Modernizacion

Los Procesos de Modernizacin y Cambio
Procesos de la Poltica Nacional
nos
Introduccin El presente trabajo tiene como objetivo dar a conocer los principales aspectos del proceso de modernizacin del Estado Peruano, y de la construccin de ste en s mismo. Desde los inicios de la Republica, luego de la declaracin de la independencia, la instauracin del primer gobierno y la instauracin del primer Congreso Constituyente en 1822, hasta los inicios del nuevo milenio, el Congreso de la Republica ha tenido una gravitacin en el desarrollo institucional del Per. Sin embargo, desde el 2001 es cuando se toma innovaciones para estudiar y analizar los proyectos de ley y normas en general acerca de la Modernizacin de La Gestin del Estado, dando as inicio a un nuevo proceso para modernizar la administracin Publica. En materia de modernizacin del sector pblico los ltimos gobiernos se han realizado varios esfuerzos en distintas reas, tanto en la parte legislativa, administrativa. Es importante sealar que el Congreso Nacional aprob la Ley N 27658.- Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, publicada el 29 de enero del 2002, en el cual se declara al Estado peruano en proceso de modernizacin en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestin pblica y construir un Estado democrtico, descentralizado y al servicio del ciudadano. La reforma del Estado que actualmente est en curso es un proceso gradual, contino y que comprometer a varios gobiernos, por lo tanto debe entenderse como una poltica de Estado y no solo una poltica de gobierno.
Marco Terico 1.1 Teora De La Modernizacin
Procesos de Modernizacin y cambio
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La Teora de Modernizacin surgi en la dcada de los cincuentas y sesentas en respuesta a la batalla ideolgica que entonces se libraba entre el capitalismo occidental y el comunismo. Frente a la percepcin del comunismo como una amenaza regional, las potencias occidentales, encabezadas por los Estados Unidos, dedicaron su atencin a ganarse la lealtad de los llamados pases tercermundistas de la poca. La preocupacin del bloque occidental se centraba en el fracaso que los pases tercermundistas haban experimentado al intentar introducir sus economas al sistema global. Dadas las constantes fallas de los modelos de desarrollo implementados por estos pases, particularmente sus esfuerzos para sustituir importaciones por productos producidos internamente, el comunismo ofreca un modelo rpido y convincente de desarrollo. Contra esta amenaza, analistas occidentales desarrollaron un modelo de desarrollo conocido como Teora de Modernizacin para contrarrestar el avance del comunismo. La Teora de Modernizacin divide las sociedades en dos tipos: Sociedades Tradicionales, que son caracterizadas por: una dinmica social en la que relaciones interpersonales son establecidas por medio de enlaces emocionales y afectivos; un importante componente religioso que influye sobre todo aspecto de la vida cotidiana; la poblacin es predominantemente concentrada en reas rurales; la estructura social es altamente estratificada y las posibilidades de movilidad social son limitadas; y sus economas dependen principalmente de la agricultura y otros productos primarios. Segn la Teora de Modernizacin, todos estos factores son impedimentos para el libre desarrollo de un mercado capitalista. Sociedades Modernas, que en contraste son caracterizadas por: relaciones sociales de tipo impersonal y de carcter neutro; las cuales son consideradas ptimas para la implementacin de un mercado capitalista. Basado en las observaciones anteriores, el argumento central de la Teora de Modernizacin consiste en que para que los pases en va de desarrollo alcancen un nivel de industrializacin y prosperidad econmica digna de una sociedad moderna, es necesario que estos hagan un cambio profundo en sus valores y estructuras sociales. Las observaciones presentadas por los proponentes de esta teora son basadas en gran parte en el desarrollo histrico de los pases del Norte. Por ende, muchos crticos de esta teora ven en ella un modelo euro-centrista cuyo argumento se limita a imponer una serie de valores ajenos a aquellos de los pases del Sur. Esta teora le asigna un papel central al estado en la tarea de llevar a cabo los cambios necesarios en la estructura social. El proceso propuesto por esta teora demanda una reestructuracin social en todo nivel: desde el nivel ms bsico, como la familia, hasta las instituciones estatales ms altas. Precisamente por esto, un estado fuerte y estable es necesario para llevar a cabo la tarea de modernizar un pas. Basado en las observaciones anteriores, Samuel Huntington predijo que para que la mayora de los pases en va de desarrollo llevaran a cabo esta tarea satisfactoriamente, estos terminaran bajo el mando de gobiernos autocrticos y militantes. En efecto, la mayora de pases Latinoamericanos durante la poca de los setentas sucumbieron a las dictaduras militares, con la notable excepcin de Colombia y otros pocos. 1.2 Modernizacin Existen investigaciones que recopilan las estrategias y actividades que se han implementado en los ltimos aos en el pas en materia de modernizacin de la gestin pblica. As, Portugal en su texto Reforma del Estado en el Per. Avances y limitaciones en el segundo gobierno del APRA (2011) presenta las reformas y modernizaciones emprendidas por el Estado Peruano del 2007 al 2011. Para la elaboracin de esta investigacin, el autor, se basa en la revisin y anlisis de planes, estrategias y medidas desarrolladas por el gobierno del Presidente Alan Garca. En un primer captulo, el autor, define y establece las diferencias entre los conceptos de reforma y modernizacin del Estado. Al respecto plantea que: El trmino modernizacin se define como lo contrario a lo atrasado o antiguo, implica la accin o efecto de modernizar. Modernizar es hacer que algo o alguien pase a ser moderno, que cambie su naturaleza. Moderno se refiere al tiempo con relacin a una poca reciente. Reforma son los cambios, transformaciones o
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modificaciones de algo o alguien, siendo evidente que una modernizacin es una reforma en la medida que implica un cambio de una situacin previa a otra (2011:18)1 De este modo, el autor precisa que la modernizacin del Estado se relaciona con dos aspectos: (i) la aplicacin de las tecnologas de la informacin a la gestin pblica, gobierno electrnico y (ii) la innovacin de las prcticas de gestin pblica, resultado de la incorporacin de mtodos o tcnicas de la gestin privada.
1.3 Ola De Democratizacin Una ola de democratizacin es un conjunto de transiciones de un rgimen no democrtico a otro democrtico, que ocurren en determinado periodo de tiempo y que superan significativamente a las transiciones en direccin opuesta durante ese mismo periodo. Si la segunda ola democratizadora se puede explicar claramente a partir del resultado de la 2da. Guerra Mundial, La tercera ola parece tener causas ms complejas. Huntington ensaya varias explicaciones para diferentes Estados, y ubica al Per en el modelo cclico, pases que van y vienen de sistemas autoritarios a democrticos. "Estos pases tienden a oscilar entre gobiernos democrticos y populistas y regmenes militares conservadores. Bajo un rgimen democrtico, las posturas radicales, la corrupcin y el desorden alcanzan niveles inaceptables, y las fuerzas armadas los derrocan, con un considerable acatamiento popular. A continuacin, sin embargo, se deteriora la coalicin que sostiene el rgimen militar, ste no logra resolver eficazmente los problemas econmicos, los oficiales profesionales se asustan ante la politizacin de las fuerzas armadas y, de nuevo con gran acatamiento popular, los militares renuncian o son derrocados." As, concluye Huntington, "el pas no alterna entre sistemas polticos autoritarios y democrticos; la alternancia entre democracia y autoritarismo es el sistema poltico del pas." Aunque el libro de Huntington slo alcanza hasta 1990, el golpe del 5 de abril de 1992 nos recuerda que no hemos salido del perverso modelo cclico. 1.4 Estatalidad La reduccin del tamao del sector estatal fue el asunto predominante en poltica durante la crtica dcada de los ochenta y principios de los noventa, cuando una amplia variedad de pases del antiguo mundo comunista, Latinoamrica, Asia y frica sali del dominio del autoritarismo tras lo que Huntington (1991) denomino la tercera ola de la democratizacin. Hay que distinguir dos elementos sumamente importantes sobre estatalidad: Alcance de las actividades estatales que consiste en las diferentes funciones y objetivos que asumen los gobiernos, y La fuerza del poder del Estado o capacidad de los estados para programar o elaborar polticas y aplicar las leyes con rigor y transparencia que equivale a lo que se denomina hoy en da capacidad estatal o institucional. La distincin entre estos dos elementos de la estatalidad nos permite crear una matriz que ayuda a diferenciar los grados de estatalidad en varios pases del mundo.
Portugal, Franz. Reforma del Estado en el Per. Avances y limitaciones en el segundo gobierno del APRA (2011:18) Citado en La Investigacin Econmica y Social en el Per 2007 Balance y Prioridades.
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Cuadrante 1 Alcance limitado de funciones estatales con una alta eficacia institucional (Estados Unidos) Cuadrante 2 Mayor cantidad de funciones estatales con eficacia institucional (Europa, Inglaterra, Alemania, Francia, Espaa) Cuadrante 3 Cantidad de funciones estatales baja y eficacia institucional regular (pases latinoamericanos Per, Bolivia, Venezuela) Cuadrante 4 En este cuadrante el estado asume una serie de actividades que no puede llevar a cabo correctamente, en este cuadrante se ubica un gran nmero de pases. 1.4.1 Aspectos interrelacionados y jerarquizados dentro de la estatalidad (Fukuyama 2004):
A. Diseo y Gestin de la Organizacin Es una tarea que cuando corresponde al sector privado pertenece al campo de las ciencias empresariales y cuando se trata del sector pblico, a la administracin pblica. Fukuyama nos plantea que las soluciones adecuadas para la administracin pblica deben ser en algn sentido, locales. B. Diseo del Sistema Poltico Est relacionado con el diseo institucional en el mbito del conjunto del Estado y no de los diferentes organismos que lo componen. Se trata de un rea muy amplia del conocimiento que en muchos aspectos compete al campo de lo que, hablando en trminos generales, llamamos Ciencias Polticas. No obstante existen al menos tres razones bsicas por las que no se puede determinar un modelo ptimo de institucin formal. - Los agentes pueden satisfacer la voluntad de los principales slo cuando estos ltimos saben lo que quieren de los primeros, cosa que no siempre ocurre. - Los sistemas formales de supervisin y rendicin de cuentas, especialmente en la administracin pblica, o bien suponen unos costes muy elevados de transaccin. O bien simplemente resultan imposibles porque la actividad no ha sido definida con precisin. - El grado adecuado de capacidad decisoria delegada variar en funcin de las condiciones endgenas y exgenas que la organizacin vaya afrontando con el paso del tiempo. C. Base de legitimacin Las instituciones estatales, en su conjunto, no slo deben operar de forma adecuada en un sentido administrativo, sino que deben, adems concebirse como instituciones legitimadas por la sociedad correspondiente.
