Seminario Internacional: El desafo de los partidos polticos

FLACSO Agora Democrtica PNUD

Experiencias comparadas en legislacin electoral

FERNANDO TUESTA SOLDEVILLA ftuesta@pucp.pe

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Quito, jueves 04 de agosto de 2005

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Seminario: El desafo de los partidos polticos

! Experiencias comparadas en legislacin electoral A finales de la dcada del 70 e inicios del 80, se desarrolla un intenso proceso de redemocratizacin en Amrica Latina. Paradjicamente, los pases que haban atravesado largos procesos de inestabilidad poltica, fueron los primeros en realizar las transiciones democrticas: Ecuador lo inicia en 1977 y, al ao siguiente, Per y Bolivia. Los siguieron Argentina, en 1983, Uruguay y Brasil, en 1985, Paraguay y Chile, en 1989. En Centroamrica sucedi otro tanto. Costa Rica, Venezuela y Colombia no transitaron por estos procesos, aunque de alguna manera fueron afectados posteriormente. En un primer perodo, en todos estos pases se sancionan nuevos marcos jurdicos que reformaron las reglas de juego electorales ya sea a travs de constituciones y/o leyes electorales. Es decir, que todos estos pases consideraban que era necesario e indispensable reformar sus sistemas electorales y fortalecer sus rganos electorales. Ellos buscaban satisfacer adecuadamente la representacin y dotar el proceso electoral de un alto grado de credibilidad. De esta manera, todos los sistemas latinoamericanos mantuvieron al interior del principio de representacin proporcional, bajo el inters de reproducir representaciones pluripartidistas. Pero muchas veces las representaciones pluripartidistas no necesariamente se han correlacionado con cuerpos lectivos que produzcan gobernabilidad. Esta es una tarea constante de la ingeniera institucional y constitucional, que tiene que librar un dilogo difcil entre quienes desean mayoras absolutas en el Parlamento y quienes quieren legislativos que en realidad ofrezcan proporcionalidad. En un segundo perodo, las democracias latinoamericanas se han encaminado a regular cada vez ms los campos precisos de los partidos polticos, as como cuestionar algunas de las normas que se pusieron en prctica en el primer perodo. Es as que se aprueban y reglamentan leyes de partidos polticos, particularmente en temas como el financiamiento de las campaas y lo concerniente a la democracia interna. En este segundo perodo se discute con mayor intensidad y conocimiento, reformas al sistema electoral y al diseo institucional de los organismos electorales. A lo largo de este cuarto de siglo, se han producido reformas y se siguen discutiendo la mejor manera de disear instituciones y mejorar la representacin poltica. A nivel presidencial los temas de la reeleccin presidencial (p.e. Argentina, Brasil, Colombia, Per, Venezuela), perodo presidencial (Argentina, Chile, Venezuela), la segunda vuelta electoral (Argentina, Costa Rica, Ecuador), han sido los ms recurrentes; como a nivel parlamentario lo han sido la modificacin de los sistemas electorales proporcionales a los mixtos y proporcional personalizados (Bolivia, Mxico, Venezuela) o el voto preferencial o preferente (Costa Rica, Colombia, Repblica Dominicana). 1. Precisiones y cautelas para optar por algn sistema electoral Para cualquier reforma del electoral, el primer aspecto a considerar es el referido al diagnstico del sistema electoral. Esto quiere decir, ubicar los elementos del sistema
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que han sido los ms cuestionados y aquellos de mayor aprobacin. En otras palabras, sus debilidades y fortalezas. Sin embargo, no todo elemento del sistema que es popular, es necesariamente el mejor. En algunos pases desean un sistema electoral con voto preferencial, pero puede ser contraproducente en un sistema de partidos dbil. Otro aspecto es el que tiene que ver con el contexto de cada pas. Por ejemplo, la introduccin de un sistema proporcional personalizado o el modelo de la ley de lemas, puede ser dificultoso para cierto electorado. En otro plano, en un pas de variaciones culturales o complejidades sociales, el sistema debe ser inclusivo, aspecto que un sistema mayoritario difcilmente resuelve. Este aspecto inclusivo est siendo discutido, por ejemplo, para el caso de electores radicados en el extranjero, como han sido los casos de Mxico, Honduras, entre otros. Un aspecto siempre sensible hace referencia a la idea de importar algn sistema electoral que aparece como exitoso. Sin embargo, lo que es adecuado en un pas, no necesariamente lo es para otro. Es as que frecuentemente se trata de importar modelos, particularmente de pases de democracias estables, cuando stos se han desarrollado en contextos muy precisos. De lo anterior, se desprende que no existe un sistema electoral perfecto. El sistema electoral es una construccin histrica en cada pas. Todo Sistema electoral tiene particularidades y efectos, pocas veces repetibles. Esto hace que no siempre la fortaleza de uno de sus elementos, se reproduzca de la misma manera en otro pas. La eficacia y consistencia depender de otros factores. Sin embargo, hay algunos sistemas electorales que por estas caractersticas han sido modelos en los procesos de reformas electorales. Es el caso del Sistema electoral alemn, llamado sistema proporcional personalizado. Desarrollado en la post guerra, ha motivado que en Nueva Zelandia sea tomado como suyo. En Amrica Latina, ocurri lo mismo con Bolivia. Una variacin en Venezuela y Mxico, haban hecho lo propio aos antes. Varios pases de Europa del Este, transitan tambin por el mismo camino. Estamos pues ante un sistema vital para la construccin de instituciones, porque proporciona el mecanismo que nos permitir conocer quin o quines han sido elegidos. En consecuencia, si se tiene un resultado electoral A, bajo un Sistema electoral ecuatoriano, se tendr una composicin del parlamento B. Pero, si a ese mismo resultado electoral A, se le aplica, por ejemplo el Sistema electoral chileno, la composicin del parlamento ya no ser B, sino C. Y si se aplica el Sistema electoral colombiano, tendremos un parlamento totalmente distinto al B y al C. Por lo tanto, elegir un sistema y dejar de lado otros, ser decisivo en el impacto que produce en la composicin y representacin de las instituciones comprometidas. Dicho de otro modo, no es suficiente tener un conocimiento de los elementos constitutivos del Sistema electoral, sino tambin conocer los efectos que produce. Sin embargo, aqu hay que tener especial cautela, pues es fcil pensar que modificando algunos elementos del Sistema electoral se tendr los mismos efectos polticos que se manifiestan en determinados pases. Esto ocurre cuando no se

