Tesis de la Maestría en Administración Pública (UBA)
Análisis del proceso de descentralización política operado en la Ciudad Autónoma de Buenos en el período 1996-2010
Original Title
Alcances y limitaciones del proceso de descentralización política en la CABA (1996-2010)
Tesis de la Maestría en Administración Pública (UBA)
Análisis del proceso de descentralización política operado en la Ciudad Autónoma de Buenos en el período 1996-2010
Tesis de la Maestría en Administración Pública (UBA)
Análisis del proceso de descentralización política operado en la Ciudad Autónoma de Buenos en el período 1996-2010
MAESTR A EN ADMINI STRACI N PBLI CA TESI S A ALCANCES LCANCES Y Y LIMITACI ONES LIMITACI ONES DEL DEL PROCESO PROCESO DE DE DESCENTRALI ZACI N DESCENTRALI ZACI N POLTI CA POLTI CA EN EN LA LA C CI UDAD I UDAD A AUTNOMA UTNOMA DE DE B BUENOS UENOS A AI RES I RES (1996-2010) (1996-2010) AUTORA LI C! ALI CI A C! OLI VI ERI ALBERTI DI RECTOR DR! "USTAVO E! BLUTMAN NOVI EMBRE DE 2011 2 NDI CE INTRODUCCIN!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! # PRIMERA PARTE! LA POLTICA DE DESCENTRALIZACIN EN LA CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES! UNA MIRADA DESDE LOS ACTORES!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!10 CAPTULO 1! LA DESCENTRALIZACIN COMO POLTICA PBLICA!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!10 NTRODUCCN................................................................................................................10 1.1 DE QU HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE DESCENTRALZAR?.................................12 1.2 POR QU DESCENTRALZAR?....................................................................................17 CAPTULO 2! ANTECEDENTES DE LA POLTICA DE DESCENTRALIZACIN EN LA CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!19 NTRODUCCN................................................................................................................19 2.1 HABA UNA VEZ UNA CUDAD NO AUTNOMA...............................................................19 2.2 BUENOS ARES BUSCA SU DENTDAD..........................................................................21 2.3 LA CONVENCN ESTATUYENTE.................................................................................23 2.4 RECAPTULANDO........................................................................................................28 CAPTULO $! EVOLUCIN DE LA POLTICA DE DESCENTRALIZACION (1996-2010)!!!$1 NTRODUCCN................................................................................................................31 3.1 LA GESTN DE LA RA-OLVERA (1996-2000)..........................................................31 3.2 LA GESTN BARRA (2000-2003)............................................................................38 3.3 LA GESTN BARRA (2003-2006)...........................................................................53 3.4 LA GESTN TELERMAN (2006-2007).........................................................................63 3.5 LA GESTN MACR (2007-2010)...............................................................................71 3.6 ALGUNAS CONCLUSONES PRELMNARES....................................................................81 CAPTULO %! LAS COMUNAS Y LOS VECINOS!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!9$ NTRODUCCN................................................................................................................93 4.1 VECNOS, QU VECNOS?.........................................................................................93 4.2 HACENDO HSTORA: LOS BUENOS ARES VVA..........................................................95 4.3 LOS VECNOS SE ORGANZAN?..................................................................................97 3 4.4 RECAPTULANDO......................................................................................................102 SE"UNDA PARTE! LA DESCENTRALIZACIN POLTICA &BRIDA!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!10% CAPTULO #! LA DESCENTRALIZACIN POSIBLE!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!10% NTRODUCCN..............................................................................................................104 5.1 LAS COMUNAS EN LA CONSTTUCN DE LA CUDAD..................................................104 5.2 LAS COMUNAS EN LA LEY 1.777...............................................................................106 5.3 LA DESCENTRALZACN POLTCA HBRDA...............................................................109 CAPTULO 6! DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA CABA!!!116 NTRODUCCN..............................................................................................................116 6.1 PARTCPACN Y COMUNAS EN LA CONSTTUCN DE LA CUDAD..............................118 6.2 LA PARTCPACN EN LA LEY DE COMUNAS..............................................................119 6.3 OPORTUNDADES Y MODALDADES DE PARTCPACN CUDADANA..............................121 CONCLUSIONES!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 126 BIBLIO"RAFA!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1$% ENTREVISTADOS!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1%% ANE'OS!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 1%( 4 A"RADECI MI ENTOS Este trabajo es el cierre de varios aos de esfuerzo. Aos durante los cuales el camino profesional elegido, no siempre me facilit el tiempo necesario para abocarme por completo a esta empresa y en los que por momentos, la posibilidad de llegar a la meta pareca alejarse. No podra estar escribiendo estas lneas si no hubiera contado con el apoyo de mucha gente que de distintas formas confi en que este momento llegara. Quiero aprovechar este espacio para agradecer a todos ellos. A Oscar Oszlak, por haberme motivado all lejos mientras cursaba su materia, a iniciar el camino de anlisis que se refleja en este trabajo. A Luis Salas, quien siendo Secretario Acadmico de la Maestra, luego de varios aos de finalizada la cursada me alent a retomar el postergado proyecto, facilitndome enormemente la tarea. Mi sentido recuerdo en estas palabras. A Gustavo Blutman por haber aceptado acompaarme en este desafo. Por su aliento permanente y su pronta respuesta. Sus precisas observaciones y sugerencias fueron una brjula fundamental para no desviarme del objetivo propuesto. A todos los que cedieron generosamente su tiempo de diversas maneras: los que conversaron mis primeras ideas y los que comentaron mis ltimos borradores. Los que me dieron la posibilidad de entrevistarlos, por dedicarme su tiempo y compartir desinteresadamente sus experiencias y percepciones, las cuales siempre me generaron nuevas preguntas e inquietudes: ex Jefes de Gobierno, funcionarios, legisladores, vecinos y dirigentes de agrupaciones vecinales. Un especial agradecimiento a Susana Acua y Carlos Quarleri de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura de la Ciudad, por su predisposicin y toda la colaboracin que me brindaron cuando la necesit. A Mercedes Cnepa, de la Comisin de Presupuesto de la misma institucin, por la valiosa informacin que me facilit, que aunque no se refleja en este trabajo, seguramente ser aprovechada en instancias posteriores. El desarrollo de esta investigacin me permiti conocer varios actores comprometidos y comenzar a transitar con algunos, nuevos caminos. Mi reconocimiento a Norberto Quaglia y a Pablo Wisznienski, por su profundo convencimiento en la causa comunal. Y mi agradecimiento por haber confiado desde el principio en este trabajo como vehculo de difusin de la misma y por todo el apoyo desinteresado que me brindaron, ms all de los lmites del mismo. A Mara Fernanda Araujo. A quien conoc en los pasillos de la docencia y que luego se convirti en mi gran amiga y compaera. Por su presencia constante, su aliento y en lo que a este proyecto se refiere, su inters permanente y sus sugerencias. A mi hijo Mateo, que me prest su tiempo para que yo pudiera alcanzar esta meta tan ansiada y me contagi su vitalidad para que no me desanimara. A Alberto Crovara, mi gran amor y compaero. Por haber credo en este trabajo mucho antes que yo. Por su apoyo constante e incondicional. Por sus crticas y cuestionamientos, aunque a veces incmodos, siempre acertados y desafiantes. Por recordarme cada da que cuando uno desea algo de todo corazn, el universo conspira para alcanzarlo. Finalmente, un especial reconocimiento a mis padres, por haber respetado siempre mi camino profesional, an sin comprenderlo demasiado y haberme apoyado en todas mis iniciativas. A todos ellos dedico este trabajo, que representa un anhelado logro y el cierre de una etapa muy importante en mi vida. 5 I NTRODUCCI N La temtica de la descentralizacin ha adquirido un notable protagonismo en los ltimos aos. Prueba de ello son los procesos que han tenido lugar en distintas ciudades del mundo y en algunas de nuestro pas con variado grado de xito. Siguiendo esta tendencia, en el presente trabajo nos propusimos como objetivo general: analizar el proceso de descentralizacin operado en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires desde el ao 1996, cuando los Convencionales Estatuyentes de la Ciudad incorporaron en el texto de la Constitucin el mandato de organizar su gestin en Comunas. En este marco, como objetivos especficos nos propusimos a su vez: analizar la toma de posicin de los actores sociales y polticos en el mencionado proceso; identificar el tipo de descentralizacin propuesto oportunamente por quienes tuvieron a su cargo el diseo del marco normativo; determinar el grado de avance alcanzado; evaluar el tipo de descentralizacin posible en el futuro, teniendo en cuenta las limitaciones normativas del caso. La investigacin tiene un alcance temporal hasta el ao 2010 inclusive. Los principales interrogantes que buscamos responder son: quines impulsaron el proceso descentralizador?, qu tipo de descentralizacin se proponan alcanzar?, qu grado de avance efectivamente se ha logrado?, cules fueron los factores que obstaculizaron el progreso de esta poltica? El diseo metodolgico aplicado es de naturaleza descriptivo-interpretativo, en la medida que partiendo de la descripcin de un proceso a lo largo de un perodo, nos proponemos avanzar en su anlisis. En tanto el diseo temporal 6 es diacrnico, ya que el proceso aludido fue analizado a lo largo de un perodo determinado previamente. Dos hiptesis preliminares orientaron y ordenaron nuestro trabajo. La primera de ellas, plantea que: algunos actores polticos obstaculizaron y retardaron la evolucin del proceso de descentralizacin en la Ciudad, tanto por accin como por omisin, de lo que resulta que los avances ms significativos fueron resultado de la presin de otros actores sociales relevantes. La segunda postula que: el marco normativo definido para concretar la descentralizacin de la Ciudad, no permitir alcanzar un tipo de descentralizacin poltica en sentido estricto. Siguiendo nuestra intencin de reconstruir y comprender el sentido otorgado por los actores a la poltica bajo anlisis, optamos por un abordaje de tipo cualitativo. Para el relevamiento y anlisis de los datos primarios y secundarios utilizamos distintas tcnicas, entre ellas la realizacin de entrevistas en profundidad a informantes claves y el anlisis de informacin, respectivamente. El propsito de las entrevistas fue obtener informacin que permitiera por un lado describir la evolucin del proceso de descentralizacin, as como tambin, recuperar las percepciones e imgenes de los principales actores involucrados, en base a su memoria selectiva y de esta forma ir interpretando sus posicionamientos a lo largo del mismo. Para ello, definimos un primer grupo de entrevistados considerados claves por el rol que haban tenido durante el proceso, en tanto otros fueron surgiendo como producto del trabajo de campo, siguiendo la tcnica bola de nieve (Subirats, 1994) segn la cual el propio entrevistado sugiere otros que podran ser relevantes para la investigacin. Para completar la cronologa de los hechos, establecer la forma que fue tomando el proceso e indagar el posicionamiento de los actores en relacin con nuestro tema, recurrimos a diversas fuentes de datos secundarios, entre ellas versiones taquigrficas de sesiones de la Convencin Estatuyente, de la Legislatura de la Ciudad y de reuniones de comisin legislativas, as como 7 notas periodsticas publicadas en la prensa grfica y en pginas web. Finalmente, realizamos tambin un relevamiento normativo con el fin de identificar las medidas implementadas por cada gestin al respecto. OR"ANIZACIN DEL TRABA)O Nuestro trabajo gir en torno a dos ejes fundamentales. Por un lado, analizar el proceso de evolucin de la poltica de descentralizacin teniendo en cuenta el posicionamiento de los principales actores involucrados. Por el otro, evaluar el tipo de descentralizacin propuesto para la Ciudad y el que puede ser implementado, teniendo en cuenta las limitaciones impuestas en el marco normativo. Estos dos ejes dieron lugar a las dos partes en las que se organiza el mismo. En la Primera Parte describimos y analizamos la poltica de descentralizacin en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, focalizando la mirada en la toma de posicin de los actores involucrados. Previamente, presentamos el marco terico utilizado. En primer lugar, retomamos el enfoque propuesto por Oszlak y O'Donnell (1984) para el anlisis de las polticas, el cual analiza el proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de una cuestin. Para ello toman en consideracin al Estado y a los distintos actores involucrados, buscando identificar la toma de posicin de los mismos, los recursos utilizados y puestos en juego, los posibles conflictos y coaliciones y el grado de autonoma y poder de cada uno de ellos. Seguidamente y con el objeto de unificar criterios, dedicamos un punto terico a la revisin de las diversas posiciones que el concepto de descentralizacin viene generando en la literatura especializada. Es sabido que la cuestin de la descentralizacin despierta adhesiones, crticas y un nmero de posiciones intermedias, muchas de las cuales responden a la vaguedad conceptual con la que se trata el tema. Esto nos permiti diferenciar, entre otros, los conceptos de descentralizacin y desconcentracin, as como tambin identificar los distintos tipos de descentralizacin presentes en la discusin terica. As llegamos a puntualizar una nocin de descentralizacin poltica caracterizada por: el traspaso de competencias y atribuciones de una unidad superior a una o varias inferiores con capacidad de decisin autnoma, la transferencia de recursos y la 8 posibilidad de eleccin directa de los decisores por parte de los ciudadanos locales. En los siguientes captulos describimos lo que entendemos por el ciclo de vida de la poltica, tomando como lmite temporal el establecido como nuestro perodo de anlisis. As en el Captulo 2 desarrollamos los antecedentes de la poltica y su tratamiento en la Convencin Estatuyente, en tanto en el Captulo 3 describimos la evolucin de la poltica a lo largo de las distintas gestiones a cargo del Gobierno de la Ciudad. Vale anticipar el pormenorizado relato que encontrar el lector en estos dos captulos, que consideramos imprescindible para encarar la compleja evolucin de la poltica. Siendo que el inicio del proceso lo ubicamos en 1996, muchos detalles pueden resultarle ajenos al momento de enfrentar estas pginas: cmo fue evolucionando la representacin poltica institucionalizada en la Ciudad o cmo fueron cambiando los principales temas de la agenda, tanto social como de gobierno, entre otros. Asimismo, buscamos destacar algunos hitos del proceso quizs poco conocidos por el pblico menos involucrado- que consideramos relevantes para su comprensin global. El Captulo 4 lo dedicamos a describir la evolucin de la organizacional vecinal, resaltando la importancia que tuvo su rol en el proceso global. La Segunda Parte recupera el siguiente eje de anlisis. Una vez acordado qu entendamos por descentralizacin poltica, buscamos responder qu tipo de descentralizacin haba sido propuesto para la Ciudad, qu avances se haban alcanzado en tal sentido y en definitiva, qu tipo de descentralizacin resulta posible en la prctica. La pregunta que subyace es si, an en un contexto de cumplimiento absoluto de la norma, es posible alcanzar una descentralizacin poltica de la gestin en sentido estricto. Para ello, en el Captulo 5 analizamos la letra de la Constitucin de la Ciudad y de la Ley de Comunas, con el objeto de identificar el tipo de descentralizacin propuesto en cada caso y luego, a partir de la definicin de una serie de indicadores que a nuestro entender permiten evaluar el proceso descentralizador, analizamos el grado de descentralizacin alcanzado y el que puede concretarse en la realidad, como resultado del marco normativo aprobado. Finalmente en el Captulo 6, 9 retomando otra vez parte de la discusin terica, analizamos el proceso de descentralizacin a la luz de la cuestin de la participacin ciudadana. En esta lnea rastreamos los elementos presentes en la normativa que dan cuenta de este tema, intentando dilucidar si efectivamente este proceso podra propiciar o no una mayor participacin por parte de la ciudadana. Entendemos que el anlisis de la poltica pblica de descentralizacin, desde la perspectiva adoptada, puede ofrecernos elementos tiles no slo para aumentar el conocimiento existente en materia de implementacin de polticas pblicas, sino para profundizar el conocimiento del Estado y su complejo entramado de relaciones polticas y sociales.
10 PRI MERA PARTE LA POL TI CA DE DESCENTRALI ZACI N EN LA CI UDAD AUTNOMA DE BUENOS AI RES! UNA MI RADA DESDE LOS ACTORES CAP TULO 1 LA DESCENTRALI ZACI N COMO POL TI CA PBLI CA INTRODUCCIN Las polticas pblicas, o ms precisamente estatales pueden ser entendidas, a riesgo de simplificar excesivamente la nocin, como el conjunto de decisiones y acciones implementados desde el Estado, bien como producto de su propia iniciativa o en respuesta a lo que se interpreta como una demanda, problema o necesidad social. En palabras de Dye (1995) todo aquello que los gobiernos deciden o no realizar. Estas polticas son pblicas, no slo porque habitualmente son implementadas desde los poderes pblicos, sino porque afectan a la sociedad con carcter universal y obligatorio (Aznar, 2010) El presente estudio de caso se sita en el campo de anlisis de las polticas pblicas. Y aborda el anlisis de una poltica pblica particular: la descentralizacin de la gestin de un gobierno local. Que si bien a primera vista podra ser entendida como una mera poltica institucional, dirigida a una reforma de las instituciones estatales (Quermonne, 1985:62, citado en Subirats, 2008) entendemos que puede ser enmarcada en el campo de las polticas que pretenden dar respuesta a una situacin de insatisfaccin social: lejana de los poderes pblicos respecto del ciudadano, toma de decisiones pblicas alejadas de su realidad cotidiana, escasos canales de expresin y participacin; en suma, dficits de gestin democrtica. Sin pretender adentrarnos en un exhaustivo debate terico, recordemos que el campo de estudios de las polticas pblicas ofrece distintas perspectivas. Algunas ms actuales buscan aportar elementos que permitan una mejora en la eficacia de la accin pblica (Subirats, 1994). En el presente trabajo, atrados quizs por la mirada politolgica que proponen en su planteo, preferimos seguir la clsica perspectiva de Oszlak y O'Donnell (1984) que proponen profundizar 11 el estudio de polticas estatales y sus impactos, como un medio para ampliar el conocimiento acerca del Estado mismo, sus transformaciones y las diversas modalidades de vinculacin con la sociedad. Siguiendo un enfoque dinmico, los autores proponen analizar el proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolucin de una cuestin, entendiendo por tal todo asunto, necesidad o demanda socialmente problematizada (Oszlak y ODonnell, 1984: 109). Es decir, del abanico de necesidades y demandas presentes en una sociedad en un determinado momento histrico, algunas de ellas son visualizadas por ciertos actores 1 como susceptibles de ser satisfechas y por ello son incorporadas a la agenda de problemas socialmente vigentes. En esta lnea, una poltica estatal es aquella toma de posicin por parte del Estado que intenta alcanzar alguna forma de resolucin a una cuestin. Ms precisamente: (.) un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil. (Oszlak y O'Donnell, 1984:112) Para los autores toda cuestin posee un ciclo vital que se extiende desde la problematizacin social hasta su eventual resolucin, es decir, su desaparicin como tal. Siguiendo estos supuestos analizar una poltica pblica supone recrear su ciclo de vida, tomando en consideracin la toma de posicin de todos los actores sociales que intervienen e interactan, sus estrategias de accin poltica y los recursos puestos en juego, los posibles conflictos y coaliciones y el grado de autonoma y poder de cada uno de ellos. La toma de posicin sera aquella manifestacin de las preferencias de los distintos actores por razones de inters, valores u otras. Una toma de posicin activa implica desde iniciar la cuestin, legitimarla, promoverla o tambin postergarla y/o bloquearla. En cambio, una toma de posicin pasiva supone algn grado de inaccin, quizs tambin para postergar o bloquear la resolucin de la cuestin. 1 Los autores definen a los actores como las clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos e incluso individuos estratgicamente ubicados en un sistema de poder. (Oszlak y O Donnell 1984: 115) 12 Como ya mencionamos, una poltica puede simplemente consistir en no hacer nada (Heclo, 1972) El modelo de anlisis nos obliga a considerar el perodo previo al surgimiento de la cuestin. En este punto se debe indagar acerca de quin la reconoce como problemtica, cmo se difunde la visin, quin y sobre la base de qu recursos logra convertirla en cuestin. Esto permite evaluar el poder relativo de los actores, sus percepciones e ideologas, la naturaleza de sus recursos, su capacidad de movilizacin, las alianzas y conflictos posibles y las estrategias de accin poltica. Finalmente los autores subrayan que el anlisis del proceso de resolucin de una cuestin, no puede ignorar el contexto en el cual los actores involucrados toman posicin. En esta lnea, enfatizamos que el anlisis de un fenmeno poltico particular, en este caso la produccin de una poltica pblica, no puede desconocer el contexto histrico en el que la misma tiene lugar, el cual funciona como condicionante de la toma de posicin de los diversos actores involucrados. La mirada epistemolgica en la que fundamos nuestro anlisis, sostiene que la sociedad no puede ser concebida como un conjunto indiferenciado de individuos cuyas acciones son susceptibles de ser generalizables, sino que sus prcticas sociales deben ser comprendidas a la luz del complejo sistema de relaciones sociales en que se encuentran inmersos (Aznar, 2010). 1!1 *DE +U, &ABLAMOS CUANDO &ABLAMOS DE DESCENTRALIZAR- Como tantos otros trminos, el concepto descentralizacin genera ambigedades y diferentes interpretaciones. Con frecuencia se suele afirmar que la descentralizacin constituye un medio eficaz para ampliar los espacios de representacin y socializacin del poder, relegitimando el rol del Estado y mejorando de esta forma la relacin Estado- Sociedad. En esta lnea, la descentralizacin es propuesta como un instrumento fundamental para optimizar la gestin gubernamental, bajo el 13 supuesto de que permite mayores niveles de eficacia y eficiencia, menor burocratizacin y ms cercana a los problemas cotidianos de los ciudadanos 2 . Desde otra perspectiva, la descentralizacin es vista como un proceso que busca descomprimir la conflictividad del Estado a nivel central, trasladndola a niveles micro, mediante la transferencia de responsabilidades de gestin 3 (Herzer, 1996; Blutman, 1999) Paradjicamente, la descentralizacin genera adhesiones en distintos puntos del abanico ideolgico 4 . De Mattos (1990) destaca dos miradas: la progresista, que impulsa la implementacin de procesos de descentralizacin, convencida de su potencial para aumentar la democratizacin, la participacin ciudadana, la justicia social, el desarrollo local y para disminuir las desigualdades sociales. Y la de corte neoliberal que, desde el otro extremo del abanico, responde a las necesidades planteadas por la reestructuracin capitalista y propicia estos procesos como una forma de reequilibrar el rol asumido por el Estado-Nacin durante los aos del bienestar 5 . En el presente trabajo entendemos que la descentralizacin es un proceso de carcter global que supone por una parte el reconocimiento de la existencia de un sujeto y por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos y materiales) que ahora no tiene y que podr gestionar autnomamente en el marco de la legalidad vigente (Borja, 1987). 2 Al respecto es interesante la mirada de Tecco (2004) quien nos advierte acerca de cmo muchas de estas afirmaciones, a fuerza de ser repetidas por reconocidos autores en la materia, se han convertido prcticamente en axiomas, y en consecuencia pocos se animan a discutir las supuestas virtudes de la descentralizacin. De Mattos (1989) nos invita tambin a analizar crticamente las proclamadas bondades de los procesos de descentralizacin. 3 Como veremos, esta afirmacin se relaciona con procesos de descentralizacin estatal mediante los cuales se transfieren determinados servicios a niveles estaduales inferiores. En nuestro pas, los casos de descentralizacin de los servicios de salud y educacin desde la Nacin a provincias y de provincias a municipios, constituyen ejemplos paradigmticos. 4 En Von Haldenwang (1990) encontramos un anlisis crtico acerca de los principales enfoques tericos que abordan la cuestin de la descentralizacin: neoliberalismo, neoestructuralismo y neomarxismo. 5 Al respecto, Coraggio (1991) habla de la propuesta democratizante y la propuesta neoliberal. 14 La literatura reconoce diversos tipos de descentralizacin 6 . Segn cul es el sujeto que recibe competencias se habla de descentralizacin estatal y descentralizacin social. La descentralizacin estatal sera aquella en la que se opera un traspaso de poder y responsabilidades en sentido vertical desde niveles superiores de la estructura del Estado, a unidades subnacionales de naturaleza territorial (provincias, municipios, gobiernos locales, etc.) 7 . En cambio, la descentralizacin social supone la apertura de nuevos mbitos institucionales y el traspaso de poder y responsabilidades desde el Estado hacia actores de la sociedad civil ms o menos estructurados (ciudadanos u organizaciones sociales) (Roselli, 1996). Segn cules son las competencias que se descentralizan, Escolar distingue la descentralizacin poltica de la descentralizacin administrativa. En tanto la primera supone la transferencia de poder poltico, la segunda implica transferencia de responsabilidades y funciones de administracin "en condiciones de delegacin poltica a un ente local o mediante la ruptura de la cadena !er"r#uica de una organizacin estatal (2004:49). Para Boisier (1991) la descentralizacin poltica sera aquella en la cual las autoridades a las cuales se har la transferencia de competencias son elegidas por los ciudadanos del territorio y no simplemente designadas por el gobierno central. De esta forma, las competencias transferidas en una descentralizacin poltica son ejercidas en forma autnoma por los gobiernos locales, respondiendo en ltima instancia a los ciudadanos que los eligieron y no al gobierno central. Por otro lado, la desconcentracin supone el traspaso de responsabilidades y procedimientos burocrticos para mejorar la organizacin interna de la administracin o para acercarla a los usuarios o vecinos, sin otorgar autonoma plena en su funcionamiento. Desde el punto de vista del derecho administrativo la desconcentracin es una tcnica administrativa que consiste en el traspaso 6 Von Haldenwang (1990) realiza una interesante sntesis de las principales propuestas de clasificacin de la descentralizacin. Abordamos aqu nicamente las que consideramos ms relevantes. 7 Este tipo de descentralizacin se vincula a los procesos de reforma y modernizacin del Estado, tratndose de una poltica propiciada en el marco de los procesos de ajuste estructural, ya aludidos. 15 de la titularidad y el ejercicio de una competencia de un rgano administrativo a otro rgano de la misma administracin pblica jerrquicamente dependiente. Como nos explica Borja (1987) la desconcentracin puede implicar la creacin de un servicio o de una unidad operativa, pero no pretende representar a la sociedad del territorio. Segn Boisier: (.) los organismos desconcentrados no necesitan una personalidad jurdica propia (operan con la personalidad jurdica del ente central), ni tampoco requieren un presupuesto propio (operan con los recursos traspasados por los niveles superiores de la misma organizacin); sus normas administrativas y de personal son las mismas que regulan la actividad del organismo al cual pertenecen (1991:31). En sntesis, la diferencia entre descentralizacin poltica y desconcentracin administrativa reside fundamentalmente en las atribuciones reconocidas y el grado de autonoma de las unidades descentralizadas. Dicha autonoma se relaciona no slo con los recursos, sino tambin con el reconocimiento jurdico y poltico de las unidades descentralizadas. En orden de simplificar tanta distincin, De Mattos integra lo poltico/administrativo afirmando que la descentralizacin: (.) implica una reforma de carcter poltico-administrativo, por la que se pretende lograr una redistribucin territorial del poder, que permita poner fin al centralismo decisorio, al que se responsabiliza por un conjunto de males que aquejan a las comunidades locales (1990:51). En otro orden, la delegacin consiste en la transferencia del ejercicio de competencias, funciones o autoridad, expresamente autorizadas y por el tiempo que determine el cuerpo legal. En derecho administrativo, supone la traslacin por un ente u rgano superior a otro de nivel inferior del ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante la titularidad de la misma 8 . 8 La delegacin supone, por cierto, que la autoridad delegante est facultada por ley o reglamento para realizar la delegacin. El acto de delegacin, con todo, se verifica en virtud de un acto administrativo de carcter especfico. Por esta misma razn, la delegacin es esencialmente revocable por la autoridad delegante. 16 Finalmente, la deslocalizacin sera el acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicio o de administracin, no habiendo implicancias de tipo decisional, sino tan slo geogrficas. (Boisier, 1991) CUADRO N.1! S/012343 52 670628173 9 52:404647023 CONCEPTO DEFINICIN E)EMPLO DESCENTRALIZACIN Proceso de carcter global que supone el reconocimiento de la existencia de un sujeto y la transferencia de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos y/o materiales) que ahora no tiene y que podr gestionar autnomamente en el marco de la legalidad vigente. Los ejemplos que aparecen a continuacin, se aplican a esta definicin genrica. DESCENTRALIZACIN ESTATAL Tipo de descentralizacin en la que se opera un traspaso de poder y responsabilidades en sentido vertical desde niveles superiores de la estructura del Estado, a unidades subnacionales de naturaleza territorial (provincias, municipios, gobiernos locales, etc.) Transferencia de los servicios de educacin y salud en la dcada '90. DESCENTRALIZACIN SOCIAL Tipo de descentralizacin que supone la apertura de nuevos mbitos institucionales y el traspaso de poder y responsabilidades desde el Estado hacia actores de la sociedad civil ms o menos estructurados. Comedores comunitarios de asociaciones civiles (con subsidio estatal) DESCENTRALIZACIN POLTICA Tipo de descentralizacin en que las autoridades a las cuales se har la transferencia de competencias son elegidas por los ciudadanos del territorio. Las competencias transferidas y el manejo de los recursos son ejercidos en forma autnoma por la autoridad local. Barcelona (con limitaciones) DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA Proceso mediante el cual se traspasan funciones y procedimientos burocrticos a niveles subordinados dentro de la organizacin. Puede implicar deslocalizacin geogrfica, con el fin de acercar la gestin a los ciudadanos, sin pretender representar a la sociedad del territorio. Centros de Gestin y Participacin DELE"ACIN Proceso que implica la transferencia del ejercicio de competencias, funciones o autoridad, expresamente autorizadas y por el tiempo que determine el cuerpo legal. Delegacin de competencias operada por Dec.13/96 DESLOCALIZACIN Acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicio o de administracin, sin implicancias de tipo decisional, sino slo geogrficas. Proyecto de traslado de la Capital Federal a Viedma. Fuente: elaboracin propia 17 A partir de lo planteado podemos adelantar que el proceso de creacin de Comunas en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se trata de un caso de descentralizacin estatal peculiar, ya que nos encontramos frente a la descentralizacin de la gestin de un gobierno local -una gran ciudad al decir de Borja 9 - que para concretarse necesita de la institucionalizacin de un nivel estatal de status inferior, comunas en este caso y de la creacin de instancias poltico administrativas a las que sern transferidas funciones y recursos (Bada, 2004). En la segunda parte del trabajo analizaremos si se trata o no de un caso tpico de descentralizacin poltica o si en definitiva, tal como planteamos en nuestra hiptesis, permanecer en los mrgenes de una descentralizacin poltica $brida. 1!2 *POR +U, DESCENTRALIZAR- Pese a algunos balances crticos, existe acuerdo en la literatura acerca de que la descentralizacin ha alcanzado cierta legitimidad, especialmente en los pases europeos. Las principales tendencias que empujan hacia la descentralizacin, no slo a nivel del Estado nacional, sino tambin en las reas metropolitanas y en las grandes ciudades seran (Borja, 1987; Boisier, 1991): a) la crisis de representacin que se estara dando en el marco del Estado moderno, a partir de la cual los mecanismos tradicionales de representacin resultaran insuficientes y/o insatisfactorios, generando una demanda por mayores espacios de autorrealizacin por parte de los cuerpos organizados de la sociedad civil; b) el carcter supuestamente tecnocrtico de las grandes administraciones pblicas, que conducira a revalorizar la gestin descentralizada a travs de programas y proyectos concretos; c) las desigualdades territoriales, que estaran impulsando reivindicaciones de carcter local o regional orientadas a igualar las condiciones de vida; 9 Borja (1987) distingue dos tipos de descentralizacin: la que se da en el marco del Estado (Estado central, poderes locales y regionales) y la que se da en la gran ciudad (gobiernos metropolitanos, grandes municipios, distritos, barrios o comarcas), destacando que las mismas tendencias y razones que empujan a la descentralizacin lo hacen en uno y otro caso. 18 d) la revolucin cientfica y tecnolgica de los ltimos aos que estara produciendo una nueva geografa industrial, incorporando procesos de deslocalizacin, desconcentracin y eventualmente, descentralizacin en las estructuras productivas; e) la reestructuracin del orden econmico, por el cual el Estado se estara viendo obligado a revisar sus estructuras polticas de gobierno, empujando as a la descentralizacin; f) la revalorizacin de la participacin ciudadana en el mbito urbano, como una nueva estrategia de construccin de ciudadana contempornea (Landau, 2008); g) la reinvidicacin de una nueva forma de gestin participativa en el marco de las ciudades metropolitanas, impulsada por los tericos de la governance urbana 10 . Coincidimos con De Mattos (1990) en que los tems (d y e) tienen como marco de referencia el pensamiento neoliberal, que propici las olas de reforma y modernizacin estatal impulsadas por los organismos de crdito internacionales, cuyas estrategias centrales eran desburocratizacin privatizacin % descentralizacin. Lo cual constituye un elemento fundamental para comprender el contexto en que se impulsaron y multiplicaron las polticas de descentralizacin. 