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APROXIMACIN AL ESTUDIO DE LA "TENENCIA DE LA TIERRA" EN LA ZONA METROPOLITANA DE PUEBLA. FRANCISCO M. VLEZ PLIEGO1 Las formas de tenencia de la tierra, en tanto que expresin jurdica que define relaciones socioeconmicas de las que el suelo constituye el soporte, han sido objeto de disputa y origen de conflictos socio-polticos a lo largo de la historia de la nacin y de la propia entidad. Conviene recordar que el ejido y las tierras comunales han sido particularmente analizadas en la perspectiva de su baja rentabilidad econmica en el contexto de una economa de mercado, sin embargo, por razones sociopolticas y culturales as como por su funcin como mecanismo soporte de economas de subsistencia, ha justificado su sobrevivencia. Cuatro aspectos hay resaltar, de entre la variedad de procesos que han estado presentes en el deterioro de la capacidad de respuesta de este tipo de unidades econmicas: a) La imposibilidad, hasta ahora, de que los ejidatarios participen en los mecanismos de financiamiento que estn fuera de los instrumentos y recursos diseados y operados por el propio Estado. b) La atomizacin o pulverizacin de estas unidades econmicas, resultado de las presiones demogrficas a las que ha estado sujeta ste tipo de tenencia, situacin que, combinada con la rigidez que durante dcadas se mantuvo en los mecanismos de transmisin de los derechos derivados de estas formas de tenencia de la tierra, crearon situaciones jurdicas extremadamente precarias o sujetas a usos y costumbres que son fuente de conflicto. c) Las presiones derivadas de procesos de crecimiento demogrfico y expansin fsica de asentamientos humanos en cuyo entorno inmediato se encuentran stas formas de tenencia de la tierra. d) Los mecanismos de mediacin poltica que subyacen en las relaciones econmicas con las que funcionan estas unidades de produccin y que operan tanto hacia los sistemas de financiamiento como hacia los procesos de transformacin de los productos y su comercializacin. En el marco de las polticas de modernizacin puestas en marcha durante los ltimos 18 aos, en particular las que buscaron derivarse de las reformas jurdicas introducidas al artculo 27 constitucional y su ley reglamentaria, surge la interrogante en torno a las consecuencias que dichas
El trabajo ha sido elaborado dentro de la carga de trabajo como Investigador Titular del Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades Alfonso Vlez Pliego, de la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, integrante del rea de Estudios Regionales e integrante del cuerpo acadmico Sociedad, Ciudad y Territorio en Puebla (XVI-XXI).
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polticas han tenido en la configuracin regional del desarrollo, el punto de partida de este anlisis es la dimensin cuantitativa del suelo ejidal y comunal que, en el caso del Estado de Puebla, las tierras sujetas a estas nuevas condiciones jurdicas constituyen la base de nuevas relaciones socioeconmicas promovidas por estas reformas en el mbito rural y que a la vez son soporte de nuevas actividades y relaciones socioeconmicas y de mecanismos de incorporacin de suelos a la mancha urbana. Globalmente consideradas, la tenencia comunal y ejidal representaban en 1990 2 el 47.71 % del territorio de la entidad, para el ao 2006 haba disminuido su peso relativo representando para ese entonces el 36.98%3 de la superficie total del estado. En trminos absolutos en 1990 la tenencia social de suelo era de 1,610,545.92 hectreas, para el ao 2006 la esta tenencia haba disminuido representando para ese ao 1,268,894.41 lo que significa en trminos absolutos una disminucin de 341,651.51 hectreas, es decir un 21.21% con respecto a la superficie reportada en el ao 1990. En particular, la superficie parcelada del ejido en 1990 participaba con el 36.44% del total y la comunal con un 11.27%; para 2006 de acuerdo con el reporte citado haba disminuido su importancia relativa representando solamente el 18.87% y la superficie comunal 15, 97%. Las regiones socioeconmicas de mayor concentracin de ste tipo de tenencia eran hasta esas fechas: la Regin VI de IZUCAR DE MATAMOROS y la Regin VII de TEHUACAN, cuya participacin representaba, en el caso del ejido, el 24.48% y el 29.15% del total y, de las tierras comunales, el 44.99% y el 43.71% respectivamente. Corresponda a stas regiones tambin, concentrar bajo estos dos regmenes de tenencia el 29.54% de la superficie total del Estado, (Regin VI: Ejido 8.92%, Comunal 5.07%. Regin VII: Ejido 10.62%, Comunal 4.93%). El peso relativo de estas formas de tenencia de la tierra al interior de cada regin socioeconmica se mantena por encima del 40%, salvo en los casos de la Regin I y II correspondientes a la zona norte del Estado en donde la propiedad privada representaba el 79.25% y el 81.25% del total regional respectivamente. Las cifras que hasta ahora hemos comentado dan cuenta de la magnitud de los procesos involucrados en el proceso de certificacin de los derechos ejidales iniciados con posterioridad a la reforma del artculo 27 de la constitucin,en el caso del Estado de Puebla, quisiramos sin embargo, centrarnos en un aspecto que forma parte de las preocupaciones que motivaron la reforma: la seguridad jurdica de la tenencia de la tierra, sustento
Las cifras relativas a tenencia ejidal y comunal fueron obtenidas en: Cuadernos para la Planeacin, Puebla, INEGI. 1990. 3 INEGI, Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE) de Abril de 1992 a Diciembre de 2006, Ncleos Agrarios, Tabulados Bsicos.
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patrimonial, social, cultural y poltico de cuya transparencia depende en buena medida que las formas de organizacin econmica, los mecanismos de financiamiento y la modificacin de las actividades de las cuales ste tipo de suelo se constituye en soporte, posibilitados por el nuevo entorno jurdico, y que ha sido fuente permanente de conflictos socio-polticos. A este respecto cabe recordar que existen todava rezagos significativos de diversa naturaleza en materia agraria, particularmente sensibles en lo que se refiere a las solicitudes de dotacin, as como en la ejecucin de las mismas. Por otro lado, los mecanismos de sucesin de derechos agrarios, ya ejercidos o pendientes de ejercer, sujetos a las prcticas desarrolladas por los comisariados ejidales y que representan vacos importantes en los expedientes de referencia. Mencin aparte merece la situacin que prevalece en las superficies ejidales y comunales que circundan los principales asentamientos humanos de la entidad y sujetos a dinmicas de crecimiento demogrfico y expansin fsica acelerados. En este sentido cabe resaltar la situacin del rea metropolitana de la ciudad de Puebla. REA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE PUEBLA. La Ciudad de Puebla es el centro urbano de mayor jerarqua dentro de la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala considerada por SEDESOL. Tanto por el tamao de su economa, como por las funciones que concentra, la poblacin que reside en l as como su preeminencia poltica y cultural como capital del Estado de Puebla su dinmica afecta a un amplio territorio. Dentro de sus caractersticas funcionales estn la de ser un centro financiero y de servicios, con instalaciones educativas, culturales, de salud y seguridad de carcter regional; cuenta con una actividad industrial importante por lo que constituye el principal ncleo urbano para la zona metropolitana. Estas condiciones hacen posible que pueda erigirse como un nodo de innovacin prestadora de servicios de alto nivel orientado a la formacin de recursos humanos, generadora y centro de transferencia y adaptacin de tecnologas, centro cultural de importancia nacional e internacional, entre otras vocaciones. La ciudad inici desde la dcada de los sesentas metropolizacin, entendido este como el desarrollo de dinmicas econmicas, sociales, demogrficas que se han creciente influencia funcional hacia un amplio conglomerado humanos pertenecientes a municipios de Puebla y Tlaxcala. su proceso de un conjunto de traducido en una de asentamientos

