Institucionales y de organizacin del sector..........................................................................................150 e) Aspectos legales.............................................................................................................................................................................151 El sector transporte y el problema energtico.................................................................................................................152 a) Consideraciones Generales ....................................................................................................................................................152 b) Recomendaciones para el transporte automotor....................................................................................................154 Conclusiones..........................................................................................................................................................................................156
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Sector de Energa
Introduccin
Consideraciones generales sobre el panorama energtico
Desde la revolucin industrial, la energa ha sido y seguir siendo un factor decisivo y estratgico en la evolucin y progreso de la civilizacin humana. La dependencia de la energa para satisfacer el creciente suministro de servicios y mejorar la calidad de vida de las personas se ha venido incrementando aceleradamente desde hace dcadas, y actualmente es un medio indispensable para el funcionamiento de las sociedades contemporneas en todos sus aspectos El inicio del siglo XXI nos enfrenta a enormes retos relacionados con la cuestin energtica, que involucra aspectos del suministro de energa elctrica de calidad para satisfacer el consumo domstico, comercial e industrial, y otros servicios esenciales como el transporte. La disponibilidad de energa es fundamental en la competitividad de un pas, especialmente en momentos de una alta dependencia externa de combustibles fsiles e incertidumbre respecto a su abastecimiento y costos futuros. Las serias consecuencias ambientales asociadas al calentamiento global y el cambio climtico por el uso masivo de estos combustibles, hacen el problema an ms complejo y urgente Informacin reciente del BP Statistical Review of World Energy, 2010, indica que en el periodo de 26 aos, entre 1984 y el 2010, el consumo mundial de energa pas de unos 7000 millones de Toneladas Equivalentes de Petrleo (TEP) a 11800 millones de TEP, siendo el uso mayoritariamente de combustibles fsiles. El consumo de Petrleo aument de 2800 millones a 4000 millones de TEP, el carbn de 2000 millones a 3600 millones TEP y el gas natural de 700 millones a 1400 millones de TEP para el periodo. La demanda de carbn y gas natural ha crecido a mayor ritmo que el petrleo, mientras que la energa nuclear, y las energas renovables, mayoritariamente en forma de energa hidroelctrica, se mantienen muy bajas con apenas 300 millones y 400 millones de TEP, respectivamente, para el 2010. El aporte conjunto de estas fuentes que no contribuyen al calentamiento global, en conjunto representan apenas un 5.9 % de la demanda total de la energa global. El sector transporte sigue siendo el mayor consumidor de energa fsil en el mundo.
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Los desafos se acentan ante el acelerado incremento en las demandas energticas de los ltimos quince aos, principalmente en los dos pases ms poblados del planeta, China e India y, como consecuencia, se tienen mayores impactos de ndole ambiental por el aumento de CO2 en la atmsfera y sus nocivos efectos en el cambio climtico. El consumo de carbn y gas natural se ha disparado a partir del 2002, a pesar de las recientes crisis econmicas en Europa y los Estados Unidos, que apenas si se han sentido en Asia y Latinoamrica. Aunque se ha dado crecimiento e inversin sostenida en energas renovables no tradicionales, sus aportes al consumo global an son insignicantes. Paradjicamente, el signicativo deshielo de las capas polares en las zonas rticas por efectos del cambio climtico esta favoreciendo mayores facilidades de acceso para la prospeccin y explotacin petrolera y de gas natural, con el n de satisfacer las crecientes demandas, lo cual genera un crculo vicioso entre consumo, efectos en el cambio climtico y mayor extraccin de combustibles fsiles. A pesar de los importantes avances tecnolgicos en materia de nuevas fuentes alternativas de generacin elctrica renovable (elica, solar, biomsica, etc) y el descenso continuo en sus costos de produccin, las limitaciones inherentes al abastecimiento y caractersticas de estas tecnologas, as como los altos costos con respecto a las tecnologas dominantes, han impedido su uso generalizado y su contribucin sigue siendo marginal tanto en el mundo en desarrollo como en el desarrollado. Por la inercia que representan los modelos que controlan la economa y el modo de vida actuales, con sus demandas energticas asociadas, as como las cuantiosas inversiones existentes y programadas en el sector de energa, los planes nacionales de energa, el de Costa Rica incluido, indican que en el corto y mediano plazos se esperan pocos cambios en el tipo de demanda y modos de oferta energtica, tanto en electricidad como en transporte. Sin duda, estas condiciones no ofrecen escenarios favorables ni para la economa ni para el medio ambiente, ante las expectativas del aumento en el consumo y el incremento en los precios del petrleo. Una de las fuentes importantes para el suministro de energa, principalmente en el sector elctrico y que es compatible con la mitigacin del cambio climtico, es la energa atmica. Sin embargo, la tecnologa actual sigue siendo cara, riesgosa y contaminante por sus desechos radiactivos, de manera que las expectativas e impulso de mediados del siglo pasado casi que se han desvanecido por los serios accidentes en pases como los Estados Unidos, la Unin Sovitica y recientemente en Japn. Algunos pases desarrollados han iniciado el cierre nuclear. El progreso tecnolgico en el campo de la fusin nuclear tampoco ha sido el esperado. Las tecnologas para el uso del hidrgeno como combustible y fuente de energa barata no se espera que sean competitivas sino hasta despus del ao 2020, segn expertos. Se debe tener presente que la energa no es un n sino un medio que requiere de ciertos atributos para sus diferentes opciones de uso. Uno de los aspectos principales vinculados al adecuado sumi-
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nistro de energa tiene que ver con la conabilidad y calidad del servicio. Existe dos aspectos de especial relevancia en el servicio elctrico: uno, tiene que ver con las previsiones y reservas para un suministro energtico conable, de calidad y a un costo razonable, en trminos de brindar la potencia y energa requeridas, y el otro, con el paquete de opciones disponibles para el suministro de energas alternativas renovables complementarias que suministren energa til y que sean costo-efectivas para el sistema integrado de generacin. Ambos aspectos son claves para garantizar la calidad del servicio, la competitividad econmica y ayudar a mitigar el cambio climtico. Sin embargo estas condiciones no siempre son posibles por la falta de disponibilidad de fuentes adecuadas de energa renovable, o bien, por las restricciones que la misma sociedad se autoimpone en el aprovechamiento de ciertas opciones viables, pero potencialmente conictivas con el entorno natural, por sus impactos, caractersticas o ubicacin. Uno de los asuntos ms pobremente entendidos y que conducen a decisiones equivocadas, a reportajes incorrectos por la prensa y a falsas expectativas por parte de sectores del movimiento ambiental es no distinguir las diferencias en la magnitud de la disponibilidad aprovechable y en la calidad de la energa entre los diferentes modos u opciones de generacin. Tambin es importante saber distinguir el papel que las diferentes fuentes de energa juegan en el sistema interconectado en funcin de las demandas esperadas en el tiempo, el valor relativo en trminos de costo efectividad, el concepto de energa neta y el verdadero impacto ambiental de cada tecnologa aprovechable, en un contexto geogrco y de tiempo ms amplio. Algunas fuentes de energas renovables como la elica o la solar, adems de ser intermitentes y dependientes de la variabilidad en el clima y los ciclos naturales, suelen tener costos ms altos, son poco controlables, menos conables y ms rgidas en cuanto a las condiciones de su aprovechamiento en comparacin a los costos, la conabilidad y la calidad de aquellas energas cuya tecnologa y reservas permiten disponibilidad en cantidades adecuadas, exibilidad de operacin y que, adems, se pueden controlar y despachar segn la demanda, como los sistemas hdricos y geotrmicos, o bien, las modernas plantas trmicas a gas. Adems, hay un problema de fondo que se ha omitido en el debate y es el de la suciencia. La dinmica del modelo econmico actual, que fomenta el consumismo y la obsolescencia programada, hacen que los esfuerzos de ahorro y eciencia en energa no basten. El crecimiento de la economa, de la poblacin y de las demandas de energa insatisfechas en amplios sectores de la poblacin mundial sumidos en la pobreza, hace que el consumo siga creciendo. En sntesis, el problema ambiental y los conictos entre la oferta y la demanda de energa tienen que ver con la crisis mundial actual, la cual est ntimamente relacionada con la pretensin de crecer por encima de las posibilidades energticas, con los conictos asociados a la geopoltica y con el control de los recursos energticos por parte del mundo desarrollado. Esta dinmica suele desencadenar, procesos econmicos recesivos, guerras y cambios en las estructuras de poder a escala
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regional, como resultado de modelos econmicos injustos, polticas de dominacin y estndares de vida insostenibles desde la perspectiva energtica y ambiental. La terca pretensin de muchos polticos y economistas de ignorar los efectos inexorables de las crisis energticas inducidas por el modelo econmico dominante, est llevando al mundo a situaciones irreversibles. Muchos pases del planeta hacen esfuerzos en la bsqueda de fuentes energticas que sustituyan los combustibles fsiles. Sin embargo, las presiones del lobby petrolero a escala mundial para obstaculizar los avances en este propsito, afectan las posibilidades de mayor inversin e innovacin tecnolgicas y lograr economas de escala que favorezcan la competitividad de otras opciones energticas alternativas Un punto crucial es la prdida de independencia de los pases con relacin a la toma de decisiones nacionales, incluyendo el tema energtico, ante la creciente injerencia de la economa global de mercado y sus modalidades de libre comercio, para romper con el manejo y la operacin estatal de ciertos recursos naturales estratgicos para generar energa que son de dominio pblico. A pesar de su tamao, Costa Rica no esta exento del contexto y debate en torno a estas situaciones y problemas de escala global.
a) Antecedentes del modelo elctrico en Costa Rica.

Costa Rica ha demostrado a lo largo de su historia, ser un pas de vanguardia en materia de generacin de energa elctrica renovable cuyo aprovechamiento data de 1884. Posteriormente, en 1949 con la creacin del ICE, fue posible al someter al pas a una visionaria planicacin estratgica cuyas etapas de ejecucin se basaron en la puesta en marcha de importantes y necesarias obras de infraestructura, con la mejor tecnologa disponible a nuestra realidad. Esta frmula ha demostrado ser catalizadora del desarrollo socioeconmico del pas y de lograr un posicionamiento notable en los ndices de desarrollo humano a nivel mundial. La ley No 14 del 31 de octubre de 1910, en la primera administracin de Don Ricardo Jimnez, le da al Estado un papel determinante en la administracin del agua para generacin elctrica. En su artculo 1, dicha ley indicaba: Las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas de dominio pblico en el territorio de la repblica son inalienables y del dominio del Estado. En su articulo 2 estableca: La concesin y derecho para el desarrollo y aprovechamiento de tales fuerzas, solo pueden obtenerse mediante concesiones y por tiempo limitado.
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En el ao 1949, la Junta de Gobierno fundadora de la Segunda Repblica, al emitir el Decreto Ley 449, cre el Instituto Costarricense de Electricidad como ente autnomo responsable nico de satisfacer la demanda elctrica nacional. El Decreto Ley se emiti con el n de solucionar el problema nacional de la escasa cobertura elctrica, la mala calidad del suministro y el descontento de la poblacin. Es obvio que las concesiones privadas otorgadas a la luz de ley No. 14 de 1910, no fueron capaces de invertir para expandir la cobertura del servicio ni la calidad del mismo. Al entrar en vigencia el Decreto Ley 449, la parte central del pas era servida por un monopolio privado extranjero, algunas poblaciones del resto del pas por pequeas empresas privadas y todo el resto careca de electricidad. El nivel de cobertura elctrica no sobrepasaba el 14%. A partir de ese momento naci un nuevo modelo elctrico con el objetivo fundamental de electricar el pas; para ello deba integrar todos los esfuerzos nacionales mediante una planificacin centralizada con visin de largo plazo, producir la electricidad a partir, prioritariamente, de fuentes renovables de energa, con nfasis en la utilizacin de la fuerza hidrulic a y constituir un sistema nacional integrado mediante la construccin y operacin de una red de transmisin elctrica que, interconectara todas las plantas de generacin y llevase la electricidad a las subestaciones reductoras. De estas subestaciones partiran las redes de distribucin para suministrar electricidad a todos los habitantes del pas, sin importar su ubicacin geogrca ni su condicin econmica. La electricidad se constituy en un servicio pblico, al costo, solidario y universal. Para coadyuvar con la tarea, principalmente en el campo de la distribucin elctrica se mantuvo la Compaa Nacional de Fuerza y Luz y la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia, se crearon cuatro cooperativas de electricacin rural y la Junta Administradora de los Servicios Elctricos de Cartago. La generacin de electricidad, al no ser monopolio, permiti que las distribuidoras mantuviesen e incrementasen la generacin propia, con la ayuda de algunas reformas legales. El sector privado mantuvo la propiedad de algunas plantas de generacin, y para compensar las restricciones a la inversin y al endeudamiento impuestas al ICE por razones macroeconmicas, se incentiv la participacin privada, dictndose en el ao 1990 la Ley 7200 y en el 1994 la 7508. La Ley 8660 del 2008 ampla la participacin del sector privado al permitir el desarrollo de plantas, mediante alianzas con el ICE y con las empresas distribuidoras. La relevancia de la ampliacin de la oferta energtica para reducir la brecha en demanda insatisfecha del sector elctrico, y generar un auge econmico producido desde la Segunda Repblica, no se podra explicar sin la expansin elctrica generada por el ICE, obtenida principalmente a partir de una energa elctrica de calidad, renovable, local, exible en su uso y costo-efectiva, con miras a
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brindar un servicio de calidad, universal y solidario. Debe reconocerse que, con este modelo, entre 1949 y la presente dcada, se han alcanzado logros positivos indudables: La capacidad de generacin instalada del pas se increment, entre los aos 1949 y 2011 de 30 MW a 2550 MW. La demanda elctrica creci a un promedio anual del 6%. En los ltimos 26 aos, como promedio, el 95% de la generacin provino de fuentes energticas locales, no contaminantes y muy pocos pases en el mundo sobrepasan dicho valor ambiental y en costo del servicio. El nivel de cobertura elctrica en el pas pas del 14% en 1949 a 99,2% en diciembre del ao 2011. Un sistema de transmisin interconecta todas las plantas de generacin con los puntos de consumo, unido a un amplio sistema de distribucin .
La situacin energtica nacional 1. El sistema elctrico nacional