10 Para ampliar ver Borja y Castells (1996). 19 CAPTULO 2 ANTECEDENTES DE LA POL TI CA DE DESCENTRALI ZACI N EN LA CI UDAD AUTNOMA DE BUENOS AI RES INTRODUCCIN En este captulo presentaremos los antecedentes y el punto de partida del ciclo de vida de nuestra cuestin 11 : quin la reconoce y plantea como problemtica; cmo se posicionan los diferentes actores en torno a la misma y cules son los recursos que disponen para hacer viables tales posturas. Si bien nuestro perodo de anlisis comprende desde la conformacin de la Convencin Estatuyente en el ao 1996 hasta fines del 2010, consideramos pertinente retroceder unos aos ms, con el fin de identificar la presencia de este tema en la agenda de los actores de la poca. 2!1 &ABA UNA VEZ UNA CIUDAD NO AUTNOMA; Con anterioridad a alcanzar su autonoma en el ao 1994, la Ciudad de Buenos Aires dependa del Gobierno Nacional. Su autoridad mxima era el Presidente de la Nacin, quien designaba un ntendente que ejerca un poder delegado por aquel 12 . El rgano legislativo era el Congreso de la Nacin quien delegaba sus funciones legislativas locales en el Concejo Deliberante 13 , de sesenta miembros elegidos por el voto popular. Un tercer nivel de gobierno estaba constituido por catorce Consejos Vecinales, conformados por nueve vocales elegidos por los vecinos de las respectivas zonas en las que se divida la Ciudad, de acuerdo con las secciones electorales. La estructura institucional, normas de designacin y eleccin y las atribuciones de cada nivel de gobierno, estaban establecidas en la Ley Orgnica de Municipalidades del ao 1972 (Ley N19.887). La misma en su art. 3 dispona 11 Ver definicin en Captulo 1, ntroduccin. 12 De acuerdo con el art. 86 inc. 3 de la Constitucin Nacional antes de la reforma del 94, el Presidente de la Nacin "es el !e&e inmediato % local de la capital de la 'acin. 13 Segn el art. 67, inc. 27 de la mencionada Constitucin, entre las atribuciones del Congreso Nacional se encuentra: e!ercer una legislacin e(clusiva en todo el territorio de la capital de la 'acin. 20 que los rganos institucionales del gobierno municipal son) a* conce!o deliberante b* departamento e!ecutivo y c* conse!os vecinales. En lo que a nuestro tema se refiere, en el artculo 44 de la mencionada ley se enumeran las atribuciones de los Consejos Vecinales entre las que se destacan: estimular la participacin comunitaria; informar y asesorar respecto del estado y necesidades del vecindario, colaborando en la formulacin de programas de inters comunal; prestar servicios para la conservacin y mantenimiento de plazas y paseos, cercos y veredas, recoleccin de residuos, barrido y limpieza e inspeccin de higiene; realizar la ejecucin de obras dentro de su jurisdiccin, cuando estas cuenten con la financiacin directa del vecindario; controlar la gestin de los servicios y obras 14 . La ltima dictadura militar (1976-1983) procedi a cerrarlos, pero en 1985 con la restauracin democrtica, fueron nuevamente reactivados comenzando a funcionar en cada uno de ellos oficinas desconcentradas del Registro Civil y de la Direccin General de Rentas. Tras la aprobacin de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de la Ciudad de Buenos Aires en el ao 1996, fueron disueltos en forma definitiva 15 . Por diversos motivos, entre otros la ausencia de competencias claras y la falta de autonoma en el manejo de recursos, la experiencia de estos consejos no dej un recuerdo favorable. En la visin compartida de aquellos aos, eran una especie rganos intermediarios sin demasiada eficacia 16 . Tener presente esta apreciacin resulta interesante a la luz de la inminente instauracin del rgimen de comunas en la Ciudad. 14 Una lectura atenta de las mismas nos advierte acerca de su innegable condicin de antecedente inmediato de los que luego sern los Centros de Gestin y Participacin. Pirez (1996) considera que estos Consejos Vecinales constituan una forma de gobierno descentralizado. 15 El artculo 140 de dicha Constitucin derogaba las normas preexistentes que pudieran oponerse a la misma. Entre ellas, la Ley Orgnica de Municipalidades, que haba dado origen a dichos Consejos. 16 Para un anlisis crtico de los Consejos Vecinales ver Pirez (1996), Grillo (1996), Del Brutto (1986). 21 2!2 BUENOS AIRES BUSCA SU IDENTIDAD La crtica situacin financiera que viva la Ciudad, cuya administracin se encontraba a cargo del ntendente Carlos Grosso, sumada a las sospechas de corrupcin que pusieron en primer plano la discusin respecto de la legitimidad del ntendente, constituyeron parte del contexto en el que las diversas fuerzas polticas comenzaron a alzar sus voces en aras de una modificacin institucional en la Ciudad capital. (Dufour, 1999). En esta lnea, la UCR y el Frente Grande fueron quienes encabezaron e impulsaron la demanda de delinear una nueva configuracin institucional para la Ciudad propiciando su autonoma. Sus principales objetivos eran por un lado, lograr la autonoma institucional de la Ciudad, de manera que los ciudadanos pudieran elegir en forma directa a sus autoridades y por el otro, organizar su gobierno en forma descentralizada 17 . Por su parte el Partido Justicialista -oficialismo de aquel entonces- no contaba con incentivos para avanzar en el mismo sentido 18 . Esta circunstancia coincidi de alguna forma con los procesos de reforma del Estado que se estaban dando en diversos pases y con una revalorizacin del mbito local, producto de la denominada crisis de representacin y del supuesto distanciamiento entre representantes y ciudadanos. (Blutman, 1999) Por aquel entonces el debate giraba en torno de reconsiderar el status jurdico- poltico de la Ciudad con el objeto de lograr una mejora en la calidad de vida de los ciudadanos. Mientras tanto, el denominado Pacto de Olivos -acuerdo entre las dos principales fuerzas polticas del momento: UCR y PJ- abri las puertas a la reforma de la Constitucin Nacional. Respecto del tema que nos ocupa, la UCR exiga la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires y conceda a cambio la posibilidad de reeleccin del por entonces presidente Carlos Menem. 17 +a $istoria de la re&orma institucional de la Ciudad de ,uenos -ires se.or presidente como bien sabe no comenz el 3/ de !unio. 0esde el retorno mismo de la democracia all" por 1233 comenz a &or!arse en la dirigencia poltica de la ciudad la conviccin de #ue las $erramientas institucionales con las #ue ella contaba eran insu&icientes para dar respuestas concretas a las demandas de los $ombres % mu!eres. ntervencin Convencional Jorge Martn Arguello, en Diario de Sesiones. Convencin Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, 19 de setiembre de 1996. 18 Histricamente en las contiendas electorales, la Ciudad de Buenos Aires se comport como opositora al Partido Justicialista. Lo nico que poda inducir al PJ a evaluar esta opcin era la posibilidad de lograr a cambio, en el marco de algn acuerdo, la eliminacin de la clusula de la Constitucin que prohiba la reeleccin presidencial. 22 La Ciudad finalmente alcanz su autonoma formal en el ao 1994 con la reforma de la Constitucin Nacional que en su artculo 129 conceda la autonoma poltica de la CABA 19 . Este artculo dispona por un lado la sancin de una ley que garantizara los intereses del Estado Nacional mientras la Ciudad fuera la capital de la Nacin y por el otro, la convocatoria para la eleccin de una Convencin Estatuyente que dictara el Estatuto Organizativo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, hoy Constitucin de la Ciudad. En el espacio de debate abierto por la reforma constitucional se evidenciaron las discrepancias existentes tras el tmido consenso descentralizador 20 . Las dos dimensiones de conflicto giraban en torno de #u4 y cmo descentralizar. Respecto del #u4, el PJ, el FREPASO y una minora de la UCR proponan una descentralizacin poltica. En tanto la UCR mayoritaria, consideraba slo una descentralizacin administrativa y territorial. En relacin al cmo los principales desacuerdos versaban sobre el nmero de unidades descentralizadas a crearse y los criterios para su delimitacin. Veremos ms adelante que estas lneas de conflicto entorpecern durante mucho tiempo las posibilidades de avance del proceso. Dos aos despus de la reforma constitucional, en junio de 1996 se eligi por primera vez en forma directa al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, junto a los convencionales encargados de redactar la Constitucin de la Ciudad. A nuestro entender es en el contexto de esta eleccin que el problema de la descentralizacin se convierte definitivamente en una cuestin. Como plantean Oszlak y ODonnell (1984: 109) cuando un asunto comienza a formar parte de la agenda social, es decir cuando muchos actores consideran que se puede decir o hacer algo respecto de l, se convierte en una cuestin. En nuestro 19 +a ciudad de ,uenos -ires tendr" un r4gimen de gobierno autnomo con &acultades propias de legislacin % !urisdiccin % su !e&e de gobierno ser" elegido directamente por el pueblo de la ciudad. 5na le% garantizar" los intereses del 6stado nacional mientras la ciudad de ,uenos -ires sea capital de la 'acin. 6n el marco de lo dispuesto en este artculo el Congreso de la 'acin convocar" a los $abitantes de la ciudad de ,uenos -ires para #ue mediante los representantes #ue eli!an a ese e&ecto dicten el 6statuto 7rganizativo de sus instituciones 8Constitucin Nacional, Art. 129) 20 Vale destacar que ms all de algunas coincidencias generales, el grado de descentralizacin y autonoma propuesto no resultaba homogneo. Para profundizar ver Blutman (1996) quien realiza una comparacin de los distintos proyectos de reforma del status jurdico de la Ciudad de Buenos Aires. 23 caso, si bien en el inicio de su ciclo vital no encontramos indicios de demanda social, vemos cmo las lites polticas buscan instalar el tema en la agenda, presentando sus propuestas durante la campaa electoral, con el convencimiento de que algo poda hacerse al respecto 21 . Estudios relativos a la formacin de la agenda del gobierno destacan dos posibles dinmicas: una de ella tiene lugar cuando las necesidades y demandas de grupos particulares suscitan la atencin y terminan siendo considerados de inters general; otra, cuando determinados problemas independientemente o no de si han despertado la atencin de la comunidad poltica, logran la atencin de polticos y son aceptados como objetos de su intervencin (Aguilar Villanueva, 1996). Nuestro caso de anlisis se encuadra en esta segunda alternativa. Cuando la cuestin se instala como tal en la agenda poltica, la mayora de los ciudadanos de la CABA se encontraba al margen de esta discusin. Debieron pasar varios aos hasta que algunas asociaciones vecinales y vecinos independientes comenzaran a tener algn grado de protagonismo, fundamentalmente en el proceso de sancin de la Ley de la Comunas y en el denominado proceso de transicin hasta su puesta en marcha definitiva. 2!$ LA CONVENCIN ESTATUYENTE El nuevo status institucional de la Ciudad gener un escenario propicio para la multiplicacin de reflexiones acerca de la nueva forma de organizacin que la misma deba darse. La idea de implementar un proceso de descentralizacin encontr numerosos seguidores que consideraron oportuno instalarla en el centro del debate. Este consenso preliminar se tradujo en diversos proyectos que los partidos polticos fueron instalando en la arena parlamentaria. Sin embargo, como 21 Blutman (1999), resume las principales propuestas en competencia, que en conjunto conforman un abanico en el que en un extremo podemos ubicar a la UCR (con una idea ms cercana a la desconcentracin administrativa a nivel barrial) y al PJ que, aunque auspiciaba la creacin de Consejos Zonales cuyos integrantes seran elegidos por los vecinos, determinaba que los alcaldes seran elegidos por el Jefe de Gobierno, y por el otro al FREPASO y a NUEVA DRGENCA, con propuestas ms cercanas a una descentralizacin poltica. 24 veremos, este consenso bsico, distaba de ser equivalente en los detalles ms puntuales de la propuesta descentralizadora. MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES Antes de avanzar, nos parece conveniente realizar una aclaracin. En este ttulo y cada vez que se repita- con la expresin actores polticos estamos haciendo referencia a aquellos actores sociales cuyo mbito de interaccin especfico es el sistema poltico, en el ms genrico de los sentidos. Por otra parte, al hablar de relevantes recuperamos la nocin weberiana segn la cual la relevancia no depende en s misma del ob!eto sino del punto de vista del investigador de la puesta en !uego de sus valores (Archenti, Aznar; 1988: 92). En este caso, el criterio utilizado para determinar la relevancia de los actores polticos y definir un particular recorte, es su participacin en el rgano legislativo local. Retomando, el 30 de junio de 1996 se realizaron las primeras elecciones para elegir en forma directa al Jefe de Gobierno de la Ciudad. La frmula radical De la Ra-Olivera result la ganadora con el 39% de los votos. En la eleccin de convencionales, result ganadora la lista del FREPASO 22 que, con el 34,71% de los votos obtuvo 25 bancas. El segundo lugar lo ocup la UCR con el 27,24%, adjudicndose 19 bancas. El Partido Justicialista con el 15,05% y el Partido Nueva Dirigencia con el 8,18%, obtuvieron 11 y 5 bancas respectivamente. Este resultado refleja una moderada fragmentacin de la representacin local, con un predominio leve de las fuerzas polticas cercanas al centro y centroizquierda del espectro ideolgico. 22 El FREPASO haba surgido en 1994 como una coalicin de distintas fuerzas polticas (Frente Grande, PAS y Unidad Socialista) erosionando el histrico bipartidismo a nivel nacional. Haba triunfado en el distrito en las elecciones nacionales de 1994 y 1995. 25 C<=5>7 N. 2! C7?873464@0 C70A2064@0 E31=1<92012 (1996) PARTIDO ALIANZA ORIENTACIN IDEOL"ICA 2$ NMERO LE"ISLADORES PRINCIPALES REFERENTES 2% FREPASO Centroizquierda 25 Norberto La Porta/ Graciela F. Meijide UCR Centro (2 lneas) 25 19 Fernando de la Ra/ Miguel nchausti PJ Centroderecha 11 Jorge Dominguez/ Carlos Ruckauf NUEVA DRGENCA Derecha 5 Gustavo Beliz/ Patricia Bullrich Fuente: elaboracin propia EL DEBATE En relacin con las principales posturas en discusin, la posicin oficial de la UCR, sostenida por el jefe de bloque Miguel nchausti y apoyada por el entonces Jefe de Gobierno, Dr. De La Rua, planteaba la necesidad de implementar una descentralizacin slo territorial y administrativa, argumentando la dispersin del poder que podra generar un tipo de descentralizacin poltica 26 . El electo Jefe de Gobierno poco tiempo atrs haba declarado: Por ello descartamos la posibilidad de establecer mecanismos de "descentralizacin poltica. La dispersin del poder poltico, de la unidad del mando administrativo y la transferencia integral de las funciones del Estado a zonas "descentralizadas, tratndose de una regin geogrfica pequea y sumamente interrelacionada, generara un verdadero caos en el gobierno autnomo (De La Ra, 1996). 23 Partiendo de un continuo izquierda-derecha, ubicamos a los partidos o alianzas electorales, en funcin de su posicionamiento predominante en el tiempo. 24 Consideramos a los candidatos a Jefe de Gobierno y el primer candidato a Convencional Estatuyente. 25 Durante estos aos al interior del partido se distinguen dos posicionamientos: uno ms cercano al centroderecha (delarruismo) y otro al centroizquierda. 26 Ver Dufour (1999) y proyectos presentados por los convencionales Mara Jos Lubertino (745-E), Elsa Kelly y otros (693-E; 695-E; 696-E; 697-E) y Miguel nchausti y otros (775-E). 26 El resto de las fuerzas polticas con representacin en la Convencin (FREPASO 27 , Nueva Dirigencia 28 , PJ 29 y otro sector de la UCR 30 ,) apoyaba una descentralizacin territorial, administrativa y poltica. Este tibio acuerdo se dilua en torno al nmero de unidades descentralizadas a ser creadas. Estas y otras diferencias fueron puestas de manifiesto en las discusiones desarrolladas en primer lugar en la Comisin de Descentralizacin y Participacin Vecinal, presidida por Elsa Kelly (UCR) y luego en el plenario de la Convencin Estatuyente 31 . Las discusiones sobre el tema de la descentralizacin tuvieron en todo momento como teln de fondo el sistema electoral de la Ciudad. Una vez alcanzado un acuerdo parcial sobre este ltimo tema mediante la definicin del mbito territorial de la ciudad para la eleccin de Jefe y Vicejefe (.) fue posible avanzar con la tarea de la Comisin de Descentralizacin. (Kelly, E., 2006:159) Luego de idas y venidas, la Comisin logr consensuar un dictamen de mayora 32 , al que se oponan dos de minora 33 . El despacho de mayora era producto del consenso que las dos fuerzas mayoritarias haban logrado alcanzar, conocido como el Pacto de Palermo. El convencional Escolar (FREPASO) as lo destacaba: En este sentido deseo rescatar el arduo trabajo que se desarroll en la comisin para obtener consenso sobre un tema que no es ciertamente cualquier tema: el de la descentralizacin. Cmo se arrib a este consenso? Encontrando un punto intermedio que no comprometiese las opiniones fundamentales de la bancada radical y la bancada del Frepaso 34 . La presidenta de la Comisin agregaba: 27 Ver proyectos de Nstor Bilancieri y otros (915-); Jorge D. Arguello (259-Ey 491-E); Nilda Garre y otros (803-E) y Marcelo Escolar y otros ((260-E) 28 Ver proyectos de Jorge M. Arguello (311-E, 328-E y 366-E) 29 Ver proyectos de Ral Garr (11-E); ns Prez Suarez ( 205-E) y Juan Manuel Arnedo Barreiro y Carlos Ruckauf (35-E) 30 Ver proyectos de Antonio Macris (174-E); Oscar Shuberoff y Mara Elena Lpez (471-E) y Jorge Canata (794-E). 31 Ver +a Convencin se divide &rente a un tema con&lictivo, en Clarn 12 de agosto de 1996. 32 Firmado por los convencionales Zaffaroni, Lubertino, Barbagelata, Carro, barra, Jozami, Kelly, Puy, Riopedre (FREPASO-UCR) 33 Uno correspondiente al PJ y otro de Nueva Dirigencia. 34 Ver intervencin Convencional Marcelo Escolar, en Diario de Sesiones. Convencin Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, 19 de setiembre de 1996. 27 Los acuerdos alcanzados tuvieron por objeto establecer un sistema gradual de descentralizacin, pero determinando al mismo tiempo los principios bsicos tendientes a garantizar tanto el carcter participativo del gobierno como el resguardo de la unidad en la conduccin del gobierno de la Ciudad dndole una coherencia en los planos poltico, cultural, social y econmico. (Kelly, 2006: 159) La comisin resolvi tambin que cuestiones como el nmero de comunas, su delimitacin geogrfica y dems detalles de organizacin para su implementacin efectiva, fueran resueltos por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires mediante la sancin de una ley 35 . Lo que yo propuse fue que hubiera una delegacin a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, para que por ley definieran aquellas competencias y aquellas situaciones como el nmero (.) y detalles vinculados con las comunas, que era muy difcil ponerse de acuerdo con todos en ese momento (.) Nunca me imagin que no cumplieran con el plazo. Se ve que no queran cumplir con el plazo. Se pusieron todos de acuerdo en no cumplirlo. T2314?7047 EB3= C2BB9 Al respecto vale destacar la posicin de Nueva Dirigencia, en voz de la convencional Patricia Bullrich, posicin acompaada por el PJ, quienes se oponan a la clusula transitoria del despacho de mayora, la cual planteaba que +a primera eleccin de los miembros del rgano establecido en el artculo 13/ tendr" lugar en un plazo no menor de cuatro a.os ni ma%or de cinco a.os contados desde la sancin de esta Constitucin 36 . Ambos bloques se negaban a establecer un plazo para las elecciones comunales, ya que ello obligaba a la Legislatura a tratar un proyecto de ley en un determinado tiempo. Enfatizando esta idea, el convencional Garr (PJ) en una intervencin premonitoria consideraba: Segn tengo entendido, en el despacho de la Comisin de Poder Legislativo se ha consagrado como requisito bsico para la sancin de esa ley que sea aprobada por dos tercios del cuerpo. As estamos prcticamente estructurando 35 5na le% sancionada con ma%ora de dos tercios del total de la +egislatura establece su organizacin % competencia preservando la unidad poltica % presupuestaria % el inter4s general de la Ciudad % su gobierno. 6sa le% establece unidades territoriales descentralizadas cu%a delimitacin debe garantizar el e#uilibrio demogr"&ico % considerar aspectos urbansticos econmicos sociales % culturales. Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, art. 127. 36 Que luego ser la Clusula Decimosptima de la Constitucin. 28 una clusula cerrojo bastante complicada. En efecto, si no se alcanza el consenso de los dos tercios de la Legislatura para la aprobacin de la ley que debera poner en funcionamiento ese mecanismo electoral, corremos el riesgo de que entre el cuarto y el quinto ao no suceda nada y el proceso de descentralizacin se postergue mucho ms all de 2001 37 . Por ese entonces se especulaba que como parte del acuerdo entre la UCR y el FREPASO, el Jefe de Gobierno comenzara con la desconcentracin administrativa y recin cuando hubiera finalizado su mandato, podra concretarse la descentralizacin poltica 38 . Esto de alguna forma conciliaba el avance logrado por la Estatuyente, determinando el carcter poltico de la descentralizacin, con la posicin que histricamente haba defendido De La Ra ms proclive a avanzar en una desconcentracin administrativa. 2!% RECAPITULANDO Los actores involucrados en esta etapa, con alguna presin del Jefe de Gobierno de turno, no lograron alcanzar el consenso necesario respecto de los detalles ms puntuales que implicaba descentralizar la gestin de la Ciudad. La Convencin Estatuyente logr avanzar en un acuerdo bsico -organizar la Ciudad en comunas- y en establecer un conjunto de elementos que actuaran como orientadores y lmites del proceso. Pero su interaccin dio como resultado que la resolucin de la cuestin, fuera postergada y eventualmente encomendada a la sancin de una futura ley. Recordemos que un problema se resuelve cuando desaparece como tal y deja de formar parte de la agenda social. Ms all de las intenciones de los actores protagonistas de esta etapa, debern pasar muchos aos hasta que finalmente el tema se encamine hacia lo que podramos considerar su resolucin definitiva. Podramos preguntarnos por el momento, por qu los estatuyentes incorporaron este instituto en la Constitucin de la Ciudad. Algunos aventuran que el espritu de los 90, con su impronta descentralizadora de corte 37 Ver intervencin convencional Ral Garr, en Diario de Sesiones. Convencin Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, 19 de setiembre de 1996. 38 Ver 0e la 9:a crea m"s comunas en Clarn, 30 de diciembre de 1996. 29 neoliberal, impregn fuertemente el trabajo de la Estatuyente. Sin embargo, contrariamente a aquel supuesto, la mayora de los convencionales en sus intervenciones se hizo eco de la necesidad de acortar la brecha representantes-representados, buscando promover una mayor participacin ciudadana. Ello parece reflejar en todo caso una mayor influencia de las corrientes promotoras de la democracia participativa. Cuando planteamos la estrecha relacin entre estas teoras de la governance urbana y los cambios operados en la Ciudad de Buenos Aires no estamos planteando que los estatuyentes basaran sus planteos en ellas, ni que las conocieran, pero s que los problemas centrales que stas plantean (mayor cercana entre gobernantes y gobernados, control de los ciudadanos a los funcionarios, inclusin de la participacin, etc.) guiaban a las racionalidades polticas en el proceso de autonomizacin y sancin de la Constitucin (Landau, 2008: 73) No es menos cierto que las experiencias aparentemente exitosas (Barcelona, entre las ms citadas) fueron fuente de inspiracin y referencia obligada en todos los mbitos de discusin tanto polticos como acadmicos. Otra lnea a considerar es la que postula que las comunas son un imperativo de la Constitucin Nacional. -lgunos problemas caen dentro del permetro de las obligaciones constitucionales del 6stado % e(igen slo el cumplimiento cabal de las responsabilidades estatales (Aguilar Villanueva, 1996:23). El reconocimiento que la Constitucin Nacional en su artculo 5 hace del rgimen municipal que cada provincia deba asegurar, propici la posibilidad de avanzar en esta lnea 39 . As los estatuyentes habran adoptado el rgimen de las comunas para garantizar el rgimen municipal de la Ciudad de Buenos Aires. Siguiendo una lnea argumentativa similar, hay quienes consideran que la organizacin de la gestin en comunas apunta a dar cumplimiento al artculo 1 de la Constitucin de la Ciudad cuando, entre otras cosas, determina que la Ciudad organiza sus instituciones autnomas como democracia participativa 40 . As las instituciones autnomas seran las comunas, que deberan organizarse 39 Cada provincia dictar" para s una Constitucin ba!o el sistema representativo republicano de acuerdo con los principios declaraciones % garantas de la Constitucin 'acional; % #ue asegure su administracin de !usticia su r4gimen municipal % la educacin primaria. ,a!o de estas condiciones el <obierno &ederal garante a cada provincia el goce % e!ercicio de sus instituciones (Constitucin Nacional, artculo 5). 30 siguiendo el principio de la democracia participativa. Esta es la postura que defienden algunas organizaciones vecinales. Sin lugar a dudas, la Convencin Estatuyente de la Ciudad gener como producto final una Constitucin moderna y progresista, que introdujo notables avances en el reconocimiento de derechos y garantas, as como tambin en lo que a la organizacin poltica de la Ciudad se refiere. La incorporacin del rgimen de comunas, an con imprecisiones y ausencia de acuerdos, resulta una prueba indiscutible de ello. 40 La Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio federal establecido en la Constitucin Nacional, organiza sus instituciones autnomas como democracia participativa y adopta para su gobierno la forma republicana y representativa. Todos los actos de gobierno son pblicos. !e suprimen en los actos y documentos oficiales los t"tulos #onor"ficos de los funcionarios y cuerpos colegiados$ (Constitucin de la Ciudad, Artculo 1) 31 CAPTULO $ LA EVOLUCI N DE LA POL TI CA DE DESCENTRALI ZACI N (1996-2010) INTRODUCCIN Durante el proceso de resolucin de una cuestin, la misma se puede ir redefiniendo, as como tambin la naturaleza y composicin de los actores pueden variar a lo largo del tiempo. A su vez, pueden generarse procesos internos al Estado mismo, principalmente modificaciones en la estructura organizativa, atribucin de competencias, asignacin de recursos y modificaciones presupuestarias. (Oszlak y ODonnell, 1984: 119) En este punto desarrollaremos lo que entendemos por ciclo de vida de la poltica de descentralizacin. Para ello tomaremos como puntos de corte, las sucesivas gestiones de los Jefes de Gobierno durante el perodo elegido para el anlisis: 1996-2010. Para cada uno de ellos tendremos especialmente en cuenta: el mapa de actores sociales en interaccin y sus tomas de posicin respecto de la cuestin; la toma de posicin estatal (distinguiendo el Poder Ejecutivo del Legislativo), considerando los siguientes indicadores: las modificaciones introducidas en la estructura organizativa y otras decisiones gubernamentales vinculadas; acontecimientos relevantes del contexto socio poltico. $!1 LA "ESTIN DE LA RUA-OLIVERA (1996-2000) Fernando de la Ra, primer Jefe de Gobierno electo de la Ciudad, asumi su cargo el 6 de agosto de 1996. La Convencin Estatuyente que haba comenzado a sesionar en el mes de julio, sancion el 1 de octubre de ese ao, la flamante Constitucin de la Ciudad Autnoma. 32 De acuerdo con lo establecido en su clusula transitoria vigesimotercera, las instituciones del rgimen municipal deban continuar vigentes hasta tanto se conformara la primera Legislatura de la Ciudad. Dado que la primera eleccin legislativa para este cuerpo representativo se realiz el 27 de octubre de 1997, el Jefe de Gobierno debi iniciar su gestin acompaado por el Concejo Deliberante. MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES II En estos aos se produjo el acuerdo entre la UCR y el FREPASO que dio nacimiento a la ALANZA (Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educacin), la cual se present por primera vez como frmula electoral en las elecciones legislativas de octubre de 1997. En la Legislatura local la ALANZA obtuvo un importante triunfo. El porcentaje de votos alcanzado (56%) le permiti alzarse con 37 de las 60 bancas que estaban en juego, lo que la convirti en la mayora absoluta del cuerpo parlamentario. Por su parte, el PJ comparta con el partido Nueva Dirigencia liderado por Gustavo Beliz, el segundo lugar legislativo, con 11 bancas cada uno al haber obtenido un 17,20% y 17,01% de los votos respectivamente. En un lejano tercer puesto, la Alianza UNN POR TODOS liderada por Patricia Bullrich, con el 1,88% obtena una banca. Resulta ilustrativo para nuestro anlisis que las fuerzas polticas que conformaban la ALANZA, a pesar de haber compartido una lista conjunta, funcionaran en bloques separados. Veremos que cada uno de ellos desarrollar estrategias especficas a partir de la disponibilidad diferenciada de recursos. Como se seal en la etapa de la Convencin Estatuyente, las filas de la UCR no mostrarn un comportamiento homogneo. 33 C<=5>7 N. $! C7?873464@0 L2D43B=1<>= P7>12E= (D4642?F>2 199G) %1 PARTIDO ALIANZA ORIENTACIN IDEOL"ICA NMERO LE"ISLADORES PRINCIPALES REFERENTES FREPASO Centroizquierda 19 Anbal barra Eugenio Zaffaroni UCR Centro 18 Lautaro G. Batalln Marta Oyhanarte PJ Centroderecha 11 Guillermo Oliveri Juliana Marino NUEVA DRGENCA Derecha 11 Gustavo Bliz Enrique Rodrguez UNN POR TODOS Derecha 1 Jorge Argello Fuente: elaboracin propia El Cuadro N 3 muestra la continuidad de la fragmentacin partidaria observada en la etapa de la Convencin, con la novedad de la formacin del interbloque de la ALANZA. Esta distribucin de fuerzas polticas resultaba claramente favorable para el Jefe de Gobierno en ejercicio, ya que en principio le aseguraba una mayora legislativa propia. LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA PRIMEROS PASOS DE UN LAR"O CAMINO La nueva gestin autnoma, a la par que se desarrollaban las deliberaciones en la Convencin, inici el camino de la descentralizacin de la gestin, propuesta que haba proclamado reiteradamente durante la campaa electoral bajo la premisa de acercar el gobierno a los barrios. La idea inicial defendida por el Jefe de Gobierno, era acercar las reparticiones administrativas al ciudadano y desconcentrar actividades del gobierno central, con el propsito de facilitar la gestin de los trmites y como corolario, aumentar la calidad de vida de los vecinos. Durante esos primeros aos un conjunto de normas fueron dando forma y contenido al naciente proceso de descentralizacin. Entre las primeras medidas tomadas, el Decreto N 13/GCBA/96 deleg al Vicejefe de Gobierno -por aquel entonces Enrique Olivera- la elaboracin del 41 Los legisladores de la primera Legislatura duraron en sus funciones, por nica vez, desde el 10 de diciembre de 1997 hasta el cese del mandato del primer Jefe de Gobierno electo (agosto de 2000). 34 Plan de la Ciudad y un Programa de Descentralizacin administrativa 42 . En esta lnea, unos meses despus y mediante el Decreto N 213/GCBA/96 se cre la Subsecretara de Descentralizacin, dependiente de la Vicejefatura de Gobierno, entre cuyos objetivos se destacaba impulsar el proceso de descentralizacin de &unciones del rgano e!ecutivo. Por intermedio de esta norma se crearon tambin diecisis Centros de Gestin y Participacin (CGP) como organismos fuera de nivel 43 . Al poco tiempo se cre el Consejo de Descentralizacin y Modernizacin de la Ciudad de Buenos Aires, conformado por el Subsecretario de Descentralizacin, los Directores Generales de las unidades dependientes de esta Subsecretara y un representante de cada una de las Secretaras que conformaban el Gobierno de la Ciudad 44 . Una vez aprobada la Constitucin de la Ciudad y con el objeto de readecuar la dependencia funcional de los CGP para un mejor desarrollo de sus actividades, se les otorg rango de Direccin General 45 . La flamante Constitucin, que en su Ttulo Sexto formaliz la creacin de un rgimen de comunas, determinaba asimismo que hasta que se produjera la primera eleccin de autoridades comunales, el Poder Ejecutivo deba adoptar medidas que facilitaran la participacin social y comunitaria en el proceso de descentralizacin 46 . En esa lnea se fue generando un cuerpo normativo tendiente a en una primera etapa, desconcentrar algunos servicios, con miras a avanzar en la futura descentralizacin una vez sancionada la ley correspondiente. As entre las funciones delegadas a los Directores Generales de los CGP se destacaban: ejercer la conduccin administrativa y funcional de los centros; recibir reclamos, 42 Los considerandos del Decreto postulan: 8=* #ue adem"s resulta indispensable descentralizar determinadas prestaciones % servicios con el propsito de lograr una ma%or celeridad en la tramitacin toma % e!ecucin de decisiones acercando el gobierno de la ciudad a la gente % &acilitando la participacin. La fecha de sancin de este Decreto es 06/08/1996, esto es el mismo da que el Jefe de Gobierno asumi sus funciones. 43 Ver Anexo 44 Resolucin N1/GCABA/VJG/96 45 Y se estableci una doble dependencia: &uncional de la Direccin General de Descentralizacin, y administrativa de la Direccin General de Relaciones con la Comunidad, siempre en el mbito de la Subsecretara sealada. Ver Decreto N 483-GCABA-96. 46 Ver Constitucin de la Ciudad, clusula decimosptima. 