Publicado en Revista CERES, 2:11.

ENCA, 2007

PRIORIDADES LOCALES DE INVERSION PUBLICA EN

GUATEMALA: COMO LE VA AL AMBIENTE?1

Hugo Cardona Castillo, Ph.D.2

Milgian Rosmery Cardona De Paz3
Lidamar Eugenia Cardona Hernández3

La región Latinoamericana, al igual que muchas otras regiones del mundo, está

haciendo esfuerzos por descentralizar la toma de decisiones de inversión pública. La

descentralización surge como una convergencia de movimientos civiles y democráticos, crisis

fiscales, falta de legitimidad de gobiernos centrales y la búsqueda de una provisión más

eficiente de servicios públicos (Kaimowitz, 1998). La descentralización es un proceso

complejo, que toma tiempo y que debe ser continuo (Hanson, 1997).

En Guatemala, una importante pieza de legislación para alcanzar objetivos de

desarrollo rural, según el gobierno, es la Ley General de Descentralización (DECRETO

NÚMERO 14-2002), la cual conceptualiza la descentralización como: “el proceso mediante el

cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demás instituciones del

Estado, y a las comunidades organizadas legalmente, con participación de las municipalidades,

el poder de decisión la titularidad de la competencia, las funciones, los recursos de

financiamiento para la aplicación de las políticas públicas nacionales, a través de la

implementación de políticas municipales y locales en el marco de la más amplia participación

de los ciudadanos, en la administración pública, priorización y ejecución de obras, organización

y prestación de servicios públicos así como el ejercicio del control social sobre la gestión

gubernamental y el uso de los recursos del Estado.”

Esta ley, en su artículo primero indica tener por objeto “desarrollar el deber

constitucional del Estado de promover en forma sistemática la descentralización económica

administrativa, para lograr un adecuado desarrollo del país, en forma progresiva y regulada,

para trasladar las competencias administrativas, económicas, políticas y sociales del

Organismo Ejecutivo al municipio y demás instituciones del Estado.”

1
Este artículo está basado en información obtenida en un trabajo más amplio “desarrollado con el apoyo
del Latin American and Caribbean Environmental Economics Program –LACEEP-”.
2
Investigador Principal, LACEEP
3
Ingenieras Agrónomas. Investigación de campo.
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La descentralización, es vista como un proceso más eficiente y equitativo para

promover desarrollo social. En ese sentido, Amaro (1998) afirma que “las externalidades

positivas aumentan en la medida que las decisiones son tomadas más cerca de las

necesidades reales de la población. Los gobiernos locales son la manifestación política de las

municipalidades y reflejan los propósitos relacionados con intereses locales, por lo que la

descentralización debe incluir los medios administrativos y financieros para alcanzar objetivos

locales específicos.”

Cardona (2006), indica que de acuerdo con Boisier la descentralización es la forma

instrumental del principio político de la subsidiariedad y del principio moral de la solidaridad;

Rondinelli, por su parte elabora en el sentido que la descentralización es la transferencia de

responsabilidades de planificación, administración y asignación de recursos desde el gobierno

central hacia unidades locales del mismo, unidades autónomas o semi-autónomas y

organizaciones privadas. Todo con el propósito de lograr eficiencia en los servicios prestados,

transparentarlos y lograr una mejor rendición de cuentas.

En la medida que mayor toma de decisiones es transferida a gobiernos locales, surge

la interrogante sobre cuales serán los criterios dominantes a nivel local en la selección de

proyectos de desarrollo; y cual, será el nivel de prioridad asignado a preocupaciones

ambientales. En general, se percibe que la descentralización tiene efectos positivos sobre el

ambiente; sin embargo, la experiencia actual, aún reporta resultados controversiales en ese

sentido (Robot, 2002; Tanzi, 2000; Kūle and Tisenkopfs, 1995).

En este artículo, se presenta una breve parte de un estudio mayor que está siendo

conducido por los autores en Guatemala, y en particular tiene el objetivo de explorar, mediante

una técnica experimental sencilla, las prioridades asignadas por los tomadores de decisiones

locales, a distintos proyectos de inversión y desarrollo.

METODOLOGIA

En virtud de restricciones presupuestarias, se hizo una estratificación del país por

regiones (VIII regiones), y luego, aleatoriamente, se seleccionó una municipalidad por región.

Las municipalidades seleccionadas, se indican en el Cuadro 1.

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Cuadro 1: Municipalidades Seleccionadas.

REGION MUNICIPALIDAD
Región I Palencia, Guatemala.
Región II Tactic, Alta Verapaz
Región III San Antonio La Paz, El Progreso
Región IV Jalapa, Jalapa
Región V San Lucas Sacatepéquez, Sacatepéquez
Región VI Champerico, Retalhuleu
Región VII Chiantla, Huehuetenango
Región VIII Flores, Petén.