Una de las caractersticas ms significativas de este proceso ha sido la expansin fsica de la ciudad de Puebla tanto al interior del territorio municipal absorbiendo poblaciones y asentamientos de distintos orgenes y dimensiones. En la actualidad, adems de las poblaciones pertenecientes a las Juntas Auxiliares del propio municipio, la aglomeracin de la Ciudad de Puebla cuenta con 9 centros urbanos perifricos en proceso de conurbacin: Amozoc de Mota, San Juan Cuautlancingo, Sanctrum, San Lorenzo Almecatla, San
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Andrs Cholula, San Bernardino Tlaxcalancingo, Cholula de Rivadavia, Santiago Momoxpan y Villa Vicente Guerrero (Tlaxcala), que por su localizacin geogrfica dentro de la aglomeracin juegan un papel importante, pues constituyen elementos de articulacin en el espacio metropolitano, al situarse estratgicamente respecto de los accesos al ncleo metropolitano y su relacin con la periferia urbana de la misma ciudad. Destacan la relevancia de San Andrs Cholula y Cuautlancingo, que a la fecha concentran importantes equipamientos comerciales, educativos, de servicios e industriales, con grandes zonas habitacionales. La aglomeracin de la Ciudad de Puebla se extiende territorialmente a mbitos poltico-administrativos distintos, pertenecientes a municipios de Puebla y Tlaxcala. TENDENCIAS DE DENSIFICACIN URBANA Se ha atribuido esta expansin fsica a la presin ejercida por la dinmica demogrfica, sin embargo si consideramos que hemos pasado en los ltimos 100 aos de una poblacin de 96121 habitantes a una poblacin de 1,434062 habitantes, de acuerdo con el censo 2010, es decir la poblacin se ha incrementado en 14.91 veces mientras que territorialmente hemos pasado de una ciudad cuya extensin era del orden de los 10 kilmetros cuadrados en las primeras dos dcadas del siglo 20 a una mancha urbana que se estima en 230 kilmetros cuadrados de acuerdo con el Programa de Desarrollo Urbano sustentable de 2007, es decir se ha incrementado la superficie en 23 veces. Cuadro 1.- Crecimiento de la Poblacin de la Ciudad de Puebla durante el siglo XX.
AO 1895 1900 1910 1921 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2005 2010 TASA DE POBLACIN (a) CRECIMIENTO 91,917 93,521 0.35 96,121 0.27 95,535 -0.06 114,793 2.06 148,701 2.62 234,603 4.67 289,140 2.11 401,603 3.34 772,908 6.77 1,007,170 3.03 1,157,625 2.98 1,271,673 2.73 1,399,519 2.18 1,434,062 0.5

