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Khon, Richard H. How Democracies Control de Military. Journal of Democracy 8:4 (1997), 140-153. National Endowment for Democracy and the John Hopkins University Press. Reprinted with permission of the John Hopkins University Press.

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Como Las Democracias controlan los Militares

Richard H. Kohn

Entre los problemas ms antiguos en como el ser humano debe gobernar, esta el de asegurar la subordinacin de las fuerzas militares a la autoridad poltica. En el siglo veinte solamente el control civil de los militares ha sido una preocupacin de las democracias como Estados Unidos y Francia, de las tiranas comunistas tales como las de la Unin Sovitica y China, de dictaduras fascista en Alemania e Italia, y desde 1945, de muchos estados ms pequeos en frica, Asia, y Latinoamrica. De que manera y como una sociedad que controla a los que poseen el poder supremo y la coercin fsica, y aseguran su lealtad al gobierno particular en el poder y al rgimen en general, es bsico para gobernar democrticamente El control civil tiene un significado muy especial hoy en da. A travs del mundo post-comunista, las sociedades estn luchando por construir instituciones democrticas. La Organizacin del Tratado Atlntico Norte (OTAN) ha declarado que el control civil es un requisito previo para poder ser miembro de esta organizacin. Al alentar la democratizacin, los Estados Unidos y otros pases poderosos Occidentales usan el control civil como una medida del progreso hacia la democracia. Mientras la democracia se esparce en el Sur y Centro Amrica, y tambin en Europa, Asia, y en frica, no existe conjunto de estndares por el cual se pueda evaluar si existe el control de los civiles, que tan bien funciona, y cual es el pronstico para su xito continuo. El control por los civiles presenta dos desafos. Para las democracias cimentadas donde el control de los civiles ha sido histricamente fuertes y donde las instituciones militares se han concentrado en la defensa externa, la prueba es si los civiles puedan ejercer la supremaca en la norma y toma de decisiones militares - eso es, delineando las alternativas y definiendo la discusin, as como tambin tomando la eleccin final. Cundo los militares gozan de gran prestigio, poseen la habilidad de manejar las ramas burocrticas mucho mejor, y cuando creen que su habilidad de cumplir su misin pueda estar en riesgo, o dudan del liderazgo civil, los lideres civiles pueden encarar grandes obstculos al ejercer su autoridad. Las democracias jvenes, con poca experiencia en combinar el control popular del gobierno y el control civil, encaran un desafo aun ms duro. Ellos deben asegurar que los militares no les vayan a propinar un coup D' tat (golpe de estado), o de otro modo que lleguen a desafiar la autoridad civil. En muchas exautocracias, los militares se haban concentrado en el orden interno del gobierno o estaban profundamente implicados en la poltica, atacando a veces a la ciudadana en vez de protegerla. De ah el requisito principal es establecer una tradicin del control civil, para hacer las instituciones militares polticamente neutrales, y para prevenir o impedir cualquier posibilidad de la intervencin militar en la vida poltica. La tarea ser todava en establecer el control civil sobre las normas de seguridad nacional y la toma de decisiones. Pero en las democracias nuevas, al intentar los civiles ganar la supremaca sobre los asuntos militares arriesgan provocando el desafo militar, o, quizs la intervencin militar al no contar con el apoyo de los civiles. Cules son las caractersticas o las experiencias ms comunes que, histricamente, hayan fomentado el control civil bajo la democracia? Mientras este ensayo se basa en su mayor parte en la experiencia de pases Occidentales y particularmente de la experiencia Anglo-Americana, el anlisis se aplica a cualquier sociedad que practique o que est haciendo la transicin a la practica, de un gobierno basado en la soberana y el deseo del pueblo. Para la democracia, el control civil - eso es, el control de los militares por oficiales civiles elegidos por las masas - es fundamental. El control civil permite que una nacin base sus valores, las instituciones, y las

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prcticas en el deseo popular en vez de la opcin de lderes militares, cuya vista por definicin se concentra en la necesidad del orden interno y la seguridad externa. Los Militares, de todas las instituciones democrticas, son las de menos en experiencia humana; tradiciones y procedimientos marciales chocan por naturaleza con la libertad individual y civil, y los valores ms altos en las sociedades democrticas. Debido a que su propsito bsico es el de emprender conflictos armados, las instituciones militares estn se diseadas para la violencia y la coercin, y a travs de los siglos han desarrollado la estructura, su organizacin, los procedimientos de operaciones, y los valores del individuo necesitados para triunfar en la guerra. La autoridad en los militares se centra mucho en el sistema de jerarqua para que los individuos y las unidades acten segn las intenciones de los comandantes, y puedan triunfar bajo el peor de las circunstancias fsicas y mentales. Mientras que muchos de los valores profesionales de los militares - - como el coraje, la honestidad, el sacrificio, la integridad, la lealtad, y el servicio a la patria - - estn entre los mas respetado dentro de la experiencia humana, las normas y procesos intrnsecos a instituciones militares divergen tan aparte de las premisas de la sociedad democrtica que la relacin es inherentemente adversaria y a veces inestable. El comportamiento del los militares son funcionales imprescindibles. Si la sociedad hubiese de ser gobernada por los ideales personales o perspectivas institucionales de los militares, desarrollado durante siglos para dar el servicio al estado y el sacrificio en la guerra, entonces cada ciudadano (y el propsito nacional) llegara a ser subordinado a la seguridad nacional - - a la exclusin, o por lo menos a la devaluacin de otras necesidades y preocupaciones. La razn del control civil es hacer que la seguridad sea subordinada a los ms grandes propsitos de una nacin, y no lo contrario. El propsito de los militares no es de definir la sociedad sino defenderla. Mientras un pas pueda tener el control civil sobre los militares sin democracia, no podr tener democracia sin el control civil.