35 quejas y denuncias de los vecinos relacionadas con la administracin de la Ciudad; brindar informacin actualizada referente a servicios y trmites; coordinar la prestacin de servicios a cargo de otras dependencias en los CGP; convocar y organizar actividades de participacin a nivel local 47 . Ms adelante, el Decreto N850/GCABA/97 cre el Cuerpo de Delegados Comunales que segn la propia norma, tendra la funcin de "asesorar al >e&e de <obierno en la articulacin de una agenda de gobierno para cada Centro de <estin % Participacin interviniendo a tal e&ecto en la &iscalizacin de las acciones as como en la relacin con las instituciones comunitarias zonales 48 . Una norma que va a ser fundamental en la futura evolucin de los Centros de Gestin y Participacin es el Decreto N 1958/GCBA/98. Este Decreto aprob una estructura organizativa para los CGP N 3, 7 y 13. A modo de experiencia piloto se crearon las Direcciones de i) Desarrollo y Mantenimiento Barrial, ii) Desarrollo Socio Cultural, iii) nformacin y Atencin a los Vecinos. A su vez dispuso cada CGP: la ejecucin de los Servicios de Gestin Desconcentrada discriminados en funcin de las Direcciones mencionadas (Ver Anexo ); la conformacin de un Consejo Consultivo Honorario integrado por entidades y asociaciones registradas a tal fin, cuyas funciones seran las de presentar iniciativas y propuestas y realizar un seguimiento de las prestaciones pblicas; la puesta en marcha de un Sistema de Ventanilla nica; la creacin de una Unidad polivalente encargada de ejercer el poder de polica local; las responsabilidades de los Delegados Comunales. Segn vemos, esta norma deleg en los Centros de Gestin y Participacin una serie de competencias, aumentando notablemente su importancia en la gestin de la Ciudad. 47 Resolucin N2/GCABA/VJG/97 48 Estos funcionarios eran designados y removidos por el Jefe de Gobierno, recibiendo una retribucin equivalente a la de Director General. Las responsabilidades de este cuerpo sern especificadas ms tarde mediante el Decreto 1958-GCBA-98 que comentaremos ms adelante. De acuerdo con informacin obtenida en entrevistas, la creacin de este cuerpo tuvo una justificacin netamente poltica. 36 Al ao siguiente, se crearon las unidades de mantenimiento urbano menor en cada CGP 49 , as como tambin se comenz a instrumentar el Sistema de Ventanilla nica 50 . Hacia fin de ao y luego de una evaluacin favorable de la experiencia piloto ya comentada, la estructura organizativa fue extendida al resto de los CGP 51 . Asimismo, la desconcentracin de algunas funciones fue propiciada por la transferencia de la Mesa de Entradas, Salidas y Archivo y la Guardia de Auxilio, a la Subsecretara de Descentralizacin 52 . Nosotros creamos los CGP, descentralizamos competencias y otorgamos recursos para la prestacin de los servicios, en la idea de que en un ao tena que ser completado el proceso, en forma constitucional. T2314?7047 E0>4H<2 OB4A2>= La evolucin de esos aos fue una tendencia a descentralizar, a correr el centro de decisiones a otro lugar (...) El peso de los CGP fue creciendo mucho (...) La mirada de los Directores de CGP corri muchsimo el eje de gestin (.) Las grandes cosas se decidan en lo central y todo lo que era vecinal estaba bastante mirado o escuchado desde las comunas (.) T2314?7047 S2>D47 AF>2A=9= Tras ser electo Presidente de la Nacin, De La Ra renunci a su cargo el 9 de diciembre de 1999, siendo reemplazado por el Vicejefe de Gobierno, Enrique Olivera quien ocup el cargo hasta el 6 de agosto de 2000. La asuncin de Olivera en el Ejecutivo local dio un nuevo impulso al proceso. En este contexto, uno de los principales caballitos de batalla del nuevo Jefe de Gobierno fue precisamente, la descentralizacin de la gestin. Por aquel entonces se consideraba que esa poltica le permitira dar un sello a su gestin, de manera de diferenciarse del anterior mandatario, sin apartarse de la lnea partidaria y sin deslegitimar la actuacin de su predecesor. Olivera quera descentralizar. El crea en eso. El tom la participacin ciudadana como una forma de gestin (.) Olivera fue clave en ese proceso. 49 Resolucin 92/GCABA/SSD/99 50 Resolucin 1/GCABA/SSD/99 51 Dto. 2237/99 52 Decreto 2377/99 37 T2314?7047 S2>D47 AF>2A=9= Como muestra de ello, el Poder Ejecutivo haciendo uso de sus facultades legislativas, en enero de 2000 present su propio proyecto de ley de creacin de comunas. Este proyecto, conocido como pro%ecto 7livera, haba sido elaborado por la Subsecretara de Descentralizacin, a cargo de Andrs Borthagaray 53 . Otra medida importante de esta etapa fue la sancin del Decreto N 1015/GCBA/2000. Esta norma descentraliz el poder de polica aumentando la importancia de los CGP en el control comunal y en la gestin. Mientras tanto, en la Legislatura de la Ciudad, la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana, presidida por la frepasista Liliana Chernajowksy, durante ese perodo trabaj sobre los numerosos proyectos de ley, logrando avanzar en un primer acuerdo. Hacia el mes de junio de 2000 se anticipaba que, poco antes que finalizara el mandato de esa Legislatura, el tema sera tratado en el recinto, lo que finalmente no ocurri 54 . RECAPITULANDO En esta etapa del proceso encontramos un Poder Ejecutivo que toma una posicin activa tendiente a avanzar en la resolucin de la cuestin 55 : crea en la estructura organizacional un rea especfica con responsabilidades y recursos humanos, financieros y materiales, que representa una cristalizacin institucional de la poltica; avanza en la produccin de un marco normativo que permita dar forma institucional al proceso; inicia una primera desconcentracin de servicios, involucrando cada vez ms a los Centros de Gestin y Participacin en las decisiones de gestin; presenta un proyecto de ley para impulsar el tratamiento en la Legislatura y dejar sentada su posicin. 53 Expte. 336-J-2000. 54 Ver ?a% acuerdo para crear las comunas, en Clarn, 16 de junio de 2000. 55 Ver Cuadro N 10, pg. 89. 38 Si bien la Legislatura y su Comisin de Descentralizacin parecen trabajar en la misma lnea, no dan muestras de progresos significativos. Aunque es cierto que por el momento no apremiaban los plazos, podemos arriesgar que esta Legislatura desaprovech una valiosa oportunidad para lograr el consenso necesario que la mayora especial determinada por la Constitucin requera. La ALANZA sumaba 37 legisladores, en tanto el Jefe de Gobierno en ejercicio, nos referimos especialmente a la etapa de Olivera, mostraba una predisposicin proclive. Veremos ms adelante que esta confluencia favorable de factores no se volver a repetir. El acuerdo UCR-FREPASO permiti a De La Ra posponer la implementacin definitiva de las comunas ms all de la finalizacin de su mandato. De todas formas, no est de ms destacar que durante este perodo nos encontramos an dentro del plazo constitucional y que esta gestin, si bien con limitaciones, realiz importantes avances en un momento donde todo estaba por crearse. Finalmente, no encontramos en esta etapa otros actores, que en forma visible movilicen recursos en el mismo sentido. $!2 LA "ESTIN IBARRA I (2000-200$) El Dr. Anbal barra asumi la Jefatura de Gobierno en agosto del ao 2000. MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES III En las elecciones del 7 de mayo de 2000 la frmula de la ALANZA (barra- Felgueras) se impuso con el 49,4%, sobre la frmula Cavallo-Beliz de Encuentro por la Ciudad 56 , quienes habiendo obtenido un 33,2% finalmente no se presentaron a la segunda vuelta. Esta diferencia porcentual no fue tan acentuada en la eleccin legislativa: la Alianza obtuvo un 36,66 % en tanto Encuentro por la Ciudad un 30,82. En un lejano tercer puesto se ubicaba PAS 57 con un 6,68%. C<=5>7 N. %! C7?873464@0 L2D43B=1<>= P7>12E= (D46 2000) #( 56 Encuentro por la Ciudad se haba constituido a principios del 2000 y representaba la alianza entre los partidos Accin por la Repblica de Domingo Cavallo y Nueva Dirigencia de Gustavo Beliz. 57 Poltica Abierta Para la ntegracin Social. Haba sido creado en 1995 por Jos Octavio Bordn para enfrentar a Menem en las elecciones presidenciales. 39 PARTIDO ALIANZA ORIENTACIN IDEOL"ICA NMERO LE"ISLADORES PRINCIPALES REFERENTES ALANZA Centroizquierda 24 Ariel Schifrin Cristian Caram ENCUENTRO POR LA CUDAD Centroderecha 20 Enrique Rodrguez Jorge Argello P.A..S Centroizquierda 4 Eduardo Valdez, rma Roy ZQUERDA UNDA zquierda 2 Patricio Etchegaray Vilma Ripoll UCD Derecha 2 Julio Crespo Campos BUENOS ARES PARA TODOS Centroderecha 2 Jorge Giorno MOVMENTO DE JUB. Y JUVENTUD Centroderecha 2 Jorge Mercado DE LA GENERACON NTERMEDA Centro 1 Juliana Marino HUMANSTA zquierda 1 La Mndez JUSTCALSTA Centro 1 Pacho ODonnell PARTDO OBRERO zquierda 1 Jorge Altamira Fuente: elaboracin propia El Cuadro N 4 muestra que, como producto de esta eleccin, se constituyeron dos bloques importantes, ninguno de ellos con mayora absoluta. Comienza a evidenciarse tambin una incipiente fragmentacin de la representacin partidaria, que se ir acentuando progresivamente. La renovacin total del cuerpo legislativo pudo haber favorecido este fenmeno 59 . SE VENCE EL PRIMER PLAZO Apenas iniciada su gestin, el nuevo Jefe de Gobierno modific la estructura organizativa del Gobierno de la Ciudad. Entre los cambios que se relacionan con nuestro anlisis, la Subsecretara de Descentralizacin fue transferida desde la Vicejefatura a la rbita de la Jefatura de Gobierno reformndose su estructura interna, aunque conservando sus responsabilidades primarias 60 . 58 Los legisladores de la Ciudad de Buenos Aires elegidos en el ao 2000 duraron en sus funciones 3 aos, 4 meses y 4 das, finalizando el da 10 de diciembre del ao 2003 (Art.3, Ley 124/1998). 59 Para profundizar la desestructuracin del sistema de partidos en la CABA ver Mauro (2009). 60 Ver Anexo . 40 Durante esta gestin no se tomarn nuevas medidas tendientes a avanzar en la desconcentracin de funciones, con excepcin de la gestin desconcentrada del Plan de Prevencin del Delito 61 . Entre otras modificaciones posteriores que se introdujeron al organigrama, se destaca la que transfiri la Mesa General de Entradas y Salidas que en la gestin anterior haba pasado a Descentralizacin para la gestin desconcentrada en los CGP- al mbito de la Subsecretara Legal y Tcnica. Retomando nuestra cuestin, este perodo se va a caracterizar fundamentalmente por la ausencia manifiesta en relacin con cmo % cu"ndo implementar el proceso de descentralizacin. Nos referimos especficamente al nmero de comunas a ser creadas, su delimitacin territorial y el tema del llamado a elecciones. Recordemos que este punto ya constitua un eje de conflicto en la Convencin Estatuyente La pregunta por aquel entonces era si en las elecciones del ao 2001, como lo mandaba la Constitucin, se elegiran las autoridades de las comunas, para lo cual se haca imprescindible el tratamiento y sancin de su ley de creacin. De acuerdo a lo establecido en la Clusula Transitoria 17 de la Constitucin local, la fecha lmite era el 1 de octubre de 2001. Entretanto, los socios de la Alianza portea, que haban perdido un importante nmero de legisladores en relacin con la anterior Legislatura, comenzaron a hacer visibles sus desavenencias. Sectores del radicalismo porteo criticaban la aparente autonoma del Jefe de Gobierno en el manejo de la cuestin. Estos roces alcanzaban a la Vicejefa de Gobierno -Cecilia Felgueras- quien era visualizada como ms cercana a las pretensiones del Jefe comunal que a las de sus filas partidarias. A comienzos del ao 2001 el desacuerdo era ya manifiesto 62 . Mientras el Jefe de Gobierno declaraba a los medios la necesidad de convocar a Audiencias 61 Resolucin 27/SSJYSy SSD/2001. 62 Ver @+a descentralizacin porte.a %a genera pol4mica en la -lianza@, en Diario Clarn, 17 de enero de 2001. 41 Pblicas para que los vecinos discutieran el tema, sus socios radicales presionaban por la pronta sancin de la norma 63 . A su vez, las declaraciones del entonces presidente del bloque de la Alianza -Ariel Schifrin (FREPASO)- @es una gran oportunidad para el reordenamiento poltico % organizativo de la Ciudad pero no debe $acerse precipitadamente@ 6A , en el contexto de casi un ao de ausencia de tratamiento del tema en el legislativo local, parecan transmitir la voluntad de un grupo especfico, en consonancia con el Jefe de Gobierno, que la del bloque en su conjunto 65 . El principal factor irreconciliable segua siendo la fecha de implementacin de la efectiva descentralizacin y el llamado a elecciones de autoridades comunales. En esta lnea era conocido el temor del FREPASO respecto de la desigual distribucin de fuerzas en el distrito porteo en relacin con su socio, vinculada fundamentalmente a la disparidad de los respectivos aparatos partidarios. A su vez, algunos partidos de la oposicin -fundamentalmente sectores del peronismo porteo- no consideraban oportuno enfrentar una eleccin de autoridades comunales 66 . En estrecha vinculacin con este factor, aparecan otros puntos respecto de los cuales segua sin alcanzarse algn consenso: el nmero de comunas y el criterio de delimitacin territorial. En este aspecto encontramos un abanico que se abre desde ocho comunas (Argello -ENCUENTRO POR LA CUDAD, ala Nueva Dirigencia; Kismer de Olmos -PJ; Valds-PJ 67 ) hasta diecisis (Olivera, Enriquez, Gonzlez Gass, Moscariello -todos ALANZA 68 ), pasando por propuestas de doce (Caeiro -ALANZA 69 ; Alimena -ACCON POR LA 63 De acuerdo con testigos de la poca, el plenario de Delegados del Comit Capital de la UCR, (mximo rgano partidario de la CABA) declaraba la necesidad de que las elecciones del 2001 se realizaran bajo el nuevo rgimen de comunas. 64 Ver @Bironeos por la le% de comunas@ en Diario Clarn, 26 de abril de 2001. 65 Como prueba de la parlisis que estaba teniendo lugar en el Poder Legislativo, varias mociones de preferencia para discutir el tema en el recinto, no fueron consideradas. Testigos de la poca refieren que las reuniones de la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana tenan un ritmo irregular con resultados dispares. Muchas de ellas no podan llevarse a cabo por falta de qurum y en otras las discusiones sobre la futura ley no se concentraba en los puntos sustantivos. 66 Ver +a +e% de Comunas genera cada vez m"s &ricciones en la Ciudad en Diario Clarn, 5 de mayo de 2001. 67 Expte. 1686-D-2001 Dip. Valds. 68 Menos Moscariello, que representa al Partido Demcrata Progresista, el resto pertenecen a la UCR. 69 UCR. Proyecto de delimitacin territorial de comunas. Expte. 265-D-2000. 42 REPUBLCA; Gottero, SantaMara y Giorno - ENCUENTRO POR LA CUDAD 70 ) y catorce (Escolar -ALANZA 71 ) Al interior de la ALANZA se identificaban dos posturas: la UCR propona un mayor nmero de comunas (diecisis) 72 , en tanto el FREPASO se inclinaba por proyectos de menor nmero y mayor extensin territorial 73 . Retomando la estrategia desplegada desde el Ejecutivo local, hacia junio de 2001 y con cierto acompaamiento meditico, el Jefe de Gobierno lanz una ambiciosa reforma poltica y administrativa. Se deca que @Cbarra propone una &uerte descentralizacin. Duiere dividir la Ciudad en oc$o comunas. Due los vecinos participen de las decisiones. E &acilitar los tr"mites administrativos@ 74 La descentralizacin era anunciada como una iniciativa del Gobierno de la Ciudad. Dicha iniciativa se hizo efectiva a partir de la presentacin de un proyecto del Dip. Schifrin -como ya mencionamos jefe del bloque de la ALANZA- que en realidad no constitua un proyecto de comunas, sino de "reordenamiento territorial" 75 El mismo propona una adecuacin territorial de las distintas reas de gestin, cuya demarcacin debera tender a coincidir con los lmites de las futuras comunas y planteaba un trabajo conjunto del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y la ciudadana -a travs de convocatorias a Audiencias Pblicas- en una serie de etapas consecutivas. Nosotros sabamos que para una ley de comunas necesitbamos un consenso de 40 votos, que eso no estaba y que era un proceso que iba a ser largo, porque no haba una definicin poltica de tener una ley de comunas (.) Mientras esto se discute, vamos avanzando en una desconcentracin, porque creamos en que 70 El proyecto fue presentado en conjunto por los tres diputados. Cabe aclarar que Gottero y Santa Mara pertenecen al sector Nueva Dirigencia, en tanto Giorno a ,uenos -ires para todos (Partido de la Ciudad) 71 FREPASO. 72 El proyecto @o&icial@ durante dicho perodo -as definido por las autoridades partidarias- era el de Gabriela Gonzlez Gass que propona la creacin de diecisis comunas, siguiendo como criterio de delimitacin los Centros de Gestin y Participacin, que a su vez respetaban la delimitacin de las secciones electorales. 73 Por ello apoyaban el proyecto del diputado Argello que propona la creacin de ocho comunas, siguiendo como criterio de delimitacin territorial, los lmites histricos y geogrficos de los barrios establecidos en la Ordenanza N 26.607 del ao 1972. 74 Ver @+anzan la re&orma poltica % administrativa en la Capital@ en, Diario Clarn, 3 de junio de 2001. Tambin @Comunas % re&orma poltica porte.a@ en Diario Clarn, 7 de junio de 2001. 75 Ver Expte. 2638-D-2001. 43 era necesario acercar el gobierno al lugar local (.) Fue una forma de acercar el gobierno al barrio. T2314?7047 A0/F=B IF=>>= La propuesta impulsada por el Jefe de Gobierno gener reacciones dispares en la Legislatura, al dar cuenta de su actitud autnoma. Segn testigos de la poca, la entonces presidenta de la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana, Dip. Delia Bisutti (FREPASO), comentaba que ese proyecto no era el de la ALANZA. Por su parte, el Dip. Schifrin manifestaba: Crear las comunas ahora, con la superposicin de funciones y reas que habra en cada hipottica nueva comuna, sera un desatino. Nadie se puede oponer razonablemente a que lleguemos ordenadamente a la ley de comunas 76 . El principal punto a resolver segua siendo cu"ndo hacer efectiva la descentralizacin poltica de la Ciudad. La estrategia desplegada por el oficialismo mostraba que no se cumplira con el mandato constitucional que dispona que las comunas deban ser creadas durante ese ao. Oportunamente, cuando venci la fecha en la que debi haberse sancionado la ley de comunas, los diputados opositores y algunos radicales le echaron la culpa a barra. El jefe de gobierno respondi que l no se hara cargo de aumentar el gasto poltico en la Ciudad y que, por eso, boicoteaba la ley 77 . Ese ao finaliz entre acusaciones cruzadas sin haberse sancionado en forma oportuna la ley de comunas. El Jefe de Gobierno y la Legislatura se responsabilizan mutuamente 78 . Es de destacar que este incumplimiento no despert reacciones de la ciudadana ni de algn otro actor social relevante. 2001! CRISIS Y FRA"MENTACIN POLTICA A nivel nacional, la coyuntura poltica y econmica estaba complicando a la ALANZA. La crisis econmica y las denuncias de corrupcin, provocaron en 76 bdem 71 77 Ver +a !usticia le orden a la Ciudad #ue en la pr(ima eleccin se voten alcaldes comunalesI 20 D4=>47 L= N=64@0I 19 52 07A42?F>2 52 2002! 78 Ver @Fence el plazo para poner en &uncionamiento las comunas porte.as@, en Diario La Nacin, 30 de septiembre de 2001. 44 octubre de ese ao la renuncia del vicepresidente Chacho lvarez, con el consecuente impacto en la coalicin de gobierno. Esta crtica situacin qued en evidencia en las elecciones legislativas de octubre que registraron un record de abstencin y voto blanco y nulo 79 . Hacia fin de ao, el descontento social lleg a su punto ms crtico, acelerando la renuncia del presidente en ejercicio, tras el llamado cacelorazo y los episodios del 19 y 20 de diciembre. La crisis del 2001 y el desarrollo del denominado movimiento asambleario, tuvo su epicentro en la Ciudad de Buenos Aires, lo cual necesariamente provoc impactos y secuelas en el gobierno local. El 2001 fue el ao de la crisis (.) Era un gobierno de emergencia: era Desarrollo Social, sostenimiento de escuelas, de hospitales (.) y todo lo que demandaba la coyuntura de la crisis. Yo entr a mediados del 2000 y en menos un ao y medio estall todo Buenos Aires. T2314?7047 A0/F=B IF=>>= Este acontecimiento adquiere entonces una notable envergadura para comprender la modificacin de la escena y la movilizacin de nuevos actores no involucrados hasta el momento. Esta crisis, que provoc la renuncia de un Presidente y la disolucin de la alianza poltica que haba generado importantes expectativas en el imaginario poltico y social, desemboc en un movimiento asambleario que entre otras cosas, aliment la participacin de un sector de la ciudadana de la mano de un discurso deslegitimador de las instituciones propias de la democracia representativa. Y como una externalidad del proceso, algunos actores recuperaron la propuesta de crear las comunas, como un medio para acortar la brecha representantes/ representados que el #ue se va%an todos haba puesto de manifiesto. 79 Las elecciones fueron el 14 de octubre. Chacho Alvarez haba renunciado el 6. En estas elecciones aparecen dos nuevas fuerzas polticas: el AR (Afirmacin para una Repblica gualitaria) un desprendimiento de la UCR liderado por Elisa Carri, que manifestaba el descontento con las polticas gubernamentales y Autodeterminacin y Libertad, liderada por el ex diputado Luis Zamora. 45 La crisis del 2001 se constituye en una suerte de ventana de oportunidad 80 , que abri las puertas a los reclamos de ms instancias de participacin directas. El tema de la descentralizacin en comunas logr instalarse ms all de alguna resistencia por parte del movimiento de asambleas barriales. Veremos ms adelante cmo, una vez decantado el proceso, un grupo de ciudadanos va a levantar esta bandera como objeto de su accin. El corolario de esta crisis fue la activacin de algunos sectores de la sociedad y por el otro, la disolucin de las alianzas que haban caracterizado la poltica local hasta entonces, con la implicancia que ello va a tener durante la evolucin de la cuestin. MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES IV Como reflejo de esta crisis socioeconmica y poltica, durante el 2002 se disolvi el bloque de la ALANZA en la Legislatura local- tambin se quebr en la gestin del Poder Ejecutivo -reapareciendo los bloques UCR y FRENTE GRANDE (EX FREPASO). Lo que provoc la cristalizacin definitiva de las diferencias y desacuerdos que haban comenzado a tomar forma en la etapa anterior. A su vez, el FRENTE GRANDE perdi la fuerza legislativa del hasta entonces FREPASO, debido a la fragmentacin de la que fue objeto por el pase de algunos diputados a los nuevos bloques que se conformaron en la Legislatura: el AR y el PARTDO SOCALSTA. A su vez, el anterior bloque de Encuentro por la Ciudad se dispers en el Bloque Justicialista y de Accin por la Repblica. C<=5>7 N. #! S/012343 =617>23 87B/14673 >2B2A=0123 (2002-200$) PARTIDO ALIANZA ORIENTACIN IDEOL"ICA PRINCIPALES REFERENTES UCR Centro Cristian Caram FREPASO Centroizquierda Ariel Schifrin AR Centroizquierda Delia Bisutti Beatriz Baltroc 80 Las ventanas de polticas son las oportunidades favorables que permiten colocar determinados problemas y recomendar propuestas de solucin (Kingdon,1984, en Aguilar Villanueva, 1993: 43) 46 BLOQUE JUSTCALSTA Centroderecha Jorge Argello Santiago De Estrada Fuente: elaboracin propia LA )USTICIA INTERVIENE Retomando la evolucin de la cuestin la ausencia de cumplimiento del mandato constitucional durante el 2001, provoc una presentacin judicial 81 que en noviembre de 2002 dio lugar a un fallo de primera instancia por parte del juez en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad -Dr. Cataldo- que orden a la Legislatura en primer trmino, o al Jefe de Gobierno si aquella no cumpliera, a que sancionaran la ley de comunas en forma inmediata. Advirtiendo tambin que de no producirse dicha sancin, los porteos tendran que elegir a sus jefes comunales en cada uno de los 16 Centros de Gestin y Participacin, en la siguiente eleccin de la Ciudad a realizarse durante el 2003 82 . Este fallo fue apelado por los legisladores y la Sala de la Cmara en lo Contencioso, Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires insisti en ordenar a la Legislatura a sancionar una ley durante el perodo legislativo en curso 83 . Veremos ms adelante que este fallo ser determinante en el proceso de evolucin de la cuestin. Por el momento, a nuestro entender, no modific la posicin del Poder Ejecutivo. Rpidamente el Jefe de Gobierno anunci la presentacin de un proyecto de reforma constitucional, con el objeto de modificar la composicin de la Junta Comunal, haciendo electivo nicamente al titular de las futuras juntas comunales 84 , sobre la base del argumento de la necesidad de evitar el aumento del gasto poltico que la disposicin constitucional podra generar. Al respecto y haciendo notar el carcter eminentemente poltico de la discusin, desde la UCR se present un proyecto que invalidaba la cuestin de los costos 81 Expte. N3586/2001: @<arca 6lorrio >avier Gara cH<C,- % otros sH amparo 8-rt. 1A CC-,-*@. La Fundacin Ambiente y Recursos Naturales se sum al reclamo. 82 Ver +a >usticia le orden a la Ciudad #ue en la pr(ima eleccin se voten alcaldes comunales en Diario La Nacin, 19 de noviembre de 2002. 83 Ver +a >usticia volvi a e(igir #ue se sancione la le% de comunas en Diario La Nacin, 23 de mayo de 2003. 84 Ver 6l !e&e de <obierno porte.o #uiere re&ormar la Constitucin de la Ciudad en Diario Pgina 12, 20 de noviembre de 2002. 47 de la Junta Comunal, al disponer que salvo el Presidente de la Junta, el resto de los miembros ejerceran sus funciones con carcter honorario, a raz de su desempeo de media jornada 85 . Asimismo propona la creacin de 12 comunas como una estrategia de acercamiento con el FREPASO para obtener el consenso necesario y as acelerar el tratamiento y sancin de la ley de comunas 86 . Las convocatorias realizadas por la Comisin de Descentralizacin, que segua en cabeza del FRENTE GRANDE pero ahora a cargo de la diputada Sandra Dosch, incorporaron en todos sus temarios el tratamiento de los proyectos de creacin de comunas. Lo que manifestaba la intencin del partido en cabeza del Ejecutivo de mostrar iniciativa poltica al respecto, aunque sin garantizar su efectiva resolucin. Sin embargo, al poco tiempo la discusin sobre la ley de comunas pas a un segundo plano. A principios del ao 2002 se realiz una modificacin importante en la estructura organizativa del Poder Ejecutivo. El Decreto 179/2002 suprimi la Subsecretara de Descentralizacin dependiente del Jefe de Gobierno y sus Direcciones Generales y cre en la rbita del Jefe de Gobierno el organismo fuera de nivel Descentralizacin y Participacin Ciudadana, cuyo titular tendra jerarqua equivalente a Secretario. Asimismo transfiri los Centros de Gestin y Participacin y las unidades orgnicas, a la dependencia directa de este organismo fuera de nivel 87 . Al mes siguiente y en el marco de la crisis poltica ya comentada, el Jefe de Gobierno reemplaz al titular del rea de Descentralizacin, el radical Daniel Siciliano, por el frepasista Ariel Schifrin (quien haba sido presidente del bloque de la Alianza en la Legislatura) 88 . 85 Expte. 2284-d-02 (Dip. Caeiro-UCR) 86 Segn testigos de la poca, en ese entonces el delarrusmo apareca como el nico interesado en apurar la sancin. Plenarios realizados en el Comit Capital del Partido dan cuenta del inters del grupo, al instruir a los legisladores a tratar el tema con celeridad. Ver tambin +a +e% de Comunas genera cada vez m"s &ricciones en la Ciudad en Diario Clarn 5 de mayo de 2001. 87 Ver Anexo . La Res 103/2002 publica el texto ordenado de la estructura organizativa. 88 El cambio se dio mientras en el gobierno se estudiaba una reforma poltica en la que el sector ms duro del ibarrismo pretenda remover de la Secretara de Hacienda al radical Miguel Pesce y quitarle poder, al mismo tiempo, al secretario de Justicia y Seguridad, Facundo Surez Lastra, tambin radical. 48 En este contexto, el Poder Ejecutivo lanz el Plan de Prioridades Presupuestarias, a partir del cual los vecinos reunidos en asamblea podran definir las prioridades presupuestarias del barrio 89 . En el ao 2001, con la crisis, iniciamos el proceso de Presupuesto Participativo (...) La idea era abrir canales donde la gente pudiera expresarse, expresar su bronca, sus necesidades (.) Mientras discutimos las comunas, vamos haciendo esto. T2314?7047 A0/F=B IF=>>= En la Legislatura, el tratamiento de la Ley de Presupuesto Participativo cobr un mpetu imprevisto hasta entonces. Pese a las movidas judiciales mencionadas y sin que ningn otro actor se manifestara a contrario, el Jefe de Gobierno convoc a elecciones (legislativas y de Jefe de Gobierno) para el 24 de agosto de 2003. Habindose disuelto la ALANZA, el Jefe de Gobierno barra busc la reeleccin a partir de nuevos aliados polticos, entre los cuales se destacaron el kirchnerismo y el AR. As en las elecciones de 2003, la nueva alianza FUERZA PORTEA 90 , con la frmula barra-Telerman, se impuso en segunda vuelta sobre la alianza COMPROMSO PARA EL CAMBO de Macri y Rodriguez Larreta 91 . A poco de finalizar su primer mandato, mediante el Decreto 2116/03, el Jefe de Gobierno cre como organismo fuera de nivel, la Unidad Polivalente de nspecciones, dependiente de la Subsecretara de Regulacin y Fiscalizacin 89 Ver +os vecinos eligen cmo gastar el presupuesto en Diario La Nacin 19 de abril de 2002. 90 Esta alianza agrupaba a los partidos Frente Grande, Socialista, Memoria y Movilizacin, De la Victoria (flamante sello kirchnerista), PAS, Gestin Estado y Sociedad, Todos Ahora y AR. barra fue apoyado tambin por el Partido de la Ciudad y el Partido de la Revolucin Democrtica 91 Vale aclarar que en primera vuelta (24 de agosto) la frmula barra-Telerman haba obtenido el segundo lugar con el 33,54% de los votos, detrs de Macri-Rodriguez Larreta con el 37,55%. Seguan Autodeterminacin y Libertad (Zamora-Molina) con el 12,29%, Alianza Unin para Recrear Buenos Aires (Bullrich-Manfroni) con el 9,76%, la UCR (Caram-suani) con el 1,89% y la Alianza zquierda Unida (Ripoll-Schiller) con el 1,21%. En la segunda vuelta (14 de setiembre) la frmula encabezada por Anbal barra se impuso con el 53,48% de los votos, mientras que la frmula de Mauricio Macri obtuvo el 46,52%. Evidentemente en la segunda vuelta, los votantes dispersos del espectro centro izquierda, se volcaron a favor de la frmula finalmente ganadora. 49 de la Secretara de Gobierno y Control Comunal 92 , centralizando otra vez el ejercicio de las competencias del poder de polica. Esta norma tiene una especial relevancia, ya que derog el Decreto 1015/2000 que durante la gestin Olivera haba descentralizado el control comunal, lo que fue interpretado por muchos como un retroceso en el proceso de descentralizacin. EL PRIMER DESPAC&O A pocos das que se produjera la renovacin de las bancas legislativas y como respuesta a las presiones judiciales, la Comisin de Descentralizacin por primera vez en siete aos dictamin un despacho de mayora 93 , que fue acompaado por la Comisin de Asuntos Constitucionales. Pero que despert objeciones en el bloque Justicialista, algunos de cuyos legisladores se haban alineado con Macri en las elecciones para Jefe de Gobierno, y en la izquierda 94 . Ambos sectores alertaban sobre la supuesta premura con que la Comisin haba emitido un despacho final, en un contexto caracterizado por la inminente renovacin de la bancada legislativa y por un profundo reacomodamiento de las fuerzas polticas. El Diputado De Estrada (BLOQUE JUSTCALSTA), en la fundamentacin de su observacin al despacho de mayora afirmaba: (.) A pocos das de finalizar el mandato de los actuales legisladores y cuando la ciudadana de Buenos Aires ya ha elegido otros que asumirn a partir del 10 de diciembre prximo, se pretende sancionar con urgencia un proyecto que estuvo tanto tiempo detenido.(.) No es menos cierto que cuando se trata de una ley de esta envergadura, que fijar nada menos que la organizacin territorial y el rgimen de gobierno de la Ciudad, debe actuarse con la prudencia necesaria para no alterar la voluntad expresada por los electores apenas dos meses atrs. En la misma lnea el Diputado Arguello expresaba: 92 Creada por Decreto 430/2002. 93 Despacho 3229 firmado por legisladores del Frente Grande (Dosch), AR (Bisutti), Partido Socialista (Cortina), UCR (Caram), Partido de la Ciudad (Giorno). Contaba con una disidencia parcial de Enrique Rodriguez y cinco observaciones de los legisladores De Estrada, Latendorf, Arguello, Busacca y Ripoll. 94 Ver +a le% de comunas tendr" #ue seguir esperando, en Diario Clarn, 20 de noviembre de 2003. 50 (.) resulta a mi entender absolutamente cuestionable la legitimidad de la pretensin oficialista de omitir el mensaje expresado por el electorado de nuestra Ciudad en la eleccin legislativa de agosto del corriente 95 . Este despacho divida a la Ciudad en diecisis comunas coincidentes con los CGP y en trminos sustantivos, no avanzaba mucho ms de lo establecido por la Constitucin. Asimismo propona que el primer llamado a elecciones comunales se realizara en el 2005. Al respecto Moscariello declaraba: 8=* no $acan &alta siete a.os de espera para sancionar un pro%ecto o una le% #ue contenga pr"cticamente las disposiciones de la Constitucin 96 . A pesar de no estar asegurados los 40 votos necesarios para su aprobacin en el recinto, el 19 de noviembre se convoc a una sesin especial para tratar el proyecto 97 , que dada la imposibilidad de llevar adelante el debate, finalmente pas a un cuarto intermedio hasta la siguiente semana 98 . Si bien, de acuerdo con lo que manifestaba la presidenta de la Comisin de Descentralizacin, el despacho contaba con el apoyo de numerosas organizaciones vecinales, otras alzaban sus voces en contra por sentir que haban sido excluidas de la discusin. Lo cierto es que este texto cuenta con amplio consenso, jams alcanzado, no slo de los diputados que integran esta Legislatura, sino adems de 300 instituciones no gubernamentales, sociales y barriales que apoyan este proyecto y reclaman se trate en esta Legislatura 99 . En la misma lnea, el diputado Roy Cortina, quien veremos tendr un importante protagonismo en la siguiente etapa, declaraba: 95 Ver Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 19 de noviembre de 2003. 96 bdem 97 Ver +a +egislatura tratar" $o% la le% de comunas en Diario Clarn, 19 de noviembre de 2003. 98 La lectura de la versin taquigrfica de la sesin da cuenta del clima en que la misma se desarroll: manifestaciones permanentes del pblico presente en la barra -a favor y en contra del tratamiento del proyecto-, que obligaban a la Presidencia de la sesin a solicitar silencio, bajo amenaza de desalojar el recinto. Ver Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 19 de noviembre de 2003. Ver tambin +a le% de comunas tendr" #ue seguir esperando, en Diario Clarn, 20 de noviembre de 2003. 99 Ver intervencin de la Diputada Sandra Dosch en Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 19 de noviembre de 2003. 51 (.) es absolutamente falaz que esta ley no se haya discutido. Se han presentado ms de veinte proyectos de ley y se han discutido en infinidad de reuniones de distintos bloques que componen sta y la anterior Legislatura (.) Nosotros queremos una ley marco, facilitadora de la participacin popular. Esta es una ley muy importante, Seor Presidente, como para que se la obstaculice con argumentos pueriles. Por qu tanto apuro? Porque ya se la estudi lo suficiente 100 Al contrario, el diputado Cantero, quien tambin tendr una participacin relevante en la siguiente Legislatura, al evaluar el intento fallido consideraba: Ah se metieron todos los partidos polticos y ninguno quera hacer una ley que sea el inicio de la reforma poltica de la Ciudad de Buenos Aires. Entonces qu hicieron: en el tiempo de Dosch, que era la presidenta de Descentralizacin, agarraron el mapa como estaba, con lo que eran los CGP, lo repitieron y lo metieron como ley (.) Los vecinos estaban en contra. T2314?7047 F2>0=057 C=012>7 El 26 de noviembre continu la sesin especial, pero apenas iniciada se llam a cuarto intermedio para la semana siguiente 101 . Finalmente, el tema no volvi a ser tratado en el recinto. Queda claro que la Legislatura saliente no quiso finalizar su mandato sin mostrar un intento de dar cumplimiento al mandato constitucional. La presin ejercida por el fallo judicial, sumada a la de las organizaciones vecinales que empezaban a lograr una dosis de articulacin, haca que este incumplimiento ya no pasara desapercibido, como haba ocurrido hasta entonces. Motivo por el cual, aunque tardamente y sin haber logrado el consenso necesario a pesar de los aos transcurridos para su tratamiento, los actores polticos arriesgaron una maniobra destinada a no prosperar. RECAPITULANDO 100 Ver intervencin del Diputado Roy Cortina en Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 19 de noviembre de 2003. 