(a) La poblacin est referida a la localidad de Puebla de Zaragoza y no al municipio Fuentes: Estadsticas Histricas de Mxico INEGI; segunda edicin1990, Datos de 1990, Censo General de Poblacin INEGI Datos del 2000, Resultados definitivos del Censo General de Poblacin INEGI, 2002 Datos 2005, Conteo de Poblacin y Vivienda INEGI, 2005 Datos 2010, Censo de Poblacin 2010, INEGI.

Este incremento de la mancha urbana conlleva diversas ineficiencias desde el punto de vista econmico y social. Un crecimiento fsico inadecuado que pone

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en riesgo bienes ambientales, que incrementa los costos de dotacin de servicios pblicos bsicos entre otros temas. Zona Urbanizada

De acuerdo con los indicadores presentados en el diagnstico del Programa de la Zona Metropolitana de la ciudad de Puebla, el anlisis del componente suelo urbano se presenta un fenmeno de conurbacin y expansin de la zona urbana difusa, con un fuerte crecimiento horizontal; no solamente en torno al centro metropolitano, sino tambin en los sub-centros metropolitanos, en la mayor parte de los centros de poblacin y en los corredores regionales (vialidades regionales). Si bien ante esta problemtica en la dcada pasada se instrumentaron diversos programas de carcter regional, como lo fue el Programa Regional de la Zona Centro Poniente del Estado de Puebla para controlar este crecimiento, as como, tambin diversos programas municipales, estos no han sido suficientes para controlar la expansin urbana ante el incumplimiento de las normas ah sealadas. La zona urbanizada se distribuye principalmente en el municipio de Puebla y en los principales centros urbanos metropolitanos. Esta clasificacin de suelo urbanizado tambin se presenta en los primeros cuadros de los diferentes centros de poblacin de los municipios que integran la zona metropolitana de la Ciudad de Puebla. Este uso de suelo denominado zona urbanizada tiene una extensin territorial de 8 mil 403.90 hectreas, que representan 3.52% del total del rea de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla. Zona periurbana La zona periurbana se refiere a las franjas difusas de la mancha urbana en proceso de expansin y consolidacin4, formada por colonias y ampliaciones de barrios con gran diversidad de tejidos urbanos y de modalidades de ocupacin del suelo. Para estas zonas, an de elevada dispersin, es posible llevar a cabo acciones concretas que conduzcan a su estructuracin urbana y dotacin de equipamiento. Esta prioridad est fundamentada en que actualmente en estos sectores urbanos ya se encuentran trazadas las calles, conformando manzanas de forma irregular con viviendas en etapas inciales de construccin. En esta zona urbanizable an se pueden alinear y delinear vas primarias y secundarias de importancia para la estructuracin urbana funcional de la zona, as como, tambin es posible ubicar el equipamiento bsico en los baldos disponibles. En esta zona urbanizable se recomienda que las acciones urbansticas no se lleven al inicio del asentamiento ya que tal inversin estimulara mayor expansin incontrolada, o en su caso debern seleccionarse reas estratgicamente. De igual manera, el uso de suelo considerado como zona urbanizable se distribuye en la mayor parte de los municipios de la Zona Metropolitana de
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Indicacin de reas de reserva territorial para el incremento de poblacin esperada.