Definiendo el Control Civil

Tericamente, el control civil es sencillo: Todas las decisiones del gobierno, inclusive la seguridad nacional, debern ser creadas o aprobadas por oficiales fuera del sistema de las fuerzas armadas profesionales, en democracia, por funcionarios elegidos popularmente o por sus oficiales nombrados. En principio, el control civil es absoluto y debe abarcar todo: Ninguna decisin o responsabilidad deber recaer en los militares a menos que expresa o implcitamente haya sido delegado por lderes civiles. An las decisiones de comando y ordenes - - la seleccin de la estrategia, el que y cuando sobre la preparacin de las operaciones, qu tcticas se van a emplear, la administracin interna del sistema militar - - deriva de la autoridad civil. Ellos son delegados al personal uniformado slo por razones de conveniencia, tradicin, efectividad, o de la experiencia y conocimiento militar. Los civiles crean todas las reglas a seguir, y ellos las pueden cambiar en cualquier momento. 1 La realidad es muy diferente. Por una variedad de razones, las instituciones militares han ganado un poder significante y han logrado una autonoma considerable, an dentro de esas democracias que han practicado por mucho tiempo el control civil. En algunos pases, los militares, ya por costumbre, han mantenido el control sobre la existencia y la vida militar; en otros, los gobiernos nunca han podido lograr desarrollar las herramientas, los procedimientos, la influencia con los grupos lites, y el prestigio con el pblico necesario para establecer la supremaca sobre sus fuerzas armadas. En la mayor parte, sin embargo, un grado de autonoma militar ha crecido fuera de la necesidad de profesionalizar la administracin de la guerra. En los ltimos dos siglos, la guerra ha llegado a ser mas compleja - - las preparaciones son muy elaboradas, las armas muy sofisticadas, ordenes demasiadas arduas, las operaciones demasiado complejas - - que para dejarles el emprendimiento de guerras a aficionados o a practicantes de medio tiempo. Como resultado, la influencia de los militares profesional ha crecido, y ha

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usado a veces los procesos democrticos para tomar ventaja sobre su propia independencia profesional e institucional. Hace Cuarenta aos, el gran terico del control civil, Samuel P. Huntington, argument en su libro El Soldado y el Estado que la manera de optimizar la supremaca civil era reconociendo "el profesionalismo militar autnomo." Discutiendo para lo que l llam "control de los civiles objetivo," Huntington afirm que el estado debe alentar "una esfera militar independiente" para que "los grupos civiles mltiples" no "llevaran al mximo su poder en los asuntos militares" por medio de la implicacin de los militares en la actividad poltica. Tal interferencia, l crey, no slo disminuy la eficacia de las fuerzas militares y as, la seguridad de una nacin, sino que tambin invit verdaderamente a los militares a implicarse ms all en el gobierno y los asuntos nacionales de seguridad. Un cuerpo de oficiales enfocados en su propia profesin y con independencia suficiente otorgada para organizarse y practicar el arte de la guerra sin la interferencia en esas reas que requiera experiencia tcnica - - sera polticamente neutral y menos probable a que intervenga en la poltica. 2 La paradoja de la formulacin de Huntington es que mientras el control de los civiles sea "objetivo", esto quizs aminore el envolvimiento militar en la poltica, y disminuya tambin el control civil sobre los asuntos militares. El punto crtico es donde y cmo distinguir las responsabilidades entre los militares y civiles. Con la guerra cada vez ms peligrosa, los civiles quieren ms control para asegurar la congruencia con el propsito poltico; con armas y operaciones que cada vez son ms tcnicas y complejas, los oficiales militares quieren ms independencia para poder lograr mayor xito y un menor costo sangriento. Dnde dividir la autoridad y la responsabilidad entre los civiles y militares ha llegado a ser cada vez ms una situacin incierta. Verdadera y fundamentalmente, el control de los civiles no es un hecho pero un proceso. Este proceso existe de una larga continuacin, que corren del extremo de los pases que son gobernados por instituciones o instituciones militares o por la intervencin militar directa o indirecta en la poltica, a aquellos que ni siquiera poseen fuerzas militares. La mejor manera de entender el control civil, para medir su existencia y evaluar su eficacia, es pesando la influencia relativa de oficiales militares y oficiales civiles en decisiones del estado con respecto a la guerra, a la seguridad interna, a la defensa externa, y con respecto a la norma militar (eso es, la forma, el tamao, y los procedimientos de operaciones de la institucin militar). A veces, donde el control de los civiles es dbil o inexistente, la influencia militare recae sobre otras reas de la norma pblica y la vida social. An en las democracias con experiencia, que han practicado el control civil por mucho tiempo, el equilibrio entre los militares y los civiles vara con tiempo y lugar, con las personalidades implicadas, con las ambiciones personales o polticas de oficiales militares de mayor rango y polticos de alta jerarqua, y con las circunstancias que le dan prestigio y peso a los militares en la opinin pblica. An en esas democracias con largas tradiciones en el dominio del control civil, la guerra y la seguridad pueden (y tienen que) llegar a ser tan importante en la vida nacional y muy centrada en la definicin del estado que los militares, particularmente durante o despus de una crisis o guerra, pueden usar su experiencia o apoyo pblico para limitar la influencia civil en asuntos militares. Pero an ms all de tales circunstancias, el control de los civiles depende frecuentemente de los individuos implicados: cmo cada lado ve su papel y la funcin; el respeto pblico o la popularidad poseda por cierto poltico o institucin poltica o por un oficial militar o un segmento de las fuerzas armadas; y la habilidad burocrtica o poltica de varios oficiales. Si el control civil de los militares es un proceso definido por la influencia relativa de los civiles y oficiales militares, entonces el asunto central que confrontan los acadmicos y legisladores es que debern juzgar la extensin de la existencia del control de los civiles, que tan bien funciona, y si es suficiente para un gobierno democrtico. Por ultimo, el control de los civiles descansa sobre un conjunto de ideas, de las instituciones, y de las conductas que han desarrollado con el tiempo en las sociedades democrticas. Conjuntamente, estas prcticas verifican las probabilidades si los militares intervendrn en la vida poltica; ellos forman un sistema que proporcionan los oficiales civiles con ambas la autoridad y la maquinaria para ejercer la supremaca en asuntos militares. El control civil contiene las tensiones

