Boletin de Investigación #22

N 2
ISSN: (En trmite)

ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS
POLTICOS Y ESTRATGICOS
EL SISTEMA INTERAGENCIAL DE CHILE Y
ESTADOS UNIDOS ANTE SITUACIONES DE
CATSTROFE NATURAL:
VISIN DESDE LA DEFENSA NACIONAL.

Junio, 2012
Pablo Ortiz Muoz

N 2

EL SISTEMA INTERAGENCIAL DE CHILE Y ESTADOS UNIDOS
ANTE SITUACIONES DE CATSTROFE NATURAL:
VISIN DESDE LA DEFENSA NACIONAL
PABLO ORTIZ MUOZ
2


.

Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
Pablo Ortiz Muoz
Registro de Propiedad Intelectual (En Trmite)
junio, 2012

Serie Boletn de Investigacin N2
Publicacin Digital del Departamento de Investigacin

Responsable Edicin: Guillermo Bravo Acevedo
Jefe Departamento de Investigacin ANEPE
Secretaria de Redaccin: Loreto Correa Vera
Secretario: Claudio Tapia Bazaes

Las opiniones vertidas en el texto que se publica en este Nde la Serie Boletn
de Investigacin son de responsabilidad exclusiva de su autor y no comprometen
a la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos ni al Departamento
de Investigacin, que solo actan como editores.

El texto editado en este nmero de la SERIE BOLETN DE INVESTIGACIN publica los resultados
finales del proyecto de investigacin, Anlisis comparado del sistema interagencial de Chile y Estados
Unidos ante situaciones de catstrofe natural. Visin desde la Defensa Nacional, Concurso Extramuro
2010, financiado por el departamento de Investigacin de la Academia Nacional de Estudios Polticos y
Estratgicos.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
3

ISSN: (En trmite) Versin en Lnea
Autorizada su reproduccin citando la fuente
Citar este artculo. Formato electrnico

ANTE SITUACIONES DE CATSTROFE NATURAL.
VISIN DESDE LA DEFENSA NACIONAL.

ORTIZ MUOZ, Pablo. Serie Boletn de Investigacin N2. Santiago, juni o 2012, Nde
inscripcin en trmite. Disponible World Wide Web:
http://www.anepe.cl/investigacion/publicaciones/ (Revisado el --/--/----)

RESUMEN
La presente investigacin surge como una inquietud, a partir de los alcances que tuvo
el terremoto del 27-F en Chile, el cual puso en evidencia una serie de vulnerabilidades
que causaron estragos con posterioridad al sismo y al tsunami que asol a las costas
chilenas.
La dilatada decisin del gobierno, de decretar el Estado de Excepcin Constitucional,
puso en el tapete el rol que les competa a las Fuerzas Armadas en este tipo de
circunstancia, las cuales, pese a todos los cuestionamientos sobre una falta de
planificacin y disposicin de medios areos, supieron sobrellevar de manera capaz y
efectiva, tanto la restauracin del orden interno como las labores de reconstruccin.
En Estados Unidos ocurri algo similar con el Huracn Katrina, ya que se cuestion la
lentitud de las decisiones del gobierno del Presidente Bush, la poca preparacin de las
Fuerzas Armadas en situaciones de desastre natural y la falta de una estructura gil y
efectiva en la prevencin y mitigacin de los daos que provocan stos fenmenos de
la naturaleza.
En cierto modo, en la presente investigacin se hace una descripcin de la situacin
previa a los desastres naturales y los impactos que stos traen consigo. De esta
manera, se describen las similitudes y diferencias en cuanto a sistemas de emergencia,
regulaciones legales y modos de empleo de la fuerza que nos mostrarn las
vulnerabilidades que cada pas posee. En el marco de lo anterior, se hacen ms claras
las reas vulnerables, donde se establecen las lecciones aprendidas de cada caso,
adems de detectar las reas de cooperacin en materia de desastres naturales para
ambos pases.

PALABRAS CLAVE: Catstrofes, Terremoto 27F, Chile, Estados Unidos

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
4

INDICE:
1 Resumen 3
2 Introduccin 5
2.1 Antecedentes 5
2.2 Preguntas de investigacin 5
2.3 Delimitacin de objetivos 7
2.3.1 Objetivo central 7
2.3.2 Objetivos especficos 8
3. Marco metodolgico 8
4. Seguridad y nuevas amenazas en el siglo XXI 11
5. Los desastres naturales en Chile y Estados Unidos 16
5.1 Huracn Katrina 17
5.1.1 Situacin previa 17
5.1.2 Impactos 19
5.2 Derrame de Petrleo en el Golfo de Mxico 21
5.2.1 Situacin previa 21
5.2.2 Impactos 22
5.3 Terremoto de Tocopilla 22
5.3.1 Situacin Previa 23
5.3.2 Impactos 23
5.4 Terremoto del 27 de febrero de2010 en el Centro Sur de Chile 25
5.4.1 Situacin Previa 25
5.4.2 Impactos 26
6. Los mecanismos estatales en el manejo de desastres 29
6.1 El sistema de los Estados Unidos 29
6.1.1 Marco institucional 29
6.1.2 Constelacin de actores y modos de interaccin 30
6.2 El sistema de proteccin civil en Chile 36
6.2.1 Marco institucional 36
6.2.2 Constelacin de actores y modos de interaccin 39
7. La seguridad nacional como criterio de decisin y respuesta ante Desastres 47
Naturales.
8. Rol de las Fuerzas Armadas ante desastres naturales 56
9. Conclusiones 65
10. Bibliografa 73

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
5

2. INTRODUCCION
2.1 Antecedentes

El terremoto del 27 de febrero de 2010 puso en evidencia las vulnerabilidades de la
seguridad interna de Chile, asociada fundamentalmente a la insuficiente capacidad de
manejo de desastres naturales de gran magnitud; sobre todo en lo relacionado con la
planificacin y coordinacin interagencial
1
; y, que a la fecha, se articulan en funcin del
Sistema Nacional de Proteccin Civil (SNPC) encabezado por la Oficina Nacional de
Emergencia del Ministerio del Interior (ONEMI), como agente coordinador.

Esta es una cuestin de gran relevancia, por cuanto, cada cierto tiempo nos vemos
expuestos al manejo de crisis por desastres naturales, entendiendo por tal, el esfuerzo
del ms alto nivel poltico del Estado para controlar una situacin, empleando todas las
atribuciones y medios disponibles, de acuerdo al marco legal existente, con el propsito
de solucionarla (Ramrez, 2005), lo que como se ha sealado antes, en nuestro pas se
vincula de forma recurrente a situaciones relacionadas con la manifestacin de
fenmenos de origen natural, tales como: erupcin de volcanes, inundaciones, sequas,
nevazones, terremotos, entre otros.

Las deficiencias en cuanto a la planificacin, coordinacin y capacidad de respuesta
ante hechos de esta naturaleza, nos impone la tarea de constatar en el marco de la
seguridad multidimensional la relacin entre las estructuras dadas para la gestin de
situaciones de emergencia por desastres naturales y el sector de la Defensa, en
particular de las Fuerzas Armadas, identificando con un sentido prctico las instancias
y mecanismos de integracin, las deficiencias o dificultades manifestadas y los mbitos
susceptibles de ser perfeccionados.

Lo anterior se transforma en una necesidad de primer orden, ante la posibilidad
inminente de hacer frente a situaciones similares a las vividas y respecto de las cuales
debiramos mejorar nuestra capacidad de planificacin, coordinacin y respuesta
conjunta de las agencias del Estado.

Como bien sabemos, la madrugada del sbado 27 de febrero del ao 2010, la
naturaleza con una furia implacable, gener una situacin estratgica de extrema
complejidad en la zona central de Chile. La destruccin de las principales vas
terrestres de comunicacin, las dificultades para implementar un puente areo y un

1
Para autores como Theo Ronken, Andrew Henrikson y Marina Malamud, la cooperacin interagencial
es la articulacin entre las distintas reparticiones del Estado, incluidas las Fuerzas Armadas, a objeto de
optimizar, mediante el intercambio de informacin y capacidades en el mbito de la planificacin y
ejecucin, los resultados en la consecucin de objetivos vinculados esencialmente al manejo de las
amenazas no convencionales; siendo este un enfoque que actualmente es promovido por el Comando
Sur de los Estados Unidos.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
6

enlace martimo, la cada de los principales medios de comunicacin y el
desabastecimiento de agua y alimentos, configuraron un escenario que, de acuerdo
con la visin sistmica del funcionamiento del Estado desarrollada por el Coronel
norteamericano John Warden (Barlow, 1994) se define como parlisis estratgica. El
aniquilamiento de elementos vulnerables y vitales para el Estado como son, las vas y
medios de comunicacin y la provisin segura de agua, daaron severamente el
sistema nervioso central del Estado, incapacitndolo para generar respuestas y control
sobre una porcin significativa del territorio nacional.

Estos antecedentes, ponen de manifiesto la necesidad de analizar el rol que el sector
de la Defensa y en particular las Fuerzas Armadas, deben desempear en la
planificacin, coordinacin y respuesta ante situaciones de desastres naturales, en un
contexto institucional amplio y que obedece a una nocin de seguridad nacional. Esto
cobra especial relevancia si se toma en consideracin que uno de los propsitos de la
Defensa Nacional, es contribuir al desarrollo nacional. En este sentido, la accin de las
FF.AA. en los das posteriores al terremoto del 27 de febrero de 2010, se encuadra en
una situacin de excepcin constitucional, donde el desempeo de estas, result ser
crucial para la recuperacin del control de la situacin en coordinacin con las dems
agencias del Estado.
Luego, en otra dimensin del problema, los antecedentes ponen bajo cuestionamiento
la efectividad del sistema en trminos de su alcance efectivo a todo el territorio
nacional. En el caso del terremoto y posterior tsunami, producto del nivel de
devastacin, la destruccin de las vas y medios de comunicacin, dejaron parte
significativa de la zona afectada, fuera del rango de accin del centro poltico-
administrativo del pas sin que el gobierno regional y las estructuras destinadas a la
gestin de emergencias en tal nivel, fuesen capaces de asumir tareas de coordinacin
y ejecucin de las acciones. Por consiguiente, otra interrogante dice relacin con la
capacidad del actual sistema para planificar, coordinar y ejecutar en el nivel regional,
donde por cierto, es donde se concentran mayormente los desastres naturales.

Al revisar la experiencia internacional, llama la atencin el caso de los Estados Unidos,
que producto de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, vio vulnerada
su seguridad interna, debiendo readecuar las agencias gubernamentales con el fin de
enfrentar situaciones de este tipo, incorporando entre otros criterios, la articulacin y
cooperacin entre las agencias relacionadas directa o indirectamente con el control de
este tipo de riesgos, bajo una nocin explicita de seguridad nacional. Pocos aos ms
tarde, a partir de la ocurrencia del Huracn Katrina en el ao 2004, el gobierno del
Presidente George W. Bush decidi reforzar tal sistema desde el Departamento de
Seguridad Nacional (Deparment Homeland Security), a partir de los lineamientos
definidos en la Estrategia de Seguridad Nacional (National Strategy for Homeland
Security), e incluyendo los desastres naturales como factor desestabilizador de la
seguridad nacional.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
7

Estos antecedentes constituyen un aspecto de especial inters, dado que ms all de
las asimetras respecto de la principal potencia mundial, Estados Unidos al igual que
Chile presenta condiciones que la exponen a la ocurrencia de desastres naturales con
gran poder de devastacin y que van desde la ocurrencia de terremotos por la
incidencia de la falla de San Andrs y de huracanes en el Golfo de Mxico, hasta un
gran cataclismo por el colapso del super volcn Yellowstone, por mencionar algunas.

Por consiguiente, Estados Unidos representa un caso de inters que, mediante la
comparacin, puede arrojar conocimiento relevante para el anlisis del caso chileno,
ante la evidente necesidad de perfeccionamiento del sistema actual.

2.2 Preguntas de investigacin

Ante los cuestionamientos manifestados sobre la efectividad del Sistema Nacional de
Proteccin Civil en Chile, respecto de la capacidad para articular, coordinar, planificar y
actuar ante situaciones de desastres naturales; sumado a la necesidad de precisar los
defectos y explorar alternativas de perfeccionamiento de tal sistema, observando la
experiencia internacional -en particular el caso norteamericano a partir de la ocurrencia
de sucesos como el Huracn Katrina- surgen las siguientes preguntas de investigacin:

1. Cul es la relacin entre los desastres naturales y la seguridad nacional en
Chile y Estados Unidos?

2. Cules son las principales caractersticas de los sistemas de los cuales se han
dotado ambos pases para abordar situaciones de esta ndole?

3. Cul es el rol que en ambas experiencias se ha definido para las Fuerzas
Armadas?

4. Qu elementos del sistema norteamericano podran replicarse en el caso
chileno?

2.3 Delimitacin de Objetivos
2.3.1 El objetivo central: analizar en perspectiva comparada y en el marco de la
seguridad multidimensional, las principales caractersticas en trminos de actores, roles
y mecanismos de coordinacin de las agencias gubernamentales vinculadas al manejo
de desastres naturales, con nfasis en el rol de las Fuerzas Armadas tanto en el caso
chileno como norteamericano.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
8

2.3.2 Objetivos especficos
a) Describir cuatro hechos de desastres naturales ocurridos en Chile y Estados Unidos
en la ltima dcada, como es el caso del terremoto de Tocopilla y del 27 de febrero de
2010 en la zona centro-sur de Chile y el Huracn Katrina y el derrame de petrleo en el
Golfo de Mxico en Estados Unidos.
b) Analizar las particularidades de los marcos institucionales, la constelacin de actores
y modos de interaccin en los sistemas de gestin de emergencias por desastres
naturales.
c) Identificar las similitudes de reaccin ante las situaciones de catstrofe por desastres
naturales y la visin de seguridad nacional aplicados en el caso chileno y
norteamericano.
d) Constatar en ambos casos el rol definido para las FF.AA. para situaciones de
desastres naturales.
e) Establecer las principales diferencias entre el modelo norteamericano y chileno junto
con la factibilidad de aplicacin de alternativas de perfeccionamiento para el caso
chileno.

3. MARCO METODOLGICO
El anlisis comparado de los sistemas interagenciales de Chile y Estados Unidos en
situaciones de desastres naturales y el rol que desempean las Fuerzas Armadas en
tal contexto, se sita en un nivel de anlisis de carcter descriptivo de tipo no
experimental, y que de acuerdo a sus objetivos, apunta hacia la explicacin comparada
del fenmeno (Anduiza, et al, 2002). Lo anterior, dice relacin con el carcter incipiente
del objeto de estudio, y donde la descripcin, como paso previo a la explicacin,
constituye un aporte relevante para la Defensa como campo de estudio. Por
consiguiente, el esfuerzo investigativo est orientado a la descripcin y explicacin
detallada de los principales aspectos en el caso del sistema chileno norteamericano en
funcin de los siguientes criterios:

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
9

Cuadro N 1

Fuente: Elaboracin Propia
En cuanto al mtodo empleado, este estudio es de carcter comparativo de tipo binario
(confrontacin de dos casos), complementado con una comparacin de rea mediante
la contrastacin del caso de Chile perteneciente al rea geopoltica latinoamericana y
los Estados Unidos correspondiente al rea geopoltica anglosajona; sin que
necesariamente exista un background de semejanzas entre ambos casos (Morlino,
2010). Por consiguiente, se aplica la estrategia de sistemas fundamentalmente
distintos, aun cuando se acepta como supuesto primario que la nica semejanza inicial,
est dada por el tipo de fenmeno abordado para ambos casos (los desastres
naturales como amenaza no convencional a la seguridad nacional).
Luego de la contrastacin de las situaciones (desastres naturales), y las acciones
desplegadas por cada caso, se derivan las similitudes y diferencias; siendo ste el
principal resultado en trminos de la identificacin de patrones comunes e
incompatibilidades para ambos casos (Sztompka, 1995).

Chile Estados Unidos
Caractersticas de los desastres
naturales en trminos de tipologa,
magnitud e intensidad.

Las caractersticas de los sistemas
de gestin de emergencias por
desastres naturales desde la
perspectiva de la seguridad.

La coordinacin entre las agencias
gubernamentales involucradas en
el sistema, incluidas las FF.AA.

Relacin entre la nocin de
seguridad nacional y los desastres
naturales como amenaza
emergente.

El rol que las Fuerzas Armadas en
tales sistemas

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
10

En consecuencia, se aplica el esquema de anlisis propuesto por Raymond Boudon
citado por Morlino (2010), que se detalla de la forma siguiente:

Donde,
A: Es la explicacin al problema de investigacin expuesto como preguntas de
investigacin.
S: Son las situaciones de desastres naturales descritas para cada caso.
Mm: Es el anlisis de cada situacin de acuerdo a las caractersticas del sistema de
gestin de desastres naturales, su relacin con la seguridad nacional y el rol de las
FF.AA.
M1: Es el anlisis de las acciones desplegadas por los actores (casos de comparacin)
en relacin a la situacin inicial (S).
En cuanto a la recoleccin de datos y dada la naturaleza del objeto de estudio y el
enfoque adoptado, se recurri a fuentes secundarias mediante la revisin documental.
Tal recoleccin, seleccin y anlisis de los recursos bibliogrficos, se estructur en
funcin de los siguientes criterios:
a) Antecedentes de los hechos catastrficos considerados para la comparacin:
- Terremoto de Tocopilla en 2007 y terremoto del 27 de febrero de 2010 en el
caso de Chile.
- Huracn Katrina y derrame de petrleo en el Golfo de Mxico en el caso de
Estados Unidos

b) Las caractersticas institucionales (normas, polticas, estructuras y roles) del sistema
de manejo de emergencia en Chile y Estados Unidos.
c) Antecedentes sobre el rol de las FF.AA. en el manejo de situaciones de desastre
natural.
d) Antecedentes sobre el funcionamiento del sistema, con nfasis en el rol particular de
las FF.AA.

A = S Mm M1

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
11

4. SEGURIDAD Y NUEVAS AMENAZAS EN EL SIGLO XXI
En Amrica del Sur, la nocin de seguridad constituye un espacio de inters que
comienza a cobrar relevancia tanto en el mbito poltico como acadmico, a partir de la
Guerra Fra, primando en el anlisis las consideraciones relativas a la centralidad del
Estado como actor del sistema internacional y la planificacin, empleo y uso de la
fuerza militar como principal mecanismo de resolucin de conflictos. No obstante, como
seala Griffiths (Artaza y Milet, 2007) durante este periodo en nuestro continente la
nocin de seguridad est determinada por las orientaciones de dos modelos que se
sustentan en la articulacin entre el concepto de seguridad y defensa.
Por un lado, y en plena coincidencia con lo sealado inicialmente, se destaca el modelo
norteamericano cuya principal caracterstica est dada por el nfasis sobre las
amenazas externas de tipo militar; mientras que en caso del segundo modelo, el cual
se expone como ms representativo del pensamiento latinoamericano, lo central est
fijado en torno de las amenazas de naturaleza interna y no militar.
Una vez superada la Guerra Fra, irrumpe con creciente aceptacin una nueva visin
de la seguridad, que por un lado supera la concepcin centrada en el Estado como
superactor, e igualmente recoge una serie de situaciones que no siendo
exclusivamente de naturaleza militar, afectan la seguridad de los Estados. Luego, para
el caso de nuestra regin, se destaca como hito de gran relevancia, la Asamblea
General de la OEA, realizada el ao 2002 en Bridgetown, Estados Unidos, donde se
acuerda y adopta un nuevo enfoque de seguridad que integra la perspectiva
multidimensional con la cooperacin interestatal; lo cual implica una expansin de la
definicin tradicional de seguridad que tomaba en cuenta slo amenazas externas de
tipo militar e incorpora problemas de naturaleza poltica, econmica, medioambiental y
de seguridad humana.
De esta forma, el concepto de seguridad multidimensional qued establecido durante la
Cumbre de Presidentes, realizada en Monterrey, Mxico el ao 2004 y que se oficializ
a travs de la Declaracin de Monterrey (Stein, 2009). Cabe tener presente que la
importancia de esta declaracin es que, adems de exponer el nuevo enfoque, explicita
las principales amenazas de tipo no convencional a las cuales los pases americanos
estn enfrentados.
En este contexto, el concepto de seguridad comienza a recobrar inters en los estudios
sobre el tema, tanto desde una perspectiva terica, pero sobre todo con sentido
prctico, a partir de la incidencia de aquello que la Declaracin de Monterrey define
como nuevas amenazas entre las cuales precisamente se destacan los desastres
naturales.
En este sentido, durante los ltimos aos los distintos Estados se han percatado de la
importancia de los desastre naturales como un riesgo a la seguridad, dada su
incidencia directa en el desarrollo de los Estados al afectar la economa, la salud y el
bienestar de la poblacin, vale decir, el logro de los objetivos nacionales; lo cual, al

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
12

contrario de cmo se pensaba durante la Guerra Fra, constituye una situacin de gran
complejidad cuyo principal medio de oposicin no se encuentra precisamente en el
instrumento militar. Por el contrario, en la mayora de los casos demanda del empleo de
todos los medios disponibles, incluidos los medios de la Defensa, pero con
modalidades de uso poco usuales.
La concepcin de Seguridad (Libro de la Defensa Nacional, 2010), est
indisolublemente asociada a la percepcin de amenaza, la cual es concebida como
acciones reales o percibidas provocadas consciente o inconscientemente, por un
eventual adversario, a quien se le supone con cierto fundamento de intencin y la
capacidad para afectar negativamente intereses propios (Ministerio de Defensa, 1997).
Tal orientacin lgicamente excluye a ciertas situaciones como los desastres naturales
como amenazas a la seguridad nacional, en la medida que eventos de estas
caractersticas no necesariamente involucran la voluntad de un adversario. Por el
contrario, se exponen las vulnerabilidades de los Estados en trminos de capacidad de
respuesta ante este tipo de situaciones. Por consiguiente, desde el fundamento terico-
conceptual que ofrece la Poltica de Defensa Nacional, los desastres naturales
responden a la condicin de riesgo ms que de amenazas. Posicin que por lo dems
es la aplicada en el desarrollo de este estudio.
Sin embargo, en una posicin contraria a la expuesta, existen autores quienes bajo el
principio de que la nocin de Seguridad se construye en funcin de la percepcin de
amenaza, s consideran los desastres naturales como amenazas a la seguridad del
Estado. Tal es el caso Cardona quien emplea la nocin de amenaza para:
() describir el peligro latente que representa una amplia variedad de
fenmenos; desde aquellos cuya ocurrencia se considera exclusivamente
de origen natural, como terremotos, huracanes, erupciones volcnicas,
etc., hasta aquellos cuyo origen se considera exclusivamente humano,
tales como las guerras y los accidentes industriales.
2

Al respecto, es relevante tener en consideracin que con el pasar del tiempo los
conceptos de Seguridad y Defensa se han extendido, generando una mayor amplitud
tanto en el desarrollo conceptual de las amenazas, como de la aplicacin de estas. Es
de esta forma como hoy en da el trmino amenaza se ha clasificado en dos tipos:
Amenazas Convencionales
3
y Amenazas no Convencionales. Particularmente, para
efectos de este estudio -y aun cuando como se ha sealado antes los desastres
naturales son considerados riesgos y no amenazas propiamente tal- el foco analtico
est centrado en las segundas, por cuanto ofrecen elementos que estn en directa

2
Cardona, Omar (1996). Manejo ambiental y prevencin de desastres: dos temas asociados. En
Fernndez, Mara Augusta (comp.), Ciudades en riesgo. Degradacin ambiental, riesgos urbanos y
desastres.Bogot, Colombia: La Red. p.56.
3
Segn Griffiths (2007), las amenazas convencionales son todas aquellas acciones conducentes al
enfrentamiento armado entre dos Estados.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
13

relacin con los desastres naturales en el marco de la Seguridad Nacional y la Defensa
como medio de respuesta.
En este sentido, la Declaracin sobre Seguridad en las Amricas (2003) tambin
proporciona argumentos que refuerzan la nocin de amenazas no convencionales, aun
cuando en este caso se denominan nuevas amenazas. Al respecto, en relacin a la
Seguridad Hemisfrica la Declaracin de Monterrey, a partir de un enfoque de carcter
multidimensional, reconoce a los desastres naturales como una problemtica que
afecta la seguridad de los Estados, tal como lo detalla el cuadro expuesto a
continuacin:
Cuadro N 2
Declaracin Sobre Seguridad en las Amricas (2003)
- El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las
drogas, la corrupcin, el lavado de activos, el trfico ilcito de armas y las conexiones
entre ellos.
- La pobreza extrema y la exclusin social de amplios sectores de la poblacin, que
tambin afectan la estabilidad y la democracia.
- Los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades,
otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente.
- La trata de personas.
- Los ataques a la seguridad ciberntica.
- La posibilidad de que surja un dao en el caso de un accidente o incidente durante el
transporte martimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petrleo,
material radiactivo y desechos txicos.
- La posibilidad del acceso, posesin y uso de armas de destruccin en masa y sus
medios vectores por terroristas.
Fuente: Libro de la Defensa Nacional (2010).
En cuanto al concepto de desastre natural, Ramrez (2005) seala que es un fenmeno
de origen natural que al desencadenarse, causa un gran volumen de dao tanto
personal como de bienes naturales y su efecto es desproporcionado respecto de la
capacidad de respuesta que tiene un determinado Estado en su mitigacin. En ese
mismo sentido, pero resaltando su vinculacin con las probabilidades, Garca-Tornel
(2000) define los desastre naturales como una evidencia emprica de dnde, en qu
forma y para quin, determinados procesos con origen natural pueden tener efectos
perjudiciales para la humanidad. Por su parte, Cornlis y Billn (2001), sealan que los
desastres naturales son la realizacin de un riesgo, que conlleva daos significativos.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
14

Se trata de un acontecimiento que encuentra a las sociedades o al medio ambiente
bajos de defensas. De modo que solamente se califica un suceso como catstrofe a
posteriori, cuando las capacidades de proteccin de los sistemas se han mostrado
como insuficientes.
Por otra parte, es preciso agregar dos elementos que forman parte importante de lo
que entendemos por desastre natural. Primero, el riesgo, segn Cardona (1996, p.64),
es el resultado de la amenaza o probabilidad de ocurrencia de un evento y la
vulnerabilidad o susceptibilidad de los elementos a l expuesto. Y el segundo la
vulnerabilidad que en palabras de Wilches-Chaux, citado por Rodrguez (2007, p.86)
consiste en la incapacidad de una comunidad para absorber los efectos de un
determinado cambio en su medio ambiente. Por su parte Garca-Tornel (2000) define
la vulnerabilidad como el grado de eficacia de un grupo social determinado para
adecuar su organizacin frente a aquellos cambios en el medio natural que incorporan
riesgo. La vulnerabilidad aumenta en relacin directa con la incapacidad del grupo
humano para adaptarse al cambio y determina la intensidad de los daos que puede
producir. El concepto de vulnerabilidad es por tanto estrictamente de carcter social.
De esta forma Rodrguez (2007, p.85) sostiene que al considerar los conceptos
anteriores, un desastre se define como el producto de la convergencia -en un
momento y lugar determinado- de dos factores: riesgo y vulnerabilidad.
Por consiguiente, el estudio de los desastres naturales, independiente del enfoque que
se adopte, debe a lo menos considerar como principales unidades, la vulnerabilidad
entendida como la capacidad de preparacin y respuesta ante la ocurrencia de un
evento natural y el riesgo, en funcin de la probabilidad de ocurrencia de tal evento.

