MANUAL DE TECNICA LEGISLATIVA PARA LA ELABORACIN DE PROYECTOS DE LEY

Antes de abordar el tema de la tcnica legislativa, es importante que tengamos claro QU ES LA LEY ? De acuerdo con los Drs. Hugo Alfonso Muoz y Enrique Pedro Habba, ...la ley es jurdicamente un acto de la Asamblea Legislativa, sometido a la Constitucin, cuyo control corresponde a la Sala Constitucional.1 Adicionalmente debemos agregar que la ley es un texto escrito y una decisin poltica. Es por la tanto el producto final d e un proceso que tiene su origen en una demanda social y en el que se interrelacionan dos funciones bsicas: la poltica y la tcnica. Entendido lo anterior, la tcnica legislativa se entiende como el conjunto de conocimientos jurdicos, lingsticos e interdisciplinarios...2 que ayudan a resolver problemas tales como la confusin, la oscuridad y el vaco de las leyes; as como el exceso de leyes o su duplicidad. Otra definicin interesante de tcnica legislativa es que es ...el arte y la destreza necesarias para llegar a una correcta y eficaz elaboracin de la ley 3 ...Leyes oscuras y confusas afectan la seguridad jurdica ...y constituyen un factor desestabilizador ...4 de la sociedad.

Elementos de la Tcnica Legislativa, Hugo Alfonso Muoz y Enrique Pedro Habba, Asamblea Legislativa: Centro para la Democracia, 1996 2 Manual Centroamericano de Tcnica Legislativa, Dr. Hugo Alfonso Muoz, Comisin Interparlamentaria Centroamericana de Modernizacin Legislativa, Marzo 2000. pp 5 3 Tcnica Legislativa en Centroamrica y Repblica Dominicana, editado por Ronny Rodrguez Chang, Instituto Interamericano de Derecho Humanos, 2001 4 Idem pp 27

Dicho lo anterior, y precisamente para evitar los problemas sealados, surge la tcnica legislativa material, que es aqulla que se refiere al contenido del proyecto de ley, o sea qu es lo que se quiere lograr mediante la aprobacin de esa ley (para lo cual se requiere de investigacin y anlisis previos a fin de conocer la situacin existente que se pretende modificar, y concluir que definitivamente es necesaria una ley para solventar esa situacin); y la tcnica legislativa formal, que a su vez se divide en la vertiente jurdica y la vertiente lingstica.

La tcnica legislativa material exige que el proyecto de ley sea homogneo, integral (que sea un acto legislativo completo, que no presente lagunas) irreductible (que contenga estrictamente lo necesario y no aquello que se puede regular por Decreto Ejecutivo), que tenga coherencia en las ideas ( o sea que no contenga contradicciones), que tenga correspondencia con el ordenamiento jurdico (debe especificar las modificaciones y las derogaciones respecto del resto del ordenamiento jurdico y no contraponerse con la Constitucin), que sea realista (que refleje una realidad social), y que respete los principios de proporcionalidad y razonabilidad, que ha sealado en numerosas ocasiones la Sala Constitucional.

Todo proyecto de ley debe presentarse por escrito ante la Secretara del Directorio Legislativo o ante la Direccin Ejecutiva, con 16 copias y a doble espacio.

La tcnica legislativa formal es la que se refiere a la estructura fsica de un proyecto de ley, y se compone de dos vertientes: la jurdica y la lingstica. En la vertiente jurdica estn contenidos la estructura fsica, la estructura lgica y la divisin formal de los preceptos.