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Aunque histricamente han existido mltiples formas de legitimidad, en el mundo actual la nica fuente autntica de legitimidad es la democracia. La democracia, adems de poseer valor legitimador, desempea un papel funcional en la gobernanza. D. Factores Culturales y estructurales Las normas, los valores y la cultura influyen sobre todo en la parte de la oferta de instituciones, ya que son elementos que favorecen o entorpecen, segn el caso, la creacin de determinados tipos de instituciones formales; no obstante, intervienen tambin en la parte de la demanda, en la que generan ciertas necesidades y fobias institucionales En la Construccin del Estado, Fukuyama seala que esta materia, la construccin del Estado, es uno de los asuntos de mayor importancia para la comunidad mundial, dado que los Estados dbiles o fracasados causan buena parte de los problemas ms graves a los que se enfrenta el mundo, como son la pobreza, el sida, las drogas o el terrorismo. Fukuyama (2004) Con estas palabras, nos introduce en uno de los temas ms destacados de las ltimas dcadas, el referido a cul debe ser el papel del Estado en la sociedad. Para algunos, el Estado debera ser muy pequeo y relegado a unas mnimas funciones, tales como seguridad, justicia, provisin de bienes pblicos, entre otras. Se alega tambin que el Estado no debera intervenir en el mercado y, si lo hace, ello debera estar limitado a corregir las fallas de mercado, y siempre que su intervencin no sea ms costosa que las fallas que se desea reducir. As, para algunos la premisa inicial sera que la intervencin del Estado sera a priori mala y, salvo que existan muy buenas razones que destruyan esta presuncin, no se debera intervenir. Esta concepcin en nuestro pas acerca del nefasto papel del Estado en la sociedad, tuvo como respaldo la grave situacin econmica, social y de seguridad con la cual termin el gobierno del Presidente Garca a finales de los aos 80, con una de las hiperinflaciones ms altas que se haya conocido en la historia peruana y mundial, y con la amenaza terrorista socavando cada vez ms la seguridad del pas. El modelo econmico que cay finales de los 80 ya no daba para ms, y la poblacin reclamaba un cambio. La seguridad interna era el otro gran problema del pas. Al interior del pas, haba zonas en donde el Estado haba perdido presencia o donde la situacin de violencia era sumamente grave. Ante esto, la poblacin exiga cambios. Qu cambios, quizs la poblacin no lo saba. Lo nico que saban era que la situacin ya no poda seguir as. Este marco provoc que se pudieran realizar una serie de reformas en el pas y que las ideas econmicas liberales se pudiesen, en parte, implementar en nuestro pas. Si bien haba que llevar reformas en nuestros pases, la pregunta que surga era: qu reformas y cmo deberan stas llevarse a cabo? Para responder estas preguntas era necesario tener un conocimiento profundo de nuestra sociedad y, especialmente, de las ideas y concepciones que guiaban la forma de actuar de las personas. Quizs haba que segmentar a la poblacin para tener una mejor comprensin de nuestra sociedad. Si bien exista un clamor generalizado de que las cosas tenan que cambiar, las actitudes y creencias no iban a cambiar automticamente. 1.5 Estados dbiles y/o fuertes He aqu el gran dilema: qu tipo de Estado queremos y cmo lo construiremos? De acuerdo con Fukuyama ya no corresponde debatir qu tipo de Estado debemos adoptar, sino que la pregunta debe ir hacia determinar cmo hacemos para llegar a ser un Estado democrtico liberal. Si es as, cmo lo construimos y cmo hacemos para hacer que la transicin hacia ese nuevo Estado sea lo menos traumtico para la sociedad? En parte su libro trata de responder estos delicados asuntos. En el captulo 1 de Construccin del Estado Fukuyama seala que el Estado democrtico liberal no es un solo modelo, sino que se pueden presentar ciertos matices en su diseo, el cual ya depender de la realidad de cada pas. As, por ejemplo, cuando Lipset responde la pregunta respecto de si los Estados Unidos tienen un Estado dbil o fuerte, seala que las instituciones estadounidenses han sido diseadas expresamente para debilitar o limitar el ejercicio del poder por parte del Estado. Estados Unidos naci de una revolucin contra la autoridad estatal y la consecuente cultura poltica antiestatista qued reflejada en limitaciones del poder del Estado tales como el gobierno constitucional, que garantiza la proteccin de los derechos individuales, la
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separacin de poderes, el federalismo, etc. Sin embargo, hay un aspecto en el cual Estados Unidos es muy fuerte, que es el relacionado con el cumplimiento de la ley. Como dira Fukuyama: Estados Unidos tiene un sistema de gobierno limitado que histricamente ha restringido el alcance de la actividad estatal. Dentro de este alcance, su capacidad de elaboracin y de aplicacin de leyes y polticas es muy elevada
En el cuadro anterior se puede apreciar el alcance y la fuerza que tienen algunos pases respecto de las actividades que llevan a cabo. Para algunos, el cuadrante I sera el mejor, pues ello garantiza el xito econmico; sin embargo, para los Europeos ello significara sacrificar justicia social, por lo que prefieren estar en el cuadrante II. En ese sentido, la eleccin respecto a cul ser el alcance del Estado depender de cada sociedad en particular, pero no debe olvidarse que el alcance debe ir aparejado de la fuerza que se le puede imprimir a dicha actividad que se ha escogido realizar y si esto no dificulta la ejecucin de otras actividades. Debe precisarse que, si se reduce la actividad del Estado, las entidades que queden deben ser sumamente fuertes. Fukuyama seala que muchos economistas preferan estar en el cuadrante III, que en el cuadrante II, y para justificarlo se basaban en que los mercados se organizaran solos o en que las instituciones y las capacidades estatales remanentes de alguna forma se ocuparan de s mismas
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1.6 Teora Organizacional
La teora organizacional tiene como objetivo comprender la estructura de las organizaciones. La investigacin se destina a averiguar si hay un mtodo superior para la estructuracin de las organizaciones, o si vara basndose en cada situacin. Otro objetivo es entender las causas de las diferentes estructuras entre las organizaciones. Las organizaciones son conjuntos de individuos que manifiestan un comportamiento de una parte, cooperador y, de otra, competitivo e interesado. A pesar de su riqueza y su complejidad, una gran parte de la Teora Organizacional gira en torno a un nico problema central: la capacidad decisoria delegada; si bien su eficiencia exige la capacidad de decisin y de autoridad, el actor mismo de delegar genera problemas de control y supervisin. 1.7 Descentralizacin y su percepcin Fukuyama (1999) resalta que, resulta necesario autorizar a los agentes locales para que acten en funcin de los conocimientos locales, evitando de esta forma todos los costes que genera el movimiento de la informacin que circula arriba y abajo en las jerarquas Existen algunas reglas generales para obtener el grados, adecuado de descentralizacin, que no llegan a categora de teora formal. Por ejemplo el terreno de responsabilidad cedido a un determinado nivel de jerarqua debera corresponder a problemas que pertenezcan exclusivamente al rea de control de dicho nivel. Esto es lo que en poltica se denomina el principio de subsidiariedad, segn el cual, en las decisiones no deben intervenir niveles de gobierno superiores a los necesarios para desempear una determinada funcin. Fukuyama La Construccin del Estado pg. 104 -105 Ciertamente, tanto el diseo de los mecanismos de participacin y vigilancia y el de los gobiernos regionales y locales, como el desempeo de las autoridades regionales y locales y de la sociedad civil, han dejado mucho que desear. Es claro pues que esta cercana entre agentes locales descentralizacin favorece a la innovacin en los procesos de tomas de decisiones pues estn ms cerca con las fuentes de informacin de las necesidades, no obstante es inevitable que a ms agentes existan ms discrepancias. Por el lado de la sociedad civil, es tambin cierto que no hay capacidad de aprovechar al mximo las oportunidades que la descentralizacin est brindando, pese a las limitaciones de esos mismos mecanismos. En efecto, mucha de la participacin de la sociedad civil ha sido desinformada, menos interesada en las visiones y estratgicas del desarrollo territorial y ms interesada en el acceso a los pocos recursos en juego, poco programtica y ms tendiente a fragmentar el gasto, poco representativa y, en muchos casos, muy excluyente de las mujeres, los ms pobres y los indgenas. El mayor inconveniente de la descentralizacin reside en el riesgo. La delegacin de autoridad implica necesariamente la delegacin de riesgo en los niveles ms bajos de la organizacin. As, sta puede resultar conveniente en campos como la innovacin tecnolgica, en el que la asuncin de riesgos constantes en los niveles bajos es siempre necesaria. Pero en otros casos puede suceder que las organizaciones deleguen excesiva autoridad en unidades subordinadas que perjudiquen al bienestar de toda la empresa. Fukuyama (2004) No obstante, pese a que hay cantidad de normas y comportamientos que cambiar, tambin es verdad que hay un proceso en curso, el cual tiene hoy nuevos actores sociales y polticos que desarrollan un proceso de aprendizaje y de maduracin.