El sistema elctrico nacional lo enlazan un sistema de transmisin de 2000 Km que interconecta todas las plantas de generacin con los puntos de consumo, unido a un sistema de distribucin de ms de 38000 Km que requieren de una serie de subestaciones de intercambio, reduccin y control en diversas partes del territorio para suministrar energa de calidad, con las caractersticas de voltaje, amperaje y frecuencia adecuados. Los niveles de prdida son similares a los de pases desarrollados. La calidad del suministro es muy buena en la mayor parte del pas y los precios de la electricidad son competitivos.
Los recursos energticos que el pas tradicionalmente ha dispuesto han sido principalmente hidrulicos, y la biomasa, en forma de lea, para la demanda de calor en las cocinas del medio rural y pequea industria artesanal, situacin ltima que ha cambiado dramticamente. Hoy da la biomasa procede mayoritariamente de los ingenios azucareros, en forma de bagazo, y se utiliza para la cogeneracin de energa dentro del sistema interconectado, aunque su monto ronda apenas 1%. Para la generacin elctrica slo se utiliza intensivamente la hidrulica. Hay otras fuentes de energa actual o potencial an poco utilizadas en el sistema como: la elica y la solar, o muy poco exploradas como: el gas natural, el petrleo y los residuos vegetales en general. Los sistemas a base de energa renovable utilizados en nuestro pas a nales del 2011 son: sistemas elicos a pequea escala (4%), geotrmicas a mediana escala (13%) y centrales hidroelctricas (73%) a grande, mediana y pequea escalas. La energa solar, incluida la fotovoltaica, se utiliza por ahora a muy pequea escala. Como complemento, y para garantizar la seguridad y calidad del suministro de energa, se usa energa trmica. En 2010 correspondi al 9% de la energa generada.
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En el caso de la electricacin rural, el uso local de energas renovables en sistemas distribuidos fuera de la red elctrica puede traer ventajas comparativas con respecto a la extensin de la red elctrica tradicional, cuando sta no est disponible, o cuando sean efectivas en garantizar la calidad del servicio y resulten en costos de inversin y mantenimiento competitivos en comparacin con los servicios interconectados. El mundo de hoy enfrenta una dinmica de cambio altamente acelerada que amerita hacer pausa para retomar el anlisis y replantear realsticamente las estrategias de desarrollo de infraestructura elctrica que el pas necesite y merezca, y que mejor se proyecten en el tiempo, segn la conveniencia nacional y las tendencias de evolucin en el escenario global. El concepto de disear con la naturaleza es un principio sabio que debe privilegiarse. En Costa Rica, desde hace dcadas, se han adoptado opciones tecnolgicas con algunas limitantes, a pequea o muy pequea escalas, pero ambientalmente favorables, como el uso de la energa elica, la biomsica y la solar. Tambin se han hecho intentos diversos por fomentar el ahorro y la eciencia energtica. Sin embargo, la contribucin de estas opciones an es escasa y de poco impacto en el contexto de la demanda total, la cual es cubierta principalmente por energa hidroelctrica y geotrmica, con el apoyo de la energa trmica para cubrir ciertas demandas que exigen seguridad y calidad de generacin, especialmente durante emergencias o ante la disminucin de los caudales que alimentan las centrales hidroelctricas durante la poca seca. En el Plan de expansin de la generacin elctrica 2012-2024 preparado por el ICE en marzo del 2012, la demanda proyectada en el sistema elctrico nacional para nales del 2012 era de 1649 megavatios (Mw) de potencia y de 10087 megavatios-hora (Mw-hr) de demanda de energa, con una capacidad instalada total de 2600 Mw potencia. La inversin en capacidad adicional de casi 1000 Mw de potencia se justica como respaldo para dar conabilidad al sistema interconectado y suplir la demanda de energa instantnea o demanda pico de voltaje, por si falla alguna unidad importante de generacin, si hubiera una cada en el sistema o un periodo crtico en el suministro hidroelctrico, a causa de una sequa importante. La energa es la cantidad total de energa consumida en un periodo dado, o sea el nmero de kilovatios en una hora, en un da o un mes. Para nales del 2011 la capacidad instalada en potencia (Mw) para la generacin de energa renovable era 2055 Mw, de un total una capacidad de generacin identicada a nivel preliminar de 7100 Mw. La comparacin entre el potencial de proyectos identicados para el 2024 y los instalados era la siguiente:
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Potencial Identicado Mw Hidroelctrico Geotrmico Elico Biomasa Total 6 474 257 274 95 7 100
Capacidad Instalada Mw 1692 195 129 39 2055
% instalado
26% 76% 47% 41% 29%
Esta tabla sugiere que el potencial de algunas fuentes renovables como el geotrmico y elico, aunque importantes, son limitados en cuanto al potencial total de aprovechamiento. Lo mismo sucede en algunas situaciones con proyectos hidroelctricos ubicacin en sitios restringidos legalmente, o bien, si surgen dicultades tcnicas, geolgicas o ambientales especiales. Hay que tener presente que un sitio de presa aprovechable es un recurso natural escaso pues para que un proyecto sea tcnica, econmica y ambientalmente factible es necesario contar con una amplia variedad de requisitos. De las fuentes renovables anteriormente identicadas, en el caso de los proyectos de energa hidroelctrica, 1700 Mw de potencia se encuentran total o parcialmente en Reservas Indgenas y otros 780 Mw estn ubicadas en parques nacionales. En el caso geotrmico, una buena parte del potencial remanente adicional identicado tambin est ubicado en parques nacionales. Esta situacin indica las limitaciones en el uso futuro de energa local renovable dentro del actual marco legal existente. En cuanto a la contribucin relativa de las diversas fuentes de energa, a continuacin se comparan, por porcentaje de aporte, todas las fuentes disponibles a nales del 2011 (incluida la trmica), tanto en potencia como en energa. Estos porcentajes se reeren respecto del total de potencia instalada de 2590 Mw y de la demanda efectiva de 9760 Gw-hr de energa generada.
% Potencia instalada Hidroelctrico Trmico Geotrmico Elico Biomasa 65% 65% 8% 5% 1%
% de Generacin 73% 9% 13% 4% 1%
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Esta situacin demuestra la importancia relativa de las diferentes fuentes de energa para satisfacer la demanda efectiva de energa, as como le conveniencia de contar con una capacidad adicional de potencia trmica instalada (aunque ambientalmente cuestionable) para mejorar la eciencia del sistema, atender emergencias o para uso estacional en aos de baja disponibilidad hidroelctrica.
a) Impacto de las crisis energticas, econmicas y de impacto ambienta

Costa Rica no ha podido recuperarse plenamente de la crisis econmica de 1980, disparada por el aumento del precio de los crudos en 1973 y en 1979. Desde entonces, nunca se pudo retomar el dinamismo de la economa del perodo 1948-1978, en el cual se produjo un crecimiento econmico anual promedio del 7%. En la dcada de 1970, se haba iniciado un plan de desarrollo energtico, dirigido no solo a atenuar las consecuencias de aquella crisis, sino tambin, para aprovechar las fortalezas de la riqueza en energa renovable. Sin embargo, el reducido porcentaje de generacin trmica en el pas y los proyectos hidroelctricos atenuaron los efectos de la crisis petrolera y el ICE, pese a la presin de distintas administraciones para impedir sus planes de desarrollo, ha logrado mantener el consumo de combustibles para generacin elctrica en cifras todava bajas. De aqu se desprende uno de los vectores ms potentes de una poltica energtica, pues es evidente que si estamos entrando a una fase de inestabilidad en el mercado petrolero, Costa Rica debe aprovechar su riqueza energtica. Segn datos recientes, el potencial hidroelctrico identicado es de 6500 megawatts (el potencial bruto es de 25000 megawatts), el geotrmico es de 865 mw, el elico de 600 mw, y el biomsico de 300 mw. En las dos ltimas opciones, se aporta la cifra considerada como bruta, aunque es muy posible que el potencial efectivo o til sea mucho menor. En cuanto a la gran diferencia entre la cifra bruta y la identicada con relacin a energa hidroelctrica, se debe a que se descartan una gran cantidad de fuentes pequeas, las cuales podran ser aprovechadas con un eventual apoyo a formas de generacin distribuida. Sin embargo deben considerarse los aspectos de costo efectividad y las consideraciones ambientales, toda vez que el pas no cuenta con una valoracin de uso mltiple con un enfoque de cuencas ni con un sistema nacional de ros prstinos que evite el desarrollo de proyectos en ciertos tributarios de nuestro sistema uvial. A las opciones anteriores debe agregarse un elemento adicional relacionado con el potencial de la energa solar. Costa Rica est ubicada en una zona geogrca privilegiada y goza de una buena irradiacin solar, por lo que el avance de la tecnologa de paneles solares y celdas fotovoltaicas puede llegar a ser un complemento adicional a la produccin de energa renovable. Sin embargo, los costos y las limitaciones de la tecnologa an no la hacen competitiva, ni en calidad ni en costos con la energa convencional. Esta opcin podra ser viable en sistemas urbanos distribuidos.
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El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), ya impulsa el Plan de Expansin Hidroelctrica, sin embargo el plan tiene detractores, siendo la principal crtica que el plan supone un incremento de la produccin hidroelctrica desmedida y no acorde a la real necesidad del pas. Lo anterior, a pesar de que el potencial de las otras fuentes en un segundo nivel de importancia son relativamente pequeas y con limitaciones (la geotrmica ubicada en parque nacionales y la elica con limitaciones por su potencial, intermitencia, conabilidad y calidad).
Otra iniciativa, impulsa un Proyecto de Ley General de Electricidad. Este pretende, entre otras cosas, una mayor liberacin del mercado y de la generacin privada, lo cual supondra un debilitamiento del ICE y un retroceso en cuanto a un modelo exitoso de generacin elctrica. Esta situacin tambin implicara la proliferacin de una serie de pequeos y medianos proyectos hidroelctricos, sin que el pas tenga a mano un Plan Nacional de Recursos Hidrulicos con una visin de uso mltiple a nivel de cuenca. Igualmente, es probable que se disparare la demanda de instalacin de plantas elicas, algunas ubicadas en sitios ambientalmente sensibles y con rendimientos energticos marginales y que probablemente resulten cuestionables en trminos de costo-efectividad para el sistema. Otros temas, como el proyecto hidroelctrico Diqus y una nueva planta geotrmica en el volcn Rincn de la Vieja, aun cuando son necesarios para satisfacer las proyecciones de demanda y capacidad adicional para permitir una mayor electricacin del transporte, han provocado la oposicin de algunos sectores ambientalistas. Situaciones como stas hacen ver la necesidad de un debate nacional serio e interdisciplinario, con expertos que dominen el tema, y con una visin amplia y de largo plazo. Un debate donde se expresen las ventajas comparativas y competitivas de las diferentes opciones energticas del pas y de su economa en el tiempo, y las posibles soluciones a los cuestionamientos ambientales ms relevantes. En el caso del proyecto Diqus, es importante incorporar los signicados de calidad, seguridad y exibilidad energticas que proyectos como este aportaran al sistema, al ser un embalse de gran capacidad, con regulacin plurianual, adems de estar ubicado en la vertiente pacca. El otro gran embalse de estas caractersticas, el Arenal, est ubicado en la vertiente atlntica, y conjuntamente, se complementaran dadas las marcadas diferencias en los regmenes climticos entre ambas vertientes. El efecto combinado de un nuevo proyecto de regulacin interanual y sus importantes aportes por la magnitud de la capacidad instalada, tanto en potencia como en energa, sera de gran trascendencia para la mejora en la eciencia y la efectividad general del sistema elctrico interconectado. Se aumentara notablemente la energa rme disponible y el rendimiento de otras plantas hdricas de menor tamao e incluso de las elicas, por mejoras en la capacidad operativa del sistema. Tambin disminuira signicativamente, o se eliminara por un tiempo, el uso de combustibles fsiles.
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Tambin es necesario considerar la inversin necesaria, y las consideraciones constructivas y operativas para la minimizacin de los impactos ambientales que hagan viable el proyecto. Igualmente, se deben efectuar las comparaciones e implicaciones asociadas a la valoracin del dao potencial producido en trminos de la balanza de pagos, as como por los daos ambientales asociados a las enormes emisiones de dixido de carbono y a la contribucin de stas al calentamiento global, en caso de que el proyecto no se hiciera y, a cambio, se tuviera que recurrir, como alternativa, al uso de combustibles fsiles para cubrir la energa equivalente que generara el proyecto Diqus.
b) Amenazas al cambio de modelo