Cuadro N 3

Elaboracin propia
DESASTRE
RIESGO
VULNERABILIDAD

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
15

Sobre esto, Rodrguez aade que en esta frmula se puede observar que los
conceptos de riesgo y vulnerabilidad estn ntimamente ligados, por cuanto existe una
condicin de riesgo en la medida que existe la probabilidad de ocurrencia de un evento
que expone las debilidades en el momento de su manifestacin.
A raz de lo catastrfico que pueden resultar los desastres naturales para la poblacin,
la seguridad y la economa de las naciones, Naciones Unidas decidi establecer en el
ao 2000 la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD o por sus
siglas en ingls ISDR). Esencialmente, el objetivo de este marco estratgico es orientar
y coordinar los esfuerzos de los miembros asociados para lograr la reduccin de las
prdidas producidas por los desastres naturales. Al respecto, el Secretario General de
las Naciones Unidas, Ban Ki-Moon manifest que la magnitud de cualquier desastre
est estrechamente vinculada a las decisiones anteriores tomadas por los ciudadanos
o gobiernos, o a la ausencia de tales decisiones.
As mismo, en enero de 2005 se celebr en la ciudad japonesa de Kobe la Conferencia
Mundial sobre la Reduccin de los Desastres dando como resultado la aprobacin del
Marco de Accin de Hyogo para 2005-2015 y cuya misin es aumentar la resiliencia de
las naciones y las comunidades a fenmenos de este tipo. Para lograr esto, en la
conferencia se plantearon los siguientes objetivos estratgicos:
a) Concluir el examen de la Estrategia de Yokohama y su plan de Accin con el fin
de actualizar el marco de orientacin para la reduccin de desastres en el siglo
XXI.
b) Determinar las actividades especficas encaminadas a asegurar el cumplimiento
de las disposiciones pertinentes del Plan de Aplicacin de las Decisiones de la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible sobre vulnerabilidad, evaluacin
de los riesgos y gestin de actividades en casos de desastre.
c) Intercambiar las mejores prcticas y experiencias para fomentar la reduccin de
los desastres en el contexto de la consecucin del desarrollo sostenible y
determinar las deficiencias y los problemas.
d) Cobrar ms conciencia sobre la importancia de las polticas de reduccin de
desastres, y as facilitar y promover su aplicacin.
e) Aumentar la fiabilidad y la disponibilidad de informacin adecuada sobre los
desastres, destinadas al pblico y a los organismos de gestin de desastres en
todas las regiones, como se establece en las disposiciones pertinentes del Plan
de Aplicacin de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible, celebrada en Johannesburgo.

Por otra parte, no hay que dejar de lado el rol que debe jugar el Estado y los gobiernos
locales para la reduccin de las vulnerabilidades, debido a que los desastres naturales,
no slo son el resultado de la fuerza de la naturaleza, sino que tambin en parte estn
relacionados con el deterioro del medio ambiente, el desarrollo o ausencia de

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
16

tecnologa adecuada y la falta de una cultura de prevencin tanto en la poblacin como
en las autoridades y/o empresas privadas.
Es importante que la comunidad participe activamente en la identificacin de sus
problemas y soluciones, ya que a travs de la participacin, la comunidad expresa su
percepcin del riesgo, constituyendo una informacin sustantiva para el desarrollo de
planes de prevencin, preparacin y mitigacin por parte de los municipios y otras
instituciones estatales (Ravinet, 1999).
5. LOS DESASTRES NATURALES EN CHILE Y ESTADOS UNIDOS
Como paso previo al anlisis de algunos casos de desastres naturales ocurridos en los
ltimos aos en Chile y Estados Unidos, es necesario hacer una revisin de la situacin
de ambos pases al momento de manifestarse tales eventos. Esto con el propsito de
establecer el grado de vulnerabilidad, de acuerdo a los conceptos planteados por
Rodrguez y Garca-Tornel, en cada caso.
Los eventos seleccionados tanto para el caso de Chile como de los Estados Unidos,
fueron escogidos de acuerdo a su temporalidad (ltimos cinco aos) y similitud de las
consecuencias, vale decir, intensidad. Por consiguiente, en este apartado se analiza
en el caso de Estados Unidos, el Huracn Katrina ocurrido en el ao 2005 y el derrame
de petrleo en el Golfo de Mxico en el ao 2010; mientras que en de Chile se aborda
el caso del terremoto de Tocopilla del ao 2007 y el terremoto del 27 de febrero del
2010 que afect la zona centro-sur de Chile.
Luego, se desarrolla una breve descripcin de estos eventos, sealando el tipo de
desastre, magnitudes e intensidades (dao sobre la vida humana y sus bienes
materiales). Tales consideraciones responden a la necesidad de identificar el nivel de
riesgo al cual se vieron expuestos, tanto Chile como Estados Unidos, al momento en el
cual se manifestaron. En este sentido, se considera relevante a nivel de contexto
general establecer una primera comparacin de carcter descriptiva, a objeto de
identificar las diferencias que existen entre ambos casos en trminos de gobierno y
administracin, dada su incidencia en el proceso de toma de decisiones en situaciones
de desastre.
El caso de Chile, corresponde a un Estado Unitario desconcentrado y con una divisin
e independencia de los tres poderes del Estado. Siguiendo esta lgica, formalmente
existen cuatro niveles de gobierno y administracin, a saber: central, regional,
provincial y local. No obstante, en la prctica, se destacan los procesos dicisionales
que se desarrollan a nivel de gobierno central y local. Lo anterior, dice relacin con el
hecho que el gobierno en el nivel regional y provincial, es desconcentrado del nivel
central, lo cual se manifiesta fundamentalmente en el tipo de dependencia que tanto los
intendentes como los gobernadores tienen respecto del nivel central (Mardones, 2007).
Por el contrario, Estados Unidos corresponde a un sistema de tipo federal, donde los
Estados sobre los cuales que constituye la federacin, mantienen una importante cuota

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
17

de poder que se condice con una alta capacidad de toma de decisiones, generndose
un contrapeso respecto del gobierno nacional. No obstante, los Estados miembros de
la federacin no asumen competencias en el plano de las relaciones internacionales y
asuntos fiscales. Por consiguiente, el nivel administrativo tiene un grado elevado de
autonoma y ciertos poderes nicos; no obstante, cuando se trata de cuestiones de
inters nacional, la cooperacin de todos estos niveles de gobierno se produce de
forma simultnea. La clave del sistema federal norteamericano est en el check &
balance o divisin de poderes que permite que se logre un equilibrio dinmico en el
ejercicio del gobierno.
5.1 Huracn Katrina
5.1.1 Situacin Previa
El Huracn Katrina, cuya localizacin fue la ciudad de New Orleans, en el ao 2005, se
produce durante el gobierno del Presidente George W. Bush. Por la poca, la gestin
del Presidente presentaba bajos niveles de popularidad producto del alza internacional
en los precios del petrleo y una deslegitimacin ciudadana a la intervencin militar en
Irak. La gestin de su gobierno tena como foco principal la lucha contra el terrorismo;
amenaza sobre la cual se articulaban todos los esfuerzos para sumar apoyos a este
cometido. En el plano interno, se privatizaba el seguro social, se aumentaban los
gastos militares, disminua el gasto social, adems de la congelacin y recorte de los
impuestos. Esto ltimo constituye un factor relevante, en la medida que de ella se
derivan efectos negativos sobre la reconstruccin de los Estados afectados por el
Huracn Katrina, dado que implic un aumento en los desembolsos de las instituciones
estaduales, condales y municipales (Castro, 2005).
Por su posicin geogrfica, la ciudad de New Orleans, en el Estado de Louisiana, se
encuentra expuesta de forma frecuente a huracanes e inundaciones. Por ello, y
consientes de la experiencia acumulada, esta zona y sus alrededores han demostrado
tener una buena capacidad de recuperacin ante los repetidos casos de inundaciones y
huracanes. Como muestra de ello, las organizaciones locales y federales han
desempeado un rol activo en la construccin de sistemas de proteccin contra
grandes inundaciones, prediccin de huracanes y crecidas de ros y formulacin planes
de evacuacin. Por consiguiente, y en plena concordancia con las caractersticas de la
toma de decisiones en estados de tipo federal, los procesos decisionales y la ejecucin
de los mismos, se estructuran con una participacin significativa de cada uno de los
niveles sobre los cuales se sustenta el gobierno y administracin de los Estados
Unidos.
La Federal Emergency Management Agency, desde ahora en adelante FEMA, fue
creada en 1979 por el Presidente Carter, aglutinando una serie de estamentos que
previos a su creacin, abordaban los desastre naturales de forma independiente. Por
consiguiente, la creacin de esta agencia responde a la unidad de esfuerzo y mayor
eficiencia en la gestin de situaciones de emergencia. Ya para el ao 2003, producto

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
18

de los cambios administrativos introducidos, luego de los atentados del 11 de
septiembre del 2001, la FEMA pasa a formar parte del Departamento de Seguridad
Interna (Department of Homeland Security por sus siglas en ingls), producindose un
cambio significativo en trminos de dependencia y toma de decisiones; por cuanto
previamente la dependencia era directa de la Casa Blanca. Con esta reconfiguracin, la
cual se produce previamente al desastre, el Director de la FEMA deba realizar los
reportes al DHS, cuyo nfasis en trminos de medios y capacidades estaba orientado a
la proteccin contra el terrorismo (Derthick, 2007).
Cabe tener presente que los cambios realizados en la gestin del sistema de
emergencia incluyeron la incorporacin de mecanismos para la coordinacin de
respuestas multiagencial mediante el desarrollo de lneas de comando, control,
comunicacin e inteligencia con el fin de integrar a las personas y equipos durante
crisis importantes. No obstante, hubo menor atencin al intercambio intra e
interagencial de conocimientos, incluyendo el intercambio entre grupos separados por
la jerarqua organizacional y funcin (Cigler, 2007).
Esta subordinacin de la FEMA al DHS luego de los ataques terroristas del 11 de
septiembre de 2001, y sobre todo la amenaza terrorista como principal foco de atencin
sobre el cual se articulaban los esfuerzos, generaron una prdida de protagonismo de
la labor sobre los desastres naturales.
Desde la perspectiva de la toma de decisiones, el cambio de dependencia desde la
Casa Blanca al Departamento de Seguridad Interna, introduce una nueva
condicionante de tipo burocrtico. Por cuanto, en el proceso operan incentivos desde la
parte superior de la estructura fijada en el DHS, hasta la agencia y rganos que de ella
dependen condicionando los tiempos de respuesta (Sobel y Leeson, 2006). En este
sentido, para el caso de los desastres, la figura administrativa que toma la decisin de
declarar la catstrofe es el Presidente. Por lo tanto cualquier dilacin que se produzca
en la cadena de mando influye notablemente en la rapidez con que se toman las
medidas correspondientes por parte del mandatario, dejndolo altamente expuesto a
ser criticado en el marco de una sensacin de indecisiones e ineficiencias.
Otro de los elementos de contexto que resulta relevante de destacar y que en la
experiencia norteamericana se releva como importante hasta el da de hoy, en relacin
a las consecuencias de Katrina y las reformulaciones institucionales posteriores, dice
relacin con el hecho que el Cuerpo de Ingenieros no haba reforzado suficientemente
los diques de proteccin contra inundaciones existentes por una cuestin de costos,
cambios en el diseo, problemas tcnicos, consideraciones ambientales, problemas
legales y la oposicin local a partes del proyecto. As mismo, los presupuestos
otorgados por el gobierno fueron insuficientes para financiar nuevos proyectos de
construccin que incluan la ampliacin del dique que protege el rea metropolitana de
New Orleans (Kunreuther y Pauly, 2006). Un ejemplo claro de esto, fueron las
reducciones de las partidas econmico-sociales del gobierno federal que la
administracin Bush recort en ms de US$71 millones, es decir un 44% al

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
19

presupuesto del Cuerpo de Ingenieros de Nueva Orleans y suspendi planes para
fortificar los diques de esa ciudad y mejorar el sistema de drenaje del agua (Castro,
2005).
5.1.2 Impactos
El Huracn Katrina ha sido uno de los huracanes ms catastrficos de la historia
norteamericana. Fue clasificado en categora cinco, segn la escala de Saffir-Simpson
y afect con mayor fuerza los Estados de Louisiana, Mississippi y Alabama. El viento y
las inundaciones provocaron gran cantidad de vctimas, serios daos en la
infraestructura de la ciudad, cortes en los suministros bsicos, interrupcin en las
comunicaciones y decenas de miles de refugiados. Adems se le debe sumar la
aparicin del Huracn Rita en la misma zona un mes ms tarde y que acrecent an
ms los daos producidos por Katrina.
Ahora bien, segn la caracterizacin de Ojeda (1998), este evento puede ser
observado en funcin de dos perspectivas. Primero, el Huracn propiamente tal, puede
clasificarse como un desastre de tipo natural que tiene un inicio lento. Esta
caracterstica, produce que pueda ser advertido con cierta anticipacin y por ende,
tomar las medidas de seguridad necesarias para disminuir los daos al mximo.
La segunda, guarda relacin con las fallas en los servicios de utilidad pblica. Los
cortes de energa elctrica, agua potable y comunicaciones se pueden clasificar como
una catstrofe de tipo tecnolgico e inicio sbito; que sin lugar a dudas agrav an ms
la situacin por la cual estaba pasando la poblacin en esos momentos.
Para el 29 de agosto, da en que el Huracn Katrina toca tierra, cerca de 1.2 millones
de evacuados encontraron refugio fuera de sus hogares. En ese momento, las
autoridades se dieron cuenta de la escasez de recursos disponibles para la ayuda, la
mayora de las tropas de la Guardia Nacional y medios haban sido destinados a Irak. A
pesar de la orden de evacuacin, tal y como se tena estimado, cerca de 130 mil
personas no lograron huir de la tormenta (Colten et al., 2008).
La elaboracin de planes de evacuacin y ayuda en caso de desastres fue muy
importante para disminuir el nmero de vctimas. El plan Contraflow, creado durante los
aos 1998 y 2005, tena como objetivo cambiar el sentido de las vas de salida de la
ciudad, transformndolas en carreteras de un solo sentido. Este plan, que funcion con
bastante xito, fue el resultado de la experiencia que se tena de huracanes anteriores
y de la cooperacin entre los gobernadores y la polica estatal de Louisiana y
Mississippi (Derthick, 2007).
En cuanto a las cifras, el nmero de vctimas que dej el paso del huracn por el
territorio norteamericano lleg a cerca de dos mil, siendo el Estado de Louisiana el ms
afectado con cerca de 1.500 fallecidos. New Orleans fue la ciudad con mayores daos,
dejando ms de 134 mil residencias seriamente averiadas. Desastre que se vera

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
20

agravado por las roturas en los diques que separan la ciudad de los lagos que la
rodean.
Los fuertes vientos, el aumento de la marea, la lluvia torrencial y el rompimiento en el
dique del lago Pontchartrain provocaron que, a tres das de la llegada de Katrina, New
Orleans se viera inundado en un 80% con aguas que superaban los 6 metros de altura.
La FEMA estim que el Huracn Katrina dej 90 mil millas cuadradas impactadas y
cerca de 400 mil personas desplazadas, obligando a entregar ms de 40 mil remolques
y viviendas prefabricadas a las vctimas. Si antes del desastre en New Orleans haban
aproximadamente 437 mil personas, cuatro meses despus esta cifra baj en un 37%,
es decir se mantenan en la ciudad no ms de 160 mil personas (Colten et al., 2006).
La economa nacional se vio fuertemente golpeada por la detencin de las actividades
de la industria petrolera de la zona que representa el 30% de la produccin interna del
pas. La Minerals Management Service o MMS, que desde el 18 de junio de 2010 pas
a llamarse Bureau of Ocean Energy Management Regulation and Enforcement, estim
que la produccin de petrleo en el Golfo de Mxico se redujo en aproximadamente 1,4
millones de barriles por da, es decir, un 95% de la capacidad de refinacin diaria
debido a los graves daos que incluyeron el hundimiento de ms de 50 plataformas de
produccin de crudo y gas natural; provocando a su vez un alza en el precio. Adems,
el cierre de los puertos del Golfo de Mxico, el dao en las refineras de azcar ms
importantes del pas y de la mayor planta de produccin de hidrgeno lquido perjudic
an ms la economa de la zona.
El cierre de los puertos de New Orleans y de Louisiana, que conforman el mayor
complejo portuario de Estados Unidos en trminos de movimiento de carga y
toneladas, impact fuertemente en la economa de la regin. Durante el ao 2004, el
4,5% de las exportaciones totales de Estados Unidos y el 5,4% de las importaciones
totales utilizaron este sistema portuario. De esta forma, las exportaciones de trigo, que
exporta el 62% de su produccin a travs de estos puertos, se vieron impactadas
negativamente impidiendo que se concretara el crecimiento de un 18% que se tena
estimado para el 2005 (CEPAL, 2005).
Este desastre increment la inflacin del pas, debilit el crecimiento del empleo y los
ingresos, redujo la actividad de la produccin y construccin, aument el desempleo,
afect drsticamente el turismo y encareci el costo de la vida. Esta situacin dio como
resultado una desaceleracin del crecimiento econmico estadounidense de entre un
0,5% y un 1%, situndose cerca del 2% en los seis meses que siguieron a la catstrofe
(Castro, 2005). A tal punto lleg el impacto en el empleo que algunos resultados
indican que se perdieron cerca de 95 mil puestos de trabajos en los primeros diez
meses posteriores al huracn (Dolfman et al., 2007).
El costo econmico que dej el paso de Katrina no se ha podido calcular con exactitud,
sin embargo algunos estiman que ste podra llegar a los US$200.000 millones. Para
paliar los efectos del desastre, el Congreso promulg dos leyes que facilitaron la

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
21

entrega de $62.000 millones ms para la reconstruccin (Dolfman et al., 2007).
Adicionalmente, se cre la Ley de la Zona de Oportunidad del Golfo, del ao 2005, con
el objeto de dejar exento de impuestos a las propiedades residenciales y no
residenciales, ampliar el crdito a la vivienda de bajos ingresos, el reconocimiento de
los costos de demolicin y limpieza, entre otras disposiciones. Todo lo cual se estima
que tuvo un costo de 16 mil millones de dlares (Economic and Statics Administration,
2007).
Es cierto que el gobierno del Presidente Bush inyect una gran cantidad de recursos
para ayudar a las zonas afectadas, sin embargo la gran crtica que se ha hecho a la
gestin es que fue lenta e ineficiente. El gobernante no supo reaccionar eficazmente
ante un evento que segn FEMA, oblig a redactar declaraciones presidenciales de
emergencia para 44 Estados, ms el Distrito de Columbia luego del paso del Katrina.
Algo que jams haba sucedido en la historia de la agencia para un solo desastre.
5.2 Derrame de Petrleo en el Golfo de Mxico
5.2.1 Situacin Previa
Este desastre, que data del ao 2010, fue una situacin difcil de sobrellevar para el
gobierno del Presidente Barack Obama. En materia medioambiental, el programa de
Obama consideraba varias medidas que buscaban reducir los efectos sobre el
calentamiento global utilizando energas alternativas limpias. En este sentido, en marzo
de 2010, el Presidente Obama decidi cancelar una apertura de concesiones petroleras
que se esperaban concretar el 2011 en la baha de Bristol en Alaska y que era uno de
los legados dejados por la anterior administracin. Esta medida se tom luego de que
se evaluara el gran impacto que esto pudiera provocar en el medio ambiente, la
industria pesquera y el turismo las perforaciones de petrleo y gas. Las intenciones
polticas del Presidente eran las de no ofrecer ningn arrendamiento adicional hasta
que no hubieran datos cientficos que avalasen el desarrollo de proyectos seguros.
En este contexto, el accidente del petrolero Exxon Valdez que derram cerca de 42 mil
toneladas de hidrocarburo en Alaska el ao 1989, motiv la creacin de la Ley Sobre
Contaminacin con Petrleo en el ao 1990, la cual ampli y aclar la autoridad del
gobierno federal y cre nuevos requisitos para la preparacin y prevencin de
derrames de hidrocarburos. Esta ley le entreg al Presidente tres opciones: realizar una
limpieza inmediata que federaliza el derrame, supervisar la respuesta ante el derrame,
y dirigir las actividades de limpieza (Ramseur, 2010).
A pesar de las medidas adoptadas en materia de seguridad medioambiental, el
gobierno comenz a recibir crticas en relacin al rol ejercido al momento de supervisar
y aprobar los proyectos de exploracin y perforacin de yacimientos petroleros. Segn
algunos estudios, la agencia encargada de supervisar y aprobar las perforaciones para
extraccin petrolera, la antigua MMS, mantuvo y ha mantenido una actitud de
desregulacin que se vena arrastrando desde el gobierno de Bush. Los resultados de

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
22

esta investigacin indicaban que, en primer lugar, hubo una reduccin en el nmero de
inspecciones de seguridad ambiental, adems se pasaron por alto defectos importantes
de los planes de contingencia frente a posibles derrames y por ltimo, se ignoraron
seales de alarma que indicaban la defectuosidad en algunas piezas del equipo
preventivo (Ilizarbe, 2010).
5.2.2 Impactos
La explosin y posterior hundimiento de la plataforma petrolera Deepwater Horizon
perteneciente a la empresa Transocean y operada por British Petroleum o BP, se
produjo el 20 de abril de 2010, a 1500 metros de profundidad frente a la costa
estadounidense de Louisiana.
Este grave incidente gener un desastre de carcter tecnolgico y de inicio lento
(Ojeda, 1998) debido a que fue provocado netamente por la accin e irresponsabilidad
del hombre. Sus efectos pudieron ser percibidos progresivamente, cuando la situacin
se agravaba cada vez ms.
En total, este desastre natural tuvo una duracin de cinco meses y se calcula que
provoc el derrame de 4.9 millones de barriles de petrleo. Si bien el sellado definitivo
de la fuga se produjo el 19 de septiembre, se estima que los efectos y consecuencias
van a perdurar por mucho tiempo ms.
Para los Estados Unidos, el Golfo de Mxico representa un tercio de su produccin de
petrleo y un quinto de su produccin de gas. Adems, si le agregamos que el pas
importa cerca del 70% de su consumo de petrleo y ms del 20% de su consumo de
gas natural, el aporte de la zona del Golfo adquiere gran importancia en materia de
seguridad energtica (Liendo, 2010).
Sin embargo, en el corto plazo el incidente no repercuti significativamente en la
produccin de gas y petrleo de la zona debido a que en el momento en que se produjo
el incidente se estaba en la fase de exploracin y no de produccin de estos recursos.
Como consecuencia de este desastre, se ha visto afectado el hbitat de diversas aves
acuticas y de crustceos, como ostras y camarones. La llegada de la mancha de
petrleo a las costas tambin afect las reservas de humedales y los pantanos que
tanto han demorado en recuperarse luego del paso del Huracn Katrina.
El derrame de esta gran cantidad de crudo en las aguas del Golfo de Mxico se ha
posicionado como una de las catstrofes de mayor impacto ecolgico en la historia de
Estados Unidos.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
23