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Actualmente, resulta ms habitual que se asocie la descentralizacin a niveles ms altos de participacin y control populares y, por consiguiente a valores positivos, como la democracia, por lo que se considera un fin en s misma. (Fukuyama 2004) 1.8 Cultura poltica: El Per accedi a la vida como Estado independiente sin respetar su pluralidad cultural, ni facilitar a la mayor parte de sus pobladores el acceso al cabal ejercicio de la ciudadana. Cerca de dos siglos de vida republicana -en las que primaron los gobiernos dictatoriales, la discriminacin de amplias capas de la sociedad peruana y la exaltacin excluyente de los componentes occidentales de la cultura peruana. La nocin de cultura poltica es tan antigua como la reflexin misma sobre la vida poltica de una comunidad. Para referirse a lo que hoy llamamos cultura poltica, se ha hablado de personalidad, temperamento, costumbres, carcter nacional o conciencia colectiva, abarcando siempre las dimensiones subjetivas de los fenmenos sociales y polticos. Dicho de otra manera, desde los orgenes de la civilizacin occidental ha existido una preocupacin por comprender de qu forma la poblacin organiza y procesa sus creencias, imgenes y percepciones sobre su entorno poltico y de qu manera stas influyen tanto en la construccin de las instituciones y organizaciones polticas de una sociedad como en el mantenimiento de las mismas y los procesos de cambio. En s, el trmino hace referencia a las percepciones, actitudes y costumbres de la gente hacia la forma en la que considera se desempea y trabaja su gobierno, y la manera en la que se relaciona con l. Es el sistema poltico internalizado en creencias, concepciones, sentimientos y evaluaciones por una poblacin, o por la mayora de ella2 Desde las perspectivas de la teora de la modernizacin, el proceso de transicin democrtica tena como precedente un cambio en la cultura poltica de las masas sociales, ahora ms participativa y politizada. El gobierno militar del decenio de 1970 haba puesto fin a la sociedad tradicional, y los movimientos sociales eran seal de que se daba paso a un nuevo orden social. Las polticas reformistas del gobierno militar de Velasco buscaron la modernizacin de la sociedad a travs de un mayor acceso a bienes sociales y econmicos puestos a disposicin de los sectores sociales tradicionalmente subordinados al poder oligrquico. La poltica de participacin social que Velasco promovi desde el Estado repercuti en la forma en que los movimientos sociales de la dcada de 1980 se dirigan al gobierno y los poderes polticos. La demanda por mayores derechos sociales, que eran las principales reivindicaciones de estas movilizaciones, no podan concebirse separadas de los partidos polticos. Sin embargo, a finales de la dcada de 1980, en un contexto de aguda crisis econmica, hiperinflacin y aumento de la violencia terrorista, empez a prosperar en la cultura poltica popular una demanda muy fuerte por orden y por seguridad, generndose un cambio en las preferencias polticas ciudadanas. La aprobacin que despert el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 ilustra muy bien cierto sentido comn segn el cual situaciones extraordinarias deben resolverse con iniciativas extraordinarias; los graves problemas que aquejan al pas requeriran de soluciones radicales y efectivas, pasando las reglas y los lmites institucionales a un segundo plano. Lo sustantivo por encima de lo formal. Segn una encuesta realizada por Apoyo en 1992, luego del golpe del 5 de abril, se encontr que el 78 por ciento de los limeos aprob el golpe de Estado, y 51 por ciento de la poblacin crey que tras esa fecha el gobierno de Fujimori segua siendo democrtico. Sin embargo, nuevamente, las percepciones y opiniones de la poblacin cambian segn se transforma el contexto poltico general. En el 2007, tras 15 aos del golpe, una nueva encuesta (Apoyo, abril de 2007) revela que las percepciones hacia la democracia y la tolerancia al golpe de Estado del 5 de abril han cambiado de manera significativa. El cierre del Congreso es aprobado ahora por el 49 por ciento de los encuestados (frente al 78 por ciento de 1992) y el 63 por ciento considera que el gobierno de Fujimori dej de ser democrtico y pas a ser una dictadura luego del golpe de Estado (frente a 33 por ciento en 1992). Esto
Peschard, Jacqueline. La Cultura Poltica Democrtica. Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica 2. Instituto federal electoral
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demuestra que las actitudes hacia la democracia y sus instituciones se modifican con el tiempo, al igual que los contenidos que se le adjudican, segn cambia el contexto poltico y social en el que efectivamente se est viviendo. En ese sentido, en 1992 la democracia se empez a identificar con demandas por orden y seguridad que eran lgica consecuencia de la violencia y la crisis econmica del momento; en el momento actual, en que se realizan esfuerzos por la institucionalizacin democrtica, las preferencias ciudadanas reflejan los nuevos desafos. En 1992, la decisin de Fujimori se encontr completamente respaldada por una mayora de ciudadanos que haba perdido la confianza en el Congreso de la Repblica, y por el convencimiento general de que era la nica manera de acabar con los problemas del pas. El compromiso poltico por el orden constitucional de 1979 fue desechado. Aunque las fuerzas polticas y sociales estaban todas a favor de su mantenimiento, en un escenario poco polarizado y menos movilizado que el del decenio de 1980, la violacin al rgimen democrtico se llev a cabo con relativa facilidad. Si bien el funcionamiento de las instituciones democrticas ms criticadas era mnimamente aceptable, y en la prctica los partidos polticos cumplan bsicamente con sus funciones de representacin, se da una brusca ruptura va golpe de Estado en el rgimen democrtico. Hay quienes diran, utilizando los trminos de Huntington, que esa etapa puede ser el inicio de la contra ola democrtica en Amrica Latina. Ms all de ello, esta interrupcin del orden constitucional pone en evidencia el escaso avance en la consolidacin de las instituciones democrticas en el pas y sienta las bases para argumentaciones posteriores sobre la posible existencia de una cultura poltica de tradicin autoritaria. Todo esto ha llevado, en el caso peruano, a un debate intenso sobre si es que poseemos una cultura poltica autoritaria, anclada en nuestro pasado, o si hay cuando menos elementos democrticos novedosos lo suficientemente fuertes como para imponerse y sustentar al rgimen poltico. El episodio del fujimorismo y su vigencia durante una dcada sera, para algunos, la prueba manifiesta de la existencia de una persistente cultura poltica autoritaria en el pas Sin embargo, juicio poltico de las personas es mucho ms complejo, sofisticado y matizado que la imagen dual que presenta la oposicin entre una cultura poltica democrtica y otra autoritaria. Para empezar, las opiniones, patrones, actitudes y percepciones polticas muestran mucha variacin, y estn lejos de ser unnimes; y adems, se ajustan y reflejan, como referimos, a los desafos del contexto. Especialmente, encontramos que la cultura poltica es moldeada muy fuertemente por el desempeo de los gobiernos, por la naturaleza de las ofertas polticas que se presentan a la ciudadana y las oportunidades que se abren o cierran. Por lo tanto, la cultura poltica no es algo inmutable ni una herencia frente a la cual no hubiera nada que hacer. 1.8.1 Los Valores y las Ideologas:
Una manera de abordar las concepciones que tiene la gente es examinar la racionalidad de estas creencias. Uno puede sostener una determinada creencias, en este caso apoyo a la democracia, porque provee ciertos valores que son asumidos como deseables en s mismos (por ejemplo, libertad, igualdad o justicia). O porque uno piensa que la democracia produce ciertos bienes o utilidades (por ejemplo, desarrollo econmico). En el primer caso el compromiso con la democracia es normativo, en el segundo caso es instrumental o utilitario. Pero la democracia, desde la perspectiva de la racionalidad, tambin puede ser definida con trminos peyorativos (la democracia produce desorden o falta de libertad). Las personas que definen la democracia en trminos normativas tienen mayor probabilidad de aceptarla como forma preferible de gobierno. En cambio, aquellos que tienen una concepcin vaca de la democracia estn ms inclinados a preferir un gobierno autoritario, o ser indiferentes entre el autoritarismo y la democracia. El porcentaje en el Per es el siguiente, el 67.5 por ciento conceptualiza la democracia de forma normativa; un 1.7 ofrece una definicin negativa. Finalmente, alrededor de un cuarto de la muestra peruana ofrece una definicin vaca de la democracia
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2. Estructuras 3. Desarrollo del Proceso 3.1 Antecedentes Los primeros trabajos o esfuerzos por reformar y modernizar el Estado peruano ocurri en el ao 1991, con el doctor Alfonso de los Heros3, quien planteo al Congreso de la Republica dentro de su plan de gobierno el tema de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Publica. Como resultado de esta oferta, podra decirse, presentada al Gobierno, se iniciaron una serie de estudios de diagnstico. Sin embargo, en 1992 ocurri el golpe de estado de Fujimori, y avance fue poco significativo. En 1993, durante el Congreso Constituyente Democrtico, se promulgo la ley de Desactivacin del Instituto Nacional de Administracin Publica (INAP), y designaron como presidente de la Comisin Liquidadora a Leoni Roca Voto Bernales, que se cerr en tres meses. Primero se desactivo el INAP, luego el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPU) y otros 12 pilotos ms. El objetivo era demostrar que a travs de trabajos focalizados y demostrar que era posible ahorrar y no generar problemas en la administracin pblica, si se haca un estudio adecuado. En 1995 se incluy en la Ley de Presupuesto para el ao 1996 una delegacin de facultades otorgadas por el Congreso, el entonces primer ministro Dante Crdova4 organizo un equipo dirigido por la Doctora Vernica Zavala5. Ella hizo un diseo preliminar de lo que sera el programa, pero sorpresivamente el Ministro Crdova fue reemplazado por el Ingeniero Alberto Pandolfi6, ingresando un nuevo equipo, el planteamiento difera en que no se crea en la posibilidad de una autorreforma, sino que se requera un esfuerzo centralizado, que el proceso fuera dirigido y encaminado. As se cre el programa de modernizacin de la administracin publica en la presidencia del Consejo de Ministros, una especie de comit conformado por tres ministros, en aquel entonces eran el ministro de Economa y Finanzas, el ministro de la Presidencia y el Ministro Pandolfi. Se emiti el decreto legislativo N 834, que creo el proyecto, se consigui financiamiento del BID para empezar a trabajar. Bsicamente se organiz un equipo, con grupos de trabajo en los ministerios, en una especie de secretarios ejecutivos, que realizaban el trabajo base. Se integr al trabajo el sector trabajo representantes del sector privado, con el objetivo de refrescar ideas, conocer que era lo que esperaba la propia administracin pblicas, cules eran sus expectativas y qu esperaban en el sector privado, los empresarios y la sociedad civil en relacin con el accionar de cada ministerio. Se inici un trabajo para establecer las prioridades, y se monitoreaba desde la presidencia del Consejo de Ministros para as homologar metodologas, en paralelo se trabajaba en la medicin de indicadores de calidad. Todo ello con un grupo de trabajo central y otro encargado de elaborar leyes, la ley laboral, la ley de sistemas administrativos, el cdigo de tica para funcionarios pblicos, la ley de adquisiciones, la ley de defensa judicial del estado, la nueva ley del Sistema Nacional de Control, y algunas ms; el trabajo lo realizo un buen grupo de abogados, que bsicamente lo que hacan era revisar todos estos procedimientos que se tienen que seguir en la administracin pblica y empezar a tratar de regularlos se dio nfasis a los procesos, en todos los cmos-, ese intento desregularizar, y medir los resultados. Otro grupo de trabajo importante fue el Grupo de Control de Crisis; cuyo trabajo era tratar de detener lo que se poda, la solucin de los problemas no est en crear una institucin sino en asignar a un buen jefe que sepa manejar un presupuesto.
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Abogado y Poltico. Presidente del Consejo de Ministros desde Noviembre de 1991 a abril de 1992 Abogado. Presidente del Consejo de Ministros del Per de 1995 a Abril de 1996 5 Abogada, administradora y poltica. Secretaria de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros del Per 6 Ingeniero, poltico y empresario. Presidente del Consejo de Ministros del Per desde el 21 de agosto de 1998 a 4 de junio de 1999
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El problema ese momento era tener tres o cuatro instituciones, haciendo lo mismo, y con evidencia de que la focalizacin era muy mala. En el proceso de modernizacin del Per, tuvimos deficiencias, por ejemplo, el Banco Mundial decidi no financiar el proyecto, pues consideraba aplicar una estrategia a manera de islas, por ejemplo no afectar a entidades como INDECOPI,7 y as los entes reguladores, es decir, tomar como pequeas islas y generar espacios de modernidad. La idea era una modernizacin total, y empezar por los ministerios, que era donde se concentraba el mayor gasto pblico. Sin embargo, el da 13 de Diciembre en Consejo de Ministros, el equipo dirigido por la Dra. Vernica Zavala renuncio, al no ponerse de acuerdo con el Ejecutivo. Se trabajaron hasta ese momento temas sobre el rgimen laboral de la administracin pblica, la especializacin de los funcionarios y trabajar en posiciones institucionales. En este contexto el proceso presupuestario por resultados, la descentralizacin y regionalizacin eran absolutamente inconcebibles. En algunos pases como Venezuela o Ecuador crearon entidades para dirigir el proceso de modernizacin del Estado. Las experiencias latinoamericanas muestran diferentes intentos de cambios o reformas, ligadas principalmente a ciclos econmicos, tendencias polticas y, de alguna manera, a demandas sociales. A partir de los aos 90 surge, en la regin, un conjunto de iniciativas orientadas a mejorar y modernizar la gestin pblica. Hasta ese momento, las reformas promovidas por los organismos multilaterales en la dcada de los 70 y hasta mediados de la dcada del 90 -reformas de primera generacin- haban estado destinadas a garantizar las reformas de ajustes econmicos; es decir, a reducir la intervencin del Estado en la economa y la cantidad de personal que laboraba en el sector pblico. No obstante, no fue foco crtico de esas reformas ni la conceptualizacin de la gestin (objeto, finalidad, principios, etc.), ni la forma de administrar las entidades pblicas (procesos, mecanismos de toma de decisin, herramientas, etc.). En este contexto, surgen las denominadas reformas de segunda generacin, las que tienen como desafo transformar cualitativamente y mejorar la gestin de las entidades pblicas. Como sostiene Prez, estas reformas plantean un conjunto de principios, supuestos, prcticas y tcnicas que buscan hacer frente a la gestin pblica tradicional y establecer los rasgos bsicos que permitan la conformacin de un modelo post-burocrtico de la gestin pblica. (2003:3)8 De este modo, se introduce el concepto de modernizacin de la gestin pblica o modernizacin del estado que si bien no implica lo mismo que las reformas de segunda generacin, es definida por diversos autores como los cambios estructurales a la gestin del sector pblico con la finalidad de hacer que funcione mejor. Ello implica que, el Estado defina adecuadamente su rol, identifique los bienes y servicios que demanda la poblacin y, los provea oportunamente, haciendo un uso eficiente y eficaz de los recursos pblicos.