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la Ciudad de Puebla, ocupando una extensin territorial de 9 mil 576.92 hectreas, que representan 4.01% del territorio metropolitano. Estas zonas se caracterizan por presentar bajos coeficientes de ocupacin, con prcticamente todos los servicios bsicos, por lo que en el corto plazo no se prev la constitucin de reservas territoriales en los principales centros urbanos. En el caso de la ciudad de Puebla esta zona representa 4,956.73 hectreas. Hay un proceso especfico de expansin fsica de la Ciudad de Puebla. Que ha venido agudizando a los temas relacionados con la planeacin urbana agudizando y generando areas de despoblamiento en diversos mbitos de la zona urbana afectando ya no solo a la zona de monumentos sino tambin a conjuntos habitacionales construidos en los ltimos 30 aos en la ciudad. Este fenmeno no es exclusivo de Puebla, el ltimo censo 2010 reporta 4 millones 999 mil viviendas desocupadas en el pas, lo que equivale prcticamente al total de viviendas que se produjeron en un sexenio, esto habla de una enorme ruptura de los mercados de vivienda que habr que revisar con toda la atencin. En el caso del estado de Puebla hay 232,000 viviendas, de las cuales 73,000 viviendas se concentran en el municipio de Puebla, lo que equivale si se considera que son alrededor de 406,000 viviendas ocupadas en el municipio, la cifra sealada representa aproximadamente la 6. parte de las ocupadas; por otro lado existe una enorme presin a las autoridades municipales de los grupos inmobiliarios para realizar viviendas en masa por ejemplo hay solicitudes para construir de 30,000 a 50,000 viviendas en distintos puntos en la ciudad. Esto tiene dos grandes vertientes. Una: revisar con todo detalle cual es la ingeniera financiera que posibilitara generar proyectos de renovacin urbana, y que haga viables efectivamente formas de acceso a la vivienda renovada, no solamente en el mbito de los proyectos de nuevos desarrollos donde est realmente concentrndose el financiamiento. Cuadro 2.- Total de viviendas en la ciudad de Puebla AO 1970 1980 1990 1995 2000 2005 2010 Promedio Total de Vivienda 95,632 139,332 221,515 273,974 315,891 369,827 474,862 Tasa de Tasa de crecimiento de crecimiento la poblacin de la vivienda 3.34 6.77 3.03 2.98 2.73 2.18 0.5 3.51 4.57 5.9 4.83 3.06 3.41 5.68 4.35

FUENTE: INEGI. Censos de Poblacin y Vivienda, 1970 a 2010; INEGI. I y II Conteo de Poblacin y Vivienda 1995 y 2005.