101 Ver Acta de la 10 Sesin Especial de fecha 26 de noviembre de 2003. Ver tambin Comunas la le% #ue nunca aprueban en Diario Clarn, 27 de noviembre de 2003. 52 Como sntesis de este perodo, encontramos en el Jefe de Gobierno una toma de posicin activa, que en trminos sustantivos apunt a retrasar la implementacin de las comunas y a modificar el eje de la discusin 102 : realizando varias modificaciones a la estructura organizativa sin una orientacin clara (el rea de Descentralizacin fue transferida en tres oportunidades; la Mesa de Entradas, Salidas y Archivo y la Guardia de Auxilio, fueron transferidas desde el rea de Descentralizacin a otras reparticiones. No hay que olvidar que la gestin precedente las haba llevado al rea de Descentralizacin, como una forma de acompaar el proceso de desconcentracin de los servicios prestados por dichas unidades); centralizando el poder de polica (que haba sido descentralizado en la gestin precedente); disolviendo las unidades de mantenimiento y desarrollo barrial, as como el cuerpo de delegados comunales creados ambos durante la anterior gestin; lanzando una reforma poltica y administrativa, en lugar de propiciar el tratamiento de un proyecto de ley de comunas. Durante este perodo tuvo lugar la crisis del 2001, frente a la cual el Jefe de Gobierno intent recuperar iniciativa poltica y mitigar la tensin social, lanzando el Programa de Presupuesto Participativo, lo que le permiti a su vez postergar el proceso descentralizador. Como veremos en el Captulo 4, esta crisis va a favorecer la organizacin vecinal, que luego tendr una importante influencia en el resto del proceso. Por su parte, en el Poder Legislativo la Comisin de Descentralizacin acompa la estrategia del Poder Ejecutivo, no propiciando la discusin de los puntos sustantivos de los proyectos y dictaminando un despacho sin el consenso necesario para su aprobacin en el recinto. Advertimos en esta etapa la paulatina incorporacin de los vecinos, que al presentar un amparo en la Justicia, provocaron un fallo del Poder Judicial, en 102 Ver Cuadro N 10, pg. 89. 53 ausencia del cual seguramente no se hubiera llegado al despacho de Comisin. $!$ LA "ESTIN IBARRA II (200$-2006) barra inici su segundo perodo el 10 de diciembre de 2003, fecha en que tambin asumieron los nuevos legisladores. A pesar de su continuidad, inaugur el nuevo perodo modificando la estructura organizativa 103 , introduciendo modificaciones sustantivas en el rea de Descentralizacin y Participacin Ciudadana, que dej de ser un organismo fuera de nivel, para convertirse en una Secretara dependiente en forma directa del Jefe de Gobierno. De esta Secretara se desprenden las Subsecretaras de Participacin Ciudadana (con una Direccin General de Presupuesto Participativo) y la Subsecretara de Descentralizacin (con la Direccin General de Gestin Local a su cargo). Esta norma modific la dependencia de los CGP que pasaron de la Secretara a la Subsecretara de Descentralizacin 104 . MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES V La distribucin de las bancas legislativas que se observa en el Cuadro N 6, resultado de las elecciones de agosto en las cuales se renov una vez ms el cuerpo parlamentario en su totalidad, muestra la profunda transformacin del sistema partidario local acaecida tras la crisis de 2001: la UCR que supo liderar las elecciones del distrito, obtuvo el porcentaje ms bajo de su historia, alzndose con apenas una banca; Mauricio Macri, quien se desempeara hasta ese momento como Presidente del Club Boca Junior se incorpor a la contienda electoral con un resultado promisorio, considerando su novata condicin en la vida poltica; Luis Zamora, quien en la dcada del '80 formara el Movimiento al Socialismo, reaparece como figura poltica convocante del electorado local. C<=5>7 N. 6! C7?873464@0 L2D43B=1<>= P7>12E= (D46 200$) 10# 103 Dto. 2696/03 (10/12/03). 104 Ver Anexo . 105 De acuerdo con lo establecido en la Clusula Transitoria N 6 de la Constitucin local, la primera Legislatura debi establecer un sistema capaz de garantizar su renovacin en forma parcial a partir de la segunda Legislatura. A tal efecto, en el ao 2003 se realiz un sorteo respetando la proporcionalidad poltica y el cupo femenino con el objetivo de determinar los 30 legisladores a ejercer su mandato por 2 aos y los 30 representantes a ejercerlo por 4 aos. 54 PARTIDO ALIANZA ORIENTACIN IDEOL"ICA NMERO LE"ISLADORES PRINCIPALES REFERENTES COMPROMSO PARA EL CAMBO 106 Derecha 23 Gabriela Michetti Santiago de Estrada ALANZA FUERZA PORTEA Centroizquierda 21 Laura Moresi, Sandra Dosch AUTOD. Y LBERTAD zquierda 8 Noem Oliveto Hctor Bidonde UNN PARA RECREAR B.A 107 Derecha 6 Ma. Eugenia Estenssoro Carlos Araujo UCR Centro 1 Roberto Vzquez ZQUERDA UNDA zquierda 1 Vilma Ripoll Fuente: elaboracin propia Es de destacar otra particularidad del perodo: en la nueva configuracin parlamentaria, los bloques mayoritarios constituan coaliciones de diversos partidos o incluso de otras coaliciones, lo cual veremos va a favorecer la posterior multiplicacin de bloques parlamentarios que se producir tras su temprano desgranamiento. Por ejemplo, la alianza electoral Fuerza Portea que estaba integrada por el Frente Grande de barra, el AR de Elisa Carri, el kirchnerismo porteo, el socialismo y la CTA, enseguida se dividir en distintos bloques por cada agrupacin. 106 ncluye todas las listas que apoyaron a Macri: COMPROMSO PARA EL CAMBO (7 bancas), FRENTE DE LA ESPERANZA PORTEA (8 bancas), MOVMENTO GENERACONAL PORTEO (5 bancas) y ALANZA DE CENTRO (3 bancas). 107 Unin por Todos ms Recrear. 55 LA SANCIN DE LA LEY DE COMUNAS! *FUERON FELICES Y COMIERON PERDICES- Retomando nuestra cuestin, podemos adelantar que el acontecimiento significativo de este perodo ser la sancin de la Ley de Comunas. Tras el fracasado intento de aprobar el ltimo despacho de comisin, el proceso que culminar con la sancin definitiva de la ley se reinici en febrero del 2004. Para ese entonces, la Comisin de Descentralizacin pas a estar presidida por el diputado Roy Cortina, aliado en ese momento al oficialismo y que haba sido Vicepresidente de la Comisin de Descentralizacin en la Legislatura anterior. Por otro lado, el Jefe de Gobierno haba designado a Hctor Capacciolli como nuevo Secretario de Descentralizacin 108 . La presencia de estos actores, sumada a la presin judicial no resuelta y a la intervencin vecinal, va a generar un punto de inflexin en el proceso. Capacciolli deleg el proceso en el Subsecretario de Participacin, Mauricio Tarullo 109 , quien por su parte nombr como Director General de Presupuesto Participativo a Sergio Abrevaya 110 . Nosotros hicimos una patriada porque en realidad no haba una voluntad poltica de sancionar la ley de comunas. Se deca, pero en realidad nosotros estbamos solos (...) No tenamos la cobertura poltica (.) Nosotros tirbamos un carro que estaba frenado. T2314?7047 M=<>4647 T=><BB7 Ambos funcionarios se reunieron con las organizaciones vecinales, quienes plantearon la necesidad de que el Ejecutivo apoyara un proceso participativo para sancionar la ley de comunas 111 . Este proceso deba incluir al Poder Legislativo, ya que era quien tena la responsabilidad de sancionar la ley. De estas conversaciones surgi la idea de la Mesa de tres patas o Mesa tripartita (Ejecutivo, Legislativo, vecinos). 108 En esta etapa Schiffrin asumi otra vez como legislador. Algunos testigos de la poca consideran que la designacin de Cappaccioli, se vinculaba con la alianza que haba hecho barra con el kirchnerismo para las elecciones a Jefe de Gobierno. 109 Segn testigos de la poca, este Subsecretario result una pieza clave del proceso, no siempre debidamente reconocida. 110 Abrevaya haba sido Director General del CGP 2 norte durante la gestin de Olivera y vena trabajando en el tema comunal desde la agrupacin Comunas Ea que l mismo haba fundado. 111 Ver 5n debate por las comunas, en Diario Pgina 12, 1 de marzo de 2004. 56 Nosotros nos hicimos eco de la demanda de las organizaciones y dijimos vamos a armar una mesa de tres patas: Legislatura, Poder Ejecutivo y vecinos y construyamos colectivamente el diseo de una ley. T2314?7047 M=<>4647 T=><BB7 barra lo dej hacer (a Capacciolli). Nosotros no tenamos nada. Cuando se arm la Mesa Tripartita, era todo una conversacin. (.) Se trat de impedir, dejando hacer en lo formal, sin recursos. T2314?7047 S2>D47 AF>2A=9= El Ejecutivo invit al Legislativo y ambos asumieron sendos compromisos: el primero, a dar apoyo logstico y el segundo a propiciar el tratamiento participativo del proyecto de ley de comunas 112 . Por su parte, y en respuesta al fallo del Juez Cataldo, en la Legislatura los presidentes de los bloques parlamentarios firmaron un Acta Acuerdo, que dio lugar a la sancin de la Resolucin 35/2004, por la cual se comprometan a aprobar la ley de comunas durante el transcurso de ese ao y a promover la participacin y un efectivo debate con los vecinos y las organizaciones barriales para lograr un proyecto conjunto. Una tercera variable que apura esa situacin es el fallo de Cataldo, que le dice a la Legislatura: sancione o voy a sancionar (.) La Legislatura saca el Acta compromiso, que es un documento importante que bsicamente deca nos comprometemos a sancionar una ley. Y eso permite patear para adelante (...) Le responde a Cataldo, nos comprometemos a fin de ao a sacarla. Y a llevar adelante un procedimiento participativo T2314?7047 R46=>57 R7?2>7 Para dar cumplimiento a ello, la Comisin desarroll un nmero de reuniones en los distintos barrios, 46 en total, en las que los diputados se reunieron con vecinos y organizaciones vecinales con el objeto de discutir los principales lineamientos para un proyecto de Ley de Comunas. Fue toda una pelea con el Ejecutivo de esa poca, que era el ibarrismo, que nos cedieran las escuelas, despus de horario, para que se hicieran ah las 112 Segn testigos de la poca, luego de la presentacin oficial realizada en la Manzana de las Luces, los vecinos presionaron para que la Legislatura saliera a los barrios. As naci la idea de hacer reuniones en los distintos barrios de la Ciudad. 57 reuniones. Eso fue una pelea, la otra pelea fue tener material para distribuir en los barrios. T2314?7047 F2>0=057 C=012>7 Entretanto, al poco tiempo de iniciadas las reuniones en los barrios, la Mesa Tripartita perdi fuerza 113 y el proceso deliberativo fue finalmente dirigido por el Poder Legislativo, de la mano de la Comisin de Descentralizacin. Formalmente se hicieron las reuniones en los 46 barrios, donde si bien el anuncio fue general y se invit a casi todos, la mayora no conocamos el cronograma (.) La verdad es que yo viv como que ellos lo tomaban como que eran los dueos. (.) Pude comprobar que en general se repetan los mismos actores. T2314?7047 S4BA4= L= R<::= Una vez concluido el proceso de discusin barrial 114 , se conform una Comisin Sistematizadora y Sintetizadora de las ideas fuerza de la Ley de Comunas, conformada por los integrantes de la Comisin de Descentralizacin y la de Asuntos Constitucionales y por representantes de distintas organizaciones barriales, encargada de redactar un documento final con las propuestas presentadas y discutidas por los vecinos. Esta comisin redact un despacho consensuado, que fue firmado en noviembre de 2004 115 . 113 Segn el testimonio de Tarullo, uno de los factores que ms influy en el debilitamiento de esta instancia, fue la percepcin que tenan los vecinos de la falta de apoyo poltico que tena la Subsecretara por parte de Jefe de Gobierno, en relacin con este tema. Lo que los llev a inclinarse por la discusin legislativa. Asimismo por otros desacuerdos, ya que la Subsecretara quera abrir la discusin a ms organizaciones que no estaban enteradas, lo que generaba algunas molestias entre los vecinos ms involucrados. 114 De acuerdo con informacin oficial se realizaron 46 reuniones barriales, a las que fueron invitadas ms de 4000 organizaciones y de las que participaron unas 700 organizaciones en forma activa. A las asambleas barriales concurrieron ms de 5000 vecinos, habindose expresado cerca de 900 participantes. Tambin fueron habilitados Espacios Autnomos de Debate, en donde los vecinos y organizaciones podan acercar sus ideas y propuestas. Ver considerandos del Despacho conjunto de la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana y la Comisin de Asuntos Constitucionales, correspondiente al Extpe. 135-D-03 y agregados, en Acta de la 12 Sesin Especial de fecha 30 de noviembre de 2004. 115 Este despacho consensuado represent la sntesis del Expte. N 0135-D-2003 presentado por el diputado Atilio Alimena (MC), con los siguientes proyectos agregados: Expte. 0164-D- 2003, Beatriz Baltroc; Expte. 0264-D-2003, Silvia Gottero; Expte. 0537-D-2003, Delia Bisutti; Expte. 0837-D-2003, Jorge Enrquez; Expte. 0914-D-2003, Roy Cortina; Expte. 1282-D-2003, Oscar Moscariello y otros; Expte. 1735-C-2003, Consejo de Planeamiento Estratgico;Expte. 1770-D-2003, Pablo Caulier; Expte. 2050-D-2003, Norberto La Porta; Expte. 0129-D-2004, Ricardo Busacca; Expte. 2294-D-2004, Jorge Giorno y otros; Expte. 2431-D-2004, Jorge San Martino; Expte. 2919-D-2004, Carlos Araujo; Expte. 2971-D-2004, Diego Santilli y Expte. 2991- D-2004, Milcades Pea. 58 Este proyecto consensuado se discuti por primera vez durante la sesin del 30 de noviembre de 2004. Los puntos sobre los cuales an no se haba logrado un acuerdo seguan siendo el mapa, el nmero de comunas (este despacho propona dividir la Ciudad en 10 comunas, punto sobre el cual no exista acuerdo) y la fecha de eleccin de las futuras autoridades comunales. En esa sesin se aprob la ley en forma general, entendindose que an no se haba alcanzado el consenso para votar en particular cada uno de sus artculos 116 . Por tal motivo, se propuso votar una resolucin que estableciera un plazo para discutir el proyecto en particular y as avanzar en los consensos pendientes, lo que gener bastante malestar en el pblico y en algunos diputados 117 . As se cre una comisin especial integrada por quince diputadas y diputados para que analizaran las diferentes alternativas y propusieran pautas consensuadas para su tratamiento en particular. Vale destacar que los diputados Cortina y Cantero se opusieron a dilatar el tratamiento de la ley en particular. El testimonio de uno de los vecinos involucrados denota cierta desazn: Todos los legisladores que haban votado la ley, votaron esto. O sea que esto ya estaba acordado. Yo lo que sent es que nos acostaban (.) T2314?7047 C=>B73 J4BK40370 Sin embargo, otros dan cuenta de estar enterados de esta decisin. Dos acuerdos eran: que no se iba a fijar el nmero de comunas todava y que no se iba a fijar la fecha. T2314?7047 M=>47 B2>12BB7114 Esto se demuestra con la intervencin de la diputada Ferrero: 116 La ley result aprobada en general por 50 votos afirmativos sobre un total de 51 diputados presentes. La diputada Ripoll se abstuvo por estar en contra de la cmo el despacho encaraba la cuestin del presupuesto comunal. 117 Resolucin 530/04. La Comisin Especial deba integrarse respetando la representacin poltica del cuerpo. Esta Comisin deba elevar sus conclusiones al pleno del Cuerpo en un plazo de 120 das contados a partir del comienzo de las prximas sesiones ordinarias. 59 Por lo tanto, aquellos diputados que se rasgan las vestiduras ante el pblico en el recinto, deberan recordar que esto se manifest en la reunin de presidentes de bloques del da de ayer 118 El tratamiento del proyecto en particular sera retomado a mediados del ao siguiente. En la sesin del 8 de junio de 2005 se consider el texto propuesto por la comisin especial. Para ese momento an restaba definir el mapa definitivo de las comunas y la cuestin relativa a su presupuesto. Se aprobaron 50 de 53 artculos y se pas a cuarto intermedio. En la sesin del 15 de junio sigui el tratamiento en particular y se retomaron algunas cuestiones que haban quedado pendientes que seguan generando desacuerdo. Nuevamente el nmero definitivo de comunas, su delimitacin territorial, el tema del cupo y el tope presupuestario. Luego de discusiones y cruces varios y sin lograr el consenso necesario, se solicit un cuarto intermedio para lograr algn acuerdo entre los bloques parlamentarios. El principal tema conflictivo segua siendo el mapa. Quienes tuvieron la oportunidad de participar de esta instancia, afirman que el mapa final no responde a alguna lgica tcnica, urbanstica o geogrfica particular. En todo caso es producto de un complejo proceso de negociacin, en el que cual todos los actores resistieron cuanto pudieron y cedieron lo indispensable, en virtud de sus pautas tradicionales de acumulacin territorial (Bada, 2004). En el mes de agosto, a raz de la presin de los vecinos que seguan reclamando la mora en la sancin de la ley, el Juez Cataldo se hizo presente en una de las reuniones de la Comisin, argumentando su inters en observar su desarrollo. Como resultado, se acord el nmero de comunas (quince, que haba sido la propuesta de los vecinos). Pero no se logr superar el desacuerdo en torno de la fecha del primer llamado a elecciones comunales Finalmente, en la sesin del 1 de setiembre, la Ley de Comunas (Ley 1.777) qued sancionada en forma definitiva 119 ! 118 Ver Acta de la 12 Sesin Especial, 30 de noviembre de 2004. 119 En el Anexo V se presenta una sntesis del tratamiento parlamentario de la ley. 60 La ley expresa la mayora de las idea fuerzas de los vecinos. La ley se sancion en etapas porque eso era lo que el poder poltico poda tolerar. T2314?7047 M=>47 B2>12BB7114 Una vez aprobada, la Subsecretara de Participacin Ciudadana a cargo de Tarullo, sigui trabajando activamente para elaborar en forma participativa un programa de transicin 120 . EL "OBIERNO DE IBARRA EN CRISIS Vale destacar que entre la aprobacin en general de la ley -en setiembre del 2004- y su sancin definitiva en setiembre de 2005, se produjo la denominada tragedia de Cromaon 121 . La magnitud del acontecimiento y el intento por determinar sus responsables, gener una crisis que desencaden que unos meses ms tarde se iniciara un proceso de juicio poltico al Jefe de Gobierno, as como tambin la ruptura de la coalicin oficialista 122 . De las entrevistas surge que, en este contexto, la cuestin de la ley de comunas no volvi a ingresar en la agenda del Poder Ejecutivo, asumiendo la postura de de!ar $acer % de!ar pasar (Aguilar Villanueva, 1996) no ejerciendo influencia ni a favor ni en contra de su sancin. Cromaon fue una bandera que nosotros levantamos. Si hubiera (habido) comunas, no habra habido Cromaon. T2314?7047 C=>B73 J4BK40370 En medio de la crisis institucional (autodenominada as por los actores protagonistas) el 23 de octubre se realizaron elecciones legislativas, en las que la competencia gir en torno a la coalicin macrista (Alianza Propuesta Republicana), el AR y el Frente para la Victoria 123 . El resultado de dicha eleccin reflej sin dudas la prdida de apoyo hacia el Jefe de Gobierno 124 . 120 El proyecto fue elaborado entre el Poder Ejecutivo, FLACSO y los vecinos y presentado al momento de discutir el proyecto de presupuesto del ao siguiente. 121 El 30 de diciembre de 2004 se incendi el boliche Repblica de Cromagnon, dejando un saldo de 194 muertos. 122 El AR rompe con el gobierno de barra retirando funcionarios y quebrando el bloque legislativo FUERZA PORTEA. 123 La Alianza Propuesta Republicana obtuvo el 33,01% (13 bancas); el AR un 20,66% (8 bancas), el Frente para la Victoria un 19,23% (7 bancas); el Partido Socialista un 4,98% (1 banca), Autodeterminacin y Libertad el 3,50% (1 banca); Unin Cvica Radical el 2,26% (0 bancas). Como una muestra de la fragmentacin de la oferta partidaria ya comentada, para esa eleccin se haban presentado 42 listas a legisladores. 124 Como producto de la crisis, el oficialismo porteo no se haba presentado a elecciones. 61 Finalmente en noviembre de ese ao, como consecuencia del juicio poltico, barra fue suspendido en sus funciones y reemplazado por su Vicejefe de gobierno, Jorge Telerman. RECAPITULANDO A diferencia del perodo anterior, el Jefe de Gobierno va a asumir una posicin pasiva 125 . Va a de!ar $acer con la nica condicin de que las elecciones para las juntas comunales fueran postergadas hasta el 2005. En este sentido, el macrismo quera que las elecciones se realizaran en el 2005 para desarmar el poder territorial armado en torno de los CGP. Entretanto ibarristas y kirchneristas queran prorrogar las elecciones hasta el 2007, porque interpretaban que hacerla en el 2005 podra significar una entrega anticipada del poder, teniendo en cuenta la performance del macrismo en las ltimas elecciones. Como contraparte, el Poder Legislativo trabaj activamente para promover la sancin de la ley de comunas en forma participativa, incorporando a los vecinos al debate, los cuales se convirtieron en otro de de los actores relevantes del perodo, al actuar como verdaderos promotores del proceso presentando amparos en la Justicia y ejerciendo acciones de presin directa sobre ambos poderes. Al respecto, algunos testimonios resultan reveladores: Lo dije pblicamente y lo sigo pensando: ha sido la presin de las organizaciones de la sociedad civil, la que logr que la cuestin de la ley se volviera un issue de la agenda legislativa y que encontraran otras herramientas institucionales, como ser presentaciones ante la justicia, que de alguna manera obligaron a que, incluso aquellos que no estaban de acuerdo, terminaran votando. T2314?7047 S4BA4= L= R<::= Participacin que, corresponde aclarar, no respondi a un proceso espontneo, sino que fue objeto del encuadre institucional propiciado desde los actores polticos. En este contexto, la aparicin en escena de un actor que a partir de una correcta lectura poltica del momento, orient sus estrategias individuales de 125 Ver Cuadro N 10, pg. 90. 62 accin, colabor tambin como una externalidad positiva en el futuro desenlace del proceso en general. Varios testimonios coinciden en destacar la estrategia llevada adelante por Roy Cortina, que con el tiempo y hasta la fecha, le permiti aparecer como uno de los impulsores de la ley. Roy Cortina, que asume la Presidencia, asume con un plan, con una estrategia. Lo acompaamos un grupo de legisladores en esta estrategia porque creamos que era una estrategia que era viable (.) T2314?7047 F2>0=057 C=012>7 El no es el propiciador. El fue el dirigente, para decirlo de alguna manera, que capt la temperatura de lo que estaba pasando y se puso arriba de la ola y se fue adaptando a la ola y despus fue descubriendo que esto le traa rditos y que esto era una cosa innovadora que l tena que tratar de pilotear (.) Esto fue un emergente de la sociedad, que l como dirigente poltico se vio obligado a adaptar y a cabalgar. T2314?7047 M=>47 B2>12BB7114 El rol del Poder Judicial, avalando y acompaando las presentaciones de los vecinos, merece tambin ser resaltado. Asimismo, la nueva conformacin del cuerpo parlamentario, ejerci una influencia positiva. Fue muy importante la Legislatura del 2003 al 2005 (.) Los actores que haba como legisladores y legisladoras eran otra cosa. Eran ms amplios, tenan la mente puesta en que haba que cambiar las cosas. Eran fruto, muchos, de la crisis del 2001, especialmente el bloque que vena del zamorismo, pero no solamente ellos, sino tambin otros sectores, el bloque que despus fue el kirchnerismo. Y venan con la expectativa, venan abiertos a que se poda hacer algo. Haba algunos que se resistan, pero ante el alud de la gente que trabajaba, tuvieron que firmar el Acta acuerdo. La firmaron todos. Fue una pelea bastante grande (.) T2314?7047 F2>0=057 C=012>7 Haba una voluntad transversal en los legisladores (.) Varios queran que salga la ley. La conformacin de la Legislatura obviamente ayud. T2314?7047 M=<>4647 T=><BB7 De alguna forma, la confluencia de estos factores logr destrabar parcialmente el proceso y superar la mora constitucional, dando inicio a un nuevo perodo, el de la transicin, que como veremos no estar exento de obstculos. 63 $!% LA "ESTIN TELERMAN (2006-200G) El 7 de marzo de 2006 la Sala Juzgadora determin la destitucin de Anbal barra de la Jefatura de Gobierno, asumiendo Telerman la finalizacin del mandato original, prevista para diciembre de 2008 126 . MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES VI En diciembre de 2005 se haba producido la primera renovacin parcial de la Legislatura desde su creacin en 1997. La nueva conformacin legislativa sigui dando cuenta de la profunda transformacin y fragmentacin de la representacin poltica en el distrito. En el Cuadro N 7 observamos que slo tres bloques suman poco ms de la mitad del cuerpo. El resto de distribuye en diez monobloques y otros de cuatro y dos legisladores. Como producto del recambio legislativo, la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana pas a estar presidida por el diputado Rodrigo Herrera Bravo (macrismo) y ampliada a 13 miembros. 126 El juicio poltico finaliz el 7 de marzo de 2006, cuando la Sala Juzgadora de la Legislatura decidi (por 10 votos a favor, 4 en contra y una abstencin) la destitucin del suspendido Jefe de Gobierno. 64 C<=5>7 N. G! C7?873464@0 L2D43B=1<>= P7>12E= (D46 200#-200G) PARTIDO ALIANZA ORIENTACIN IDEOL"ICA NMERO LE"ISLADORES PRINCIPALES REFERENTES ALANZA PROPUESTA REPUBLCANA Derecha 13 Diego Santilli Marcos Pea FRENTE PARA LA VCTORA Centro izquierda 13 Diego Kravetz Silvia La Ruffa AR Centro 10 Enrique Olivera Fernando Melillo COMPROMSO PARA EL CAMBO Derecha 4 Gabriela Michetti, Rodrigo H. Bravo JUNTOS POR BUENOS ARES Derecha 4 S. De Estrada Jorge Enrquez PARTDO SOCALSTA Centro izquierda 2 Norberto Laporta Vernica Gmez AUTODETERMNACN Y LBERTAD zquierda 2 Noem Oliveto Gerardo Romagnoli DEL SUR zquierda 2 Hctor Bidonde Sergio Molina UNN PARA RECREAR B. A. Derecha 1 Jorge San Martino CAMBEMOS B.A. Centro 1 Sandra Bergenfeld AUTONOMA POPULAR zquierda 1 Beatriz Baltroc PARTDO DE LA CUDAD Centro derecha 1 Julio De Giovanni MOV. POR UN PUEBLO LBRE zquierda 1 Rubn Devoto BLOQUE PLURAL Centro 1 Ma. Eugenia Estenssoro FRENTE GRANDE Centro izquierda 1 Laura Moresi COLUMNA SOCAL Derecha 1 Mirta Onega UCR Centro 1 Roberto Vzquez GUARDAPOLVOS BLANCOS Centro 1 Florencia Polimeni Fuente: elaboracin propia *SE VIENEN LAS COMUNAS- La Ley 1.777, en su artculo 47, estableca que el Poder Ejecutivo deba implementar un proceso de transicin contemplando la efectiva participacin de los representantes de las organizaciones vecinales. Durante este proceso deban llevarse a cabo las siguientes acciones: 65 descentralizar los servicios concentrados hacia los Centros de Gestin y Participacin; adaptar los lmites, la normativa y los padrones electorales; transferir gradualmente las competencias centralizadas a unidades descentralizadas. Segn esta norma, el proceso de transicin deba finalizar el 31 de diciembre de 2006. Previo a ello, la Legislatura deba fijar la fecha de elecciones de las autoridades comunales. Otra disposicin transitoria, el artculo 48, creaba en el mbito de la Legislatura una Comisin de Control y Seguimiento con el objeto de realizar el seguimiento del proceso de transicin. Esta comisin estara integrada por representantes vecinales agrupados segn las comunas y los diputados integrantes de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura 127. En ese contexto, a principios de febrero el Vicejefe a cargo de la Jefatura de Gobierno, lanz el Programa de Transicin a las Comunas presentando sus principales ejes 128 . Una vez asumida la Jefatura de Gobierno en forma definitiva, Telerman envi a la Legislatura un proyecto de Ley de Ministerios, que fue aprobado el 23 de marzo (Ley 1.925). Esta ley y su Decreto reglamentario (Decreto 350/06) definieron la nueva estructura organizativa de la administracin local. Un punto a destacar fue la creacin de un Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin, el cual absorbi entre otras las responsabilidades primarias de la anterior Secretara de Descentralizacin en el marco de la cual se haba creado el Programa de Transicin 129 . El ex presidente de la Comisin de 127 Esta comisin realiz su primer encuentro en diciembre del 2005, para el cual fueron convocadas las 55 organizaciones vecinales que participaron de la anterior Comisin de Sntesis. 128 Cada uno de estos ejes sera trabajado con estrategias particulares tendientes a la sensibilizacin y a la informacin de la poblacin. Los destinatarios directos del plan de difusin seran los lderes comunitarios referentes de organizaciones, los medios barriales, trabajadores y tcnicos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, vecinos involucrados en el proyecto de participacin ciudadana, a quienes se procurara involucrar en la construccin de una red de informacin y comunicacin y en forma indirecta, la totalidad de los vecinos de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. 129 Ver Anexo . 66 Descentralizacin de la Legislatura, Roy Cortina, fue designado como Ministro del nuevo ministerio. En mayo de ese ao, se cre el Gabinete de la Transicin a las Comunas 130 que tena por objeto el diseo integral y la coordinacin del proceso de transicin, as como el seguimiento del mismo en el territorio de cada Comuna 131 . De acuerdo con informacin brindada por testigos, la seleccin y designacin de los vecinos que integraran dicho Gabinete, gener desavenencias en la organizacin vecinal y para algunos constituy el inicio de un proceso de desarticulacin de la agrupacin Fecinos del 6ncuentro 132 . En el mes de julio, el Decreto 816/06, cre en el mbito del nuevo Ministerio y como organismos fuera de nivel bajo su dependencia, 15 Centros de Gestin y Participacin Comunales (CGPC) en reemplazo de los anteriores CGP. Estos nuevos centros, que asuman las responsabilidades primarias aprobadas por el Dec. 1958/98 ya comentado, se definan territorialmente segn los lmites de las comunas establecidos en la Ley 1.777 y seguiran funcionando en las sedes de los CGP para garantizar la continuidad de los servicios 133 . Hacia fin de ao se implementaron diversos mecanismos, todos ellos apuntando a aumentar el conocimiento del proceso de descentralizacin por parte de la ciudadana menos involucrada: agentes di&usores en la va pblica, puesta en marcha de un call center con informacin especfica de servicios de los CGPC, diseo de un portal relativo a las comunas y al proceso de descentralizacin y la creacin de la Escuela de Participacin Ciudadana. Asimismo, con el objeto de propiciar la participacin en cada comuna, en cada uno de los Centros de Gestin y Participacin Comunal se cre un Foro 130 Resolucin 60/GCBA/MGPYDGC/06. 131 De acuerdo con la norma de su creacin, el nuevo gabinete se reunira al menos una vez al mes y estara integrado por el Ministro de Gestin Pblica y Descentralizacin, quien lo presida, el Subsecretario de Descentralizacin, el Jefe de Gabinete de Asesores del Ministerio, la Coordinadora del organismo fuera de nivel Consejo Consultivo del Ministerio, los 15 delegados del Ministerio en el territorio, 9 representantes vecinales de reconocida trayectoria en temticas relacionadas con la descentralizacin, 2 representantes de la asociacin sindical de trabajadores con personera gremial del rea de Descentralizacin y un representante de cada uno de los Ministerios del GCBA. 132 Esto se profundiza en el Cap. 4 133 La norma aclara que estos Centros de Gestin y Participacin Comunales quedaran disueltos al asumir sus funciones las Juntas Comunales. Mientras tanto conservaran el presupuesto, personal y patrimonio de los CGP. 67 Asociativo Barrial y un Espacio de Participacin Vecinal. El primero de ellos estara integrado por representantes de organizaciones de la sociedad civil, instituciones, partidos polticos y otras formas de organizacin, en tanto en el segundo podran participar los vecinos domiciliados en el territorio de la Comuna a ttulo individual 134 . Esto gener diferencias de opinin con los vecinos 135 . (.) Los Vecinos del Encuentro. ah fue una desestructuracin fuerte. A algunos los coopta, ni ms ni menos y los introduce al proceso de presupuesto participativo. Y despus establece un mecanismo que es cmo constituir los Consejos Consultivos. Ah tambin tenemos una diferencia, para m haba que constituirlos. Roy entenda que no. Y es ms, hace un doble proceso: crea los foros asociativos barriales, que eran para las organizaciones y los Espacios de Participacin Vecinal, para los vecinos independientes, por separado. Recibe una crtica fuerte tambin de los vecinos. T2314?7047 R46=>57 R7?2>7 Ah es donde se rompe la relacin entre Roy Cortina y vecinos (.) Fue una discusin terrible, que al final la ganamos los vecinos. T2314?7047 C=>B73 J4BK40370 Pese a la impronta que se busc dar desde el Poder Ejecutivo, en la Legislatura se alzaban voces que ponan en duda las iniciativas mencionadas. Prueba de ello es que en las reuniones preparatorias para la aprobacin del proyecto de presupuesto del ao 2007, legisladores de distintos espacios polticos (AR, Frente para la Victoria y PRO) consideraban que el proyecto de presupuesto enviado por el Jefe de Gobierno no reflejaba el enorme cambio que supona la descentralizacin de la gestin en comunas 136 . PREPARANDO EL LLAMADO A ELECCIONES Como ya comentamos, el proceso de transicin deba completarse antes del 31 de diciembre de 2006 y previamente a ello, la Legislatura deba fijar la fecha en 134 Resolucin N 248-MGPyD/06. 135 De acuerdo con el testimonio de Wilkinson, en una reunin realizada quince das antes en la Facultad de Ciencias Sociales, organizada por Vecinos del Encuentro, Cortina haba apoyado la mocin de ir organizando los Consejos Consultivos Comunales. Esta norma contradeca aquella mocin. 136 Ver versin taquigrfica de la reunin de Comisin de Presupuesto ?acienda -dministracin Iinanciera % Poltica Bributaria, del 27 de octubre de 2006. 