5.3 Terremoto de Tocopilla
5.3.1 Situacin previa
La gestin de riesgo en Chile muestra un desarrollo desigual si se trata de sus fases ex
ante o ex post, mostrando una gran capacidad de respuesta en atencin de la
emergencia, a diferencia de lo que sucede en reas como la prevencin o
reconstruccin donde los resultados son ms limitados. La causa de esto radica en que
existe una sectorizacin de las tareas involucradas que conforma un modelo
organizacional segmentado para el tratamiento de la prevencin y reconstruccin
(Boroschek y Domb, 2007).
De esta forma, en la fase ex ante existe un sistema de alerta y pronstico a cargo del
SERNAGEOMIN en el caso de vulcanismo y SHOA para riesgos de tsunamis. La
atencin de la emergencia se organiza a travs del Plan Nacional de Proteccin Civil
liderado por la Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, y se estructura a nivel
nacional en el Comit Nacional de Proteccin Civil y en comits regionales, provinciales
y locales. Estos comits estn conformados por representantes de organismos pblicos
y privados y su estructura vara de acuerdo con el nivel territorial que representen.
Desde el punto de vista de la administracin, el Ministerio del Interior, a travs de la
ONEMI, es el encargado de promover la Gestin del Riesgo a nivel nacional. Sin
embargo, presenta una serie de restricciones administrativas, legales y econmicas
que limitan severamente la accin de este organismo. A lo anterior, se le debe sumar el
hecho de que en Chile se ha generado un proceso profundo de privatizacin y
concesin de servicios pblicos, lo cual ha generado que el Estado pierda el control de
la informacin (Boroschek y Domb, 2007).
Dentro de las caractersticas de ONEMI encontramos que cuenta con metodologas y
planes especficos para el manejo del ciclo de riesgo en sus diferentes fases y
coordinacin con las distintas organizaciones del Sistema Nacional de Proteccin Civil.
As mismo, en el rea de prevencin, esta oficina desarrolla programas de capacitacin
en el Modelo de Gestin Integral de Proteccin Civil para los niveles regional, provincial
y comunal a travs del Plan Nacional de Formacin y Capacitacin. Dentro de este plan
se encuentran los programas de Formacin Profesional, de Seguridad Escolar,
Participacin Comunitaria y de Extensin y Perfeccionamiento. Junto con lo anterior,
ONEMI se preocupa de prestar asesora a nivel regional, provincial y comunal en los
aspectos relacionados con la gestin del riesgo (ONEMI, 2007)
En trminos econmicos, Tocopilla se ha caracterizado por el desarrollo de actividades
en el sector minero y pesquero. Sin embargo, el crecimiento de la comuna se ha visto
estancado por la constante movilidad de personas en busca de mejores oportunidades
laborales, provocado por una escasa inversin pblica y privada en la zona, lo que
tambin trae consigo una baja calificacin de la mano de obra.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
24

5.3.2 Impactos
El terremoto se manifest el 14 de noviembre de 2007 en la Regin de Antofagasta
4
,
afectando principalmente a Tocopilla. Tuvo una intensidad de 7.7 grados en la escala
de Richter con una duracin de 90 segundos.
Los daos fueron dismiles en los sectores de la comuna, mientras que en el sur de
Tocopilla el sismo tuvo una intensidad 6,0 en la escala de Mercalli, producto del suelo
rocoso, en la zona norte la intensidad fue de 7,0 a 8,0 por los suelos aluviales, lo que
provoc un dao mucho mayor (Maldonado y Casares, 2008).
Este terremoto, como toda catstrofe natural de este tipo, es de inicio sbito (Ojeda,
1998). Sin embargo, la gran magnitud de este evento caus graves daos que
provocaron a la vez un desastre de tipo tecnolgico, como fueron las fallas en servicios
pblicos como la energa elctrica, las comunicaciones y la red de alcantarillado.
Con el traslado a la comuna afectada de la Unidad de Despliegue Territorial de la
ONEMI se realizaron las evaluaciones de los daos y necesidades de las zonas ms
afectadas. De esta forma, a menos de 24 horas de acontecido el terremoto y tras una
visita de inspeccin de la entonces Presidenta Michelle Bachelet, se decreta zona de
catstrofe a la ciudad de Tocopilla, lo que permiti acelerar la entrega de ayuda y la
adopcin de medidas reparatorias. El Gobierno decidi ampliar la disponibilidad de
recursos extras para enfrentar la emergencia, los cuales se canalizaron a travs de
cada ministerio, sobre todo desde el Ministerio del Interior (Coordinacin Plan Tocopilla,
2008).
Las autoridades sealaron que el movimiento telrico dej un saldo de dos personas
fallecidas y 115 heridos de gravedad. En relacin a los damnificados, estos
ascendieron a ms de 15.000, lo cuales en su gran mayora pertenecan a las
localidades de Tocopilla, Mara Elena y Quillagua.
La destruccin en infraestructura se centr principalmente en el sector privado, en
donde el 58% de las construcciones se vieron con serios daos estructurales que
obligaron a la demolicin de estas. Esta gran cantidad se explica por la alta cantidad de
viviendas construidas con adobe que las hace bastante susceptibles a sufrir
importantes daos durante movimientos ssmicos de gran envergadura.
El catastro oficial realizado por el Ministerio de Vivienda indic que de 6.909 casas
consignadas en la comuna de Tocopilla, el 43% qued inutilizable y un 45,9% present
algn tipo de dao (Coordinacin Plan Tocopilla, 2008).
El sistema de abastecimiento de agua sufri importantes grietas lo que oblig a la
suspensin de este servicio, igual suerte tuvo la red de alcantarillado de la comuna,

4
En trminos tcnicos, segn el experto de la Universidad de Chile Rodolfo Saragoni, este movimiento
telrico de gran impacto correspondi a una subduccin entre la placa de Nazca y Sudamericana.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
25

adems de la red elctrica que mantuvo a la poblacin sin luz durante varias horas e
incluso, en algunos casos, por das.
El sector pblico sufri el grave deterioro de 36 edificios, entre los que se encuentra un
hospital, la Municipalidad, la Gobernacin, el Cuartel Policial, la Compaa de
Bomberos y algunos establecimientos educacionales.
El sector comercial, en su evaluacin, indica que el 76% registr daos en
infraestructura, el 73,6% lo tuvo en materias primas y un 50,8% sufri grandes daos
en sus maquinarias (Coordinacin Plan Tocopilla, 2008).
Los pescadores artesanales vieron como su infraestructura portuaria, sus
dependencias sociales, escuelas y comedores comunes fueron gravemente afectadas.
Adems de estos daos estructurales, el sector pesquero debi enfrentar los efectos
generados por los cortes del camino costero de Tocopilla y la importante disminucin
en la cantidad de recursos marinos de extraccin a causa del cambio en la temperatura
de las aguas. Esto merm gravemente los ingresos de los pescadores, ya que las cifras
de comercializacin de estos productos bajaron considerablemente.
5.4 Terremoto del 27 de febrero de 2010 en el centro-sur de Chile
5.4.1 Situacin previa
Luego de la experiencia del terremoto de Tocoplla, se hicieron esfuerzos por mejorar la
gestin y funcionamiento de la ONEMI. Durante el 2008, se inici la ejecucin del
Proyecto Red Sismolgica Nacional que apuntaba, en un plazo de tres aos, a cubrir el
pas desde Visviri hasta Punta Arenas con 196 acelergrafos de superficie, 21 equipos
de profundidad, estaciones de observacin de posicionamiento global, entre otros
equipamientos.
Junto con lo anterior, el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet impuls un plan
que buscaba fortalecer la ONEMI como estructura coordinadora nacional y subnacional
de prevencin y manejo de emergencias y desastres. Esto se hara a travs del
incremento de un 110% de su recurso humano especializado, la instalacin de 15
Direcciones Regionales, modernizacin de la Red Nacional de Telecomunicaciones de
Emergencia, creacin de ocho unidades de Despliegue Territorial apoyadas por tres
Centros Mviles de Operaciones de Emergencia y vehculos todo terreno distribuidos
en todas las regiones del pas, creacin de la Academia de Proteccin Civil para la
formacin continua de personal especializado y la consolidacin del Centro Nacional de
Alerta Temprana (ONEMI, 2009).
Sin embargo, una de las medidas ms importantes adoptadas durante ese ao, fue el
incremento significativo del presupuesto anual de la ONEMI, el cual experiment un
aumento de casi el 500% en relacin al ao anterior, seguido al ao siguiente de un
crecimiento cercano al 30%.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
26

El terremoto del 27 de febrero en trminos de contexto, est determinado por un lado,
por el final de la temporada de vacaciones y la movilizacin de una gran cantidad de
poblacin desde distintos puntos del pas; y por otro lado, el pas se encontraba en
plena preparacin de cambio de gobierno, por lo que la gran mayora de las agencias
gubernamentales se encontraba en proceso de ajustes y traspaso a la administracin
entrante.
5.4.2 Impactos
El terremoto que afecto a gran parte de Chile la madrugada del 27 de febrero de 2010,
ha sido catalogado como el sexto movimiento telrico ms grande registrado en el
mundo. El dao a la infraestructura, casas y edificios fue bastante severo e impact a
regiones altamente pobladas e industrializadas de Chile. As mismo, el terremoto
gener cambios en las zonas costeras, lo que incluye el levantamiento de la costa y
desplazamientos de arena. Los devastadores efectos del tsunami se manifestaron con
mayor intensidad en ciudades y pueblos como Constitucin, Pichilemu, Iloca, Dichato y
Duao.
Esta catstrofe claramente es de carcter natural e inicio sbito, por lo cual las
oportunidades de predecir su ocurrencia son nulas. Las fallas y cortes que se
produjeron en los servicios bsicos de las ciudades y poblados aaden a esta situacin
una catstrofe de tipo tecnolgico e inicio sbito que est estrechamente vinculada a
los efectos de terremoto y maremoto. Inclusive, el primero neutraliz los sistemas de
comunicacin e informacin, mientras que el segundo arras a las comunicaciones
costeras entre la VI y la VIII Regin.
Con una magnitud de 8.8 grados en la escala de Richter y una duracin aproximada de
tres minutos, el epicentro se ubic mar adentro; 90 Km. al norte de la ciudad de
Concepcin; a la altura de Cobquecura y a una profundidad de 35 Km. El terremoto y
posterior tsunami impactaron a las regiones de Valparaso, Metropolitana, OHiggins, El
Maule, Bo Bo y La Araucana; donde se concentran ms de 13 millones de habitantes,
es decir, cerca del 80% de la poblacin nacional. Adems, gener una alerta de
tsunami en el Pacfico que se extendi a cerca de 53 pases localizados a lo largo de la
cuenca Pacfico donde se incluye Per, Ecuador, Colombia, Panam, Costa Rica,
Nicaragua, la Antrtica, Nueva Zelandia, la Polinesia Francesa y la costa de Hawai. El
tsunami asol las costas chilenas, destruyendo o devastando varios pueblos, entre los
que destaca el caso del archipilago Juan Fernndez, que a pesar de estar a ms de
600 Km. del lugar del epicentro, fue impactado por un tsunami que devasto el nico
poblado del lugar, San Juan Bautista (CEPAL, 2010).
Al igual que el terremoto de Tocopilla, este evento est relacionado con el
desplazamiento sbito de la placa de Nazca bajo la placa Sudamericana en un rea
que se extiende aproximadamente desde la Pennsula de Arauco hasta el norte de
Pichilemu. El segmento de contacto entre estas dos placas tuvo una longitud de 450
Km de largo por unos 150 Km. de ancho con un desplazamiento superior a los 10
metros. Segn indican los estudios de Barrientos (2010), la zona en la cual se produjo

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
27

el contacto entre las placas, y cuya expresin superficial fue la fosa marina ubicada a
unos 130 Km. de la costa, se localiza a lo largo del plano inclinado que define el rea
de fallas causante del terremoto.
Otro dato importante guarda relacin con que durante este evento la ruptura no ocurri
simultneamente en toda la extensin de la falla, sino que comenz en su hipocentro y
desde ah se propag hacia los extremos a una velocidad que va desde los 2.5 a 3.5
km/s. Con esto, las estimaciones del tiempo que tom la ruptura en propagarse a lo
largo de la falla, se estima que se situ en torno de los 110 segundos (Barrientos,
2010).
En cuanto a los daos, de acuerdo a estimaciones de distintos organismos pblicos
son en torno de un milln de viviendas afectadas, ms de 4 mil colegios y cerca de 80
hospitales resultaron con serios daos.
A esto se debe agregar la casi total destruccin de los inmuebles con caractersticas de
patrimonio cultural o urbano, muchos de ellos construidos con tcnicas tradicionales en
barro, lo que en algunos centros urbanos, como en la ciudad de Talca, ha significado la
destruccin de 28% de las propiedades (Bresciani, 2010).
Se estima que el terremoto gener daos y prdidas avaluadas en US$ 30.000
millones, lo que equivale al 18% del PIB nacional, aproximadamente. Esta cifra incluye
los daos al sector pblico y al privado, adems de los costos en remocin de
escombros y otros gastos.
Por otra parte, la infraestructura vial del sur del pas qued seriamente afectada. La
cada de puentes y las grietas en el pavimento provocaron graves problemas de
conectividad. Estos daos como seala Bresciani (2010), superaron los US$ 1.500
millones. As mismo, tambin quedaron afectados varios puertos y caletas en la zona
sur del pas, siendo el puerto de Talcahuano uno de los ms afectados.
Los problemas que sucedieron durante el manejo de la emergencia fueron variados,
entre los ms importantes destacamos: la dificultad en el levantamiento y gestin de la
informacin preliminar, la interrupcin de las comunicaciones y ausencia de medios
alternativos como radios y telefona satelital, limitaciones para tener registro de heridos
o pacientes ambulatorios y la carencia de planes de respuesta a nivel de las
Secretaras Regionales Ministeriales, entre otros.
En cuanto al tsunami, la responsabilidad sobre la muerte de personas a causa de las
olas que arribaron a las costas chilenas recay en la falta de coordinacin del Sistema
Nacional de Proteccin Civil para emitir la alarma de ocurrencia de este fenmeno
entre ONEMI, SHOA y las autoridades.
Bajo un ambiente de caos, confusin e incertidumbre que reinaba entre la poblacin,
comienzan a producirse saqueos masivos a tiendas y locales comerciales. La
agudizacin del desborde social y una sobrepasada fuerza policial obligaron a la

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
28

Presidenta Michelle Bachelet a decretar, 36 horas despus del terremoto, el Estado de
Excepcin Constitucional de Catstrofe
5
para las regiones del Maule y Bo Bo durante
un plazo de 30 das. Con esta medida se busc garantizar el control y mantenimiento
del orden pblico en las zonas ms afectadas.
Declarado el Estado de Emergencia o de Catstrofe, las zonas respectivas quedaron
bajo la dependencia inmediata de un Jefe de la Defensa Nacional designado por la
mxima autoridad del gobierno, asumiendo el mando con las atribuciones y deberes
establecidos en el marco legal correspondiente. Los Generales Guillermo Ramrez
Chovar y Bosco Pesse Quappe, asumieron las jefaturas de plaza en las regiones de
Bio Bo y Maule, respectivamente.
Por ltimo, esta catstrofe no slo dejo un recuerdo imborrable en la geografa,
economa y sociedad chilena, sino que tambin puso a prueba la capacidad de gestin
de emergencias del Estado. Los errores en el sistema de emergencia, la falta de
comunicacin entre las instituciones, la destruccin de importante y valiosa
infraestructura, las grandes prdidas econmicas, la interrupcin de las
comunicaciones, el aislamiento de algunos habitantes y los saqueos pusieron en una
situacin de vulnerabilidad a nuestro pas. Algunos de nuestros supuestos
constitucionales de la Defensa (Libro de la Defensa Nacional, 2010) se vieron en riesgo
evidente, en referencia al mantenimiento de una convivencia ciudadana pacfica y
solidaria; el logro de un desarrollo econmico alto, sostenido y sustentable; el logro de
un desarrollo social acorde con el desarrollo econmico, sobre la base de la capacidad
individual e iguales oportunidades para todo.
Situaciones como las experimentadas nos hacen reflexionar sobre la capacidad
efectiva con la cual cuenta el pas para enfrentar este tipo de catstrofes. Es
justamente en estas instancias en donde se pueden constatar las debilidades que
posee un Estado.

5
Dentro de las atribuciones que este Estado de excepcin constitucional le otorga al Presidente se
encuentran: El Presidente de la Repblica podr restringir el ejercicio de la libertad de locomocin y del
derecho de reunin; El Presidente de la Repblica podr restringir la circulacin de las personas y el
transporte de mercaderas, y las libertades de trabajo, de informacin y de opinin, y de reunin. Podr
asimismo, disponer requisiciones de bienes y establecer limitaciones al ejercicio del derecho de
propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de carcter administrativo que estime necesarias.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
29

6. LOS MECANISMOS ESTATALES EN EL MANEJO DE DESASTRES NATURALES
6.1 El sistema de los Estados Unidos
6.1.1 Marco Institucional
El 4 de octubre de 2006, a partir de las consecuencias generadas por el Huracn
Katrina, el Presidente Bush firm la Ley de Reforma para el Manejo de Emergencias
Post-Katrina. Esta Ley tuvo como objetivo fijar las directrices para un rediseo al
interior del Departamento de Seguridad Interna, ampliando las funciones de la FEMA y
reasignando funciones a otros componentes ubicados en el interior del Departamento.
En este contexto, en octubre de 2007, se actualiz el documento publicado el ao 2002
denominado Estrategia Nacional para la Seguridad Interna. Este instrumento de
planificacin, establece la estrategia en materia de seguridad interna que debe seguir el
pas con el propsito de guiar, organizar y unificar los esfuerzos nacionales en materia
de seguridad interna.
Junto con la rapidez en la respuesta que se debe entregar ante un desastre, debe
existir un trabajo de evaluacin previa que permita tomar las primeras acciones para
asegurar la vida humana y proteger las propiedades y bienes. Para tal efecto, la
Estrategia Nacional para la Seguridad Interna (Bush, 2007) contemplo: priorizar y
coordinar las acciones iniciales con el objeto de mitigar las consecuencias, movilizar de
manera efectiva el despliegue de personas, recursos y capacidades, y prever el apoyo
adicional en caso de que sea necesario.
Por lo general, los incidentes son manejados a nivel comunitario. Sin embargo, cuando
algn evento pasa a tomar dimensiones mayores, se requiere de apoyo adicional de
jurisdicciones cercanas, del Gobierno Estatal, de otros estados, o incluso del Gobierno
Federal. Por esta razn es que es fundamental que el pas pueda coordinar
efectivamente las solicitudes de apoyo adicional e integrar los recursos y capacidades.
Junto con los esfuerzos en el despliegue de la respuesta en los lugares en donde es
necesario, se comienza una transicin hacia las operaciones de recuperacin a corto
plazo como es la restauracin de los servicios bsicos o la provisin de comida y
refugio a los afectados. Esta etapa es muy importante, ya que se convierte en la
responsabilidad primaria de los estados y comunidades. A la vez, con el comienzo de
estas acciones de recuperacin a corto plazo, se inicia la estabilizacin del rea
afectada y la desmovilizacin de bienes.
Para el proceso a largo plazo de reconstruccin y revitalizacin, la estrategia nacional
estima que se debe focalizar los esfuerzos en los ciudadanos. No obstante, las reas
especficas en las cuales se debe concentrar incluyen la restauracin de los servicios
comunitarios y la economa, organizacin de las actividades de planificacin entre los

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
30

actores claves, asistencia a largo plazo para los desplazados y la reconstruccin de la
infraestructura crtica.
Por su parte, la Guardia Nacional, compuesta por el Army National Guard y el Air
National Guard, juega un papel importante al momento de manejar y controlar los
efectos generados por un evento a nivel estatal. En este sentido, es fundamental
destacar que cada Estado posee su propia Guardia Nacional estatal que puede ser
movilizada por mandato del Gobernador segn lo estipulen las leyes. En este mismo
sentido, la Constitucin Poltica de Estados Unidos reconoce la existencia de milicias
estatales a las cuales, como seala el artculo I
6
, se le otorgan roles como el de
suprimir insurrecciones y/o repeler invasiones.
Por otro lado, la firma de la Ley de Insurreccin de 1807 limit las facultades de
despliegue de tropas dentro del pas por parte del Presidente de los Estados Unidos, ya
que esta tarea qued en manos de los gobernadores. Con esto se busc dar a las
autoridades estatales una mayor autonoma para el manejo de las emergencias.
Posteriormente, en 1878 se firma la Ley Posse Comitatus que prohibi a la mayor parte
de los cuerpos uniformados ejercer atribuciones propias de las fuerzas de orden
pblico. Con estos dos mandatos legales, los poderes presidenciales para la aplicacin
de las leyes se vieron fuertemente restringidos dejando al Gobernador al mando de la
Guardia Nacional en tiempos de paz.
La Ley de Defensa Nacional de 1916, produjo una serie de modificaciones en el rol y
caractersticas de la Guardia Nacional. En primer lugar, las milicias estatales por
mandato legal seran llamadas Guardia Nacional; en segundo lugar, estas fuerzas se
convertiran en la fuerza de reserva primaria del Ejercito y por ltimo en caso de guerra
o emergencia nacional, el Presidente tendra la autoridad para movilizar la Guardia
Nacional mientras dure la situacin. En el caso de que la emergencia sea a nivel
estatal, es el Gobernador quien tiene la facultad de movilizar la Guardia Nacional
correspondiente a su jurisdiccin, tal y como se seala en la Ley de Insurreccin de
1807.
En relacin a la Guardia Costera, esta pertenece a una de las ramas de las Fuerzas
Armadas junto con el Ejrcito, Fuerza Area, Armada y Cuerpo de Marines. Segn el
Ttulo 14 del U.S. Code y debido a los atentados terroristas del 11 de septiembre de
2001, la Guardia Costera pas a ser un servicio del Departamento de Seguridad
Nacional, a menos que se declare un Estado de Guerra donde la Guardia Costera pasa
a operar como un servicio de apoyo a la Armada.
6.1.2 Constelacin de actores y modos de interaccin
A pesar de la serie de modificaciones que se han producido en la estructura
institucional, la FEMA contina siendo el principal organismo encargado del manejo de
emergencias dentro del pas. La agencia, bajo el alero del Departamento de Seguridad

6
Seccin 8, clusula 14.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
31

Interna, es el organismo encargado de dar respuesta a todos los desastres de origen
natural o causados por el hombre que se produzcan dentro del pas. En general, las
funciones que debe cumplir esta agencia incluyen las siguientes:
- Reducir la prdida de vidas y bienes, y proteger la nacin de cualquier peligro
conduciendo y apoyando en un completo programa de manejo de emergencias
basado en el riesgo, las reas de mitigacin, planificacin, respuesta y
recuperacin.
- Asociarse con el sector privado, organizaciones no gubernamentales, Agencias
Federales, los responsables de entregar respuesta ante emergencias, y con los
gobiernos estatales, locales y tribales; que puedan utilizar efectiva y
eficientemente la totalidad de los recursos de la nacin para responder ante los
desastres naturales, actos de terrorismo y otros tipos de desastres provocados
por el hombre; incluido los incidentes catastrficos.
- Integrar las responsabilidades de las agencias en relacin a la preparacin,
proteccin, respuesta, recuperacin y mitigacin para enfrentar efectivamente
los desafos de un desastre natural, acto de terrorismo u otro tipo de desastre
provocado por el hombre.
- Bajo la direccin del Secretario del DHS, en coordinacin con el Comandante de
la Guardia Costera, el Director de la Oficina de Aduanas y Proteccin Fronteriza,
el Director del Servicio de Inmigracin y Control de Aduanas, el Centro de
Operaciones Nacionales, y otras agencias y oficinas dentro del Departamento;
se debe aprovechar la gama de recursos que existe dentro del Departamento.
- Proporcionar financiamiento, formacin, ejercicios, asistencia tcnica,
planificacin, y otras ayudas para generar capacidades a nivel tribal, local,
estatal, regional y nacional; necesarias para responder a los desastres naturales,
actos de terrorismo u otro tipo de desastre provocado por el hombre.
- Desarrollar y coordinar la implementacin de una estrategia de preparacin ante
todos los peligros basada en el riesgo, que construya esas capacidades
comunes necesarias para responder a los desastres naturales, actos de
terrorismo y otro tipo de desastres provocados por el hombre, al mismo tiempo
que se construyen las capacidades nicas necesarias para responder a tipos
especficos de incidentes que ponen en grave riesgo a la nacin.

En relacin al Administrador de la FEMA, ste puede ser designado por el Presidente
para que sirva como miembro de su Gabinete en caso de desastres naturales, actos de
terrorismos u otro tipo de desastres provocados por el hombre. As mismo, el
Administrador tiene la opcin de poder informar directamente al Secretario del
Departamento de Seguridad Interna, sin que est obligado a hacerlo a travs de
cualquier otro funcionario del Departamento. Otras funciones o facultades que posee el
Administrador son:

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
32

- Ser principal asesor del Presidente, del Consejo de Seguridad Interna y del
Secretario ante todo lo relacionado con la gestin de emergencias en Estados
Unidos.
- Entregar asesoramiento al Presidente, al Consejo de Seguridad Interna, o al
Secretario en un asunto en particular cuando estos lo requieran.
- Despus de informar al Secretario del Departamento, el Administrador tiene la
opcin de dar ciertas recomendaciones al Congreso en relacin al manejo de
emergencias segn considere necesarias.
- En la presentacin de asesoramiento al Presidente, al Consejo de Seguridad
Interna o al Secretario; el Administrador podr, si as estima necesario, informar
del alcance de la preparacin, proteccin, respuesta, recuperacin y opciones de
mitigacin ante algn tipo de emergencia.