Luego de 63 aos de operacin bajo el modelo actual, el denominado Subsector Electricidad que forma parte del Sector Energa ha sido objeto de una serie de transformaciones legales, regulatorias, reglamentarias, procedimentales e institucionales. Tambin ha sido objeto de la aplicacin de lineamientos restrictivos por parte del poder ejecutivo, de violaciones a la autonoma, de presiones no solo de entes polticos sino tambin de grupos de inters econmico. Debe citarse la incertidumbre existente por los repetidos intentos de cambiar el modelo, por la carencia de una poltica ambiental y social; ello ha ocasionado que el sector est perdiendo ecacia para cumplir con sus responsabilidades y que se incremente el riesgo de satisfacer la demanda con mayor uso de combustibles fsiles o que se produzcan faltantes de energa. Ante esto, algunos alegan que es necesario cambiar el modelo pasando a un modelo de mercado mayorista y as eliminar la generacin trmica, reducir el costo de la electricidad y asegurar el suministro futuro. Esta posicin, errnea y carente de fundamento, es promovida por el Poder Ejecutivo, la Unin de Cmaras, los Grandes Consumidores y algunos tericos. La rectora del Sector Energa es competencia del Poder Ejecutivo y le corresponde ejercerla al Ministro de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones. A lo largo de los aos la rectora ha sido dbil y carente de liderazgo dedicando sus esfuerzos principalmente a someter el Subsector Elctrico a lineamientos y directrices emanadas por el Poder Ejecutivo para controlar el gasto, la inversin y el endeudamiento del Sector Pbico sin importar el deterioro del sistema elctrico y el irrespeto a la legislacin vigente. Lamentablemente, ante los presiones de la liberalizacin del mercado energtico que empez cuando se dio la cruzada por impedir el Combo del ICE, la institucin ha estado limitada en sus inversiones y en sus posibilidades de ejecutar los planes energticos estratgicos de largo plazo. Adicionalmente a este debilitamiento, la institucin ha carecido del liderazgo para justicar y promocionar adecuadamente ante los usuarios y el pblico en general, las bondades de los proyectos
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hidroelctricos ms importantes y para fomentar el dilogo fructfero y la participacin ciudadana adecuada de aquellos sectores sectoriales y locales en la zona de inuencia de sus proyectos, buscando opciones de benecio mutuo, al igual que ocurri con otros proyectos hidroelctricos en el pasado, como en el caso del exitoso complejo hidroelctrico del Arenal Ante la falta de liderazgo y de dilogo apropiado, se nota una creciente reaccin negativa en diferentes sectores sociales y especialmente de los ambientalistas en contra de las opciones de generacin de la energa hidroelctrica y geotrmica, a pesar de ser estas energas renovables y ambientalmente amigables y, en su orden, las bases principales del sistema integrado de energa. En efecto ambas fuentes son los pilares para el suministro de la energa rme y de la potencia requerida en el tiempo para brindar un servicio de calidad, y que, de lejos, no podran suplirse con otras opciones tecnolgicas renovables. La mejor opcin para retrasar el desarrollo grandes proyectos hdricos y complejos geotrmicos es disminuir el consumo energtico mediante el ahorro y la eciencia energticas.
c) Problemas y limitantes del subsector elctrico.

Rectora carente de polticas claras, intervencionista en aspectos operativos, subordinada al sector ambiental y poco colaborativa, ms bien obstructiva en contribuir al cumplimiento de los objetivos del subsector
El hecho de estar integrado en un solo ministerio el sector ambiente con los de energa y telecomunicaciones, diluye la capacidad de atencin sectorial y de toma de decisiones. Ausencia de polticas claras en el campo ambiental y social (especialmente en comunicacin, participacin ciudadana y mecanismos de negociacin) que dicultan el desarrollo de proyectos y la operacin de los mismos. Inexistencia de un plan nacional de administracin de la demanda elctrica, asociado a un plan de ahorro y eciencia energtica nacional.
Interferencia de la SUGEVAL en el nanciamiento de proyectos. Ente regulador dbil y subordinado al Poder Ejecutivo. Falta de autonoma de la institucin tcnica responsable (Presidencia Ejecutiva, Junta Directiva, inuencia poltica, nombramientos polticos) La diferencia de legislacin entre telecomunicaciones y electricidad crea problemas en el ICE.
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La vigencia anual del presupuesto del ICE atenta contra la eciencia y el cumplimiento de objetivos. Irrespeto por parte del Poder Ejecutivo al Decreto Ley 449 que establece los deberes, derechos y obligaciones del ICE. El Poder Ejecutivo considera la deuda del ICE como un pasivo contingente del Estado que afecta la capacidad de endeudamiento del Sector Pblico. Y por ello la ha limitado, imponiendo de lmites de gasto, endeudamiento y otras restricciones nocivas a la Institucin. Dicultad de nanciarse con el sistema bancario nacional por la conguracin de los grupos de inters econmico. Tramites excesivos, complejos y poco claros. El sector industrial y el comercial no quieren ser parte de los consumidores que subvencionan solidariamente el sector residencial de bajo consumo. Oposicin de comunidades y grupos ambientalistas al desarrollo de grandes proyectos hidroelctricos. Imposibilidad de desarrollar la geotermia en reas de conservacin y de investigar y explotar el gas natural por parte del ICE. Impedimento de construir infraestructura elctrica en Parques Nacionales y reservas, a pesar de lo estratgicos que puedan ser algunos proyectos para el sistema elctrico. Dicultad de establecer derecho de paso para lneas de transmisin y de expropiaciones en obras de generacin. Presin a nivel poltico del sector privado para una mayor participacin en la generacin de energa y de incursionar en la comercializacin de la electricidad. Presin de los generadores y de los grandes consumidores por ser agentes en el mercado elctrico centroamericano, aspecto no viable con el modelo actual.
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Propuestas para el sector elctrico Energa Elctrica

a) Ambientales y sociales
Valorar las opciones para el establecimiento de un sistema de generacin distribuida que permita a los usuarios la posibilidad de usar la energa producida directamente y suplir los excedentes a la red, siempre que sean costo - efectivos para el sistema en su conjunto. Establecer nuevas normas que puedan ser aplicables a la construccin de edicios y proyectos de urbanizacin que tomen en cuenta nuevos paradigmas de ahorro y eciencia energtica, e incluso opciones de microgeneracin en el marco de opciones de generacin distribuida. Esta modalidad requerira de complejos arquitectnicos integrados, con un alto grado de innovacin, estandarizacin y planicacin para hacerlos costo- efectivos. El ICE deber estudiar la factibilidad tcnica y de costos de posibles opciones de electricacin del transporte pblico y privado, en el contexto nacional, y de ser viables, estimar las necesidades futuras de generacin, tomando en cuenta la demanda adicional que pudieran requerir aquellas posibles opciones econmica y ambientalmente viables. Investigar la factibilidad tcnica y la rentabilidad de opciones futuras de produccin y uso de sistemas de almacenamiento energtico por medio del hidrgeno para utilizarla en horas pico, mediante generacin de energa de transformacin utilizando el agua excedente de los vertedores de las represas hidroelctricas, La energa trmica debe restringirse a aquellos medios de menor impacto ambiental y a situaciones y condiciones que favorezcan su uso en trminos de costo efectividad, por razones de seguridad energtica y que favorezcan la optimizacin del sistema interconectado. Las reglas de juego sobre exploracin de combustibles fsiles debern ser establecidas en una nueva legislacin que no solo contemple la cuestin ambiental con ms rigor, sino tambin, proteja los intereses y la soberana nacional, y siguiendo las ms estrictas normas de mejores prcticas ambientales del momento en el contexto internacional. En cuanto al desarrollo de grandes proyectos hidroelctricos es necesario un debate nacional serio e interdisciplinario, con expertos que dominen el tema y con una visin amplia, de largo plazo sobre los impactos ambientales y las ventajas comparativas y competitivas de estos
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proyectos. Al respecto, se hace necesaria una metodologa apropiada para efectuar una valoracin objetiva y comparativa de los efectos positivos y negativos de los grandes proyectos hidroelctricos considerando, adems del tema ambiental local y regional, aspectos como el impacto de estos proyectos en la balanza de pagos, el aporte a la calidad y exibilidad de energa, el efecto de proyectos de regulacin anual o interanual en la efectividad general del sistema elctrico interconectado y en la mitigacin del cambio climtico a causa del CO2 evitado al disminuir la energa trmica. Es necesario revisar y fortalecer las unidades de relaciones pblicas del ICE y de los cuadros profesionales especializados en el sector energtico con el n de mejorar la imagen de la Institucin. Para esto es necesario incorporar equipos tcnicos capacitados en comunicacin y solucin de conictos para dialogar y negociar con los grupos ambientalistas y las comunidades en las zonas de inuencia de los proyectos del ICE, enfatizando la necesidad de procesos informados de participacin ciudadana y en el manejo de tcnicas ganar ganar. Fortalecer el modelo universal y solidario del suministro elctrico en el territorio costarricense, segn Decreto Ley 449 del 8 de abril de 1949, con el n de garantizar mediante acciones proactivas y correctivas el logro de los objetivos del ICE con una mayor ecacia en trminos de los parmetros adecuados de servicio en cuanto a calidad y costo, y procurando el debido respeto a las comunidades y a la naturaleza. Implementar acciones tendientes a corregir los problemas prioritarios que han ido surgiendo con los aos en la Institucin y que puedan agruparse en categoras discretas que favorezcan su aplicacin para el benecio institucional, social y ambiental. La investigacin cientca y tecnolgica es un aspecto esencial para alcanzar una optimizacin energtica del sistema econmico.
b) Rectora
Es necesario separar legalmente el sector de energa del de telecomunicaciones y del de ambiente, de tal forma que la rectora del Sector Energa sea ejercida por un Ministro de Energa cuya seleccin se base en su experiencia y competencias en dicho campo. El Ministerio debe estar enfocado en solucionar los problemas energticos y en facilitar el accionar del sector. La rectora debe ser ejercida mediante la utilizacin de dos herramientas bsicas, el Plan Nacional de Desarrollo cuya elaboracin la coordina MIDEPLAN y el Plan Nacional de Energa, cuya elaboracin y seguimiento de su ejecucin le corresponde al MINAET.
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Debe promoverse en el seno del Poder Ejecutivo la elaboracin de un acuerdo nacional en los campos social y ambiental que permita el desarrollo y la operacin de la infraestructura nacional de acuerdo a polticas nacionales que favorezcan el mejor inters colectivo, con una visin de largo plazo. El Plan Nacional de Energa debe incorporar los elementos fundamentales que le permitan desarrollar, bajo su responsabilidad un Plan Nacional de Ahorro y Uso Eciente de la Energa, y coordinar su ejecucin.
c) Regulacin
Fortalecer y darle a la ARESEP la calidad tcnica y la autonoma necesaria para que sus funciones y decisiones sean independientes de las del Poder Ejecutivo y las de cualquier otro ente, empresa u organizacin de carcter pblico o privado. El Banco Central y la Superintendencia General de Entidades Financieras Pblicas deben ejercer sus funciones pero sin impedir el nanciamiento de los proyectos de generacin. (Actualmente todas las instituciones y empresas generadoras de electricidad forman parte del mismo grupo de inters econmico lo que limita enormemente el nanciamiento con la banca nacional. Se ha limitado el nanciamiento de proyectos mediante la normativa que utiliza la gura del deicomiso).
d) Aspectos Institucionales y de organizacin del sector

El ICE se mantendr como el actor principal y entidad responsable de satisfacer la demanda elctrica nacional, se respetar su autonoma y se realizarn las acciones necesarias para garantizarla. Se mantendr verticalmente integrado, prestando los servicios de Generacin, Transmisin y Distribucin Elctrica y actuar como comprador principal. Las cooperativas de electricacin rural y su consorcio, la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia, la Junta Administrativa de Servicios Elctricos de Cartago y la Compaa Nacional de Fuerza y Luz, junto con el ICE sern las responsables de la distribucin y comercializacin elctrica respetando sus reas de concesin exclusivas. Los actores indicados en el prrafo anterior junto con la empresa privada coadyuvarn con el ICE para satisfacer la demanda elctrica mediante el desarrollo y operacin de plantas de generacin, que sern seleccionadas mediante el Plan de Expansin de la Generacin Elctrica, siguiendo criterios de planicacin de costo mnimo y de planicacin estratgica.
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En lo que se reere al ICE, se requiere eliminar la gura del Presidente Ejecutivo y la denominada ley del 4-3 para la seleccin de los miembros del Consejo Directivo. El presidente del Consejo Directivo ser nombrado por el mismo Consejo. Dado que Telecomunicaciones es un sector sometido legalmente a un rgimen de competencia, este sector debe de separarse del de electricidad, de tal forma que sean empresas que se administren en forma independiente pero que dependan de un rgano corporativo. La magnitud de la mayora de las obras de generacin de energa, su complejidad y el largo perodo de ejecucin requieren que la gestin presupuestaria del ICE quinquenal en lugar de anual. Dentro de todo el proceso de cambio de paradigma energtico, el Estado debe mantenerse como el actor fundamental y rector en esta materia
e) Aspectos legales
Ante las signicativas mejoras tecnolgicas en el aprovechamiento de la energa geotrmica, se propone llegar a un consenso nacional para autorizar al ICE a la exploracin y explotacin de la geotermia en Parques Nacionales y en reas de reserva, (exceptuando las reservas biolgicas), previa valoracin individual de cada sitio especco. Para llegar al consenso, el tema debe ser objeto de una consulta interdisciplinaria de expertos como parte de una poltica estratgica de Estado en los temas energtico y ambiental pues de aprobarse requerir de reformas legislativas. La explotacin potencial de cada sitio debe ser objeto de un anlisis y aprobacin individual, y siempre y cuando la explotacin se haga por instituciones que mantengan los proyectos dentro del dominio del Estado. Como parte de las negociaciones se considerara la observancia de las mejores prcticas ambientales internacionales, la identicacin consensuada de las mejores opciones para implementar los mecanismos de intercambio territorial compensatorios en caso de una eventual modicacin de lmites y el cumplimiento estricto de todas las limitaciones y mitigaciones que denan los estudios de impacto ambiental y siempre que no afecte irreversiblemente la biodiversidad. Autorizar al ICE la investigacin y explotacin del gas natural en el subsuelo nacional con nes de aprovechamiento nacional, tomando en cuenta todas las salvaguardas ambientales del caso y siempre que se sigan las mejores prcticas internacionales al momento de estudio y explotacin, y siempre que sta se efecte dentro del dominio pblico del Estado. Se exceptan la explotacin en aquellas reas que sean reservas biolgicas o Parques Nacionales.
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Valorar interdisciplinariamente por expertos y en el marco de sendos planes nacionales de energa y de recursos hidrulicos, la ubicacin de las principales opciones de proyectos de generacin hidroelctrica con que cuenta el pas y que por su magnitud y caractersticas sean de naturaleza estratgica para el desarrollo nacional. Esta valoracin sera la base para un anlisis y un debate interdisciplinario para tratar de llegar a un consenso nacional acerca de las opciones potenciales de aprovechamiento para aquellos proyectos estratgicos ubicados en reas protegidas, excepto en reservas biolgicas, a partir de una valoracin objetiva respecto de la conveniencia nacional de cada proyecto en funcin de su valoracin energtica, ambiental, econmica social y cultural. Para ello, se exigirn mesas de dilogo con expertos e interlocutores adecuados que garanticen la participacin ciudadana. Aquellos proyectos consensuados positivamente debern aplicar las mejores prcticas internacionales de planicacin, constructivas, ambientales y sociales, y establecer los mecanismos compensatorios ambientales y sociales, as como las medidas de prevencin y mitigacin pertinentes. La autorizacin del desarrollo de tales proyectos requerir que su aprovechamiento solo se efecte por parte del ICE, bajo el concepto de dominio pblico por tratarse de reas protegidas nacionales. Promover una ley general de electricidad tomando como base la propuesta hecha por las Cooperativas de Electricacin Rural y la Universidad de Costa Rica.
El sector transporte y el problema energtico