68 que se realizaran dichas elecciones, las que deban ser convocadas por el Jefe de Gobierno. En un contexto de reiterados anuncios de su tratamiento inminente 137 , en la sesin del 31 de agosto se vot la Resolucin 384/06 en la que se defina que las elecciones comunales se realizaran entre el 1 de marzo del ao 2007 y el 31 de octubre del ao 2007. "- tal e&ecto la +egislatura de la Ciudad -utnoma de ,uenos -ires &i!ar" la &ec$a de convocatoria a elecciones mediante le% antes del 15 de diciembre del a.o 2//6. (Art. 1) Un da antes que se venciera este plazo, se pospuso hasta el 31 de mayo de 2007 la fecha lmite para fijar la fecha de las elecciones comunales 138 . Entretanto, la Jueza Federal Dra. Servini de Cubra haba planteado algunas dificultades en la confeccin de los padrones electorales necesarios para el llamado a elecciones comunales. El principal problema tena que ver con la inclusin de las villas de emergencia en una u otra comuna. Por este motivo, la Ley 2.094 sancionada en octubre, modific por primera vez la delimitacin territorial de algunas comunas. En mayo del ao siguiente se aprob una nueva modificacin de la delimitacin de las comunas 139 y si bien se venca tambin el plazo para que la Legislatura fijara una fecha para el llamado a elecciones, la falta de conformacin de los padrones electorales definitivos dej en suspenso tal determinacin. Recin en agosto, en una sesin especial convocada por los diputados que respondan al oficialismo, el kirchnerismo y a algunos partidos de izquierda, se sancion la Ley 2.405 que fijaba para el 10 de agosto de 2008 la nueva fecha de eleccin de autoridades comunales, pese a la oposicin del macrismo que, ya electo Macri como Jefe de Gobierno, consideraba que an no estaba terminado el proceso de transicin. Al respecto, el diputado macrista Rodrigo Herrera Bravo sostena que: 137 Ver Comunas porte.as) las elecciones se $ar"n entre marzo % octubre de 2//J en Diario Clarn, 28 de junio de 2006. 138 Ley 2248/06, Art. 1. Esta norma prorrog tambin para esa fecha la finalizacin del proceso de transicin. 139 Ley 2329/07. 69 (.) la Legislatura est cometiendo un error al fijar una fecha de eleccin sin tener en cuenta lo que dice la Ley de Comunas y la Justicia Electoral (.) Nuestro desacuerdo es estructural porque consideramos que el proceso no termin, cambiaron el mapa y arreglaron un par de comunas y parece que la transicin termin, falta transferir competencias y mil otras cosas ms 140 . *EL FIN DE UNA ETAPA- En el mes de junio se haban realizado las elecciones para elegir Jefe de Gobierno. Con la intencin de continuar su mandato, Telerman gener diversas alianzas polticas presentndose con la frmula Telerman-Olivera. Sin embargo, en las elecciones del 3 de junio la frmula ganadora result ser la de Macri-Michetti con el 45,62% de los votos, seguida por la de Filmus-Heller con el 23,77%, quedando la de Telerman-Olivera en el tercer lugar, con el 20,70% de los votos. Como los ganadores no alcanzaron el 50% que obliga la Constitucin de la Ciudad, fue necesaria una segunda vuelta entre los dos candidatos que haban obtenido los mayores porcentajes. Esta eleccin se realiz el 24 de junio y la frmula Macri-Michetti consolid su triunfo al obtener el 60,96% de los votos. De esta forma Mauricio Macri se converta en el Jefe de Gobierno electo. Su asuncin prevista para el 10 de diciembre de 2007, daba pie al inicio de una larga transicin. En el transcurso de la misma, apelando al argumento de la necesidad de reducir el gasto poltico ya usado por barra cuando fuera Jefe de Gobierno, plante la necesidad de reformar la Constitucin de la Ciudad con el propsito de, entre otras modificaciones, reducir el nmero de comunas a ocho y que las juntas comunales fueran integradas slo por una persona 141 . Segn los dichos del presidente de la Comisin de Descentralizacin, Rodrigo Herrera Bravo, el P97 tiene una posicin $istrica de dividir a la ciudad en oc$o comunas % la de&endimos en todo el proceso 1A2 . Pero asegur que cedieron en 140 Ver http://comuna12transversal.blogspot.com/2008_01_01_archive.html. En la misma lnea, @Ii!ar una &ec$a electoral incumpliendo la le% % sin saber si#uiera si se a!ustan los tiempos para contar con los padrones para llevar adelante la eleccin es como mnimo desproli!o@. Ver +os comicios comunales ser"n el 1/ de agosto del a.o pr(imo, La Nacin, 16 de agosto de 2007. 141 Ver Comunas) rec$azo al cambio de le% y 9ec$azo entre los vecinos representativos % las 7'<, en Diario La Nacin, 10 de julio de 2007. 142 Ver 6n nombre del a$orro en Parlamentario.com, 20 de julio de 2007 (http://parlamentario.com/articulo-1095.html) 70 el nmero por#ue &uimos acercando posiciones % est"bamos de acuerdo con la nocin central de la le%. 0espu4s del respaldo de las :ltimas elecciones se cre% conveniente reorientar el control del gasto e impulsar una re&orma de la le% 1A3 . Antes que Telerman finalizara su gestin y como parte de la transicin pactada con el nuevo oficialismo, el 8 de noviembre la Legislatura saliente sancion una nueva Ley de Ministerios (Ley 2.506), derogando la aprobada al inicio de su gestin. Entretanto, el Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin entre sus ltimas medidas cre en cada uno de los Centros de Gestin y Participacin Comunal, un Preconsejo Consultivo Comunal, integrado por los miembros del Foro Asociativo Barrial y del Espacio de Participacin Vecinal, los que quedaban disueltos por esta norma 144 . RECAPITULANDO Advertimos en el Jefe de Gobierno una toma de posicin que consideramos ambigua y que no alcanz para resolver la cuestin 145 . El nuevo status institucional otorgado a la poltica, mediante la creacin de un Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin, y la designacin como Ministro de quien hasta ese momento haba aparecido como un importante impulsor de la Ley de Comunas en la Legislatura, parecan abrir nuevas posibilidades de avance en el proceso. Si bien es cierto que se tomaron una serie de medidas en el mismo sentido (creacin del Gabinete de Transicin a las Comunas, de los CGPC, del Foro Asociativo Barrial y el Espacio de Participacin Vecinal, del Programa de Coordinacin de Servicios de Mantenimiento Urbano menor con las Comunas) y se comenzaron a confeccionar los padrones electorales, tambin lo es que no se finaliz el proceso de transicin, ni se logr resolver el tema del llamado a elecciones comunales. 143 bdem. 144 Resolucin 355/GCABA/07 145 Ver Cuadro N 10, pg. 90. 71 Esta gestin se desarroll en un contexto signado por el juicio poltico que, una vez destituido barra, dio lugar a la asuncin del Vicejefe de Gobierno. Es posible pensar que el proceso de transicin no ocupaba un lugar central en la agenda de gobierno, debiendo competir con las preocupaciones del flamante jefe comunal para afianzarse en su cargo y obtener la reeleccin. El tejido de alianzas polticas no siempre fue en el mismo sentido que la transicin a las comunas requera. (.) Le agregara tambin un porcentaje a que el gobierno de Telerman fue un gobierno muy sufrido. Fue un gobierno de emergencia y sufrido. Nunca le dieron tiempo para estabilizarse. De adentro lo volvieron loco, el ibarrismo que le boicoteaba la gestin. Tuvo que ir echando a los funcionarios de a uno (.) Ese tambin fue un factor que no hay que dejar de reconocerlo, que le dificultaron la gestin muchsimo. Entonces todo costaba mucho. T2314?7047 R79 C7>140= En paralelo, en la Legislatura, tras el resultado electoral que determinaba el cambio del color poltico en cabeza del Ejecutivo, el futuro bloque oficialista comenz a desplegar una estrategia tendiente a frenar la resolucin de la cuestin. $!# LA "ESTIN MACRI (200G-2010) Mauricio Macri asumi la Jefatura de Gobierno el 10 de diciembre de 2007. Como vemos en el Cuadro 8, en esta nueva Legislatura, el macrismo consolida su mayora, cercana a la absoluta y se reduce levemente la fragmentacin en bloques partidarios. 72 MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES VII C<=5>7 N. (! C7?873464@0 L2D43B=1<>= P7>12E= (200G-2009) PARTIDO ALIANZA ORIENTACIN IDEOL"ICA NMERO LE"ISLADORES PRINCIPALES REFERENTES PROPUESTA REPUBLCANA Derecha 28 Diego Santilli Oscar Moscariello FPV Centro izquierda 12 Juan Manuel Olmos Silvia La Ruffa COALCN CVCA Centro 6 Enrique Olivera Sergio Abrevaya DLOGO POR BUENOS ARES Centro 5 Anbal barra Eduardo Epsteyn AUTONOMA CON GUALDAD Centro izquierda 2 Fernando Cantero GUALDAD SOCAL Centro izquierda 2 Martn Hourest PARTDO SOCALSTA Centro izquierda 2 Vernica Gomez ENCUENTRO PROGRESSTA Centro 1 Ral Fernndez NUEVA ZQUERDA zquierda 1 Patricia Walsh AUTODETERMNACN Y LBERTAD zquierda 1 Gerardo Romagnoli Fuente: elaboracin propia Entre las primeras medidas adoptadas por la nueva gestin, se destaca la sancin del Dto. 2075/07, reglamentario de la ley de Ministerios sancionada hacia el final del mandato de Telerman, que aprob una nueva estructura orgnico funcional. En la nueva estructura, en contraste con la anterior, el Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin es disuelto, siendo sus competencias asumidas por la Jefatura de Gabinete de Ministros 146 , de la que se hace depender una Subsecretara de Atencin Ciudadana 147 . 146 Las competencias asignadas a esta Jefatura en lo que respecta a nuestro tema son: 0ise.ar e implementar polticas de descentralizacin % modelos de gestin #ue optimicen la calidad de los servicios a los ciudadanos. 0ise.ar coordinar e implementar el proceso de descentralizacin seg:n lo establecido por la +e% de Comunas. 147 Ver Anexo . De esta Subsecretara van a depender la Direccin General de Atencin Vecinal y la Direccin General de Participacin Ciudadana y Descentralizacin. Asimismo como fuera de nivel se ubican la Coordinacin de los CGPC y el Consejo Consultivo. 73 Consultado en relacin con las principales medidas adoptadas, el Director General de Descentralizacin y Participacin Ciudadana, Lic. Juan Pablo Graa, enumer: la confeccin de un mapa de la Ciudad de Buenos Aires, lo que consideraban un prerrequisito imprescindible previo a mudar el padrn electoral para proceder al llamado a elecciones por comunas 148 ; la readecuacin administrativa de las licitaciones de empresas de servicios pblicos, las regiones sanitarias y los distritos escolares en funcin de los lmites de las comunas; la desconcentracin de algunos servicios en los CGPC (renovacin de licencias, pago de multas, implementacin de mesas de entradas, modificacin del sistema de reclamos); la disminucin de los tiempos de resolucin de trmites; el reforzamiento de la imagen de los CGPC para una mayor referenciacin por parte de los vecinos; la capacitacin a los agentes con motivo del llamado a elecciones comunales. Qu creemos nosotros de la descentralizacin? Nosotros estamos convencidos que es claramente es proceso virtuoso, que tiene un fin muy bueno si se hace en forma prolija. Nosotros nos queremos correr, de alguna manera, de esta desesperacin por ver las comunas como el pueblo al poder y desmitificar lo que significa un proceso de descentralizacin. Porque van a matar a la herramienta (.) Creemos claramente en los aportes de la participacin, creemos en el esquema de descentralizacin, no creemos en la burocratizacin. T2314?7047 )<=0 P=FB7 ">=E= Ellos apuntan a unas comunas que sean en realidad unos CGPs con algunas competencias adicionales (.) El Ejecutivo ha hecho lo menor posible para justamente tener este margen de maniobra (.) Ellos quieren implementar esto para tratar de matar a las comunas. Por eso han ido avanzando en la desconcentracin de los servicios. Cada vez va a haber ms servicios que 148 Ver +a eleccin de comunas detr"s del mapa digital de Gacri en www.lapoliticaonline.com, 30 de diciembre de 2008. 74 dependan del gobierno central en los CGPs pero va a ser eso, uno va a participar como cliente, no va a participar como un ciudadano. T2314?7047 R=:=2B "2014B4 Del relato se desprende que las medidas tomadas durante la gestin apuntaron a dar un perfil ms administrativo que poltico al proceso, partiendo quizs de un supuesto que asimila la participacin ciudadana con el vecino #ue $ace tr"mites. En esta lnea de pensamiento, la participacin aparece como una variable directamente proporcional a la desconcentracin. La realidad es que estas medidas no generan automticamente un escenario de mayor participacin ciudadana, sino simplemente uno con m"s ventanillas de atencin. (Lacarrieu, 2004) *Y LAS ELECCIONES PARA CULNDO- En febrero de 2008 el ex Ministro Cortina haba presentado un amparo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad, ya que el plazo mximo que la Jueza Servini de Cubra haba establecido para que el Ejecutivo porteo le transfiriera los fondos necesarios para la confeccin del padrn definitivo de comunas, se haba vencido 149 . Por su parte, un grupo de vecinos haba presentado otro amparo para que se ordene al <obierno de la Ciudad -utnoma de ,uenos -ires convo#ue la primera eleccin de las >untas Comunales para el da 1/ de -gosto de 2//3 adoptando para ello % sin demora todas las medidas de su competencia necesarias a &in de la realizacin e&ectiva de dic$a eleccin 15/ Entretanto en el mes de marzo la Legislatura sancion la ley 2.650, corrigiendo por ltima vez la delimitacin territorial de las comunas. Al poco tiempo el Jefe de Gobierno anunci que el llamado a elecciones previsto para agosto ese ao sera postergado hasta el 2009. Con el argumento de que no se haba finalizado an con la correccin de los padrones 149 Ver "Cortina present un amparo contra el <obierno Porte.o en Noticias Urbanas, 14 de febrero de 2008. Cabe aclarar que en el mes de abril, el Tribunal Superior resolvi no hacer lugar a la medida cautelar peticionada. (Expte. N 5820/08: Cortina 9obert Fincent cH <C,- sH amparo) 150 Expte N 5894/08: Gontenegro Iandor +ucio % otros cH <C,- sH amparo 8art. 1A CC-,-* sH 6lectoral K otros 19 de febrero de 2008. 75 e insistiendo en la idea de reducir el gasto pblico, plante la necesidad postergar el proceso y delinear una nueva norma para que seis de los siete "comuneros trabajaran ad honrem 151 . Sin haberse producido novedades a lo largo del ao, un grupo de vecinos present a comienzos del 2009 un nuevo amparo ante el Tribunal Superior, para que el Poder Ejecutivo y el Legislativo definieran la futura fecha de realizacin de las elecciones comunales 152 . En respuesta a ello, el 3 de junio de 2009 el Tribunal Superior de Justicia convoc a una audiencia en la que el gobierno porteo debi dar cuenta de los motivos por los cuales no se haba realizado la convocatoria para elegir autoridades comunales. Mientras tanto, durante ese mes y con los padrones actualizados, se llevaron a cabo las elecciones legislativas 153 . (Sergio Abrevaya) agreg que: (.) "el 28 de junio estamos votando legisladores y diputados nacionales con los padrones y toda la geografa electoral reordenada por las comunas, pero, increblemente, no votaremos las comunas. Finalmente Abrevaya se manifest sorprendido porque "el Ejecutivo asegura que no hubo omisin y sin embargo, el presidente de la Legislatura, dijo que s haba omisin. Nosotros creemos que efectivamente ha sido as 154 . El 20 de agosto, en una nueva audiencia en el Tribunal Superior, el vicepresidente del cuerpo parlamentario, el macrista Diego Santilli, anunci que 151 Siguiendo nuestro relato, esta iniciativa no resulta novedosa ya que oportunamente el radicalismo haba presentado un proyecto de comunas que inclua esta propuesta. Ver proyecto Dip. Caeiro (Expte.2284-D-02) Hay que destacar que este proyecto fue retomado por el Dip. Jorge Sanmartino, quien fuera diputado por Recrear aliado al macrismo- hasta diciembre de 2007. 152 Expte. N 6425/09: Gontenegro Iandor +ucio % otros cH <C,- sH amparo 16 de marzo de 2009. 153 El 13 de marzo de 2009 la Jueza federal Servini de Cubra, en respuesta a un requerimiento realizado por el Diputado Cantero -Presidente de la Comisin de Descentralizacin en ese momento-, mediante Oficio N710/09 inform que ya se $a llevado a cabo el proceso de migracin del 9egistro de 6lectores del distrito a la nueva con&ormacin electoral #ue trans&orm las 23 secciones % 2/2 circuitos vigentes $asta el 11 de diciembre de 2//3 en las 15 secciones % 16J circuitos aprobados por el Ginisterio del Cnterior de la 'acin mediante 9esolucin 15/JH/3 % #ue coinciden e(actamente con los lmites comunas establecidos por la Ciudad oportunamente. 154 Ver Gacri promete eleccin de comunas antes del &in de 2/11 en www.lapoliticaonline.com, 3 de junio de 2009. 76 en el mes de octubre la Legislatura portea se dispondra a establecer una fecha para las elecciones de autoridades en las quince comunas de la ciudad. Finalmente, en la sesin del 20 de octubre se aprob la ley 3.233 que estableci que el >e&e de <obierno convoca a elecciones de autoridades comunales en los t4rminos del -rtculo 2/ de la +e% 1.JJJ el da 5 de !unio del a.o 2/11 a los e&ectos de elegir los siete miembros de las #uince >untas Comunales 155 . El bloque oficialista quera asegurarse que las elecciones comunales fueran simultneas con las de Jefe de Gobierno o las de Presidente. Entonces, el proyecto macrista fijaba los comicios @antes del 31 de octubre de 2/11@, pero con fecha abierta, de manera que luego se ajustara a lo que Macri eligiera en ese momento 156 . Sin embargo el PRO, sin mayora propia en la Legislatura, debi ceder y cerr un acuerdo con los diputados del ex bloque kirchnerista atomizado 157 . A instancias del bloque PRO, la ley 3.233 en su artculo 4 estableci tambin que el Ejecutivo deba iniciar un programa intensivo de difusin y formacin pblica relacionado con el proceso de descentralizacin 158 . MAPA DE ACTORES POLTICOS RELEVANTES VIII El 28 de junio se realizaron elecciones de legisladores nacionales y locales, en las cuales se renovaban 30 bancas de la Legislatura portea 159 . A partir de diciembre, el macrismo conserv prcticamente la misma mayora fragmentndose levemente la oposicin. Destacamos la conformacin de un nuevo bloque (PROYECTO SUR) tributario de Pino Solanas, ya que ser el que 155 Tambin deroga la Ley 2405 (que convocaba a elecciones para agosto del 2008) y establece que las nuevas autoridades comunales asumirn el 10 de diciembre de 2011. 156 En el macrismo suponan que si la eleccin de autoridades comunales se haca junto con otra, el PRO se vera beneficiado en los comicios barriales por el arrastre de la eleccin central. Suposicin que finalmente se cumpli. 157 Por su parte, la Coalicin Cvica, el ibarrismo, el socialismo y otros espacios haban propuesto, sin xito, que la votacin se realizara en 2010. 158 De acuerdo con el testimonio de un vecino (Montenegro), este artculo se agreg como concesin a que las organizaciones vecinales cedieran en su posicin original de que las elecciones fueran en 2010. Esto tambin gener divisiones entre dichas agrupaciones. 159 El PRO obtuvo un 31,09% (11 bancas), la Alianza Proyecto Sur un 24,21% (8 bancas), el Acuerdo Cvico y Social un 19,05% (6 bancas), el FPV un 11,63% (4 bancas) y Dilogo por la Ciudad un 3,28% de los votos (1 banca). 77 asuma la presidencia de la Comisin de Descentralizacin, en la figura del Diputado Rafael Gentili. C<=5>7 N. 9! C7?873464@0 L2D43B=1<>= P7>12E= (2009-2011) PARTIDO ALIANZA ORIENTACIN IDEOL"ICA NMERO LE"ISLADORES PRINCIPALES REFERENTES PROPUESTA REPUBLCANA Derecha 26 Oscar Moscariello Cristian Ritondo PROYECTO SUR zquierda 8 Fabio Basteiro Delia Bisutti COALCN CVCA Centro 6 Sergio Abrevaya Fernando Snchez PERONSTA Centro 4 Diego Kravetz Silvina Pedreira ENCUENTRO POP. PARA LA VCTORA Centro izquierda 4 Mara Jos Lubertino Juan Cabandi DLOGO POR BUENOS ARES Centro 4 Anibal barra Eduardo Epszteyn NUEVO ENCUENTRO Centro 2 Gabriela Cerruti Gonzalo Ruanova UNN CVCA RADCAL Centro 2 Rubn Campos Claudio Presman ENCUENTRO PROGRESSTA Centro 1 Ral Fernndez GUALDAD SOCAL Centro izquierda 1 Martn Hourest NUEVA ZQUERDA zquierda 1 Patricia Walsh PARTDO SOCALSTA Centro izquierda 1 Julin D`Angelo Fuente: elaboracin propia LOS PRE CONSE)OS CONSULTIVOS La Comisin de Descentralizacin de la Legislatura, en el mes de abril aprob por unanimidad realizar reuniones especiales en cada una de las comunas, para debatir con vecinos y organizaciones el seguimiento del proceso de transicin establecido por la Ley 1.777 (Resolucin 58/2010). Curiosamente, al mes siguiente, la Subsecretara de Atencin Ciudadana, por medio de la Resolucin N27, dispuso la integracin de los Preconsejos Consultivos Comunales en cada una de las 15 comunas. Enseguida fueron convocados por la Direccin General de Descentralizacin y Participacin Ciudadana, a reunirse por primera vez el 16 de junio en forma simultnea en 78 todos los CGP Comunales (Disposicin N002/DGDPCU/10). Recordemos por otra parte, que en diciembre de 2007, poco antes de finalizar su gestin en cabeza del Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin, Roy Cortina haba creado en el mbito territorial de cada uno de los CGP Comunales, la figura del Preconsejo Consultivo Comunal. Dicha norma haba dejado sujeto a una reglamentacin posterior el modo de funcionamiento y de integracin de los mismos. Nuestra lectura es que los Preconsejos fue una respuesta que el Ejecutivo elabor para tratar de vaciar de contenido a nuestras reuniones de la Comisin de Descentralizacin. En vez de sumarse a las reuniones de la Comisin, pretendieron que nosotros nos sumramos a la reunin de los Preconsejos Consultivos. Finalmente lo tuvimos que hacer (.) Empezaron con 100/150 personas y hoy tienen 20 (.) Es como una profeca autocumplida para ellos: LvenM... los !untamos % no se ponen de acuerdo. T2314?7047 R=:=2B "2014B4 Por este motivo, las reuniones de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura debieron acoplarse a las del Ejecutivo. Podramos caracterizar esta situacin como un caso de apertura de canales de participacin en forma unilateral por parte del Estado, que lejos de estimular la organizacin social, termina aumentando las asimetras en la representacin social (Cunill Grau, 1995). No participa en estos Consejos la ciudadana en pleno, sino nicamente el p:blico atento que se interesa y se informa de los sucesos polticos y de los asuntos de la comunidad (Aguilar Villanueva, 1996). mplementada de esta forma, un resultado magro de la experiencia, redunda en el vaciamiento de contenido del instrumento, en una suerte de profeca autocumplida. NUEVA AUDIENCIA En abril de 2010, una vez ms un grupo de vecinos denunci el incumplimiento de lo dispuesto en el artculo 4 de la ley 3233 en lo atinente a la difusin de la nueva institucionalidad. El Tribunal Superior consider pertinente reanudar la sesin suspendida en agosto de 2009 y convoc una vez ms al Ejecutivo a una audiencia pblica para el 14 de julio, para que informase al respecto. En la 79 misma, funcionarios del rea dieron cuenta de las medidas implementadas, lo que no convenci a los vecinos ni a los diputados de la oposicin 160 . Por su parte, en el mes de junio la Legislatura aprob un pedido de informes al Poder Ejecutivo 161 , para que se expidiera acerca de distintos puntos vinculados con el proceso de transicin a las comunas. niciativa que nunca fue respondida por el Ejecutivo. Finalmente, hacia fin de ao la Legislatura aprob la Ley 3.719, en la que se incorporaron nuevos artculos a la ley 3.233 y se cre la que se denomin Comisin Bripartita 162 de Cn&ormacin Seguimiento % Control del proceso de transicin a las Comunas, cuyo objetivo sera discutir las propuestas que al respecto fuera formulando el Poder Ejecutivo y evaluar la marcha de las reuniones de los Preconsejos Consultivos Comunales. RECAPITULANDO Se observa en este perodo una toma de posicin activa del Jefe de Gobierno tendiente a dilatar el avance del proceso de descentralizacin 163 . Las postergaciones del primer llamado a elecciones (el Jefe de Gobierno incumpli con la obligacin de convocar a elecciones, lo que debi definirse finalmente a raz de la intervencin una vez ms de los vecinos y del Poder Judicial); sus planteos respecto de la necesidad de reformar la Constitucin local o la ley de comunas, de no ser posible lo primero; la forma en que se produjo la apertura de instancias de participacin ciudadana (la convocatoria a los consejos consultivos fue tarda, poco difundida y controlada), son todos signos de una postura poco proclive a propiciar el avance del proceso. En definitiva, la gestin se caracteriz por una agenda en la cual la descentralizacin en comunas no apareca en primer lugar. Por conviccin quizs, aunque tambin por una coyuntura absorbida por otros temas 160 Ver Expte N6425 Gontenegro Iandor +ucio % otros cH<C-, sHamparo. Ver tambin +as comunas en c"mara lenta Diario Pgina 12, 15 de julio de 2010. 161 Resolucin 161/2010. 162 Esta Comisin estara integrada por representantes del Poder Ejecutivo relacionados con el proceso de descentralizacin y la Comisin Bipartita, creada por la Ley 1.777. 163 Ver Cuadro N 10, pg. 91. 80 sensibles, que requeran respuestas medianamente inmediatas por parte de las autoridades. Por otra parte, el cambio de color poltico de la Comisin de Descentralizacin no redund en los resultados que muchos esperaban, especialmente los vecinos. La Legislatura no mostr iniciativa para controlar el proceso de transicin ni para modificar el curso del mismo. Si bien excede nuestro perodo de anlisis, nos parece importante enumerar algunos eventos significativos ocurridos durante la etapa de redaccin final del presente trabajo: en el mes de marzo se aprob la Ley 3.761, que modific el artculo 1 de la Ley 3.233 que haba fijado como fecha para la eleccin de las autoridades comunales el da 5 de junio de 2011, postergando dicha eleccin para el 10 de julio (de manera de unificarlas con las elecciones para Jefe de Gobierno y Legisladores de la Ciudad); en mayo de 2011 la Legislatura aprob la Ley 3.802, que modific el artculo 20 de la Ley de Comunas, estableciendo que recin a partir de la segunda eleccin comunal se utilizaran boletas separadas, si la votacin fuera realizada en forma conjunta a otra categora; a un mes de producirse las elecciones, el Jefe de Gobierno present un proyecto de ley con miras a modificar artculos de la Ley 1.777 164 , recortando competencias de la Junta en materia presupuestaria, derogando artculos relativos a competencias comunales y proponiendo que slo fuera remunerado el cargo de Presidente de la Junta Comunal. El 10 de julio de 2011, en un contexto de escasa difusin e informacin por parte de la ciudadana en general, se concret el primer llamado a elecciones de autoridades comunales, en forma conjunta con la eleccin de Jefe de Gobierno y legisladores de la Ciudad y por medio de una lista sbana; 164 Ver Expte. 809529/11. Tambin Gacri busca limitar a las comunas en Pgina 12, 6 de junio de 2011. Y Comunas) el P97 % la oposicin a$ora se pelean por los &ondos en Diario Clarn, 6 de abril de 2011. 81 mediante el Decreto 376/2011, se crearon las Unidades de Atencin Ciudadana (UAC), cuyas responsabilidades primarias podran generar una superposicin de competencias con las futuras comunas. $!6 AL"UNAS CONCLUSIONES PRELIMINARES El proceso avanz en definitiva casi a pesar de la poltica. La poltica haba introducido esto en la Ciudad de Buenos Aires y despus termina como enredada en una situacin que no convence mucho (.) Y en realidad es impulsada por algunos sectores transversalmente polticos tambin y por organizaciones vecinales que ven como una va de participacin en las comunas. T2314?7047 A0/F=B IF=>>= A lo largo del captulo describimos el ciclo vital de la poltica de descentralizacin en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires buscando establecer: en qu momento el tema se convirti en una cuestin; quines lograron instalarla en la agenda gubernamental; cules fueron los principales actores involucrados en su evolucin; cmo se posicionaron a lo largo del proceso en virtud de sus recursos e intereses fundamentales; qu coaliciones se generaron en torno de la misma; qu posicin/es asumi el Estado y con qu resultados; y en qu contexto socio poltico se desarroll este proceso. Entendimos por toma de posicin un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin de un actor en relacin con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil. Advertimos que fueron las elites polticas, ms especficamente aquellas con representacin legislativa, las que instalaron el tema de la descentralizacin obligando al resto de los actores a tomar alguna posicin al respecto. Vimos tambin que estos mismos actores, situados en el cargo Ejecutivo, no siempre mostraron la misma disposicin a avanzar en su efectiva implementacin. Comprobamos entonces que: Los Estados pueden ser considerados como organizaciones mediante las cuales los colectivos de funcionarios pueden perseguir objetivos caractersticos, 82 alcanzndolos con mayor o menor eficacia segn los recursos estatales disponibles en relacin con los marcos sociales. (Skocpol, 2008: 193). Sin embargo, destacamos la imposibilidad de considerar a las elites polticas como un actor colectivo indiferenciado, guiado por una racionalidad aplicable a cada uno de sus integrantes. La sociologa weberiana nos ensea que a veces puede ser til tratar a las colectividades como individuos (.) pero esas formaciones no son otra cosa que desarrollos y entrecruzamientos de acciones especficas de personas individuales, ya que tan slo stas pueden ser sujetos de una accin orientada por su sentido. (Weber, 1992:12). Es decir, podramos interpretar que los Convencionales Estatuyentes al incluir en la Constitucin de la Ciudad un captulo dedicado a las comunas, lo hicieron orientados por una racionalidad axiolgica, inspirados por el ideal de la democracia participativa y su supuesta mayor viabilidad en un gobierno local. En cambio, las estrategias impulsadas por aquellos que estuvieron en cabeza del rgano Ejecutivo, pudieron haber estado orientadas por una racionalidad teleolgica -con arreglo a fines- en funcin de la cual la defensa de un inters puntual, en este caso la conservacin del poder, fue predominante en una suerte de adecuacin individual de la le% de $ierro de la oligar#ua (Michels, 1979). En este marco, la adopcin de una estrategia defensiva (Subirats, 2008) que apuntara a ganar tiempo y a posponer el avance del proceso, apareci para estos actores como la ms racional de las opciones. Los principales actores visibles que fuimos identificando son: el Estado local, los partidos polticos y las organizaciones vecinales. Durante la evolucin de la cuestin, en cada uno de estos colectivos pudimos identificar tambin otros que, orientados por una racionalidad individual y valindose de los recursos a su disposicin, fueron desplegando sus estrategias particulares de accin en aras de alcanzar sus propios intereses. Es el caso de Roy Cortina y como veremos en el siguiente captulo, de algunos liderazgos vecinales. Recuperando la descripcin del proceso, identificamos al menos tres etapas: los aos de la Convencin, el perodo hasta que se sanciona la ley y por ltimo, 83 la etapa de la transicin, desde la sancin de la ley hasta que se produce el primer llamado a elecciones comunales (Ver Cuadro N 11). Las tomas de posicin de los actores fueron analizadas teniendo en cuenta esta dimensin temporal. Analizando el comportamiento del Poder Ejecutivo, una vez aprobada la Constitucin de la Ciudad encontramos un denominador prcticamente comn: el actor Jefe de Gobierno, con independencia de su orientacin ideolgico- partidaria, en la mayora de los casos asumi una postura activa, como parte de una estrategia defensiva, tendiente a postergar y hasta bloquear, depende el caso, la resolucin de la cuestin, hasta el momento en que lo considerara favorable en funcin de sus intereses y de su propia percepcin del escenario y los actores involucrados. Es claro que ms all de las bondades adjudicadas al proceso descentralizador, la cristalizacin de la autonoma comunal, con sus autoridades locales, recursos y competencias, transformara la gestin de la Ciudad, restando a la vez alguna cuota de poder a las autoridades centrales. Correspondera exceptuar la gestin de Olivera (que finaliz la iniciada por De La Ra) quien dio un fuerte impulso al proceso, pero dado su carcter inaugural, no avanz ms que en una primera etapa de desconcentracin administrativa. Los CGP estaban pensados para iniciar el proceso y durar un ao, un ao y medio. Lamentablemente tuvieron que durar diez aos, lo cual no era lo pensado. La sensacin que uno tiene es que la resistencia poltica fue muy fuerte. T2314?7047 E0>4H<2 OB4A2>= Vale la pena sealar que algunos actores cambiaron su posicin en funcin del lugar relativo en que se encontraban. Esto es, en la arena de la oposicin parlamentaria propiciaban el proceso descentralizador. En cambio, ejerciendo el rol Ejecutivo apelaban a la inaccin o postergacin. Advertimos entonces el predominio de una racionalidad situada, dependiente de los lmites y oportunidades del contexto (Subirats, 2008). En el marco de la Convencin Estatuyente, parte de la UCR y con ms fuerza el FREPASO, promovieron la descentralizacin poltica y la incorporacin de las comunas en el texto constitucional. Sin embargo, vimos cmo De La Ra (UCR) e barra 84 (FREPASO) siendo Jefes de Gobierno, lograron postergar los tiempos del proceso. El macrismo, siendo oposicin en la Legislatura, aport una cantidad de votos para llegar a la mayora especial requerida para la sancin de la ley; presidiendo la Comisin de Control y Seguimiento interpel al PE por los retrasos en el proceso de transicin. Una vez obtenido el cargo ejecutivo, enseguida dio seales contrarias a avanzar en la creacin de las comunas. Un tema puntual que puso en evidencia algunas intencionalidades contrarias a la descentralizacin, fue el de la definicin de la delimitacin territorial o mapa de las comunas. Los intereses partidarios ms o menos manifiestos por parte de algunos legisladores, dificultaron durante largo tiempo lograr el consenso necesario para sancionar la ley en los tiempos que hubiese correspondido. La postergacin del debate fue el recurso a mano, hasta que la lgica misma del proceso, hizo que fuera inviable continuar con esa estrategia. Esto demuestra una vez ms, cmo el control territorial (en el sentido del mantenimiento de las clientelas polticas asociadas al mismo) sigue siendo un mbito de disputa y un factor explicativo de las estrategias de accin de algunos actores polticos. (Grillo, 1996) Pudimos comprobar que el Estado no siempre se comporta como un actor monoltico. Al analizar la toma de posicin estatal, debimos diferenciar el Poder Ejecutivo del Poder Legislativo y del Poder Judicial (Ver Cuadro N 10). El Legislativo a su vez, conformado por representantes de una pluralidad de fuerzas polticas que nos impidi a su vez concebirlo como otro actor homogneo. La importancia que en este caso tiene diferenciar la toma de posicin del Poder Legislativo, se vincula con que segn lo dispuesto por la Constitucin de la Ciudad, la poltica de descentralizacin deba implementarse mediante la sancin de una ley. Por otra parte, la misma Constitucin en su clsula transitoria 17, obligaba al Poder Ejecutivo a adoptar medidas que facilitaran la participacin social y comunitaria en el proceso de descentralizacin. Recuperar esta responsabilidad dual no es menor, porque nos muestra la voluntad del Estatuyente de promover un acuerdo entre ambos poderes para llevar adelante la transicin hacia el rgimen de comunas (Escolar, 2004). 