Mxico Senado de la Repblica Comisin de Energa

Foro de debate sobre la reforma de hidrocarburos. Autosuficiencia de petrolferos: Refinacin de Petrleo

Jos Luis Aburto Mxico, DF, 10 de junio de 2008

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Introduccin Hace 30 aos Mxico se convirti por segunda ocasin en exportador significativo de crudo; desde entonces, se descuid el sistema interno de energa y la atencin se centr en la generacin de divisas derivadas de la exportacin de crudo. La funcin actual de PEMEX Exploracin y Produccin no es tema de energa, es un asunto de finanzas pblicas y de estrategia geopoltica. Aunque, si no actuamos aprisa en esta materia, en pocos aos Mxico podra revertir a la condicin de pas importador de petrleo. Por otra parte los productos refinados suministran el 65% de la energa que Mxico consume 1 . Cada refinera produce, en promedio, el 8% de la energa consumida 2 en el pas. En trminos de energa para usos finales una refinera equivale a la mitad de todas las centrales elctricas de Mxico. Por lo tanto, el suministro de petrolferos determina la seguridad de Mxico en materia de energa y la competitividad del aparato productivo. En 2006 importamos el 25% de la energa proveniente de petrolferos; este porcentaje aumentar en los prximos aos conforme la demanda sigue creciendo ms que la produccin. Adems de insuficientes, los petrolferos que Mxico produce no cumplen los requisitos de calidad y confiabilidad de un pas moderno y competitivo. Este es el verdadero problema de energa del pas. En la industria petrolera las decisiones tardan mucho tiempo en dar resultados: 10 aos o ms para desarrollar campos de petrleo en aguas profundas, 5 o 6 aos para construir una nueva refinera. Una vez que los grandes proyectos inician operaciones, sus impactos perduran por dcadas. Lo que ahora cosechamos fue lo que sembramos durante dcadas pasadas. Los petrolferos que ahora importamos, la cada en la produccin de crudo, y la merma de nuestras reservas probadas no deben sorprendernos, son consecuencia de aquello que por muchos aos dejamos de sembrar. La discusin reciente sobre los recursos excedentes de los hidrocarburos durante el primer trimestre de 2008 no es tan relevante como el hecho de que Mxico enfrenta una tendencia irreversible en el corto plazo: menor produccin de crudo a costos ms elevados, acompaada de mayores importaciones de petrolferos. Inexorablemente caern los excedentes petroleros y, dependiendo de la evolucin de los precios del petrleo y sus derivados, el sector de hidrocarburos podra arrojar dfict de divisas en un futuro cercano.

Clculo propio a partir de SENER, Balance Nacional de Energa 2006, Mxico, diciembre de 2007, p.61 2 Descontando las importaciones de petrolferos

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El mercado de petrolferos Los petrolferos estn sometidos a volatilidad en los precios, asociada a cambios inesperados en la demanda, fallas en los sistemas de suministro y factores polticos. Estas caractersticas implican la necesidad de optimizar diariamente las operaciones en las refineras, incluyendo decisiones sobre la compra de crudos, la compraventa de productos intermedios y la mezcla de productos finales. Las condiciones de abundancia o escasez de un producto se reflejan en su precio y provocan decisiones de demanda, produccin, transporte y almacenamiento, para restablecer el equilibrio. El transporte y el almacenamiento son fundamentales ya que interconectan mercados de petrolferos en el espacio y en el tiempo, respectivamente. El transporte y el almacenamiento proporcionan flexibilidades necesarias en las operaciones y corrigen desequilibrios en los mercados. Cambios en el mercado de petrolferos Hasta principios de los 70 en muchos pases la demanda de combustleo para procesos industriales y generacin de electricidad impuls la produccin de petrolferos. Predominaron las refineras sencillas, con bajos niveles de conversin. Sin embargo, durante los aos 70 confluyeron dos fenmenos de alcance mundial que alteraron la situacin: las crisis del petrleo y los primeros movimientos para la preservacin del ambiente. Ambos factores contribuyeron a la sustitucin del combustleo por otros energticos ms econmicos y limpios. Entre 1973 y 90 la participacin de los productos pesados en la demanda mundial de petrolferos baj del 41 al 29%. El uso de los petrolferos se concentr principalmente en el sector transporte, donde su predominio sigue vigente. Por el lado de la oferta, los criterios de diseo y construccin de las refineras cambiaron sustancialmente. A partir de los 80 el objetivo central fue la conversin profunda de los residuales para aumentar la produccin de destilados, principalmente gasolinas y diesel, de mayor calidad 3 . Quiero poner nfasis en esta fecha, los 80 marcan una transformacin radical en la tecnologa para la refinacin del petrleo. Pemex Al nacionalizarse la industria petrolera Pemex hered un sistema de refineras que inclua instalaciones en Madero y Minatitln. Eran instalaciones pequeas,
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Especificaciones sobre contenidos de azufre, nitrgeno y metales, as como sobre densidad y viscosidad