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! consideran otros elementos contextuales fundamentales, como los histricos e institucionales. En todo proceso de reforma el legislador debe tener claridad en los objetivos que busca alcanzar. A partir de esta precisin, se puede levantar un modelo de reforma. Esto quiere decir, combinar los elementos del sistema que tengan la direccin de los objetivos trazados y no discutir estos elementos por separado, pues pueden tener efectos contrarios a los esperados. Por lo dems, la reforma del sistema electoral, presenta una gama muy amplia de combinaciones, que no debe descuidar los objetivos de la reforma. Un proceso de reforma provoca la sana tentacin de ser totalizadora. Sin embargo, los extremos aqu tambin son contraproducentes. Reformas que no reparan las crticas del sistema, prolongan los problemas. Y reformas que quieren ser radicales y totalizadoras, sin tener las condiciones de mayora en un parlamento, no pasan de ser documentos que dormirn en el archivo. La reforma electoral, debe ser aprovechada para discutir el sistema electoral, la legislacin de los partidos polticos y el modelo de los organismos electorales. Muchas veces una buena reforma, es limitada por una inexistencia y/o una mala legislacin partidaria o un modelo de organismos electorales ineficientes y sin garanta. 2. Dos sistemas electorales y su combinacin A diferencia de los regmenes parlamentarios como los europeos, Canad, Japn, Israel o algunos pases de Europa del este, en donde se presenta un solo sistema electoral, en Amrica Latina, los Sistemas electorales son dos: uno parlamentario y otro presidencial. Esto se debe a las caractersticas de su rgimen poltico. Mientras los primeros eligen un parlamento, quien posteriormente se encarga de elegir a un ejecutivo, en los pases latinoamericanos, los electores eligen directamente a ambos poderes del estado. En los regmenes parlamentarios, los ciudadanos, al elegir un parlamento, tienen la idea presente de elegir un cuerpo colectivo, que elegir al jefe de gobierno. Este por lo tanto, le deber su nacimiento al legislativo. En cambio, en los regmenes presidencialistas al realizarse dos elecciones (no siempre simultaneas) van a producir dos legitimidades distintas: parlamento y presidente de la repblica. En este caso el ejecutivo no le debe su nacimiento al legislativo. Por el contrario, adquiere legitimidad propia al momento en que es elegido directamente el presidente de la Repblica. Por lo tanto, en los sistemas presidencialistas latinoamericanos, se tienen que combinar estas dos elecciones, convirtiendo esta tarea en delicada y fundamental. La tarea es ms compleja cuando los parlamentos son bicamerales que son la gran mayora, salvo Venezuela, Per, Ecuador y algunos pases centroamericanos- en tanto se tiene que desarrollar un sistema electoral para cada cmara legislativa. Las preguntas claves pasan a ser entonces Cmo combinarlos? Qu se combina? Cules son los elementos que necesariamente deben estar adecuadamente combinados? Muchas veces estas preguntas no se encuentran en el listado primero para estructurar un sistema electoral.