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Con respecto al ltimo censo la poblacin del municipio tuvo un incremento en nmeros absolutos de 34,543 habitantes en los ltimos cinco aos que confirma la tendencia a la baja de la tasa de crecimiento de la misma. Con respecto al tema que nos ocupa, y considerando por el momento solamente los municipios de la entidad que junto con el municipio de Puebla forman parte de sta rea, las cifras mas significativas son las siguientes5: La superficie que abarca el rea metropolitana en trminos absolutos es de 125 670.77 has., de las cuales el 39.61% en trminos globales correspondan a formas de tenencia ejidal y comunal, (ejido 37.46%, comunal 2.15%). De acuerdo al peso relativo que representan en relacin a su superficie total, los municipios de Amozoc, Puebla y Ocoyucan presentaban las proporciones mas significativas, superiores al 40%, (52.06%, 40.39%, 55.06% respectivamente de tenencia ejidal). Por lo que se refiere a la tenencia comunal, se concentra solamente en dos municipios, Puebla y Ocoyucan, (3.66% y 6.47% respectivamente). Cabe resaltar que si bien en el caso de los municipios de San Pedro Cholula, Coronango y Cuautlancingo el peso del ejido no es tan significativo como los anteriores (6.46%, 16.28%, 13.54%, respectivamente del total de sus reas municipales), es hacia ellos, que junto con el municipio de Amozoc, se estn desarrollando los procesos de conurbacin y particularmente gravitando sobre estas formas de tenencia de la tierra. En los ltimos 60 aos, la ciudad de Puebla ha conocido un crecimiento explosivo a una tasa media del 6.6% para todo el periodo, las formas que ha adoptado ste proceso, de altos niveles de especulacin junto con la casi desaparicin de suelo privado, en el entorno inmediato a la ciudad, han incrementado substancialmente la participacin de suelos ejidales en el crecimiento de la mancha urbana. De acuerdo a las estimaciones contenidas en el Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Puebla (1992), el continuo urbano abarcaba una superficie aproximada de 128 Km. cuadrados, que con respecto a la cifra estimada para el ao de 1982 de 91.5 Km. cuadrados representa un incremento de 36.5 Km. cuadrados. En la actualidad y considerando los procesos de expansin fsica entre localidades al poniente y oriente de la ciudad de Puebla se estima que la mancha urbana fsicamente conurbada ya representa una superficie cercana a los 200 kilmetros cuadrados El documento de referencia subraya tambin que el suelo ejidal haba incrementado su participacin pasando, de 10.4 Km. cuadrados en 1982 a 28.2 Km. cuadrados en 1990 del total de la mancha urbana. Particularmente
El rea considerada se refiere al municipio de Puebla y los municipios vecinos y no a la totalidad de la llamada Regin Angelpolis. Adoptamos el criterio de exponer las cifras de los municipios y reas ms directamente sujetos a las presiones de la expansin fsica de la ciudad de Puebla
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importante es el hecho de que el 49% de los 36.5 Km. cuadrados de incremento de la superficie urbana en los ltimos veinte aos ha gravitado precisamente sobre sta forma de tenencia de la tierra. En trminos especficos al interior de la mancha urbana stas. cifras representaban, en 1993, aproximadamente el 13% del total de colonias urbanas existentes en aquella poca, en trminos absolutos ms de 100 asentamientos ejidales, de los cuales solamente 24 haban consolidado sus procesos de regularizacin de tenencia de la tierra. En sntesis, la tenencia del suelo es uno de los escenarios centrales de evaluacin y diagnstico que deben considerarse en el diseo de las polticas territoriales que se adopten para el crecimiento sustentable de la ciudad y de la zona metropolitana. De acuerdo con los escenarios de incremento poblacional, las necesidades de suelo para el ao 2025 sern de 2 mil 532 hectreas aproximadamente para la zona metropolitana de la ciudad de Puebla, y particularmente la zona conurbada de la ciudad de Puebla requerir un total de 1 mil 343 hectreas para la construccin de vivienda; estos datos no significan la necesidad de ampliar la frontera urbana o de constituir reservas territoriales para vivienda, ya que actualmente existe una gran disponibilidad de suelo urbanizable. En buena medida este incremento en la superficie urbanizada se debe a las polticas seguidas en la ltima dcada, cabe sealar por ejemplo que en el informe del ao 2000 de la Secretara de Desarrollo Social se sealaba: "Al 31 de enero de (l) 2000, en el mbito nacional se han identificado 33,55,18 ha. de tierra factible para uso habitacional, de estas 12,303.47 son de origen ejidal, susceptibles de ser incorporadas a programas de vivienda. La tenencia de las 21,251.71 ha. restantes, se distribuyen de la siguiente forma: federal 12.50; estatal 5,775.01 ha; municipal 293.01; organismos estatales y municipales de vivienda, incluyendo fideicomisos locales 11,834.61; INFONAVIT 1,140.33; FOVISSSTE 333.10; otras instituciones 476.92 y particulares 1,386.23."6 Destacamos en el inciso ( c ) de ese documento, correspondiente a la problemtica de la tenencia de la tierra en aquel momento, que las presiones derivadas de las estimaciones de crecimiento demogrfico y de tendencias a la expansin fsica de asentamientos humanos en cuyo entorno inmediato se encontraban stas formas de tenencia de la tierra era cada vez mayor, se consignaba que 833 ncleos agrarios vecinos de localidades en proceso de expansin en el pas se encontraban en esta situacin, de los cuales 28 pertenecen al estado de Puebla siendo estos ltimos los siguiente:7
Esta informacin esta recopilada por las Delegaciones Estatales de SEDESOL con base en los Organismos Estatales y Municipales de Vivienda y difundida por internet 7 Inventario de Ncleos Agrarios, SEDESOL, informe al 31 de enero de 2000, difundido por internet.
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Cuadro 3.- Inventario de ncleos agrarios afectados por expansin fsica de localidades en el ao 2000.
MUNICIPIO Atlixco Atlixco Atlixco Atlixco Atlixco Tianguismanalco Huauchinango Huejotzingo San Texmelucan San Texmelucan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Amozoc Cuautlancingo Cuautlancingo Cuautlancingo Ocoyucan Puebla Puebla Puebla Puebla Puebla Puebla Martn Martn CENTRO URBANO Atlixco Atlixco Atlixco Atlixco Atlixco Atlixco Huauchinango Huejotzingo San Martn Texmelucan San Martn Texmelucan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Tehuacan Z. Metropolitana de la Ciudad. de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla NUCLEO AGRARIO Flores Magon Magdalena Axocopan, La San Diego Acapulco Emiliano Zapata San Agustn Ixtahuixtla San Pedro Atlixco Venta, La Huejotzingo San Lucas Atoyatenco San Baltazar Temaxcala San Diego Chalma Riego, El San Lorenzo Teotipilco San Nicols Tetitzintla San Pedro Acoquiaco Santa Mara Acoapan Santiago Tula San Salvador Chachapa Trinidad Chiautenco Sanctorum San Juan Cuautlancingo San Bernab Temoxtitla Ignacio Romero Vargas San Baltazar Campeche San Felipe Hueyotlipan San Francisco Teotimehuacan San Jernimo Caleras San Pablo Xochimehuacan San Bernardino Tlaxcalancingo