El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual, conocido tambin como Indecopi, fue creado en noviembre de 1992, mediante el Decreto Ley N 25868
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La modernizacin de la gestin pblica en la agenda de reforma del Estado en Amrica Latina: alcances y perspectivas de Prez Gonzlez
En este texto, se hace referencia a una serie de prcticas que deben considerarse como alternativas para abordar las principales ineficiencias de los aparatos pblicos de Amrica Latina y que constituyen una va lograr una real modernizacin y reforma de los gobiernos de la regin. Dichas prcticas son las siguientes: uso eficiente de los recursos, calidad de vida en el trabajo, evaluacin del rendimiento de la gestin pblica, etc. As mismo el texto aborda y propone los avances en las tecnologas de la informacin como una tendencia en la modernizacin del Estado que debe tener prioridad en el camino de la transformacin del aparato pblico. En base a las estas prcticas y tendencias se pueden definir temas de investigacin que resultan trascendentes investigar a fin de implementar un modelo de organizacin y gestin que permita superar las principales ineficiencias de los aparatos pblicos de Amrica Latina, dichos temas son los siguientes: de bienes pblicos, gestin de personas y gobierno electrnico.
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En este sentido, si bien los intentos por modernizar los estados pueden ser distintos de acuerdo a la realidad y necesidades del pas, existe cierto consenso sobre los aspectos mnimos que deben implementarse. Estas medidas han formado parte de las iniciativas emprendidas por los pases de la regin y, principalmente, son: Evaluacin del rendimiento y gestin por resultados Orientacin al ciudadano Simplificacin de trmites administrativos Reformas en la gestin de recursos humanos Implementacin de estrategias de gobierno electrnico
Los procesos de modernizacin y cambio del Estado son complejos y en el fondo lo que se quiere es conseguir que los funcionarios pblicos que todos los das trabajan en una institucin brinde un mejor servicio, esto est vinculado a un tema que preocupa mucho, la corrupcin. Entonces producir este cambio no es ni ha sido sencillo. El estado peruano del 2000 constaba de 15 ministerios bajo la presidencia del consejo de ministros, que estaban organizados por el Ministerio de Trabajo bsicamente en Lima, el Ministerio de Agricultura se organizaba por micro cuencas que no coincidan con los limites distritales, las USEs tambin tena un esquema distinto y el Ministerio de Salud se organiza por redes. As tenamos ministerios con presencia desigual y que no segua un criterio nico y que no coincide con la distribucin o geografa del pas. En segundo lugar tenamos un total de 74 organismos pblicos descentralizados, y un tercer punto era la existencia de dos regmenes bastantes distintos de funcionamiento, el rgimen laboral privado y el de la carrera pblica. Los estudios de evaluacin La evaluacin por resultados muestra que al 2000 el 50% de la evaluacin de polticas pblicas en el Per era relativamente reciente, y esto es bastante preocupante; y que su nivel era incipiente; tambin se observ que el 60% de los recursos que se destinaban no tenan monitoreo y su evaluacin era precaria. Frente a eso se propuso eliminar la Auditoria de Gestin de la Contralora, porque generaba que los funcionarios se paralicen y tengan miedo de actuar. La contralora en el balance de los ltimos 20 aos haba sido inefectiva, los graves problemas de corrupcin apuntan que las auditorias no haban prever dichas acciones. 3.2 Inicio del Proceso modernizacin del Estado Tras la renuncia y eventual destitucin del Presidente Alberto Fujimori, la Presidencia de la Repblica pasara a manos del Vicepresidente Francisco Tudela. Sin embargo, el caos poltico en que se encontraba el pas impidi una tranquila transicin, tras la cual renunci. El Segundo Vicepresidente no es reconocido por la oposicin, por lo cual tambin se encuentra el Presidente del Congreso, pero Martha Hildebrandt fue destituida con lo que se eligi a un nuevo Presidente del Congreso. En una sesin extraordinaria, se eligi a un Congresista de oposicin: Valentn Paniagua, con lo que se convierte oficialmente en Presidente de Transicin del Per. La principal misin del Presidente Paniagua fue crear las condiciones polticas para tranquilizar el pas. Es as que el Presidente convoc a elecciones generales para el 8 de abril de 2001. Varios de los principales lderes polticos del pas promovieron parte de su plan de gobierno que, matices ms, matices menos, todos decan bsicamente lo mismo. La diferencia entre unos y otros era en dnde ponan el acento. Algunos en la parte productiva y la inversin, como primer punto, pero sin olvidarse de los programas sociales; haba que crear riqueza para tener algo que distribuir, afirmaban. Otros ponan un mayor acento en la parte redistributiva y social, pero sin descuidar la parte productiva y la inversin. En suma, ninguno de los polticos cuestionaba la democracia como forma de gobierno ni al mercado como mecanismo para asignar los recursos en la economa. Aceptando pues la oferta del mundo moderno de occidente1
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Este hecho podra hacer parecer que las fuerzas polticas del pas han llegado a la madurez reclamada por muchos analistas, el pueblo peruano e incluso la comunidad internacional. En los siguientes aos a la dictadura de Alberto Fujimori Fujimori se dio la percepcin de un consenso bsico respecto de que la democracia liberal es la mejor forma de organizacin de la sociedad. Y que ello era el primer paso que el Per daba, por lo menos ideolgicamente, pues la modernidad del occidente liberal como hecho concreto resulta difcil de alcanzar. El Estado Peruano inici el proceso de modernizacin en el 2002, con la promulgacin de la Ley N 27658 Ley Marco de la Modernizacin de la Gestin Pblica, cuyo objetivo es establecer los principios y la base legal para iniciar el proceso de modernizacin de la gestin del Estado, en todas sus instituciones e instancias (artculo 2). As, se inici el proceso de modernizacin en el pas, con la finalidad de lograr un Estado eficiente, transparente, descentralizado y al servicio del ciudadano. A pesar ello, para alcanzar estos ideales, es necesario resaltar que la modernizacin de la gestin pblica no puede ser una poltica aislada, promovida desde un nivel de gobierno o una entidad. Por el contrario, debe ser una estrategia paralela y complementaria a otras reformas o iniciativas, tales como la descentralizacin, la reforma del sistema de representacin (partidos polticos) y la reforma del sistema de justicia, entre otras. El primer Taller de Trabajo de la Comisin de Modernizacin de la Gestin del Estado se realiz el da Mircoles 17 de Octubre, a horas 5.00pm, en la Sala Grau, y cont con la presencia de la Sra. Leoni Roca Voto Bernales, quien expuso acerca de La experiencia ms reciente acerca de la Reforma del Estado Peruano, como es conocido la Sra. Roca junto a un selecto grupo de profesionales encabez en 1996 un intento de Reforma de la Gestin Gubernamental sin embargo, tal y como lo explicara , toda esta reforma se frustr debido a ciertos intereses contrarios de parte del Poder Ejecutivo y a la falta de una verdadera voluntad poltica para realizar los cambios sustantivos requeridos El segundo Taller de Trabajo se realiz el 13 de marzo en las instalaciones de la Fundacin Friedrich Naumann, el mismo que tuvo por finalidad identificar los Lineamientos Generales de la Nueva Ley del Poder Ejecutivo, al mismo asistieron el Presidente de la Comisin Dr. Manuel Bustamante Coronado, los congresistas Gloria Helfer, Luis Santa Mara, Ernesto Herrera y Carlos Chvez Trujillo, as como sus asesores, y se cont con las valiosas exposiciones de especialistas en el tema como el Sr. Rolando Ames, el Dr. Santa Cruz y la Dra. Vernica Zavala Directora General de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros. El martes 28 de mayo del 2002, se desarroll el tercer Taller de Trabajo con la finalidad de recibir opiniones y sugerencias de especialistas en relacin con el Proyecto de Ley N1367/2001-CR de autora del congresista Luis Santa Mara Caldern, acerca de la "Ley Marco para el Desarrollo de Actividades Comerciales a cargo de entidades del Sector Pblico", debido a ser sta una materia que requiere de un anlisis tcnico y especializado. A esta reunin asistieron el autor de la iniciativa con sus asesores, as como el Sr. Gonzalo Ruiz, Gerente del rea de Estudios Econmicos del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Proteccin de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, el Sr. Luis Miguel Irribarren, en representacin de la Directora Ejecutiva del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE, la Srta. Monique Muoz, representante del FONAFE y el Sr. Juan Safra Melndez, representante de la Direccin de Normas del Tesoro Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas. El Congreso de la Repblica decidi implementar un plan de modernizacin de sus funciones y estructura, y que sera el marco de referencia para el futuro desarrollo del Congreso. De esta manera mediante el Acuerdo N 0091-2001-2002/MESA-CR de la Mesa Directiva, se constituy una Comisin Tcnica la que elabor la propuesta del Plan Estratgico del Congreso de la Repblica perodo 2002-2006. La Comisin de Modernizacin de la Gestin del Estado invit a los miembros de la Comisin Tcnica a fin de conocer los detalles de dicho plan. Asistieron a la sesin de la Comisin del da mircoles 24 de abril del 2002, el Arq. Gmez de la Torre y el Sr. Guillermo Garca Alarcn, quienes expusieron el Plan Estratgico ante los miembros de la Comisin de Modernizacin de la Gestin del Estado, sealando que dicho plan institucional es un documento de trabajo logrado en base a la participacin directa de ms de 200 integrantes de la institucin, el mismo que define la Visin y la Misin del Congreso de la Repblica, as como los objetivos de corto, mediano y largo plazo, y que permitira a las futuras autoridades del Congreso contar con