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inherentes y sufre todava los esfuerzos y lapsos peridicos, pero el sistema puede ser introducido y creado para funcionar en casi cualquier pas donde la democracia comience a dar races.

La Fundacin para el Control Civil

El primer requisito para el control civil en la democracia es el mismo gobierno democrtico: El orden de la ley, la libertad civil, un mtodo fijo para la sucesin pacfica en el poder, las maneras prcticas para elegir los oficiales polticos, y para un gobierno y un proceso para gobernar (establecida quizs en una constitucin) que sean legtimas ante los ojos de ambos, grupos lites y pblico en general. El control civil puede reforzar la democracia, pero el control de los civiles es tan slo un aspecto necesario pero no suficiente -- de la norma democrtica. Sin un sistema de gobierno legtimo y estable, los militares pueden intervenir para proteger la sociedad del caos, de desafos internos, o del ataque externo -- an cundo la intervencin puede perpetuar la inestabilidad y destruir la legitimidad en el gobierno. La tradicin de legitimidad en el gobierno sigue de una mano para disuadir la interferencia militar en la poltica, y de la otra para contrarrestar la intervencin en caso de que esta sea una amenaza o llegue a ocurrir. Adems, el estado debe, como cuestin de seguridad nacional, claramente especificar el papel de los militares. Ciertamente los lideres uniformados pueden y deben ser consultados en este proceso as como la misin de los militares cambien para acomodar nuevas condiciones. Pero los militares no pueden definir su propia funcin ni propsito. Adicionalmente, cada esfuerzo se debe hacer para limitar a los militares a la defensa externa para que de esta manera funcione como un representante de toda sociedad, y a la vez actuando en el mejor inters de toda la nacin. Slo en el peor de los casos en emergencias, las fuerzas militares deben ser usadas para asegurar el orden interno; ellos deben proyectarse a s mismo, y ser vistos, como los guardianes y no como los opresores del pueblo. Los tribunales, la polica, la milicia, o guardias fronterizas deben mantener el orden y ejecutar las leyes. Dndoles la tarea a los militares con la aplicacin diaria de la ley, en comparacin con mantener el orden en ltimo caso, ubica a los militares en contra del pueblo, perdiendo el pueblo la confianza, y ocurre un eventual alineamiento entre ambos, y una disminucin del control civil. Una segunda base para el control civil est en los mecanismos de operaciones del gobierno -- los mtodos por la cual la autoridad civil gobierna las fuerzas militares. Si ellos han de funcionar como una expresin que emana del deseo de toda una sociedad, su subordinacin debe ser a toda la estructura gubernamental, no solamente al presidente o al el primer ministro. El control dividido posee sus riesgos. Los militares pueden llegar a ser expertos en aumentar su propia influencia manipulando a las autoridades civiles una contra otra. Pero la separacin de la autoridad reduce la posibilidad de que el ejecutivo pudiera usar al ejrcito para derrocar la constitucin u coercer al poder legislativo. La responsabilidad hacia la legislatura implica una responsabilidad al pueblo, forzando un cabildeo y escrutinio pblico sobre las normas de defensa nacional, de los presupuestos, y de los errores o delitos militares. El descuido parlamentario hace que los asuntos militares sean ms transparentes, y debieran actualmente reforzar la defensa nacional haciendo que los militares se identifiquen con el pueblo y viceversa. El sistema judicial juega un papel secundario pero indispensable, teniendo a los militares personalmente responsable para con la ley. Un tercer elemento que fomenta el control civil es contrarrestando el poder. De dos maneras pueden ser bloqueados los militares para que no interfieran. La primera es por la fuerza a travs de otros cuerpos armados en la sociedad (tal como la milicia, la polica, o un pueblo armado). El segundo es por el conocimiento de actos ilegales que los llevaran a la vergenza personal, la jubilacin, la baja, la multa, el arresto, juicios legales, la conviccin criminal, la prisin -- cualquier castigo legal que corresponda al el crimen y que se adhiera a el. As como lo ms probable es que las infracciones o violaciones al control civil sean resistidas y castigadas, entonces lo menos probable es que estos ocurran. Histricamente un contrapeso muy efectivo ha sido la dependencia en soldados-ciudadanos en comparacin con los soldados profesionales de tiempo completo. El conocimiento de que habr una revuelta que lleve a una crisis y esta sea opuesta por un pueblo armado, o por esas fuerzas de ciudadano que quizs no hagan