La Guardia Nacional y la Guardia Costera tambin juegan un rol importante al momento
de manejar las situaciones de emergencias producidas por desastres naturales o por el
hombre. Al momento de declarase el Estado de Emergencia en algn Estado, el
Gobernador tiene la facultad de movilizar a la Guardia Nacional con el objeto de
restablecer el orden pblico en caso de situaciones graves o para socorrer a los
habitantes cuando ocurre un desastre natural de grandes proporciones.
Estas tropas son comandadas por el Ayudante General que es nombrado por el
Gobernador del Estado respectivo y que comnmente es un oficial de las Fuerzas
Armadas con rango de General o Coronel. En relacin al nombramiento de ste,
existen dos excepciones, debido a que para el caso del Distrito de Columbia ste es
designado por el Presidente y en el caso de Carolina del Sur el Ayudante General es
elegido a travs de elecciones populares. Por otra parte, al ser designado, este oficial
comienza a formar parte del gabinete del Gobernador al adoptar el cargo de Secretario,
en otras palabras, el Ayudante General asume la autoridad de una especie de cartera
ministerial relacionado con la defensa de ese Estado.
La coordinacin entre FEMA y la Guardia Nacional a nivel estatal normalmente se lleva
a cabo entre el personal regional de FEMA y los funcionarios estatales. As mismo, el
apoyo dado por la Guardia Costera durante una emergencia se coordina directamente
con el Departamento de Seguridad Interna y FEMA a travs del personal de respuesta
y manejo de incidentes de la Guardia Costera. Para garantizar una estrecha
coordinacin entre la Guardia Costera y las operaciones de planificacin y respuesta
ante desastres de FEMA, son asignados a la Oficina central de FEMA dos miembros de
la Guardia Costera con el objeto de funcionar como enlace.
Por otra parte, la Guardia Costera tambin se preocupa de capacitar a Equipos de
Soporte de la Joint Field Office u Oficina Conjunta durante el transcurso del incidente.
Estos equipos desarrollan una doble responsabilidad al representar los intereses de la
Guardia Costera mientras se desarrolla el incidente y prestar apoyo a la respuesta
federal global.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
33

Generar una condicin de seguridad ptima se basa en la lgica de compartir
responsabilidades entre los distintos actores que participan dentro de la nacin como
son el sector pblico y privado, las comunidades, los ciudadanos, y los distintos niveles
de gobierno, ya sea federal, estatal, local o tribal. Todos ellos tienen metas y objetivos
comunes, por lo cual su responsabilidad gira en torno a una eficaz proteccin de la
nacin.
Tal como se seal al momento de fijar el contexto general en el cual se sitan los
eventos abordados, las caractersticas propias de un Estado de tipo federal, sobre todo
en lo relacionado con la distribucin de poder y capacidad decisional en el nivel estatal
constituye un elemento de gran relevancia en la arquitectura institucional de los
Estados Unidos. Lo anterior, se ve reflejado en una significativa capacidad de decisin,
responsabilidad y capacidades en el nivel estatal y local para proteger a los ciudadanos
norteamericanos. Son estos los que al conocer de forma directa las necesidades de su
comunidad, ofrecen las primeras respuestas frente a una situacin de desastre natural
(Bush, 2007).
Dentro de las medidas que buscan el fortalecimiento de la preparacin del pas ante
cualquier evento, existe el Sistema de Manejo de Seguridad Interna que incorpora a
todos los organismos del gobierno y sociedad. Este sistema implica un continuo ciclo
de actividad que se desarrolla a travs de cuatro fases, orientacin, planificacin,
ejecucin, valoracin y evaluacin.
De esta manera y tomando en cuenta todos los conceptos mencionados, la Estrategia
de Seguridad Nacional norteamericana busca, sobretodo, entregar la mejor respuesta
posible ante cualquier tipo de desastre. Para esto se desarrollan dos documentos
esenciales. Primero, la Estructura de Respuesta Nacional que es una gua orientadora
de la conducta de respuesta nacional ante cualquier tipo de peligro. Describe los roles y
responsabilidades de los distintos actores, las acciones de respuesta, la organizacin
que debe existir ante la respuesta, y la planificacin. Segundo, el Sistema Nacional de
Manejo de Incidentes, que proporciona un enfoque sistemtico y proactivo para orientar
a los departamentos y agencias en todos los niveles de gobierno, a las organizaciones
no gubernamentales y al sector privado para trabajar de forma integrada en la
prevencin, proteccin, respuesta, recuperacin y mitigacin de los efectos de los
incidentes. Este sistema trabaja mano a mano con la Estructura de Respuesta
Nacional.
En concreto, el Sistema Nacional de Manejo de Incidentes proporciona los principios
esenciales para la gestin de incidentes, mientras que la Estructura de Respuesta
Nacional entrega la estructura y mecanismos de poltica a nivel nacional para la gestin
de incidencias.
Ahora bien, de acuerdo a esta estructura de respuesta, es posible abordar el anlisis
de la configuracin y modo de actuar de cada uno de los elementos existentes en
materia de manejo de emergencias. En primer lugar, se debe tener en consideracin
que la mayora de los incidentes se manejan a nivel local y slo cuando el evento

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
34

adquiere una proporcin tal que las autoridades locales se ven imposibilitados de
manejar, entonces el Gobernador puede solicitar ayuda federal
De esta forma, la estructura, principales actores y modo de respuesta segn el nivel de
gobierno o el rea al que pertenecen es el siguiente:
a) A nivel federal

- Secretario del Departamento de Seguridad Interna: Principal oficial federal para
el manejo de incidentes internos.
- Administrador de FEMA: Principal consejero del Presidente, del Secretario de
DHS y del Consejo de Seguridad Nacional del Manejo de Emergencias.
- Oficial Federal Principal: Representante principal del Secretario que tiene la
responsabilidad de asegurar el apoyo federal de forma consistente y un manejo
efectivo del incidente. Es asignado cuando existe una catstrofe o incidente
complejo e interacta con los oficiales federales, estatales, tribales y locales.
Adems es el portavoz federal primario para las comunicaciones pblicas
coordinadas.
- Coordinador Federal: Designado para incidentes bajo la Ley Stafford, es el
representante principal federal que trabaja con el Coordinador Estatal y oficiales
estatales, tribales y locales; para identificar las necesidades ms urgentes y
establecer objetivos.
- Departamentos y agencias federales: Actan segn su funcin o tipo de
desastre entregando coordinacin y apoyo.

b) A nivel estatal
- Gobernador: Es el responsable de coordinar los recursos del Estado y proveer
de orientacin estratgica necesaria para prevenir, mitigar, preparar, responder y
recuperarse de toda clase de incidentes. As mismo, comanda la Guardia
Nacional correspondiente a su Estado, coordina la asistencia de otros Estados a
travs de los pactos de ayuda mutua interestatal, y de ser necesario, es quien
solicita la ayuda federal en caso de que sea evidente que las capacidades del
Estado no son suficientes para manejar adecuadamente la emergencia.
- Consejero de Seguridad Nacional: Se desempea como asesor del Gobernador
en asuntos de seguridad nacional y sirve como enlace entre la oficina del
Gobernador, la estructura de seguridad interna estatal, el Departamento de
Seguridad Interna, y otras organizaciones dentro y fuera del Estado. El
consejero a menudo preside un comit integrado por representantes de los
organismos del Estado.
- Director de la Agencia Estatal para el Manejo de Emergencias: Se preocupa de
que el Estado est preparado para hacer frente a emergencias de gran magnitud
y adems es responsable de coordinar la respuesta en caso de emergencia o
desastre.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
35

- Coordinador Estatal: Es designado por el Gobernador para coordinar los
esfuerzos de asistencia entre el Estado y el Gobierno Federal. El Coordinador
Estatal desempea un papel importante en la gestin de la respuesta del Estado
y las operaciones de recuperacin despus de las declaraciones de la Ley
Stafford. El Gobernador nombra al Coordinador Estatal y las lneas de flujo
autoridad desde el Gobernador al Coordinador siguiendo las leyes y polticas
estatales.

c) A nivel local
- Oficiales Electos o Designados: Estas autoridades, que en su mayora
corresponden al alcalde de la ciudad ayudan a sus comunidades en la
preparacin, respuesta y recuperacin de potenciales incidentes.
- Director de Manejo de Emergencias: Tiene la autoridad y responsabilidad de
supervisar los programas de manejo de emergencias y actividades. Trabaja con
los Oficiales Electos o Designados para asegurarse de que existen objetivos
unificados con respecto a los planes y actividades de emergencia de la
jurisdiccin. Este rol implica la coordinacin de todas las capacidades
jurisdiccionales.
- Director de Agencias y Departamentos: Colaboran con los directores de manejo
de emergencia durante el desarrollo de los planes locales de emergencia y
proveen los recursos de respuesta claves. La participacin en el proceso de
planificacin asegura que bomberos, polica, servicios mdicos de emergencia,
obras pblicas y otras agencias o departamentos estn integrados en un plan
que funcione en pos de salvaguardar a la comunidad.

d) Sector Privado
Juega un rol clave antes, durante y despus de un incidente. Entrega apoyo a la
respuesta de la comunidad, organiza las empresas comerciales para asegurar su
recuperacin, y protege y restaura la infraestructura crtica.
e) Organizaciones No Gubernamentales
Una de las caractersticas claves de estas organizaciones es su independencia y
compromiso a sistemas especficos de intereses y valores. Cada Organizacin No
Gubernamental u ONG impulsa y apoya los esfuerzos del gobierno a todo nivel.
Estas organizaciones participan activamente con ayuda, proporcionando refugio,
suministrando comida, entregando servicios de asesoramiento, coordinando las
actividades con los voluntarios y ayudando con el manejo y distribucin de las
donaciones.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
36

6.2 El Sistema de Proteccin Civil de Chile
6.2.1 Marco Institucional
El artculo 1 inciso 5 de la Carta Fundamental indica claramente que es deber del
Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccin a la poblacin y a la familia.
Este principio adquiere una importancia significativa en casos de desastre natural, ms
an si se toma en consideracin de Chile, por diversas razones presenta condiciones
que propician la ocurrencia de diversos tipos de eventos que ponen en riesgo a la
poblacin y las capacidades productivas sobre las cuales se sustenta la economa. En
este sentido, hay que destacar que nuestro pas se ubica dentro del denominado
Cinturn de Fuego del Pacfico, exponiendo al pas a terremotos de grandes
proporciones como el experimentado el 27 de febrero de 2010.
Es as como en 1965 se dicta la Ley N 16.282 que fija disposiciones para casos de
sismos o catstrofes, establece normas para la reconstruccin de la zona afectada por
el terremoto del 28 de marzo de 1965 y modifica la ley N 16.250. Esta ley nace a raz
del terremoto producido en la zona central del pas el 28 de marzo de 1965 que tuvo
una intensidad de 7,6 grados en la escala de Richter y que provoc diversos daos en
La Calera, Salamanca, Illapel, Los Vilos, Los Andes, Zapallar y San Felipe. Los efectos
de este terremoto y el de Valdivia, en 1960, forzaron la creacin de esta ley.
En relacin a esta ley, en su Ttulo I de disposiciones permanentes para casos de
sismos o catstrofes, se seala la posibilidad de que el Presidente de la Repblica, a
travs de un decreto supremo fundado, pueda declarar como Zona Afectada por
Catstrofe a las comunas, localidades u otros lugares. Junto con esto, el mandatario
puede ejecutar una serie de medidas que buscan mitigar los efectos del desastre. En
su artculo 20, la ley establece que los ministros del Interior y de Defensa Nacional
elaborarn un plan tendiente a que las Fuerzas Armadas y el Cuerpo de Carabineros
desarrollen un programa que implique preparar un plan orgnico para emergencias
causadas por sismos o catstrofes; programar la coordinacin de los recursos
humanos y materiales de los servicios pblicos e instituciones asistenciales pblicas y
privadas e informar a las autoridades competentes de los problemas crticos que deben
ser objeto de medidas preventivas.
Adems, el artculo 21 establece que ser el Ministerio del Interior el encargado de la
planificacin y coordinacin de las actividades establecidas por esta ley con atencin a
situaciones como sismos y catstrofes.
El terremoto experimentado en el ao 1960, evidenci la falta de un organismo
encargado de monitorear y dar la alarma en caso de tsunami. Por tal razn en 1966, a
travs del Decreto Supremo N 26, se crea el Sistema Nacional de Alarma de
Maremotos cuya organizacin, direccin y control est a cargo del SHOA. A su vez, se

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
37

decide designar a este nuevo rgano como representante oficial de Chile ante el
Sistema Internacional de Alerta de Tsunamis del Pacfico.
Ahora bien, en el ao 1974 el Decreto Ley N 369 crea la Oficina Nacional de
Emergencia, dependiente del Ministerio del Interior. Las razones que justifican esta
accin se enmarcan dentro de la necesidad de crear un organismo que planifique y
coordine el empleo de los recursos humanos y materiales de los servicios y entidades
pblicas o privados para evitar o aminorar los daos producidos por algn tipo de
desastre. En el artculo 11 se establece que se constituirn Comits de Emergencia
Regionales y locales en conformidad al artculo 18 de la Ley de Rgimen Interior del
Estado, con participacin de las Fuerzas Armadas y/o Carabineros en concordancia
con el artculo 19 y 19 bis de la ley N 16.282. As mismo, estas comisiones son de
carcter permanente y estn presididos por el Intendente, Gobernador o Alcalde.
Tambin se crean los Centros de Operaciones de Emergencia con el objetivo de
administrar las emergencias o desastres y proponer medidas de solucin.
A nivel local, la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional
o Ley N 19.175 de 1992 establece las funciones y responsabilidades que poseen los
intendentes y gobernadores de cada regin y provincia del pas. El artculo 2, indica
que el Intendente dentro de sus atribuciones y en su calidad de representante del
Presidente de la Repblica en la regin debe:
a) Dirigir las tareas de gobierno interior en la regin de conformidad con las
orientaciones, rdenes e instrucciones que le imparta el Presidente de la Repblica
directamente a travs del Ministerio del Interior;
b) Velar por que en el territorio de su jurisdiccin se respete la tranquilidad, orden
pblico y resguardo de las personas y bienes;
c) Requerir el auxilio de la fuerza pblica en el territorio de su jurisdiccin, en
conformidad a la ley;
d) Mantener permanentemente informado al Presidente de la Repblica sobre el
cumplimiento de las funciones del gobierno interior en la regin, como asimismo sobre
el desempeo de los gobernadores y dems jefes regionales de los organismos
pblicos que funcionen en ella;
e) Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar situaciones de
emergencia o catstrofe.
Los intendentes tambin tienen la opcin de delegar ciertas atribuciones a los
gobernadores segn se estime conveniente con el objetivo de optimizar las gestiones lo
mximo posible.
Esta ley en su artculo 16 tambin hace referencia a las funciones y atribuciones del
Gobierno Regional, indicando que estos podrn adoptar las medidas necesarias para
enfrentar situaciones de emergencia o catstrofe, en conformidad a la ley y desarrollar

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
38

programas de prevencin y proteccin ante situaciones de desastre, sin perjuicio de las
atribuciones de las autoridades nacionales competentes.
Por su parte, la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades N 18.695 de 1988,
establece que las municipalidades tienen la facultad de desarrollar directamente o en
conjunto con otros rganos administrativos del Estado, funciones que guardan relacin
con la prevencin y prestacin de auxilio en situaciones de emergencia. No obstante,
cabe resaltar que las municipalidades debern actuar dentro del marco de los planes
nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad.
Si bien en 1977, el gobierno aprob el Decreto Supremo de Interior N 155 que
estableca el Plan Nacional de Emergencia, el ao 2002 ste se derog para dar paso
al Decreto Supremo N 156 que establece el Plan Nacional de Proteccin Civil. El
objetivo de este nuevo plan es potenciar las capacidades preventivas y mejorar la
preparacin y atencin de emergencias o desastres. Cabe tener presente que este plan
fue concebido como un instrumento indicativo para la gestin descentralizada, tomando
en cuenta las realidades de cada rea geogrfica del pas.
Volviendo a la Constitucin Poltica del Estado de Chile, se advierte la referencia a las
atribuciones y responsabilidades que debe tener el gobierno para enfrentar situaciones
especiales y extremas. En concreto, el artculo 41 seala que el Estado de Catstrofe,
en caso de calamidad pblica, lo declarar el Presidente de la Repblica, determinando
la zona afectada por la misma. Tambin, establece que el mandatario est obligado a
informar al Congreso Nacional de las medidas adoptadas en relacin al Estado de
Catstrofe. Transcurridos ciento ochenta das desde la declaracin de este Estado de
Excepcin constitucional, el Congreso Nacional tiene la facultad de dejar sin efecto esta
decisin si las razones que la motivaron hubieran cesado en forma absoluta. De
hecho se especifica, que el Presidente slo podr declarar el Estado de Catstrofe por
un periodo superior a un ao con acuerdo del Congreso Nacional. Luego, una vez
declarado, las zonas respectivas quedan bajo la dependencia inmediata del Jefe de la
Defensa que designe el Presidente de la Repblica, el cual asume la direccin y
supervigilancia de su jurisdiccin con las atribuciones y deberes que la ley establece.
Por su parte, el artculo 42 de la Carta Fundamental indica que el Estado de
Emergencia ser declarado por el Presidente de la Repblica en caso de grave
alteracin del orden pblico o de grave dao para la seguridad de la nacin,
determinndose las zonas afectadas. Este Estado de Emergencia no podr extenderse
por ms de quince das, existiendo la opcin de que el Mandatario pueda prorrogarlo
por igual periodo. No obstante, para sucesivas prrrogas, el Presidente debe requerir el
acuerdo del Congreso Nacional.
Al igual que en el caso de Estado de Catstrofe, el Presidente designar un Jefe de la
Defensa Nacional que asumir la direccin y supervigilancia de la jurisdiccin afectada.
En ambos casos se considera que de acuerdo a los artculos 4 y 6 de la Ley N
18.415 Orgnica Constitucional que norma sobre los Estados de Excepcin, las

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
39

facultades conferidas al Presidente de la Repblica podrn ser delegadas total o
parcialmente en este Jefe.
Por otra parte, producto de las consecuencias del terremoto del 27 de febrero, el
Presidente Sebastin Piera firm el Decreto 350 del 22 de marzo de 2010 que permite
la creacin del Comit de Emergencia con el objeto de asesorar al Gobierno en la
planificacin y coordinacin de las actividades que se debern ejecutar en beneficio de
los afectados. Este comit permitir la coordinacin de los esfuerzos y recursos
dependientes de distintos ministerios, organismos y reparticiones pblicas. De igual
manera, detalla las funciones especficas de este comit, a saber:
- Reunir y centralizar informacin atingente a las necesidades bsicas que
aquejan a la poblacin.
- Diagnosticar cules son las necesidades bsicas que debern ser cubiertas por
la Administracin del Estado, en forma transitoria e inmediata.
- Proponer sus prioridades.
- Proponer una estrategia tendiente a recibir con la mayor expedicin aquellas
donaciones o erogaciones que se hagan por el sector privado o por gobiernos u
organizaciones extranjeras para ayudar a las zonas damnificadas.
- Colaborar en la ejecucin y seguimiento de las actividades que al efecto se
dispongan.
- cooperar en la planificacin y coordinacin de las actividades relacionadas con
la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin afectada por la
catstrofe.

As mismo, este Comit de Emergencia es presidido por el Ministro del Interior y est
integrado por el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Hacienda y el Ministro de
Planificacin. Cabe sealar, que este comit interacta con el Comit Interministerial
para la Reconstruccin creado por Decreto Supremo N 317 del 11 de marzo de 2010,
del Ministerio del Interior, evitando la duplicacin o interferencia de funciones.
6.2.2 Constelacin de actores y modos de interaccin
A nivel nacional, es el Ministerio del Interior quien tiene la responsabilidad de planificar
las actividades relacionadas con la gestin ante emergencias asignadas por ley. De la
misma forma, es este mismo Ministerio el encargado de coordinar los organismos
pblicos, privados y no gubernamentales que puedan aportar con sus recursos a dar
solucin a los problemas surgidos por alguna catstrofe.
Esta funcin es realizada a travs la Oficina Nacional de Emergencia, la cual, como un
organismo tcnico del Estado, se encarga de la coordinacin interinstitucional e
intersectorial de las acciones nacionales en relacin a la prevencin, mitigacin,
preparacin y respuesta ante una emergencia. Su Director es designado por decreto
supremo del Ministerio del Interior. A su vez esta oficina desarrolla una gestin de

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
40

carcter normativo, de coordinacin y control de la gestin del Sistema Nacional de
Proteccin Civil.
Este organismo depende directamente del Ministerio del Interior y por tanto, todas las
funciones que le competen a esta cartera en relacin a lo dispuesto en el Ttulo I de la
Ley N 16.282 caen en manos de la ONEMI, a excepcin de los artculos 5
7
y 6
8
de
dicha ley. Por lo mismo, la tarea de este organismo es proporcionar modelos de gestin
permanentes y participativos para la administracin de riesgos a ministerios,
intendencias, gobernaciones, municipios y organismos de Proteccin Civil a nivel
nacional, regional, provincial y comunal (Abumohor, 2006). En definitiva las funciones
de esta oficina se pueden resumir de la siguiente manera:
- Planificar, coordinar y ejecutar, en el nivel nacional, las actividades destinadas a
prevenir o solucionar los problemas derivados de grandes calamidades pblicas
y de desastres naturales o provocadas por el hombre.
- Capacitar a la poblacin para afrontar los problemas creados por catstrofes y
recuperar la normalidad, si ella es alterada, en el plazo ms breve.
- Coordinar los recursos humanos y materiales, tanto de los organismos pblicos
como privados, y tambin las operaciones que deban ejecutarse al ocurrir una
emergencia nacional.
- Instruir a las autoridades regionales sobre medidas preventivas u operativas
frente a las variables de catstrofe.
- Coordinar su accin con los organismos internacionales afines para el
intercambio de experiencia en los campos de la planificacin, capacitacin y
oportuna entrega de ayuda en catstrofes.

De esta forma, al momento en que informes tcnicos entregados por organismos o
servicios competentes sealen la existencia de amenaza o riesgo inminente en alguna
zona del pas a raz de algn desastre natural o causada por el hombre, la ONEMI
transmite la informacin respectiva a el Gobierno Supremo a objeto de declarar dichas
zonas en estado preventivo de catstrofe; momento a partir del cual, se pueden aplicar
las disposiciones establecidas en el Ttulo I de la Ley 16.282.
Como ya hemos mencionado anteriormente, el Ministerio del Interior es la columna
vertebral del sistema nacional de emergencia, el cual cumple las disposiciones
entregadas por ley a travs de su estructura de gobierno a nivel nacional, regional,
provincial y comunal. De esta forma la organizacin estatal enfocada en enfrentar las
emergencias y/o catstrofes se configura de la siguiente manera:

7
Hace referencia a las sanciones otorgadas a quienes impidan o dificulten la venta de artculos de
primera necesidad durante situaciones de emergencia.
8
Estipula que el Ministerio del Interior queda autorizado para recibir donaciones o erogaciones que
ayuden a las zonas damnificadas.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
41

Cuadro N 4
Organizacin del Estado de Chile para enfrentar las catstrofes y/o
emergencias.