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una herramienta de apoyo para garantizar el desarrollo sostenido y continuo de la modernizacin parlamentaria. El Sr. Guillermo Garca Alarcn, Consultor Principal del Proyecto, explic que para el diseo de este Plan Estratgico se tomaron en cuenta las lneas de accin en los principales mbitos de trabajo del Congreso de la Repblica, como son el mbito legislativo, de control y fiscalizacin y representacin; aadi que se ha examinado el estado situacional de los diferentes servicios legislativos de soporte a las funciones principales, la gestin administrativa y las facilidades de la gestin parlamentaria en todos sus niveles con el propsito de detectar sus debilidades y proponer soluciones. En tal sentido, la Comisin de Modernizacin de la Gestin del Estado en su Sesin del mircoles 26 de junio del 2002, aprob por unanimidad el Proyecto de Resolucin Legislativa N 3241/2001-CR, de igual forma fue aprobado por la Comisin Permanente, el Plan Estratgico del Congreso de la Repblica para el Perodo 2002 - 2006, mediante Resolucin Legislativa N 020-2001-CR, publicada el 19 de julio del 2002. La comisin de Modernizacin organizo una audiencia pblica. Este evento denominado MODERNIZACIN Y REFORMA DEL ESTADO: Antecedentes, avances y propuestas para una agenda, se realiz el da martes 20 de noviembre, a las 6.00 pm., en el Hemiciclo Ral Porras Barrenechea, en ella expertos analistas como Francisco Sagasti (Director de Agenda Per), Gabriel Ortiz de Zevallos (Director Ejecutivo del Instituto Apoyo) y Fritz Du Bois (Gerente del Instituto Peruano de Economa), expusieron acerca del proceso de modernizacin del Estado que se ha venido desarrollando, los resultados y sealando la situacin actual que enfrenta el pas en este campo. Adems de proponer una agenda acerca de los principales aspectos que debe abordar una reforma integral de la Administracin Pblica, as como de los mecanismos para realizarla. El objetivo de esta Audiencia fue adems de debatir el tema, contar con la participacin de la sociedad civil organizada y de la ciudadana en general, por lo que contamos con una nutrida concurrencia entre personalidades polticas y del quehacer nacional. En esta Audiencia Pblica se arrib a las siguientes principales conclusiones: a) La urgencia de ir inculcando en la ciudadana los cambios profundos que se requieren para lograr la eficiencia en la Administracin Pblica. b) Que, la eficiencia en la Gestin Gubernamental es una tarea compleja y que demanda, adems de inversin econmica, inversin en tiempo y esfuerzo humano; sin embargo es necesario que los poderes del estado empiecen a ejecutar los primeros pasos. c) La realizacin de la Modernizacin y Reforma de la Gestin del Estado depende no slo del Poder Ejecutivo y del Congreso sino de toda la ciudadana de nuestra patria. d) Los campos en los que debe impulsarse la Modernizacin de la Gestin Estatal es en primer lugar definir Cul es el Rol del Estado para la satisfaccin de las necesidades de la poblacin?, en segundo lugar se deben brindar las herramientas idneas a los Funcionarios y Servidores Pblicos a fin de que puedan ejecutar los objetivos de su respectivo sector bajo un esquema de verificacin de resultados y bajo la fiscalizacin y control de organismos estatales capacitados para ello, y en tercer lugar, y lo ms importante, es inculcar en los ciudadanos a travs de campaas cvicas destinadas a ello cules son sus derechos como administrados y cules son los mecanismos para que colaboren en lograr una Administracin Pblica eficiente. El Estado en Cifras 2001: El estado peruano, para comenzar, era un Estado pobre, y enfrentaba limitaciones en infraestructura, que es uno de los principales factores que trababan nuestra competitividad, segn el banco Interamericano, solo se poda dedicar uno de cada diez soles recaudados a inversin. Existan 142 pliegos presupuestarios, 557 unidades ejecutoras, 16 Ministerios, 67 Organismos pblicos Descentralizados, 28 universidades, 11 organismos reguladores recaudadores y 120 empresas pblicas. Adems de 1818 concejos distritales, 189 concejos provinciales; y 750 mil empleados sin incluir a los municipios. El 82% de esos funcionarios estaban en el rgimen remunerativo del Decreto Legislativo N 728.
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El Per era uno de los pases ms centralistas de Amrica Latina, el 90% del presupuesto nacional lo decida el Gobierno Central. En consecuencia la estrategia de descentralizacin requera definir competencias a los gobiernos locales y regionales que vayan asumiendo las funciones, las competencias y recursos que les corresponda en la medida en que tengan las fortalezas para realizar la Reforma constitucional 3.3 Reforma Constitucional De los procesos de reforma del Estado en marcha, sin duda, el ms importante es el cambio constitucional de la descentralizacin en el ao 20029 . Ello da inicio a un proceso que intenta promover un nuevo marco para la organizacin y estructura del Estado peruano, dndose origen a: El impulso de la integracin regional. El otorgamiento de autonoma poltica, econmica y administrativa a los gobiernos regionales, en los asuntos de su competencia. Elecciones regionales para elegir autoridades por voluntad popular
Este cambio constitucional gener un nuevo marco normativo para sostener esta nueva estructura del Estado. Algunas de estas normas son: Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 2778310 , que desarrolla el Captulo de la Constitucin Poltica sobre Descentralizacin, que regula la estructura y organizacin del Estado correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la descentralizacin administrativa, econmica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 2786711, que establece y norma la estructura, organizacin, competencias y funciones de los gobiernos regionales. Ley Orgnica de Gobiernos Locales, Ley N2797212 , que de manera similar norma las competencias y funciones de los gobiernos locales. Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado - Ley N 2765813, que en su primer artculo, declara al Estado peruano en proceso de modernizacin en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestin pblica y construir un Estado democrtico, descentralizado y al servicio del ciudadano. Segn esta norma, un Estado moderno es descentralizado y desconcentrado, con instituciones pblicas al servicio de la ciudadana, con canales de participacin ciudadana consolidados, con servidores pblicos calificados y adecuadamente remunerados y fiscalmente equilibrado. L Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones - Ley N 2827414, que establece las polticas de incentivos para que los gobiernos regionales ejecuten acciones encaminadas a la integracin fsica, econmica, fiscal, cultural, social y poltica para la conformacin de regiones. La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley No. 2915815. Esta Ley establece la organizacin, competencias y funciones del Poder Ejecutivo, como parte del Gobierno Nacional; las funciones, atribuciones y facultades legales del Presidente de la Repblica y del Consejo de Ministros; las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Regionales y Locales; la naturaleza y requisitos de creacin de Entidades Pblicas y los Sistemas Administrativos que orientan la funcin pblica, en el marco de la Constitucin Poltica del Per y la Ley de Bases de la Descentralizacin. Las normas vinculadas a los procesos de modernizacin a nivel regional y local son las siguientes:
Se modific el captulo XIV de la Constitucin, sobre la Descentralizacin, mediante el Artculo nico de la Ley No. 27680, publicada el 7 de marzo del 2002 10 Publicada el 17 de julio de 2002. 11 Publicada el 17 de julio de 2002. 12 Publicada el 27 de mayo de 2003 13 Publicada el 29 de enero del 2002 14 Publicada el 9 de julio del 2004. 15 Publicada el 20 de diciembre de 2007
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El Decreto Supremo N 003-2010-EF El Decreto Supremo N 002-2010-EF El Decreto Legislativo N 102616 Este decreto establece un rgimen especial facultativo para que los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernizacin institucional integral, puedan realizar cambios en su organizacin, procesos y personal. Para acogerse al rgimen facultativo, el gobierno regional debe preparar un Expediente de Modernizacin Institucional que constituir el sustento tcnico de las medidas a adoptar, el cual deber incluir: Objetivos a lograr con la modernizacin. Descripcin y sustentacin de los cambios concretos a implementar en su organizacin, procesos y recursos humanos. Proceso y cronograma previstos.
3.3.1. La descentralizacin: El proceso de descentralizacin en el Per fue resultado de una decisin poltica luego de una dcada de polticas centralistas en la cual se fueron eliminando una serie de prerrogativas de las municipalidades, siendo stas asumidas por el gobierno central el cual fue creando una serie de entidades que se encargaban de brindar este tipo de servicios. A su vez, se fueron creando otras dependencias., muchas de las cuales tomaron la forma de organismos pblicos descentralizados, que se encargaron de las polticas sociales estableciendo as un contacto directo con la poblacin y que en algunos casos implicaron el desarrollo de una relacin de clientelismo poltico entre la poblacin y el Estado. Todo esto minimiz el rol de las municipalidades las cuales fueron perdiendo peso en la escena nacional. A nivel regional, luego de la accidentada descentralizacin de fines de los aos ochenta, en 1992 se suspendieron las Regiones que se haban conformado de manera arbitraria en muchos casos y las cuales, en medio de una de la peores crisis econmicas que vivi el pas no contribuyeron a mejorar la calidad de los servicios pblicos y agravaron la crisis econmicas debido a las potestades tributarias que se les otorgaron. Ante este caos es que se decide, en abril de 1992, suspender las regiones y establecer los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) como entes desconcentrados del Ministerio de la Presidencia que se volvi a conformar para tal fin. Los presidentes de los CTARs fueron designados por el gobierno central y se encargaron de la administracin de las direcciones regionales de los diversos ministerios y de realizar algunas obras de infraestructura. Ante este panorama, es que durante la campaa electoral del ao 2001, el tema de la descentralizacin volvi a estar en el centro de la discusin poltica y los principales candidatos de dicha justa electoral prometieron una descentralizacin efectiva en la cual se fueran transfiriendo mayores responsabilidades e ingresos a los gobiernos subnacionales. Sin embargo, la discusin se centr en la constitucin de los Gobiernos Regionales. Esto gener cierta controversia dado que algunos sostenan que la constitucin de Gobiernos Regionales debera ser una etapa posterior luego de fortalecer a las municipalidades y devolverle las facultades que les haban sido arrebatadas en la dcada de los noventa. Este debate no tomaba en cuenta que un proceso de descentralizacin implica tomar en cuenta a los tres niveles de gobierno en cuanto a la asignacin de responsabilidades polticas, administrativas y fiscales. No obstante lo anterior, una vez iniciada la administracin del presente gobierno se decidi tomar el camino de la regionalizacin. De hecho, los nuevos actores polticos como son los Gobiernos Regionales y sus autoridades electas han captado mucha de la atencin en las primeras fases del proceso de descentralizacin peruano.