85 Sumado a ello, la sancin de la ley de comunas requera una mayora especial de 40 votos, lo cual generaba un condicionante en la toma de posicin de estos actores: al interior del Legislativo los bloques parlamentarios que respondan a distintas fuerzas polticas disponan de recursos diferenciados para definir sus posicionamientos, medidos en virtud de su potencial de coalicin. Vemos aqu cmo lo poltico partidario cruza necesariamente lo institucional: no podemos interpretar la toma de posicin estatal, sin la necesaria vinculacin con los partidos polticos. Surge de nuestro relato que tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo tuvieron a disposicin recursos diferentes y en muchas ocasiones sus intereses fueron tambin divergentes. Mientras el Ejecutivo tena la posibilidad de modificar la estructura organizativa, crear y definir programas de accin, asignar recursos humanos, materiales y financieros, el Legislativo poda manejar los tiempos del tratamiento de los proyectos de ley, impulsando o retrasando las discusiones en la Comisiones correspondientes, acompaando o distancindose de algunas iniciativas del Ejecutivo. Sancionada la ley de comunas, en cambio, cont con menos recursos a disposicin, aunque conservaba la posibilidad de presionar por la reglamentacin de la ley o el avance de la transicin. El intento de comprender el sentido otorgado por los actores a sus acciones, nos oblig a considerar el contexto socio poltico en que cada una de las gestiones a cargo del GCABA se desarroll. Y verificamos que desde el inicio del proceso all por el ao 1996, hasta fines del 2010, el mismo sufri notables modificaciones (Ver Cuadro N 11). Las distintas elecciones que se produjeron a lo largo del perodo fueron dando cuenta de la paulatina transformacin del sistema partidario local, que se hizo evidente en las elecciones del 2003. A partir de entonces las fuerzas polticas de centro izquierda -tambin denominadas progresistas-, fueron perdiendo caudal electoral y cediendo espacio al crecimiento de opciones ms cercanas al centro derecha. El ascenso del PRO y la llegada a la Jefatura de Gobierno de Mauricio Macri, es ejemplo de este fenmeno (la sancin de la Ley de Comunas se va a dar en el marco de la gestin barra, pero paradjicamente 86 en una Legislatura con predominio macrista). En esta lnea, el cambio de la configuracin de fuerzas polticas en la Legislatura, que determinaban un mayor o menor grado de apoyo al Poder Ejecutivo fueron marcando los tiempos del proceso. No podemos desconocer que, si bien en trminos generales, el grado de permeabilidad del sistema poltico partidario a nivel local es bajo, en algunas oportunidades el contexto nacional ejerci tambin su influencia. El nombramiento de Capaccioli como Secretario de Descentralizacin al inicio del segundo perodo de barra, represent la retribucin por el apoyo kirchnerista a su reeleccin y en cierta medida, esta designacin dio una cuota de oxgeno a algunos actores y al proceso en s, sumado al apoyo manifiesto de los legisladores de ese espacio poltico (entre otros, La Ruffa y Gramajo). En el caso de Telerman, el tejido de alianzas poltico electorales en busca de su reeleccin estuvo condicionado por sus desentendimientos con el gobierno nacional, por lo que en ese marco, propiciar un llamado a elecciones comunales no poda formar parte de su agenda de corto plazo. La gestin Macri, que estuvo atravesada en su mayor parte por un enfrentamiento similar, pudo capitalizarlo a su favor y tras consolidar la imagen de autntica oposicin al gobierno nacional, como una externalidad impensada, se asegur el triunfo electoral en las quince comunas de la Ciudad y la posibilidad de controlar la evolucin del proceso a su medida en el mediano plazo. Por su parte, la interaccin observada entre el Ejecutivo-Legislativo adquiri diferentes matices segn el perodo considerado. En los dos primeros perodos predomin una situacin de gobierno unificado, contando el Ejecutivo con mayora en el Legislativo. Desde fines del 2001 la relacin UCR-FRENTE GRANDE se torn tensa, aunque por lo menos hasta fines del 2002, se corrobor la cooperacin de la UCR cada vez que el Ejecutivo necesit la sancin de una ley fundamental para su gestin. Desde el 2002 en adelante la crisis de la coalicin en el orden nacional, con su tibia permanencia en el plano local, explica en parte la mayor autonoma del Jefe del Gobierno, quien frente a un legislativo fragmentado, an sin su propia mayora para legislar, se vio favorecido en su intencin de frenar la resolucin de la cuestin. Esta relacin 87 de fuerzas se modific hacia el final de su mandato tras el episodio Cromaon, donde se visualiza una mayor fortaleza del Poder Legislativo que en alguna medida propici la sancin de la Ley de Comunas y un avance firme en la resolucin de la cuestin (Ver Cuadro N 10). Telerman debi finalizar el mandato de barra, con una mayora opositora que reuna tanto al macrismo como al kirchnerismo, del que se haba distanciado producto de su intencin de alcanzar su reeleccin. En tanto Macri, an sin contar con mayora absoluta, tuvo mayor comodidad y margen de maniobra para lograr acuerdos que garantizaran la viabilidad de su estrategia. Otro acontecimiento de notable envergadura para comprender la modificacin de la escena y la movilizacin de nuevos actores no involucrados hasta el momento, fue la crisis del 2001, comentada oportunamente. A modo de confirmacin preliminar de nuestra primera hiptesis de trabajo, a la pregunta de por qu el proceso de descentralizacin se haba prolongado en el tiempo algunos actores involucrados admitieron: Porque significa una transferencia de poder al poder local, entonces pareciera que el poder central nunca quiere perder poder. Y como se trata de una contienda electoral donde ah puede haber distintos resultados (.) Es un terreno desconocido. En la poltica muchas veces no se quiere avanzar sobre ese terreno desconocido, entonces se pone un pie en el freno o se buscan obstculos en lugar de resolvrselos. Entonces es un proceso difcil de idas y vueltas (.) T2314?7047 A0/F=B IF=>>= Hay muchos intereses en juego, que hacen que cambiar algo sea una decisin muy grave. En todos hay una tendencia natural a apostar en dejar todo como estaba, son reglas que conocemos que compartimos que aceptamos. Adems en la calle nadie da la vida por las comunas. Podemos seguir como estamos porque total nadie nos interpela. Hay muchos incentivos a dejar las cosas como estn. T2314?7047 R75>4D7 &2>>2>= B>=A7 A continuacin, el Cuadro N 10 constituye una sntesis del relato y anlisis presentado en las pginas precedentes. Para cada una de las gestiones de 88 gobierno determinamos la toma de posicin (activa o pasiva) del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo; definimos el tipo de estrategia llevada adelante (tendiente a resolver o a bloquear la resolucin de la cuestin), as como los cursos de accin implementados, los cuales constituyen su corroboracin emprica. Definimos tambin, en trminos de cooperacin u oposicin, la relacin entre ambos poderes. E identificamos otros actores involucrados. Si bien en tres oportunidades se observa una posicin activa del Jefe de Gobierno, no siempre esta toma de posicin respald la misma estrategia. Slo en la gestin De La Ra/Olivera se intent resolver la cuestin. En el primer perodo de barra el objetivo fue bloquearla, en tanto en la gestin Macri, retrasarla. Advertimos slo en el segundo perodo de barra una toma de posicin pasiva, que en el contexto de un gobierno debilitado, no propici ni obstaculiz la resolucin de la cuestin. Finalmente, en la gestin Telerman, nos resulta ambigua: parece que tenda a resolverla, pero en definitiva no lo logr. La toma de posicin del Poder Legislativo tampoco resulta uniforme. En las dos oportunidades en que se advierte una posicin activa, la misma apunt a resolver la cuestin, aunque esto no coincidiera necesariamente con la voluntad del Poder Ejecutivo (es el caso del segundo perodo de barra). Las tomas de posicin pasiva en cambio, apuntaron a acompaar la estrategia del Jefe de Gobierno, ya sea de bloquear o postergar la resolucin de la cuestin: primer perodo de barra y gestin Macri, respectivamente. Esto es lo que nos permiti diferenciar perodos de cooperacin u oposicin entre ambos poderes. Finalmente en el Cuadro N 11, para cada una de las etapas del proceso definidas, identificamos los actores relevantes, sus recursos disponibles y elementos relevantes del contexto sociopoltico. Todo lo cual nos permite profundizar la comprensin del posicionamiento de cada uno de los actores involucrados, ya comentado. 89 CUADRO N. 10! POSICIONAMIENTO DE LOS PRINCIPALES ACTORES INVOLUCRADOS PERODO TOMA DE POSICIN PODER E)ECUTIVO TIPO DE ESTRATE"IA CURSOS DE ACCIN TOMA DE POSICIN PODER LE"ISLATIVO TIPO DE ESTRATE"IA CURSOS DE ACCIN RELACIN PEMPL OTROS ACTORES DE LA RAM OLIVERA ACTIVA tendiente a resolver la cuestin Modificaciones en la estructura organizativa: creacin de rea especfica con responsabilidades en el tema Asignacin de recursos ACTIVA tendiente a resolver la cuestin Tratamiento de proyectos de ley de creacin de comunas en la Comisin de Descentralizacin. COOPERACN No intervienen otros actores en el proceso IBARRA (2000M200$) ACTIVA tendiente a blo#uear la cuestin Junio 01: lanza reforma poltica y administrativa Abril 02: lanza Plan de Presupuesto Participativo Modificaciones en la estructura organizativa: cambios de la dependencia del rea Noviembre 02: anuncia proyecto de reforma constitucional para modificar composicin Juntas Comunales PASIVA tendiente a postergar la resolucin de la cuestin Tratamiento irregular de los proyectos en la Comisin Despacho de comisin (nov. 03) como respuesta a la presin judicial COOPERACN Poder Judicial: fallo para que se sancione la ley (nov. 02) Vecinos: comienzan a intervenir presionando por la sancin de la ley. 90 PERODO TOMA DE POSICIN PODER E)ECUTIVO TIPO DE ESTRATE"IA CURSOS DE ACCIN TOMA DE POSICIN PODER LE"ISLATIVO TIPO DE ESTRATE"IA CURSOS DE ACCIN RELACIN PEMPL OTROS ACTORES IBARRA (200$M2006) PASIVA Deja hacer. 'o obstaculiza la resolucin de la cuestin Habilita espacios para las discusiones barriales No obstaculiza proceso de discusin. Slo instruye a sus aliados a que las elecciones no se realicen en el ao 2005 ACTIVA tendiente a avanzar en la sancin de la ley nicia proceso de discusin en los barrios Logra consenso para resolver los puntos en desacuerdo Aprueba la Ley de Comunas Crea la Comisin de Seguimiento OPOSCN Vecinos: comienza su participacin activa en el proceso de discusin de la ley y en el seguimiento de la transicin TELERMAN AMBI"UA Da seales de avanzar en la resolucin de la cuestin, pero no resuelve los puntos sustantivos Crea el Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin. Designa como Ministro a quien fuera el principal impulsor del proceso en el Legislativo. Crea el Gabinete de Transicin a las Comunas y el Programa de Transicin a las Comunas. Reemplaza los CGP por los CGPC. No resuelve el proceso de transicin (deba finalizar antes del 31/12/06) No resuelve el llamado a elecciones. NO &OMO",NEA El oficialismo toma una postura ACTVA tendiente a avanzar en la transicin. El macrismo asume una postura ACTVA tendiente a blo#uear la resolucin Quienes apoyan el proceso ponen en funcionamiento la Comisin de Control y Seguimiento de las Comunas y avanzan en la determinacin de la fecha para las primeras elecciones comunales. El macrismo anuncia proyecto para reformar ley de comunas (que no prospera) y se opone a fijar la fecha del llamado a elecciones. NO ES UNFORME: SE OBSERVA COOPERACN Y BLOQUEO SEGN EL ACTOR QUE SE ANALCE. Vecinos: participan activamente en la Comisin de Seguimiento creada por el PL 91 PERODO TOMA DE POSICIN PODER E)ECUTIVO TIPO DE ESTRATE"IA CURSOS DE ACCIN TOMA DE POSICIN PODER LE"ISLATIVO TIPO DE ESTRATE"IA CURSOS DE ACCIN RELACIN PEMPL OTROS ACTORES MACRI ACTIVA tendiente a postegar la resolucin de la cuestin Disuelve el Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin Avanza en la desconcentracin de algunos servicios Posterga el llamado a elecciones comunales (que por ley se haba fijado para el 10/08/08) Propone reforma constitucional para modificar composicin Junta Comunal. PASIVA El oficialismo acompaa la estrategia del PE. La oposicin no muestra iniciativa para acelerar la transicin. Determina la fecha del llamado a elecciones comunales, como reaccin a la presin judicial. No interpela al PE por el atraso en el proceso de transicin ni articula medidas en forma autnoma. NO ES UNFORME: SE OBSERVA COOPERACN Y OPOSCN, SEGN EL ACTOR QUE SE ANALCE. Vecinos: presionan para que se avance en la transicin y se defina la fecha de elecciones. Poder Judicial: convoca a Audiencia para que el PE y el PL expliquen el retraso en el llamado a elecciones Fuente: elaboracin propia 92 CUADRO N. 11! ACTORES Y RECURSOS ETAPA ACTORES RECURSOS CONTE'TO REDACCIN CONSTITUCIN DE LA CIUDAD (1996) JEFE DE GOBERNO Posibilidad de presionar sobre el bloque en la Convencin. Manejo del aparato estatal Flamante autonoma de la Ciudad Ascenso electoral de fuerzas polticas progresistas (permeables a defender polticas participativas) PARTDOS CON REPRESENTACN EN LA CONVENCN Legitimidad electoral. A cargo de la redaccin de la Constitucin. &ASTA SANCIN LEY DE COMUNAS (2000-200#) JEFE DE GOBERNO Poderes constitucionales proactivos que le dan iniciativa ejecutiva. Presin sobre la bancada legislativa. Crisis diciembre 2001: favorece la movilizacin social y una disposicin de mayor apertura por parte del Estado. Cromaon: se inicia el proceso de juicio poltico que debilita al Poder Ejecutivo. El tema comunas sale de la agenda de gobierno. PARTDOS CON REPRESENTACN EN LA LEGSLATURA Diferenciados en funcin del bloque partidario. La mayora especial requerida influye en la posibilidad de generar consensos y en el poder relativo de cada bloque. VECNOS Capacidad de movilizacin. Acceso a canales institucionalizados (legisladores, Poder Judicial) para presionar por sus demandas. PODER JUDCAL Dictaminar fallos para ejercer presin. TRANSICIN (2006-2010) JEFE DE GOBERNO Autonoma para resolver los tiempos de la transicin. Gestin Telerman: transicin post juicio poltico. La agenda de gobierno est ocupada por la campaa electoral. Cambio en la configuracin poltico-partidaria (ascenso de fuerzas polticas de derecha menos proclives a propiciar la participacin ciudadana) Gestin Macri: enfrentamiento con gobierno nacional. Agenda de gobierno ocupada por crisis coyunturales LEGSLATURA Sin recursos para sancionar incumplimiento del proceso de transicin. VECNOS Acceso a canales institucionalizados (Poder Judicial). PODER JUDCAL Dictaminar fallos. Fuente: elaboracin propia 93 CAPTULO % LAS COMUNAS Y LOS VECI NOS INTRODUCCIN La comprensin del proceso de descentralizacin desde la perspectiva asumida para su anlisis, implica la consideracin del posicionamiento de todos los actores involucrados en el mismo. Por ahora hemos tenido en cuenta fundamentalmente la perspectiva encarada por los que consideramos como actores polticos relevantes. En este apartado tomaremos en consideracin la evolucin del posicionamiento de otros actores sociales, en especial los sujetos y agrupaciones de la sociedad civil ms o menos estructuradas, aludidos en forma genrica como vecinos. %!1 VECINOSI *+U, VECINOS- Debemos advertir que en el presente trabajo la utilizacin de la expresin vecinos no intenta dar cuenta del supuesto universo que la misma podra denotar, sino que slo implica a aquellos sujetos que manifestaron y lo siguen haciendo, algn inters en la cuestin que estamos analizando. Algunos testimonios ensayan una particular distincin entre el vecino com:n y el vecino participativo militante pro&esional. Estos dos grupos podran inscribirse en lo que se conoce como p:blico en general (los menos interesados e informados; prestan atencin al problema cuando es notorio) y grupos de identi&icacin (los directamente afectados o involucrados en la cuestin) respectivamente (Aguilar Villanueva, 1996) 165 . En tanto el primero, nunca manifest un inters explcito por el proceso de creacin de las comunas, es ms, en gran medida lo desconoce; el segundo, se ha venido involucrando desde hace tiempo. 165 Por su parte Font (2004) considera que la clsica dicotoma ciudadano interesadoHdesinteresado no es til para explicar la actual realidad, e introduce el concepto de p:blicos tem"ticos: personas que actan como el perfecto ciudadano (informado y activo) en algunos temas, a la vez que se comportan como apticos en otras reas. 94 Asimismo la composicin interna de este ltimo no resulta homognea, distinguindose emergentes diferenciados. Del relato de testigos y de la reconstruccin de algunos hechos, podemos identificar al menos tres perfiles: i) aquellos que evidencian algn antecedente de militancia poltica o social, aunque no siempre en forma explcita; ii) los que se involucraron al calor de la crisis del 2001 en el movimiento de las asambleas barriales; iii) los provenientes de alguna forma asociativa de la sociedad civil organizados, en su mayora, en torno a problemticas barriales, pudiendo ser encuadrados en el denominado nuevo vecinalismo 166 (Herzer y Pirez, 1989). Estos sectores son diferenciables no slo en sus motivaciones, sino tambin en relacin con el contexto socio poltico en que se inici su militancia comunal. Y si bien muchos de ellos nutrieron diversas agrupaciones en forma transversal, agrupaciones que no podran ser clasificadas en virtud de aquella distincin, la comprensin de los cursos de accin llevados adelante por muchos de ellos, requiere esta distincin. La realidad es que en el proceso participativo se reconstruyeron redes que se haban perdido del peronismo viejo, que todo el menemismo desestructur (...) Quedaba una militancia social interesante, que estaba desarticulada (.) La crisis del 2001, abre esta posibilidad, pero las asambleas barriales no se montan a participar de estos procesos. Es la vieja construccin que vena de lo social barrial comunitario. T2314?7047 R46=>57 R7?2>7 (.) El 50% a lo mejor nunca haba tenido ninguna participacin poltica previa, pero la otra mitad y yo creo que un poco ms de la mitad tena. Se haban ido desencantados del radicalismo, del socialismo, del peronismo. T2314?7047 S4BA4= L= R<::= 166 A diferencia del vecinalismo tradicional, predominantemente apoltico, cuya vinculacin con las autoridades apuntaba a la satisfaccin de demandas puntuales, en general de obra pblica, el nuevo vecinalismo o vecinalismo emergente en cambio, buscara reivindicar nuevas formas de participacin en la resolucin de los problemas urbanos. (Herzer y Prez, 1989; Grillo, 1996; Garca Delgado y Silva, 1985). 95 Nosotros no ramos la expresin de los vecinos asamblearios del #ue se va%an todos (.) Nosotros ramos polticos, fuera de los partidos. Con una conciencia poltica, con una voluntad poltica, con un objetivo poltico. Desde ese punto de vista construimos una transversalidad. T2314?7047 M=>47 B2>12BB7114 Uno de los grupos, en la percepcin de uno de los vecinos proveniente de la militancia poltica (.) en realidad eran la periferia de la militancia social del radicalismo, que en un proceso de descomposicin se haba refugiado como vecinalismo y que no se poda expresar como partido radical (.) Durante todo el perodo que comienza con De La Ra y despus incluso sigue con barra, la mayora de los grupos militantes que aparecen ah y que se van constituyendo como ONG, coinciden en una identidad que est muy cerca del radicalismo, con una postura filoradical que no se expresa como tal (.) Y que tiene una conciencia de subordinacin a la autoridad del Director del CGP (.) Nosotros tratbamos de incorporar a estos a esta lgica de la demanda y ellos se resistan en la medida que el Director del CGP los sustraa (.) Si hubiera sido por esos grupos este proceso no hubiera avanzado (.) No lograban comprender la importancia de las comunas y por otro lado, tenan una afinidad poltica que les haca en ltima instancia asistir al palo de su identidad poltica, aunque no la expresaran. T2314?7047 M=>47 B2>12BB7114 Hay que destacar que de los tres grupos, el ms militante y el que mantuvo cierta permanencia en el tiempo, fue el que denotaba cierta experiencia poltica previa. %!2 &ACIENDO &ISTORIA LOS BUENOS AIRES VIVA A inicios de la dcada del 90, primero en el NAP y luego en FLACSO se comenz a investigar acerca de las posibilidades de la descentralizacin en la Ciudad de Buenos Aires y la inclusin de la participacin vecinal en la definicin del proceso. Como producto de este proyecto se form la Red Asociada del Oeste (Red GAO) (Poggiese, 2008). Dicha red, en conjunto con otros actores, propici una serie de encuentros, denominados ,uenos -ires Fiva que nuclearon a diversos actores interesados en la promocin de la descentralizacin y la inclusin de la ciudadana, 96 siguiendo el principio por el cual la definicin de una poltica de descentralizacin que se propona instalar instancias de gestin participativas, deba ser participativa tambin. Los ,uenos -ires Fiva C % CC se realizaron con anterioridad a la Estatuyente (1995 y 1996 respectivamente). Durante el transcurso de la misma se desarroll el ,uenos -ires Fiva CCC) la estatu%ente % la gente esta vez con carcter itinerante, a partir del cual surgieron propuestas que fueron presentadas y consideradas por la Convencin. En todos ellos participaron vecinos, acadmicos, polticos y convencionales electos 167 . En el ao 2001, cuando se venca el plazo para sancionar la ley de creacin de comunas, otro grupo promotor integrado una vez ms por la Red Gao, Secretaras del Gobierno de la Ciudad, la Legislatura e instituciones acadmicas, organiz el ,uenos -ires Fiva CF) las comunas el oeste % la gente, con el objeto de reunir a los actores preocupados por la descentralizacin y la participacin de los ciudadanos en el planeamiento, gestin y control de las polticas pblicas de la Ciudad. Durante el primer semestre del 2005, en paralelo a la sancin de la ley de comunas, se organiz el Buenos Aires Viva V, con el propsito de discutir un futuro programa de transicin. Como producto de este encuentro, desde la Subsecretara de Participacin Ciudadana se trabaj en la elaboracin participativa de un Programa de Transicin, que finalmente fue desestimado en la gestin de Cortina como Ministro de Descentralizacin. Si bien es importante recuperar la realizacin de estos eventos como antecedentes del proceso, los mismos no denotaran una participacin vecinal espontnea, sino en todo caso habran sido propiciados institucionalmente para generar una participacin ciudadana organizada. Algunos testigos de la poca, con incidencia en la organizacin vecinal actual, tienen una mrada crtica de tales intentos 168 . 167 Para cada etapa hubo un Grupo Promotor responsable de organizarla. Su composicin era cambiante, aunque algunos actores, entre ellos la Red GAO, tuvieron una participacin permanente. En el BsAs VVA se realizaron 5 jornadas descentralizadas por regiones: Oeste (Villa Crespo y alrededores), Oeste (Parque Avellaneda y Flores), Norte (Belgrano y Alrededores), Sudoeste (Villa Lugano), Oeste (Boedo y Caballito) (Poggiese, 2008) 168 Testimonio Pablo Wisznienski 97 %!$ *LOS VECINOS SE OR"ANIZAN- 169 Si bien desde los aos de la Convencin Estatuyente y posteriormente con la creacin de los Centros de Gestin y Participacin, advertimos la presencia de una incipiente organizacin vecinal que busca involucrarse el proceso, debern pasar algunos aos para que esta organizacin adquiera un protagonismo relevante. Uno de los antecedentes iniciales en lo que consideramos la profundizacin de la organizacin vecinal, lo encontramos a comienzos de diciembre de 2001, con la conformacin del Movimiento de Participacin Comunal 170 . La crisis poltica acaecida hacia fin de ao y la movilizacin popular que emergi en consecuencia, devino finalmente en el movimiento asambleario en el marco del cual, una fuerte impugnacin a los mecanismos representativos de la democracia, propici la revalorizacin de propuestas ms participativas. En este contexto de movilizacin social, muchos actores que se haban mantenido pasivos hasta entonces, comenzaron a involucrarse en los distintos espacios que la coyuntura ofreca. Lejos de su intencin original, pero captando la tendencia de los acontecimientos, los integrantes del Movimiento de Participacin Comunal se fueron integrando en las asambleas de los distintos barrios, aprovechando estos espacios para manifestar su inters en la instauracin del rgimen de comunas. Hay que destacar que, de acuerdo con la mirada de los testigos, los que podramos considerar como asamblestas puros, en su mayora no se mostraban interesados en la creacin de las comunas, ya que su discurso bsicamente apuntaba a impugnar toda forma de organizacin institucional encuadrada en el rgimen vigente. Pasados unos meses, el evento que tuvo una particular importancia como punto de partida de la organizacin vecinal, fue el convocado por la asamblea 169 El relato que sigue a continuacin es resultado de las entrevistas realizadas a actores que, de acuerdo a su propia perspectiva y la de otros actores consultados, estuvieron muy involucrados en la evolucin del proceso. Ellos son Norberto Quaglia, Mario Bertellotti, Pablo Wiszniesky, Carlos Wilkinson, Lucio Montenegro, Claudio Augugliaro e Hilda Galfrascoli. Para la reconstruccin y comprensin de este proceso tambin fueron relevantes los testimonios de Rafael Gentili, Sergio Abrevaya, Ricardo Romero y Mauricio Tarullo, actores que en distintos momentos del proceso tambin tuvieron protagonismo en el plano poltico. 170 De acuerdo con la mirada de uno de sus fundadores, apuntaba a constituirse en una agrupacin interna dentro del peronismo, enfocada especialmente a la cuestin comunal. 98 del barrio de Palermo Viejo con el nombre de "La Trama 171 , el 25 de mayo de 2002. Segn testimonios, en este mega evento cultural se dieron cita diversos grupos de vecinos preocupados por la cuestin comunal, entre los que se encontraban los conocidos como vecinos de Filla Gitre que ya haban redactado su propio proyecto de creacin de comunas 172 . Esto motiv la posibilidad de generar nuevos encuentros para seguir debatiendo el tema 173 . No podemos dejar de mencionar, entre los antecedentes de la organizacin vecinal, la fundacin de la Protocomuna de Flores, en marzo de 2003 por integrantes de la Red de Vecinos, evento al que concurrieron ms de cien vecinos del barrio, seguida das despus por la Protocomuna de Caballito, de la mano de Gustavo Destplaz. DE LA RED DE VECINOS POR BUENOS AIRES A LA COORDINADORA POR COMUNAS Al poco tiempo, tras un nuevo encuentro convocado para discutir el proyecto de ley de comunas elaborado por los vecinos de Villa Mitre 174 se constituy la 9ed de Fecinos por ,uenos -ires. Diferencias internas produjeron una ruptura: los vecinos de Villa Mitre queran que su proyecto se discutiera a libro cerrado en tanto los otros grupos queran trabajar artculo por artculo. Al poco tiempo la 9ed se reagrup con otros vecinos formando Comunas de ,uenos -ires, que al parecer tuvo una corta existencia, pero se la recuerda sin embargo, por haber organizado una importante jornada en la Universidad de Belgrano denominada Comunas la visin de la sociedad. 0esde los vecinos para los vecinos. Un episodio que represent un punto de inflexin en el desarrollo de la organizacin vecinal, fue el encuentro convocado por el Secretario de 171 Ver Bozzolo, R. +a asamblea de Palermo Fie!o mostr la trama en Revista 6l Campo <rupal, Ao 4, N 35, Buenos Aires, 2002. 172 Segn el testimonio de Hilda Galfrascoli, una de las autoras del proyecto, la redaccin del proyecto fue iniciativa de un grupo de seis vecinos que participaban de la asamblea barrial de la zona, pero que queran avanzar en una propuesta de accin concreta. As se juntaron y tras el estudio de los proyectos en tratamiento en la Legislatura, elaboraron una propuesta, que presentaron en todas las asambleas barriales de la Ciudad, as como tambin en las reuniones llevadas a cabo por la Comisin de Descentralizacin en todos los barrios. 173 En el evento se constituy, entre otras, una mesa de comunas de la que participaron entre otros, Hctor Poggiese y Liliana Chiernajowsky. 174 Este proyecto fue ingresado como una iniciativa popular (Expte. N 0973-1-2003), para lo cual fue necesario sumar unas 4000 firmas. Para su tratamiento en Comisin, la Ley N 40 obliga a juntar un total de 15.000, lo que finalmente no se logr. 99 Descentralizacin en setiembre en la universidad CAECE. Schifrin invit a un grupo de vecinos afines para discutir el despacho consensuado por la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura, con la intencin de argumentar oportunamente que aquella iniciativa contaba con el apoyo vecinal. Esta invitacin trascendi a otras organizaciones interesadas en participar del tratamiento del proyecto. Segn testimonios, luego de un par de encuentros y de varias horas de discusin, la estrategia oficialista fracas. A fines del 2003 el gobierno y algunos legisladores quisieron sancionar, entre gallos y medianoche, una Ley de Comunas sin consultar a los ciudadanos de Buenos Aires. En los Plenarios realizados en la Universidad CAECE, por entonces, los vecinos agrupados en distintas redes de organizaciones nos opusimos a esa maniobra, porque coincidimos que no poda sancionarse una ley que promoviera la participacin ciudadana, sin participacin ciudadana 175 . En la misma lnea Bertellotti resalta: El grupo de militancia vecinal que operaba como animadores de los encuentros ,uenos -ires Fiva, que funcionaban subordinados a la voluntad del ibarrismo, aparecen en el encuentro que el ibarrismo convoca en CAECE. Es decir, cuando el Secretario de Descentralizacin de barra, Schiffrin, convoca a ese gran evento en la universidad CAECE, ah desembarcan la mayora de los grupos militantes de los CGP (.) En un mbito que se desencuadr, Schiffrin perdi el control. T2314?7047 M=>47 B2>12BB7114 Por su parte Quaglia destaca: El 23 de setiembre cambi radicalmente el panorama, ya que se intent sacar de apuro la denominada Ley Dosch, para lo que se mont todo un andamiaje que desmantelamos porque en realidad lo que buscbamos era participar de la discusin de la Ley. Queramos y buscbamos protagonismo. En esa oportunidad se enfrent a vecinos contra vecinos. Hubo idas y vueltas y fracas el intento del ejecutivo de sacar la Ley como estaba escrita. Nosotros queramos participar del armado de la ley y as lo hicimos. T2314?7047 N7>F2>17 +<=DB4= 175 Ver 6l sentido com:n %a es le%, en http://www.parquechasweb.com.ar/parquechas/notas/leycomunas/pregyresp.htm. 100 Como vimos este despach finalmente no fue aprobado por no haberse alcanzado los cuarenta votos necesarios. Vecinos a favor y en contra participaron de la sesin y prcticamente impidieron su desarrollo. Poco antes Comunas de ,uenos -ires haba realizado un acto frente a la Legislatura portea, llamado el Tortazo, para festejar los dos aos de incumplimiento constitucional y oponerse al tratamiento de dicho despacho. De los encuentros en CAECE naci la Coordinadora por Comunas que ms adelante motivar la formacin de la Mesa Tripartita. ESPLENDOR Y CRISIS DE VECINOS DEL ENCUENTRO Tras la reeleccin de barra y la renovacin legislativa, la insistencia de algunos vecinos devino por un lado en la constitucin de la Mesa Tripartita y por el otro, en la rueda de reuniones en los barrios organizadas por la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura. Los desencuentros entre el Ejecutivo y la Comisin de Descentralizacin, generaron un nuevo posicionamiento de los vecinos 176 , dando origen a Fecinos del 6ncuentro que segn la mayora de los actores involucrados fue la agrupacin vecinal ms importante y tuvo un protagonismo fundamental en la sancin definitiva de la ley de comunas. El mrito de esta organizacin es que consigue la ley. Sin esa movida de los vecinos la ley no se haca. T2314?7047 C=>B73 J4BK40370 Al poco tiempo de asumir Roy Cortina como Ministro de Descentralizacin, las diferencias internas surgidas en torno a las estrategias de participacin en el proceso de transicin, diferencias propiciadas segn algunos por el propio Ministro, produjeron un quiebre y la lenta desestructuracin de la agrupacin hasta su disolucin tcita en los hechos 177 . 176 Algunos iban a las reuniones organizadas por Cortina, pero repartan volantes para reunirse luego en el Bar Amrica, donde se juntaba la Mesa Tripartita del Ejecutivo. Esta mesa se llamaba Gesa del 6ncuentro. 177 Segn algunos testimonios, la estrategia de cooptacin encarada por el Ministro Cortina, dividi las aguas entre los vecinos. Algunos acordaron apoyar la candidatura de Telerman, a cambio de cargos en el Ministerio. 101 Fecinos del 6ncuentro llev el proceso adelante, hasta una etapa que ya no daba para ms. Como todas las organizaciones cumplen su etapa, una vez que cumpli la Ley 1.777, no digamos que Fecinos del 6ncuentro perdi su razn de ser, sino que se profundizaron las diferencias polticas. T2314?7047 L<647 M701202D>7 Nosotros negociamos con Roy Cortina. Los que estbamos en Fecinos del 6ncuentro (.) Algunos individualmente quedaron afuera. Qu es lo que se negoci? Cumplimiento irrestricto de la Ley 1.777. Vos llevs adelante la Ley 1.777 y nosotros te ayudamos y te acompaamos. Y necesitamos que los compaeros nuestros estn en el trabajo de llevar el delineamiento a cada una de las comunas. T2314?7047 L<647 M701202D>7 DE LA LEY DE COMUNAS A LA TRANSICIN Tras la disolucin de Fecinos del 6ncuentro y la asuncin de Macri como Jefe de Gobierno nuevas agrupaciones intentaron dar continuidad al proceso. Por un lado, el 6spacio Cntercomunal Comunas Ea 178 , que se propona enfrentar la voluntad poltica del nuevo oficialismo en relacin con las comunas. As como Fecinos del 6ncuentro fue la organizacin eje que termin con la Ley de Comunas, el 6spacio Cntercomunal Comunas Ea fue la organizacin eje que termin asegurando las elecciones comunales. T2314?7047 C=>B73 J4BK40370 Y por el otro Comunas del ,icentenario 1J2 . Como en otras oportunidades ambos grupos desplegaron estrategias diferentes. El primero, hasta tanto se constituyeran las comunas, avanz en la lnea de autoconvocar consejos consultivos en los CGPC y el segundo an sin estar de acuerdo (entendiendo que los Consejos Consultivos slo podan ser convocados por el Ejecutivo comunal) no obstaculizaba. La va legal fue la estrategia en la que ambos coincidieron, por lo que la presentacin de amparos encarada por Montenegro fue apoyada por el resto. 178 Cuando Macri gana las elecciones y comienza a hacer declaraciones en contra de las comunas, desde el Consejo Consultivo de la Comuna 13 se convoc al Bar Amrica a todos los vecinos que estaban dispersos y all se cre el Cntercomunal Comunas Ea. Hay que destacar que este espacio nucleaba a vecinos independientes. 179 Encabezado por Montenegro. 102 Al poco tiempo, el llamado del Gobierno de la Ciudad para constituir los preconsejos consultivos, fue ledo por algunos vecinos como una maniobra del gobierno para desarticular y desalentar tanto a los consejos autoconvocados, como a las reuniones que haba empezado a organizar la Comisin de Descentralizacin en los barrios 180 . En ese momento algunos entendieron que la razn de ser del 6spacio Cntercomunal Comunas Ea, asegurar el llamado a elecciones, haba sido cumplida, por lo que a fines del 2010 nacieron dos formas organizativas con nuevas orientaciones: el 6spacio Cnterconse!os y el Govimiento Comunero liderado por el propio Wilkinson 181 . El 6spacio Cnterconse!os pretendi reunir a representantes de los distintos Consejos Consultivos, en tanto el Movimiento Comunero busc constituirse como una agrupacin con una orientacin poltica en el contexto del llamado a elecciones comunales, lo que finalmente no consigui. %!