Fuente: Ojeda, Eduardo (1998)
Es oportuno sealar que, a pesar que este organigrama se presenta ordenado y
articulado en cuanto a la conexin existente entre los organismos institucionales y
los encargados de la gestin de emergencia, al revisar el marco legal es posible
observar que en relacin a los distintos niveles de gobierno y administracin del
Estado, no queda clara la forma en que se vincula el Intendente, el Gobernador y el
Alcalde respecto del manejo de emergencias. Como lo seala la Ley 19.175, los
intendentes dependen directamente del Presidente de la Repblica y por ende, en
caso de catstrofe, stos deben tomar las medidas necesarias para prevenir y
enfrentar algn evento. No obstante, no queda sealado si estas medidas que debe
tomar el Intendente responden a una decisin autnoma o si opera consulta previa al
Presidente de la Repblica.
En este mismo sentido, la Ley N19.175 tampoco es del todo clara en relacin a la
capacidad de decisin a nivel de gobernadores en situacin de desastre. El
Gobernador, al igual que el Intendente, es una autoridad de confianza del Presidente
de la Repblica, que depende directamente del Intendente. Por consiguiente, ambas
autoridades (Intendente y Gobernador) desarrollan sus funciones en sus respectivas
jurisdicciones en situacin de dependencia del nivel decisional central, lo cual no
necesariamente constituye un defecto por s solo, sino ms bien puede representar
una limitante, en la medida que los tiempos de respuesta pueden ser condicionados
negativamente por una cadena de mando extensa y poco flexible. Ms an en
situaciones en las cuales los sistemas de comunicaciones pueden verse afectadas
de forma severa, tal como ocurri en el terremoto del 27/F.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
42

Por otra parte, existe una directa relacin entre la ONEMI y sus distintas oficinas a
nivel regional, provincial y comunal. De esta forma, la Direccin Regional de
Emergencia recibe instrucciones desde la ONEMI y se coordina con las autoridades
de la Intendencia. La misma situacin aplica a nivel de Direccin Provincial de
Emergencia y con la Direccin Comunal de Emergencia, las cuales estn
subordinadas a la oficina de emergencia de la jurisdiccin correspondiente y realizan
las coordinaciones con las gobernaciones y municipalidades respectivamente.
Ahora bien, dentro del Plan Nacional de Proteccin Civil encontramos el Sistema
Nacional de Proteccin Civil, que en lo formal est compuesto por entidades
pblicas, privadas, voluntarias, civiles y militares; bajo la coordinacin de la ONEMI.
La accin que ejercen estos actores se desarrolla a nivel nacional, regional,
provincial y comunal; en cuyas reas jurisdiccionales mantienen identidad y libertad
para adecuar su organizacin con el objeto de alcanzar el mximo de eficacia y
eficiencia.
En relacin a las lneas estratgicas de reduccin de probabilidades de ocurrencia y/o
de los efectos de emergencias y desastres, estas ponen especial atencin en toda
actividad que guarde relacin con la prevencin, mitigacin y preparacin. Con esto se
busca disminuir las necesidades de recursos, medios y esfuerzos en la respuesta.
Por otro lado, el trabajo coordinado a nivel regional, provincial y comunal con los
organismos de Proteccin Civil permite una correcta gestin de emergencias y
desastres. De esta forma, la estructura para la gestin en Proteccin Civil para cada
nivel posee los siguientes elementos:
Comit de Proteccin Civil

Representa los recursos humanos, tcnicos y materiales del Sistema Nacional de
Proteccin Civil. Ac deben participar los representantes de los organismos e
instituciones a todo nivel jurisdiccional que sean necesarios para analizar vas
concretas de accin, disear planes y priorizar actividades de prevencin, mitigacin y
preparacin; y que adems, respondan a una gestin integral de Proteccin Civil. Estos
comits son presididos, segn corresponda, por el Ministro del Interior, Intendente
Regional, Gobernador Provincial y Alcaldes. Estos tienen la facultad de fijar las normas
especiales de funcionamiento de los mismos, convocar los miembros que los integrarn
y el orden de subrogacin. As mismo, en los comits deben estar representados los
servicios, organismos, Fuerzas Armadas y Carabineros de la respectiva rea
jurisdiccional. Junto a estos actores, tambin participan instituciones de los sectores
pblicos y privados que colaboren para la prevencin de riesgos y solucin de los
problemas derivados de emergencias, desastres y catstrofes. Por otra parte, el cargo
de Secretario Ejecutivo de cada uno de estos comits recae sobre el funcionario del
respectivo nivel poltico-administrativo, el cual ser designado como Director Nacional,
Director Regional, Director Provincial o Director Comunal de Proteccin Civil y
Emergencia. El Secretario Ejecutivo es el asesor directo en todo lo relacionado con la
organizacin, coordinacin y ejecucin de las actividades destinadas a prevenir,

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
43

mitigar, preparar, atender y solucionar los problemas derivados de cualquier tipo de
emergencia, desastre o catstrofe.
Comit de Operaciones de Emergencia

Se constituye una vez que se detecta una situacin de emergencia, desastre o
catstrofe. Es decir, forma parte de la fase de respuesta. Est representado por las
entidades, organismos y servicios del Sistema de Proteccin Civil que ayudan a
coordinar la respuesta y recuperacin ante una de las situaciones recin mencionadas.
Luego, la labor de este Comit se centraliza en un punto fsico especfico en el cual se
centraliza la informacin que es recopilada, analizada y evaluada con el fin de poder
coordinar, tomar decisiones y entregar estos datos procesados a los servicios tcnicos
ejecutores, autoridades y medios de comunicacin.
El Comit de Operaciones de Emergencia, est constituido por representantes de los
organismos e instituciones integrantes del Comit de Proteccin Civil a nivel nacional,
regional, provincial o comunal que tengan directa relacin con las actividades de
atencin y recuperacin ante una emergencia o desastre. La siguiente figura muestra la
organizacin que presenta el Sistema de Proteccin Civil y como estos van
interactuando en caso de una emergencia.
Cuadro N 5
Sistema de Proteccin Civil

Fuente: Abuhomor, Jos (2006).
La gestin en materia de Proteccin Civil, esta se sustenta en la identificacin de
riesgos y recursos en el territorio nacional. Para tal efecto, se toman en consideracin
cinco elementos o herramientas para la planificacin integral denominada AIDEP y que

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
44

forman parte de una metodologa base para el anlisis de la realidad del rea, a nivel
comunal, provincial o regional, estos son: Anlisis Histrico; Investigacin Emprica;
Discusin de Prioridades; Elaboracin de Cartografa de Riesgos y Recursos para la
Prevencin y Respuesta y Planificacin integral en Proteccin Civil.
El ltimo elemento de AIDEP, la planificacin incluye el desarrollo de programas y
proyectos de prevencin y mitigacin, adems de planes operativos de respuesta
considerando los principios de ayuda mutua y uso escalonado de recursos. Las
acciones que contempla este plan son regidas por una metodologa denominada
ACCEDER que es utilizada por los integrantes del Comit de Proteccin Civil y que
incluye: Alarma, Comunicaciones, Coordinacin, Evaluacin Primaria o Preliminar,
Decisiones, Evaluacin Secundaria y Readecuacin del Plan. De esta forma, es el
Comit el encargado de abocarse al diseo de este Plan de Respuesta en base a esta
metodologa y determinando las capacidades y competencias de cada organismo o
instancia representada.
Por otro lado, encontramos que como parte constitutiva de la estructura nacional de
gestin en Proteccin Civil, y por lo tanto, dentro de ONEMI, existe el Sistema Nacional
de Alerta Temprana. En cuanto al actuar propio de este sistema, se puede decir que se
basa en lo establecido dentro de los planes y procedimientos existentes para esta
estructura.
As mismo, dentro del Sistema Nacional de Alerta Temprana existe el Centro Nacional
de Alerta Temprana o C.A.T. que tiene como misin vigilar permanente y
sistemticamente, los distintos escenarios de riesgo en cualquier parte del territorio
nacional o del extranjero con el objetivo de recopilar, evaluar y difundir todo tipo de
informacin relacionada con la real posibilidad de ocurrencia de un desastre o un
evento destructivo de impacto social. Es el resultado de la sinergia entre el
procedimiento de operacin, el equipo humano experto y la tecnologa disponible.
De esta forma el monitoreo permanente del C.A.T. se realiza tomando en cuenta cuatro
reas: Sistema de Proteccin Civil; Organismos Tcnicos y Cientficos; Regiones,
Provincias y Comunas y Extranjero.
El trfico de informacin que se maneja en el C.A.T. proviene de un sistema de
informacin en tiempo real con aportes y demandas desde y hacia el Sistema de
Proteccin Civil. De esta forma, el C.A.T. se alimenta de todos los recursos, entidades
y medios disponibles dentro y fuera de nuestro territorio tal y como se puede observar
en el siguiente cuadro:

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
45

Cuadro N 6
Centro Nacional de Alerta Temprana

Fuente: Abuhomor, Jos (2006)
Como resultado de esta permanente vigilancia, existe un Sistema Nacional de Alerta
que funciona como un verdadero semforo al activar una seal de alerta, con un color
determinado una vez validado el aviso sobre la probable ocurrencia de un evento
destructivo. La tipologa usada para cada grado de alerta, y que est estipulada en el
Plan Nacional de Proteccin Civil, es el siguiente:
- Alerta temprana: Atencin y vigilancia sobre una amenaza en evolucin. Es un
estado que se mantiene permanente para todo el territorio.
- Alerta amarilla: Preparacin de los recursos o incremento de la gestin ya en
marcha.
- Alerta roja: Movilizacin y utilizacin de los recursos que sean necesarios para el
control de la situacin

Las experiencias de tsunamis vividas en nuestro pas en aos anteriores, expusieron la
necesidad de contar con un sistema capaz de monitorear y vigilar nuestras costas en
virtud de protegerlas en caso de que ocurra un maremoto o tsunami que ponga en
riesgo la seguridad. Es as como desde el ao 1966 el Servicio Hidrogrfico y
Oceanogrfico de la Armada de Chile, SHOA, es responsable de organizar, dirigir y
controlar el Sistema Nacional de Alarma de Maremotos o SNAM. La misin de este
organismo es informar a las autoridades correspondientes sobre la posible ocurrencia
de un tsunami, junto con dar cuenta del tiempo que tomar la manifestacin del evento
en las costas chilenas.
La actividad que realiza el SNAM para cumplir con sus objetivos consta de tres fases:

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
46

Fase de recopilacin de informacin
En este nivel se hace la recoleccin del mximo de antecedentes ssmicos que sirvan
de base para la evaluacin. Es decir, se recopilan datos de magnitud, ubicacin,
profundidad y energa. Tal informacin es proveniente de distintas fuentes ubicadas
tanto dentro como fuera del pas, entre las cuales se destacan: la Oficina Nacional de
Emergencia del Ministerio del Interior, el Servicio Sismolgico Nacional, las
Gobernaciones Martimas, el United States Geological Survey, el Sistema Internacional
de Alerta de Tsunamis del Pacfico y el Atlantic Tropical Weather Center.
El SNAM desarrolla algunos sistemas que le ayudan a recopilar datos y que por lo
tanto, tambin forman parte de las fuentes de informacin.
- Sistema TREMORS: Est compuesto por una serie de sensores ssmicos
ubicados en la cumbre del cerro El Roble, en la Quinta Regin, a 2100 metros
sobre el nivel del mar. La importancia de este sistema radica en que es la
primera alerta frente a la ocurrencia de un maremoto, dado que tiene la
capacidad de detectar sismos que eventualmente puedan generar un tsunami y
adems puede determinar su localizacin de una forma rpida y eficiente.
- Sistema DART: Consta de un sensor de presin, instalado a 5010 metros de
profundidad en las cercanas de Pisagua, que es capaz de detectar oscilaciones
del nivel del mar de un centmetro de altura. Este sistema funciona, en caso de
detectar una variacin, enviando una seal a una boya instalada en la superficie
del mar que transmite la informacin al SHOA y al SATP a travs del sistema
satelital GOES. Con este sistema es posible saber cundo un tsunami se ha
generado en aguas profundas y en consecuencia, poder estimar la hora del
arribo a la costa.
- Red de Estaciones a Nivel del Mar: Se compone por 18 plataformas satelitales
ubicadas en la costa chilena y territorios insulares que se ocupan de monitorear
las variaciones del nivel de mar. Su ubicacin cercana a la costa provoca que
esta red se transforme en la ltima fase de confirmacin de la aproximacin de
un tsunami.

Fase de evaluacin

En esta parte la informacin disponible es analizada bajo criterios preestablecidos y en
la que se determina el grado probable de amenaza. Una vez desarrollado y
dependiendo de los resultados, se evalan las siguientes opciones:
- Informacin de Sismo: Se comunica la ocurrencia de sismos en territorio
nacional, con fin de evitar acciones o incertidumbre en la poblacin a causa de la
desinformacin.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
47

- Alerta de Tsunami: Se informa de la ocurrencia del sismo y se indica que existe
la probabilidad de ocurrencia de un tsunami.

Fase de difusin
Esta etapa es aquella en la cual se proporcionan las informaciones pertinentes a las
autoridades civiles, martimas y navales para la adopcin de las medidas de prevencin
o proteccin en caso que el evento sea inminente o de cancelacin cuando los datos
confirmen que no se producir.
De confirmarse la ocurrencia del evento, el SHOA enva la informacin sobre los
parmetros del terremoto y la hora estimada de arribo a los organismos civiles
encargados de alertar a la poblacin y a las Fuerzas Armadas ubicadas en los puertos
y caletas del litoral. De la misma forma, los datos tambin son compartidos con el
SATP ya que los movimientos telricos producidos en Chile pueden afectar a otros
pases de la cuenca del pacfico.

7. LA SEGURIDAD NACIONAL COMO CRITERIO DE DECISIN Y RESPUESTA
ANTE DESASTRES NATURALES

Es un hecho indiscutible que la ocurrencia de cualquier tipo de desastre, ya sea natural
o antrpico, generalmente est asociado a una serie de consecuencias tanto a nivel
fsico como institucional. Muchas veces la atencin o esfuerzo que los pases le dan a
este tipo de fenmenos depende en gran medida de la visin de Seguridad Nacional
existente en dichos Estados. El desarrollo de planes de prevencin, preparacin y
respuesta, adems de los recursos asignados para este tipo de situaciones, se
relaciona directamente con la percepcin de amenaza a la seguridad interna que cada
Estado tiene. En definitiva, lo que buscamos es dilucidar la visin de seguridad,
respecto de los desastres naturales como riesgo, de acuerdo a las particularidades
manifestadas tanto en Chile como Estados Unidos y a la vez descubrir cmo se
relaciona tal visin con el funcionamiento de los sistemas de manejo de emergencias
de ambas naciones.
Tanto Chile como Estados Unidos aceptan el hecho que no slo deben enfrentarse a
amenazas tradicionales, sino que tambin estn expuestos a las llamadas amenazas
no convencionales, entre las que se encuentran los desastres naturales. No obstante,
debemos tener presente que los riesgos y amenazas a la seguridad, no los afectan de
la misma manera o intensidad; es decir, el impacto de estos fenmenos vara segn las
caractersticas de cada pas.
Otro hecho que nos sirve como base en esta comparacin es la aprobacin del Marco
de Accin de Hyogo para 2005-2015. Este documento, firmado por 168 pases, entre

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
48

los que se incluye a Estados Unidos y Chile, reconoce que para la reduccin de las
vulnerabilidades producidas ante desastres y emergencias a nivel nacional, regional y
local es necesario adoptar un enfoque estratgico y sistmico que permita reducir
considerablemente las prdidas ocasionadas por los desastres de origen natural o
antrpico.
Peridicamente, los pases firmantes deben elaborar un informe que de cuenta del
estado de avance en la implementacin del Marco de Accin de Hyogo. Al respecto,
nuestro pas ha hecho entrega de un documento elaborado por la ONEMI que muestra
los progresos logrados hasta el ao 2007. Este informe detalla los proyectos y desafos
que an continan pendientes para lograr las metas planteadas en el acuerdo. Para el
caso de Estados Unidos la situacin es similar ya que el texto, realizado por el
Subcomit para la Reduccin de Desastres y que forma parte del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnologa de los Estados Unidos, entreg un reporte de los avances
realizados en la materia durante el periodo 2007-2009.
A continuacin, haremos una revisin de algunos puntos abordados en ambos
informes, describiendo el grado de progreso que tiene cada caso de acuerdo a la
temporalidad de cada informe, sealando de paso el estado de avance actual.
Punto n 1: Velar por que la reduccin del riesgo de desastres constituya una
prioridad nacional con una slida base institucional para su implementacin.

Respecto de este punto, los informes dan cuenta del progreso que se ha alcanzado en
materia de marcos institucionales y legislativos nacionales, adems de los recursos y
participacin comunitaria.
Para cumplir con este objetivo, en Chile se cre el Programa de Asistencia Continua a
la Estructura Ministerial del Poder Ejecutivo, PACEE, el cual tiene como fin optimizar la
gestin del Estado en prevencin y manejo de emergencias, desastres y catstrofes de
origen natural y humano, bajo un trabajo conjunto e integrado de todas las reparticiones
y servicios. Adems, el PACEE busca fortalecer las condiciones de seguridad de los
funcionarios, estructuras y bienes fsicos del Estado ante la ocurrencia de un desastre.
El problema radica en que hasta el momento no existen documentos actualizados que
registren el grado de avance obtenido por este programa. Slo es posible encontrar un
informe entregado por la ONEMI en el ao 2008, que muestra los resultados de la
aplicacin del programa en el rea de Formacin y Capacitacin. Ahora bien, adems
de esta desactualizacin de la informacin, se puede notar que tampoco existe registro
o informe que d cuenta de forma concreta, de un fortalecimiento de las instituciones
estatales relacionadas con el manejo de emergencias en nuestro pas.
En materia de marco legislativo, se desarroll un proyecto para la creacin de la Ley
General de Proteccin Civil enmarcada dentro del proceso de desarrollo y
modernizacin de esta rea y que tena como objetivo regular y articular la gestin

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
49

coordinada, cooperativa y permanente de proteccin civil, a travs del Sistema
Nacional de Proteccin Civil, para as proveer de mayores y mejores condiciones de
seguridad a la comunidad. Sin embargo, segn se puede extraer del informe de la
Comisin Especial Investigadora del terremoto del 27 de febrero, por motivos que an
no han sido aclarados, este proyecto nunca fue enviado al Congreso para su
tramitacin.
En el caso de Estados Unidos, como ya hemos analizado antes, su marco legal va
orientado al establecimiento de responsabilidades y capacidades compartidas
(interagencial) para el manejo de situaciones de emergencia, sobretodo haciendo
hincapi en que esto se debe realizar a nivel federal, estatal y local. En lo que a marco
institucional se refiere, el Subcomit para la Reduccin de Desastres public en el 2008
un documento llamado Grandes Desafos para la Implementacin de Planes de
Reduccin de Desastres que buscaba priorizar las acciones en torno a la ciencia y
tecnologa a nivel federal con el objetivo de aumentar la resiliencia del pas. Sin duda,
estas medidas reflejan la renovada atencin que ha surgido en el gobierno
norteamericano en torno a las amenazas derivadas de los desastres naturales,
sobretodo tomando en cuenta los errores cometidos durante el paso del Huracn
Katrina que cost una gran cantidad de vidas y los altos riesgos a la Seguridad
Nacional que estos fenmenos significan.
Punto n 2: Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres, y potenciar
la alerta temprana.

Para esto, el gobierno chileno inici un programa de implementacin de Centros de
Alerta Temprana a nivel regional o CAT regional. Este proyecto recibi la cooperacin
del Banco Interamericano de Desarrollo, comenzando con un plan piloto en la Regin
Metropolitana que luego se extendera al resto de las regiones del pas. En la
actualidad, estos CAT regionales estn operativos en todas las regiones del pas con el
fin de realizar un trabajo de comunicacin directa y constante con el CAT nacional.
En el caso de Estados Unidos, el gobierno federal ha realizado importantes inversiones
con el fin de evaluar los mltiples riesgos existentes. Es as como la FEMA se ha
preocupado de desarrollar un software capaz de estimar las prdidas y daos
producidos por cualquier tipo de desastre. Por otra parte, al igual que en Chile, el
gobierno norteamericano ha desplegado los recursos para la instalacin de un sistema
de alerta temprana para fenmenos como inundaciones, eventos climticos extremos o
tsunamis. No obstante, el pas an no posee un sistema similar para el caso de
terremotos.
Punto n 3: Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para
establecer una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
50

En el caso de Chile, a principios de 2001 es derogada la Operacin DEYSE para
posteriormente ser promulgado el Plan Integral de Seguridad Escolar a travs de la
Resolucin Exenta N 51 del Ministerio de Educacin. Este plan privilegia la prevencin
y perfeccionamiento de los mecanismos de atencin en accidentes y emergencias.
Luego de esto, el ao 2006 el Estado chileno impuls el Protocolo Marco entre la
Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin y la ONEMI con el fin de formar
una alianza estratgica entre estas dos instituciones y as desarrollar una cultura de la
prevencin, correlacionando la Proteccin Civil con las Ciencias Pedaggicas
contribuyendo al desarrollo de una mayor seguridad ciudadana desde el rea
acadmica.
No obstante, respecto de los resultados logrados en esta materia, se observa la
voluntad por parte del Estado para introducir la cultura de la seguridad ante cualquier
evento en los establecimientos educacionales. Sin embargo, esto no es suficiente, ya
que es necesario que este tipo de educacin llegue a toda la poblacin, desarrollando
simulacros en zonas de alto riesgo como las costeras y as generar una concientizacin
general entre los habitantes sobre los riesgos y amenazas que significan los desastres.
Por su parte, Estados Unidos ha hecho grandes esfuerzos para estimular una cultura
de seguridad a travs del desarrollo de campaas pblicas de conciencia a nivel
nacional. La realizacin de ejercicios de simulacro y la conmemoracin de los cien aos
del terremoto de San Francisco ocurrido en 1906, han servido como una efectiva
herramienta.
En este mismo sentido, el gobierno ha decidido establecer acciones que buscan incluir
en el curriculum escolar norteamericano el tema de la preparacin y disminucin de
riesgo ante desastres. No obstante, producto de la naturaleza descentralizada de la
educacin pblica estadounidense, se ha dificultado la medicin del progreso y los
impactos de esta medida.
Cabe tener presente que, en el caso de Chile, no son muchos los documentos oficiales
que den cuenta de una nocin de seguridad desde la perspectiva nacional, de acuerdo
a su contexto, percepcin de amenaza, fines, medios y mtodo de empleo. Luego, en
ese contexto, adquiere gran relevancia el anuncio hecho por el Ministro de Defensa
Nacional, Andrs Allamand, con motivo de la inauguracin del ao acadmico de las
Fuerzas Armadas el ao 2011; respecto de la elaboracin y publicacin de la Estrategia
de Seguridad Nacional de Chile, por cuanto constituye un importante instrumento de
planificacin que favorece la armonizacin de los objetivos y capacidades en un
contexto complejo, determinado en gran medida por la incidencia de amenazas
tradicionales y emergentes, como es el caso de los desastres naturales.
No obstante y aun cuando es evidente la falta de una estrategia de seguridad, la
Constitucin Poltica es clara en su artculo 1, inciso 4. Para la realizacin de esta
funcin, existen competencias y atribuciones de diversos rganos administrativos del
Estado que van estructurando el Sistema Nacional de Proteccin Civil que, como

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
51

seala el Decreto Supremo N 156, busca lograr una efectiva participacin de toda la
Nacin para mejorar las capacidades de prevencin y respuesta frente a eventos
destructivos de diverso origen y manifestacin. Con esto se puede establecer que la
Seguridad Nacional es una prioridad dentro de las tareas y objetivos a cumplir por parte
del Estado chileno.
El Libro de la Defensa Nacional del ao 2010 establece que, la seguridad de la Nacin
debe ser entendida como una condicin que vara dependiendo de las acciones que
tome el Estado en concordancia con el cumplimiento y desarrollo de sus objetivos. De
esta manera, la seguridad se transforma en una condicin que se desea establecer con
el objeto de alcanzar los fines del Estado, principalmente en materia de desarrollo
social y econmico. No obstante para que se materialice esta seguridad, el Estado
debe combinar funciones especficas existentes dentro de ste, con otras funciones
estatales complementarias. Es decir, para conseguir la seguridad ante una catstrofe
se deben combinar las funciones de proteccin civil con las de la proteccin ambiental.
En materia de seguridad ante catstrofes la Poltica de Defensa apoya las polticas
especficas en que sta se plasma, lo cual tambin se ve reflejado cuando en el caso
de la seguridad interna, se incluye el uso de medios de las Fuerzas Armadas en tareas
de orden interno en virtud de ciertos estados de excepcin.
Esta coordinacin o articulacin que se genera entre las distintas polticas pblicas
puede dar origen a una estrategia de seguridad ante los distintos desafos que enfrenta
el Estado. Sin embargo, el Libro de la Defensa Nacional sostiene que la estrategia de
seguridad no debera ser entendida como una poltica omnicompresiva que enmarque
al conjunto de las polticas pblicas bajo la perspectiva de la Seguridad Nacional.
En relacin a las amenazas no convencionales, las cuales aparecieron tras el fin de la
Guerra Fra y en donde encontramos a los desastres naturales y aquellos desastres
provocados por el hombre, el LDN tal como se sealo inicialmente en este trabajo,
plantea enfticamente que deberan ser consideradas como problemas a la seguridad
de los Estados ms que como amenazas en el rea de la Defensa. Lo que se pretende
con esto es precisar de mejor manera la utilizacin del concepto de amenaza,
reservndose esta denominacin ms que nada para aludir a fenmenos que tengan
caractersticas que reflejen de mejor manera lo que constituye una amenaza
propiamente tal, es decir, una situacin en la cual exista un actor con claras intenciones
de causar algn tipo de dao a intereses nacionales.
Tomando en cuenta esto, podemos decir que para el Estado chileno los desastres
naturales no son considerados como una amenaza a la Seguridad Nacional, sino que
ms bien constituyen un riesgo o problema a la seguridad del Estado tal como el
terrorismo, el narcotrfico, la proliferacin de armas de destruccin masiva, las
pandemias entre otros fenmenos.
Ahora bien, al tomarse estas nuevas amenazas como riesgo o problema a la seguridad,
se est estableciendo que para el Estado chileno estos fenmenos no constituyen

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
52

necesariamente una amenaza, aunque eventualmente puedan transformarse en ellas
dependiendo de algunos factores como son la intensidad o dao que estos puedan
provocar.
Retomando lo establecido en la Conferencia Especial sobre Seguridad del ao 2003,
podemos sealar que en relacin a las nuevas amenazas, Chile posee una particular
visin al respecto como mbito de cooperacin regional o hemisfrica, lo que hace
complejo generar un orden de prioridades comn con los problemas de seguridad que
afectan a los pases. Tal dificultad radica, en que aun cuando se llegara a establecer
una agenda nica, sera muy difcil poder generar un consenso entre todos los Estados
miembros sobre cules fenmenos poseen mayor urgencia o prioridad. Justamente a
raz de esta situacin es que se hace vlido citar uno de los puntos desarrollados en el
Marco de Accin de Hyogo que dice relacin con que cada Estado tiene la facultad y el
derecho a identificar sus propias prioridades nacionales de seguridad, para lo cual
puede definir las estrategias, planes y acciones que se estimen convenientes para
enfrentarlas.
Por ltimo, el impacto y las consecuencias que se puedan generar a raz de un
fenmeno varan en funcin de las condiciones geogrficas, el tamao del pas, la
cantidad de recursos y la preparacin de las instituciones. Esto significa que la forma y
estrategia con la que se enfrentarn estos problemas de seguridad sern distintas en
cada pas, es decir, a igual fenmeno habr distinta respuesta.
Para el caso chileno, la responsabilidad de la gestin de los desastres naturales, recae
sobre el Ministerio del Interior el cual a travs de la Oficina Nacional de Emergencia,
planifica las actividades correspondientes, adopta las medidas necesarias para la
aplicacin del Plan Nacional de Proteccin Civil y coordina los organismos pblicos,
privados y no gubernamentales para que con sus recursos puedan prestar apoyo a los
afectados por algn desastre. Ahora bien, en cuanto a la participacin de las Fuerzas
Armadas frente a un hecho catastrfico, el Plan Nacional de Proteccin Civil slo
considera la participacin de estas en los comits del rea jurisdiccional respectiva. As
mismo, el Dictamen 42.822 de la Contralora General de la Repblica ampla el
Dictamen 2.924 en el sentido que permite al Presidente de la Repblica disponer de las
Fuerzas Armadas en caso de sismo y catstrofe sin que sea necesaria la declaracin
de Estado de Catstrofe, pero teniendo presente que las acciones a realizar sern
solamente de carcter humanitario. Con esto, el control del orden pblico queda
radicado exclusivamente en las Fuerzas de Orden y de Seguridad, reservndose esta
tarea a las Fuerzas Armadas, slo cuando es decretado el Estado de Catstrofe.
Este ltimo punto se considera de gran relevancia, dado que la utilizacin de los
recursos que prestan las Fuerzas Armadas para aplicar la fase de coercin se enmarca
dentro del artculo 101 de la Constitucin Poltica de Chile, que establece que estas
instituciones existen para la defensa de la patria y son esenciales para la Seguridad
Nacional. Esto quiere decir que eventos catastrficos como los desastres naturales s
pueden ser considerados como un riesgo o problema a la seguridad del pas y por