a) Consideraciones generales
El aumento en el consumo de petrleo en el sector transporte en Costa Rica tambin se ha acelerado en los ltimos aos con el correspondiente aumento del CO2 en la atmsfera y su contribucin a los impactos asociados al cambio climtico. Las tendencias en la demanda de combustibles se ineren del consumo en diferentes aos segn datos de la Direccin Sectorial de Energa y RECOPE. En 1990 se menciona que el consumo no superaba los 6 millones de barriles de petrleo. Para el 2008 la demanda sobrepas los 13 millones de barriles y en el 2010 las importaciones subieron a 18.5 millones. Para el 2011 la tasa de crecimiento cay pero aun as el consumo lleg a los 19 millones barriles para una factura petrolera de US $2246 millones, a un costo de promedio de US$118. 21 por barril, segn datos recientes de la Presidencia Ejecutiva de RECOPE. Del total de combustibles fsiles importados, se reporta que un 64% del consumo se utiliza en el transporte automotor, un 20% en la generacin de energa elctrica, seguido por el consumo en
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la aeronutica y luego otros usos menores. El aumento en el consumo de combustibles se debe principalmente al incremento desmedido de la ota de vehculos automotores particulares en los ltimos aos. RECOPE solo est en capacidad de renar 18000 barriles diarios, mientras que las demandas de consumo nacional llegan a los 60000 barriles diarios, y por esta razn est programada la construccin de una renadora por parte de la Repblica Popular de China, sin embargo hay cuestionamientos serios por parte de la Contralora. Adicionalmente al consumo de combustibles fsiles para la generacin trmica, la demanda de combustibles para el transporte individual, pblico y de carga constituyen los principales factores que contribuyen a la dependencia energtica del pas. La ausencia de un transporte pblico eciente y efectivo, de amplia cobertura y calidad, limita las opciones para resolver el problema, a pesar de que desde la dcada de 1990 existe una propuesta moderna para un plan nacional de transporte urbano. Para palear tanto los problemas derivados de la balanza de pagos como para mitigar el impacto en el cambio climtico, se ha propuesto combinar los combustibles fsiles importados con un porcentaje de biocombustibles producidos nacionalmente. Sin embargo, esta idea ha enfrentado grandes crticas por el uso de terrenos frtiles para la produccin de alcohol (maz, caa), o bien, palma africana. En el caso de alcohol, han empezado a surgir serias dudas en cuanto al provecho, pues en los anlisis de energa neta, la ecuacin energtica total da un saldo casi negativo. En cuanto a biodiesel, se est produciendo en muchas partes, incluyendo a Costa Rica, un rpido desarrollo de la produccin de jatropha, una oleaginosa que puede prosperar en terrenos muy ridos y, en el largo plazo, tiene promedios de produccin por hectrea cercanos al aceite de palma. Queda por comentar la produccin de aceite proveniente de algas con productividades muy elevadas, as como las posibilidades de fomentar el biogs como una fuente considerable en un pas con una alta produccin de biomasas. Sin embargo, se mantienen fuertes crticas a estas opciones por el efecto que las plantaciones de biomasa para biocombustibles puedan tener en el encarecimiento de los productos agropecuarios y los temas asociados a la seguridad alimentaria, la concentracin de tierras para monocultivos y el desplazamiento de mano de obra rural ante la mecanizacin intensiva de estas plantaciones. Adems de los aspectos ticos que conlleva el dejar de producir alimentos de consumo humano para producir combustibles para alimentar el voraz consumo vehicular, en muchos casos hay resistencia a la utilizacin de biocombustibles por las dudas del pblico respecto a los efectos que estas mezclan puedan tener en los motores del vehculo y su eciencia, adems del impacto en la estructura de costos
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Ante la actual crisis, prcticamente no ha habido ninguna denicin de polticas, salvo una restriccin selectiva de vehculos para ingresar al centro de la Capital y una propuesta ya abandonada de usar un porcentaje de gasohol en los vehculos de gasolina, cuyos efectos en la demanda, en todo caso, seran insignicantes. Ante las limitaciones tecnolgicas y de costos en otras opciones como las pilas de hidrgeno para almacenar energa, cuyos desarrollos habr que esperar segn expertos al ao 2020, el reto principal es cmo enfrentar con xito la dependencia de combustibles fsiles importados. Los actuales patrones de consumo constituyen una gran amenaza para la economa nacional, aparte de la inconveniente emisin de gases de invernadero. Cmo lograr la solucin de este reto teniendo un potencial tan alto en fuentes renovables se convierte en el aspecto central de una nueva poltica energtica en el pas. Para enfrentar el problema que conlleva el aumento en el consumo y en el costo de la importacin de petrleo y sus derivados, las dos opciones ms viables en el corto plazo son primero el aumento en el ahorro y eciencia en el transporte automotor, seguida de la rpida puesta en marcha de un Plan Nacional de Transporte Urbano e interurbano. Se asume que este plan ofrecer soluciones viables en la mejora del transporte pblico y fomentar el uso del transporte colectivo en detrimento del privado, y se lograrn mejorar los problemas congestin vehicular en las calles y carreteras del pas. El informe nal del PRUGAM contiene una propuesta muy valiosa acerca de un plan nacional de transporte urbano, siguiendo las mejores prcticas de sectorizacin utilizadas exitosamente en otras ciudades latinoamericanas. Esto plan hay que rescatarlo y ejecutarlo. Aunque diferentes profesionales interesados en el asunto energtico proponen muchas alternativas, la realidad es que la gran mayora de las propuestas no son realistas en trminos de la factibilidad tcnica y de costos. Ante estas expectativas, es necesario abrir espacios de dilogo y reunir expertos para que a partir de la presente sntesis, y del plan de transporte formulado en PRUGAM se analicen en detalle las opciones integradas ms viables y mediante una bsqueda de consenso informado se lleguen a proponer las soluciones ms robustas para el pas en materia energtica, con una visin de largo plazo.
b) Recomendaciones para el transporte automotor