% RECAPITULANDO En primer lugar, podramos pensar que estos actores surgieron como producto de la cuestin 182 . Si bien los llamados vecinos participativos, existan previamente como sujetos de la sociedad civil, adquirieron un nuevo carcter en torno de la cuestin: se movilizaron en funcin de la creacin de las comunas e incluso dieron origen a nuevas agrupaciones sociales (muchos de ellos constituyeron organizaciones cuyos objetivos primarios se vinculan estrictamente con la poltica de descentralizacin). Esto aparece como un hecho destacable: la poltica de descentralizacin no slo oblig a varios actores preexistentes a posicionarse al respecto, sino que provoc la constitucin de nuevas identidades. En segundo lugar, consideramos que la paulatina organizacin de los vecinos fue el resultado de la confluencia imprevista de una serie de factores: 180 Ver Cap. 3 181 Es importante sealar que los otrora compaeros de militancia vecinal critican la adopcin de este nombre, ya que supone la apropiacin de una etiqueta que representa a todos los que tuvieron alguna intervencin en el proceso: Comuneros somos todos afirman. 182 Oscar Oszlak en la conferencia de cierre de las FC >ornadas Cnternacionales de 6stado % Sociedad, 11 de junio de 2010, se preguntaba Llos actores son o se $acen actuandoM. 103 i) la aparicin de algunos actores con antecedentes de militancia poltica que tomaron la cuestin comunal como el nuevo eje de una militancia renovada; ii) la preexistencia de organizaciones vecinales dedicadas a las problemticas barriales; iii) el desencadenamiento de una crisis poltica que puso en tela de juicio la calidad de la representacin democrtica, favoreciendo la irrupcin en escena de nuevos actores motivados por una vocacin crtica del statu quo. Sin habrselo propuesto en forma premeditada, representantes de estos emergentes convergieron en pos de una causa comn, lo que los llev a organizarse para unir sus esfuerzos. Esto explica parcialmente la fuerte motivacin que el movimiento vecinal mostr en los inicios de su accionar. Entendemos que su aparicin en el proceso fue fundamental para avanzar en la implementacin definitiva de las comunas. Del relato precedente se desprende tambin que aquella fuerza originaria fue perdiendo mpetu a raz de desacuerdos y divergencias en torno de las estrategias a seguir, intentos de cooptaciones y el paulatino desgaste que necesariamente produce un proceso que se fue dilatando en el tiempo. Finalmente creemos que la falta de sancin de una normativa local en materia de partidos polticos y de reglas del juego electorales, ejerci una influencia no menor para que la contienda poltico partidaria en la Ciudad como distrito y a futuro en las comunas, siga determinada por la interaccin entre partidos nacionales. Lo que funcion, en el corto plazo, como un desincentivo para la conformacin de nuevos partidos de carcter vecinal, hacia los cuales podra haberse canalizado aquella militancia una vez alcanzado sus objetivos originarios. 104 SE"UNDA PARTE LA DESCENTRALI ZACI N POL TI CA & BRI DA CAPTULO # LA DESCENTRALI ZACI N POSI BLE INTRODUCCIN Preguntarnos acerca de la descentralizacin posible en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires nos obliga por un lado a analizar el marco normativo, especficamente la Constitucin local y la Ley de Comunas (Ley 1.777). En cada uno de ellos el convencional y el legislador respectivamente, dieron forma y contenido al tipo de descentralizacin que imaginaban para la Ciudad. Por el otro, nos conduce a considerar el modo en que esta descentralizacin se fue concretando a lo largo de las sucesivas gestiones de gobierno. En este sentido, para evaluar la distancia existente entre la descentralizacin en trminos de tipo ideal, la real (que se cristaliz en la experiencia de los CGP) y la descentralizacin posible (en funcin de los parmetros establecidos en la norma) definimos un nmero de indicadores tpicos de la descentralizacin poltica y los contrastamos con lo sucedido en los CGP y con lo definido en la norma para las futuras comunas. #!1 LAS COMUNAS EN LA CONSTITUCIN DE LA CIUDAD 1($ La Constitucin dispone en su Ttulo Sexto la creacin de unidades territoriales descentralizadas cu%a delimitacin debe garantizar el e#uilibrio demogr"&ico % considerar aspectos econmicos sociales % culturales (Art. 127). Estas unidades territoriales reciben el nombre de Comunas. Las Comunas constituyen entonces unidades de gestin poltica % administrativa con competencia territorial (Art. 127). 183 Los mecanismos de participacin previstos en la Constitucin sern trabajados en el captulo siguiente. 105 En la Constitucin se definen una serie de pautas relativas a la organizacin, funciones y mecanismos de participacin en las futuras Comunas. Como vimos en el Captulo 2, los constituyentes resolvieron que los detalles ms precisos de su organizacin y competencias fueran establecidos por una ley que deba garantizar la unidad poltica y presupuestaria y el inters general de la Ciudad. La Constitucin dispone su gobierno est a cargo de una Junta Comunal, rgano colegiado compuesto por siete miembros, elegidos en forma directa conforme al rgimen de representacin proporcional, considerndose a cada Comuna como un distrito nico. Esta Junta es presidida por el primer integrante de la lista que obtenga mayor nmero de votos (Art. 130). Les reconoce un conjunto de funciones de planificacin, ejecucin y control en forma exclusiva o concurrente con el Gobierno de la Ciudad 184 . Y establece en el ejercicio de sus competencias algunas restricciones: ninguna decisin u obra local puede contradecir el inters general de la Ciudad (Art. 128) y que en ningn caso las Comunas crean impuestos, tasas o contribuciones, ni pueden endeudarse financieramente (Art. 128, inc.2) 185 . En relacin con los recursos, las Comunas deben elaborar sus anteproyectos de presupuesto anual, as como la programacin de su ejecucin (Art. 128, inc.2). De todas formas, es la Ley de Presupuesto General de la Ciudad la que establece las partidas correspondientes a cada una, garantizando el cumplimiento de los fines de las mismas. Se postula que para una adecuada 184 Entre las competencias exclusivas, podemos distinguir aquellas de carcter legislativo, como la iniciativa legislativa y la presentacin de proyectos de decreto al Poder Ejecutivo y las de carcter ejecutivo, como son el mantenimiento de las vas secundarias y de los espacios verdes de conformidad a la Ley de Presupuesto; la elaboracin de su programa de accin y anteproyecto de presupuesto anual, as como su ejecucin; la administracin de su patrimonio, de conformidad con la Constitucin y las leyes. Entre las competencias concurrentes encontramos: la fiscalizacin y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios pblicos y suelo, que les asigne la ley; la decisin y ejecucin de obras pblicas, proyectos y planes de impacto local; la prestacin de servicios pblicos y el ejercicio del poder de polica, en el mbito de la comuna y que por ley se determine; la evaluacin de demandas y necesidades sociales, la participacin en la formulacin o ejecucin de programas; la participacin en la planificacin y el control de los servicios; la gestin de actividades en materia de polticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad; la implementacin de un adecuado mtodo de resolucin de conflictos mediante el sistema de mediacin, con participacin de equipos multidisciplinarios. 185 De acuerdo con el testimonio del Dr. Olivera, a propuesta suya se expres en la Constitucin la idea de que ninguna accin llevada adelante por las Comunas podra afectar el inters general de la Ciudad, en el entendimiento de que descentralizar no es descuartizar. 106 distribucin se utilicen indicadores objetivos de reparto, basados en pautas funcionales y de equidad, en el marco del principio de redistribucin y compensacin de diferencias estructurales (Art. 129). #!2 LAS COMUNAS EN LA LEY 1!GGG Dando cumplimiento a lo normado por la Constitucin, esta ley establece en su articulado los principios que rigen el proceso de descentralizacin en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, as como tambin las normas de organizacin y funcionamiento, las competencias correspondientes y los mecanismos de participacin ciudadana previstos. La ley recupera lo prescripto por aquella, cuando define a las Comunas como unidades de gestin poltica y administrativa con competencia territorial, pero aclara que esta gestin es descentralizada y agrega que la Comuna tiene patrimonio % personera !urdica propia 186. Propone asimismo una serie de objetivos entre los que se destacan: promover la descentralizacin y facilitar la desconcentracin de las funciones del Gobierno de la Ciudad, preservando su integridad territorial; facilitar la participacin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos pblicos; mejorar la eficiencia y la calidad de las prestaciones que brinda el Gobierno de la Ciudad (Art. 3). En su artculo 4 enumera una serie de principios orientadores de la gestin pblica descentralizada: descentralizacin territorial de la ejecucin de los programas presupuestarios que tengan impacto local especfico; descentralizacin de la funcin de control; planeamiento concertado entre el Poder Ejecutivo y las Comunas; gestin pblica participativa; eficacia y eficiencia en la gestin y prestacin de servicios; desconcentracin de la gestin operativa y administrativa. En relacin con el Gobierno Comunal se repiten las consideraciones establecidas en la Constitucin. Como elemento nuevo se dispone que cada 186 La cursiva es nuestra y destaca las expresiones que no figuran en la Constitucin. Como veremos enseguida la inclusin de los trminos destacados reviste una particular importancia. 107 Junta Comunal dicte su reglamento interno, con el voto de la mayora absoluta del total de sus miembros 187 . Respecto de los recursos, si bien en el artculo 14 se enumera su composicin, los mismos dependern fundamentalmente de lo asignado en la Ley de Presupuesto anual. Como novedad establece que el anteproyecto de presupuesto sea elaborado en forma participativa en el mbito del Consejo Consultivo Comunal. Pese a la importancia radical que tiene la cuestin de los recursos para hacer efectiva la descentralizacin, la ley no logr resolver el tema de la definicin de los indicadores objetivos de reparto, como peda la Constitucin. La ley distingue otra vez entre competencias exclusivas y concurrentes y prcticamente repite las que la Constitucin enumera. Entre las primeras se destaca el mantenimiento de vas secundarias y de menor jerarqua, de los espacios verdes y el desarrollo de acciones #ue contribu%an al me!oramiento de la calidad de vida de sus $abitantes siempre #ue no impli#ue un menoscabo de la ciudad o de otras !urisdicciones comunales 188 . Entre las segundas, la participacin en la prestacin y el control de los servicios pblicos, la contratacin y ejecucin de obras pblicas con impacto comunal, el ejercicio de poder de polica, la evaluacin de demandas y necesidades sociales, la gestin de polticas sociales, la implementacin de mecanismos de mediacin comunitaria y el desarrollo de acciones de promocin asistencia % asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales 189 . En sntesis cules son las nuevas definiciones que encontramos en la Ley de 1.777? Se plantea en forma explcita que las Comunas son unidades de gestin poltica y administrativa descentralizada con competencia en el territorio y con patrimonio y personera jurdica propia. 187 Como prescripcin general se establece que +os reglamentos de las >untas Comunales deben re#uerir el voto de la ma%ora absoluta de los miembros para) a. Iormar #urum. b. -probar el antepro%ecto del presupuesto. c. -utorizar la compensacin re&erida en el segundo p"rra&o del artculo 13. Para contratar por plazos #ue e(cedan el mandato de la >unta Comunal se re#uiere el voto de cinco 85* de sus miembros. (Art. 27). 188 Esta competencia no apareca en la Constitucin. La cursiva es nuestra. 189 bdem. 108 Se destaca como finalidad promover la descentralizacin y facilitar la desconcentracin de las funciones del Gobierno de la Ciudad; facilitar la participacin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos pblicos (Art. 3). Se enumeran un nmero de principios generales orientadores del proceso de descentralizacin. Agrega competencias exclusivas y concurrentes a las enumeradas en la Constitucin. Autoriza al Poder Ejecutivo a delegar funciones a las Comunas (Art. 12). Crea el Consejo de Coordinacin ntercomunal como rgano de discusin y consenso entre las Comunas y el Poder Ejecutivo y determina sus atribuciones. Postula que el presupuesto comunal debe ser suficiente para el cumplimiento de sus fines y proporcionales para el desempeo de las competencias que se les atribuyen, pero traslada la resolucin de la cuestin de los indicadores objetivos de reparto al Consejo de Coordinacin ntercomunal. Especifica las atribuciones y obligaciones de la Junta Comunal y las de sus miembros. Determina que las Comunas deben organizar la gestin en reas funcionales. Las reas de participacin vecinal y control comunal son obligatorias en todas ellas. Enumera las funciones del Consejo Consultivo Comunal. Establece los mecanismos de control interno y externo de los actos de la Junta Comunal, a cargo de la Sindicatura General de la Ciudad y la Auditora General de la Ciudad respectivamente. Entendemos que los legisladores quisieron evitar que este proceso fuera confundido con una simple desconcentracin administrativa cuando, a lo expresado por la Constitucin de la Ciudad respecto de la eleccin de las autoridades comunales, agregan el patrimonio propio y la personera !urdica propia 190 . Esta voluntad no alcanz, sin embargo, para resolver el manejo de los recursos, los cuales quedaron sujetos a lo que disponga una ley de 190 Vimos en el Captulo 1 que la desconcentracin administrativa no implica el otorgamiento de personera jurdica propia al rgano receptor de las responsabilidades transferidas. 109 presupuesto anual, que como sabemos es aprobada en la Legislatura de la Ciudad, en funcin de una mayora poltica circunstancial. #!$ LA DESCENTRALIZACIN POLTICA &BRIDA En este punto retomamos la pregunta acerca de qu tipo de descentralizacin resultara posible en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, de acuerdo con lo establecido en la normativa. Recordemos que la descentralizacin poltica hace referencia a tres cuestiones fundamentales: i) el traspaso de competencias y atribuciones de una unidad superior a una o varias inferiores, con capacidad de decisin autnoma, ii) la transferencia de recursos, iii) la posibilidad de eleccin directa de los decisores por parte de los ciudadanos locales. Al evaluar el tipo de descentralizacin propiciado por un proceso de este tipo, debemos considerar las siguientes cuestiones: si existen previamente o se crean unidades territoriales de nivel inferior al nivel estatal que descentraliza competencias; si dichas unidades gozan de los siguientes tipos de autonoma (Bernnardis, 1999; Sabsay y Pizzolo, 1999): poltica: posibilidad de elegir autoridades mediante procesos de competencia abierta y plural; institucional: posibilidad de dictar su propia constitucin o carta orgnica; administrativa: potestad de organizar su administracin; funcional: potestad de manejar por s sus competencias en relacin con los asuntos locales; econmico-financiera: potestad de obtener recursos propios a travs del sistema tributario y disponer del manejo de sus erogaciones; el tipo de competencias exclusivas asumidas por las mismas. En el Cuadro N 12 presentamos una sntesis en la que, tras haber definido un nmero de indicadores que consideramos bsicos para caracterizar el tipo de 110 descentralizacin poltica, comparamos en qu medida se cumple cada uno de ellos en los Centros de Gestin y Participacin (CGP y CGPC) y cules seran factibles en las futuras comunas. CUADRO N.12! P>232064= 52 40546=57>23 52 5236201>=B4N=64@0 87B/146= 8=>= 6=5= 4031=064= 403141<6470=B INDICADORES DE DESCENTRALIZACIN POLTICA UNIDADES DE "ESTIN CON COMPETENCIA TERRITORIAL 191 C"P C"PC 192 COMUNAS EN LA CONSTITUCIN COMUNAS EN LA LEY 1!GGG CAPACDAD DE ELEGR AUTORDADES MEDANTE ELECCONES LBRES NO SI SI CAPACDAD DE DCTAR SU CARTA ORGNCA NO NO NO AUTONOMA ADMNSTRATVA NO SI SI AUTONOMA FUNCONAL NO SI SI AUTONOMA EN EL MANEJO DE LOS RECURSOS NO SI SI PRESUPUESTO PROPO NO SI SI CAPACDAD DE CREAR RECURSOS MPOSTVOS NO NO NO NCATVA LEGSLATVA NO SI SI RGANO LEGSLATVO NO NO NO COMPETENCAS EXCLUSVAS OTORGADAS A DCHAS UNDADES NO SI SI CAPACDAD DE COACCN NO SI SI Fuente: elaboracin propia A pesar de las conclusiones anticipadas que podran derivarse de la lectura del mismo, veremos a continuacin que algunos de estos indicadores no se verifican plenamente. Evaluando la presencia de cada uno encontramos que en relacin con I! LA AUTONOMA POLTICA E INSTITUCIONAL 191 El primer indicador aludido (si e(isten o se crean unidades territoriales de nivel in&erior al nivel estatal #ue descentraliza competencias* lo tomamos como cierto. Es decir, los Centros de Gestin y Participacin (y su versin Comunales) suponen una delimitacin territorial. Asimismo las Comunas tambin se definen a partir de un lmite territorial. Por ello en el Cuadro N 12 estn incluidas bajo la denominacin 5nidades de <estin con competencia territorial. Para cada caso analizamos la presencia del resto de los indicadores propuestos. 192 Los CGP y los CGPC aparecen en la misma columna dado que en la prctica se les reconoce las mismas funciones y atribuciones. 111 Tanto la Constitucin de la Ciudad como la Ley 1.777 definen explcitamente que son los propios habitantes quienes eligen a sus autoridades. Sin embargo, ninguna de las dos instancias se manifiesta respecto de la posibilidad de que las Comunas dicten su propia carta orgnica. Si bien, la ley plantea que cada Junta Comunal debe dictar su reglamento interno, este documento no sera equiparable. Tampoco se concede a las Comunas la facultad de determinar los procedimientos para la designacin de sus autoridades. II! LA AUTONOMA ADMINISTRATIVA Los CGP no pueden organizar su administracin en forma autnoma. Su estructura organizativa se define mediante decreto del Poder Ejecutivo. Siguiendo la Ley 1.777, si bien las Comunas pueden organizarse, en algunos aspectos tienen limitaciones. El Art. 28 define dos reas de gestin que deben estar presentes en todas ellas: Participacin Vecinal y Control Comunal. Por su parte, la Ley 70, de Administracin Financiera y Control del Sector Pblico, que regula lo relativo a los sistemas de administracin financiera, se aplica tambin en las Comunas, impidiendo que las mismas puedan definir sus procesos internos. Asimismo, el control interno y externo est a cargo de la Sindicatura General de la Ciudad y de la Auditora General de la Ciudad respectivamente. Todos estos elementos implican limitaciones a la capacidad de las comunas de organizar su estructura organizativa, administracin y funcionamiento interno con total autonoma. III! LA AUTONOMA FUNCIONAL Los CGP no tienen autonoma funcional original, sino derivada. Ejercen facultades delegadas por sus superiores jerrquicos. Mientras dura la delegacin les corresponde, entre otras, 6!ercer la conduccin administrativa % &uncional de los Centros de <estin % Participacin #uedando a su cargo el personal el patrimonio % las actividades #ue permitan dar continuidad a los Centros (Resolucin N 2/SSDED/997) 112 Segn la Constitucin, las Comunas tienen autonoma de decisin para el ejercicio de las competencias exclusivas, siempre que aquellas no contradigan el inters general de la Ciudad, lo que implica otra restriccin. Por su parte, la Ley 1.777 postula como principio general la subsidiariedad 193 de la actuacin del Poder Ejecutivo en relacin con las competencias de las Comunas (Art. 4). Asimismo plantea que si hubieren dudas en cuanto al alcance de las competencias exclusivas y concurrentes, deben resolverse a favor de aquellas (Art. 9). IV! LA AUTONOMA ECONMICO-FINANCIERA El presupuesto que manejan los CGP forma parte del presupuesto del rea de la que dependen. Siguiendo la Ley 1.777, la Junta Comunal ejecuta su presupuesto y administra su patrimonio (Art. 26 inc. b). Sin embargo, es la Ley de Presupuesto anual la que determina el presupuesto de cada Comuna (Art 14). Por otra parte, en los primeros dos ejercicios, el presupuesto total asignado a las Comunas no puede superar el cinco por ciento (5%) del total correspondiente al Presupuesto de la Ciudad. (Clusula Transitoria 3). Lo cual podra entrar en colisin con lo que dispone el art. 16 cuando dice que los recursos asignados a las Comunas deben ser su&icientes para el cumplimiento de sus &ines. A su vez "6l cr4dito asignado a cada concepto del presupuesto Comunal aprobado por la +egislatura de la Ciudad slo podr" ser aplicado para atender las erogaciones #ue comprendan esa asignacin (Art. 18) Todos estos conceptos dan cuenta de las limitaciones que las comunas tendrn en materia de autonoma econmica. V! LA INICIATIVA LE"ISLATIVA La norma no se expresa respecto de la posibilidad de iniciativa legislativa para los CGP. 193 Segn el cual todo lo que puede ser hecho en el nivel local, no debe ser realizado por el nivel central. 113 En cambio, la Ley 1.777 reconoce a las Comunas la iniciativa legislativa y la presentacin de proyectos de Decreto al Poder Ejecutivo (art. 10). Esta competencia sin embargo, no puede ser entendida como una atribucin de tipo legislativo, ya que en modo alguno aquellas pueden sancionarlos por s mismas. VI! EL R"ANO LE"ISLATIVO Cada CGP contaba con un Consejo Consultivo Honorario cuyas funciones eran la presentacin de iniciativas y propuestas, informacin y seguimiento de las prestaciones pblicas (Dec.1958/GCBA/97, art. 6). En los CGPC funcionaban el Foro Asociativo Barrial integrado por representantes de organizaciones de la sociedad civil, instituciones y partidos polticos y el Espacio de Participacin Vecinal para los vecinos domiciliados en el territorio de la Comuna, a los que se les reconoca un rol deliberativo (Res 248/2006). Segn la Constitucin, las Comunas cuentan con un rgano consultivo y deliberante de carcter honorario, slo representativo de las organizaciones vecinales. La Ley de Comunas lo ratifica e incorpora el derecho de los vecinos domiciliados en cada Comuna a participar en forma individual. De todas formas, este rgano no debe ser confundido con uno de tipo legislativo. Es la Legislatura de la Ciudad quien mantiene la competencia en la materia. VII! LAS COMPETENCIAS E'CLUSIVAS Tanto la Constitucin de la Ciudad como la Ley 1.777 reconocen a las Comunas el ejercicio de una serie de competencias exclusivas. VIII! LA CAPACIDAD DE COACCIN Los CGP ejercieron un poder de polica desconcentrado durante un breve lapso (Dec. 1015/00, derogado por Dec. 2116/03). La capacidad de coaccin de las Comunas es relativa. La Comuna controla el cumplimiento de normas sobre uso de espacios pblicos y suelo, ejerce el poder de polica en su territorio y controla la prestacin de servicios, en forma concurrente con el Ejecutivo central. (Constitucin 114 de la CABA, art. 128, incs. 1, 2 y 4. Ley 1.777, art. 11, incs. a y c). Cabe destacar que la titularidad del poder de polica permanece en el mbito central. De la lectura del Cuadro N 12 se desprende que tanto los CGP como los CGPC no cumplen con ninguno de los indicadores de descentralizacin poltica utilizados. Esto nos confirma que la etapa caracterizada por su creacin y posterior desarrollo constituy un caso tpico de desconcentracin administrativa. Analizando el perfil de las Comunas, definido tanto en el texto de la Constitucin como en la Ley 1.777, si bien identificamos un nmero de indicadores tpicos de descentralizacin poltica, advertimos que varios de ellos se cumpliran en forma relativa o limitada. Al chequear la presencia de los mismos en las Comunas observamos que slo se cumplen plenamente: la posibilidad de eleccin de las autoridades en forma directa por parte de sus residentes y el traspaso de competencias exclusivas. Encontramos en cambio limitaciones en las posibilidades de tomar decisiones en forma autnoma, an en el marco de sus competencias exclusivas, as como tambin en la posibilidad de manejar en forma autnoma los recursos para llevar adelante la gestin comunal. Si bien cada Comuna debe formular su anteproyecto de Presupuesto, le corresponder a la Legislatura aprobar el correspondiente a cada una y su distribucin en partidas. Por su parte, el Poder Ejecutivo tendr injerencia en el mbito de su organizacin administrativa y en materia de control interno y externo. As como tambin algunas actividades estarn sujetas a lo que disponga el Consejo de Coordinacin ntercomunal (rgano conformado por representantes del Poder Ejecutivo, entre otros) 115 A su vez, en el ejercicio de sus competencias no podran desconocer el inters general de la Ciudad. Lo cual representa un lmite estricto en defensa de la unidad matriz de la Ciudad. Finalmente, no se cumplen los indicadores de autonoma institucional ni la posibilidad de crear recursos tributarios. T=FB= N. 1! P>232064= 52 40546=57>23 ?/04?73 52 5236201>=B4N=64@0 87B/146= 20 B=3 C7?<0=3 INDICADOR PRESENCIA COMPETENCAS EXCLUSVAS OTORGADAS A DCHAS UNDADES SE CUMPLE CAPACDAD DE ELEGR AUTORDADES MEDANTE ELECCONES LBRES SE CUMPLE AUTONOMA FUNCONAL CON LMTACONES PRESUPUESTO PROPO CON LMTACONES AUTONOMA EN EL MANEJO DE LOS RECURSOS CON LMTACONES CAPACDAD DE CREAR RECURSOS NO SE CUMPLE AUTONOMA NSTTUCONAL NO SE CUMPLE Fuente: elaboracin propia En este sentido, si bien en virtud de los principios enunciados en la normativa, las Comunas constituyen unidades descentralizadas desde el punto de vista poltico, un anlisis ms profundo nos permite advertir que las mismas estaran limitadas en materia de autonoma institucional, econmico-financiera, funcional y administrativa. Todo esto nos permite confirmar nuestra segunda hiptesis preliminar: que el marco legal definido para la descentralizacin de la Ciudad no permitir alcanzar un tipo de descentralizacin en sentido estricto. Por lo que a nuestro entender nuestro caso constituye una suerte de descentralizacin poltica $brida 194 , al combinar elementos propios de una descentralizacin poltica con los de una desconcentracin administrativa. 194 Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, $brido es todo lo que es producto de elementos de distinta naturaleza. 116 CAPTULO 6 DESCENTRALI ZACI N Y PARTI CI PACI N CI UDADANA EN LA CI UDAD AUTNOMA DE BUENOS AI RES INTRODUCCIN Habitualmente la nocin de descentralizacin es vinculada con la de participacin ciudadana y la democratizacin de la gestin. En dos grandes sentidos: por un lado, estn quienes vinculan descentralizacin con democratizacin como dos procesos paralelos y relacionados de manera necesaria, en virtud de la mayor participacin ciudadana que la descentralizacin promueve. Se dice que la participacin ciudadana puede adquirir una dimensin ms real en un gobierno descentralizado en rganos que el vecino identifique como suyos 195 . Desde este punto de vista, la descentralizacin constituye un mecanismo que favorece la democracia 196 . Como afirma Borja: Con la descentralizacin se pretende conseguir una representacin de la sociedad en el nuevo organismo que recibe atribuciones y recursos que ejerce y utiliza con autonoma. Se parte de la consideracin de que en el territorio sobre el cual se descentraliza hay una colectividad con intereses propios. La descentralizacin pretende entonces asegurar una gestin ms democrtica, que ser tambin ms eficaz al adecuarse mejor a las necesidades de los usuarios y receptores de los servicios y prestaciones pblicas. (1987:66) Muchos otros llaman la atencin acerca de que si bien son dos procesos que estn ntimamente relacionados, no parecen implicarse de manera necesaria. Podran darse casos de descentralizacin poltica, sin el consecuente aumento de los canales efectivos de participacin ciudadana. La descentralizacin poltico-administrativa es una condicin necesaria pero no suficiente, si se quiere lograr efectos reales de descentralizacin del sistema. Si 195 Ziccardi (2004) nos recuerda cmo Tocqueville consideraba que el gobierno local era la mejor escuela de la democracia y supona que a travs de la participacin en los asuntos locales el ciudadano comprende prcticamente sus derechos y responsabilidades, se familiariza con las reglas del juego democrtico y cultiva en s el respeto por las instituciones. 196 No olvidemos que para alguna corriente terica la participacin constituye un elemento esencial de la democracia. Para ampliar ver entre otros Bachrach, 1973; Gargarella, 1995. 117 no existe una sociedad civil rica en iniciativas, capaz de recibir las transferencias operadas por la reforma poltico-administrativa, existir un proceso de cambio institucional con escasos efectos sobre el sistema centralizado de poder (Arocena, 1991:21). Por otra parte, (.) no se trata de una relacin automtica, no slo porque en el mbito local, los rganos de gobierno pueden replicar las mismas relaciones patrimoniales o clientelares que se tienden a suscitar en el mbito central, sino porque habitualmente las principales decisiones que afectan a la vida local no se circunscriben a su mbito. (Cunill Grau, 1995: 8) En esta lnea de pensamiento los procesos de descentralizacin constituyen transformaciones de tal envergadura, que requieren no slo cierta adaptacin social, en el sentido de que la simple modificacin de las estructuras institucionales no genera en forma automtica los comportamientos sociales que se esperan, sino tambin de alguna dosis de demanda ciudadana, para que el proceso global adquiera real sentido. De Mattos advierte que no parece sensato sostener #ue una re&orma de car"cter polticoNadministrativo por s sola sea capaz de modi&icar el tipo de sociedad en #ue se implanta (1990:68). Asimismo sostiene que hasta la fecha no se ha demostrado que estos procesos hayan logrado aumentar la participacin ciudadana, democratizar las relaciones de poder ni reducir las desigualdades sociales. En el marco de estas reflexiones, Ziccardi (2004) y Von Haldenwang (1990) sugieren que las polticas de descentralizacin, cuando van acompaadas de la apertura de instancias institucionales de participacin, antes que intentar satisfacer las demandas ciudadanas, responden al inters de las lites centrales de mantener el sistema de dominacin y legitimar as las polticas formuladas por el gobierno local. En la misma lnea, Cunill Grau (1995) advierte cmo la apertura de mecanismos de participacin por parte del Estado no siempre estimula la participacin genuina, sino que muchas veces favorece el fortalecimiento de las 118 asimetras en la representacin social, por el sesgo que se genera en relacin con quines son los que efectivamente estaran en condiciones de acceder a tales canales. En este captulo, analizaremos cmo podra darse el vnculo entre estos conceptos a partir de la creacin de las Comunas. 6!1 PARTICIPACIN Y COMUNAS EN LA CONSTITUCIN DE LA CIUDAD A esta altura entendemos por participacin ciudadana aquella actividad a partir de la cual el ciudadano interviene de alguna forma en las decisiones que tienen que ver con la vida en comunidad. La primera referencia genrica al tema de la participacin la encontramos en su artculo 1 que dispone: +a Ciudad de ,uenos -ires con&orme al principio &ederal establecido en la Constitucin 'acional organiza sus instituciones autnomas como democracia participativa % adopta para su gobierno la &orma republicana % representativa. Este artculo, cuya redaccin puede resultar por momentos ambigua, ha sido objeto de distintas interpretaciones. Es indiscutible que recupera el ideal de la democracia participativa. Una posible lectura es que todas las instituciones de gobierno de la Ciudad autnoma deben regirse por tal principio. Otra es pensar que la expresin instituciones autnomas debe ser leda como las Comunas y en tal sentido, se prescribe que las mismas deben organizarse como formas de democracia participativa. Estas interpretaciones dividen las aguas y el entusiasmo de quienes defienden o no esta modalidad de organizacin. Otra referencia importante es el artculo 52, en el cual se establece el carcter participativo del presupuesto, aunque traslada la definicin del procedimiento de consulta sobre prioridades presupuestarias a la sancin de una ley 197 . Las siguientes menciones corresponden al Ttulo Segundo dedicado a los derechos polticos y la participacin ciudadana. All se establece que son de 197 En la misma lnea, la Ley 70 de Administracin Financiera y Control del Sector Pblico en su artculo 9 plantea que Se garantiza la participacin de la poblacin en la elaboracin % seguimiento del Presupuesto -nual del Programa <eneral de <obierno % del Plan de Cnversiones P:blicas del <obierno de la Ciudad a trav4s de &oros tem"ticos % zonales. - esos e&ectos se articular"n los mecanismos #ue sur!an de la +e% de Presupuesto Participativo. 119 aplicacin en las Comunas la convocatoria a audiencia pblica para debatir asuntos de inters general de la ciudad o zonal 198 , la consulta popular no vinculante dentro de sus mbitos territoriales y sobre decisiones de sus competencias 199 y la revocacin de mandato de funcionarios electivos fundada en causas atinentes al desempeo, tal como rige en el mbito de la Ciudad en general (Art. 67). Por su parte, el Ttulo Sexto suma una breve referencia. En su artculo 131 dispone la creacin de un organismo consultivo y honorario de deliberacin, el cual estara integrado por representantes de entidades vecinales u otras formas de organizacin. Los detalles de su integracin y funcionamiento quedan supeditados a lo que disponga una ley reglamentaria. 6!2 LA PARTICIPACIN EN LA LEY DE COMUNAS El texto de la Ley 1.777 alude en numerosas oportunidades a la cuestin de la participacin. En primer lugar se plantea que algunas de las finalidades del proceso descentralizador son: "Iacilitar la participacin de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones % en el control de los asuntos p:blicos; promover el desarrollo de mecanismos de democracia directa; consolidar la cultura democr"tica participativa. (Art. 3, incs. b, c y g respectivamente) Entre las competencias de las Comunas encontramos: "la elaboracin participativa de su programa de accin % antepro%ecto de presupuesto anual (Art. 10); "el desarrollo de acciones de promocin asistencia % asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales sociedades de &omento asociaciones cooperadoras de consumidores % usuarios clubes barriales % otras asociaciones civiles sin &ines de lucro #ue act:en en el "mbito de la Comuna. (Art.11). En materia presupuestaria se destaca que la aprobacin del antepro%ecto de presupuesto de cada Comuna est" a cargo de la >unta Comunal % se elabora a trav4s de mecanismos #ue a escala barrial 198 Esta convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o de la zona en cuestin. Tambin lo es con anterioridad al tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificacin, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes pblicos. (Constitucin de la CABA, Art. 63) 199 Constitucin de la CABA, Art. 66. La reglamentacin de estos institutos la encontramos en las Leyes N 6 (Audiencia Pblica) y N 89 (Referndum y Consulta Popular) de la Ciudad de Buenos Aires. 