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con procesos sencillos para la separacin de productos bsicos. La capacidad instalada nacional, en 7 refineras, era del orden de 100 mil barriles diarios. En 1950 se inaugur la refinera de Salamanca 4 y en los 70 se aadieron otras 3, Tula en 76; Cadereyta y Salina Cruz en 79. Eran refineras con tecnologa actualizada para su poca y para las caractersticas del mercado interno, todava impulsado por la creciente demanda de combustleo. La ingeniera de Tula 5 se inici en 1970 y las de Cadereyta y Salina Cruz en 74 6 . En 1974 asist al inicio de la preparacin de los terrenos para la construccin de la refinera de Salina Cruz, la ltima que se construy en Mxico. Aunque las 6 refineras han tenido adecuaciones, es de subrayar que durante ms de 3 dcadas no se ha hecho la ingeniera integral para una nueva refinera de petrleo. Por otra parte, en 1979 inici la produccin de crudo Maya proveniente de Cantarell; un crudo pesado con alto contenido de azufre, incompatible con la metalurgia que entonces tenan las refineras Mexicanas; y que persiste en la mayora de ellas. En los aos 80 se aadi capacidad de destilacin primaria en Tula y Salina Cruz y aument la capacidad de desintegracin cataltica con el fin de producir ms gasolinas. Posteriormente se increment la desintegracin trmica orientada a la obtencin de diesel y turbosina. Para mejorar la calidad de los productos, en los 90 se duplic la capacidad instalada en procesos de hidrodesulfuracin. Todos estos logros fueron inferiores al tamao de los nuevos retos; cada etapa represent un mayor rezago del sistema de refinacin. En resumen, el sistema de refinacin de Mxico consta de 6 refineras diseadas entre 1945 y 1970. Aunque han tenido adaptaciones posteriores, no son refineras competitivas; fueron diseadas antes del descubrimiento de los campos gigantes de crudo pesado y de la revolucin en tecnologa de refinacin de petrleo que antes mencion. Operacin y Mantenimiento La refinacin de petrleo es una industria intensiva en capital; consta de mltiples procesos continuos, automatizados, realizados en vasijas especiales para operar a altas presiones y temperaturas; con uso intenso de energa. Los

Con 30 mil barriles diarios de capacidad. Pemex, Los veinte aos de la industria petrolera nacional, Informes del 18 de marzo, 1958, p. 263 5 Pemex, Informe de labores 1970, Mxico, marzo de 1971, p.61.
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Pemex, Informe de labores 1973, Mxico, marzo de 1974, p.17.

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trabajadores de esta industria son comparativamente pocos, se trata de empleos de alta capacitacin y alto costo. La competitividad de una refinera es resultado de su eficiencia interna y de la diferencia entre el valor de los productos finales y de los crudos que procesa. Los costos ms importantes son los de la energa consumida durante la operacin - mucho ms ahora con los precios elevados de los combustibles - y los tiempos en que las plantas de proceso no estn disponibles ya sea por mantenimientos, fallas o degradaciones. Reducciones sustanciales al gasto programable, significan que Pemex Refinacin no cuenta con fondos suficientes para mantenimientos. Adems, Hacienda interviene en el ejercicio; durante el ao modifica los techos al presupuesto y su calendario de ejecucin. Frecuentemente limita el gasto en el primer semestre y lo concentra en los ltimos meses del ao. Estas condiciones impiden la ejecucin adecuada de los mantenimientos y de otras inversiones. Una de las variables estratgicas en la optimizacin de una refinera es la flexibilidad para elegir los crudos que se van a procesar. PEMEX Refinacin no tiene esa opcin; procesa lo que sobra despus que PMI exporta parte de los crudos producidos. Los estudios internacionales de desempeo comparado, citados en el Diagnstico de PEMEX, muestran que las refineras Mexicanas son muy ineficientes, lo que explica los estados financieros de PEMEX Refinacin siempre deficitarios. Las refineras Mexicanas operan con serios problemas de desempeo: consumo de energa 7 excesivo; factores de utilizacin bajos; exceso de personal, con niveles de capacitacin deficiente; ejecucin interna de actividades no sustantivas 8 . Ingeniera y capacidad de ejecucin de proyectos A mitad de los noventa se inici el programa de reconfiguracin de refineras para responder a los cambios en la mezcla y calidad de combustibles demandados, y a la disponibilidad de crudos pesados. planteamiento original de Pemex era similar al del diagnstico actual; pretenda concluir todas las reconfiguraciones en 6 aos. las los El se