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
53

consiguiente, representan un peligro para el desarrollo y respeto a los supuestos
constitucionales de la Defensa.
A pesar de la escasez de documentos oficiales que desde la perspectiva de la
seguridad nacional, se refieran al riesgo que puede significar la ocurrencia de un
desastre de tipo natural o causado por el hombre dentro del territorio nacional,
podemos establecer a travs de los contenidos del LDN y de la Constitucin Poltica de
Chile, que los efectos causados por este tipo de fenmenos son considerados como un
factor que condiciona negativamente la seguridad del pas. De otra manera, no cabra
la posibilidad de que el Presidente de la Repblica tuviera la facultad de disponer de las
Fuerzas Armadas para instaurar y mantener el orden pblico en caso que se vea
afectado producto de un fenmeno como ste.
El caso de Estados Unidos es muy particular debido a que si bien particip de los
acuerdos firmados en el Trigsimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones de la
Asamblea General de la OEA en Bridgetown el ao 2002 y en la Conferencia Especial
sobre Seguridad de Ciudad de Mxico del ao 2003; el pas ha debido modificar
sustancialmente sus prioridades y objetivos en materia de seguridad a raz de los
atentados terroristas del ao 2001 y al paso del Huracn Katrina el 2005.
Al contrario de Chile, Estados Unidos posee una serie de documentos oficiales que
hacen referencia a la Seguridad Nacional y otros que en este marco, especifican las
polticas y procedimientos a seguir en materia de gestin de desastres naturales y
antrpicos. El ms importante es la Estrategia Nacional para la Seguridad Interna
del ao 2007.
Este documento, como ya lo hemos indicado anteriormente, provee de un marco
comn en donde se establecen cuatro objetivos a cumplir: Prevenir e impedir ataques
terroristas; proteger al pueblo americano, la infraestructura esencial y los recursos
claves; responder y recuperarse de los incidentes que se producen y continuar
fortaleciendo la base para asegurar el xito a largo plazo.
Claro est que la seguridad del pueblo estadounidense y la mantencin de su forma de
vida estn constantemente presentes en las polticas y estrategias elaboradas por el
gobierno norteamericano. Los eventos catastrficos que han golpeado al pas han
obligado a tomar serias medidas que buscan salvaguardar los objetivos nacionales y
restablecer la mermada percepcin de seguridad. Esto se puede ver reflejado
sobretodo en el ltimo objetivo, en donde el fortalecimiento planteado implica la
transformacin de los sistemas, estructuras, instituciones y principios de seguridad
interna con el fin de lograrlo.
En el caso de Estados Unidos, existe conciencia a partir de la experiencia generada por
situaciones como el Huracn Katrina, el derrame de petrleo en el Golfo de Mxico,
entre otros eventos; que se debe mejorar el manejo de incidentes y la utilizacin de
ciencia y tecnologa en el mbito de la seguridad con aplicacin al manejo de
situaciones de este tipo. A lo anterior, se suma la creacin de una cultura de la

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
54

preparacin ante eventos catastrficos, el desarrollo de un completo Sistema de
Gestin de Seguridad Interna, la aplicacin de un enfoque integral para el manejo de
riesgos, y por ltimo, se considera esencial aprovechar todos los instrumentos del
poder nacional y toda influencia que esta implica.
La estrategia de Seguridad Nacional norteamericana es clara y estipula que para lograr
los objetivos es necesario utilizar todo el poder nacional, aprovechando las
capacidades de todos los sectores. Pero este esfuerzo no slo contempla la proteccin
de los ciudadanos y su forma de vida, sino que tambin incluye la preservacin de la
infraestructura crtica y recursos claves, tal y como se seala en el Plan Nacional de
Proteccin de Infraestructura del ao 2006.
Esto es importante, ya que la anulacin o destruccin de estos dos elementos podra
provocar un efecto debilitador en reas tan diversas como la economa, salud pblica y
defensa; poniendo en peligro la seguridad interna del pas.
Como ya se ha planteado, la evolucin de la estrategia de seguridad nacional viene
marcada por los ataques terroristas del 11 de septiembre y lo sucedido con el Huracn
Katrina. El atentado terrorista provoc un fenmeno nunca antes vivido en la nacin
norteamericana, la exacerbada sensacin de inseguridad que los habitantes
comenzaron a percibir. Sin ir ms lejos, la creacin de un Departamento cuya
responsabilidad es exclusivamente los asuntos de seguridad interna, habla de la
existencia de un cambio de paradigma, generndose un reenfoque en cmo abordar
los temas relacionados con la seguridad.
Esta nueva forma de ver la Seguridad Nacional, adems de sustentar la creacin del
DHS, provoc que el gobierno ejecutara una serie de cambios en las estructuras de
algunas instituciones gubernamentales y el traspaso de varias agencias y organismos
entre las que se encuentran la Guardia Costera, la Administracin de Seguridad en el
Transporte y la FEMA.
Las grandes prdidas humanas y materiales que dej el Huracn Katrina, dieron cuenta
de la falta de medios y preparacin en materia de desastres naturales. Tal situacin
sirvi de impulso para generar una reorientacin de la visin en materia de Seguridad
Nacional a travs de la Post-Katrina Emergency Management Reform Act del ao
2006.
Como parte de esta reorientacin, la Estrategia Nacional para la Seguridad Interna es
modificada reconociendo que los esfuerzos para garantizar la Seguridad Nacional no
deben enfocarse tan slo en las amenazas que representan los ataques terroristas,
sino que deben profundizar la visin multidimensional ampliando su alcance hacia las
amenazas no convencionales.
De esta forma, y a diferencia de la primera versin elaborada en el 2002, la Estrategia
Nacional para la Seguridad Interna del ao 2007, reconoce claramente la existencia de
dos tipos de fenmenos que amenazan la Seguridad Nacional:

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
55

- Desastres catastrficos de carcter natural: Se incluyen fenmenos naturales
como huracanes, terremotos, inundaciones y contagio de enfermedades de
origen natural.
- Accidentes catastrficos y otros riesgos: Se consideran fenmenos provocados
por el hombre entre los que se encuentran los derrames de sustancias qumicas,
fallas en la infraestructura industrial o la propagacin de algn virus contagioso
sobre la poblacin debido a una mala manipulacin de estos.

En cuanto a la responsabilidad que tienen las Fuerzas Armadas norteamericanas
durante un Estado de Emergencia causado por algn tipo de desastre, ya est dicho
que esta recae en la Guardia Nacional y la Guardia Costera. Ahora bien, el rol que
representan estas fuerzas dentro del plan estratgico de Seguridad Nacional es
fundamental. En caso de emergencia, la Guardia Nacional se activa a travs de un
orden directa del Gobernador del Estado afectado, sin que necesariamente exista
alguna consulta o autorizacin especial por parte del Gobierno Federal.
Si comparamos esto ltimo con lo que sucede en Chile, la Guardia Nacional acta en
contexto cercano en relacin a la zona afectada, dado que cada Estado posee sus
propias fuerzas, a lo cual se suma la condicin de dependencia directamente de la
autoridad local. As mismo, tambin tiene la ventaja de haber sido creada justamente
con el objetivo de salvaguardar la seguridad interna del pas y por lo tanto, todos sus
recursos y esfuerzos estn enfocados en esta misin. Sin embargo, debemos recordar
que en tiempos de guerra, la Guardia Nacional puede ser movilizada hacia territorio
extranjero para dar apoyo a las tropas que estn realizando acciones militares fuera del
pas. Por lo tanto, su labor responde a la contencin de amenazas en el plano interno y
externo.
El caso de la Guardia Costera es algo distinto, ya que si bien estos tambin pueden
prestar ayuda en caso de emergencia, su movilizacin depende directamente de una
orden emanada del Secretario del Departamento de Seguridad Interna y por lo tanto, su
tiempo de respuesta puede ser algo ms lento que el de la Guardia Nacional. No
obstante, su rol en situaciones de emergencias resulta fundamental ya que participa
activamente en el trabajo de planificacin, respuesta y recuperacin.
Durante la emergencia generada por el Huracn Katrina, la Guardia Costera trabaj
arduamente en el proceso de bsqueda y rescate de vctimas, demostrando y
justificando la razn por la cual el gobierno norteamericano tom la decisin de
trasladar esta institucin desde el Departamento de Transporte al Departamento de
Seguridad Interna.
En trminos comparativos, en Chile el concepto de Seguridad Nacional est
estrechamente vinculado a la Defensa, por cuanto el desarrollo de sta, en cuanto a
definiciones, alcances y nfasis son enunciados en el Libro de la Defensa Nacional. Es
aqu en donde podemos hallar una clara diferencia respecto de Estados Unidos, ya que

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
56

este ltimo, adems de poseer el National Security Strategy
9
, ha generado otros
instrumentos de planificacin complementarios como la Estrategia Nacional para la
Seguridad Interna que establece lineamientos claros y especficos en torno al logro y
mantenimiento de un objetivo tan importante como es la Seguridad Nacional.

8. ROL DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRES NATURALES
La existencia de las Fuerzas Armadas se enmarca bajo el criterio de un objetivo
esencial que es el generar seguridad. Por consiguiente, funcionan como un instrumento
de la Defensa Nacional, las cuales estn preparadas y organizadas para hacer frente a
cualquier conflicto externo que pueda amenazar al pas. Sin embargo, es preciso
sealar que en tiempos de paz, adems de realizar su funcin defensiva propiamente
tal, las Fuerzas Armadas contribuyen de manera muy importante al ejecutar tareas
enfocadas al logro y mantencin del desarrollo de la Nacin en mltiples reas (Libro
de la Defensa Nacional, 2010).
Al referirnos a estas tareas, lo hacemos incluyendo la activa participacin que realizan
ante situaciones de desastres naturales, lo cual tiene un carcter fundamental al
momento de requerir una rpida y efectiva respuesta. Ahora bien, la inclusin de las
Fuerzas Armadas en este tipo de situaciones se puede generar por incapacidad del
Estado para resolver una situacin de este tipo producto de debilidades internas o por
sobrepasar las capacidades del Estado dada la magnitud del evento.
En Chile, las Fuerzas Armadas estn bajo la direccin del Ministerio de Defensa.
Adems la Constitucin Poltica seala que se caracterizan por ser obedientes, no
deliberantes, profesionales, jerarquizadas y disciplinadas. Al revisar el Libro de la
Defensa Nacional de Chile de 1997, se establece que en adicin a su rol primario de
defensa de la Nacin, las Fuerzas Armadas cumplen labores de resguardo y apoyo en
momentos en que el Presidente del Repblica decrete un Estado de Emergencia
interna o de Catstrofe natural.
A nivel nacional, las Fuerzas Armadas forman parte del Plan Nacional de Proteccin
Civil elaborado por el Ministerio del Interior, participando de los Comits de Proteccin
Civil de la jurisdiccin que corresponda. As mismo, a nivel de Fuerzas Armadas
propiamente tal, existe el denominado Plan Centinela II el cual entre otras cosas
establece la relacin operativa que debe existir entre la ONEMI y las Fuerzas Armadas.
En la prctica este enlace se genera entre el Comit de Operaciones de Emergencia,
constituido como respuesta a una situacin de emergencia, y el Centro de Operaciones
de la Defensa dependiente del Estado Mayor Conjunto.

9
Su traduccin vendra siendo Estrategia de Seguridad Nacional. Sin embargo a pesar de que la
traduccin al espaol de los conceptos National Security y Homeland Security es seguridad nacional, el
primero hace ms bien referencia a la seguridad externa, mientras que el segundo lo hace a la
seguridad interna.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
57

A nivel institucional, el Ejrcito ha elaborado el Plan de Empleo de los Medios en caso
de Emergencias, Desastres Naturales y Catstrofes denominado Plan PUELCHE, el
cual tiene como objetivo preparar a las unidades para el apoyo a las comunidades
civiles afectadas por una catstrofe natural, ya sea asistiendo humanitariamente a la
poblacin, como proporcionndoles transporte y bienes de primera necesidad. Lo
destacable de este plan es que establece que las unidades encargadas de esta tarea
deben estar operacionales las 24 horas del da, con el objeto de ser empleadas en
cualquier momento. Conviene aclarar que la planificacin civil a nivel nacional y
regional corresponde a un mtodo de gestin integral, pero no a un plan que considere
las misiones, tareas y responsabilidades de los actores involucrados. Luego al no
asignar misiones concretas, el documento adquiere una caracterstica tan solo
descriptiva, pudiendo producir una reaccin tarda al momento de responder a las
necesidades urgentes de la poblacin civil. En el siguiente cuadro se presenta la
orgnica de funcionamiento de las Fuerzas Armadas chilenas.
Cuadro N 7
Modelo de Conduccin Estratgica de las Fuerzas

Fuente: Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010
En relacin al funcionamiento de este sistema, tal y como vemos en el Cuadro n 7, y
de acuerdo a lo estipulado en la ley 20.424 que reorganiza al Ministerio de Defensa y
crea al Estado Mayor Conjunto, a nivel estratgico el mando de las Fuerzas Armadas
est a cargo del Jefe del Estado Mayor Conjunto, el cual ejecuta la funcin de

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
58

Conductor Estratgico. Este nuevo actor depende y debe responder ante el Presidente
de la Repblica a travs del Ministro de Defensa. En otras palabras, el Jefe del Estado
Mayor Conjunto ejerce el mando militar de las fuerzas terrestres, navales, areas y
conjuntas que sean asignadas para operar en situaciones de crisis, incluidas
situaciones de desastre natural; mientras que a nivel poltico el Presidente de la
Repblica a travs del Ministro de Defensa, es el encargado de fijar y decidir las
acciones militares a realizar previa opinin de la Junta de Comandantes en Jefe.
Todo este proceso que se produce entre el poder poltico y las Fuerzas Armadas, para
actuar ante desastres naturales se relaciona directamente con la poltica militar
existente. Esta funciona como un conjunto de lineamientos impartidos por el
Presidente, a travs del Ministerio de Defensa, que orientan el actuar de las Fuerzas
Armadas en el mbito de la conduccin y el empleo y desarrollo de la fuerza para
responder a las amenazas; teniendo presente el carcter conjunto de estas.
En este sentido, la poltica militar constituye un elemento sumamente importante para
las Fuerzas Armadas ya que para efectos del tema de estudio, este es fundamental
para la definicin de la capacidad, coordinacin y equipamiento necesarios para
enfrentar los desafos que conlleva actuar ante desastres naturales
Pero la participacin de las Fuerzas Armadas ante situaciones de desastres naturales
puede ser graficada de mejor manera tomando como referencia lo sucedido con el
terremoto del 27 de febrero de 2010.
En primer lugar, se destaca el hecho de que las primeras acciones adoptadas por las
Fuerzas Armadas, una vez autorizada su participacin en las zonas afectadas,
estuvieron enfocadas en apoyar las capacidades disponibles en las regiones afectadas
con el objeto de mejorar la situacin existente y realizar una rpida evaluacin para el
Gobierno. As mismo, junto con lo anterior, se implementaron tres grandes etapas que
forman parte de los planes de operacin de las Fuerzas Armadas y que deben ser
aplicadas ante este tipo de escenario: ayuda humanitaria, restauracin del orden
pblico y reconstruccin.
La primera etapa incluye el rescate de vctimas, bsqueda y recuperacin de cuerpos,
evacuacin y transporte de personas, distribucin de alimentos, purificacin y
distribucin de agua, apoyo en el restablecimiento de los servicios bsicos, atencin
sanitaria, despliegue de hospitales de campaa y administracin de los centros de
acopio de ayuda. En la segunda, se desarrollan tareas ligadas al control y el orden
pblico de las zonas afectadas, la custodia de los servicios pblicos para lo cual fue
necesario nombrar a los jefes de plaza, declarar el toque de queda y hacer uso de la
coercin. La ltima y ms importante de las etapas corresponde a la reconstruccin,
donde las Fuerzas Armadas utilizaron sus capacidades para apoyar en labores de
remocin de escombros, construccin de viviendas de emergencia, habilitacin de
albergues y reparacin de carreteras y hospitales.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
59

Entrando en ms detalles, podemos decir que esta ltima parte tiene un gran valor
estratgico, ya que en primer lugar es importante que las estructuras viales sean
despejadas o reparadas lo ms rpido posible para as restablecer las vas de
comunicacin terrestre y permitir la llegada de vehculos de apoyo y de emergencia. En
este mismo sentido, y en concordancia con el artculo 1 de la Constitucin Poltica de
Chile, el levantamiento de viviendas de emergencia y el traslado de la poblacin
afectada a albergues constituye un acto de proteccin hacia las personas afectadas ya
que disminuye el ambiente de inseguridad que se genera y evita el surgimiento de
problemas sanitarios que pueden empeorar la situacin.
Cabe destacar que para la ejecucin de estas labores el Ejrcito de Chile moviliz
cerca de 17 mil soldados a los lugares siniestrados. Adems se suma el hecho de que
el Cuerpo Militar del Trabajo contrat para esta ltima fase, un gran nmero de
personas que realizaron obras de habilitacin de caminos, construccin de casas de
emergencia y demolicin. As mismo la Armada y Fuerza Area adems de participar
activamente en las tareas anteriormente sealadas, desarrollaron una serie de
operaciones complementarias y esenciales para el xito del objetivo.
En el caso de la Armada, realiz un despliegue de su flota logstica sobre las
comunidades costeras de las regiones del Maule y Biobo con el fin de trasladar miles
de toneladas de alimentos y medicinas. As mismo, tambin colabor en la remocin de
escombros, prestacin de servicios mdicos, restablecimiento de las comunicaciones,
control de emergencias qumicas y bsqueda de vctimas, entre otras muchas tareas.
Sin embargo, hay que destacar que el despliegue de buques realizados por la Armada
obedeci a un amplio plan coordinado con las autoridades de Gobierno que consider
el establecimiento de un tren logstico continuo de unidades que adems de entregar
ayuda humanitaria, busc generar conectividad con las zonas ms aisladas producto
del terremoto y posterior tsunami.
Por su parte, la Fuerza Area se preocup de otorgar transporte areo a las
autoridades polticas y militares para el traslado hacia las zonas afectadas y estableci
un puente areo entre la ciudad de Santiago y Concepcin que permiti obtener una
va rpida de aprovisionamiento y evacuacin en caso de ser necesario. En este
sentido, es relevante destacar que durante el mismo da en el cual ocurri el terremoto,
comenz a operar un Cuartel General en el Grupo 10 de la Fuerza Area, donde se
concentraron los medios areos tanto de la propia Fuerza Area como del Ejrcito, con
el propsito de generar el puente areo ya mencionado y cuya magnitud constituye una
experiencia nica en la historia de Chile. A travs de este puente areo se canaliz la
ayuda humanitaria tanto nacional como internacional, proveniente de ms de 30
pases
10
(Ejrcito de Chile, 2010).

10
An cuando fueron muchos los pases que rpidamente concurrieron a prestar apoyo humanitario ante
la magnitud del desastre, a nivel vecinal se destaca la pronta colaboracin de Per, Bolivia y Argentina, a
nivel regional, el caso de Colombia, Brasil, Venezuela, Cuba, Uruguay y Ecuador y a nivel global, el caso
de Estados Unidos, China, Francia, Rusia, Qatar por mencionar algunos.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
60

Las consecuencias que dej el terremoto del 27 de febrero provocaron que las
autoridades chilenas evaluaran la posibilidad de efectuar una serie de cambios en el
sistema de emergencia, cambiando a la ONEMI por la Agencia Nacional de
Proteccin Civil. Segn lo que seal el ex Ministro de Defensa de Chile, Jaime
Ravinet en un discurso realizado en el Centro de Estudios Hemisfricos de la Defensa,
el 23 de septiembre de 2010, el objetivo es modernizar este sistema y a la vez
entregarle un nuevo protagonismo a las Fuerzas Armadas dentro de este.
Especficamente, la idea es que estas instituciones tengan un rol ms importante y se
establezcan una serie de reglas de comportamiento entre las que se incluye oficializar
a travs de una ley que las Fuerzas Armadas tengan la responsabilidad de contribuir
con ayuda humanitaria a la poblacin cuando se produzca una catstrofe. Adems se
proyecta crear un Estado Mayor especializado en catstrofes, bajo la supervisin del
Estado Mayor Conjunto, con el fin de que las Fuerzas Armadas tengan la posibilidad de
obtener un entrenamiento y equipamiento adecuado para el manejo de este tipo de
emergencias.
En el caso de Estados Unidos, de acuerdo al modelo de estructura de sus Fuerzas
Armadas, la cual en esencia difiere de la estructura tradicional aplicada por ejemplo en
Chile, en relacin al manejo de los desastres naturales se han dotado de dos
elementos propios de la defensa, a saber: la Guardia Nacional y la Guardia Costera.
Analizando la situacin de la Guardia Nacional y la Guardia Costera podemos sealar
que ambos poseen caractersticas bastantes particulares e interesantes de remarcar.
La primera dice relacin con el hecho que ambas instituciones, a pesar de ser ramas
de las Fuerzas Armadas, dependen directamente del Departamento de Seguridad
Interna de Estados Unidos. No obstante, en caso de guerra o si el Presidente o el
Congreso as lo determina, la Guardia Nacional y la Guardia Costera pueden pasar a
operar bajo el mando del Departamento de Defensa como un servicio de la Marina,
Ejercito o Fuerza Area norteamericana, ya que forman parte de la fuerza de reserva
de Estados Unidos
11
.
La segunda caracterstica guarda relacin con su gran flexibilidad, ya que combina su
capacidad y preparacin militar con la realizacin de actividades relacionadas
netamente con lo civil. Esto la diferencia notablemente de la Marina que posee un
enfoque y orientacin de sus misiones totalmente militarizada.
El rol de Guardia Costera en situaciones de desastres naturales y desastres
provocados por la mano del hombre, se concentra principalmente en tres puntos:
bsqueda y rescate de personas, control del comercio martimo y respuesta ante
contaminacin martima. La ventaja que posee la Guardia Costera es que estas son
actividades que desempea diariamente dentro del territorio norteamericano, lo cual sin

11
En el caso de la Guardia Nacional, existen antecedentes que dan cuenta de su participacin en la
Guerra de Vietnam, la Guerra del Golfo, en las crisis de Hait, Bosnia y Kosovo, y en la lucha contra el
terrorismo en Irak y Afganistn. Por su parte, los Guarda Costas han apoyado en la Guerra del Golfo e
Irak.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
61

duda es un factor importante al momento de ocurrir una catstrofe, ya que las unidades
se ven con una amplia experiencia en terreno para desarrollar estas tareas. A lo cual se
suma la disponibilidad de medios que han sido concebidos para ese fin.
A modo de ejemplo, durante el Huracn Katrina la Guardia Costera despleg cerca de
5 mil unidades, evacuando y otorgando transporte a ms de 30 mil personas ubicadas
en las zonas siniestradas. Adems realiz tareas de limpieza de aguas y costas
afectadas por el derrame de ms de 8 millones de galones de petrleo luego de que los
vientos y marejadas daaran una importante cantidad de plataformas petroleras.
En cuanto a la Guardia Nacional, esta es un tanto diferente en comparacin con los
dems componentes militares de la Fuerzas Armadas. Esta diferencia se refleja en que
al contrario de lo que sucede con las fuerzas miliares regulares, las cuales se rigen en
concordancia a lo estipulado en la Constitucin de los Estados Unidos, la Guardia lo
hace bajo dos Constituciones, es decir, la Constitucin de Estados Unidos y la
Constitucin del Estado al cual pertenecen.
Sin embargo, como es lgico del sistema poltico federal norteamericano, la
Constitucin Estatal se subordina a la Constitucin Federal, por lo que si bien la
Guardia Nacional tiene como misin principal la proteccin estatal, pueden pasar a
servir al Gobierno Federal cada vez que el Presidente o el Congreso as lo determinen.
Ambas constituciones son muy claras en este tema, razn por la cual estos
documentos estn plenamente armonizados, evitando de esta manera que se genere
algn tipo de contradiccin entre las dos.
Ahora bien, antes de enfocarnos en el rol que juegan estas fuerzas militares en los
desastres naturales, estableceremos las misiones que cumplen a nivel federal y a nivel
estatal. En primer lugar tenemos que a nivel federal, la Guardia Nacional tiene tres
misiones:
1) Desplegar sus fuerzas en los lugares donde sea necesario
2) Combatir en caso de guerra
3) Mantener la paz

Como podemos notar, la Guardia Nacional cumple un rol de defensa nacional cada vez
que es federalizada. Sin embargo estas fuerzas tambin pueden actuar dentro del
territorio nacional si as lo determina el Presidente o el Congreso, pero solamente
otorgando un apoyo civil sin utilizar medios de fuerza para establecer el orden y
cumplimiento de las leyes; respetando as la Ley Posse Comitatus.
La federalizacin de la Guardia Nacional se produce en casos especiales mediante un
mandato del Presidente o del Congreso, no obstante lo normal es que estas fuerzas
estn bajo el mando y servicio de los Estados.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
62

El Ttulo 32 del U.S. Code seala que la misin de la Guardia Nacional en el mbito
estatal es la de proveer de fuerzas disciplinadas y entrenadas para actuar en
emergencias domsticas entre las que se encuentran los desastres naturales y los
provocados por el hombre. En otras palabras, la Guardia Nacional debe proteger la
vida y los bienes de los habitantes dentro del Estado cada vez que ocurra una
emergencia, a travs del apoyo a los Directores de Emergencia y socorristas
12
a nivel
local, regional y estatal.
En concreto, las misiones especficas que deben desarrollar a nivel estatal estas
fuerzas militares son:
1) Seguridad Interna
2) Defensa Interna
3) Ayuda en caso de desastres naturales

La Guardia Nacional se ha transformado en un elemento capaz de generar un estrecho
vnculo entre las Fuerzas Armadas y la poblacin civil, manteniendo una amplia
presencia en el pas, lo que en teora se traduce en una gran ventaja tanto para el
Presidente como para los Gobernadores los cuales pueden contar con fuerzas militares
eficaces, flexibles, de buena preparacin y de rpida respuesta. Estas caractersticas
se hacen sumamente importantes, sobretodo tomando en cuenta que estas fuerzas
deben estar listas para verse enfrentadas a escenarios impredecibles y sumamente
complejos como son los desastres naturales.
Es justamente esta alta preparacin y amplia presencia en todo el pas lo que hace que
la Guardia Nacional se transforme en una pieza clave en el manejo de los desastres
naturales dentro del pas. El trabajo que estos cumplen abarca una serie de reas
esenciales para la seguridad nacional y sobretodo de la poblacin afectada, lo cual se
traduce en el desarrollo de capacidades en materia de comunicacin, logstica,
transporte, seguridad, salud e ingeniera. Pero para poder comprender mejor como
actan las fuerzas de la Guardia Nacional ante los desastres, se presenta un esquema
que dar una ms clara visin de su funcionamiento a nivel poltico-estratgico.