La cuestin energtica debe ser un aspecto central de la poltica econmica relacionada con el sector transporte. En el corto plazo, el ahorro voluntario en el consumo individual de combustibles puede ser el elemento de mayor aporte para disminuir la factura petrolera. La bsqueda de opciones para
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mejorar la eciencia energtica de los vehculos ser un buen complemento a los esfuerzos en el ahorro de combustible. Para desincentivar el uso de los vehculos particulares es urgente impulsar un moderno Plan de transporte urbano e interurbano, como el propuesto en el PRUGAM, mediante la sectorializacin del transporte, estableciendo sistemas radiales con buses modernos y ecientes de gran capacidad, complementado con un sistema de buses perifricos y una red integrada de transporte interurbano rpido de gran capacidad. Es importante capitalizar de las experiencias, siguiendo las mejores prcticas y opciones exitosas en otros sistemas de transporte en ciudades latinoamericanas. La ejecucin de este Plan es un paso esencial para reducir sustancialmente el consumo de combustibles y mejorar la calidad de vida de las personas, al disminuir la congestin y la contaminacin ambiental. Se pueden lograr importantes mejoras mediante sistemas de optimizacin en ingeniera de trnsito para aumentar la eciencia en el ujo vehicular y disminuir la congestin, sin embargo, mucho tiene que ver con las actitudes y hbitos de conduccin vehicular y la efectividad de las sanciones ante el irrespeto a las leyes del trnsito. El buen estado de las carreteras, la eliminacin de cuellos de botella como puentes de una sola va y la adecuada sealizacin tambin contribuyen a una mejora en el ujo vehicular y una disminucin en el consumo de combustibles Fomentar un mayor uso de motores diesel ecientes en sustitucin y de vehculos hbridos. El uso de vehculo ms ecientes en las otas de vehculos ociales del Estado deber ser una prctica permanente. Promover la reconstruccin de los ferrocarriles a Limn y a Puntarenas con sistemas y normas de calidad modernos y buscar ampliar esa red de ferrocarriles a otras reas del pas cuando el volumen de transporte as lo requiera. Iniciar estudios preliminares para proponer la construccin de un ferrocarril regional entre Guatemala y Panam que sustituya el costoso e ineciente sistema actual, como parte de una poltica de enlace comercial regional. Dar seguimiento a los avances tecnolgicos asociados al desarrollo competitivo de vehculos impulsados por hidrgeno a n de valorar cuando esta opcin tecnolgica puede ser viable en el pas.
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Estudiar y valorar las opciones de produccin de aceite de jatropha en terrenos ridos de baja productividad agrcola, as como el desarrollo tecnolgico en el uso de microalgas para tratar de fabricar a nivel experimental un biodiesel que sea carbono neutral. Reformar la Ley de Hidrocarburos y dems normativa atinente para lograr mayores rigores ambientales y una mayor proteccin de los intereses nacionales en posibles exploraciones de gas natural.
Posponer cualquier proyecto de ampliacin de la renera de petrleo hasta tanto no se tenga absoluta claridad sobre la transparencia del proceso y una adecuada valoracin acerca de la situacin actual y futura del panorama mundial de abastecimiento de petrleo, la escasez de crudos livianos y las polticas para detener los efectos del calentamiento global. Ensanchar las carreteras, especialmente en las zonas de alto trnsito. La ota de vehculos se ha quintuplicado en dos dcadas, pero el espacio vial sigue igual, lo que impone enormes costos a la economa.
Conclusiones
Las crisis globales de energa, el consumismo rampante, la vulnerabilidad en el abastecimiento de las principales fuentes energticas fsiles por conictos geopolticos, el incremento en los precios globales del petrleo, los problemas asociados al cambio climtico, la creciente radicalizacin de ciertos sectores ambientalistas, las demandas por una mayor participacin ciudadana, y el abaratamiento y viabilidad de algunas fuentes de energas alternativas, entre otras razones, requieren de una nueva visin estratgica. Esta visin debe reformular tanto el actual modelo de desarrollo socioeconmico del pas como la forma en que el Estado remoza sus instituciones, sus mtodos de negociacin y los mecanismos de participacin ciudadana para orientar sus polticas energticas, ambientales y sociales para encarar los serios desafos en materia de energa, transporte y calentamiento global. Aunque algunos profesionales abogan por la descarbonizacin de Costa Rica, la realidad es que las circunstancias hacen que esto no sea tan fcil como parece pues algunas de las fuentes de energa renovable no tradicionales no estn disponibles ni en las cantidades requeridas ni ofrecen las caractersticas para suplir la creciente demanda energtica de calidad que necesita el pas. Algunas de las fuentes de energa renovables como la hidroelctrica y la geotrmica estn actualmente limitadas por ley, pues no es posible su aprovechamiento en reas silvestres protegidas como los parques nacionales.
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Adems, en el contexto del sistema elctrico nacional, la energa termoelctrica generada por combustibles fsiles en turbinas a gas o diesel, en determinadas condiciones juega un papel complementario muy importante cuando la generacin por fuentes renovables como la hidroelctrica o la elica disminuye transitoriamente por causas climticas. En estas condiciones el uso de la generacin trmica con turbinas ecientes a gas, por tiempos cortos, resulta tcnicamente ms efectiva y ms barata que construir proyectos adicionales con fuentes renovables como las hidroelctricas, pues estos requieren de altas inversiones. Adems, durante los aos hmedos la capacidad excedente de esas plantas estara ociosa. La energa trmica, aunque tiene altos costos de operacin tiene bajos costos de inversin, bajos tiempos de construccin, son exibles en su operacin y son de fcil ubicacin, por lo que su utilizacin transitoria durante emergencias suele resultar ventajosa en cuanto a costos totales. La adopcin de fuentes alternativas de energa renovable y de nuevas opciones tecnolgicas que favorezcan el fomento del ahorro y la eciencia energticas por s solas no bastan porque no resuelven el problema fundamental asociado a la creciente demanda de energa, tanto elctrica como del transporte en Costa Rica. Estas fuentes tampoco satisfacen necesariamente todos los requerimientos de calidad, en energa y en potencia, as como en operatividad, que demandan los sistemas integrados de energa para satisfacer las diversas necesidades de la sociedad actual. Si se quiere enfrentar el problema con una visin de largo plazo hay que considerar el tema de la suficiencia, a partir de modicar actitudes y comportamientos colectivos de mayor frugalidad y menos consumo, as como invertir lo antes posible en sistemas ecientes y seguros de transporte colectivo, especialmente en el contexto urbano e interurbano. Es indispensable denir cuanto antes los mecanismos de negociacin y participacin ciudadana as como los de consulta de expertos para tratar de llegar a un consenso nacional acerca de cmo proceder y qu hacer respecto al desarrollo potencial de proyectos estratgicos de generacin de energa hidroelctrica y geotrmica en reas protegidas, exceptuando las reservas biolgicas. Procedimientos similares al anterior se requieren para determinar la conveniencia o no de la exploracin y explotacin del gas natural en el pas. Los retos anteriores y la magnitud de la problemtica energtica y ambiental en el plano nacional y global conducen a la urgente necesidad de propiciar un ejercicio de revisin profunda de las polticas de Estado. Para lograr un consenso nacional son necesarios mecanismos de consulta giles y efectivos para fomentar una mayor participacin ciudadana informada, liderado por un panel interdisciplinario de expertos, que haga una profunda revisin articulada y compatibilizada de los principales insumos que dispone el pas en materia de energa entre los cuales destacan; el V Plan Nacional de Energa, el Plan de Expansin Hidroelctrica del ICE, Plan Nacional de Energas Renovables, el Plan Nacional de Biocombustibles, La Poltica Energtica del Gobierno 2006-2010, y dems insumos vigentes en el pas en materia energtica y ambiental.
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El crecimiento de la economa, de la poblacin, y las demandas de servicios insatisfechas en amplios sectores de la poblacin mundial en condiciones de pobreza, hacen que la demanda de energa y por ende, de combustibles fsiles siga creciendo, con las serias consecuencias ambientales generadas por el calentamiento global y el cambio climtico. Quizs solo una gran depresin global, con imprevisibles consecuencias, pueda detener el ecocidio asociado a la dependencia y adiccin generalizada al consumo energtico insostenible, o bien, y como nica salida alcanzar a una nueva toma de conciencia colectiva lcida, acerca de la necesidad urgente de adoptar un orden econmico y social global alternativo, que sea justo y ambientalmente sostenible. Costa Rica tiene los antecedentes culturales y ambientales para ser parte de esa nueva visin
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Situacin y Perspectivas de la Infraestructura de Transportes
El Rezago existente.............................................................................................................................................................................161 1.1 Rezago en transporte terrestre...........................................................................................................................................161 a) Vas Pblicas......................................................................................................................................................................................161 b) Ferrocarriles.......................................................................................................................................................................................162 1.2 Rezago en desarrollo portuario..........................................................................................................................................163 1.3 Rezago en transporte areo.................................................................................................................................................163 1.4 Rezago en transporte pblico.............................................................................................................................................164 Propuesta de poltica pblica para el rescate y desarrollo de infraestructura de transportes ..........165 Antecedentes.........................................................................................................................................................................................165
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Situacin y perspectivas de la infraestructura de transportes
Un sistema integral de transporte terrestre, areo y martimo es indispensable para el desarrollo del pas, para ser competitivo en comercio exterior y turismo, industria, agricultura y servicios. as como para que exista un acceso eciente a los mercados internos, para una mejor calidad de vida de los habitantes y su integracin social. Un sistema de transporte moderno y uido puede generar un mayor crecimiento del PIB en el orden de un 2 a un 3 por ciento.
El rezago existente
1.1 Rezago en Transporte terrestre a) Vas Pblicas.
Se ha acumulado un retraso alarmante en la infraestructura de transportes, que afecta muy seriamente el crecimiento, la competitividad y la integracin social. El MOPT enfrenta una situacin crtica, con una institucin debilitada, que ha sido desmantelada en los ltimos tiempos. Obras viales planeadas hace dcadas han sufrido incalculables demoras y aumento en sus costos, como es el caso de la Circunvalacin Norte, con 30 aos de atraso, o la conclusin de la Avenida 2, rezagada durante 50 aos. Vas metropolitanas urgentes, como la conexin de Zapote a Curridabat, la nueva radial a Heredia, la ampliacin de la ruta a Desamparados y Aserr, de la va a Cartago y de la carretera Sabana-Aeropuerto-San Ramn aun no se concretan. Esta ltima fue adjudicada a un consorcio espaol en el 2005, pero siete aos despus ni siquiera ha podido conseguir el nanciamiento, menos aun comenzado la obra. La nueva va San Ramn-San Carlos tiene 30 aos de frustracin. La ruta a Orotina y Caldera, nanciada en 1987 con un prstamo del BID por $40 millones que se perdi por no utilizarlo, nalmente se ha construido, pero en forma deciente y usando un diseo obsoleto, debi hacerse de cuatro carriles. Se inaugur en vsperas de las elecciones de 2010 sin que estuviera lista, ignorando informes sobre incumplimientos. Ha costado el triple del presupuesto inicial. Naci saturada para el trnsito actual en los das y horas pico, Ampliarla a cuatro carriles ser muy costoso en el futuro, lo que obliga a reevaluar si el nuevo aeropuerto internacional propuesto en Orotina es viable, o si habr que construir una nueva va por la margen izquierda del Virilla con un nuevo puente sobre el ro Grande para cruzar a Orotina.
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Por qu no se han realizado esos y otros proyectos, algunos con 20 30 aos de espera? Es falta de voluntad poltica? O la maraa de requisitos a llenar? O la falta de continuidad de las administraciones, donde cada una se casa con sus propios proyectos, sin interesarse por los previos? Es falta de agilidad de los jerarcas en buscar esquemas nancieros apropiados? Es por la demora innita en la adquisicin de los derechos de va necesarios, por las limitaciones del presupuesto, por deciencias de la Ley de Expropiaciones de 1995, o por temor a aplicar la Ley de Plusvala a los propietarios quienes se benecian de las obras, sin tratar de recuperar al menos parte de su costo? El rescate de la red vial existente sigue siendo precario, a pesar de los ingresos adicionales creados en 1998 mediante la Ley del CONAVI. El debilitamiento del MOPT, la disminucin de su personal tcnico, maquinaria y nanciamiento ha resultado en una prdida de la capacidad ejecutiva que lo caracteriz, se ha venido reemplazando la cultura de ejecucin por una cultura de control, y se ha exacerbado la tramitologa. Se ha reducido enormemente la planta de especialistas en diseo, construccin y supervisin, y la transferencia al sector privado de esas funciones, si bien exitosa en un nmero de casos, ha generado problemas de demoras, apelaciones, sobreprecios, y en ocasiones, acuerdos entre empresas para manipular costos o presentar una oferta nica en las licitaciones, que con frecuencia ha sido causa de serios inconvenientes. Especial mencin merece la falta de mantenimiento de la red de puentes, amerit la contratacin de una misin tcnica del Japn que present informe muy preocupante en 2007, sealando el estado crtico de mas de treinta y la urgencia de dar mantenimiento a varios cientos. Pero poco o nada se hizo ante la falta de capacidad de reaccin de los responsables, no es sino hasta ahora que se est comenzando a prestar atencin al problema, despus de ocurrir varios accidentes.
b) Ferrocarriles.
El ferrocarril al Atlntico pas a manos del Estado en 1973, al declarar la caducidad de la concesin de 99 aos por incumplimientos de la Northern Railway. Se encarg su administracin a JAPDEVA y despus al recin creado INCOFER, que tambin absorbi el Ferrocarril al Pacco, pero la falta de nanciacin y los elevados costos de la convencin colectiva obligaron a suspender el servicio en 1995. Una vez mas se dej sin concluir un proyecto que hubiera sido viable con un manejo adecuado. Aos despus se trat de concesionar, pero la licitacin result infructuosa en el 2000. Se ha reaunudado parcialmente la operacin para transporte de carga particularmente bananoen el Atlntico, y de pasajeros en dos ramales de la GAM. Despus de aos de indecisin, aun no se dene si se trata de restaurar el ferrocarril interocenico, y de habilitar un sistema de transporte elctrico de pasajeros en la GAM, a pesar de repetidos estudios de factibilidad.
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1.2 Rezago en desarrollo portuario

En materia de puertos, durante los aos 70 se decidi construir en Limn un extenso rompeolas, que dio origen al llamado muelle alemn incluyendo la recuperacin de varias hectreas para zona de operacin portuaria. Asimismo, hacer un nuevo puerto de carga en Mon a ser administrado por JAPDEVA y un muelle petrolero a cargo de RECOPE, completados exitosamente, pero en las dcadas siguientes no se dio continuidad a las inversiones necesarias, En 1997 se obtuvo nanciacin de China-Taiwan para ampliar Mon y adquirir equipos adicionales para la operacin del puerto, pero la Autoridad Presupuestaria no permiti licitar por exceder el lmite de gasto convenido con las instituciones nancieras de Washington, a pesar de la gran urgencia y alta rentabilidad de la inversin. No fue sino hasta el nuevo siglo que se pudo usar el prstamo en forma parcial, por lo que la operacin de Mon ha seguido siendo deciente, sin ampliaciones ni equipo adicional y con tarifas sin reajustar durante aos. Ahora se ha adjudicado a la empresa APM europea la construccin y manejo de una nueva terminal de contenedores en Mon, mediante concesin por 33 aos a un costo de $1.300 millones, que algunos consideran estara sobredimensionado e incidir en una elevacin de tarifas. Adems, se perdi la oportunidad de haber formado al efecto una sociedad pblico-privada para desarrollar y manejar el Puerto, Los muelles existentes en Mon requieren inversin para sobrevivir. En el Pacco, tambin en los 70, se decidi hacer un nuevo puerto en la baha de Caldera, ante las deciencias de Puntarenas y la falta de espacio para su adecuada operacin, por lo que quedara como puerto turstico, pesquero y de cabotaje. En Caldera se construyeron tres atracaderos y un rompeolas para interceptar el sedimento arrastrado por las corrientes desde el sur. Se previ agregar a los pocos aos dos atracaderos adicionales, en cuenta uno para graneles, y extender el rompeolas, pero nada se hizo en 30 aos, excepto dar las instalaciones en concesin, que si bien algo mejor la eciencia, aun no cumple con las mejoras necesarias, el rompeolas se deterior, sin que se hayan tomado acciones para repararlo y extenderlo. La drsena se ha ido asolvando, con la consiguiente reduccin en el calado, que ya no permite el atraque de barcos de cierto tamao. De nuevo, el sndrome de no completar las inversiones previstas y dejar los proyectos inconclusos.
1.3 Rezago en transporte areo

En el campo del transporte areo, se lleg a una situacin crtica en los 90, con el aeropuerto Juan Santamara plagado de problemas de espacio, ineciencia, falta de mantenimiento, unidos a corrupcin, que condujo a un cambio de autoridades en 1996 y a la contratacin, en 1997, de un Plan Maestro y de los planos para construir una moderna terminal de pasajeros, que se concluy en el 2000. No obstante, para construir el resto de las obras y administrar el aeropuerto, se licitaron esos servicios por la modalidad de gestin interesada que prev la Ley de Contratacin Adminis-
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trativa, y le fueron adudicados en 2001 al consorcio Alterra, con la empresa Bechtel de EUA como accionista mayoritaria. Desde el inicio, Alterra incurri en incumplimientos, demoras, sobreprecios y otros abusos, mientras las autoridades a cargo se mostraban complacientes con los caprichos de la concesionaria; la scalizacin era casi inexistente, al punto de que obras previstas para concluirse en 2004 aun no se terminan. Entre 2008 y 2009 Bechtel decidi retirarse y cedi su parte en el consorcio a la empresa HASDC de Texas, propiedad de la municipalidad de Houston, y se fue con sus ganancias, sin pagar multas por incumplimiento, con la tolerancia del gobierno, creando un psimo precedente, ya que proceda la resolucin del contrato, con un ahorro apreciable en el costo de las obras, que se encargaran a empresas nacionales. Pero el gobierno fue dbil y apadrin primero un aumento en los pagos a Alterra, con el pretexto de un inexistente desequilibrio nanciero, lo cual fue rechazado por la Contralora, pero despus se recurri a extender el plazo de la concesin de 20 a 25 aos, que producira apreciables ingresos adicionales al Gestor. Se aleg que una empresa privada sera mas eciente que el Estado, y que no deba ponerse en riesgo la imagen de seguridad jurdica del pas. Se adujo a pesar de los agrantes incumplimientos de la empresa- que mas all de los anlisis legales y nancieros, continuar el contrato es la va que mejor satisface el inters pblico. Una decisin de la que Costa Rica no puede enorgullecerse. Adems, permiti que todos los pases de la regin excepto Honduras- procedieran a modernizar sus aeropuertos por su propia cuenta, mientras el Santamara continu sujeto a los caprichos del Gestor, con el agravante de la prdida de oportunidades de inversin para Costa Rica en turismo y comercio exterior. El otro aeropuerto internacional, el Daniel Oduber en Liberia, cuyos terrenos fueron adquiridos en 1973 y se construy gradualmente en los treinta aos siguientes, requera modernizar su terminal de pasajeros con un nuevo edicio de dos pisos estimado en $25 millones. Aun cuando se trataba de una obra modesta, para la cual haba nanciamiento disponible, la administracin Arias decidi darlo tambin en concesin por 20 aos, favoreciendo a un consorcio liderado por la misma empresa HASDC de Houston que opera el Santamara. Se cre as un inconveniente y riesgoso cuasimonopolio, dependiente de la empresa de Houston, la que ya present una demanda contra el Estado por el pago que hizo bajo protesta de las multas por atraso que heredaron y que corresponda pagar a Alterra. Se desconoce los trminos del acuerdo entre Bechtel y HASDC para el cambio de accionista mayoritario, as como quien asumi las deudas de Alterra a los bancos acreedores, pero lo que ocurre es sin duda una mala seal.
1.4 Rezago en transporte pblico