En uso de energa las refineras de Pemex, con excepcin de Cadereyta, se encuentran entre las ms ineficientes del mundo. 8 Por ejemplo, cuidado de jardines, vigilancia, talleres para la fabricacin de muy diversos implementos de trabajo

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En 13 aos se concluyeron dos y est avanzada la tercera. Con estos proyectos se han logrado avances modestos; las brechas existentes en Cadereyta y Madero se redujeron, pero no se eliminaron. En Cadereyta y Madero hubo un solo contratista y la experiencia fue mala. Fallas de ingeniera de detalle dieron lugar a retrasos, sobrecostos y litigios con el contratista. Para responder a estas fallas Pemex asumi la coordinacin del proyecto de Minatitln, dividido en 6 paquetes. El resultado tampoco es satisfactorio; deficiencias en la coordinacin del proyecto han resultado en nuevos retrasos y sobrecostos. Las fallas del programa de reconfiguraciones se deben a cinco tipos de factores. Subinversin sostenida durante 25 aos Normatividad Retraso tecnolgico Limitada capacidad de ejecucin y supervisin de proyectos Prdida de habilidades especializadas Estos cinco factores estn interrelacionados; los dos primeros son externos. La restriccin presupuestaria, resuelta en exploracin y produccin, contina vigente en refinacin. La normatividad quita autoridad y responsabilidad a los funcionarios. No cuentan con los instrumentos para defender a la institucin. Los litigios, sobrecostos y retrasos en obras se explican, en parte, por la falta de funcionarios competentes para negociar contratos equitativos con proveedores y contratistas, basados en una distribucin equilibrada de los riesgos. Estas dos restricciones son decisiones de poltica y, por lo tanto, sencillas de resolver, basta con darle a Pemex Refinacin los presupuestos necesarios para modernizarse 9 ; y con devolver a los funcionarios de Pemex la autoridad y responsabilidad para actuar. En cambio, las otras tres restricciones, internas, son estructurales. En relacin con la tecnologa, la experiencia evidencia que las ingenieras de diseo y de detalle no son competitivas. Al reducirse las inversiones se suspendieron casi todos los programas de investigacin y desarrollo tecnolgico; el IMP fue orientado a impartir cursos de capacitacin y adiestramiento; y muy poco a tecnologa. Las reconfiguraciones fallaron en corregir la ineficiencia en el uso de energa. La tecnologa para refinacin carece de una visin global que satisfaga objetivos mltiples. Adems, las
Sin embargo, es necesario evitar que las inversiones aumenten ms aprisa que la capacidad de cada subsidiaria de PEMEX para ejecutar bien dichas inversiones.
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ingenieras para las reconfiguraciones, desarrolladas hace ms de 10 aos, han perdido vigencia.