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caso a las rdenes ilegales, han sido una manera efectiva de frenarlos. Las fuerzas de turno deben mantenerse tambin en nmeros reducidos, como permisos de seguridad: As como el pueblo consienta en proporcionar los recursos, los militares estarn dedicados nicamente a la defensa externa, y la friccin cvico-militar ser reducida. Finalmente, un sealamiento crtico del control civil debe ser el de los militares propios. La suposicin esencial detrs de la supremaca civil es la abstinencia por los militares a la intervencin en la vida poltica. Mientras que los golpes de estado han disminuido alrededor del mundo en la ltima dcada, en muchos lugares todava la amenaza se hace presente. Tambin en otras instancias, los militares tiene el poder de hacer o romper los gobiernos, o de imponer o bloquear las normas y leyes enteramente fuera del el rea de la seguridad nacional. El control civil es, por su propia naturaleza, dbil o inexistente si las fuerzas armadas pueden usar la fuerza o la influencia para sacar a un gobierno fuera del poder, o para dictar el carcter de las leyes o de un gobierno. An la insinuacin de tal extorsin, si no es castigada, inhibe a los oficiales civiles de ejercer su autoridad, particularmente en asuntos militares. As el control civil requiere una institucin militar dedicada a la neutralidad poltica: uno que se limita bajo todas circunstancias a ningn tipo de interferencia con el funcionamiento constitucional o el proceso legtimo del gobierno, eso se identifica como la personificacin del pueblo y la nacin (y no un partido poltico, orden del da, o ideologa en particular), y eso constituye la lealtad indudable a las autoridades legales y a el sistema del gobierno como aspecto crucial de su profesionalismo. En democracias con experiencias, donde la intervencin militar en la poltica ya no es una preocupacin continua, el mismo genio profesional es crucial si el control civil tuviese que funcionar apropiadamente. Los militares deben poseer una comprensin sofisticada del control civil y promoverlo activamente, para que en el proceso de creacin de normas y tomas de decisiones, oficiales de mayor jerarqua se abstengan de insinuar sus propias normas o leyes preferidas o de engaar a la autoridad civil an cuando ellos puedan salir impunes. A causa de sus conocimientos y el papel como los guardianes de nacin, lderes militares en democracias pueden poseer la gran credibilidad pblica, y la pueden usar para limitar o socavar el control civil, particularmente durante y despus de guerras exitosas. El reto es definir su papel apropiado y para limitar sus actividades dentro de los limites apropiados (aunque a menudo es indistinto) El acadmico Israel en relaciones cvico-militar, Yehuda Meir Sido, contiende que los militares debieran asesorar a los civiles y representar las necesidades de los militares dentro del gobierno, pero no deben abogar por los intereses ni las perspectivas militares pblicamente de tal manera de no socavar como ni circunscribir la autoridad civil. Y los militares nunca deben tomar lados de preferencia, ya sea pblico o privado, en cuanto a normas o decisiones en particular que vayan ms all de la esfera profesional. 3 til a esta causa es el cuerpo de oficiales que, en cada aspecto posible, es representativo de una sociedad ms grande. Mientras algunos pases han gozado del control civil con oficiales seleccionados de razas, religiones, clases, o etnias en particulares, parece que es ms prudente construir un cuerpo de oficiales que se iguale con la poblacin nacional e identifique su mxima lealtad como debe al pas antes que a la profesin de armas. Para seleccionar a oficiales de un solo segmento es arriesgar a crear a un grupo que se ven ellos mismo como separados y superior a la sociedad. Si ellos ven sus propios valores estando en variacin con los de la poblacin y su lealtad a su grupo de origen y como primero a los militares, ellos pueden eludirse a ellos mismos en el pensamiento de que su propsito deber ser preservar o reformar los valores de la sociedad y normas, antes que de salvaguarda la seguridad fsica de la nacin. Ningn personal militar debiera participar de ninguna manera en la poltica, ni como miembro de partidos polticos, o para correr para algn cargo oficial, o aun en cargos de designacin como miembros de una administracin poltica a niveles locales o nacionales. Si los oficiales militares pertenecen a un partido poltico y corren para algn cargo pblico, representan cierto grupo o a un distrito electoral, expresan pblicamente su opiniones (o dicen an cmo ellos votaron), entonces atacan o defienden el liderazgo ejecutivo -- en resumen, su comportamiento es como el de los polticos no habr confianza en ellos de parte de los votantes o por otros elementos polticos como para ser servidores neutrales del estado y