En materia de transporte pblico, el sistema vigente de concesin de cientos de lneas de autobuses a empresas privadas, con recorridos y extensiones diversas, adolece de grandes deciencias, la
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calidad del servicio deja mucho que desear, lo que en buena parte ha provocado un enorme crecimiento de la ota vehicular privada, aunado al abrumador apoyo de entidades nancieras hacia la venta de vehculos particulares; es casi imposible para una familia media abstenerse de adquirir un auto propio, la comodidad de tener un carro disponible es muy competitiva. No obstante, aunque esta poltica benecia al sector y a los usuarios, ocasiona un serio deterioro de las vas ante un descomunal crecimiento vehicular, que resulta en mayor congestionamiento, contaminacin, un costo gigantesco en combustibles importados, mas accidentes de trnsito y prdida de calidad de vida en las ciudades El sistema de transporte pblico ha bajado apreciablemente su nmero de usuarios, de un 75% a un 54% de la poblacin de la GAM (PRUGAM, 2005). Esto obedece, entre otros, a la circulacin mezclada de autos y buses, cuyos tiempos de viaje resultan similares; los buses no representan una opcin interesante, sus tiempos de viaje son inciertos y su calidad es cuestionable. En el Area Metropolitana, la congestin es aun peor, ya que la mayora de las rutas son radiales y llegan al centro de San Jos, lo que ocasiona grandes presas y graves problemas de contaminacin en la zona central de la ciudad capital. A nes de los aos 90 se plante una reorganizacin de rutas por sectores, que inclua mas lneas perifricas, pero la administracin anterior no manej adecuadamente la licitacin, para la que ya se contaba con el acuerdo y la participacin de las empresas concesionarias, por lo que hubo de declararse nula, se perdi una gran oportunidad, y al presente no se ha encontrado la manera de hacerla nuevamente viable.
Propuesta de Poltica Pblica para el Rescate y Desarrollo de la Infraestructura de Transportes

Antecedentes
Por mucho tiempo, luego de la crisis vivida en los inicios de la dcada de los ochenta, las polticas para el desarrollo de la infraestructura de transportes de Costa Rica estuvieron dominadas por una visin economicista de contener el endeudamiento externo en aras de limitar el gasto pblico y as lograr buenos resultados macro-econmicos que complacieran a los Organismos Financieros Internacionales. Como resultado de esta visin errada y aunado a la prdida de efectividad del MOPT como gestor del sector de infraestructura de transportes, nuestra red de vas, puertos y aeropuertos se ha deteriorado y desactualizado ms all de lo aceptable para un pas que pregona su insercin en el mundo globalizado. La creacin del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) en 1998 con el doble propsito de proveer el mantenimiento de la red vial nacional y, al mismo tiempo, estar a cargo de la inversin en obra nueva, no ha rendido los frutos deseados, pues no hace bien ninguna de las dos funciones. La gestin del MOPT-CONAVI se ha limitado a dar mantenimiento a una maltrecha red vial a puro msculo
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haciendo derroche de dinero con procesos de conservacin ayunos de un sistema de gestin vial que sirva para planicar, disear, administrar y controlar adecuadamente las labores que realizan los contratistas de conservacin vial. A su vez, ha ejecutado pocos proyectos de obra nueva, la mayora con importantes incrementos de costo, no siempre justicados, y ha dejado varios proyectos inconclusos. El CONAVI no sigue un rumbo claro, no tiene sistemas adecuados de planicacin a corto, mediano o largo plazo, su ejecucin presupuestaria es muy modesta, arrastra procedimientos administrativos a todas luces inoperantes. El costo de las polticas seguidas es muy elevado, no puede medirse solo en trminos monetarios, la prdida de personal entrenado y competente ha sido desvastadora para la capacidad institucional del sector, la falta de un mercado estable que genere incentivos para que surja una industria de la construccin guiada por principios sanos de competencia son solo algunas de las razones para que contemos hoy con un sector de altibajos que requerir un gran esfuerzo y tiempo para hacerlo estable y funcional. Como consecuencia de la situacin descrita, el pas ha acumulado un considerable retraso en su infraestructura de transportes, que afecta seriamente el crecimiento, la competitividad y la integracin social. Para superar este panorama negativo, se presentan a continuacin propuestas de polticas que deberan guiar al sector de infraestructura de transportes.
Agenda propuesta
Es ms que evidente que la situacin a la que se ha llegado en materia de infraestructura de transportes deriva de las condiciones adversas que se anotan a continuacin, en orden de importancia: Desmantelamiento y corrupcin de la institucionalidad relacionada con el sector de transportes, que se ha desvirtuado. Para solucionar este aspecto se propone una radical reforma institucional. La planicacin sectorial ha sido totalmente sustituida por las ocurrencias de la administracin de turno. Se propone la confeccin de un nuevo Plan Vial con horizonte de 20 aos. Falta de recursos econmicos para superar el rezago de tantos aos. Se proponen nuevos modelos de nanciamiento y contratacin de obras.
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Leyes e instancias judiciales que atentan contra el inters pblico y la eciencia en la contratacin de obras. Se propone una serie de modicaciones al ensamble legal que afecta al sector. La inoperancia municipal para dar atencin y desarrollar la red vial cantonal. Las propuestas para tratar de solucionar los problemas enunciados son las siguientes:
1- Reforma Institucional del MOPT:

El Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT) es y seguir siendo el ente rector de todo el sector de infraestructura de transportes y del ordenamiento de los diferentes sistemas de transporte, tanto pblico como privado. Con su actual estructura, el cumplimiento de este mandato se ve continuamente obstaculizado, al punto de ser prcticamente inoperante. Por tal motivo, desde hace ya varias administraciones se viene hablando de su inminente reforma sin que esta se llegue a materializar en forma integral. Se debe dar prioridad a la reestructuracin del MOPT para que pueda cumplir a cabalidad su cometido. La reestructuracin que se propone para el ministerio es una que le permita ejecutar las polticas del rea y las obras de infraestructura de manera descentralizada, por medio de consejos desconcentrados. El ministerio como tal llevar a cabo, de forma centralizada (sectorial) cinco actividades fundamentales que le resultan propias, a saber: La planicacin del desarrollo vial, ferroviario, portuario y aeroportuario a mediano y largo plazo. La scalizacin tcnica, financiera y legal (no la supervisin y el control) de las obras de infraestructura y de las concesiones y polticas de transportes. El control de una otilla mnima de maquinaria propia, para el control de emergencias y la ejecucin de ciertas obras por administracin. La asistencia tcnica y de maquinaria bajo convenios (fondos de contrapartida) a las municipalidades para que, de forma conjunta, se logre rescatar la Red Vial Cantonal hasta tanto los municipios puedan hacerse cargo por s solos. La administracin general y de su personal de planta, mismo que debe adecuarse para el cumplimiento especco de las necesidades indicadas en los tres puntos anteriores.
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La labor ejecutiva se realiza por medio de Consejos adscritos al MOPT, pero con independencia nanciera y administrativa, regidos por juntas directivas cuya conformacin ser mixta bajo un esquema 3-1-3 (3 miembros institucionales, 1 miembro del sector descentralizado y 3 del sector privado directamente relacionado con el quehacer del Consejo respectivo), o 2-1-2 segn el tamao, presupuesto o dicultad intrnseca de cada Consejo. Se elimina de las funciones del MOPT lo relativo a la construccin y equipamiento de escuelas y colegios, queda esta responsabilidad a cargo del Ministerio de Educacin.
Seis Consejos Ejecutivos:

1. Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) que ejecuta la obra vial nueva y la conservacin de la la Red Vial Nacional. Se nancia con el impuesto a los combustibles, el impuesto a la propiedad de los vehculos y otras fuentes. Requiere de una reestructuracin y de un plan de gestin vial urgentes para llevar a cabo su labor de forma adecuada. 2. Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) que ejecuta las polticas de seguridad vial e ingeniera de trnsito, nancia y ejecuta los proyectos de conservacin para el sealamiento vial horizontal y vertical de la red vial nacional, administra la emisin de licencias de conducir, la polica de trnsito y la escuela de educacin vial. Se nancia con el producto de los partes de trnsito, la recaudacin por concepto de licencias y los cursos de educacin vial, y con un impuesto a los seguros para los automotores. 3. Consejo Nacional Ferroviario (CONAFER) que administra el sistema ferroviario y ejecuta las polticas de este sector. Se nancia de manera autosuciente con una tasa sobre los servicios que brinda el ferrocarril y sus ramales que se considere conveniente concesionar. 4. Consejo Tcnico de Aviacin Civil (CETAC), que planica y ejecuta las obras aeroportuarias y su mantenimiento, que adems administra el sistema de aeropuertos y ejecuta las polticas relativas al sector. Se nancia con una tasa a los servicios que brinda a las aeronaves y a los usuarios de las instalaciones aeroportuarias a travs de la administracin propia o de concesiones. 5. Consejo Nacional Portuario y Obras Fluviales (CONAPUERTOS) que planica y ejecuta las obras portuarias y su mantenimiento. La administracin de los puertos nacionales se delega ya sea a juntas de administracin portuaria cuya nica funcin sea esa o a los concesionarios que se justique en puertos nuevos. En el caso de JAPDEVA, se promover la separacin institucional para crear una Junta de Administracin de Puertos del Caribe (JAPCA) que ad-
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ministrara los puertos de Limn y Mon y que aportara una transferencia equivalente al 10% de la tarifa de atraque y estiba, ms el 50% de su utilidad, a un Instituto de Desarrollo de la Vertiente Atlntica (INDEVA). 6. Consejo de Transporte Pblico y de Carga (CTPC), encargado de las polticas relativas al desarrollo y ordenamiento del transporte pblico y del transporte de carga a nivel nacional. Su nanciamiento se logra a travs del pago de una tasa a los servicios de transporte pblico, de las multas por el control de pesos en las carreteras y las tasas que se establezcan para el transporte de cargas especiales por la red vial. En lo que se reere al Consejo Nacional de Concesiones (CNC), actualmente, adscrito por Ley al MOPT, que lo preside, tan solo se ha logrado concretar tres de 22 proyectos impulsados en 14 aos de gestin; a) el puerto de Caldera, que no ha llenado las expectativas ni cumplido con ejecutar las mejoras requeridas; b) la carretera a Orotina y Caldera, de diseo obsoleto y construccin deciente; y c) el aeropuerto de Liberia, que era innecesario concesionar. La modalidad de la concesin atraviesa un serio problema de credibilidad, no se ha tenido la visin necesaria, ni la experiencia ni la eciencia administrativa en el CNC. Parte del problema ha sido que los jerarcas miembros del CNC solo asistieron al 25% de las sesiones, dejndolo a la deriva. Se propone su salida de la rbita del MOPT, y que los proyectos sean desarrollados, ejecutados y supervisados por las entidades especializadas en el rea respectiva. Correspondera a un Consejo integrado por los jerarcas de Planicacin, de Hacienda y de la, o de las entidades interesadas en cada propuesta, denir las prioridades de los proyectos a concesionar, en el contexto del Plan Nacional de Desarrollo, y as descartar las ocurrencias. Con este n, es indispensable que Planicacin vuelva a tener un papel preponderante en el proceso de denicin de las polticas de desarrollo del pas.
2- Polticas de Estado para la Infraestructura Vial:

2.1 Revisar y reformular el actual Plan Nacional de Transportes (PNT) que elabor el MOPT en 2011 para al menos los prximos 20 aos, y mantenerlo actualizado, con identicacin de las prioridades y plazos de ejecucin de los programas y proyectos, as como de las fuentes de nanciamiento. Dentro del marco del PNT, confeccionar y dar seguimiento el a un verdadero Plan Vial con miras a jar las prioridades para los prximos veinte aos. Este Plan Vial deber contemplar la rehabilitacin y mantenimiento de la Red Vial Nacional y sus puentes, adems de la ampliacin y construccin de las carreteras de orden estratgico que el pas requiere de cara al nuevo orden de comercio internacional. Se tomara como uno de los puntos de referencia la Propuesta para un Plan Vial Nacional 20102025 presentada por la Asociacin de Carreteras y Caminos de Costa Rica (ACCCR).
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2.2 Crear un Fondo de Infraestructura de Transportes que permita a Costa Rica recuperarse del rezago existente de la red de carreteras, puertos y aeropuertos, que incluya no solo recursos tradicionales de presupuesto, prstamos externos, impuestos al ruedo y a los combustibles, tasas de peaje, sino tambin recursos de nuevos programas como titularizacin, deicomisos, uso de reservas de los sistemas de seguros y de pensiones, licitaciones con nanciamiento, ingresos provenientes de la aplicacin de la plusvala o valorizacin, y la concesin de obras y servicios pblicos en proyectos que lo justiquen por su tamao, o que requieran de capital y tecnologa del exterior. 2.3 Modicar ley 7798 para que el CONAVI pueda cumplir su cometido con eciencia. La premisa general ser reestructurar administrativamente la Institucin sacndola del rgimen del Servicio Civil para lograr dotarla de personal que sea remunerado acorde con su experiencia para la correcta ejecucin de los diferentes programas. 2.4 Dotar al CONAVI y a los Consejos que dependan de transferencias, con la totalidad de los recursos que por ley les corresponda para atender sus objetivos, exigiendo no solo el traspaso oportuno de los fondos por parte del Ministerio de Hacienda, sino, adems, diseando un sistema que permita la oportuna y correcta ejecucin de esos fondos y su debida scalizacin. 2.5 Confeccionar y dar seguimiento el a un Plan de Gestin Vial que permita al CONAVI ejecutar los programas de conservacin vial de forma profesional y con eciencia tcnica, ya que en la actualidad la gestin se caracteriza mas bien como una reaccin a los acontecimientos y las presiones, y no se hace un uso eciente de sus recursos.
2.6 Se requiere una revisin y actualizacin de la Ley de Expropiaciones, que se ha convertido en un serio obstculo para la oportuna disposicin de los terrenos necesarios para la ejecucin de los proyectos de infraestructura. Los elementos esenciales que se requiere asegurar son: 1) Lograr que con el avalo perital y el depsito del dinero, el Estado pueda entrar en posesin del inmueble. 2) Debe reglamentarse y aplicarse las leyes existentes sobre Plusvala o Valorizacin, y sobre contribucin de mejoras que permite la Ley de Planicacin Urbana. 3) Que se pueda contratar con terceros debidamente habilitados, la confeccin de los avalos y los procedimientos de gestin, dejando las aprobaciones para las autoridades competentes.
2.7 Se deber realizar una reforma a la ley de Contratacin Administrativa para: Aumentar el tope porcentual de las garantas de cumplimiento en los contratos y promover as que las mismas sean otorgadas por entidades aseguradoras cuya naturaleza les permite hacer un mejor estudio de las empresas que garantizan y establecer su verdadera capacidad de ejecucin.
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Incluir disposiciones que permitan a la Contralora General de la Repblica el cobro de una garanta a las empresas apelantes de contratos a n de evitar o disminuir la prctica generalizada de apelar licitaciones sin tener el debido fundamento. 2.8 Debe fortalecerse los sistemas de scalizacin de obras, se han tornado dbiles y complacientes, se requiere mayor rigor para asegurar el control de calidad de las obras y el debido cumplimiento contractual que asegure la proteccin del inters pblico. Este proceso deber ir unido a la reestructuracin del CONAVI cuya funcin principal en este aspecto ser la de administrar los contratos de diseo, construccin, supervisin y control de calidad. 2.9 Restablecer los programas de capacitacin que permitieron en el pasado la realizacin o contratacin eciente de las obras pblicas. Se requiere volver a entrenar ingenieros y tcnicos que sean capaces de ejecutar ecientemente los procesos de administracin de contratos viales y de obra civil, la supervisin y el control de calidad. Esta importante experiencia se ha venido perdiendo con el tiempo y existe un vaco generacional que hace que la buena experiencia que se acumul hasta inicios de los aos ochenta no haya continuado. En este sentido es de vital importancia la cooperacin de universidades, el LANAMME y el INA. 2.10 Promover el rescate de la Red Vial Cantonal, la cual ha contribuido de forma muy importante al desarrollo del pas y a distinguirlo entre otros pases del rea. Para atender decididamente los requerimientos de la Red Vial Cantonal se promover la participacin conjunta de los siguientes actores: El MOPT, con el refuerzo necesario, como entidad de asistencia tcnica y suministro de ciertos insumos a los municipios (equipos especializados, preparacin de mezcla asfltica, trituracin de agregados, etc.). Los Municipios como entidades ejecutoras aportando fondos de contrapartida y deniendo los proyectos prioritarios debidamente justicados de acuerdo a sistemas de planicacin vial que se establezcan. La Banca de Desarrollo, como ente nanciero de apoyo al sistema, provee los recursos adicionales que no suple la asignacin de la ley 8114. El IFAM, debidamente reforzado para ese propsito, como institucin coordinadora y facilitadora de los recursos provenientes de la ley de Eciencia Tributaria No. 8114, asigna esos recursos a los municipios siguiendo criterios explcitos y transparentes previamente denidos. El IFAM adems tendra la funcin de mantener actualizados los planes viales cantonales y promovera y nanciara la confeccin de modelos de gestin ecaces para la construccin y el mantenimiento de las redes viales cantorales. Se creara una Junta de Administracin del Sistema, que contara con la participacin de un representante por cada una de las entidades involucradas denidas anteriormente, y con un miembro adicional del sector municipal.
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3- Acciones concretas
3.1 Infraestructura Vial (CONAVI) a) Reclasicar toda la Red Vial de Costa Rica de manera que se optimice el tamao de cada uno de sus componentes (Nacional y Cantonal) de acuerdo con las capacidades reales de las entidades responsables (CONAVI y Municipios). Se debe partir tambin de criterios tcnicos en cuanto a las caractersticas mnimas que acrediten una va como nacional. Lo anterior implicar, irremediablemente, la adopcin de ms kilmetros de red con caractersticas de rutas nacionales y la devolucin a rango cantonal de ciertas rutas que no llenan los requisitos para ser consideradas nacionales. Como parte de esta tarea se debe tambin instrumentar una nueva codicacin de las vas. Esto es de especial importancia para denir a quin corresponde la responsabilidad por el estado de cada va b) Conformar una Direccin de Puentes e iniciar con sentido de urgencia un programa de mantenimiento y reforzamiento de puentes, cuya prioridad sean las vas de frontera a frontera y de puerto a puerto, adems de las vas principales dentro de la GAM y la Regin Norte que se encuentran en estado precario de conservacin. c ) Denir las prioridades de intervencin de las carreteras de acuerdo con un anlisis econmico social, abandonando el clientelismo poltico, y relacionarlas de forma directa con la posible fuente de nanciamiento, a saber: Grandes corredores de acceso a la GAM con nanciamiento privado a travs del esquema de Concesin de Obra Pblica. Se trata bsicamente de carreteras cuyo volumen de trnsito hace viable su nanciamiento por medio de peajes. En el caso de Costa Rica, estos corredores son: 1. San Jos San Ramn 2. San Jos Cartago 3. Cartago-Siquirres Construccin, reconstruccin y mejoramiento de los Corredores Principales con nanciamiento externo de la Banca Regional (BCIE, BID, Banco Mundial, etc) y estudiar la posibilidad de ms corredores de peaje administrado por el CONAVI para hacer frente al pago de la deuda. Los corredores ms importantes en orden de prioridad son los siguientes:
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1. Carretera Interamericana Norte (Ruta Nacional No.1) entre Barranca y Caas. 2. Carretera a Limn (Ruta Nacional No.32) entre San Jos y Limn. 3. Nueva carretera a San Carlos, incluyendo los tramos Palmares-Sifn y La AbundanciaFlorencia. 4. Carretera Interamericana Sur (Ruta Nacional No.2) entre Palmar Sur y Paso Canoas. 5. Corredores Urbanos: Circunvalacin Norte completa, ampliacin de la Ruta Nacional No.3 desde el puente Juan Pablo II hasta el cruce a San Rafael de Heredia, construccin de un viaducto entre la rotonda de las Garantas Sociales y Hacienda Vieja en Curridabat como parte de la ruta Curridabat-Cartago, y la carretera Intercantonal Norte, desde Tibs hasta Barreal de Heredia y de ah a Escaz.
Reconstruccin y mejoramiento de rutas nacionales no incluidas en la categora anterior, con recursos propios del CONAVI y nanciamiento externo de la Banca Regional (BCIE, BID, Banco Mundial, etc.) segn su importancia y magnitud. Se incluye en este grupo la Ruta del Sol o Peninsular de Nicoya y Santa Cruz, la ruta nacional No. 126 de Vara Blanca a Chilamate y la ruta nacional No. 139 de Puriscal a Parrita. Rehabilitacin y conservacin de la Red Vial Nacional con recursos propios del CONAVI y segn la prioridad que se establezca mediante el proceso de gestin vial y planicacin sectorial, abandonando la improvisacin. Construccin de las obras TOPICS (pequeas mejoras a intersecciones o tramos de vas nacionales cuya ejecucin redunda en grandes benecios de alivio a la circulacin vehicular) con fondos propios del CONAVI. d. Implementar nuevas modalidades de contratacin: La contratacin administrativa ha sido histricamente uno de los problemas ms grandes que ha enfrentado la Administracin. El atraso que se sufre por este concepto, que comnmente se atribuye a los trmites en la Contralora General, se debe ms bien a la impericia con que se disean y se adjudican los carteles de licitacin pblica. Esta situacin deber atenderse con urgencia tanto en el CONAVI como en el MOPT. Se pueden utilizar los siguientes tipos de contratacin, segn sea la urgencia o prioridad del proyecto: Diseo y construccin por suma alzada con mantenimiento de la va por tres aos: Esta modalidad permite a la Administracin ganarse un tiempo importante (de dos a tres aos) entre el momento de licitar y el momento de iniciar las obras. Se recomienda especialmente cuando se trata de proyectos cuyo nanciamiento ya est dado o muy avanzado, o cuya urgencia de materializacin sea inminente. Sus inconvenientes tienen que ver con un
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mayor precio que cobra el contratista para cubrirse de la incertidumbre con respecto a la dimensin de la obra y la necesidad de una supervisin ms rigurosa. Diseo primero y luego construccin: Esta modalidad es la que utilizan habitualmente el CONAVI y el MOPT y consiste en contratar por separado una rma para el diseo, esperar que el plazo para disear se cumpla, presupuestar el proyecto, licitar la construccin y nalmente construir la obra. El mayor inconveniente es que los plazos se suman en serie y por lo tanto consumen mayor tiempo. Tiene la ventaja de que con un diseo denido se reduce la incertidumbre y el precio tiende a ser inferior. Se recomienda esta modalidad cuando la construccin de una obra no es de gran urgencia o si no hay nanciamiento disponible por el momento.
Recomendacin de uso de cada modalidad de contratacin: Para el desarrollo de la Red Vial Estratgica (RVE) se sugiere la modalidad de diseo y construccin para los proyectos de mayor urgencia y que cuentan con nanciamiento o la posibilidad e conseguirlo relativamente rpido. Para los dems proyectos se puede utilizar la modalidad habitual de diseo primero y construccin despus. De acuerdo a lo anterior, seguidamente se presenta un cuadro con los proyectos viales de la RVE y la forma de contratacin que se sugiere seguir para los prximos 6 a 8 aos:
PRIORIDAD
N de RUTA 32 1 39 2 3 35 34 34 1 4 36
NOMBRE O DESCRIPCION Cruce Ro Fro Limn (Mon) Barranca Caas Circunvalacin Norte Palmar Sur Paso Canoas Puente Juan Pablo II Heredia Palmares Sifn Esterillos Parrita Pozn Jac Liberia Peas Blancas Birmania Santa Cecilia Limn Bri-Bri
TIPO DE CONTRATO Diseo y construccin Diseo y construccin Diseo y construccin Diseo y construccin Diseo y construccin Diseo 1, constr. 2 Diseo 1, constr. 2 Diseo 1, constr. 2 Diseo 1, constr. 2 Diseo 1, constr. 2 Diseo 1, constr. 2
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Debido a que la herramienta que se requiere para planicar el mediano y largo plazo del desarrollo de la infraestructura vial tomar por lo menos un ao en estar confeccionada, se plantea la necesidad de llevar a cabo los siguientes proyectos sin mayores estudios, ya que su ejecucin no puede postergarse ms: 1. Disear y construir el tramo de la carretera de Circunvalacin Norte, con el mejoramiento de las intersecciones de Zapote, La Bandera y Guadalupe. 2. Concluir el tramo de Sifn a la Abundancia de la nueva carretera a San Carlos y disear y construir los tramos extremos que la unen a la carretera Bernardo Soto y al poblado de Florencia. 3. Disear y construir la ampliacin de la carretera Interamericana Norte entre Barranca y Caas. 4. Disear y construir el proyecto de rehabilitacin y mejoras a la carretera Interamericana Sur en el tramo Palmar Sur Paso Canoas. 5. Disear y construir la ampliacin a cuatro carriles con intersecciones a desnivel de la carretera San Jos Heredia, desde el puente Juan Pablo II hasta el cruce a San Rafael de Heredia. 6. Disear e iniciar la construccin del tramo de la carretera Anillo Perifrico Norte entre la ruta nacional No.32 (Tibs) y la carretera nacional No.1 (Castella). 7. Iniciar los procesos de licitacin de aquellos proyectos de importancia cuyos planos ya posee el CONAVI: Birmania-Santa Cecilia (ruta nacional No.4). Carretera costanera peninsular (Ruta del Sol) en los tramos Smara-Nosara, Playa NaranjoPaquera y Paquera-Tambor. Chacarita-Rincn de Osa. Paso Real-San Vito-Ciudad Neilly. Pital-Boca Tapada de San Carlos
3.2 Seguridad Vial (COSEVI):

Reestructuracin institucional: Modicar la ley de creacin del Consejo y su reglamento y se proceda de inmediato a su reestructuracin, de manera que su Junta Directiva se integre de acuerdo con la premisa de tener carcter mixto. El Consejo deber asumir las siguientes funciones:
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a) Rectora y administracin operativa de la seguridad vial para la Red Nacional. b) Asesora obligatoria para la implementacin de las medidas de seguridad vial para la Red Cantonal. c) Administracin de la Polica de Trnsito. d) Administracin de la Educacin Vial a nivel nacional. e) Administracin del Sistema de Licencias de Conducir. Las acciones inmediatas a implementar son las siguientes: Seguridad vial: Realizar un diagnstico tcnico racional, ajustado a la realidad nacional, en cuanto a adecuar la sealizacin vial y los dispositivos de seguridad vial y la disponibilidad de recursos para la totalidad de la red vial nacional. Hacer una priorizacin de los objetivos y proceder al diseo de las contrataciones que se requiera para su ejecucin de forma programada y coordinada durante un perodo de tiempo a determinar entre el COSEVI y el CONAVI, segn lo que corresponda a cada Consejo. Nueva Ley de Trnsito: es este un tema medular que debe ser estudiado por el COSEVI para racionalizar la nueva ley de trnsito y proponer las modicaciones que se requieran. Accidentes de trnsito: Debe establecerse un sistema que permita el rpido levantamiento de accidentes menores, que provocan serios atascamientos viales en espera de la llegada de un ocial o del delegado del INS. Se propone que ante accidentes menores, los involucrados llenen un formulario que todo conductor llevara en su vehculo, tomen una foto, muy viable con las tecnologas actuales, y se consiga la rma de dos o tres testigos presenciales. El formulario se lleva a la Alcalda de Trnsito y ah en forma expedita se dicta sentencia, una vez obtenida la declaracin de los testigos y estudiado el caso. Los accidentes mayores siempre requerirn de otro protocolo, que tambin debe ser reevaluado. Fiscalizacin de la Polica de Trnsito: Crear un cuerpo de policas de Asuntos Internos cuya labor sea la scalizacin de la Polica de Trnsito para reducir o eliminar la posibilidad de sobornos, ante la existencia de multas cuya cuanta puede propiciar esta prctica ilegal. Esta unidad deber actuar en coordinacin o bajo la direccin de la Auditora Sectorial del MOPT.
3.3 Ferrocarriles (CONAFER)