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Publicado el 21 de junio del 2008
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Muchas voces sostuvieron que el proceso era muy apresurado y que deban primero desarrollarse las capacidades suficientes a nivel subnacional para poder transferir las responsabilidades de gasto y de generacin de ingresos a ellos. Sin embargo, como en la mayora de estos procesos, se adopt la decisin poltica de seguir adelante y a partir de all se plante el reto de darle contenido tcnico al proceso poltico que se avecinaba. Esto plantea una serie de retos a los acadmicos y policy makers del pas porque el proceso implica ver desde distinta perspectiva los hechos y tomar en cuenta a los nuevos actores polticos que han entrado en escena y nuevos problemas a resolver para asegurar que el proceso transite por una senda sin muchas sorpresas y pueda mostrar sus bondades a la poblacin y autoridades. De esta forma el proceso podr consolidarse en el pas y no convertirse en un intento voluntarista ms que por falta de mecanismos de participacin ciudadana y contenido tcnico y un horizonte de largo plazo termine fracasando. Inicio del Proceso: Todas las promesas polticas empezaron a tomar forma cuando se inici la discusin de la Reforma Constitucional del Captulo XIV de la misma el cual se refera al proceso de Descentralizacin. Esta reforma se vot por primera vez en el mes de noviembre del ao 2001 y su segunda votacin fue llevada a cabo en el mes de marzo del ao 2002. En esta reforma se planteaban modificaciones que hacan bsicamente mencin a los nuevos actores que seran los Gobiernos Regionales. Esto marc la pauta del proceso y a partir de all los tiempos empezaban a apremiar porque se planteaba que las elecciones para las autoridades de los Gobiernos Regionales fueran en el mes de Noviembre del mismo ao. Paralelamente al desarrollo legal mencionado en el prrafo anterior, se fueron dando una serie de acciones al interior del Gobierno para conformar un equipo tcnico que pudiera darle contenido al proceso con un diseo de polticas acorde con las necesidades del mismo. Un primer intento se dio en el Ministerio de la Presidencia donde se form un grupo alrededor de la Secretara Tcnica de la Comisin Nacional de Descentralizacin que haba sido creada a inicios del presente gobierno pero que nunca funcion en la prctica. Lo que s funcion fue la secretara tcnica donde se fue formando una propuesta de descentralizacin que podramos decir era voluntarista y llevada por motivos polticos. Frente a esto se form en la Presidencia del Consejo de Ministros un grupo alrededor de la Direccin General de Gestin Pblica donde se pens, correctamente, que el proceso de Descentralizacin no puede desvincularse del proceso de modernizacin del Estado. Estos dos procesos unidos a una mayor democratizacin y participacin de la ciudadana seran las patas del proceso de reforma del Estado que se quera llevar a cabo. Estas dos visiones algo diferentes crearon ciertas tensiones entre las dos entidades del Estado que incluso causaba confusin entre los distintos actores involucrados en el proceso de descentralizacin. Sin embargo, la institucin que qued a cargo del proceso fue la Presidencia del Consejo de Ministros la cual trat de incorporar algunos de los aportes del grupo del Ministerio de la Presidencia. Este grupo, con el apoyo de ciertos organismos internacionales y fuentes cooperantes logr establecer el esquema de lo que sera el proceso de descentralizacin por venir y que constaba de los siguientes principios: Mantener y mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados por el Estado al ciudadano a travs de la participacin de las unidades de gobierno subnacionales como las municipalidades y los Gobiernos Regionales. Este principio se basaba en el principio de subsidiariedad que establece que los llamados a prestar el servicio a la poblacin son los niveles de gobierno ms cercanos a ellos. Lo que se busca a travs de este principio es mejorar la eficiencia y eficacia del Estado. Reconocimiento de la heterogeneidad. Un pas tan diverso en trminos culturales, histricos, geogrficos y econmicos como el Per no puede seguir siendo manejado con un criterio centralista porque no se responde a las necesidades de los pobladores de manera suficiente y se pueden malgastar los recursos al no poder establecer las prioridades de gasto en funcin a las verdaderas necesidades de la poblacin.
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Correcta asignacin de responsabilidades. Si cada nivel de gobierno tiene clara cul ser su rol dentro de la provisin de bienes y servicios a la poblacin se evitaran superposiciones de responsabilidades y desperdicio de recursos y conflictos de competencia. Una vez que se tuviera claro el mapa de responsabilidades administrativas de los gobiernos subnacionales en el pas se podra pasar a un esquema de financiamiento que fuera acorde con las necesidades de cada nivel de gobierno. Estabilidad Fiscal. La experiencia de otros pases de la regin en donde la descentralizacin haba sido una factor adicional y en otros casos detonantes de crisis fiscales como Brasil o Argentina y en menor medida Colombia, implicaba desarrollar un proceso que buscara minimizar los desequilibrios fiscales verticales y desarrollar mecanismos de responsabilidad fiscal. La ventaja de ser uno de los ltimos pases en descentralizarse en la regin implicaba aprender de los errores de los dems y disear mecanismos que buscaran desarrollar un mentalidad de responsabilidad fiscal entre las autoridades subnacionales. La inestabilidad macroeconmica es uno de los principales enemigos de la descentralizacin porque si se parte de una situacin inicial complicada o el proceso contribuye a deteriorar la salud econmica de un pas pueden surgir las voces que busquen revertir el proceso. Mecanismos de alerta temprana. Todo proceso de descentralizacin implica un camino de prueba y error. No existe ninguna experiencia replicable totalmente por lo que no se puede hablar de un modelo exitoso nico. De all es que surge la necesidad de contar con informacin que nos permita detectar los problemas de manera eficaz a fin de poder realizar las acciones correctivas necesarias. En toda experiencia de descentralizacin el grado de la misma y la velocidad a la cual se vaya avanzando dependen de las caractersticas del pas. Por ello es importante ir llegando a ese punto de manera gradual y por etapas contando con mecanismos que nos indiquen por donde estn surgiendo aspectos positivos que hay que replicar y aspectos negativos que hay que corregir inmediatamente. Desarrollo del pas. En el Per tenemos una disparidad muy grande en trminos econmicos. De esta forma cerca del 50% de la produccin se realiza en Lima en donde se concentra un tercio de la poblacin del pas. Al interior del pas existen dos departamentos como son Arequipa y la Libertad que pueden ser importantes en participacin en la produccin pero que se encuentran muy por debajo de Lima. El resto de departamentos tiene una participacin muy baja y en ellos se concentra la poblacin de bajos ingresos dado que una gran proporcin de sus habitantes se ubican debajo de la lnea de pobreza. Todo esto nos indica que el rol de promotor de la actividad econmica de los Gobiernos Regionales y Locales debe ser reforzado con el fin de poder articular esfuerzos productivos y generar ms riqueza de tal forma de reducir las disparidades econmicas y brindar a su poblacin oportunidades productivas que permitan reducir los flujos migratorios hacia Lima. De esta forma se lograra fortalecer otras ciudades de tal forma que se permita un crecimiento econmico ms equitativo. Participacin de la ciudadana. Una de las formas de lograr que las acciones del Estado respondan a las necesidades de los ciudadanos es incentivando la participacin de la poblacin. Esto nos permite empoderar a la demanda para que pueda expresar sus necesidades y brindar informacin que ser la base para las acciones de las autoridades subnacionales. Sin embargo esta participacin no slo debe reducirse a participar en la formulacin de planes y presupuestos sino a realizar un seguimiento de las acciones de los autoridades y funcionarios regionales y locales para fiscalizar que las acciones de los mismos no se desven de los acuerdos adoptados. Fortalecimiento de capacidades. Dada la heterogeneidad de las municipalidades y de los nuevos Gobiernos Regionales que estaban por constituirse deba esperarse que la capacidad administrativa fuera tambin dispar. Por otro lado, si uno de los objetivos era transferir competencias y recursos a los Gobiernos Subnacionales deba capacitarse a estos gobiernos en los aspectos referidos a las nuevas competencias que fueran asumiendo. De esta manera, deban establecerse planes de fortalecimiento y capacitacin agresivos en aquellas zonas es que se detectara necesidades importantes. Adecuacin del Gobierno Nacional. Esto significaba que el Estado en su nivel ms alto tambin deba adecuarse al proceso de descentralizacin. De esta manera deba re-estructurarse con el fin de ser ms funcional al proceso de descentralizacin y realizar una serie de reformas en sus sistemas administrativos como los de presupuesto, personal, tesorera, administracin financiera e inversin pblica con el fin de facilitar el proceso de descentralizacin. Por otro lado deba realizarse tambin un proceso de capacitacin a los funcionarios del nivel nacional para que supieran las implicancias de un proceso de este tipo y fueran pensando en un esquema descentralizado donde, en el largo plazo, el Gobierno Nacional slo jugara un rol de formulador de polticas y de monitoreo y supervisin donde el grueso de la ejecucin de gastos
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debera estar en manos de los Gobiernos Regionales y Locales. Todos estos puntos mencionados tratan de recoger los objetivos que se tuvieron al momento de empezar el proceso de descentralizacin. Como se puede apreciar la agenda era nutrida y significaba un gran esfuerzo en trminos de recursos y voluntad para poder darle el sustento tcnico a la decisin poltica de llevar adelante el proceso de descentralizacin. Uno de los primeros hitos del proceso fue el desarrollo del marco legal que le diera viabilidad. As fruto de las coordinaciones entre la Comisin de Descentralizacin y Regionalizacin del Congreso de la Repblica y el ejecutivo a travs de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Economa y Finanzas se inici el debate que dio origen a la Ley de Bases de la Descentralizacin. En esta Ley se introdujeron los principios relacionados a la gradualidad, flexibilidad, irreversibilidad, participacin y neutralidad fiscal entre muchos otros. Asimismo se establecieron las competencias exclusivas de los tres niveles de gobierno y de manera general los recursos con los que contaran los mismos. Un hecho a destacar es que en esta ley se cre el Consejo Nacional de Descentralizacin como un ente intergubernamental en el que en su directorio participaran representantes de los tres niveles de gobierno. Esta propuesta fue le resultado de un amplio debate en donde existan propuestas para crear un ministerio de la Descentralizacin a partir del Ministerio de la Presidencia. Otra alternativa era la creacin de un ente constitucionalmente autnomo que contara con la suficiente autonoma para llevar adelante una poltica de Estado como es la descentralizacin. La propuesta intermedia fue la creacin de un ente autnomo pero dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros donde su presidente fuera nombrado por el Presidente de la Repblica y contara con dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economa y Finanzas adems de dos representantes de los Presidentes Regionales y uno de los Alcaldes Provinciales y otro de los Alcaldes Distritales. Esto sumado a su presidente implicaba un directorio de nueve personas. Esta nueva entidad tiene bajo su responsabilidad direccin y conduccin del proceso a nivel general. Entre sus funciones especficas estn el conducir y monitorear el proceso de transferencia de competencias y recursos a los Gobiernos Subnacionales. Por otro lado es el responsable de la capacitacin en gestin y gerencia pblica a nivel regional y local. Deba encargarse adems de la coordinacin de los planes de desarrollo nacional, regional y local, canalizar la cooperacin acional e internacional, coordinar y articular las polticas las polticas y planes de gestin descentralizada. Adicionalmente es responsable de brindar asistencia tcnica y financiera no reembolsable en materia de inversiones y concesiones. Por ltimo tena entre sus responsabilidades desarrollar y conducir el sistema de informacin para el proceso de descentralizacin y promover la integracin regional y su fortalecimiento. Uno de los puntos ms importantes de la Ley de Bases de la Descentralizacin es que se incluyeron los principios de la descentralizacin fiscal entre los cuales destacaba el de la neutralidad fiscal del proceso. Ello significaba que ninguna competencia se traspasara sin los recursos suficientes ni viceversa. Ello con el fin de evitar desequilibrios verticales que pudieran influir en la estabilidad fiscal del pas. 3.3.2. Modernizacin municipal: El Programa de Modernizacin Municipal y el Plan de Incentivos a la mejora de la Gestin Municipal, administrados por el Ministeriode Economa y Finanzas, fueron creados a travs de dos leyes (Ley 29465 de Presupuesto 2010 y la Ley N 29332 respectivamente), y tienen como finalidad promover condiciones que contribuyan con el crecimiento y desarrollo sostenible de la economa local, incentivando a las municipalidades a: a. Incrementar la recaudacin de los impuestos municipales a travs de la mejora de la gestin financiera. b. Generar las condiciones favorables al clima de negocios a travs de la mejora en la provisin de servicios pblicos, infraestructura bsica y simplificacin de trmites, entre otros. Establece metas que deben cumplir las municipalidades provinciales y distritales de todo el pas, asignando recursos por el cumplimiento de las mismas.