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Para responder adecuadamente estas preguntas, los sistemas electorales, deben ser producto del ms amplio consenso poltico de las fuerzas involucradas en su confeccin. Esto no slo visto desde una postura democrtica del consenso, sino tambin desde un punto de vista pragmtico. Cuando un sistema electoral es desarrollado por un segmento del espectro poltico parlamentario, corre el riesgo de ser cambiado, cuando esa mayora deja de ser tal y da paso a otra que se siente insatisfecha con dicho sistema. El consenso posibilita la permanencia de las reglas y la continuidad de stas, permite ser interiorizadas por los ciudadanos. Un ejemplo de cmo se relacionan los dos sistemas electorales, se muestra en la llamada segunda vuelta electoral, conocida tambin como ballotage. Su objetivo apunta a otorgar mayor consenso a favor de los triunfadores. Este es un procedimiento en el cual se impone un nmero calificado de votos -puede o no ser mayora absoluta- a todo postulante a ciertos cargos electivos. Tuvo en su origen francs intentar reducir el nmero de partidos participantes y as evitar la proliferacin de agrupaciones, obligando a ellas a alimentar alianzas y negociaciones interpartidarias. Posibilita, asimismo, que los elegidos cuenten con una cuota de legitimidad. Sin embargo, hay diferencias entre la aplicacin inicial europea y la versin latinoamericana. En el caso francs, el ballotage es utilizado para elegir tanto al presidente de la repblica como a los representantes en la Asamblea Nacional. En el primer caso, slo recurren los dos candidatos ms votados y en el segundo a aquellos que sobrepasen el 10 por ciento de los votos. Desde su aplicacin se ha reducido el nmero de partidos polticos. En Amrica Latina toman este sistema en la actualidad varios pases: Argentina, Chile, Colombia, Paraguay, Ecuador, Per, Brasil, El Salvador, Guatemala, entre otros. Las experiencias de combinacin entre Ballotage y presidencialismo han demostrado no estar bien estructuradas. Esto debido al gran poder del presidente, a la no aplicacin del sistema a la eleccin parlamentaria o su no coincidencia temporal con la segunda vuelta electoral. El resultado prctico ha sido que en varias oportunidades el presidente electo careca de mayora parlamentaria. Por lo tanto, las mayoras electorales presidencial conseguidas en la segunda vuelta, han sido en el tiempo poco estables. Otro caso es cuando la mayora parlamentaria conseguida, es a travs de la segunda vuelta. Esta se convierte tambin en mayora institucional. Esta situacin, como la comentada, ocurre muchas veces, porque quienes realizan las reformas o quienes piensan la reforma, no saben qu ni cmo reformar, sino lo hacen bajo perspectivas del corto plazo, que como es natural est impregnado de intereses, lo que no permite, en muchos casos, implementar aquellos mtodos y mecanismos electorales que estabilicen un sistema electoral. 3. Ejes centrales en debate Se puede ubicar hasta cuatro temas controversiales en relacin a la reforma electoral actual, que analizaremos de manera detallada. 3.1. Qu tipo de Circunscripcin Electoral? Uno de los elementos del sistema electoral que merece atencin, pues su diseo tiene impacto en el nmero de partidos polticos es el referido a la circunscripcin electoral. Para fines de este texto, debemos entender por circunscripcin electoral a
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! aquel conjunto de electores que conforma la base para que sus votos se repartan entre un numero determinado de escaos. Es entonces en la circunscripcin electoral en donde se asignan los escaos a candidatos o partidos que han ganado las elecciones. Esta particularidad, le permite diferenciarse cuando no se usan como sinnimos de los llamados colegios electorales, que actan como representantes de alguna colectividad y tienen la finalidad de elegir a uno o ms funcionarios1. Si bien pueden haber circunscripciones o distritos sin base territorial, generalmente la delimitacin de estas se realiza atendiendo a este criterio. Existen ejemplos en donde la circunscripcin no tiene una base territorial. En Portugal existe Una circunscripcin para los portugueses residentes en el extranjero, en Nueva Zelandia existen distritos personales - no territoriales- que permiten la representacin de los aborgenes de raza maori. Existen otros casos, como los de Bulgaria, Eslovaquia, Croacia, entre otros, en donde se reserva alguna circunscripcin electoral para la representacin de minoras tnicas (Valls y Bosch, 1997: 78). Generalmente, la divisin por este segundo argumento tiene en cuenta consideraciones administrativas y geogrficas de un pas. Las circunscripciones electorales pueden dividirse, segn el numero de escaos en disputa, en circunscripciones uninominales y plurinominales. En el primer caso se disputa un escao en la circunscripcin, en cambio en el segundo se disputan mas de un escao en la circunscripcin. Generalmente, en las llamadas circunscripciones plurinominales se hace una distincin mas precisa. Si se trata de repartir dos escaos, se denomina circunscripcin binominal, en le caso de tres, trinominal y as sucesivamente2. Por su dimensin y efectos, generalmente las circunscripciones plurinominales se clasifican en pequeas (entre 2 y 5 escaos), medianas (entre 6 y 10 escaos) y grandes (mas de 10 escaos). Los efectos en el sistema de partidos los veremos ms adelante. En un pas, el sistema electoral puede designar circunscripciones del mismo tamao. Por ejemplo, en Estados Unidos, Reino Unido o Francia, tienen todas las circunscripciones uninominales y, en Chile, binominales. Generalmente, los sistemas con circunscripciones uninominales en todo el pas, son aquellos con principio de representacin mayoritario. En cambio, en otros pases como Ecuador, Costa Rica, Bolivia o Per que tienen circunscripciones variables y mayoritariamente plurinominales sus sistemas se basan en el principio de representacin es proporcional. Para el diseo de un sistema electoral, el nmero de circunscripciones estar en funcin de escoger entre, dividir el territorio nacional en una multiplicidad de circunscripciones o hacer de l, una sola. Las posibilidades son las siguientes: !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Es el mtodo usado en la actualidad en los Estados Unidos de Norteamrica para la eleccin del presidente y vicepresidente. En varios pases de Amrica Latina se us este sistema, siendo Argentina el ltimo en abandonarlo, con la eleccin directa, en 1994. 2 En el Per existe una clamorosa confusin. Al conjunto de circunscripciones plurinominal muchos polticos y periodistas las denominan "distrito mltiple". Error no slo terminolgico, sino tambin conceptual. Lamentablemente, esta se ha extendido hasta el termino en la propia Ley Orgnica Electoral, lo que demuestra el nivel de desconocimiento sobre el tema 6