La cuarta restriccin es la inadecuada capacidad de ejecucin y conduccin de proyectos. El fracaso en la implantacin del programa de reconfiguraciones comienza con la destruccin institucional en el Corporativo de Pemex. Desde que PEMEX fue reestructurado en 1992 las reas responsables de la Planificacin, la Ingeniera y el Desarrollo de Proyectos, y la Coordinacin de Operaciones, han sido establecidas y desaparecidas varias veces. Distintos grupos han asumido y perdido estas funciones, originando fallas en la visin estratgica, la planificacin y las ingenieras del organismo. A esto hay que aadir las limitaciones propias de PEMEX Refinacin para conducir proyectos con eficiencia y eficacia. Es palpable la escasez de tcnicos calificados para la gestin de proyectos, consecuencia de las dcadas durante las cuales casi no se han ejecutado proyectos en Pemex Refinacin. La quinta restriccin, y la ms importante, es la prdida de habilidades especializadas. Pemex ha sufrido una descapitalizacin sistemtica de recursos humanos que dura ya 25 aos. Antes, Pemex haca ingeniera de proyectos, desarrollaba tecnologa con apoyo del IMP, y construa obras. Era un polo de atraccin para jvenes profesionistas talentosos ya que ofreca un desarrollo profesional de los mejores en el pas. Estas oportunidades fueron desapareciendo conforme se redujeron los presupuestos y se impusieron normas cada vez ms restrictivas. La falta de materia de trabajo tambin condujo al cierre de firmas Mexicanas de ingeniera y construccin, que apoyaban a PEMEX en proyectos industriales. Esta restriccin es la ms grave porque sus consecuencias tardarn ms tiempo en corregirse. Primero se tendr que restablecer un rgimen que confiera autoridad con responsabilidad, en todos los niveles; con normas que estimulen la iniciativa y la creatividad. Solo entonces podr reconstituirse, poco a poco, la capacidad tecnolgica para refinacin de petrleo. Es un proyecto de largo plazo. Ahora, el Diagnstico de Pemex propone realizar las otras 3 reconfiguraciones concluyndolas en los prximos 6 aos. En paralelo, se hara una nueva refinera. Esto, no me parece factible. El sistema completo de refinacin y suministro de petrolferos Hablar de refinacin en Mxico es hablar de un paciente viejo y enfermo; hoy tratamos solamente la mitad del problema, el jueves se discutir la otra mitad. Mxico depende de una red de transporte, almacenamiento y distribucin limitada, para llevar los refinados producidos, y cada vez ms petrolferos
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importados, a todos los puntos del territorio nacional. Este sistema opera con muy pocas holguras, presenta altos niveles de vulnerabilidad y riesgo de fallas. La poltica debe encaminarse primero a reducir esta vulnerabilidad. Hay que dar prioridad a la infraestructura para importacin y distribucin de petrolferos, ya que tomar bastantes aos la expansin significativa de la capacidad de produccin 10 . Adems, hay que actuar por el lado de la demanda para moderar su crecimiento. Para ello es fundamental que dejemos funcionar el mecanismo de precios. Los precios internacionales definen el valor econmico de cualquier producto comerciable. Si un pas tiene excedentes de gasolina su precio internacional mide el ingreso que tendr el pas al exportarla; en caso de dficit el mismo precio mide su costo de importacin. Esto es cierto, independientemente de que en Mxico los precios estn controlados o de cules sean nuestros costos de refinacin. El control de precios en vigor implica que los subsidios a las gasolinas y el diesel podran alcanzar entre 250 y 300 mil millones de pesos en este ao 11 . Estos subsidios son altamente regresivos 12 . Ese es el efecto inmediato; adems, la poltica de precios tiene implicaciones para el largo plazo. Los precios subsidiados de los combustibles alientan la compra de vehculos nuevos de bajo rendimiento y la importacin de vehculos viejos, ineficientes y altamente contaminantes. Una vez adquiridos, estos vehculos se siguen utilizando por muchos aos. Estamos definiendo ahora los patrones de consumo para la prxima dcada, y lo estamos haciendo mal. Junto con precios eficientes de la gasolina y el diesel conviene propiciar el mayor uso de motores a diesel, normar la eficiencia de los vehculos automotores y cobrar impuestos al uso de vehculos de bajo rendimiento. Estas medidas ofrecen diversas ventajas; contribuyen a sostener las finanzas pblicas, capitalizar a PEMEX Refinacin, preservar el ambiente, y, principalmente, reducir el ritmo de crecimiento de las importaciones de combustibles. Son medidas de corto plazo que aumentan la seguridad interna de Mxico en materia de energa.

Minatiln reconfigurado aumentar en 115 mil barriles diarios la capacidad de procesamiento de crudo, unos dos aos de margen en el crecimiento esperado en la demanda de gasolinas. 11 Dependiendo de cmo evolucionen sus precios internacionales en los prximos meses 12 Ya que los pobres no tienen autos