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El Decreto Supremo N 003-2010-EF
Mediante este Decreto el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal ha establecido metas para la recaudacin del Impuesto Predial del ao 2011 para las 249 Municipalidades de ciudades principales. mbito de metas del Plan de Incentivos a la mejora de la Gestin Municipal: Recaudacin: Efectividad en la recaudacin del Impuesto Predial. Calidad del Gasto Social: Gasto en saneamiento y salud. Sistema de focalizacin de hogares El Decreto Supremo N 002-2010-EF
Este Decreto contiene metas de gestin que las Municipalidades deben cumplir.
En ambos casos, el cumplimiento de las metas sern premiadas con transferencias de recursos adicionales para las municipalidades, a travs de indicadores en diversas reas 3.3.3. Modernizacin del Estado del 2007 al 2011 La modernizacin del Estado se relaciona con dos aspectos: (i) la aplicacin de las tecnologas de la informacin a la gestin pblica, gobierno electrnico y (ii) la innovacin de las prcticas de gestin pblica, resultado de la incorporacin de mtodos o tcnicas de la gestin privada. La investigacin presenta un balance entre lo propuesto en modernizacin del Estado por el gobierno de momento (en el plan de gobierno del APRA), lo establecido por el Comisin Presidencial de Reforma del Estado - COPRE formada en el 2007 y, lo ejecutado durante el gobierno (2007-2011). En esta lnea, Franz Portugal, plantea que el proceso de modernizacin en el gobierno aprista ha tenido cuatro momentos importantes. El primer momento fue su concepcin en el plan de gobierno; el segundo, la creacin de la COPRE como estrategia principal frente a los desafos de la modernizacin en el marco de la descentralizacin; el tercer momento fue dado por la promulgacin de un conjunto de decretos legislativos marco de la reforma de gestin pblica y; el cuarto momento fue la propuesta para implementar la modernizacin a travs de la creacin del Sistema Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica.(2011:14). Entre las principales conclusiones propuestas por Portugal, estn, en primer lugar, que la COPRE ha sidoun actor importante en la iniciativa de la modernizacin, pero no ha tenido la continuidad ni la capacidad poltica requerida para liderar este tipo de procesos. Asimismo, el enfoque de Estado al servicio del ciudadano que plante el modelo aprista ha sido insuficiente, pues solo procura un Estado consagrado a las personas, gil, eficaz, descentralizado y presente, pero hace falta un enfoque de Estado para el desarrollo que tenga una visin de largo plazo, esto constituye un desafo para el CEPLAN. En tercer lugar seala que, si bien durante el gobierno aprista se inici la reforma del servicio civil (con la creacin de SERVIR como autoridad rectora del sistema de recursos humanos), an queda pendiente resolver el problema de los regmenes laborales, as como, de las incompatibilidades y prohibiciones excesivas que desalientan la funcin pblica. Por ltimo, otra de las limitaciones es que la reforma del Poder Ejecutivo en
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relacin a los ministerios qued inconclusa, la creacin de algunos ministerios no respondi a la gestin por procesos incorporada por la modernizacin, sino que mantuvo la visin sectorial. Qued pendiente la elaboracin y aprobacin de la Ley de Organizacin y Funciones de alrededor ocho ministerios. La investigacin de Portugal representa una visin crtica del proceso de modernizacin implementado por el gobierno aprista. El aporte principal del texto se encuentra en identificar los aspectos que estn pendientes en relacin a la modernizacin de la gestin pblica. En contraste, se puede citar el documento La gran reforma del Estado: 2006-2011. La modernizacin y la descentralizacin (2011), elaborado por la Presidencia del Consejo de Ministros, el cual enfatiza las acciones concretas implementadas para la modernizacin de la gestin pblica y los resultados obtenidos. As, si bien el documento no es una investigacin como se ha definido al inicio del presente documento, su resea ha sido considerada relevante para el balance, pues es una sistematizacin de qu se ha hecho en busca de un Estado moderno y descentralizado en los ltimos 5 aos. En concreto, la Presidencia de Consejo de Ministros describe los avances en simplificacin administrativa, reforma del servicio civil, cdigo de consumo, descentralizacin y legislacin delegada (elaboracin y promulgacin de 92 decretos legislativos que enmarcan el proceso de modernizacin). En primer lugar, los principales avances en simplificacin administrativa han sido la formulacin de la Poltica y Plan Nacional de Simplificacin Administrativa; la aprobacin e implementacin de la Ley del Silencio Administrativo; as como, las estrategias de simplificacin administrativa como TRAMIFCIL, Mejor Atencin al Ciudadano (MAC) y la reduccin de tiempo y costo de licencia de funcionamiento. En segundo lugar, los avances en reforma del servicio civil han sido la creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) como ente rector del Sistema Nacional de Recursos Humanos; el ordenamiento de las reglas para la gestin del servicio civil, la incorporacin de directivos pblicos a la gestin de las entidades (cuerpo de gerentes pblicos); evaluacin de desempeo de los servidores pblicos (diagnstico de conocimiento a operarios del SNIP) y; fortalecimiento de los responsables de las oficinas de recursos humanos de las entidades pblicas, entre otros. Como tercer punto, se tiene los avances relacionados a la defensa del consumidor. El 2010 se aprob y promulg el Cdigo de Proteccin y Defensa del Consumidor, en donde se establecen las directrices para el accionar del Estado y los dems agentes del mercado; adems, unifica las normas que en materia de proteccin al consumidor se han promulgado desde 1991. Este Cdigo crea el Sistema Nacional Integrado de Proteccin al Consumidor y el Consejo Nacional de Proteccin del Consumidor con la finalidad de armonizar las polticas pblicas y garantizar el cumplimiento de las normas de proteccin al consumidor. Asimismo, se incorpora al Cdigo, innovaciones de servicios tales como: la obligatoriedad del libro de reclamaciones, procedimientos sumarsimos de proteccin al consumidor (solucin de controversias en un plazo de 30 das hbiles), conciliacin, mediacin y arbitraje de consumo. Finalmente, el texto plantea, como una de las reformas o acciones para la modernizacin, el fortalecimiento del proceso de descentralizacin. Como parte de las actividades o avances, el documento describe lo que se denomin shock descentralizador. Etapa en la cual se transfirieron un conjunto de funciones del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales. Asimismo, se transfirieron los recursos y las propuestas en materia de descentralizacin fiscal. Se instal el Consejo de Coordinacin Intergubernamental y se fortalecieron capacidades de los gobiernos subnacionales. Se considera que los aspectos pendientes de investigar son los impactos y resultados obtenidos de las reformas implementadas. Es decir, evaluaciones que tengan metodologas adecuadas para medir y comparar los resultados y cumplimiento de objetivos de las estrategias emprendidas. Ello permitir guiar la direccin de las acciones que aun faltan implementar en bsqueda de un Estado moderno y al servicio del ciudadano. En el caso de los gobiernos regionales, USAID encuentra la falta de consenso del rol de los gobiernos regionales, pues cada grupo interesado responde a intereses e incentivos distintos. As:
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El MEF est preocupado en mantener controlado su gasto, los sectores buscan que mantengan su organizacin desconcentrada y prcticas de gestin previas a la descentralizacin, los gobiernos locales los ven como una ventanilla adicional de recursos para financiar lo que ellos no logran hacer con los suyos y en ese contexto, unos y otros gobiernos regionales buscan maneras de cumplir mejor los roles que entienden que tienen, en los espacios de atencin que les permite el ritmo apretado de la gestin burocrtica y las demandas ciudadanas. (USAID 2010) Por otro lado, los investigadores del Banco Mundial s encuentran casos donde han existido polticas consistentes entre instituciones. Por ejemplo, la preservacin de la sostenibilidad fiscal; no obstante, esto se debe a la relativa fortaleza institucional del MEF y no a una opcin explcita y permanente de coordinacin entre instituciones, lo cual, paradjicamente, segn la teora debiera ser una caracterstica de las organizaciones pblicas. Adems, esta fortaleza, en ciertas ocasiones, debilita el poder de negociacin y coordinacin de otras instituciones ya que sin la aprobacin del MEF, la iniciativa puede no tener resultados. (2011) Por su parte, Transparencia critica la falta de una institucin con la fuerza y recursos necesarios para impulsar la planificacin en el pas. Encuentran que si bien la normativa y reglamentacin para el funcionamiento del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) est vigente, este no se encuentra cabalmente operativo. Los autores consideran que dentro de su definicin actual el CEPLAN es vulnerable a los intereses polticos y que algunas de sus funciones son duplicadas por la Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Descentralizacin. Tambin encuentran que los objetivos, las estrategias y actividades de los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales, generalmente, no se cumplen ya que, o son tratados como una herramienta formal o son debilitados por el hecho que las metas dependen del presupuesto que esperan recibir (Transparencia, 2007). Rendicin de cuentas Para el Banco Mundial, la rendicin de cuentas tiene como objetivo asegurar que haya siempre alguien que responda por los resultados comprometidos, desde arriba hasta abajo, cada uno en su papel (2011). As pues, resalta comparativamente esa prctica en pases de la OECD, donde seala que existe rendicin pblica de cuentas ministeriales ante el Presidente por los resultados prioritarios de sus respectivas gestiones (2011), sugiriendo que se incorpore este uso en el Per. En el pas se ha avanzado con la promulgacin de Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin (2002), cuya finalidad es promover la transparencia de los actos del Estado y regular el acceso a la informacin y rendicin de cuentas por parte de las entidades pblicas. Sin embargo, el Banco Mundial sostiene que uno de los problemas que limita una adecuada organizacin y rendicin de cuentas es que el pas no ha logrado definir claramente las responsabilidades de los gobiernos regionales y municipales en el proceso de descentralizacin que se inici en 2002. Adicionalmente, en el texto se anota como un elemento no deseable el que las agencias autnomas hayan debilitado la cohesin programtica y de rendicin de cuentas, retomando con ello el tema de la fragmentacin de las instituciones e iniciativas (Banco Mundial,2011). Monitoreo y cumplimiento de metas En esta rea se encuentra un estudio del Banco Mundial del 2006, en este se observan los casos de los sectores educacin y salud con la finalidad de explicar las deficiencias causadas por las fallas del gobierno en su rol de monitorear el trabajo y la performance de los trabajadores y, por la poca reaccin de los usuarios contra las deficiencias de los servicios.(2006) En el mismo documento, el Banco Mundial enfatiza la necesidad de crear una institucin no gubernamental con la fuerza e independencia necesaria para monitorear y evaluar los sectores educacin y salud. Por el lado de los funcionarios, opinan que es preciso que trabajen bajo un rgimen de tiempo completo profesionalmente y econmicamente atractivo y que el gobierno debera promover que estudiantes capaces entren a estas profesiones. Para ello proponen cambios especficos normativos y para combatir a los sectores que se resisten al cambio proponen establecer estrategias que desencadenen cambios culturales; sin embargo en el documento no se propone cules podran ser estas estrategias.