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guardianes de la sociedad. Aun identificndose con un programa o partido poltico puede comprometer a un oficial militar en el desempeo de su deber. En teoria, nada previene a los ejrcitos de entrometerse en la poltica o an intentar doblegar a su gobierno. Pero donde el control de los civiles ha triunfado sobre un perodo largo, los profesionales militares han interiorizado el control civil a un grado extraordinario. En esos pases, el pueblo y los lderes civiles esperan, por medio causal de la ley o tradicin, la subordinacin militar a la autoridad civil. Los rganos de la opinin pblica, en la prensa y los grupos lites, aceptan el principio, y en momentos de de friccin en las relaciones cvico-militares, estas son declaradas como un axioma del gobierno. Algn poder de contrarresto a la fuerza militar puede existir, pero el personal militar entiende que cualquier paso hacia insubordinacin provocara inmediatamente una crisis que por consenso ellos perderan, con la posibilidad de sanciones legales contra ellos personalmente. Pero ltimamente, es el profesionalismo y restriccin propia de los militares, que da a da mantienen el control civil. De esta manera o no, ellos encararan el despido o la prisin, ellos escogen para someterse, para definir su deber como asesores a jefes civiles, parar llevar a cabo todas las rdenes efectivamente y sin quejas. Pero porque los civiles carecen frecuentemente del conocimiento y la comprensin de los asuntos militares, y que la asignacin de la responsabilidad entre militares y civiles depende tan a menudo en circunstancias, la relacin an en los gobiernos ms estables ha sido de tipo desordenado, incierto, y peridicamente tenso. Y as, histricamente, el grado del control civil, eso es, el peso relativo de los civiles y los militares, ha dependido de el pueblo y los asuntos propios.

Control Civil Diario

Debido a que el control de los civiles es un proceso, este depende grandemente en la organizacin y el funcionamiento de un gobierno. Los militares no puede realizar sus deberes, tampoco los civiles pueden ejercer su autoridad, a menos que la maquinaria del gobierno permita que los militares y las perspectivas civiles mezclen en la formulacin de las normas y leyes, habilitar a ambos bandos para que se entiendan uno con el otro y puedan trabajar en conjunto. Instituciones militares tienden naturalmente a tratar de llevar al mximo su autonoma para ganar los recursos que ellos crean necesario para organizar, armar, y para alistar de una manera efectiva para cumplir sus tareas. Las fuerzas armadas en democracias se esfuerzan instintivamente en alcanzar sus objetivos con la menor cantidad de bajas o accidentes y la menor cantidad de fracasos o fallas. Tan fuerte son esos impulsos que los comandantes y el personal trata a veces de controlar la definicin de la misin o de estipular las reglas del juego, al punto de circunvalar o evadir las instrucciones de sus superiores civiles. El desafo en el gobierno democrtico es de ejercer la autoridad civil mientras satisfaga las necesidades legtimas de los militares en pos de la seguridad nacional. La primera y mas importante de las caractersticas de la organizacin, es una clara cadena de mando bajo todas las circunstancias concebibles, con el jefe de estado por encima de esa cadena. Mucho antes que la democracia se desarrollara, el mando y el orden definan el control de los civiles mucho mas antes hasta los tiempos bblicos cuando reyes y lderes tribales dirigan las batallas personalmente. Si el poder ejecutivo en el gobierno no puede siempre controlar en donde, cuando, y como las fuerzas militares son utilizadas, entonces no se puede decir que existe el control civil. Y por causa de naturaleza propia a del mando militar, este poder debe residir en un solo individuo; no debe haber oportunidad para confusin, la cual podra servir de excusa a la desobediencia. En los gobiernos que tienen ambos un presidente y a un primer ministro, la autoridad final y el control operacional deben residir en una sola persona. Adems, cualquier desobediencia se debe tratar como motn o rebelin, y con resultados de penas o castigos duros. La segunda necesidad crtica es de asegurar que la decisin de comenzar o finalizar conflictos blicos recaiga en el poder de los civiles, y en eso en la transicin de paz a guerra, an cundo sea indistinto,