ESTRUCTURA JURDICA PARA LA FORMULACIN DE UN PROYECTO DE LEY.-

Un proyecto de Ley debe tener una estructura fsica y una estructura lgica. La estructura fsica se refiere a la forma en que debe venir redactado el proyecto. En tal sentido, de seguido se mencionan los requisitos formales para la elaboracin y presentacin de un proyecto de Ley ante la Asamblea Legislativa:

1. Una exposicin de motivos, que es la explicacin y justificacin clara y precisa del por qu y para qu se presenta el proyecto de ley. La exposicin de motivos tiene mucho mayor importancia de la que se le ha atribuido en nuestro pas. Se trata de explicar un conjunto de

hechos reales, de situaciones que motivan la presentacin del proyecto, para luego convertirlo en ley. Esos hechos, verdaderas necesidades sociales o demandas del pueblo, deben reflejarse en la exposicin de motivos, para justificar adecuada y convincentemente el proyecto de ley5; cuyo encabezado es el siguiente: La Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica Decreta:

2. El Ttulo o identificacin de la Ley. 3. La parte dispositiva de la Ley, que consiste en la serie de artculos ordenados de forma lgica y armnica. contenido propio del Proyecto de Ley. 4. La parte final, que consiste en la incorporacin de las disposiciones transitorias, en las derogatorias de otra legislacin y de la fecha a partir de la cul regir la ley; que usualmente es su fecha de publicacin. Esta requisito se refiere al

Elementos de la Tcnica Legislativa, Hugo Alfonso Muoz y Enrique Pedro Habba, Asamblea Legislativa: Centro para la Democracia, 1996

La estructura lgica consiste en el orden en que debe plasmarse el articulado de forma tal que asegure su finalidad. Ese orden es el siguiente:

1. De lo general a lo particular. 2. De lo abstracto a lo concreto. 3. De lo ms importante a lo menos importante. 4. De lo ordinario a lo excepcional. Por ejemplo: si el proyecto de ley contiene excepciones fiscales o de cualquier otra naturaleza, stas disposiciones deben introducirse al final del texto. 5. De lo sustantivo a lo procesal. En otras palabras; primero procede el desarrollo por artculos del contenido del proyecto y posteriormente se incorpora lo relativo a los procedimientos.

Para mayor claridad de lo anteriormente expuesto, incluimos un ejemplo de la divisin formal de preceptos que debe contener un proyecto de ley, con bajo grado de complejidad:

Ttulo o identificacin del Proyecto

Disposiciones generales (por ejemplo: la finalidad y el mbito de aplicacin de la ley)

Disposiciones especficas (por ejemplo: las definiciones si las hubiere, los artculos del proyecto de ley, las infracciones y sanciones y el procedimiento)

Disposiciones finales (reformas a otras leyes, disposiciones transitorias, derogatorias y fecha de rige de la ley).

Ahora bien, si se tratara de proyectos de ley, con un mayor grado de complejidad (por ejemplo la elaboracin de un Cdigo) la divisin del texto deber ser la siguiente: 1. Libro 2. Ttulo o identificacin del Proyecto 3. Captulo

4. Seccin 5. Artculo 6. Prrafo 7. Inciso

Vertiente lingstica de la tcnica legislativa

Una vez expuestas las consideraciones acerca de la tcnica legislativa desde el punto de vista jurdico, pasamos a la otra vertiente, de igual importancia, aunque de naturaleza diversa: el componente lingstico en la redaccin de las leyes.

El idioma es el soporte principal para la trasmisin correcta y clara de las ideas. Aun en la poca de las inteligencias artificiales, el dominio de destrezas idiomticas es bsica para la comunicacin eficaz entre los hombres y mujeres de esta poca.

El disponer de una buena idea para la promulgacin de una ley no es suficiente para alcanzar el xito. Este depender del traslado certero de los conceptos al sistema gramatical de una lengua. En el caso de la lengua espaola, existe la Real Academia Espaola (RAE) y sus correspondientes americanas que han fijado los usos prestigiosos y oficiales en los niveles lxicos, sintcticos y gramaticales. Esta reglamentacin se ha establecido de acuerdo con las

convenciones sociales que han determinado qu se considera correcto y qu no. Por eso, es importante conocerla y as lograr la redaccin de leyes

correctas, que puedan ser entendidas por toda una comunidad.