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Pases que utilizan todo el territorio nacional como circunscripcin. Son los casos en donde no existe divisin territorial para fines electorales. Es decir, el tamao de la circunscripcin abarca a todos los escaos en disputa y su nmero es 1. A estos pases se suele denominar tambin sistemas electorales con circunscripcin o distrito electoral nico. Generalmente esto ocurre con pases pequeos, en tanto su poblacin: Israel, Bulgaria, Eslovaquia, Guyana, Liberia, Moldavia, Namibia y Sierra Leona. Pases que utilizan circunscripciones especialmente delimitadas. Generalmente usada en sistema mayoritario con distritos uninominales. Se trata de delimitar las circunscripciones atendiendo el principio de mantener Una relacin igual entre representantes y poblacin (un hombre = un voto). Se requiere de un conocimiento muy exhaustivo de la geografa y demografa del pas. Se requiere, por lo dems, un pertinente ajuste permanente de los lmites de la circunscripcin, debido a los procesos migratorios. Pases que utilizan la delimitacin poltica-administrativa. Generalmente utilizado en sistemas proporcionales en circunscripciones plurinominales. Se trata de asignar un nmero de escaos a la unidad poltico-administrativo (provincia, departamento, estado o regin), de acuerdo a su tamao poblacional. Pese a los esfuerzos, difcilmente se logra mantener la relacin representantes y poblacin (un hombre = un voto), de manera igual en todas las circunscripciones.

Este proceso de delimitar las fronteras de los distritos o circunscripciones electorales se denomina Delimitacin de Distritos y el ajuste y delimitacin peridica se denomina Redistritacin. Este proceso es fundamental en cualquier sistema democrtico, pues si las demarcaciones electorales no se ajustan regularmente, se pueden desarrollar fuertes desproporciones entre la representacin de los diversos distritos o circunscripciones electorales. De lo anterior, podemos sealar lo siguiente. Un sistema electoral comprende un nmero determinado de circunscripciones a travs de las cuales se distribuye los escaos en disputa, siendo su tamao uni o plurinominal, encontrando una relacin inversa entre nmero y tamao de las circunscripciones. Por ejemplo, el nmero mayor de circunscripciones que puede disearse en un sistema, es cuando el tamao de la circunscripcin es el menor (uninominales) y se establece la uniformidad. Por ejemplo, si un pas tiene una cmara de 400 escaos, podra presentarse algunas de estas posibilidades: El tamao de cada circunscripcin es de 1 (Uninominal). Por lo tanto, si dividimos el total de escaos de la cmara (400) entre el tamao de la circunscripcin, nos da como resultado que el numero es de 400 circunscripciones El tamao de cada circunscripcin es de 2 (binominal). Por lo tanto, si dividimos el total de escaos de la cmara (400) entre el tamao de la circunscripcin, nos da como resultado que el nmero es de 200 circunscripciones. El tamao de cada circunscripcin es de 4 (tetranominal). Por lo tanto, si dividimos el total de escaos de la cmara (400) entre el tamao de la circunscripcin, nos da como resultado que el nmero es de 100 circunscripciones.
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! El tamao de la circunscripcin es de 400 (plurinominal) Por lo tanto, si dividimos el total de escaos de la cmara (400) entre el tamao de la circunscripcin, nos da como resultado que el nmero es de 1 circunscripcin.

Como se observa a y d son los extremos. En el caso a. el tamao es el menor y el nmero es el mayor. En el caso d. el tamao es el mayor y el numero es el menor. En la realidad, el caso a. se presenta en un sistema mayoritario con circunscripciones uninominales (Estados Unidos o Francia) y el caso d. en Un sistema proporcional de circunscripcin (o distrito) nica (Israel o Per entre 1992 y 2000). Finalmente, dependiendo del tamao de las circunscripciones, stas producen el efecto siguiente: cuanto mayor es la circunscripcin, tanto mayor es la proporcionalidad y la posibilidad que ingresen al parlamento (si no hay barrera legal) un nmero alto de partidos polticos. Si se reducen el tamao (es decir el nmero de escaos en disputa) de las circunscripciones, se reduce tambin la posibilidad de ingreso de partidos pequeos. 3.2. Diseo y tamao del Congreso: bicameral o unicameral? Un segundo tema tiene que ver con la representacin es el diseo y tamao de los parlamentos. Como es conocido, el nmero de cmaras legislativas, vara de acuerdo a cada pas. Unos tienen una cmara legislativa y otros dos. Los que defienden el primer diseo sostienen que favorece la funcin legislativa, reduce el costo al estado y es propio de los pases cuyos estados son unitarios. Por el contrario, quienes defienden el sistema bicameral, sealan que la bsqueda de eficiencia y ahorro pblico no debe llevar a modificar un parlamento en donde se equilibran formas diversas de representacin (poblacional y territorial) y se garantiza la calidad legislativa al pasar las leyes de una cmara a otra para su aprobacin. En Amrica Latina nueve pases tienen parlamentos unicamerales: Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Venezuela. En cambio otros 9 pases tienen parlamentos bicamerales: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay. Tabla 1: Tamao del congreso y nmero de cmaras Pases Mxico: Brasil: Argentina: Colombia: Chile: Venezuela Bolivia: Repblica Dominicana: El Salvador: Uruguay: Honduras: Paraguay:
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Diputados/Senadores Total Congreso 500 D 503 D 257 D 163 D 120 D 165 130 D 120 D 148 99 D 128 80 D 128 S 81 S 69 S 102 S 46 S 27 S 30 S 30 S 45 S = = = = = = = = = = = = 628 584 326 265 166 165 157 150 148 129 128 125 parlamentarios parlamentarios parlamentarios parlamentarios parlamentarios parlamentarios parlamentarios parlamentarios parlamentarios parlamentarios parlamentarios parlamentarios
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Ecuador: Per: Guatemala: Panam: Nicaragua: Costa Rica:

121 120 116 91 90 57

= = = = = =

121 parlamentarios 120 parlamentarios 116 parlamentarios 91 parlamentarios 90 parlamentarios 57 parlamentarios

De otro lado, a lo largo de la historia parlamentaria andina, todos los pases tuvieron dos cmaras. Sin embargo, Ecuador (1977), Per (1993, con Fujimori) y Venezuela (1998, con Chvez) cambiaron esta tradicin. De esta manera, slo Colombia y Bolivia estructuran sus legislativos a travs de dos cmaras, el formato Bicameral. Por el contrario, Ecuador, Per y Venezuela, modificaron sus parlamentos, convirtindolos en Unicameral. Se puede sealar que, generalmente, se encuentran parlamentos unicamerales en pases pequeos, como los centroamericanos. Pero de los tres pases andinos, Ecuador y Venezuela convierten sus parlamentos en unicamerales, pero manteniendo cierto grado de relacin entre nmero de electores y parlamentarios. En cambio el Per, bajo la Constitucin de 1993, convirti a su parlamento en unicameral, pero redujo ostensiblemente el nmero de parlamentarios de 240 a 120, incrementando la relacin de electores y parlamentarios que lo colocan en el mayor de la regin. Tabla 2: Relacin de electores y parlamentarios en la regin andina PAISES Poblacin 2004 (miles) 27,546 Electores 2004 Nmero de habitantes por parlamentario 2004 (miles) 15,289,237 229,550 160,874 107,041 139 55,567 126,335 cmara nica. Nmero de electores por Parlamentario 2004 127,410 96,005 70,596 56,476 28,396 81,440

Per

Colombia 42,310 25,249,546 Ecuador 12,952 8,542,126 Venezuela 23,054 13,893,322 Bolivia 8,724 4,458,289 PAISES 114,586 67,432,520 ANDINA (*) En el caso de Ecuador, Per y Venezuela se trata de la

Si bien no existe un nmero exacto que exprese de mejor manera la relacin entre electores y parlamentarios, quiz la nica relacin es aquella que seala que a mayor tamao poblacional del pas mayor tamao del parlamento. Esto hace que el parlamento chino sea ms grande que el espaol, ste de mayor tamao que el colombiano, que a su vez es ms grande que el chileno y ste lo es con relacin al de Mnaco. Esta relacin no es exacta, pero ms o menos se cumple, pues tiene que ver con que los parlamentos expresan la representacin poltica, lo que motiva que crezcan conforme crecen sus poblaciones. Las reformas que se introdujeron en los pases andinos en la estructura de sus parlamentos, salvo el Per, respetaron los incrementos poblacionales que se presentaron. En la Regin Andina, el Per es el

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! segundo pas en poblacin, pero el ltimo en el nmero de parlamentarios, con lo que redujo su capacidad de representacin poltica3. De 17 pases de Amrica Latina, salvo Brasil que teniendo una poblacin muy alta, est representada por un Parlamento relativamente pequeo (poco ms de 500 miembros), en el resto de pases la relacin es mucho menor. Por citar slo algunos ejemplos, Bolivia tiene un parlamentario por cada 28,396 electores, Paraguay por cada 31,000, Uruguay por cada 23,425, Ecuador por cada 70,596 o Chile por cada 62,970. 3.3. La simultaneidad electoral: cundo votar? Si el nmero de partidos polticos se ha convertido en un serio problema que afrontan los sistemas polticos latinoamericanos, particularmente con el descrdito de los partidos polticos y la presencia de los outsiders, hay una serie de elementos del sistema electoral que debe conocerse para decidir si se desea ms o menos partidos en el parlamento. Si bien no existe una relacin inequvocamente directa, no se puede soslayar la importancia que tiene, ms all del tamao de las circunscripciones, la simultaneidad entre las elecciones presidenciales y parlamentarias. El eje central de una relacin estrecha entre ambas elecciones, es el factor tiempo. Es decir, el referido a si las elecciones se realizan el mismo da. En algunos casos, el perodo presidencial es idntico al de diputados, pero distinta al de senadores. En otros casos, no coincide. Si las elecciones son concurrentes, para que la influencia sea mayor, se requiere que exista una boleta nica y aun mayor, si existe slo un voto para ambas elecciones. Bajo estos criterios tenemos 4 tipos de pases: Simultaneidad alta. Tienen elecciones el mismo da, una misma boleta y un solo voto, 4 pases: Argentina (no siempre), Bolivia, Honduras y Uruguay. Simultaneidad media. Tiene elecciones el mismo da, una sola boleta, pero dos votos, 1 pas: Per. Simultaneidad baja. Tienen elecciones el mismo da, pero no tienen ni boleta ni voto nico, 8 pases: Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico (no siempre), Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela. Carecen de simultaneidad. No tienen elecciones concurrentes, por lo tanto tampoco boleta ni voto nico, 5 pases: Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Repblica Dominicana.