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Si bien, la mayora de documentos relacionados, enfatizan la importancia de monitorear y evaluar las iniciativas organizacionales, no se han encontrado investigaciones destinadas a evaluar las estrategias emprendidas por el Estado Peruano. As como, tampoco se han identificado investigaciones que propongan alguna metodologa vlida para el seguimiento y evaluacin de estas iniciativas, como s sucede en el caso de los programas sociales, por ejemplo. Presupuesto Participativo Uno de los sistemas innovadores que se han adoptado en el marco de la promocinde un gobierno abierto que privilegie la participacin del ciudadano en la asignacin del los recursos financieros es el Presupuesto Participativo (PP). El Banco Mundial cuenta con un informe titulado Evaluacin del Presupuesto Participativo y su relacin con el presupuesto por resultados que analiza cmo funciona dicha modalidad. Este indica quines participan en l, as como sus resultados. En ese sentido, se recomienda una serie de cambios para que el PP sea ms estratgico, adecuado a los distintos niveles de gobierno, participativo e incluyente y, que fortalezca la legitimidad del sistema (Banco Mundial, 2011). Gasto pblico Sobre el gasto pblico en los sectores sociales, el Banco Mundial public el estudio El Gasto Pblico en los Sectores Sociales en el 2006 enfocndose en la ejecucin del gasto durante el gobierno del Presidente Toledo. El estudio propone una serie de pautas que, en materia de polticas enfocadas al gasto social, deben ser consideradas para los prximos periodos de gobierno. Adicionalmente, se hace nfasis en la importancia de la reestructuracin del presupuesto, es decir, en la composicin del gasto corriente, el cual debe tomar un papel protagnico dentro de la reforma general de la administracin pblica a mediano plazo. Finalmente, se resalta la importancia de mejorar la calidad del gasto social, la cual debe sustituir a la cantidad como criterio de medicin de resultados, en un estado moderno. Esto debe realizarse a travs de la priorizacin de los programas ms eficientes y mejor focalizados, es decir, aquellos que posean slidos sistemas de rendicin de cuentas. Esto ltimo implica la reorientacin de la actual poltica de resguardo presupuestario hacia un proceso descentralizado basado en la bsqueda de resultados. (Lpez-Clix, 2007) Presupuesto por Resultados El Presupuesto por Resultados (PpR) es un instrumento de programacin financiera y econmica, que le permite al Estado alcanzar sus objetivos. El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), postula que la caracterstica primordial del PpR es la incorporacin de un enfoque a resultados, que consiste que las interacciones a ser financiadas con los recursos pblicos, se disean, ejecutan y evalan en relacin a los cambios que propician a favor de la poblacin (2007:2). Sin lugar a dudas, la incorporacin del Presupuesto por Resultados es uno de los principales avances en materia de modernizacin del Estado en los ltimos aos. As pues, el MEF no solo ha desarrollado metodologa para la presupuestacin por resultados; sino que tambin, ha evaluado el avance e impactos de este instrumento. A ello, debe sumarse el esfuerzo de distintas instituciones incorporar el PpR y la gestin por resultados como forma de gestionar las entidades delos tres niveles de gobierno. Gobierno electrnico No hay duda sobre la importancia de incorporar el gobierno electrnico como estrategia para la modernizacin de la gestin pblica. Especialistas y polticos reconocen los beneficios de su adecuada implementacin, sin embargo, en el pas son pocas las investigaciones que se han desarrollado al respecto, lo que refuerza la idea de que la corriente de opinin que soporta el sentido de urgencia por lograr un avance significativo en esta materia, est amparada ms en la comparacin con otras realidades y la intuicin que la introduccin de tecnologa en el aparato pblico podra conllevar beneficios similares a los que se han alcanzado en el mbito privado en trminos de productividad, as como de fortalecimiento de ciudadana. La mayora de trabajos encontrados constituyen documentos de polticas o planes nacionales elaborados por las entidades competentes en el tema en el pas. En cambio, las pocas investigaciones desarrollan el gobierno electrnico,
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generalmente estn relacionadas a la sociedad de la informacin y tecnologa. A continuacin, se describirn los principales temas trabajados por los especialistas. Un aporte interesante y valioso es el brindado por Portugal, en el captulo sexto -El problema del gobierno electrnico- de su libro Reforma del Estado en el Per. Avances y limitaciones en el segundo gobierno del APRA (2011). En este, describe los avances realizados en los ltimos aos, pero sobretodo enfatiza las limitaciones del modelo de gobierno electrnico planteado por y para el Estado Peruano. En especfico, sostiene que el primer problema de los gobiernos es la concepcin incompleta que tienen de gobierno electrnico. Esta solo se limita a entender al gobierno electrnico como el uso de las tecnologas de informacin y comunicacin para la atencin e informacin a los ciudadanos, como por ejemplo los portales pblicos o ventanillas nicas de trmites. El autor afirma que este problema se evidencia tambin en el Plan Per 2021 publicado por el CEPLAN, el cual propone como uno de los objetivos principales -en reforma del Estado- la implementacin total del Plan de Gobierno Electrnico, cuya misin principal es centralizar la informacin producida por el Estado, en un plataforma tecnolgica, permitiendo el acceso y disponibilidad por parte de la ciudadana. As, con la finalidad de pasar de trmites dispersos a servicios electrnicos integrados a travs de ventanillas nicas y pasar de trmites complejos a simples (2011:152), el gobierno aprista crea en el 2007 la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica (ONGEI), dentro de la PCM como el organismo especializado encargado de dirigir la implementacin de la poltica nacional de gobierno electrnico e informtica y como rector del Sistema Nacional de Informtica. En este sentido, con la creacin del ONGEI trajo consigo la incorporacin o ampliacin de esta concepcin de gobierno electrnico por parte del Estado, diferenciando la relacin entre el gobierno y sus distintos stakeholders. Por ende, de acuerdo a las estrategias que se busque formular y servicios por brindar se identifican cuatro tipos de relaciones: (i) gobierno a ciudadano, (ii) gobierno a empresa, (iii) gobierno a empleado y, (iv) gobierno a gobierno. Estas relaciones modelan el tipo de servicios que se brindan. El autor pone como ejemplos: portales institucionales que proveen informacin sobre trmites para ciudadanos; sistema de compras (como el Sistema Electrnico de Adquisiciones y Compras del Estado) para las empresas; Intranet para los empleados y, el Sistema de Informacin Financiera (SIAF) para el gobierno. Portugal concluye que a pesar de las acciones emprendidas en los ltimos aos, el avance en gobierno electrnico ha sido limitado. Conclusiones De la conclusin terica de que no existen organizaciones ptimas se desprende: Las polticas de desarrollo deben ser prudentes antes de aseverar la existencia de validez general. Lo que funciona en una parte del mundo y/o regin debe ser tomado y reformulado teniendo en cuenta los agentes locales.
La tendencia de la poltica mundial ha consistido en recortar el tamao de los sectores estatales y cederle al mercado o a la sociedad civil funciones, que se haban asignado de manera inadecuada. El crecimiento en la economa global ha tendido a erosionar la autonoma de los Estados-Naciones soberanos mediante el incremento de la movilidad de ka informacin, capital y en menor medida, el trabajo. Los procesos de reforma del Estado buscan pasar de un Estado poco flexible, desarticulado, centralista, ineficaz que no logra brindar una adecuada provisin de servicios a la ciudadana, hacia un Estado consagrado al servicio de las personas, gil y descentralizado, ms cercano de la gente. El carcter de estas reformas lleva a cambios normativos importantes a nivel de reformas constitucionales y leyes que logran concretarse en la medida que se implementen y canalicen adecuadamente por todos los niveles del sector pblico. En cada uno de los tres niveles de gobierno existe un rol clave y responsabilidad de las autoridades y funcionarios para implementar de manera exitosa la reforma del Estado.
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El proceso de descentralizacin iniciado en el 2002 es, sin duda, el proceso ms importante en marcha de la reforma del Estado. Este origin un nuevo marco normativo. El marco normativo faculta a los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernizacin institucional integral, realizar cambios en su organizacin, procesos y personal. El Programa de Modernizacin Municipal y el Programa de Incentivos Municipales tienen como finalidad promover condiciones que contribuyan con el crecimiento y desarrollo sostenible de la economa local. Las municipalidades que cumplen con las metas de gestin sern premiadas con transferencias de recursos adicionales. Recomendaciones Para avanzar en el camino de la nueva gestin pblica, resulta imprescindible tomar en cuenta las siguientes acciones: Elaborar e implementar un plan de desarrollo institucional o plan estratgico institucional mediante el cual sea posible fijar la nueva visin institucional, los grandes objetivos estratgicos y detallar las acciones concretas a desarrollar para alcanzar las metas en un periodo de gobierno. El grado de cumplimiento del plan debe ser medido y monitoreado peridicamente a travs de diferentes indicadores para ver cmo vamos. Se trata de dotar de coherencia y direccionalidad estratgica a la gestin, explicitando claramente a dnde queremos llegar y con qu instrumentos Contar con un nuevo Reglamento de Organizacin y Funciones ROF, que no solamente sea un documento normativo que ordena las funciones, responsabilidades y obligaciones, sino tambin que sea el instrumento en el que se plasma y ordenan los procesos clave17 identificados en el plan estratgico institucional (PEI) o plan de desarrollo institucional (PDI). Incorporar en el Manual de Organizacin y Funciones, el enfoque de las competencias laborales. Este enfoque sostiene que no basta la descripcin del puesto en cuanto a requisitos acadmicos, experiencia o tareas bsicas, sino tambin un anlisis de las competencias exigibles para un desempeo en el cargo, que abarque una mayor responsabilidad y productividad de los gestores pblicos. Se requiere fortalecer y tener el soporte suficiente para generar un cambio de cultura en las autoridades, funcionarios pblicos y la ciudadana, que permita modificar los pensamientos y sentimientos definidos en la toma de decisiones Se busca un cambio de actitud en el cuerpo de funcionarios y funcionarias nacionales que vaya de la mano con los cambios que se produzcan en la estructura organizacional de todo el aparato del Estado.
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Hasta ahora el ROF, refleja la organizacin por funciones, pero podra trabajarse en funcin de los procesos claves de la institucin, que permite entregar productos, ya sean bienes o servicios a la ciudadana

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Los Procesos de Modernizacin y Cambio

Procesos de la Poltica Nacional

Marco Terico 1.1 Teora De La Modernizacin

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1.6 Teora Organizacional

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Publicado el 21 de junio del 2008

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El Decreto Supremo N 003-2010-EF

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