Con el propósito de ponderar la asignación de recursos para diferentes proyectos,

como indicativo de las prioridades colegiadas del Consejo Municipal, se desarrolló una

actividad experimental de simulación, que siguió el proceso siguiente:

1) Se envió una carta a cada uno de los Concejos Municipales de las

municipalidades seleccionadas, explicándoles los propósitos de la investigación

y solicitándoles su colaboración para poder conducir la investigación. En virtud

de ello, se les solicitó una audiencia en el seno del Concejo Municipal.

2) Con un día de anticipación a la reunión en la cual la audiencia fue concedida, se

entregó una boleta de encuesta de un estudio mucho más amplio, cuyos

propósitos y resultados escapan al objetivo de este artículo.

3) Una vez en la reunión del Concejo Municipal, se explicó ampliamente la

metodología a seguir para la actividad planeada y luego de resolver dudas, se

procedió de la siguiente manera:

a. A cada uno de los miembros del Consejo Municipal, se le dieron 10

monedas de un quetzal.

b. Se colocaron unas cajas identificadas con el nombre de las posibles

opciones de inversión pública, en los cuales se indicaban proyectos

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ambientalmente amigables así como otros proyectos de inversión, tal

como se describe a continuación:

i. Construcción de un basurero municipal y planta de tratamiento de

desechos sólidos.

ii. Construcción de un sistema de drenaje con planta de tratamiento.

iii. Un programa municipal para eliminar o reducir la contaminación

de las fuentes de agua.

iv. Reglamento municipal para regular la contaminación visual y

auditiva.

v. Regulación y zonificación del uso de la tierra

vi. Regulación Municipal para el uso de recursos naturales

comunales tales como bosques municipales, para extracción de

leña y madera.

vii. Regulación Municipal para el uso y protección de fuentes de

agua.

viii. Construcción (o remozamiento, ampliación) de una escuela.

ix. Construcción (o remozamiento, ampliación) de un Hospital.

x. Construcción (o ampliación) de una carretera o camino municipal

xi. Construcción (o remozamiento, ampliación) de un mercado

municipal

c. Se solicitó a cada uno de los miembros del Concejo Municipal que

colocaran sus monedas, en los proyectos, según la prioridad asignada por

cada miembro, a cada uno de los proyectos. Cada miembro podía desde

poner todo el dinero en un proyecto hasta poner cero (nada) en uno o

más proyectos.
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d. Al final se contaron las monedas de cada caja y se registraron los

resultados.

e. A petición de la mayoría de Concejos Municipales, resultados

preliminares, individuales por municipalidad, fueron presentados en la

misma reunión.

RESULTADOS Y DISCUSION

En el Cuadro 2, se presentan los porcentajes de recursos asignados por cada

municipalidad, a cada uno de los proyectos presentados en la simulación. Es difícil hacer una

inferencia general concreta, sobre la base de los datos observados en el Cuadro 2, aunque

resalta que los valores más altos, en términos de porcentaje, corresponden a proyectos

ambientalmente amigables. Los valores más altos, por municipalidad, son los siguientes:

Región I, Construcción de un basurero municipal y planta de tratamiento de desechos sólidos,

27%; Región II, Construcción de un sistema de drenaje con planta de tratamiento, 32%;

Región III, Regulación Municipal para el uso de recursos naturales comunales tales como

bosques municipales para extracción de leña y madera, 32%; Región IV, Construcción de un

basurero municipal y planta de tratamiento de desechos sólidos, 47%; Región V, Construcción

de un sistema de drenaje con planta de tratamiento, 26%; Región VI, Construcción de un

sistema de drenaje con planta de tratamiento, 26%; Región VII, Un programa municipal para

eliminar o reducir la contaminación de las fuentes de agua, 19%; Región VIII, Un programa

municipal para eliminar o reducir la contaminación de las fuentes de agua, 17%.

En la Figura 1, pueden verse gráficamente estos resultados, reflejándose en la

magnitud, dentro de cada barra, la prioridad asignada por cada municipalidad a cada proyecto.

Para los fines de este artículo, se considera de mayor interés analizar el comportamiento

general, de manera que sea posible inferir, dentro del contexto y limitaciones del estudio, una

tendencia con respecto a los proyectos considerados ambientalmente amigables. Con ese

propósito, se presentan los resultados en la Figura 2; en ella, puede observarse una tendencia

que refleja una mayor concentración de inversión pública, en términos de preferencia

expresada, hacia los proyectos ambientalmente amigables. Aún cuando la Región III (color
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amarillo) muestra un comportamiento ligeramente atípico, pues alcanza los valores más altos

con los proyectos RUBEL , RUPFA, estos son siempre proyectos dentro de los planteados

como amigables con el ambiente. Por otro lado, la Región III, aunque en términos generales,

muestra un comportamiento muy similar al resto de regiones, tienen un valor distintivo al final

derecho de la gráfica, con un valor alto para MERCM, lo cual es un indicativo de una necesidad

local particular, más que de una tendencia distinta.