El carcter de convenio social, establecido por la RAE, conviene a todas luces para la redaccin de textos legales, pues su interpretacin deviene en nica, atendiendo las reglas preestablecidas. Tratar de resear dichas reglas es una tarea que desborda los alcances de esta publicacin. Sin embargo, los

tratadistas jurdicos han insistido en algunos cuidados bsicos, los cuales a continuacin mencionamos.

Es importante cuidar el uso de los tiempos y modos verbales. La ley regula situaciones reales, por lo que debe ser escrita en modo indicativo. Claro est que, en ocasiones, por las reglas de la consecutio temporum (concordancia temporal), habrn de redactarse frases en otros modos verbales.

En cuanto a los tiempos, el presente se adecua muy bien a las exigencias de las normas jurdicas. Dicho tiempo engloba frecuentemente las acciones del pasado y del futuro, por lo cual se convierte en la expresin de las acciones sin referencia temporal restrictiva. Ahora bien, el futuro es usado a menudo en la redaccin de leyes, gracias a su matiz de mandato que se ajusta perfectamente al carcter imperativo de la ley.

Con el afn de simplificar las referencias temporales, no se recomienda utilizar los futuros (simple y compuesto) de subjuntivo (v. gr. supiere y hubiere sabido); pues han cado en el desuso casi de manera general entre los hispanohablantes.

Las reglas de la concordancia de nmero y gnero deben ser atendidas estrictamente, pues son la garanta de haber establecido las relaciones debidas entre los sujetos y sus acciones, as como entre los conceptos y sus atributos. Las infracciones de estas reglas dan lugar a falsas interpretaciones y, en ocasiones, a impunidad de los responsables de actos punibles.

A fin de colaborar en esta tarea de la buena redaccin normativa, les recomendamos las siguientes obras producidas en nuestro pas, disponibles en la biblioteca institucional:

Barahona N., Alberto et alii. (1998). Compendio de boletines filolgicos. Asamblea Legislativa, San Jos, 73 p.

Barahona N., Alberto et alii. (1995). El estilo de la ley. Asamblea Legislativa: Centro para la democracia, San Jos, 129 p.

Muoz Q., Hugo et alii. (1996). Elementos de tcnica legislativa. Asamblea Legislativa: Centro para la democracia, San Jos, 369 p.

Muoz Q., Hugo (2000). Manual centroamericano de tcnica legislativa. Foprel, San Jos, 90 p.

Valverde A., Carmen. (1994). El lenguaje de la ley.Guayacn: San Jos. 84 p.

Tambin es posible encontrar informacin internacional en la red Internet. Recomendamos la siguiente publicacin:

Carbonell, Miguel (2000). Elementos de tcnica legislativa. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Libro electrnico.

De igual forma, se recomienda, en la medida de lo posible, utilizar vocabulario jurdico, utilizar el lenguaje inclusivo de gnero y no utilizar sinnimos.

ALGUNAS RECOMENDACIONES ADICIONALES:

Etapas para la elaboracin de un Proyecto de Ley:

1. Comprensin general del tema (siempre es preferible un solo tema por Proyecto de ley. 2. Investigacin de Antecedentes. La Asamblea Legislativa pone a disposicin los Departamentos atinentes a la Divisin Legislativa, a fin de que brinden apoyo a los proponentes del Proyecto de Ley; en cuyo caso la coordinacin la har la Oficina de Iniciativa Popular. 3. Anlisis de fondo, para determinar la necesidad de la Ley. 4. Diseo de la estructura (los artculos deben organizarse temticamente y el texto debe ordenarse sistemticamente) 5. Redaccin del Proyecto de ley 6. Revisin final de la forma y estructura proyecto de ley, a cargo de la Oficina de Iniciativa Popular, en caso de as requerirse. 7. El Proyecto de Ley debe presentarse por escrito, a doble espacio, acompaado de 16 copias y con las firmas que exige la Ley N 8491.

Sum/abril 2006