San Andrs Cholula Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla

LOS INSTRUMENTOS DE REGULACION DE LA EXPANSION FISICA DE LA CIUDAD DE PUEBLA. El entorno jurdico para la regulacin de los procesos territoriales, particularmente desde 1976 con el establecimiento del sistema de planeacin nacional del desarrollo urbano y las adecuaciones subsecuentes derivadas de las polticas de descentralizacin y desconcentracin que ataen a diversos ordenamientos, han dado origen a un conjunto de instrumentos de regulacin de los asentamientos humanos mismos que abordaremos en el apartado correspondiente.8

En el caso de la entidad reviste particular relevancia el Plan Director Urbano de la Ciudad de Puebla de 1980 y el Programa de Desarrollo Urbano Municipal de la misma localidad de 1992, el Programa de Ordenamiento Territorial de la Zona Centro-Poniente del Estado de 1994, el

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El documento de 1980 considerado como el primero en su tipo9 para la ciudad de Puebla, represento sin lugar a dudas un esfuerzo de sistematizacin y de regulacin del crecimiento fsico de la capital de nuestro Estado; ms all de las insuficiencias y limitaciones que el Plan de referencia contuvo, consideramos que su incumplimiento parcial es el resultado de factores externos al contenido del propio Plan. En primer trmino, el entorno jurdico que fundament su posible aplicacin ha evidenciado vacos, contradicciones, limitaciones e incongruencias derivadas de la falta de concordancia entre por un lado, el sistema de concurrencia de competencias previsto por el propio Plan y la existencia de ordenamientos jurdicos generados precedentemente y que siguieron siendo aplicados sin haber sido modificados y adecuados con base en esta nueva normatividad. Por sealar algunos ejemplos, tal fue el caso de la Ley de Fraccionamientos de 1974, de la Ley de Obras Pblicas Estatal, de la Ley de Comunicaciones y Trnsito y Transporte del Estado de Puebla, entre otros. Aunada a esta situacin las reformas al artculo 27 constitucional, as como las particularidades del entorno territorial de la ciudad de Puebla, por lo que se refiere a las superficies ejidal y comunal que la circundan complicaron an ms este sistema de concurrencia de competencias al que hemos hecho referencia. En este orden de ideas, el Gobierno Municipal se vi impedido de cumplir cabalmente y con plena responsabilidad jurdica y administrativa las facultades que en materia de gestin territorial le confiere el artculo 115 constitucional. En segundo trmino un Plan como el propuesto, requera del diseo de un conjunto de instrumentos de carcter financiero que permitieran al Ayuntamiento, como responsable de su implementacin, desplegar las acciones oportunas que en materia de obra pblica y de mejoramiento de los servicios que el propio Plan prevea. En tercer trmino desde el punto de vista tcnico-administrativo el Gobierno Municipal no contaba con una estrategia adecuada de modernizacin de la gestin territorial, ni con los financiamientos que la hicieran posible, que le permitiera cumplir cabalmente con las exigencias derivadas del Plan, en particular las relativas a un seguimiento puntual de los procesos de crecimiento fsico de la ciudad, as como a una evaluacin sistemtica de sus propias acciones y las de otros agentes sociales que han hecho caso omiso de las prohibiciones que contena el multicitado documento.
Programa Subregional Puebla, Cuautlancingo, San Andrs y San Pedro Cholula de 1994, los programas parciales y el sectorial de densidades de la Ciudad de Puebla de 1995. En 1959 fue elaborado un Plano regulador de la Ciudad de Puebla, sin embargo el de 1980 fue el primero elaborado bajo el sistema de planeacin territorial derivado de las reformas constitucionales al articulo 27 y a la aprobacin en 1976 de la primera Ley General de Asentamientos Humanos
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A este respecto no es casual que el Programa de Desarrollo Urbano aprobado en 1992 por el Cabildo, en su parte relativa al diagnstico, de cuenta de este incumplimiento. En la dcada considerada la ciudad de Puebla haba crecido aproximadamente, 37.5 Km. cuadrados; el 55%, es decir, 21.74 Km. cuadrados de este crecimiento haban significado modificaciones al uso de suelo previsto en el Plan de 1980. De estas modificaciones las tierras de uso agrcola haban sido las ms afectadas, en un rea aproximada de 11.5 Km. cuadrados que representaban el 35% de la superficie total incorporada en ese periodo a la mancha urbana. Desde el punto de vista de los agentes sociales que haban contribuido a estas modificaciones, el listado que contiene el Programa de 1992, nos seala que prcticamente todos los sectores sociales y niveles de gobierno no cumplieron con los usos del suelo previstos en el Plan de 1980. En este listado encontramos fraccionamientos residenciales, populares, asentamientos irregulares, centros comerciales, unidades habitacionales del INFONAVIT, de la inmobiliaria estatal, equipamientos municipales y estatales, entre otros. Este diagnstico pone de manifiesto que las perspectivas de cumplimiento de los Programas de regulacin territorial en sus diversas escalas y modalidades podran correr la misma suerte de no corregirse los principales obstculos estructurales en los que se destacan los siguientes mbitos 1.- Los relacionados con el conjunto de normas que concurren en la determinacin de las responsabilidades de los rganos de gobierno en materia de gestin del territorio. 2.- Acciones que permitieran generar un sistema de financiamiento diversificado y de responsabilidad compartida, entre los niveles de gobierno y la sociedad civil para hacer frente, a las necesidades que en materia de obra pblica y servicios bsicos. 3.- Modernizar tcnica y administrativamente al Gobierno Municipal dotndolo de la infraestructura necesaria para atender y evaluar con oportunidad, los requerimientos derivados de los instrumentos de planeacin A ese respecto, y dadas las nuevas condiciones jurdicas que la reforma al artculo 27 constitucional propici, la estrategia de fortalecimiento debi contener dos objetivos primarios bsicos, a saber: 1. Propiciar la participacin de los ayuntamientos en los procesos de regularizacin de tenencia de la tierra de una manera eficiente. 2. Fomentar el fortalecimiento de la Hacienda Municipal mediante un manejo adecuado, congruente y equitativo del impuesto predial..