Bajo lo anterior, existe una mayor probabilidad que se produzcan escenarios de mayoras en ambas cmaras cuando la simultaneidad es alta, que a la inversa. Evidentemente, un partido puede lograr mayora en ambos poderes, con independencia de la estructuracin de su sistema electoral. En los casos de Bolivia, Honduras, Uruguay, Per, Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panam, Paraguay y Venezuela, en la medida en que el Parlamento se elige en su totalidad y no parcialmente, el efecto es mayor del voto presidencial sobre el parlamentario, favoreciendo la creacin de mayoras. En los casos de Honduras, !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
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Actualmente el Per ocupa el puesto 15 de 19 pases latinoamericanos con relacin al nmero de parlamentarios, pese a que es el quinto pas con mayor poblacin de la regin, 10

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De estos once pases, sin embargo, tan solo Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Per y Uruguay, tienen segunda vuelta electoral con votacin directa, a diferencia de Bolivia que lo hace a travs del parlamento. En estos pases, la coincidencia de la eleccin presidencial con la eleccin parlamentaria, incentiva muchas veces una alta participacin de partidos y cuando el sistema es ms abierto, la consecuencia es el fraccionamiento de la representacin parlamentaria. Por ejemplo, en Ecuador, el 2002, participaron ms de 30 partidos polticos y 29 consiguieron algn escao. Otro es el caso del Per, que en las elecciones del 2001, en donde se presentaron 13 partidos polticos, 10 ingresaron al parlamento. La fragmentacin partidaria es contraria a toda democracia estable. Difcilmente un sistema pueda supervivir a los embates de crisis propias de realidades complejas como las nuestras, que resista un nmero alto de partidos polticos con representacin parlamentaria. Un escenario de esta naturaleza, crea serias dificultades para construir mayoras, establecer acuerdos y tomar decisiones, por no decir problemas para elegir comisiones, elaborar la agenda legislativa o realizar reuniones de justa de portavoces. Un Congreso as atomizado y disperso siempre colaborar con inadecuadas relaciones con el ejecutivo, que es el ingrediente de toda ingobernabilidad. Ante esto no hay medidas del sistema electoral que buscan desincentivar el nmero alto de partidos a partir de crear mayores obstculos. Una de ellas es la imposicin de una valla mnima o umbral de representacin para el reparto de los escaos. Esta es una medida que se toma en muchos sistemas electorales en el mundo, con el propsito de evitar el fraccionalismo. Se aplica un umbral mnimo entre 3% y 5% por ejemplo- de los votos vlidos a nivel nacional (puede ser departamental, pero es menos efectivo) para que el partido poltico pueda acceder a la distribucin de escaos, de acuerdo a su porcentaje obtenido. Por ejemplo, si se hubiera aplicado el 5% de barrera legal, en el ao 2001, para el caso peruano tan solo 5 de 13 partidos hubieran tenido algn escao en el Congreso; en el caso ecuatoriano, para el 2002, tan solo 8 de ms de 30 partidos accederan al parlamento. Tabla 3: Barreras Legales Pas Alemania Argentina Bolivia Dinamarca Espaa Israel Italia Japn Mozambique Nueva Zelandia Sri Lanka Suecia
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Porcentaje % 5 3 3 2 3 1.5 4 4 5 4 12.5 4

Forma de utilizacin A nivel nacional o ganar circunscripciones uninominales A nivel de la circunscripcin A nivel nacional A nivel nacional A nivel de la circunscripcin A nivel nacional A nivel nacional A nivel nacional A nivel nacional A nivel nacional A nivel de la circunscripcin A nivel nacional o 12% en circunscripcin