El análisis anterior induce a la necesidad de hacer una representación más

contundente de las preferencias de los tomadores de decisiones con respecto a los proyectos

planteados. La Figura 3, presenta los promedios de asignación de recursos por proyecto. Esto

nos permite hacer un ordenamiento más ilustrativo de las preferencias expresadas por los

miembros de los Concejos Municipales. Si se toma el 50% de los valores más altos, esto es

todos los proyectos al lado derecho de MERCM, se puede observar que todos los proyectos en

esa mitad de la gráfica corresponden a proyectos ambientalmente amigables. En el otro 50%,

valores más bajos, están los otros proyectos y solamente dos proyectos de los que tienen

relación directa con la calidad del ambiente: estos son los proyectos relacionados con el control

de la contaminación visual y auditiva, y el relacionado con la zonificación del uso de la tierra.

CONCLUSIONES Y REFLEXIONES PARA AMPLIAR LA INVESTIGACION:

Dentro del contexto del presente estudio, se infiere que en general, los tomadores de

decisiones a nivel local, tienen manifiesta preferencia expresada hacia proyectos que son

considerados ambientalmente amigables. Debe recalcarse en todo caso, que con respecto a

proyectos que no están directamente relacionados con el ambiente, el tomador de decisiones

tenía la opción de decidir sobre su implementación (si no existe) o sobre su remozamiento (si

ya existe).

Ampliar el estudio a un tamaño de muestra más representativo, podría generar

información estratégica para la toma de decisiones a nivel nacional, en términos de un

apropiado acompañamiento a las acciones de descentralización en el sentido de lograr un

equilibrio razonable entre objetivos locales de desarrollo y posiciones ambientalmente

amigables.
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El modelo econométrico Conditional Logit With Shares, aplicado a estos resultados y a

una serie de características de los tomadores de decisiones y de los municipios incluidos,

permite hacer inferencias específicas, pero ello está fuera del propósito de este artículo.

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Kaimowitz, D.; Vallejos, C.; Pacheco, P.; López, R. 1998. Municipal governments and
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l 2006.
 Publicado en Revista CERES, 2:11. ENCA, 2007

Recursos Asignados por Proyecto

100%
80%
Proporciones

60%
40%
20%
0%
I

II

VI
III

IV

II
VI
ON

VI
ON

ON
ON

ON

ON

ON

ON
GI

GI

GI
GI

GI

GI
RE

GI
RE

GI
RE
RE

RE

RE

RE

RE
BM DPT REDCFA RCVA RZUT RUBEL
RUPFA ESC HOS CARRET MERCM

Figura 1: Proporción de Recursos Asignados por Proyecto, por Municipalidad.

Asignación de Recursos por Municipalidad, por Proyecto

50%
40%
30%

20%

10%
0%
M
L
FA

ET
PT

S
T
BM

VA

BE

RC
ZU

PF

O
ES
C

R
D

H
C

U
ED

AR
R

E
R

M
R

REGION I REGION II REGION III REGION IV

REGION V REGION VI REGION VII REGION VIII

Figura 2: Nivel de Prioridad por Proyecto, por Municipalidad.

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Figura 3: Importancia Relativa Asignada por Tomadores de decisiones a

Potenciales Opciones de Inversión Pública.
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Cuadro 2: Asignación de Recursos, según preferencias expresadas por proyecto, por tomadores de decisiones a nivel Local.

Código Potencial Inversión Municipal REGION I REGION II REGION III REGION IV REGION V REGION VI REGION VII REGION VIII
Construcción de un basurero municipal y planta de
BM tratamiento de desechos sólidos 27% 6% 0% 47% 8% 8% 14% 16%
Construcción de un sistema de drenaje con planta de
DPT tratamiento. 18% 32% 0% 19% 26% 26% 13% 10%
Un programa municipal para eliminar o reducir la
REDCFA contaminación de las fuentes de agua. 0% 16% 11% 10% 8% 13% 19% 17%
Reglamentos municipales para regular contaminación
RCVA visual y auditiva 0% 6% 0% 8% 12% 5% 6% 10%
RZUT Regulación y zonificación del uso de la tierra 0% 6% 0% 2% 14% 3% 3% 6%
Regulación Municipal para el uso de recursos naturales
comunales tales como bosques municipales para
RUBEL extracción de leña y madera. 0% 14% 32% 7% 2% 8% 10% 8%
Regulación Municipal para el uso y protección de
RUPFA fuentes de agua 8% 10% 24% 4% 10% 15% 16% 9%
Construcción (o remozamiento, ampliación) de una
ESC escuela 0% 1% 6% 2% 8% 5% 3% 10%
Construcción (o remozamiento, ampliación) de un
HOS Hospital. 12% 4% 8% 1% 8% 5% 10% 5%
Construcción (o ampliación) de una carretera o camino
CARRET municipal 5% 0% 6% 0% 0% 0% 4% 8%
Construcción (o remozamiento, ampliación) de un
MERCM mercado municipal 30% 3% 13% 0% 4% 13% 2% 1%