Es prioridad reactivar los ferrocarriles nacionales, que adems contribuira a reducir el deterioro de la red de carreteras, y rehabilitar o modernizar el servicio de pasajeros en la GAM, particularmente el corredor Alajuela Heredia - San Jos - Cartago y las conexiones a Beln y a Pavas, plan propuesto
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desde 2005 al que el gobierno no prest debida atencin, solo por insistencia del INCOFER pudo iniciarse nalmente en 2008, se ha logrado un avance apreciable en una parte de la red metropolitana. No obstante, la meta debe ser un tren urbano electricado, a doble va, cuyo costo se ha estimado en unos $250 millones. Debe recuperarse el ferrocarril interocenico, usando electricidad nacional en vez de combustibles importados, y estudiar la viabilidad de un nuevo ferrocarril de llanura en la diagonal desde Limn a La Cruz, Guanacaste, de muy favorable topografa, que eventualmente se integrara a un ferrocarril centroamericano. Adems, se completara la conexin ferroviaria a Panam, va Sixaola. Para lograr coherencia en la estructura del sector transportes, se deber crear un Consejo Nacional de Ferrocarriles (CONAFER), como organismo desconcentrado adscrito al MOPT, sustituyendo al INCOFER. Todos los actuales activos del INCOFER pasaran al CONAFER y se conformar una junta directiva de acuerdo con las premisas de integracin con carcter mixto que establezcan la ley y el reglamento respectivos. El CONAFER tendr como funcin la denicin y control de las obras y servicios que se darn por medio del sistema de ferrocarriles. Debido a la enorme inversin que se requiere para poner a punto este sistema y la urgencia de lograr resultados lo ms pronto posible, se propone la concesin por partes del sistema, como la opcin mas viable para su nanciamiento y administracin.
3.4 Aeropuertos y Aviacin Civil (CETAC)

Este Consejo, al igual que los dems, debe ser reestructurado. Se instalar una Junta Directiva de carcter mixto, modicando la que establece la Ley actual para que sus integrantes tengan mayor anidad con las funciones especializadas de aviacin, adems de ingeniera, nanzas y administracin. Las acciones ms relevantes que se llevarn a cabo son las siguientes: Aeropuerto Internacional Juan Santamara: Hacer que el contrato con Aeris se cumpla, lo que signica recuperar el tiempo perdido con Alterra, hacer que se ejecuten las obras de ampliacin faltantes, o en su caso, resolver el contrato por incumplimiento y nombrar una junta interventora del aeropuerto que reporte al CETAC, conformada por profesionales del ms alto rango tcnico y tico. Aeropuerto Internacional Daniel Oduber (Liberia): ya concesionado, velar por el debido cumplimiento del contrato y por que la presencia de la misma empresa en ambos aeropuertos internacionales no sea fuente de problemas futuros..
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Aerdromo de Puntarenas: Recuperar la pista de aterrizaje y utilizarla como aeropuerto de emergencia cuando el Santamara se cierra. Aeropuerto Internacional del Sur: No cuenta con estudios detallados de atraccin de pasajeros, que debe considerar cul ser el modelo de desarrollo de la regin sur, adems de los aspectos ambientales que deben conciliar la urbanizacin y el desarrollo de empresas productivas con la conservacin de la naturaleza. Aerdromos Regionales: dotar de mejoras a las pistas e instalaciones sencillas pero funcionales para la atencin de los turistas en los aeropuertos de Quepos, Golto, Drake, Tamarindo, Nicoya, Tambor, Parismina. La red de aeropuertos internacionales del futuro debe incluir adems el propuesto en la zona de Orotina, cuya viabilidad habr que reevaluar, dada la insuciente capacidad de la nueva carretera; el citado aeropuerto del Sur, propuesto en la zona de Palmar Norte; el de Limn, que requiere modernizarse o reubicarse, y otro en San Carlos para servir la zona norte. La mejora de los aeropuertos nacionales como complemento al turismo internacional y nacional es otra prioridad, tanto su condicin fsica como su equipamiento, as como la red de control del trnsito areo y la satelizacin de las comunicaciones.
3.5 Obras Fluviales y Portuarias (CONAPUERTOS)

Se crear el CONAPUERTOS bajo las mismas premisas de Junta Directiva mixta y cuyas funciones sern: a) Denir, disear, construir o aprobar la infraestructura y equipamiento de los puertos nacionales bajo administracin Estatal (JAPCA, INCOP). b) Denir y aprobar la infraestructura y equipamiento de los puertos o servicios que se decida concesionar dentro de los puertos nacionales existentes o los que se construyan en el futuro. c) Denir, disear y construir las obras de proteccin o atenuacin en los cauces uviales que las requieran. Las acciones concretas que se debern llevar a cabo son las siguientes: Puerto de Mon: construccin, equipamiento y operacin de la cuarta etapa de ampliacin al puerto nacional, de 250 m adicionales como mnimo, as como la ampliacin del rompeo-
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las y la terminal petrolera. Adems, denir los desarrollos propuestos de una megaterminal de contenedores por concesin, que idealmente debera evolucionar a una alianza pblicoprivada, as como de una terminal de trasbordo de contenedores propuesta por concesin de iniciativa privada. Puerto de Limn: conforme al proyecto Limn, ciudad-puerto, nanciado por el Banco Mundial, pasara a servir primordialmente al turismo y la llegada de cruceros, aunque podra suplir el manejo de ciertas cargas especiales. Puerto de Caldera: realizar las obras de ampliacin de la plataforma actual, que incluya el espacio requerido para una terminal de contenedores, reparar y ampliar el rompeolas, dragar la drsena para mantener el calado mnimo necesario, y construir una terminal granelera, obras que debe ejecutar el actual concesionario, Sin embargo, aparentemente en la negociacin entre el Gobierno y la empresa concesionaria, esta habra conseguido endosarle al Estado la responsabilidad del mantenimiento del rompeolas. Puerto de Golfito: construir la infraestructura necesaria y equipar para que el nfasis de este puerto sea el recibo de cruceros para turismo y como puerto pesquero. Concesionar los servicios de estiba y otros que se demuestre que resulta ms benecioso para el pas por esa modalidad..
3.6 Transporte Pblico y de Carga (CTPC)

Solo modernizando el transporte pblico masivo, hacindolo mas atractivo y cmodo, se lograr revertir la tendencia al uso generalizado del vehculo particular, modelo de muy elevados costos en combustibles importados, en contaminacin y en la inversin de infraestructura requerida, Este modelo ha prevalecido en Estados Unidos durante el siglo XX, pero a un altsimo costo. Costa Rica debe orientar su modelo mas hacia el modelo de las ciudades europeas, que utiliza en mucho mayor grado los sistemas de transporte pblico. De otra manera, la GAM, y en especial el Area Metropolitana, se harn cada vez mas invivibles, y la factura petrolera subir a niveles casi inmanejables en detrimento de necesidades mas urgentes del pas. El sistema de transporte pblico masivo en la GAM debe estar a cargo de una entidad que lo planique y lo concesione de manera integral e intermodal (buses y trenes urbanos). Debe organizarse por sectores, y cubrir las ciudades y el entorno urbano de Alajuela, Heredia, San Jos y Cartago. Debe incluir diferentes tipos de rutas: troncales, de alimentacin, intersectoriales, de distribucin. Su objetivo ltimo es satisfacer al usuario entre el origen y el destino del viaje. Se prev el uso de
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buses de mayor capacidad, o del tipo articulado, de acuerdo a la demanda de las diversas rutas y a las posibilidades de inversin nacional (gobierno, empresarios). Adems, es una forma de reducir modalidades de transporte menores, como el exceso de taxis, busetas y minibuses, que aumentan el tamao de la ota vehicular y compiten por el reducido espacio pblico disponible. El sistema de autobuses o anes debe contar idealmente con carriles exclusivos. La integracin entre el sistema de buses y el tren urbano que debera ser electricado, a doble lnea, entre Paraso y Ciruelas- debe ser permanente, con tarifas integradas y pago electrnico. Los intercambios se haran en Centros de Intercambio Intermodal, Una mayor demanda en las rutas principales puede llevar eventualmente a opciones como trolebuses, tranvas, trenes livianos, trenes elevados, o un Metro. El transporte pblico debe estar organizado y operar de tal manera que su transformacin y actualizacin sea un proceso continuo en el tiempo y en el espacio. Es indispensable coordinar la visin del desarrollo de los transportes con la zonicacin y los usos previstos del suelo urbano, lo cual debe coordinarse con el Plan GAM y con los planes reguladores locales. El actual Consejo de Transporte Pblico es uno de los que mayores cambios requiere debido a su pobre funcionamiento actual y a las tareas descritas que deber asumir gradualmente, razn por la cual deber ser reestructurado para que se adapte a los nuevos retos, siguiendo los lineamientos generales de esta propuesta de poltica pblica. Se propone agregarle adems la responsabilidad de regular lo concerniente al transporte de carga sobre las Red Vial Nacional. As, el Departamento de Pesos y Dimensiones pasar a formar parte de este Consejo. El nanciamiento de este rgano desconcentrado provendra de los cnones producto de las concesiones de transporte pblico y de las multas que por concepto de violaciones a la normativa de transporte de pasajeros o al control de pesos y dimensiones sean recaudadas por las autoridades competentes designadas por el mismo Consejo. Los objetivos a ejecutar sern los siguientes: La planicacin e inicio del proceso de establecer un sistema de transporte masivo de pasajeros para la GAM, incluyendo el Tren Interurbano que opera en la actualidad. Se estudiara la posibilidad de un metro elevado o semisupercial que atraviese San Jos de Este a Oeste y de Norte a Sur y cuyas estaciones hagan enlace con paradas de buses perifricas y las del Tren Interurbano. Por los costos involucrados, se procurar que todo este sistema de transporte masivo sea nanciado mediante la gura de la concesin de obra pblica con administracin del servicio. Se reordenarn los permisos de lneas de buses y se crearn nuevas lneas que nalmente seran concesionadas y tengan la posibilidad de hacer transferencia entre una y otra.
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Se pondra en funcionamiento un sistema sectorizado de lneas de autobuses y las nuevas rutas intersectoriales que desde 1998 estn propuestas pero las administraciones recientes no han podido llevar a cabo. Se nalizarn las estaciones de pesaje y se pondrn en operacin bajo una gura de administracin por gestin interesada. El CTPC crear una unidad de scalizacin para evitar los abusos que generalmente se cometen en estos sitios.
4- Conclusin
En el presente documento se ha mencionado toda una gama de problemas que afectan al sector de infraestructura del pas, cuya solucin se ha enfocado al qu hacer y tambin, importantemente, al cmo hacerlo. As, es fundamental lo que tiene que ver con el personal institucional y la forma de llevar a cabo las actividades que le son propias a las instituciones involucradas. De la calidad de este personal, sobretodo de los mandos altos y medios y de la denicin correcta y acorde con los tiempos de los procedimientos administrativos, depende que la gestin sea ecaz y eciente, an cuando la disponibilidad presupuestaria nunca llegue a ser ptima. Si no se vislumbra un mtodo efectivo para que los mandos altos puedan ser escogidos dentro de los mejores profesionales en cada rama y se les pueda remunerar de acuerdo con un estndar similar al de la empresa privada, no ser posible sacar adelante las polticas pblicas en infraestructura que se delinean en este documento. Tampoco ser posible dar cumplimiento en tiempo y de forma ecaz y eciente a los proyectos especcos que se han anotado si al personal de planta que ocupa los mandos medios no se le da la capacitacin adecuada y se le scaliza con una auditora que abarque la materia tcnica, que no se quede nicamente en lo contable-nanciero que es lo que comnmente hacen. Si no se logra solucionar este problema, nuestra institucionalidad siempre ser tentada hacia los esquemas que promueven la corrupcin, en asocio con la empresa privada que, en este caso, es especialmente propensa a este tipo de acciones.
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Agenda Nacional
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Agenda Nacional
Impreso en Lara Segura & Asoc 2255-0816

Costa Rica - Agenda Nacional Tomo I

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Una propuesta estratgica para la Costa Rica del futuro.

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Una propuesta estratgica para la Costa Rica del futuro.

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Equidad tributaria y calidad y transparencia del gasto

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El Sistema Tributario costarricense

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2.2. Caractersticas de la reforma del impuesto de renta

Una propuesta estratgica para la Costa Rica del futuro.

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2.3. Caractersticas de la reforma del impuesto de ventas

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2.4. Caractersticas de la reforma al Cdigo Tributario y a la Administracin Tributaria

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Planificacin y Presupuestacin de largo plazo para Costa Rica

1. Problemas del sistema de planicacin y presupuestacin pblica en Costa Rica...............................35

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Planificacin y presupuestacin de largo plazo para Costa Rica

1. Problemas del Sistema de Planificacin y Presupuestacin Pblica en Costa Rica

1.1. Sntesis del problema.

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1.2. Debilidad de los instrumentos vigentes en Costa Rica en materia de presupuestacin

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1.2.1. Otros problemas jurdico-estructurales e institucionales en materia de presupuestacin

Artculo de la Ley No. 8131

Est presente en el inicio del proceso presupuestario.

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1.2.2. Limitaciones y carencias de la Ley No. 8131 y de la figura de la Autoridad Presupuestaria.

1.3- Problemas en el sistema de evaluacin de la funcin pblica.

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Marco legal e institucional

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1.3.2. Sistemas de informacin para los procesos de Planificacin-Evaluacin

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1.3.3.- Insuficiente planificacin territorial y confusiones terminolgicas.

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1.3.4.- La cuestin de planificacin transversal regional.

1.3.5. Disparidad territorial en la inversin pblica.

Cantidad de Proyectos prioritarios 55 27 13 12 8 7 5 2 2 2 1 1

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Dimensin II. PRESUPUESTACIN Variable I Reconocimiento de principios materiales del Presupuesto

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2.2. Soluciones Normativas e Institucionales en materia de Planificacin, Presupuestacin y Poltica Econmica.

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