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! Fuente: Nohlen, 1994. Otra medida, en sistemas de simultaneidad, es la realizacin de la eleccin al parlamento, en la fecha de la hipottica segunda vuelta electoral presidencial. Tanto en Ecuador como en Per, hemos visto que existe una simultaneidad entre la eleccin presidencial y parlamentaria, por lo que el elector realiza un voto ciego, es decir, sin conocer ningn resultado. La consecuencia es la dispersin del voto, no solo presidencial, sino parlamentario. De esta manera, no se construyen mayoras y es la forma por donde se alimenta el fraccionalismo. Si la eleccin parlamentaria se realizara posterior a la eleccin presidencial, el elector tendra dos escenarios. Uno en donde gana algn candidato en primera vuelta, por lo que el elector decidir si otorga su voto al partido del presidente o fortalece a la futura oposicin. Otro escenario es si hay segunda vuelta, en cuyo caso tendra solo dos posibilidades de elegir a nivel presidencial y pensar mejor su voto para el Congreso. En ambos casos, se desarrolla un efecto concentrador alrededor de los partidos ms votados, por lo que el elector ejercer as un voto estratgico. Estas medidas, en algo contribuyen a evitar el fraccionalismo, que padecen los parlamentos peruano y ecuatoriano. 3.4. Diseo de los organismos electorales El aumento sustantivo de la cantidad de elecciones Amrica Latina, el crecimiento vertiginoso del nmero de electores, las nuevas tecnologas al servicio del registro ciudadano y el cmputo de votos, as como la presin de los partidos polticos, la opinin pblica y los medios de prensa por obtener resultados rpidos, exigieron de los organismo electorales no solo una rpida modernizacin, sino que se puso en cuestin variados aspectos de su diseo institucional. Un aspecto que se ubic como importante era lo inadecuado de mantener la funcin organizativa y la funcin jurisdiccional en un solo organismo electoral. Con esa concentracin de funciones resultaba imposible enfrentar la mayor complejidad de las elecciones. El tema es que existe un diseo institucional instaurado bajo el sello de la judicializacin de las elecciones, desde los inicios del siglo XX. Desde los albores de la democracia, los procesos electorales, o si se quiere las elecciones, han requerido ser planeados y organizados. Por lo tanto, la primera pregunta que se formul fue Quin realiza esta tarea? La segunda interrogante fue Quin resuelve los conflictos? Es decir, preguntas sobre los dos campos que resumen el ncleo central de un proceso electoral. La historia muestra que se respondi a estas preguntas otorgando como dos funciones separadas administracin y justicia electoral- a los poderes ordinarios. Desde aquella poca fundacional hasta la actualidad se han transitado varios caminos. Pases en los que el ejecutivo an tiene poca o mucha ingerencia en la administracin electoral, hasta aquellos pases en los que existen organismos autnomos del ejecutivo. Pero cul es la razn que explica estos diversos modelos? Algo que es fundamental en democracia: confianza en las instituciones del Estado. Es decir, la confianza es esa sustancia de sentimiento pblico que influenciar en un tipo de modelo u otro. Por lo tanto, el organismo electoral de un pas ser tanto ms poderoso e independiente cuanta mayor sea la desconfianza poltica en sus instituciones ordinarias y menor su legitimacin para adoptar ciertas decisiones. Y viceversa, cuanta mayor confianza se tenga en la administracin ordinaria, no existirn rganos electorales autnomos. De
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esta manera, el tratadista espaol Santolaya distingue cuatro grupos de modelos de organismos electorales. Un primer grupo de pases, como Alemania, Reino Unido, Suecia e Italia, encarga la administracin de sus procesos electorales a sus rganos administrativos ordinarios centrales y locales, otorgndoles incluso ciertas funciones arbitrales para resolver las disputas entre los contendientes. Las decisiones que adopten slo sern recurribles ante los tribunales ordinarios o el Tribunal Constitucional que actuar como Tribunal Electoral. Un segundo grupo de pases, como Espaa, Francia o Argentina, considera que sus instituciones ejecutivas y judiciales son adecuadas para el desarrollo de un proceso electoral. Sin embargo, crean al interior de ellos unidades especializadas. En Argentina, por ejemplo, existe la Cmara Nacional Electoral, como sala especializada del Poder Judicial para impartir justicia, y la Direccin Nacional Electoral del Ministerio del Interior, que se encarga de realizar las elecciones. Un tercer grupo de pases, como Estados Unidos, Bulgaria, Israel, Jamaica, Nueva Zelanda, Venezuela, crean Comisiones Electorales permanentes encargadas directamente de la organizacin de las elecciones, tarea que se sustrae por tanto al Ejecutivo, pero sus decisiones son controlables por el Poder Judicial ordinario o constitucional. Se trata, en definitiva, de un modelo en el que se desconfa fundamentalmente del Ejecutivo, que pierde toda competencia en la organizacin de las elecciones, pero no del Poder Judicial. No existe un organismo jurisdiccional autnomo. Existe un cuarto grupo de pases, particularmente en Amrica Latina, que por el alto nivel de desconfianza crean organismos electorales permanentes y autnomos sustituyendo las funciones de administracin y de justicia electorales. Al interior de este modelo se encuentran aquellos organismos, generalmente tribunales, que asumen todas las funciones administrativas y jurisdiccionales. Pero el proceso de modernizacin del Estado y la complejizacin de los procesos electorales, mostr las limitaciones de este modelo. Si bien Chile lo hizo dcadas atrs, Colombia, Mxico y Per, han separado las dos funciones en dos rganos electorales la dcada pasada, realizando cada vez mejor sus procesos electorales. El tema crucial en este caso es que un organismo electoral no puede concentrar las competencias administrativas y jurisdiccionales, pues se convierte en juez y parte, creando se el espacio de restar garantas a los competidores. Finalmente, podemos encontrar un tema controversial al interior de los organismos electorales de carcter colectivo y tiene que ver con el origen de su composicin. Existen casos en los que los miembros de los organismos electorales no deben pertenecer a ningn partido poltico (Bolivia, Per y Venezuela), en cambio otros en donde los partidos polticos, generalmente a travs del Congreso, incorporan a sus miembros, como son los casos de Colombia, Ecuador, Repblica Dominicana, Nicaragua, Honduras, El Salvador y la mitad en Uruguay. En este grupo de pases, se seala que la presencia de distintos partidos polticos, logra anularse entre s, para dar paso a polticas institucionales imparciales. Por el contrario, quienes critican este modelo, sealan que la posibilidad de lograr un trabajo imparcial es reducida, con mayor razn en los casos en que muchos partidos se quedan sin representantes, por el nmero limitado de los miembros. En todo caso,
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! los modelos de reforma han pasado de los organismos partidizados a despartidizados y no a la inversa.