12
La expresin norteamericana original es first responders la cual no tiene una traduccin literal en el
espaol. No obstante se hace referencia a bomberos, policas, paramdicos, etc.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
63

Cuadro N 8
Cadena de mando y organizacin de la Guardia Nacional

Fuente: http://www.arng.army.mil/aboutus/Pages/Organization.aspx

Aqu es posible observar la ya sealada autonoma que existe entre el Presidente y los
Gobernadores en lo que a manejo de las fuerzas de la Guardia Nacional se refiere.
Adems es posible constatar que, en caso de producirse un desastre natural, cada
Estado posee la facultad de declarar Estado de Emergencia en la zona afectada y
nombrar a un Ayudante General para que se haga cargo de organizar las fuerzas y
recursos de la Guardia.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
64

La Oficina de la Guardia Nacional
13
, como oficina conjunta del Departamento de
Defensa, se encarga de coordinar la utilizacin del personal y los recursos que existen
dentro de la Guardia Nacional en la realizacin de operaciones relacionadas con
desastres naturales y otras situaciones de emergencia. Adems, el Jefe de este
organismo es el principal asesor de los Secretarios de Ejrcito y Fuerza Area en
materia relacionada con la Guardia Nacional. Asimismo, como se puede ver en el
Cuadro n 9, existe un canal de comunicacin entre esta oficina y el Ayudante General,
lo cual permite determinar de que si bien este vnculo no significa que la Oficina de la
Guardia Nacional tenga una autoridad directa sobre las fuerzas de la Guardia Nacional,
sta funciona como un puente que conecta las fuerzas militares de la Guardia con las
fuerzas activas federales.
Ahora bien, es preciso sealar que pese a lo anterior, es posible observar que existe un
cierto grado de descoordinacin entre la Guardia Nacional y la Guardia Costera,
cuando estas realizan tareas durante una emergencia. Por ejemplo, durante el Huracn
Katrina existieron dos centros de comando encargados de realizar operaciones de
bsqueda y rescate; uno perteneca a la Guardia Nacional de Louisiana y el otro a la
Guardia Costera. A pesar de que ambas estaban desarrollando misiones similares, no
hubo comunicacin ni coordinacin entre ellas provocando un retraso en las
operaciones y un gasto injustificado de recursos.
Por otra parte, existen algunas crticas en cuanto al verdadero rol que est cumpliendo
la Guardia Nacional, ya que en la prctica, es posible notar un desbalance entre el
cumplimiento de las misiones exigidas por el Gobierno Federal y las tareas que debe
desempear a nivel estatal que incluyen la participacin en situaciones de desastres
naturales.
Es decir, que la preparacin que posee la Guardia Nacional para desarrollar sus
misiones est ms orientada a servir como una fuerza de combate que a actividades
relacionadas con la seguridad interna del pas.
En definitiva, en Estados Unidos se presentan dos situaciones en cuanto a la
participacin que tienen las Fuerzas Armadas ante casos de desastres naturales o
provocados por el hombre. La primera guarda relacin con que las tareas que se deban
desarrollar a nivel terrestre y areo son de responsabilidad de la Guardia Nacional, la
cual mantiene una casi exclusiva dependencia de los Estados. Mientras que la segunda
situacin involucra la intervencin de la Guardia Costera, la cual, a diferencia de la
Guardia Nacional, posee una directa dependencia de las autoridades polticas a nivel
federal, ms concretamente con el Secretario de Seguridad Interna.

13
National Guard Bureau

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
65

9- CONCLUSIONES
Los desastres naturales desde la perspectiva de la seguridad multidimensional,-trmino
acuado en la Declaracin de Monterrey en el ao 2003- son reconocidos como una
de las amenazas no convencionales a la seguridad de los Estados, aun cuando para el
caso de este estudio, se opta por el empleo de la nocin de riesgo, ante la ausencia de
la voluntad de un adversario externo con inters de infringir dao. Por el contrario, el
problema de los desastres naturales es expuesto en funcin de las vulnerabilidades,
vale decir, de la capacidad de los Estados para planificar, responder y administrar con
los medios disponibles, situaciones de desastres naturales.
En este contexto, para el caso de Chile se constata el dao sobre los objetivos
nacionales permanentes producto de la intensidad de eventos como el terremoto de
Tocopilla ocurrido en noviembre de 2007 y el terremoto en la zona centro-sur de Chile
ocurrido en febrero de 2010. Ambos eventos de tipo natural de origen sbito en su
primera fase y de tipo tecnolgico de inicio lento en la segunda fase, con magnitudes
de 7,7 y 8,8 grados en la escala de Richter respectivamente. Ambos eventos,
constituyen hechos cuyos efectos estn asociados a una gran capacidad de generar
dao sobre la vida humana, los bienes y la capacidad productiva del Estado.
En el caso del terremoto de Tocopilla, se constata el dao sobre la vida humana
producto de la muerte de 2 personas; sobre los bienes dado que alrededor del 80% de
las viviendas quedaron en condiciones de inhabitabilidad, se afect el 58% de la
infraestructura, se interrumpi el servicio de agua potable y electricidad. En el plano
econmico, producto del incremento de la temperatura del mar se produjo una
disminucin de los recursos marinos, afectando de forma severa la actividad pesquera,
que a su vez constituye la principal actividad econmica de la zona.
Mientras que en el caso del terremoto en la zona centro-sur de Chile, se constata un
dao sobre la vida humana producto de la muerte de 521 personas; sobre los bienes,
por cuanto 1.000.000 de viviendas quedaron en situacin de inhabitabilidad, a lo cual
se suman 4.000 colegios y 80 hospitales. Del mismo modo, sobre la capacidad
productiva al dejar intransitable las principales vas de comunicacin terrestre a travs
de las cuales circulan los flujos comerciales; adems de la destruccin de plantas
industriales, provocando un incremento en el desempleo y en el gasto social.
Por su parte, en el caso de los Estados Unidos, se constata la misma tendencia, aun
cuando la comparacin se aplica sobre un pas en vas de desarrollo y otro
desarrollado y con capacidades propias de una potencia global. El Huracn Katrina,
ocurrido en agosto de 2005, en su condicin de evento de tipo natural de inicio lento en
su primera fase y de tipo tecnolgico de inicio lento en su segunda fase, con una
magnitud de 5 en la escala de Zaffir-Simpson, y que territorialmente se situ en
Louisiana, Mississipi y Alabama. Tambin afecto de forma severa la vida humana dada
la muerte de 1.836 personas (ms del triple de muertos registrados en el terremoto del
27/F en Chile). De igual forma, produjo daos en los bienes al destruir las viviendas de
400.000 personas y en la capacidad productiva al destruir parte de la infraestructura de

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
66

la industria petrolera situada en el Golfo de Mxico, adems de las plantas de otras
importantes industrias como es el caso de las azucareras. Como consecuencia, el
escenario pos desastre est caracterizado fundamentalmente por relocalizaciones
hacia otros puntos ms seguros, aumento del precio del petrleo (tema sensible en la
realidad estadounidense), y un aumento de la inflacin y el desempleo.
Luego, en el caso del derrame de petrleo en el Golfo de Mxico ocurrido en abril del
ao 2010, se trata de un desastre de tipo tecnolgico de inicio lento, con una duracin
de cinco meses, situado territorialmente en Louisiana. Este constituye un evento que si
bien se diferencia de los dems casos de estudio, por no ser de origen natural y ser
producto de la intervencin del hombre, igualmente afect la vida humana, pero sobre
todo los bienes y la capacidad productiva de la economa. Este desastre, asociado al
derrame de 4,9 millones de barriles de petrleo, obligo al cerrar el trnsito por un largo
periodo de tiempo sobre 83.927 millas (35% de las aguas econmicas exclusivas)
afectando -adems del derecho al libre desplazamiento de las personas- la industria
pesquera y turstica. Junto con lo anterior, afect la provisin de petrleo y gas natural,
y gener un dao significativo sobre la biodiversidad marina, situacin de carcter
sensible si se toma en consideracin que en el actual contexto la crisis medioambiental,
constituye un tema de gran inters internacional.
Por consiguiente, en los cuatro eventos analizados en los casos de Chile y Estados
Unidos, se constata una situacin de riesgo a la seguridad de los Estados, en la
medida que su efectos, muchas veces imprevistos y con suficiente poder de
destruccin para desbordar las capacidades que los Estados han destinado para el
manejo de situaciones de este tipo, estn asociados a intensidades que ponen en
riesgo la vida humana y afectan la capacidad productiva. Dos puntos sensibles desde
la perspectiva de las estrategias y polticas definidas para el mbito de la seguridad en
el mundo occidental.
Al abordar el anlisis de los marcos institucionales, los actores intervinientes y los
modos de interaccin que se producen en los sistemas de manejo de desastres
naturales que Chile y Estados Unidos se han dado, es posible establecer en un primer
nivel de anlisis, la relevancia del sistema de gobierno y administracin del Estado que
es aplicado. Al respecto, en el caso de Estados Unidos, al ser un Estado de tipo
federal, se produce una distribucin de poder poltico, de capacidad de decisin y de
medios, que apuntan a una articulacin de los procesos decisionales que se ensamblan
desde abajo hacia arriba, vale decir, desde el nivel local hacia el estatal y federal.
Por consiguiente, se constata la aplicacin de un modelo de carcter descentralizado
que favorece la toma de decisiones en el nivel estatal y local, dando cuenta de una
mayor integracin de tipo vertical desde la perspectiva de los niveles poltico-
administrativo en casos de emergencias. Tal caracterstica, se considera una ventaja
desde la perspectiva de los tiempos de respuesta en situaciones de desastres
naturales, en los cuales al ser de origen sbito, parece ms eficiente la aplicacin de
cadenas de mando ms cortas y flexibles.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
67

En este mismo sentido, hechos como los atentados terroristas del 11 de septiembre del
ao 2001 y el ya analizado caso del Huracn Katrina, han aportado para el caso
estadounidense, experiencia suficiente como para impulsar una serie de iniciativas
modernizadoras que entre otros aspectos, pone en el centro de la gestin de los
desastres naturales a la Federal Emergency Management Agency (FEMA), que obliga
a articular la labor de las agencias gubernamentales, el sector privado y los distintos
sectores de la sociedad. Por consiguiente, tambin se constata una mayor integracin
de tipo horizontal entre agencias y actores de diversa naturaleza y que ante eventos
catastrficos operan en la lgica del empleo integral del poder nacional.
Mientras que a nivel de planificacin, en el caso de Estados Unidos, se destaca un
conjunto de instrumentos que de forma articulada proporcionan el contexto estratgico,
los objetivos, medios, mtodos de empleo, principios, procedimientos, actores, roles y
funciones, con aplicacin tanto a las amenazas tradicionales como no convencionales,
entre los cuales se destacan los desastres naturales. Al respecto, se constata la
existencia de tres instrumentos de planificacin: la Estrategia Nacional de Seguridad
Interna, la Estructura de Respuesta Nacional y el Sistema Nacional de Manejo de
Incidentes.
Por su parte, en el caso de Chile, se constata la influencia ejercida por la condicin de
Estado Unitario sobre el proceso de toma de decisiones, con una divisin poltico-
administrativa que se articula desde la unidad mayor hacia el nivel menor y que se
desagrega en cuatro niveles: central, regional, provincial y comunal. Si bien se confiere
para el caso chileno, la condicin de Estado descentralizado, tal proceso responde en
general a la delegacin de funciones y no necesariamente de las decisiones y medios.
Desde el punto de vista del poder y la toma de decisiones, estas tienden a
concentrarse en el nivel central, dado la incidencia del presidencialismo, y en el local a
travs de los gobiernos locales ejercidos por los Alcaldes y el Consejo Comunal.
Respecto del Intendente y Gobernador, mximas autoridades en el nivel regional y
provincial respectivamente, al ser funcionarios de exclusiva confianza del Presidente de
la Repblica, tienden a ser menos autnomos en cuanto a decisiones se refiere. Tal
diferencia respecto del sistema norteamericano, no necesariamente constituye un
defecto o desventaja por s solo, sino mas bien constituye una condicionante que da
cuenta de una menor integracin vertical -dada la concentracin en el nivel central- que
ante la ocurrencia de un desastres de tipo sbito, puede convertirse en una limitante en
trminos de tiempo de respuesta y flexibilidad de los medios. Ms an si se toma en
consideracin que la mayor parte de los desastres se producen en el nivel regional.
Respecto de la gestin de los desastres naturales propiamente tal, en el caso de Chile,
se articula desde el Ministerio del Interior a travs de la Oficina Nacional de
Emergencias (ONEMI), y que para fines operativos a nivel de preparacin se despliega
a travs de los Comits de Proteccin Civil que se constituyen a nivel Regional,
Provincial y Comunal, y donde concurren en calidad de miembros, diversos actores,
tanto pblicos como privados, incluidas las Fuerzas Armadas. Luego, en caso de
producirse un evento catastrfico, tales comits se transforman en Comit de

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
68

Operaciones de Emergencias cuya labor sta orientada a la respuesta y recuperacin.
No obstante, y aun cuando se constata formalmente, a travs del marco legal
correspondiente, la existencia de un sistema de manejo de desastres naturales, an no
existe una posicin explicita y comn respecto de la evaluacin de tal sistema en
trminos ms especficos de acuerdo al comportamiento y resultados observados en
los distintos niveles poltico-administrativos.
Al respecto, de acuerdo a lo observado en el trabajo desarrollado por la Comisin
Investigadora de Desastre Natural conocida como Comisin Terremoto- existe cierta
certeza respecto la existencia de problemas operativos, a nivel de comunicaciones,
coordinacin, medios y de integracin de actores claves, lo cual abre el nodo respecto
de la capacidad del sistema chileno para operar de forma integrada (interagencial) ante
desastres naturales. Al respecto, se destacan los avances en trminos de reformas
incorporadas al sistema, tendientes a incrementar la eficiencia a partir de la creacin de
la Agencia Nacional de Proteccin Civil, la cual en lo formal parece integrar medidas
que apuntan en tal sentido.
A nivel de planificacin en el caso chileno, contrario a lo observado en el caso de
Estados Unidos, slo se constata la aplicacin del Plan Nacional de Proteccin Civil, y
un conjunto de normas jurdicas que si bien definen en trminos generales, actores y
roles, no especifican principios, medios y procedimientos que orienten el
funcionamiento operativo del sistema. Luego, el anuncio realizado por el Ministro de
Defensa Andrs Allamand, respecto de la elaboracin y publicacin de la Estrategia de
Seguridad Nacional de Chile, se destaca como una medida de gran trascendencia.
Respecto de la relacin existente entre los desastres naturales y la visin de seguridad
nacional aplicado en el caso chileno, se constata una seria dificultad para establecer tal
vinculacin. Ello responde, fundamentalmente, a la ausencia de un instrumento que d
cuenta de una nocin de seguridad nacional que recoja las particularidades del
contexto estratgico chileno, junto con la percepcin de riesgos y amenazas (incluidas
las no convencionales), y los medios que se destinarn para tal efecto. Aspectos que
por cierto, actualmente son abordados utilizando como principal referencia, la Poltica
de Defensa Nacional.
No obstante, esta situacin podra ser normalizada en el corto plazo, a partir de la
publicacin de la ya mencionada incorporacin de la Estrategia de Seguridad Nacional.
En trminos de principios y directrices esta Estrategia permitira en lo formal avanzar
hacia una mayor integracin conceptual. No obstante, en el plano operativo, queda la
tarea pendiente respecto de cmo mejorar la articulacin de las distintas agencias
gubernamentales, tanto a nivel ministerial (Interior, Defensa, Relaciones Exteriores,
Hacienda, Salud, por mencionar algunos), como de servicios pblicos, considerando
nodos complejos como la compatibilidad de marcos regulatorios, presupuestarios,
organizacionales e incluso culturales, bajo una lgica de complementacin
interagencial.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
69

Pese a que este estudio se centra en la comparacin entre Chile y Estados Unidos, es
pertinente destacar que la relacin entre los desastres naturales y las estrategias de
seguridad nacional, constituye un aspecto recogido en la experiencia de varios pases
desarrollados, como es el caso del Reino Unido, Francia y Australia. Lo anterior, ms
que ser expuesto como una obligacin injustificada y que slo se sustenta en la
aplicacin de prcticas de otros Estados, responde fundamentalmente a la necesidad
de incrementar la eficiencia y eficacia en la contencin de eventos cuya ocurrencia y
sobre todo sus efectos, representan un tema de preocupacin mundial.
En el caso de Estados Unidos, de acuerdo a los instrumentos de planificacin que se
han dado y que por cierto, sustenta el sistema de manejo de emergencias por desastre
natural, es posible advertir un reconocimiento explicito de los desastres naturales como
amenaza a la seguridad norteamericana. Planteamiento que es particularmente
evidente en la Estrategia Nacional de Seguridad Interior, y que fue recogido producto
de las consecuencias del Huracn Katrina. Luego, desde la perspectiva de la
arquitectura institucional, la relacin explicitada en la estrategia, se plasma en la
dependencia jerrquica de la Federal Emergency Management Agency (FEMA)
respecto del Department of Homeland Security (Departamento de Seguridad Interior);
adems de la articulacin de las distintas agencias gubernamentales, y dems actores
de la sociedad norteamericana en una lgica de articulacin y empleo del poder
nacional.
El estudio de los sistemas de manejo de emergencias ante desastres naturales, desde
una perspectiva funcionalista, obliga a establecer los elementos, roles y resultados de
tal sistema. En ese contexto, resulta fundamental identificar el rol que debe
desempear la Defensa en este nuevo contexto, y sobre todo respecto del rol de las
Fuerzas Armadas, las cuales han sido definidas, estructuradas, preparadas y
equipadas para la contencin de amenazas externas y no necesariamente para
situaciones de esta naturaleza. Por consiguiente, en una lgica de sistema donde las
instituciones castrenses constituyen uno de los elementos vinculados a una
constelacin de actores, recursos y procedimientos, cabe preguntarse Qu es lo que
se espera de las instituciones castrenses en relacin al manejo de desastres naturales
ya sea a nivel de preparacin, respuesta o recuperacin?
En ese contexto, para el caso chileno se destaca que las Fuerzas Armadas, de acuerdo
al Plan Nacional de Proteccin Civil, son consideradas a nivel de preparacin a travs
de su participacin en los Comits de Proteccin Civil y en las etapas de respuesta y
recuperacin mediante la participacin en los Comits Operativos de Emergencia. No
obstante, el rol que las fuerzas deben desempear en tales instancias no es del todo
claro. Hecho que por lo dems, fue evidente en el caso del terremoto del 27/F.
Por su parte, las Fuerzas Armadas, cuentan con planes conjuntos e institucionales que
apuntan a la articulacin con el sistema de manejo de emergencia coordinado por la
ONEMI. En ese sentido, se destaca el Plan Centinela II a nivel de Fuerzas Armadas, el
Plan Puelche y Torrente en el caso del Ejrcito y el Centro de Operaciones de la

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
70

Defensa del Estado Mayor Conjunto. De estos elementos, se debe destacar el Plan
Puelche, que ms all de la coordinacin con el sistema de manejo de emergencias,
dispone de unidades que estn en condiciones de ser desplegadas de forma rpida,
para brindar apoyo humanitario, transporte y otras tareas de esta ndole.
Cabe tener presente, que de acuerdo a lo sealado en el marco jurdico
correspondiente y que al mismo tiempo es planteado en la Poltica de Defensa
Nacional, las Fuerzas Armadas, como parte de los medios de la Defensa, slo pueden
ser empleadas para prestar apoyo humanitario, de acuerdo al Dictamen 42.822 de la
Contralora General de la Repblica que ampla el Dictamen 2.924.
Slo en caso de excepcin constitucional, las Fuerzas Armadas pueden ser empleadas
para mantener el orden pblico, tal como ocurri en las horas posteriores al terremoto
del 27/F. Luego, la autoridad sobre el empleo de las fuerzas, recae sobre el Presidente
de la Repblica.
En el caso de los Estados Unidos, se destaca entre los actores intervinientes de su
sistema de manejo de emergencias, a la Guardia Nacional que mediante sus dos
componentes, Army National Guard y Air National Guard, constituye el principal medio
de la defensa dispuesto para el apoyo en caso de desastres naturales, ya sea para
mantener el orden pblico o para prestar ayuda humanitaria. Contrario al caso chileno,
la estructura de las fuerzas estadounidenses, les permite disponer de una fuerza cuya
misin es actuar en el plano interno, y de ser necesario pueden ser empleados en el
plano externo; mientras que el Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area, desempean un
rol vinculado a la accin en el plano exterior, de acuerdo a la visin expedicionaria de la
defensa norteamericana.
Otra de las grandes diferencias respecto del caso chileno, dice relacin con la
dependencia jerrquica de la Guardia Nacional, en el sentido, que la condicin de
Estado Federal, determina la posibilidad que el mando de esta fuerza, sea ejercido por
el Gobernador del Estado respectivo, sin que necesariamente exista previa consulta o
autorizacin del Presidente de la Nacin, lo cual introduce cierta flexibilidad en la toma
de decisiones y empleo de los medios de la Defensa, en periodos de tiempo exiguos. A
lo cual se suma la importancia del rol asesor ejercido en distintos niveles del sistema,
vinculados tanto a la planificacin como el manejo de crisis.
Por consiguiente, aun cuando en ambos casos se constata la participacin de las
Fuerzas Armadas en situaciones de desastres naturales, desempeando roles muy
similares, existen diferencias de nivel. En primer lugar, la estructura de las fuerzas de
ambos pases son distintas, la cual en el caso de los Estados Unidos, otorga mayor
capacidad a partir de la disposicin y empleo de una fuerza que ha sido concebida para
desempear un rol en el plano interno como es el caso de la Guardia Nacional.
En segundo lugar, en el caso de Chile el empleo de las Fuerzas Armadas est
condicionado por una serie de disposiciones legales que otorgan rigidez a su empleo.
En tercer lugar, se expresan diferencias en trminos de dependencia, por cuanto en el

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
71

caso de Chile, la autoridad est centrada en el Presidente de la Repblica, mientras
que en Estados Unidos, respecto de la Guardia Nacional, la autoridad est situada a
nivel de Gobernadores de Estados. Por ltimo, en el caso chileno y ms all del apoyo
humanitario prestado, no es del todo claro el rol que las Fuerzas Armadas deben
desempear en la estructura de gestin de los desastres naturales, mientras que en el
caso de los Estados Unidos, s est especificado el rol de las fuerzas tanto en el plano
operativo a nivel de respuesta y recuperacin, como en la estructura de gestin de
crisis donde se destaca su rol asesor.
Se constata que en ambos casos los desastres naturales, sean estos de origen natural
o tecnolgico, de inicio lento o sbito, afectan a la sociedad y las capacidades
econmicas de los Estados.. Luego, las diferencias en las capacidades entre Estados,
en vas de desarrollo versus pases desarrollados, no necesariamente constituyen un
factor diferenciador, en el sentido que las magnitudes de los eventos tienden a
sobrepasar las capacidades de los Estados, independiente de sus condiciones. As lo
demuestran casos como el Huracn Katrina y el derrame de petrleo en el Golfo de
Mxico.
Del mismo modo, en el plano de los marcos instituciones en ambos casos se constata
la existencia de sistemas de manejo de emergencias, no obstante predominan
diferencias tales como la incidencia de los sistemas de gobierno y administracin
(federal versus unitario) que condicionan el proceso de toma de decisiones, desde
modelos flexibles y articulados desde el nivel menor al mayor como es el caso de los
Estados Unidos, hasta modelos centralizados y rgidos que se sustentan en la
concentracin de capacidad decisional en el nivel central como es el caso de Chile. En
este sentido, se destaca la orientacin prctica del sistema norteamericano donde se
enfatizan los resultados, mientras que en el caso chileno predomina la orientacin
legalista que enfatiza lo permitido y las responsabilidades. Igualmente en el plano de
las diferencias, en el caso de Estados Unidos se observa la orientacin a la integracin
de todas las capacidades como parte de la aplicacin del enfoque interagencial. Por el
contrario, en el caso de Chile, se evidencia la concentracin en actores especficos de
carcter tcnico. En cualquiera de los dos casos, queda en evidencia que a mayor
institucionalidad, mejor nivel de respuesta frente al desastre.
Adems, se observan diferencias en trminos de relacin entre los desastres naturales
y la visin de seguridad nacional. Por un lado, en el caso de Estados Unidos, se
reconoce a los desastres naturales como amenaza a la seguridad norteamericana,
hecho que por cierto es parte de las consecuencias del Huracn Katrina. Tal definicin,
luego se articula con otros instrumentos de planificacin de orientacin hacia la
seguridad nacional y se refleja en la arquitectura institucional del sistema donde la
agencia responsable de la gestin de los desastres (FEMA), depende jerrquicamente
del Departamento de Seguridad Interior. Por el contrario, en el caso de Chile, no es
posible establecer tal relacin, dada la ausencia de una definicin oficial respecto de la
seguridad nacional chilena. Ms bien la principal referencia sigue estando centrada en
la Poltica de Defensa Nacional. Tal deficiencia se considera relevante, en la medida