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los militares puede responder indudablemente a rdenes apropiadas. Tales decisiones a menudo determinan el destino de sociedades enteras. La democracia no puede funcionar si las personas que no sean otras mas que los lideres elegido, decidan los asuntos de tal magnitud; la guerra es una causal para que los militares se expandan, que el poder y la importancia del gobierno crezca, y las intrusiones en la vida de las personas aumente - - inclusive para aumentar mas impuestos, establecer lmites en libertades, y quizs establecer un servicio militar obligatorio. La tercera rea crtica es la norma o los reglamentos militares, significando ampliamente todas las decisiones que afectan el tamao, la forma, la organizacin, el carcter, las armas, y los procedimientos de operaciones internos de la institucin militar. Otra que no sean la estrategia y operaciones en tiempos de guerra, en los tiempos de paz la norma militar ejerce una gran friccin entre los oficiales civiles y oficiales militares, y es en este momento que aparecen las oportunidades de ejercer los militares su influencia. Si en los tiempos de paz los oficiales militares en vez de los oficiales elegidos hacen tales elecciones - - particularmente con respecto a que pueden y no pueden servir y cunto dinero entra la defensa nacional - - entonces los militares controlan el cuerpo y el carcter de la sociedad. Estas tres reas, amplias pero bsicas donde los civiles deben gobernar cubren casi cada aspecto concebible de la seguridad nacional. Tericamente cada detalle esta en manos de los civiles. Mas la realidad, una vez ms, es bastante diferente. Mientras los civiles puedan poseer la autoridad legal y puedan tener la oportunidad de ejercer su influencia an hasta el punto de llegar a la irresponsabilidad, hay lmites prcticos definidos para la ejecucin de estos poderes. En estas tres categoras, los civiles seran bastante imprudentes y se expondran mucho a la crtica si llegan a tomar decisiones sin consultar a los profesionales que son los acadmicos expertos en guerra y defensa, los que poseen la experiencia verdadera, y llevan el prestigio considerable con los grupos lites y el pblico. La cooperacin y el asesoramiento militar son cruciales a la calidad y la eficacia de las leyes y de la oposicin uniformada, ya sea en pblico o establecidas tras bastidores, pueden, dadas las circunstancias correctas, destruir las leyes o normas legales, y devastar las posiciones de los civiles, e incluso sus carreras. El pblico espera que "los expertos" participen, y que sus decisiones, dependiendo de la situacin y las personalidades, reciban el apoyo apropiado. Los adversarios polticos del partido en el poder usarn las opiniones militares, especialmente esos que varan con una decisin o las leyes, en medio del debate pblico. Es as en el proceso del control civil, que ambas burocracias, civiles y militares son limitadas dentro de los confines y son entrelazados en una red de relacin recproca; El comportamiento de cada uno dependen de una combinacin compleja de factores, algunas nicas a la situacin y otros, productos de las instituciones grandes, de las prcticas y tradiciones del control civil. Crtico a ambos procesos como al resultado son las formas en que un gobierno hace que las normas y leyes militares administren la institucin militar.

Revisin y Balance
En el emprendimiento de la guerra y la administracin de fuerzas militares, el control de los civiles opera mayor y efectivamente cuando es controlado por el poder ejecutivo del gobierno o del ministerio. Pero las grandes decisiones con respecto al tamao y el carcter de las fuerzas deben venir del poder legislativo, el cuerpo del gobierno que representar al pueblo en uno, el cual debe posee su propia maquinaria para la investigacin y la revisin. Los dos poderes deben cooperar si quieren que los militares funcionen. Dicha regla dividida pero comparta - - el sistema de revisin y balance - - beneficia a los civiles y militares de igual manera. El control civil crece ms fuerte porque ningn civil puede usar nicamente a los militares para abusar del poder, y los militares poseen la eficiencia de la orden de mando y la legitimidad de por si aprobada por los representantes del pueblo. Histricamente, el ejecutivo, adems de llevar el mando de las fuerzas y dirigir la guerra, propone los reglamentos militares, incluyendo el presupuesto e iniciativas relacionadas la existencia y funcionamiento de las fuerzas armadas. El poder ejecutivo comisiona a los oficiales, reclutas y entrena tropas, promueve y asigna los individuos, formulan (o supervisan por lo menos) la estrategia y las operaciones, compran armas, dan las rdenes y toman decisiones sobre casi cada aspecto de la vida militar. Cada