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Pas

Organismo Electoral

Ubicacin En el Estado

Nmero de Miembros

Entidad nominador a

Aos de ejercici o Inamov ible

Argentina

Cmara Nacional Electoral Corte Nacional Electoral Tribunal Suprema Electoral Consejo Nacional Electoral Tribunal Suprema Electoral Servicio Electoral

Poder Judicial

Bolivia

rgano autnomo Poder Judicial rgano autnomo rgano autnomo rgano autnomo

Presidente, con anuencia senado Congreso y presidente Tribunal Federal Supremo Congreso

Prohibi cin Activid ad poltica Si

Organismo Que remueva a Miembros

Consejo de Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento

Si

Brasil

Si

Tribunal Superior Electoral

Colombia

Si

Congreso

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador Guatemala

Honduras

Tribunal Supremo Electoral Tribunal Supremo Electoral Tribunal Supremo Electoral Tribunal Nacional de Elecciones

rgano autnomo rgano autnomo rgano autnomo rgano autnomo

Corte Suprema de Justicia Presidente, con anuencia Senado Congreso

Si

Asamblea Legislativa y Corte Suprema de Justicia Presidente, del senado con anuencia

Si

No

Congreso

Asamblea Legislativa Congreso

Si, para algunos Si

Asamblea Legislativa y Corte Suprema de Justicia Congreso y Corte Suprema de Justicia Organismo nominador

Variable

Mxico

Nicaragua

Panam

Instituto Federal Electoral Consejo Supremo Electoral Tribunal Electoral Tribunal Superior de Justicia Electoral Oficina nacional de Procesos Electorales Junta
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rgano autnomo Poder Electoral rgano autnomo Poder Judicial

Partidos polticos y Corte Suprema de Justicia Cmara de Diputados Asamblea Nacional Tres ramos del poder pblico Senado con anuencia del presidente Consejo Nacional de la Magistratur a Senado

No

Si

Congreso

Si

Asamblea Nacional

10

Si

Corte Suprema de Justicia

Paraguay

Si

Congreso

Per

rgano autnomo

Si

Consejo Nacional Magistratura

de

la

Repblica

rgano

No

Congreso

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Dominican a Uruguay Central Electoral Corte Electoral autnomo rgano autnomo 9 Asamblea General (5 imparciales y 4 de partidos) Asamblea Nacional 5 Si Congreso

Venezuela

Consejo Nacional Electoral

Poder Electoral

Si

Asamblea Tribunal Justicia

Nacional Supremo

y de

4. A modo de conclusin La reforma electoral, como ya lo manifestamos, debe tener una naturaleza integradora, por lo que debe fijar sus objetivos en la modificacin del sistema electoral, la ley de Partidos Polticos y el diseo de los organismos electorales. Obviamente, se puede encarar la reforma a travs de nuevas leyes, reforma de las actuales y/o reforma de la Constitucin. La reforma de esta ltima es la ms dificultosa, pues requiera un mayor consenso, sin embargo, es la que le dara soporte a las otras normas. De otro lado, en la Constitucin deberan presentarse la menor cantidad de normas referidas a aspectos precisos, pues dificulta la adecuacin de reformas, mucha veces mecanismos necesarios para superar crisis o entrampes institucionales. En este cuadro, un Cdigo Electoral es clave pues sistematiza, simplifica y dota al sistema de una sola norma electoral. En su interior deben privilegiarse los aspectos referidos al sistema electoral, a los procedimientos electorales, a las garantas y justicia electoral. Sin embargo, la reforma sera limitada si no se acompaa con una modificacin de la ley de partidos polticos, que pueda comprender y/o mejorar aspectos tan sustanciales para la vida partidaria como precisar de manera clara y precisa la fundacin de organizaciones, la democracia interna y el financiamiento. Si bien estas normas pueden estar incluidas en un Cdigo Electoral, es tambin cierto que una ley especial sera ms pertinente. Finalmente, se debe trabajar en un tema de fondo poco claro. El diseo de los organismos electorales. Si bien el centro ha sido el planteamiento de la despartidarizacin de las direcciones de los organismos electorales, stos deben separar a aquellas instancias que administran las elecciones de aquellas que juzgan las controversias electorales. Es peligroso, seguir manteniendo instituciones que se constituyen en juez y parte. Esta idea es central para entender las garantas de un proceso electoral.

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