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
72

que tal instrumento contribuye -de acuerdo a la experiencia internacional- a la
armonizacin de los objetivos, medios y mtodos de empleo, vale decir, eficiencia y
eficacia.
Finalmente, respecto del rol de las Fuerzas Armadas se observa que en ambos casos
se considera su empleo ante situaciones de desastres naturales, fundamentalmente en
labores de apoyo humanitario. No obstante, en el plano del orden pblico se expresen
diferencias. En el caso de Chile est condicionado por la declaracin de excepcin
constitucional; mientras que en Estados Unidos, tal labor es discrecional de quin
dispone de las fuerzas. Otra de las diferencias est dada por la estructura de las
fuerzas, debido a que en el caso de Chile las Fuerzas Armadas se estructuran en
funcin del Ejrcito, Armada y Fuerza Area. Por el contrario, en Estados Unidos se
considera un componente que ha sido concebido especialmente para el plano interno
como es el caso de la Guardia Nacional.
Aun cuando se ha confirmado el predominio de las diferencias por sobre las similitudes,
es relevante destacar algunos elementos en trminos de posibles mbitos de
mejoramiento de acuerdo a lo observado en el caso norteamericano. Por un lado,
resulta fundamental avanzar en el mbito de la cooperacin interagencial primero a
nivel local y luego proyectado a nivel regional a travs de instancias tales como
UNASUR. Asimismo, se debe contar adems con una Estrategia de Seguridad
Nacional y estudiar alternativas de modalidades de empleo de las Fuerzas Armadas.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
73

BIBLIOGRAFIA
Documentos oficiales
Libro de la Defensa Nacional de Chile (1997). Ministerio de Defensa Nacional de Chile.
Santiago, Chile: Imprenta de la Armada.
Libro de la Defensa Nacional de Chile (2002). Ministerio de Defensa Nacional de Chile.
Santiago, Chile: Morgan Impresores.
Libro de la Defensa Nacional de Chile (2010). Santiago, Chile: Ministerio de Defensa
Nacional de Chile
Marco Conceptual para la prevencin y atencin de desastres (1994). Santiago, Chile:
Oficina Nacional de Emergencia

Libros
Artaza, Mario y Milet, Paz (editores) (2007). Una aproximacin al anlisis de la
conceptualizacin de la seguridad y defensa entre el Per y Chile. En Nuestros vecinos
(pp.445-465). Santiago, Chile: RIL Editores.
Bartolom, Mariano (2006). La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de
Westfalia y Clausewitz. Santiago, Chile: ANEPE.
Buzan, B., Waever, O. y de Wilde, J. (1998). Security: a new framework for analysis.
Boulder, Colorado, United States of America: Lynne Rienner Publishers.
Cardona, Omar (1996). Manejo ambiental y prevencin de desastres: dos temas
asociados. En Fernndez, Mara Augusta (comp.), Ciudades en riesgo. Degradacin
ambiental, riesgos urbanos y desastres (pp. 57-74). Bogot, Colombia: La Red.
Cornlis, Bernard y Billen, Roland (2001). La cartographie des risques et les risques de
la cartographie En: Hupet, Pierre (dir.): Risque et systmes complexes. Les enjeux de
la communication. Bruxelles.
Ejrcito de Chile (2010). Apoyo, Solidaridad y Reconstruccin. Ejrcito de Chile.
Morlino, Leonardo (2010). Introduccin a la investigacin comparada. Espaa: Alianza
editorial.
Peters, Guy (2005). Institutional theory in political science: the new institutionalism.
Hampshire, Great Britain: Continuum.
Sztompka, Piotr (1995) Sociologa del Cambio Social, Alianza Editorial, Madrid.
Thelen, Kathleen y Steinmo, Sven (1992). Historical institutionalism in comparative
politics. En Structuring politics. Historical institutionalism in comparative analysis (pp. 1-
31). Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press.
Walt, Stephen (1996). Revolution and War. New York, United States of America: Cornell
University Press.
Wolfers, Arnold (1962). Discord and Collaboration. Essays on International Politics.
Baltimore, United States of America: The John Hopkins Press.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
74

Documentos y publicaciones electrnicas
Abumohor, Jos (2006). Gestin del Plan Nacional de Proteccin Civil. [En lnea].
Santiago, Chile: Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior. Recuperado
el 10 de diciembre de 2010, de http://www.speier-road-safety-
solutions.com/eventos/seminario16-05-06/10_Plan_Nacional_de_proteccion_civil.pdf
Army National Guard (2009). Recuperado el 13 de marzo de 2011 de
http://www.arng.army.mil/aboutus/Pages/Organization.aspx
Barlow, Jason (1994). La parlisis estratgica, una estrategia actual de poder areo. Air
and Space Power Journal. Recuperado el 20 de mayo de 2010 de
http://www.airpower.maxwell.af.mil/apjinternational/apj-s/1994/otono94/barlow.htm
Barrientos, Sergio (2010, 27 de mayo). Terremoto Cauquenes 27 de febrero 2010 [En
lnea]. Santiago, Chile: Universidad de Chile. Recuperado el 23 de noviembre de 2010,
de http://ssn.dgf.uchile.cl/informes/INFORME_TECNICO.pdf
Belotti, Irina y Cipolatti, Vernica (2010, 20 de septiembre). El derrame en el Golfo de
Mxico: Es posible recuperarse del dao ambiental y humano? [En lnea]. Crdoba,
Argentina: Grupo de Estudios Internacionales Contemporneos. Recuperado el 7 de
noviembre de 2010, de http://geic.files.wordpress.com/2010/09/el-derrame-en-el-golfo-
de-mexico-es-posible-recuperarse-del-dano-ambiental-y-humano.pdf
Boroschek, Rubn y Domb, Felipe (2007, diciembre). Informacin para la gestin de
riesgo de desastres. Estudio de caso de cinco pases: Chile. [En lnea]. Mxico D.F.,
Mxico: Naciones Unidas, Banco Interamericano de Desarrollo y Comisin Econmica
para Amrica Latina y Caribe. Recuperado el 25 de noviembre de 2010, de
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/33657/Chile_completo_sin_forros_liviano.pdf
Bresciani, Luis (2010, agosto). Chile 27F 2010: La catstrofe de la falta de planificacin.
EURE [En lnea]. Vol. 36, N 108, 151-153. Recuperado el 13 de noviembre de 2010, de
http://www.eure.cl/numero/chile-27f-2010-la-catastrofe-de-la-falta-de-planificacion
Bush, George (2007, octubre). National Strategy for Homeland Security. [En lnea].
Washington, D.C., Estados Unidos: Homeland Security Council. Recuperado el 7 de
diciembre de 2010, de
http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/nat_strat_homelandsecurity_2007.pdf
Cardona, Omar (2001). La necesidad de repensar de manera holstica, los conceptos de
vulnerabilidad y riesgo. Una crtica y una revisin necesaria para la gestin. [En lnea].
Red de estudios sociales en prevencin de desastres en Amrica Latina. Recuperado el
7 de octubre de 2010, de
http://www.desenredando.org/public/articulos/2001/repvuln/index.html
Castro, Soraya (2005). George W. Bush: Entre su legado y Katrina. [En lnea]. La
Habana, Cuba: Universidad de la Habana. Recuperado el 28 de octubre de 2010, de
http://www.uh.cu/centros/cemi/texto%20completo/Soraya/George%20W.%20Bush%20E
ntre%20su%20Legado%20y%20Katrina.pdf
CEPAL (2010, marzo). Terremoto en Chile. Una primera mirada al 10 de marzo de
2010. [En lnea]. Santiago, Chile: CEPAL. Recuperado el 12 de noviembre de 2010, de
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/1/39101/2010-193-Terremoto-Rev1.pdf

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
75

Cigler, Beverly (2007, diciembre). The Big Questions of Katrina and the 2005 Great
Flood of New Orleans. Public Administration Review [En lnea]. Vol. 67, Issue
Supplement 1, 64-76. Recuperado el 5 de noviembre de 2010, de
http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1540-6210.2007.00814.x/pdf
Colten, C., Kates, R., Laska, S. y Leatherman, S. (2006, 3 de octubre). Reconstruction
of New Orleans after Hurricane Katrina: A research perspective. PNAS [En lnea], Vol.
103, N 40, 14653-14660. Recuperado el 28 de octubre de 2010, de
http://www.pnas.org/content/103/40/14653.full.pdf+html
Colten, C., Kates, R. y Laska, S. (2008, septiembre). Community Resilience: Lessons
from New Orleans and Hurricane Katrina. [En lnea]. Oak Ridge, Tennessee: Community
& Regional Resilience Institute. Recuperado el 28 de octubre de 2010, de
http://www.resilientus.org/publications/reports.html
Coordinacin Plan Tocopilla (2008, mayo). Informe General Sismo Regin Antofagasta.
[En lnea]. Antofagasta, Chile: Gobierno Regional de Antofagasta. Recuperado el 15 de
noviembre de 2010, de
http://www.goreantofagasta.cl/goreantofagasta/Controls/Neochannels/Neo_CH6148/dep
loy/INFORME%20PLAN%20TOCOPILLA.pdf
Corn, Mary Lynne y Copeland, Claudia (2010, 5 de agosto). The Deepwater Horizon Oil
Spill: Coastal Wetland and Wildlife Impacts and Response. [En lnea]. Washington D.C.,
Estados Unidos: Congressional Research Service. Recuperado el 8 de noviembre de
2010, de http://www.fas.org/sgp/crs/misc/R41311.pdf
Department of Homeland Security (2006, septiembre). Civil Defense and Homeland
Security: A Short History of National Preparedness Efforts. [En lnea]. Washington, D.C.,
Estados Unidos: National Preparedness Task Force. Recuperado el 8 de diciembre de
2010, de http://training.fema.gov/EMIWeb/edu/docs/DHS%20Civil%20Defense-HS%20-
%20Short%20History.pdf
Department of Homeland Security (2008, Enero). National Response Framework. [En
lnea]. Washington, D.C., Estados Unidos: Federal Emergency Management Agency.
Recuperado el 8 de diciembre de 2010, de http://www.fema.gov/pdf/emergency/nrf/nrf-
core.pdf
Derthick, Martha (2007, diciembre). Where Federalism Didnt Fail. Public Administration
Review [En lnea]. Vol. 67, Issue Supplement 1, 36-47. Recuperado el 5 de noviembre
de 2010, de http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1540-6210.2007.00811.x/pdf
DIPECHO (2010, noviembre) Anlisis de riesgo de desastres en Chile. [En lnea].
Santiago, Chile: Vi Plan de Accin DIPECHO. Recuperado el 25 de noviembre de 2010,
de http://www.desaprender.org/tools/documento-pais-chile-2010
Dolfman, M., Solidelle, W. y Bergman, B. (2007, junio). The effects of Hurricane Katrina
on the New Orleans economy. Monthly Labor Review [En lnea]. Vol. 130, N 6, 3-18.
Recuperado el 7 de noviembre de 2010, de
http://www.bls.gov/opub/mlr/2007/06/art1full.pdf
Economic and Statics Administration (2005, 15 de diciembre). Hurricane Katrina:
Economic Impacts 3-1/2 Months after Landfall. [En linea]. Washington D.C., Estados
Unidos: Economic and Statics Administration. Recuperado el 8 de noviembre de 2010,
de http://www.esa.doc.gov/Reports/2008/Dec2005.pdf
Economic and Statics Administration (2007, diciembre). The Gulf Coast: Economic
Recovery Two Years after the Hurricanes. [en linea]. Washington D.C., Estados Unidos:

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
76

Economic and Statics Administration. Recuperado el 8 de noviembre de 2010, de
http://www.esa.doc.gov/Reports/2008/GulfCoast2yrdec2007.pdf
Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (2005). Marco de
Accin de Hyogo para 2005 2015: aumento de la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres. [en lnea]. Kobe, Japn: Conferencia Mundial sobre la
Reduccin de los Desastres. Recuperado el 1 de febrero de 2011, de
http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/Hyogo-framework-for-action-spanish.pdf
Farfn, Guillermo (2007). El nuevo institucionalismo histrico y las polticas sociales [en
lnea]. Mxico D.F., Mxico: Universidad Autonoma Metropolitana. Recuperado el 18 de
octubre de 2010, de
http://148.206.53.230/revistasuam/polis/include/getdoc.php?rev=polis05&id=368&article
=366&mode=pdf
Funk, Robert (2009). Chile: segundo tiempo. Revista de Ciencia Poltica [en lnea]. Vol.
29, N 2, 301-326. Recuperado el 25 de noviembre de 2010, de
http://www.scielo.cl/pdf/revcipol/v29n2/art04.pdf
Griffiths, John (2008, octubre). Seguridad en Latinoamrica: una mirada crtica desde
Chile [en lnea]. Madrid, Espaa: Universidad Complutense de Madrid. Recuperado el 8
de octubre de 2010, de
http://revistas.ucm.es/cps/16962206/articulos/UNIS0808330147A.PDF
Hall, Peter y Taylor, Rosemary (1996). Political Science and the Three New
Institutionalisms [en linea]. Kln, Germany: Max-Planck-Institut fr Gesellschaft
Forschung. Recuperado el 15 de octubre de 2010, de
http://www.uned.es/dcpa/old_Doctorado_1999_2004/Torreblanca/Cursodoc2003/primer
asesion/HalyTaylor1996.pdf
Ilizarbe, Carmen (2010, septiembre). Se puede o no se puede? El gobierno de Barack
Obama y los obstculos para el cambio prometido. Argumentos [en lnea] N 4, 7-12.
http://www.revistargumentos.org.pe/facipub/upload/publicaciones/1/387/argumentos_set
iembre10.pdf
Kunreuther, Howard y Pauly, Mark (2006). Rules rather than discretion: Lessons from
Hurricane Katrina. [en lnea]. Cambridge, MA, Estados Unidos: National Bureau of
Economic Research. Recuperado el 8 de noviembre de 2010, de
http://www.nber.org/papers/w12503.pdf
Le Calvez, Marc y De la Torre, Ernesto (2010, septiembre). Las lecciones del derrame
de Louisiana en voz de dos expertos. Entrevista por Jorge Aguilar y Mnica Orozco.
Letras Verdes [en lnea]. N7, 14-17. Recuperado el 14 de noviembre de 2010, de
http://hdl.handle.net/10469/2586
Liendo, Luciano (2010, 23 de agosto). Correlatos polticos de un derrame: BP y el Golfo
de Mxico. [en lnea]. Crdoba, Argentina: Grupo de Estudios Internacionales
Contemporneos. Recuperado el 7 de noviembre de 2010, de
http://geic.files.wordpress.com/2010/08/correlatos-politicos-de-un-derrame-bp-y-el-golfo-
de-mexico.pdf
Maldonado, Daniela y Casares, Marcelo (2008, marzo).Tocopilla levntate y anda.
Revista BiT [en lnea]. N 59, 20-28. Recuperado el 25 de noviembre de 2010, de
http://www.cchc.cl/kwldg/databank/22039.pdf
Mansilla, Elizabeth (2006, enero-febrero). Katrina, Stan y Wilma: tres desastres en
busca de un paradigma. Nueva Sociedad [en lnea] N 201, 11-19. Recuperado el 28 de
octubre de 2010, de http://www.nuso.org/upload/articulos/3307_1.pdf

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
77

Mardones, Rodrigo (2007). Chile: todas bamos a ser reinas. Revista de Ciencia Poltica
[en lnea]. Vol. 27, N 2, 79-96. Recuperado el 25 de noviembre de 2010, de
http://www.uc.cl/icp/revista/pdf/especial2007/05_CHILE.pdf
Ministerio de Hacienda (1965, 28 de julio). Fija disposiciones para casos de sismos o
catstrofes, establece normas para la reconstruccin de la zona afectada por el sismo
de 28 de marzo de 1965 y modifica la ley N16.250. En Biblioteca del Congreso
Nacional, [en lnea]. Recuperado el 15 de febrero de 2010, de http://www.leychile.cl
Ministerio del Interior (2005, 08 de noviembre). Fija el texto refundido, coordinado,
sistematizado y
actualizado de la Ley N 19.175, Orgnica Constituc ional sobre Gobierno y
Administracin Regional. En Biblioteca del Congreso Nacional, [en lnea]. Recuperado
el 15 de febrero de 2010, de http://www.leychile.cl
Ministerio de Relaciones Exteriores (2010). Declaracin de los Presidentes de la
Repblica del Per, Alan Garca y de la Repblica de Chile, Sebastian Piera
Echenique. [en lnea]. Santiago, Chile. Recuperado el 1 de febrero de 2011, de
http://163.247.50.31/prontus_minrel/site/artic/20101129/pags/20101129163830.php#T4
Ministerio Secretara General de la Presidencia (2005, 22 de septiembre). Fija el texto
refundido, coordinado y sistematizado de la Constitucin Poltica de la Repblica de
Chile de 1980. En Biblioteca del Congreso Nacional, [en lnea]. Recuperado el 15 de
febrero de 2010, de http://www.leychile.cl
Muir-Wood, Robert (2010, junio). The Macondo, Gulf of Mxico, Oil Spill. Insurance
Implications. [en linea]. Newark, CA, Estados Unidos: Risk Management Solutions.
http://www.rms.com/publications/2010_Macondo_Oil_Spill_Insurance_Implications.pdf
ONEMI (2007). Balance de Gestin Integral ao 2007. [en lnea]. Santiago, Chile:
Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior. Recuperado el 26 de
noviembre de 2010, de http://64.76.174.185/~server/docs/BGI_2007.pdf
ONEMI (2007). Informe Nacional sobre la Implementacin del MAH. [en lnea].
Santiago, Chile. Recuperado el 23 de enero de 2011, de
http://www.preventionweb.net/files/1305_ChileHFAprogressreport2007.pdf
ONEMI (2009). Balance de Gestin Integral ao 2007. [en lnea]. Santiago, Chile:
Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior. Recuperado el 26 de
noviembre de 2010, de http://64.76.174.185/~server/docs/BGI_2009.pdf
Pacheco, Guillermo (2010, 27 de octubre). Discurso del Ministro de Defensa chileno,
Jaime Ravinet de la Fuente, en Lincoln Hall. Occasional Papers [en lnea], Vol. 1, N 2.
Recuperado el 18 de febrero de 2011, de
http://www.ndu.edu/chds/docUploaded/RavinetCHDS.pdf
Ramseur, Jonathan (2010, 30 de abril). Oil Spills in U.S. Coastal Waters: Background,
Governance, and Issues for Congress. [en lnea]. Washington D.C., Estados Unidos:
Congressional Research Service. Recuperado el 8 de noviembre de 2010, de
http://ncseonline.org/NLE/CRSreports/10May/RL33705.pdf
Rodrguez, Juan (2007). La conformacin de los desastres naturales. Construccin
social del riesgo y variabilidad climtica en Tijuana, B.C. Frontera Norte [en lnea], vol.
19, N 37, 83-112. Recuperado el 13 de octubre de 2010, de
http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=13603704
Romero, H., Fuentes, C., Smith, P. (2010). Dimensiones geogrficas territoriales,
institucionales y sociales del terremoto de Chile del 27 de febrero de 2010. [en lnea].

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
78

Bogota, Colombia: Universidad Nacional de Colombia. Recuperado el 14 de noviembre
de 2010, de http://www.revistas.unal.edu.co/index.php/rcg/article/viewFile/16861/17731
Sanchez, Jos (2005). Existe como estudio del objeto de la administracin pblica el
nuevo institucionalismo? X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica. Santiago, Chile. [en lnea]. Recuperado el 15 de
octubre de 2010, de
http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLA
D/CLAD%20X/documentos/sanchezj.pdf
Schneider, Saundra (2005, octubre). Administrativve Breakdowns in the Governmental
Response to Hurricane Katrina. Public Administration Review [En lnea], Vol. 65, N 5,
515-516. Recuperado el 10 de diciembre de 2010, de
http://polisci.msu.edu/schneider/Administrative%20Breakdowns.pdf
Sellars, Thomas (2006). The National Guard meeting its obligation to provide capable
forces for Homeland Security. [En lnea]. Carlisle Barracks, Pennsylvania: U.S. Army
War College,. Recuperado el 18 de febrero de 2011, de
www.hsdl.org/?view&doc=70902&coll=limited
Sherlock, M., Lunder, E., Liu, E. y Klein, H. (2010, 15 de Julio). Tax Issues and the Gulf
of Mxico Oil Spill: Legal Analysis of Payments and Tax Relief Policy Options. [en linea].
Washington D.C., Estados Unidos: Congressional Research Service. Recuperado el 8
de noviembre de 2010, de http://ncseonline.org/NLE/CRSreports/10Aug/R41323.pdf
Sobel, Russell y Leeson, Peter (2006). Governments response to Hurricane Katrina: A
public Choice analysis. Public Choice [en lnea] Vol. 127, N 1-2, 55-73. Recuperado el
8 de noviembre de 2010, de
http://www.springerlink.com/content/m1256tp8h34232k6/fulltext.pdf
Stein, Abraham (2009). El concepto de seguridad multidimensional. Bien Comn [en
lnea], N 176-177, 31-37. Recuperado el 6 de octubre de 2010, de
http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc176-177/Bc176_177.pdf
Subcommittee on Disaster Reduction (2009) National progress report on the
implementation of the Hyogo Framework for Action. [en lnea]. Reston, VA, Estados
Unidos. Recuperado el 23 de enero de 2011, de
http://www.preventionweb.net/files/7453_USA%5B1%5D.pdf

Revistas y publicaciones peridicas
Bartolom, Mariano (2004). Redefiniendo la seguridad internacional contempornea. En
Poltica y Estrategia, 94, 9-26.
Bustos, Pedro (2010). Respondiendo a la emergencia, el Ejrcito chileno siempre
presente. En Defensa Global, 4, 29-30.
Carreo, Jos (2010, julio). Obama, sobrepasado por los hechos. Entorno Econmico,
21, 28-29.
Casi, Jordi (1997). Metodologa de anlisis comparativo. Espaa: Centro de
Investigaciones Sociolgicas (CIS), Coleccin Cuadernos Metodolgicos, N 21.
CEPAL (2005, octubre). Los impactos del Huracn Katrina en Amrica Latina y el
caribe. Citas de la CEPAL, 1-7.
Ferro, Alejandro (2010). La Armada de Chile presente en la zona siniestrada. En
Defensa Global, 4, 32.

N 2

PABLO ORTIZ MUOZ
79

Garcia-Tornel Calvo (2000). Panorama de los estudios sobre Riesgos Naturales en la
Geografa Espaola. Espaa: Boletn AGE, N 30
Gianoni, Felipe (2007, 18 de noviembre). El tiro de gracia. La Nacin, p. 4-6.
March, James y Johan. P. Olsen. (1984). The New Institutionalism: Organizational
Factors in Political Life. En American Political Science Review 78 (3), 734-749.
Ojeda, Eduardo (1998). Los ejrcitos, sus acciones y capacidades frente a los desastre
naturales: el caso de Chile. En Memorial de Ejrcito de Chile, 459, 121-136.
Ramrez, Eleuterio (2005, diciembre). Conceptualizacin de los nuevos desafos y
amenazas a la seguridad hemisfrica. En Memorial del Ejrcito de Chile, 476, 69-87.

Trabajos de grado
Barrn Villaverde, Diana (2003). La asimtrica distribucin del ingreso como amenaza a
la seguridad nacional. Trabajo de grado, Licenciatura en Relaciones Internacionales,
Universidad de las Amricas Puebla, Puebla, Mxico.
Muoz Petersen, Brbara (2005). La corrupcin como amenaza a la seguridad nacional
tras la transicin democrtica en Mxico. Trabajo de grado, Licenciatura en Relaciones
Internacionales, Universidad de las Amricas Puebla, Puebla, Mxico.

Otros
lvarez, Gonzalo (2007). Nuevas amenazas y su impacto en la seguridad interna: el
caso chileno en perspectiva comparada. Documento de trabajo, Instituto de Ciencia
Poltica, rea de Estudios en Defensa, Pontificie Universidad Catlica de Chile.
CELAE (2009). Lecciones Aprendidas en una MOOTW. Desastres Naturales-
Terremotos. Centro de Lecciones Aprendidas, Divisin Doctrina. Cartilla N2.
Jeggle, Terry (1999). De la atencin de Emergencias a la Gestin del Riesgo:
Perspectivas futuras. Seminario Taller Internacional sobre Vulnerabilidad del
desarrollo frente al desastre: nuevos enfoques para un nuevo milenio, Arica Iquique,
25-30 octubre.
Perl, Manuel (1999). Prevencin de desastres en grandes ciudades. Seminario Taller
Internacional sobre Vulnerabilidad del desarrollo frente al desastre: nuevos enfoques
para un nuevo milenio, Arica Iquique, 25-30 octubre.

Boletin de Investigación #22

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Boletin de Investigación #22

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

N 2

ISSN: (En trmite)

You might also like