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La organizacin municipal, constituye en nuestro pas la base de la organizacin poltico-administrativa del Estado. El centralismo que, bajo diversas modalidades y expresiones se ha desarrollado en Mxico ha imposibilitado estructuralmente que la institucin Gobierno Municipal est en condiciones de enfrentar cabalmente su papel como promotor del desarrollo regional. En el marco de lo dispuesto en el artculo 115 constitucional se puede avanzar en el fortalecimiento de los Ayuntamientos de la entidad, para ello se requiere de voluntad poltica, de instrumentos especficos y de programas viables. En este orden de ideas cabe destacar que el principal instrumento de fortalecimiento es sin lugar a dudas la distribucin territorial del gasto pblico. En sus distintos componentes, federal, estatal y municipal. A este respecto cabe destacar que la alta concentracin del ingreso en la federacin, junto con los insuficientes mecanismos de redistribucin hacia estados y municipios, ha impedido que este instrumento apoye efectivamente el desarrollo regional y por ende el municipal. Ante los procesos de integracin econmica en marcha en el pas y la orientacin exportadora que se le ha impreso a las actividades econmicas, es necesario que una parte de los ingresos pblicos que resulten de estas actividades redunden en nuevas inversiones infraestructurales en aquellos territorios que son base de las mismas. En el mismo sentido habra que considerar que hasta ahora el financiamiento a la generacin de factores de localizacin de las actividades econmicas en nuestro pas ha sido bsicamente responsabilidad del estado. El crculo vicioso que resulta, por un lado, de la concentracin de las actividades industriales en unas cuantas localidades que cuentan con algunos de estos factores y la imposibilidad financiera del estado para generarlos en otras localidades, parecen condenarnos a este proceso de concentracin dispersin. En el fondo de esta situacin, se encuentra el modelo fiscal que prevalece en torno al impacto territorial que las actividades econmicas generan. Particular relevancia reviste analizar esta problemtica ante los efectos generadas por el tratado de libre comercio en materia de nuevas inversiones y de diversificacin de nuestra planta industrial. El suelo, su incorporacin al desarrollo urbano y la vivienda, a travs de la puesta en marcha de instrumentos de regulacin y gestin, as como programas y acciones concebidos de manera integral es uno de los principales retos de la gestin gubernamental frente a la dinmica demogrfica, econmica y social en nuestro pas. Elementos centrales en el diseo de una estrategia que permita enfrentar la naturaleza y complejidad de los procesos por los que transitamos lo constituyen a nuestro juicio los siguientes:

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a- La puesta en marcha de acciones concertadas de ordenamiento territorial destinadas a distribuir regionalmente el desarrollo econmico, fomentar sistemas de ciudades, constituir redes de infraestructura bsicas, mejorar substancialmente las estructuras urbanas, reforzar el desarrollo rural, proteger los recursos naturales y promover el adecuado uso del suelo. En este aspecto cabe destacar la necesidad de implementar programas que atiendan por un lado el carcter de las acciones bsicas municipales y por el otro considere las necesidades micro-regionales y regionales, en materia de equipamiento e infraestructura a fin de desarrollar mejoras a la productividad de las actividades econmicas que fomenten una adecuada jerarquizacin del sistema de localidades. b- Dichas acciones debern estar sustentadas en un slido proceso de modernizacin de la gestin territorial, en particular cobran relevancia los programas de modernizacin catastral, del registro pblico de la propiedad y de planeacin urbano-regional como elementos tcnicos centrales para optimar las capacidades administrativas de los gobiernos estatales y municipales en materia de usos del suelo y para fortalecer la hacienda de estos ltimos. La participacin de los gobiernos estatales en los procesos de modernizacin catastral apareci como una necesidad a fin de garantizar la continuidad de los programas, la homogeneidad tcnica de los productos, las economas de escala derivadas de acciones de gran aliento permitiendo fortalecer la viabilidad de estos proyectos. c- El financiamiento al desarrollo regional, la infraestructura, los servicios pblicos y los equipamientos de carcter regional y urbano deben sustentarse en el diseo de una ingeniera financiera que a la vez que permite la participacin de los sectores social y privado como agentes econmicos, tienda a afianzar la rectora del Estado, contribuya a reestructurar las relaciones gobierno sociedad y tenga por objeto modernizar tecnolgica y administrativamente los servicios pblicos. d- Cabe sealar que este proceso, en el contexto actual de bajo crecimiento econmico que vive el pas, debe tomar en cuenta que no se trata en, sentido estricto, de una distribucin mercantil pura y simple de bienes y servicios por lo que su operacin concesionada no debe contribuir a ampliar las desigualdades sociales y la segregacin territorial. Por ello, la actualizacin del marco jurdico urbano es fundamental, con el objeto de regular los procesos y las normas tcnicas que sustentan la prestacin y administracin de los servicios, buscando la plena congruencia entre los objetivos econmicos de la participacin de los sectores social y privado con el carcter pblico de los mismos. e- De particular relevancia, para los estados del centro del pas, representa explorar el potencial que la reforma al artculo 27 constitucional

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ofrece en materia de suelos ejidales que circundan las localidades de mayor dinmica de expansin, para constituir reservas territoriales , regularizar la tenencia del suelo y desarrollar acciones de consolidacin urbana en reas marginales. En el marco de estos elementos la problemtica en materia de suelo urbano y vivienda se redimensiona para ser atendida en el contexto regional en acciones que buscan simultneamente: 1.- La estructuracin de oferta de suelo para desarrollo urbano y vivienda claramente orientada, coordinada y sistematizada por el sector pblico, destinando la inversin del estado a la constitucin de la red primaria y promoviendo la participacin del sector privado y social en acciones de desarrollo, identificadas, jerarquizadas y localizadas. 2.- La consolidacin de localidades con pleno aprovechamiento de terrenos baldos propiciando la disminucin de la presin sobre la ciudad central regional. 3.- Se debe buscar aprovechar las ventajas comparativas que las localidades de menor tamao ofrecen en materia de valor del suelo. El recurso suelo, en este enfoque, es uno de los ejes centrales que permite la coordinacin de acciones y programas, propicia la induccin de iniciativas del sector privado y social y permite generar mecnicas de financiamiento integrales y sustentables. La asociacin, de iniciativas de naturaleza diversa y aparentemente contradictoria como lo son la conservacin de recursos naturales con acciones de desarrollo urbano, al igual que las destinadas a la conservacin del patrimonio con acciones de renovacin, se han orientado en nuestro caso a valorar los recursos naturales y patrimoniales como un activo en favor de la regin y sus localidades, de las actividades econmicas vinculadas a la explotacin de estos atractivos, particularmente las relacionadas con el turismo, as como del mejoramiento de la calidad de vida de los residentes de las localidades. Dentro de estos activos destacan las acciones orientadas a proteger las cuencas hidrolgicas, a restaurar sus componentes principales tales como, zonas de recarga, ros, manantiales, vasos y presas, rescatar sus reas de proteccin y valorizar su uso y explotacin racional y con pleno respeto al medio ambiente.

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