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jefe de gobierno depende de un ministerio o departamento de la defensa; el control de los civiles requiere de un ministro o secretario de estado, apoyado por una burocracia civil de gran experiencia y conocimiento tcnico para ganarse la confianza de polticos y votantes por una parte, y de los militares por otra. Esta puede ser una relacin tensa en las democracias, uno marcada por los cambios continuos, por la negociacin y por el conflicto, as como tambin la cooperacin. Ninguna de las partes confa enteramente en la otra, y no podr hacerlo tampoco. Algunos problemas por ejemplo, la estrategia, las reglas del combate para fuerzas en peligro, la autoridad operacional de los comandantes, los tipos de armas, los papeles y las misiones de los servicios, y el tamao del presupuesto de la defensa - - son puntos para cuestin o regularmente renegociados. Pero es imperativo que el presidente y el primer ministro sean asesorados y servidos por civiles; los lazos de la confianza y la lealtad, de la identificacin propia del ser, y de las experiencias y las perspectivas compartidas de los militares profesional son tan fuertes que los polticos no pueden depender exclusivamente de los oficiales militares, ya sea que estn sirviendo activamente o jubilados. Como mnimo, una segunda opinin, de afuera (como se practica en la medicina), es necesaria. Especialmente en naciones nuevas a la democracia, donde los militares llevan el peso de la lealtad a gobiernos previamente autocrticos, el pblico debe insistir que un civil sirva como ministro de defensa. Este oficial, en cambio, requerir de un personal experto, que venga de afuera del crculo de los militares a recabar informacin y proporcionar un asesoramiento independiente. Las opiniones acerca del tamao y condiciones de los riesgos que una nacin encara, si se instituye o practica el reclutamiento, qu armas se deben comprar, y una variedad de otras selecciones poseen invariablemente las implicaciones sociales, econmicas y polticas que van ms all de las consideraciones estrechas de seguridad. Casi cada sociedad encara el conflicto entre necesidades domesticas y la defensa, escogencias que al final son puramente polticas en todo el sentido de la palabra. En una democracia, por definicin, los lderes elegidos en vez de los lderes uniformados son los que deben tomar esas decisiones. El papel de la legislatura es de aprobar la existencia de los militares (generalmente apropiando los fondos necesarios), crear los reglamentos que indiquen el tamao y carcter de las fuerzas armadas, supervisar sus actividades (incluyendo la investigacin formal de cualquier asunto o incidente), y aprobar las acciones tomadas por el ejecutivo. Crucial a este proceso son los debates para exponer pblicamente todos los asuntos que se puedan discutir sin violar el secreto militar. Es muy importante para el control civil, que el parlamento ejerza estos poderes independientemente del ejecutivo (aunque las dos ramas pueden compartir a veces la autoridad). En el testimonio dado bajo juramento antes la rama legislativa, los militares se les toma pblicamente responsables, y estos, si se les pregunta, pueden ser requeridos a expresar sus puntos de vistas profesionales tanto como personales. As la legislatura puede obtener el conocimiento militar que necesita para ejercer una supervisin inteligente. Debido a que el control de los civiles descansa ltimamente en la conducta de los individuos, los reglamentos del personal de las fuerzas armadas son importantes. Tpicamente, el ejecutivo y el legislativo comparten la autoridad. Los civiles deben decidir quin va a servir o no, y si deber haber servicio militar obligatorio, siendo esta la ltima intrusin del gobierno en la vida privada de los individuos que viven en sociedades democrticas. La decisin debe ser el resultado de algn consenso en la sociedad, y no es impuesta por los militares. Igualmente importante son las reglas relacionadas al comisionar oficiales, la educacin, la promocin, las asignaciones, y la jubilacin de oficiales. Es el cuerpo de oficiales que ha definido histricamente las instituciones militares. Los oficiales proporcionan no slo el liderazgo en la guerra y en la paz, pero en la continuidad a travs del tiempo en la profesin militar. Como cada profesin, los militares se esfuerzan para limitar la jurisdiccin exterior sobre su dominio, para definir sus propios requisitos dentro de su gremio, sus propios estndares de conducta, el alcance de sus conocimientos, los principios para el adelantamiento y asignacin, el tipo de su relacin con sus clientes y la sociedad en general, y virtualmente cada otro aspecto de su mundo profesional, inclusive los lmites de su asociacin y el poder dentro del grupo. Debido a las enormes responsabilidades que existen en las guerras, los militares deben poseer un gran nivel de autonoma. Los civiles reconocen la legitimidad de muchas de estas definiciones propias, al punto an de permitir un sistema separado de justicia, con categoras diferentes de crmenes y castigos para miembros de las fuerzas armadas. Los civiles reconocen que tanto el control civil y la eficacia militar requieren que el

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cuerpo de oficiales este aislado de la poltica partidista, particularmente de la promocin y asignacin de oficiales basados en la afiliacin partidista. Pero la autoridad civil debe restringir la autonoma a lo que es necesario y funcional. Hasta el punto en que los militares son una elite de auto-definicin y auto-perpetuacin, son menos subordinados al resto de la sociedad. El ejecutivo y la legislatura deben controlar las promociones de los oficiales; debe haber jubilaciones obligatorias para que ninguna persona pueda controlar las fuerzas militares indefinidamente. En los pases donde el control de los civiles es dbil, el apoyo para la subordinacin militar a la autoridad civil debe ser un criterio esencial para la promocin y las asignaciones. Pero las inclinaciones partidistas de un oficial, si es que existen, nunca deben entrar en la ecuacin, sino el cuerpo de oficiales ser politizado y corrompido. El ejercicio del control civil por el parlamento ocurre a travs de la legislacin, mucho de la cual debe residir en debates pblicos y un proceso de la supervisin haga a los militares y la burocracia civil de la defensa responsables. Los legisladores deben tener acceso, y a la vez salvaguardar, la informacin necesaria que se utilice para crear las reglas y para investigar hechos delictivos y de malversacin. La informacin debe ser pedida y proporcionada, la cual pone al parlamento bajo la obligacin de preguntar solamente por dicha informacin clasificada que es necesaria solo para la supervisin, la legislacin, y normas, y de la cual nunca deber revelar. La rama legislativa debe ser capaz de obligar a los oficiales de rendir testimonios, castigar las declaraciones falsas, y requerir a oficiales militares a expresar sus opiniones profesionales independientemente de las normas o reglamentos en todos los asuntos antes, durante, y despus que las decisiones hayan sido tomados. El proceso es inherentemente contencioso. Para los militares, es especialmente difcil, porque frecuentemente son exprimidos entre dos jefes. Puede ser tambin polticamente explosivo. El parlamento debe hacer al ministerio responsable o el poder legislativo cesar de tener el efecto. El arma mas poderosa del parlamento son las asignaciones de fondos; Al retener fondos o dirigir sus usos (he aqu la importancia de presupuestos a plazo limitado), el parlamento esgrime un mazo poderoso sobre el resto del gobierno. Pero los presupuestos son tambin incmodos. Aprobando las promociones y asignaciones de oficiales, especialmente en los niveles altos, los polticos pueden negociar el cumplimiento a las leyes y demandar obediencia de individuos dentro del liderazgo militar. Finalmente deben venir los arreglos para asegurar que, como una cuestin de asuntos, individuos miembros del cuerpo militares se hagan responsables ante la ley por sus acciones. Mientras la mayora de los pases reconocen la necesidad de un sistema legal separado para los militares para asegurar la obediencia dentro del campo de batalla e imponer la disciplina, el sistema debe funcionar bajo la jurisdiccin, aunque raramente ejercida, de la magistratura civil. El personal militar debe hacerse responsable ante la sociedad por su conducta como individuo, aunque no necesaria y exactamente en las mismas maneras como a los oficiales civiles. El servicio militar impone un conjunto de requisitos y responsabilidades ms duras y exigentes. Mas la ciudadana esencial del soldado, con todas sus obligaciones, no se puede abolir ni suspender, porque en una democracia nadie puede estar por encima de la ley o ms all del alcance de sus sanciones.