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En una poca Mxico creca a tasas sostenidas y la poblacin mejoraba su nivel de vida; es el Mxico de la posguerra. En mi opinin, el xito se debi, fundamentalmente, a que el Estado trabajaba con congruencia interna, haba mbitos de responsabilidad establecidos, dentro de los cuales cada parte tena autoridad para desempearse, y sola hacerlo con efectividad y responsabilidad. El sistema no era perfecto, pero si funcional. En particular, a PEMEX se le autorizaban presupuestos y se le daban lineamientos generales, a partir de all, era libre para actuar. Su responsabilidad era suministrar combustibles para el pas con eficiencia y eficacia. En este contexto se desarroll una generacin de tcnicos, ingenieros y cientficos que cumplieron con su misin. El modelo se rompi en los aos 70, cuando el Presidente invadi la esfera de autoridad y responsabilidad de la Secretara de Hacienda y el pas perdi su equilibrio fiscal y monetario. Tras la devaluacin de 1976 vino el descubrimiento e inicio de la produccin en Cantarell, en paralelo con los incrementos acelerados del precio del petrleo. La administracin de la abundancia se prolong hasta que se desplom el precio del petrleo. Para entonces el arreglo institucional estaba roto y la corrupcin era galopante. Entonces entramos a la era de los controles centrales concentrados en dos supersecretaras 13 , la de Hacienda y la Contralora 14 , encargadas de restituir el orden y evitar los excesos. Lamentablemente estos controles centrales, al principio indispensables, han crecido inexorablemente durante un cuarto de siglo. Estas secretaras quitaron autoridad, pero tambin responsabilidad, a otras instancias del ejecutivo. La poltica energtica fall cuando los encargados de la macroeconoma privilegiaron la generacin de divisas del petrleo. Pemex se convirti en sostn de las finanzas pblicas y desatendi la industria de la energa. Las secretaras controladoras invadieron el mbito de PEMEX, restndole autoridad, y reduciendo su capacidad para desempearse. Internamente, la debilidad institucional de Pemex se centra en la falta de atribuciones de su Consejo de Administracin, sus directivos y sus mandos medios. Esta debilidad se manifiesta en las relaciones de Pemex con el gobierno federal, con proveedores y contratistas, y con el sindicato. Todas estas relaciones requieren una revisin mayor.

Tres en rigor, puesto que el equilibrio macroeconmico era responsabilidad conjunta de SHCP y SPP 14 hoy Funcin Pblica

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Pas ahora a una lista de recomendaciones generales: Limitar los mbitos de Hacienda y la Funcin Pblica Fortalecer a la Secretara de Energa y a la Comisin Reguladora de Energa, y restablecer el Consejo de Petrleo Establecer un gobierno corporativo eficaz en PEMEX y la autonoma de gestin sujeta a escrutinio Convenios de desempeo entre los Consejos de Administracin de Pemex y el organismo, y sus subsidiarias Dentro de Pemex, establecer indicadores de desempeo y fijar metas, ligadas a un sistema de incentivos; y hacerlo con la participacin de tcnicos y trabajadores

Recomendaciones sobre refinacin: Elaborar un diagnstico de las 3 reconfiguraciones realizadas Revisar la estratgia de Pemex Refinacin cuestionando los criterios establecidos: tamao y configuracin de las futuras refineras, tecnologas actualizadas, importacin de crudos, mercados competitivos de productos. Elaborar un plan de accin compatible con las prioridades y las habilidades existentes La ejecucin de los proyectos mencionados en el Diagnstico podra tomar, cuando menos, 10 aos. Pienso que este es un costo muy elevado para el pas. Es urgente revertir la situacin crtica de nuestro sistema de refinados y hacerlo a un ritmo ms rpido al que PEMEX y el IMP pueden responder. Mi recomendacin es que se modifique el marco jurdico y se fortalezcan las instituciones encargadas de la poltica y la regulacin para que, bajo la rectora del Estado, los sectores pblico y privado confluyan en la modernizacin y ampliacin acelerada de un sistema moderno y robusto de produccin, transporte, almacenamiento y distribucin de petrolferos.

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China China ha experimentado 3 dcadas de acelerado crecimiento y modernizacin, impactando a todos los pases y llevando a un nuevo equilibrio mundial; tambin ha originado desequilibrios en alimentos, materias primas y, especialmente, petrleo, que a todos nos afectan Es relevante entonces preguntarnos donde reside y como se sustenta el xito Chino. Este xito se centra en el liderazgo de un lder visionario que encabez una revolucin histrica desde la direccin misma del Estado y del partido comunista. Deng Xiaoping, miembro destacado del comunismo chino, participante en la guerra civil de los aos 40, al lado de Mao Tse Tung, encabez la modificacin del paradigma del sistema comunista Chino, sustentado en el dogma de los 2 cualquieras. El dogma dice: Apoya cualquier decisin de poltica que tome Mao; sigue cualquier instruccin de Mao. Bajo el liderazgo de Deng, este dogma fue repudiado. En lo sucesivo la consecucin de metas econmicas sera la medida del xito o el fracaso de las polticas especficas y de los lderes individuales a cargo de ellas. Se hizo un lado a la ideologa para centrarse en la consecucin de resultados. Los cambios liderados por Deng entre 1978 y 1982 liberaron una fuerza que siempre ha estado all, una fuerza que est transformado a China y al mundo. Deng liber la iniciativa, la creatividad y la innovacin que siempre han caracterizado al pueblo Chino. Cuando, aos despus, un periodista extranjero le pregunt a Deng porqu haba modificado los principios bsicos del sistema comunista Chino, simplemente respondi: no importa si el gato es negro o blanco, lo que importa es que atrape a los ratones.

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