Una Transicin Difcil

La prctica amplia de la democracia ha surgido slo en los ltimos dos siglos. En pases anteriormente comunistas, y en los otros donde la dictadura o la intervencin militares han ocurrido, la transicin al control civil es probablemente difcil. Para idear los procedimientos y normas inteligentes se va a requerir de no slo paciencia, pero el coraje y esfuerzo por parte de los civiles, el asentimiento por parte de los militares, y el apoyo por parte del pblico que alentar a ambos partes a alcanzar una relacin estable caracterizada por la cooperacin y el respeto mutuo

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Si el control de los civiles es un proceso, y su medida es la influencia relativa de los militares sobre la norma, entonces el personal civil y militar tienen que trabajar juntos da a da, semana tras semana, y ao tras ao. Los oficiales civiles competentes, efectivos y valientes son indispensables para el control civil: hombres y mujeres que entienden el ingenio militar, tratan a los que llevan el uniforme con cortesa, le responden cundo es necesario, y protegen su profesionalismo cuando los otros en la arena poltica intenta ganar la ventaja partidista usando o abusando del liderazgo militar. Los oficiales de mayor antigedad temen ser culpados por las fallas en las normas u operaciones a causa de errores militares, pero que fueron decisiones tomadas por los polticos. Cierto grado de confianza debe ser construido en ambas partes; eso, tambin, es sumamente circunstancial, y resta en las manos de los ciudadanos oficiales y oficiales militares cuando ellos comienzan sus relaciones de trabajo. Los lderes militares necesitan el acceso directo a la autoridad ms alta dentro del gobierno; ellos necesitan ser respetados y ser buscados para asesoramiento. Los lderes civiles, cualquiera que sea su pasado, deben de estar preparados y tener conocimientos sobre asuntos militares para poder llegar a tener la simpata por las necesidades profesionales de los militares, las obligaciones, los requisitos, y las perspectivas. Pero de igual manera, ellos deben poseer una postura lo suficientemente dura para resistir las opiniones militares cuando sea necesario y hacer sentir su autoridad a pesar del riesgo poltico. Ellos necesitarn del apoyo de los votantes. El control civil debe ser aceptado como una axioma por los militares, el liderazgo poltico, y por el pueblo. La subordinacin militar a la autoridad civil debe ser mantenida activa y vocalmente por los rganos de opinin pblica: los medios de comunicaciones, las universidades, los partidos polticos, las asociaciones comerciales y profesionales, y otros. Sin una prensa vigilante y un pblico esparcido que entienden de la naturaleza y la importancia del control civil, puede dar la impresin de que el sistema esta funcionando propiamente, pero en la realidad, este se encuentra bastante dbil. As como el nuevo milenio esta por llegar, el surgimiento de nuevas democracias, que posean fuerzas armadas establecidas ya por largo tiempo y las cuales estn acostumbradas a un alto grado de autonoma, encaran el desafo de alcanzar el punto donde ellos puedan decir con confianza que ellos poseen el control civil sobre sus militares. Las instituciones militares que no estn acostumbradas a tener su propio juicio o autoridad cuestionadas, especialmente por la cacofona de grupos e individuos (muchos de los cuales visiblemente no se adjuntan a los valores y conductas tradicionales de grupos militares) tpicos del gobierno democrtico, experimentarn un reto igualmente incmodo. As como esa transicin se logre, de la misma manera ser crucial en determinar el destino de la democracia alrededor del mundo.

Richard H. Kohn es profesor de historia y presidente del Curriculum in Peace, War, and Defense, en la Universidad de Carolina del Norte, en Chapel Hill. Una versin mas amplia de este ensayo aparece como "Los Fundamentos Olvidados del Control Civil de los militares en el Gobierno Democrtico," Documento de Trabajo # 11 en el Proyecto sobre las Relaciones cvico-Militares en la Post-Guerra Fra, en el Instituto para Estudios Estratgicos John M. Olin, la Universidad de Harvard, y ser publicado en un volumen de ensayos sobre el control civil en democracias pequeas, patrocinado por el Centro Arias para la Paz y la Reconciliacin, en San Jos, Costa Rica.

Notas
1. Podra ser discutible que en los sistemas constitucionales, las "rdenes o reglas" se fijan en la carta magna. Las constituciones se pueden enmendar, sin embargo, y en sociedades democrticas los tribunales civiles interpretan las leyes y aplican la constitucin a casos especficos y situaciones generales. La prctica constitucional cambia a travs del tiempo. 2. Samuel P. Huntington, El Soldado y el Estado: La Teora y la Poltica de Relaciones cvico-Militares (Cambridge: la Prensa de Belknap de la Prensa de la Universidad de Harvard, 1957). 3. Yehuda Ben Meir, Las Relaciones cvico-Militares en Israel (Nueva York: Columbia University Press, 1995), 25.

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