120 garantizan la participacin de los vecinos en la &i!acin de metas &ormulacin % control presupuestario. (Art.15). En su artculo 28 dispone que cada Comuna cuente con un rea de gestin dedicada a la participacin vecinal y en el artculo 32 establece como responsabilidad del funcionario a cargo de la misma) instrumentar las medidas #ue garanticen el &uncionamiento del Conse!o Consultivo Comunal % promover % desarrollar mecanismos de democracia participativa en el "mbito de la Comuna. Adems de estas referencias, el Ttulo Cuarto se dedica especialmente a la participacin vecinal. Siguiendo lo que la Constitucin ordena en su art. 131, dispone la creacin de un Consejo Consultivo Comunal integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, partidos polticos, redes y otras formas de organizacin con intereses o actuacin en el territorio de la Comuna y vecinos domiciliados en la Comuna a ttulo individual. Y entre las funciones que enumera se destacan: participar del proceso de elaboracin del programa de accin y anteproyecto de presupuesto, definir prioridades presupuestarias, efectuar el seguimiento de la gestin Comunal, promover la utilizacin de los mecanismos de participacin ciudadana entre los vecinos de la Comuna, controlar la ejecucin del presupuesto de la Comuna, generar espacios abiertos de discusin, foros y toda otra forma de participacin directa para debatir y elaborar propuestas, asesorar a la Junta Comunal sobre las materias que son competencia de la Comuna. (art. 35). Es importante destacar que, segn el Art. 37, la Junta Comunal tiene que considerar las recomendaciones emanadas por este Consejo en forma obligatoria. Destacamos la expresin considerar ya que su vaguedad o amplitud nos impide adjudicar un carcter vinculante a aquellas 121 recomendaciones. El funcionamiento de estos consejos estara supeditado a lo que establezcan las normas para su funcionamiento interno (Art. 35, inc. i). Finalmente el art. 38 redunda en lo dispuesto por la Constitucin, cuando menciona que en el mbito comunal se aplican las disposiciones de las leyes que regulan los mecanismos de audiencia pblica, iniciativa popular, referndum y consulta popular, derecho a la informacin y revocatoria de mandato. Se suele ubicar estas figuras constitutivas del gnero de las consultas populares (referndum, plebiscito, iniciativa popular y revocatoria de mandato) como mecanismos de democracia semidirecta, ya que por su intermedio la ciudadana es convocada a participar en la toma de decisiones respecto de algunos asuntos pblicos, complementando la representacin que supone el rgimen democrtico. 6!$ OPORTUNIDADES Y MODALIDADES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA La literatura reconoce distintas modalidades de participacin: informativa, consultiva, deliberativa, decisoria o ejecutora, en virtud del papel otorgado a los ciudadanos en la decisin pblica. Cada una de ellas constituira un peldao de la escalera de la participacin (Brugu, Q., Font, J., Gom, R.: 2003). Esta distincin parece recuperar aquella clsica formulada por Gyford (1991) por la cual se reconocera a los ciudadanos: el derecho a ser informados, a ser consultados o a tomar parte. Todo depende del carcter ms pasivo o activo otorgado al ciudadano. A nuestro entender, el primer peldao constituira una condicin bsica para el ejercicio de la participacin, en la medida en que para poder tomar posicin respecto de los asuntos pblicos e intervenir ms activamente, cierta dosis de informacin resulta imprescindible. Cuando el ciudadano se informa, no retroalimenta el proceso, simplemente es un receptor. Cuando la participacin se manifiesta como opinin por parte de los ciudadanos, que han sido convocados por las autoridades respecto de un determinado tema o asunto, se trata de una participacin consultiva (es el caso de las consultas locales) Subiendo un escaln ms, la participacin deliberativa 122 supondra ya no una consulta especfica, sino la apertura de espacios ms o menos abiertos para la discusin, deliberacin de algn tema o cuestin particular, siendo el resultado de la misma no vinculante. Ms arriba la participacin decisoria tambin llamada resolutiva efectivamente genera acuerdos vinculantes, influye en la toma de decisiones y apunta a garantizar que las mismas no respondan al inters particular de la administracin, sino a los intereses generales definidos polticamente. Finalmente el peldao ms alto, la participacin e!ecutora, supone el reconocimiento de un ciudadano activo capaz de participar en la ejecucin de una determinada poltica, desde el diagnstico, la ejecucin hasta la evaluacin. Aplicando estos conceptos a nuestro caso, en el Cuadro N 13 vinculamos las oportunidades de participacin previstas en la norma, con las modalidades de participacin implicadas en cada caso. C<=5>7 N. 1$! S/012343 787>1<045=523 9 ?75=B45=5 52 8=>14648=64@0 8734FB2 20 B=3 C7?<0=3 32DO0 2B ?=>67 07>?=14A7 MARCO NORMATIVO OPORTUNIDADES DE PARTICIPACIN PREVISTAS MODALIDAD DE PARTICIPACIN CONSTITUCIN DE LA CIUDAD Audiencia Pblica Consulta Popular no vinculante Organismo consultivo de deliberacin (canalizacin de demandas, definicin de prioridades presupuestarias y de obras pblicas, seguimiento de la gestin) Presupuesto Participativo Revocatoria de mandatos CONSULTVA DELBERATVA LEY DE COMUNAS Consejo Consultivo (participacin en la elaboracin del programa de accin y anteproyecto de presupuesto; definicin de prioridades presupuestarias; control de la ejecucin del presupuesto de la Comuna; seguimiento de la gestin Comunal) Audiencia pblica niciativa popular Referndum Consulta popular Revocatoria de mandato CONSULTVA DELBERATVA DECSORA Fuente: elaboracin propia 123 Las oportunidades de participacin previstas en la Constitucin de la Ciudad corresponderan a las modalidades de participacin consultiva % deliberativa en la medida en que los instrumentos enumerados permitiran por un lado, canalizar opiniones y demandas (consulta popular, audiencia pblica), as como abrir un espacio para el debate y la deliberacin (rgano consultivo). La referencia amplia al carcter participativo del presupuesto, podra inscribirse tambin en la modalidad deliberativa. En cambio, los instrumentos enumerados en la Ley de Comunas nos permiten advertir una modalidad de tipo decisoria ya que reconoce a los integrantes del Consejo Consultivo la posibilidad de participar en la elaboracin del programa de accin y del anteproyecto de presupuesto, definiendo prioridades presupuestarias, as como tambin controlar la ejecucin del presupuesto de la comuna y realizar un seguimiento de la gestin comunal. De todas formas, no hay que perder de vista la limitacin impuesta a este tipo de participacin, que se advierte en el Art. 15: -l remitir el pro%ecto de +e% de Presupuesto <eneral de <astos % 9ecursos el Poder 6!ecutivo enviar" !untamente con el mismo a ttulo informativo los antepro%ectos remitidos por las Comunas (El resaltado es nuestro). La expresin a ttulo in&ormativo confirma una presuncin planteada anteriormente. Estos anteproyectos, no tienen carcter obligatorio ni vinculante en el tratamiento de la ley de presupuesto por parte de la Legislatura. Con lo cual, es posible que esta participacin decisoria termine funcionando en la prctica, como una especie de fachada. La Ley de Comunas representa un avance respecto de lo establecido en la Constitucin al abrir aunque sea parcialmente, nuevas oportunidades de participacin a los ciudadanos en algunas decisiones de gestin. Sin embargo, todo depender del grado de visibilidad que tengan estas nuevas herramientas que permitan evitar el riesgo de una participacin sesgada y acotada. +a primera e(igencia para la participacin es #ue e(istan participantes (Gom, Brugu y Font, 2044:135). Slo la dinmica concreta de estos mecanismos nos permitir en el mediano plazo evaluar su real alcance. Analizar las posibilidades de participacin ciudadana en el marco de procesos de descentralizacin, nos obliga a distinguir entre capacidad de participar y 124 oportunidad de participar (Palma, 1999). En tanto la capacidad de participar se relaciona con las habilidades y actitudes de los sujetos, la oportunidad de participar tiene que ver con los espacios incorporados en el diseo de las polticas pblicas que permiten o no el adecuado ejercicio de la capacidad de participacin. Cuando existe una adecuada correspondencia entre las dos dinmicas, es decir, cuando las oportunidades de participacin definidas en el marco institucional dan respuesta y cabida a las reales capacidades de participacin de los ciudadanos, es posible una participacin sustantiva. En cambio, la participacin es &uncional cuando las capacidades de participacin simplemente se adaptan a los canales/oportunidades institucionalizados. La pregunta que deberamos hacernos en nuestro caso, es si el marco normativo da cuenta de las reales capacidades de los ciudadanos dando forma a una participacin sustantiva, o bien si estos, teniendo capacidades que exceden el marco normativo, se adaptan a las limitaciones establecidas, cristalizando una mera participacin funcional. Esto nos lleva a preguntarnos otra vez en qu medida la descentralizacin genera ms participacin favoreciendo la democratizacin. Y en todo caso qu tipo de participacin propicia. Si bien es cierto que la Ley de Comunas abrir nuevos canales y oportunidades de participacin, estas tendrn un encuadre institucional. Como una respuesta posible a la demanda ciudadana, es el Estado quien abre unilateralmente los canales que considera adecuados para que el ciudadano acceda a alguna de las fases de elaboracin de las polticas pblicas (Cunill Grau, 1995). Este encuadre institucional slo podra ser modificado si, por un lado se comprobara que efectivamente las capacidades de participacin exceden estos lmites institucionales y si adems los actores tuvieran alguna posibilidad de intervencin para ampliarlos. La corriente terica ms optimista confiara en el crculo virtuoso de la descentralizacin. En cambio, sus crticos comprobaran que aquellas oportunidades de participacin fueron concedidas por las elites en un intento de aumentar las bases de legitimidad de su dominacin y les resultara difcil 125 pensar que tendran alguna motivacin para seguir amplindolos. (Ziccardi, 2004; De Mattos, 1990) Debemos relacionar estas reflexiones con lo que algunos consideran las condiciones fundamentales de la participacin (Herzer y Prez, 1989: 98): la existencia de organizaciones con presencia a nivel local y la ocupacin de los cargos polticos del municipio por parte de partidos o individuos favorables a la participacin. Estas circunstancias podran favorecer aquellas oportunidades. Evidencias recientes demuestran que no siempre los mecanismos habilitados por el Estado han producido avances a favor de una mayor participacin de la sociedad civil, en especial de los actores menos tradicionales (Cunill Grau, 1995). Nuevamente la pregunta es en qu medida aquellas condiciones estn presentes en nuestro caso. Si bien excede nuestro objeto de anlisis, nos parece importante dejarla planteada. 126 CONCLUSI ONES A lo largo del trabajo nos propusimos analizar la poltica pblica de descentralizacin en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires tomando en consideracin dos ejes fundamentales. En el primero apuntamos a reconstruir el ciclo vital de dicha poltica y el proceso social tejido en consecuencia. Para ello identificamos los principales actores involucrados en su evolucin y los cursos de accin por ellos tomados, teniendo en cuenta su posicin en el contexto sociopoltico y los recursos a su disposicin. En el segundo, focalizamos nuestra atencin en identificar el tipo de descentralizacin propuesto por los actores polticos y el que podra ser concretado efectivamente, en virtud de los lmites normativos. Asimismo, exploramos sus posibles repercusiones en relacin con la problemtica de la participacin ciudadana. Llegados al final del recorrido corresponde recapitular una serie de reflexiones. LAS PARADO)AS DE LA POLTICA Retomando nuestro primer eje, podemos concluir que la produccin de la poltica pblica de descentralizacin en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, no puede ser encuadrada en el clsico esquema de corte pluralista, a partir del cual una poltica pblica constituye una respuesta del Estado a una situacin considerada como inaceptable por determinados grupos de ciudadanos. En la lnea que recupera la posible autonoma estatal en la definicin de polticas pblicas, consideramos que la misma respondi a un complejo proceso que, iniciado en forma endgena por las elites polticas en un contexto de pasividad del resto de la comunidad social, finalmente fue motorizado por algunos actores sociales, una suerte de vanguardia militante que recurriendo a los recursos institucionales disponibles va presentaciones en el Poder Judicial- favorecieron su paulatino progreso. 127 Uno de los momentos ms significativos del proceso fue la sancin de la ley tan postergada, lo que fue posible gracias a la confluencia de una serie de factores: i) la activacin de un actor social el actor vecinal- que hasta el momento haba mantenido una posicin pasiva; ii) la intervencin del Poder Judicial, como producto de aquella activacin; iii) la renovacin legislativa, que dio lugar a la conformacin de una nueva integracin parlamentaria proclive a la sancin de la ley; iv) la llegada al Poder Ejecutivo de funcionarios afines al proceso, que evidenciaron una postura cooperativa 200 . El anlisis del proceso global de produccin de la poltica nos condujo a identificar, otros microprocesos que, en la medida que se fueron resolviendo, favorecieron la progresiva evolucin del primero. Nos referimos a los puntos que fueron particularmente conflictivos a lo largo del ciclo de vida de la poltica: i) la definicin del nmero de comunas; ii) la delimitacin territorial o el mapa de las comunas; iii) la fecha de elecciones comunales. Cada uno de ellos podra ser analizado como una cuestin particular y para comprender su resolucin, sera necesario recuperar los posicionamientos y recursos de los actores implicados. En este sentido, la definicin del nmero de comunas y sus lmites territoriales involucr a actores preocupados por sus propios intereses y dotados a su vez de desiguales recursos. As por momentos, cada fuerza poltica hizo valer sus pretensiones basadas en la lgica de la competencia territorial, en tanto las organizaciones vecinales hicieron tambin lo suyo. Este punto ya haba mostrado ser conflictivo desde antes de la Convencin Estatuyente y su resolucin se fue postergando hasta el momento en que la ley no poda ser aprobada sin algn consenso al respecto. 200 Estamos haciendo referencia a las figuras de Tarullo y Abrevaya (Ver captulos 3 y 4). 128 La definicin de la fecha del primer llamado a elecciones constituy el siguiente progreso de importancia y como tal fue tambin objeto de presiones diversas, vinculadas a los intereses en juego de los actores involucrados. En tanto el actor Jefe de Gobierno evit cuanto pudo que el llamado a elecciones se realizara bajo su gestin, el actor vecinal presion por su pronta definicin. Guillermo ODonnell, invitado a repensar el marco terico al que estamos apelando en nuestra investigacin 201 , afirmaba que los an"lisis desconte(tualizados de!an de lado el gran tema de la poltica) el poder % la luc$a por el poder. Y destacaba la originalidad de este marco terico que al analizar una poltica pblica, rescata los actores que intervienen en su desarrollo, los recursos con que cuentan y el contexto en el que se mueven. Aplicado a nuestro caso, resulta prcticamente indiscutible que la descentralizacin implica una prdida de poder para el poder central. Y resulta evidente que el actor Jefe de Gobierno difcilmente estuvo dispuesto a cederlo. En la prctica apel a diversas argumentaciones: el supuesto problema del incremento del gasto poltico, la supuesta dificultad para la confeccin de los padrones, otra vez el gasto poltico. Como ya destacamos, la sancin de la ley de comunas y la determinacin de la fecha para el primer llamado a elecciones de autoridades comunales, se produjeron como resultado de la presin de otros actores significativos: los vecinos ms o menos organizados, el Poder Judicial y el Poder Legislativo (aqu radica la importancia de diferenciar internamente el actor estatal). En definitiva, lo paradjico de esta poltica es que, no habiendo nacido de una demanda socialmente significativa -fue instalada por las lites polticas, particularmente por aquellas con algn grado de insercin en el aparato estatal (legisladores nacionales y convencionales estatuyentes)- supona una transformacin tan grande en la distribucin del poder poltico, que gener una resistencia por parte de las propias lites (cuando ocupaban la esfera ejecutiva del aparato estatal); resistencia que como contracara provoc tal tensin que, finalmente activ a otros actores de la sociedad civil que hasta el momento se haban mantenido ajenos, los cuales advirtiendo las bondades resultantes del 201 Conferencia de cierre de las FC >ornadas Cnternacionales de 6stado % Sociedad, 11 de junio de 2010. 129 proceso descentralizador, terminaron presionando por la implementacin definitiva de la poltica pblica y la resolucin de una cuestin, como dijimos, no iniciada por ellos. Cabe destacar que el xito mayor de la militancia vecinal fue la sancin de la ley de las comunas y la determinacin de una fecha para el primer llamado a elecciones. Distintos factores influyeron para que esta participacin fuera perdiendo impulso en el ltimo perodo, en el que deba tener lugar el proceso de transicin para la implementacin definitiva de las comunas: el desgaste propio del paso del tiempo y la prdida de motivacin que ello conlleva; algunos intentos de cooptacin que introdujeron fisuras en la organizacin vecinal, y la paulatina desarticulacin del proceso participativo que fue teniendo lugar en los ltimos aos, en ausencia de espacios o canales propicios y reglas del juego claras al respecto. EL PROBLEMA DEL MODELO DE "ESTIN Un problema aparte lo constituye la estructura del gobierno comunal propuesta en la Constitucin. Lo traemos a este punto, porque consideramos que en parte pudo haber influido en la toma de posicin del Poder Ejecutivo de turno, al suponer amenazado su poder centralizado. No slo por la cristalizacin de quince ejecutivos comunales, sino por el hecho que estos ejecutivos seran adems colegiados. Experiencia realmente novedosa en materia de diseo institucional. Cmo convivir entonces un Jefe de Gobierno, con quince juntas comunales elegidas en forma directa por los vecinos de los respectivos barrios e integradas por siete representantes de las fuerzas polticas mayoritarias? La inquietud resulta por lo menos razonable 202 . LA DESCENTRALIZACIN POLTICA &BRIDA En relacin con el segundo eje, destacamos la voluntad de los convencionales de definir expresamente el carcter poltico otorgado a la descentralizacin, al reconocer a los residentes de cada comuna la posibilidad de elegir sus propias 202 El resultado de la primera eleccin comunal llevada a cabo en la CABA el 10 de julio de 2011, en las cuales el oficialismo obtuvo la mayora de votos en las quince comunas, asegurndose la presidencia de todas las Juntas Comunales y la mayora de vocales en doce de ellas, podra diluir ese fantasma. Resultado influenciado y podramos decir quizs desvirtuado, por la unificacin de dichas elecciones con las de Jefe de Gobierno. 130 autoridades. Pero tambin advertimos que aquella no alcanz para avanzar en la definicin de otros elementos igualmente importantes para garantizar la efectiva descentralizacin enunciada -fundamentalmente, la cuestin de los recursos- resignando esta posibilidad para su posterior resolucin legislativa. El proceso de descentralizacin que fue tomando forma y contenido a lo largo de las sucesivas gestiones, mediante la creacin de los Centros de Gestin y Participacin y los Centros de Gestin y Participacin Comunales respectivamente, no avanz ms que en una mera desconcentracin administrativa, ya que a lo sumo se traspasaron responsabilidades desde la administracin central a otros rganos jerrquicamente dependientes, sin autonoma poltica, ni financiera ni funcional. La discusin legislativa que culmin con la sancin de la Ley de Comunas, si bien signific un avance respecto de lo planteado en la Constitucin, al reconocer la personera jurdica de las comunas, no logr garantizar el manejo autnomo de los recursos por parte de las mismas. Todo lo dicho nos permite concluir que el tipo de descentralizacin poltica al que se podra aspirar en el marco de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a partir de la implementacin definitiva de las Comunas, sera un tipo de descentralizacin poltica que preferimos denominar $brida caracterizada por el reconocimiento de la autonoma poltica para estas subunidades, que podrn elegir libremente sus autoridades locales, pero que tendrn limitaciones en la toma de decisiones en el marco de sus competencias y no gozarn de autonoma real para el manejo y creacin de recursos impositivos, ya que dependern del presupuesto asignado desde el nivel central. Vinculando los dos ejes de nuestro anlisis llegamos a la conclusin de que este peculiar tipo de descentralizacin poltica $bridaN que identificara a nuestro objeto de anlisis, constituye el saldo final de la particular interaccin e intercambio de intereses y recursos entre los principales actores involucrados en el proceso. Seguramente no se corresponde con el horizonte ideal al que cada uno aspiraba (en su versin ms conservadora o radicalizada, depende el 131 sujeto en cuestin), pero representa el que estos actores pudieron alcanzar, en virtud del contexto en que dicho proceso tuvo lugar. DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN CIUDADANA Aquellos que plantean que a mayor descentralizacin mayor participacin ciudadana, suponen la preexistencia de una sociedad movilizada con un fuerte tejido asociativo, ansiosa de participar para mejorar su calidad de vida. Es el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires? Acaso est exenta de la generalizada apata cvica que desvela a los defensores de la democracia participativa? Ya advertimos que la organizacin de la Ciudad en comunas no fue el resultado de una amplia demanda ciudadana, sino en todo caso fue impuesta desde arriba, motorizada y controlada desde el sistema poltico. Recuperando la discusin terica, una lnea de pensamiento vincula descentralizacin y participacin de manera necesaria, en tanto otros dudan de tal relacin. Destacamos cmo en algunos casos la apertura de tales canales podran constituir un intento de las lites polticas de aumentar sus bases de legitimidad. De la lectura de lo dispuesto en la Constitucin no se desprende una vinculacin necesaria entre descentralizacin y participacin. En cambio, la Ley de Comunas los vincula explcitamente abriendo para ello diversos espacios. Entendemos que lo escrito en la normativa no alcanza para evaluar cmo cristalizar este proceso en la realidad cotidiana. Muchos interrogantes se desprenden Propiciarn estos canales una participacin ciudadana ampliada, no slo en trminos numricos sino en relacin con la naturaleza de los sujetos participantes? Sern lo suficientemente visibles para que sean advertidos y resulten convocantes no slo para el pblico informado? Aprovecharn los habitantes de la Ciudad esta oportunidad para expresar sus reclamos y demandas, as como sus propuestas y preferencias? Se despertar un espritu cvico aparentemente adormecido por la ausencia de espacios de expresin y participacin? 132 A MODO DE REFLE'IN FINAL Los procesos de descentralizacin poltica generan inexorablemente, una nueva forma de relacin entre el Estado y la sociedad. Un corrimiento de las fronteras tradicionales, respecto del cual todos los actores deben posicionarse (Oszlak, 1994 y 1997). Todo proceso de descentralizacin necesita la construccin de un consenso bsico, que es imposible de alcanzar en ausencia de algn grado de homogeneidad en el comportamiento de los actores ms influyentes. Advertimos que el tipo de poltica pblica que estudiamos, an cuando su implementacin apunta a resolver una cuestin, en alguna medida implica un tipo de reforma institucional que ciertamente reviste complejidad y tiempo. Podramos concluir que tantos aos de trabajo vecinal, finalmente no se cristalizaron debidamente y que la auspiciosa militancia fue perdiendo empuje y protagonismo. La ley de Comunas no result lo que muchos esperaban: los artculos centrales para su futuro funcionamiento, en especial los vinculados con el presupuesto, siguen sin ser reglamentados; as como tampoco se han producido avances significativos en materia de transicin de competencias y recursos. Todo ello alimenta nuestra consideracin de que, en el marco de una participacin encuadrada institucionalmente, algunos actores lograron imponer sus criterios ms conservadores, permitiendo avanzar apenas en el sentido de una descentralizacin poltica de tipo $brida. Al momento de escribir estas lneas, el escenario en materia de transicin no se ha modificado, pero en cambio las primeras autoridades comunales ya han sido electas y se espera su asuncin para el 10 de diciembre de 2011. Estas elecciones se dieron en el contexto de una notable desinformacin ciudadana tanto en materia de candidatos, como de la nueva organizacin institucional que aquellas implicaban. Contrariamente a las expectativas originales de los vecinos, dichas elecciones se realizaron en forma conjunta con las de Jefe de Gobierno y legisladores locales, desdibujando de alguna forma su carcter inaugural y favoreciendo la escasa difusin y sensibilizacin de la poblacin en relacin con la importancia del evento. Sumado a ello, las 133 boletas de candidatos para los distintos cargos se unificaron en una misma sbana. Propiciando de esta forma el conocido e&ecto arrastre que tal instrumento genera, por el cual la preferencia del elector para el cargo ma%or (en este caso, el de Jefe de Gobierno) ejerce una fuerte influencia en la determinacin de su preferencia para el resto de los cargos. Lo que en conjunto, insistimos, favoreci que este hito casi fundacional, terminara pasando prcticamente desapercibido para el pblico menos informado. Muchas expectativas generaba el proceso de descentralizacin en sus inicios: que aumentara la eficacia y eficiencia de la gestin y que abrira las puertas a la participacin ciudadana en la toma de decisiones, aumentando en consecuencia la calidad de la democracia local. Tras tantos aos de mora constitucional, no podemos desconocer el innegable logro que significa la creacin definitiva de las Comunas. Corresponde sin embargo alertar acerca del difcil desafo que debern encarar las primeras autoridades comunales. Las zonas grises existentes en materia de competencias exclusivas y concurrentes, las limitaciones en trminos de recursos y la ausencia de definiciones explcitas en relacin con los procesos administrativos necesarios que posibiliten la gestin operativa, son todos elementos que pueden poner en riesgo su real desempeo. En este sentido, un resultado insatisfactorio podra frustrar el proceso en su conjunto y poner en juego las bases mismas de su legitimidad. Entendemos que recin estaremos en condiciones de determinar en qu medida nuestra cuestin ha sido resuelta en forma definitiva cuando, transcurrido el debido tiempo histrico, podamos confirmar o rechazar los riesgos sealados. 134 BIBLIO"RAFA Aguilar Villanueva, Luis (1993): "6studio introductorio, en PROBLEMAS PBLCOS Y AGENDA DE GOBERNO, Porra Grupo Editorial, Mxico. Araujo, Mara Fernanda, Oliveros, Virginia (2003): +a +egislatura de la Ciudad -utnoma de ,uenos -ires. 5n estudio sobre las relaciones 6!ecutivoN +egislativo en el nuevo marco institucional 8122JN2///*. Ponencia presentada en el V Congreso Nacional de Ciencia Poltica de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP), Buenos Aires, 5 al 8 de Noviembre de 2003. Archenti, Nlida; Aznar, Luis (1988): ACTUALDAD DEL PENSAMENTO SOCOPOLTCO CLASCO, Eudeba, Buenos Aires. 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Buenos Aires. 143 FUENTES NORMATIVAS CONSULTADAS Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires Constitucin Nacional LEY N. DECRETO N. RESOLUCIN N. DISPOSICIN N. 1.925 13/GCBA/96 1/GCABA/VJG/96 002/DGDPCU/10 2.506 213/GCBA/96 2/GCABA/SSD/97 1.777 483/GCBA/96 2/GCABA/VJG/97 2.248 850/GCBA/97 1/GCABA/SSD/99 2.329 1958/GCBA/98 92/GCABA/SSD/99 2.405 2.022/GCBA/99 2/GCABA/SSD/00 2.412 2.237/GCBA/99 27/ GCABA/SSJYS y SSD/01 2.650 2.377/GCBA/99 99/ GCABA/SDYPC/02 3.233 1.015/GCBA/00 60/GCBA/MGPYDGC/06 3.719 1.361/GCBA/00 112/GCBA/MGPYDGC/06 3.761 1.988/GCBA/00 114/GCBA/MGPYDGC/06 3.802 2.055/GCBA/01 248/GCBA/MGPYDGC/06 179/GCBA/02 249/GCBA/MGPYDGC/06 2.116/GCBA/03 579/GCBA/MGPYDGC/06 2.696/GCBA/03 355/GCBA/MGPYDGC/07 350/GCBA/06 27 /GCBA/SSATCU/10 521/GCBA/06 34/LEG/04 816/GCBA/06 530/LEG/04 2.075/GCBA/07 58/LEG/10 376/GCBA/11 )URISPRUDENCIA Expte. N 3.586/01: @<arca 6lorrio >avier Gara cH<C,- % otros sH amparo 8-rt. 1A CC-,-*@ Expte. N 5.820/08: Cortina 9obert Fincent cH<C,- sHamparo Expte. N 5.894/08: Gontenegro Iandor +ucio % otros cH <C,- sH amparo 8art. 1A CC-,-* sH 6lectoral K otros. Expte. N6.425/09: Gontenegro Iandor +ucio % otros cH <C,- sH amparo. Oficio N710/09 Secretara Electoral 144 ENTREVISTADOS FEC&A OLIVERAI ENRI+UE Jefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (diciembre 1999-agosto 2000). Vicejefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (agosto 1996-diciembre 1999). Diputado Nacional (1991-1995) (Bloque UCR). Legislador de la Ciudad (2005-2009) (Bloques AR - COALCON CVCA). 04/10/11 IBARRAI ANBAL Jefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (2000- 2003/2003-2006). Convencional Estatuyente de la Ciudad de Buenos Aires (1996) (Bloque FREPASO). Legislador de la Ciudad (1997-2000/2007-2011) (Bloques FREPASO-Dilogo por Buenos Aires) 29/09/10 CORTINAI ROY Ministro de Descentralizacin (2006-2007). Legislador de la Ciudad (2000-2005) (Bloque PS). Vicepresidente de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (2001-2003). Presidente de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (2003-2005). ntegr la Comisin Especial para la redaccin de la Ley de Comunas. Vot la ley de comunas. 13/12/10 CELLYI ELSA Presidenta de la Comisin de Descentralizacin y Participacin Ciudadana de la Convencin Estatuyente de la CABA (1996). (Bloque UCR). 13/05/11 ABREVAYAI SER"IO Director General del CGP N 2 Norte (1997- 2000). Director General de Participacin Ciudadana (diciembre 2003- febrero 2005). Legislador de la Ciudad (2007-2011) (Bloque COALCN CVCA). ntegr la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (2007- 2009). Fundador de la agrupacin Comunas Ea. 04/10/10 145 &ERRERA BRAVOI RODRI"O Legislador de la Ciudad (2003-2007) (Bloque COMPROMSO PARA EL CAMBO). ntegr la Comisin Especial para la redaccin de la Ley de Comunas. Presidente de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (2005-2007). Presidente de la Comisin de Control y Seguimiento de la Legislatura (dic.05- dic.07) Vot la ley de comunas. 09/12/10 CANTEROI FERNANDO Legislador de la Ciudad (2003-2009) (Bloque AR). Presidente de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (2007-2009). ntegr la Comisin Especial para la redaccin de la Ley de Comunas. Presidente de la Comisin de Control y Seguimiento de la Legislatura (dic. 07- dic.09) Vot la ley de comunas. 30/06/10 LA RUFFAI SILVIA Legisladora de la Ciudad (2003-2005/2005-2009) (Bloque FRENTE PARA LA VCTORA) ntegr la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (2005- 2009). Vot la ley de comunas. 30/06/10 SAN MARTINOI )OR"E Legislador de la Ciudad (2003-2007) (Bloque RECREAR). ntegr la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (2005- 2007). ntegr la Comisin de Control y Seguimiento de la Legislatura. Vot la ley de comunas. Miembro electo de la Junta Comunal (Comuna 7). 15/06/10 "ENTILII RAFAEL Legislador de la Ciudad (2009-2013) (Bloque PROYECTO SUR). Presidente de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura desde 2009. Presidente de la Comisin de Control y Seguimiento de la Legislatura desde 2009. 26/04/11 146 TARULLOI MAURICIO Subsecretario de Participacin Ciudadana (GCABA) (2003-2006) 08/08/11 "RAPAI )UAN PABLO Director General de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura de la CABA (2005-2007). Director General de la Direccin General de Descentralizacin y Participacin Ciudadana desde 2008. 13/05/11 FAIERMANI EDUARDO Director de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura desde 2009. 09/09/10 ROMEROI RICARDO Jefe de Gabinete de Asesores de la Comisin de Descentralizacin de la Legislatura (2003-2005). Miembro de la Coordinacin del Presupuesto Participativo del Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin del GCABA (abril 2006-junio 2007). Especialista en temas de participacin ciudadana y presupuesto participativo. Director de la Ctedra Libre de Ciudadana del Observatorio Local de Democracia Participativa de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. 01/10/10 +UA"LIAI NORBERTO Particip activamente en carcter de vecino del proceso de discusin y redaccin de la ley de comunas y durante la transicin. ntegr el Movimiento de Participacin Comunal, Red de vecinos de Buenos Aires, Coordinadora por Comunas, Vecinos del Encuentro y otras. Cofundador en el ao 2003 de la agrupacin Protocomuna de Ilores. ntegr la Comisin de Sntesis de la ley de comunas. Una vez sancionada la ley se dedic a difundir los alcances de la descentralizacin en diferentes mbitos acadmicos y en organizaciones de la comunidad. Es Director del Grupo de nvestigacin Observatorio de Gobierno Local y Participacin Ciudadana de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas de la UCES. 16/03/11 JISZNIENSCII PABLO Particip de la gestin del ntendente Julio Saguier, asesorando 27/09/10 147 acerca de las posibilidades de descentralizacin administrativa de la gestin local. Asesor en la Convencin Estatuyente de la CABA. Particip activamente en carcter de vecino del proceso de discusin y redaccin de la ley de comunas y durante la transicin. Miembro de Comunas Ea y de Cnterconse!os Comunales. AU"U"LIAROI CLAUDIO Director General del CGP N 14 Oeste (2000-2002). Presidente de CEVEPAR (Centro de Estudios Vecinales y de Participacin Ciudadana). Particip desde dicha agrupacin del proceso de discusin y sancin de la ley de comunas. 03/08/11 BERTELOTTII MARIO Fundador del Movimiento de Participacin Comunal. Particip activamente en carcter de vecino del proceso de sancin de la ley de comunas. 05/01/11 JILCINSONI CARLOS Particip en carcter de vecino del proceso de discusin y redaccin de la ley de comunas y durante la transicin. Fundador del Govimiento Comunero. 12/04/11 MONTENE"ROI LUCIO Particip en carcter de vecino del proceso de discusin y redaccin de la ley de comunas y durante la transicin. ntegra la Agrupacin Comunas del ,icentenario. 28/04/11 "ALFRASCOLII &ILDA Particip en la redaccin del proyecto de ley de Vecinos de Villa Mitre. Particip en carcter de vecino de las reuniones barriales convocadas por la Comisin de Descentralizacin para la sancin de la Ley de Comunas. 12/08/11 ROSSOI )UAN )OS, Particip en carcter de vecino del proceso de discusin de la ley de comunas. Presidente de la Asociacin de Comercio e ndustria de Nuez y Saavedra. 17/06/10 148 ANE'O I "ESTIONES Y PRINCIPALES MEDIDAS INSTITUCIONALES "ESTIN MEDIDAS INSTITUCIONALES DESCRIPCIN DE LA RA- OLIVERA (1996-2000) Decreto N 13/GCBA/96 Delega al Vicejefe de Gobierno la elaboracin del Plan de la Ciudad y un Programa de Descentralizacin administrativa. Decreto N 213/GCBA/96 Crea la Subsecretara de Descentralizacin y los Centros de Gestin y Participacin. Resolucin N1/GCABA/VJG/96 Crea el Consejo de Descentralizacin y Modernizacin de la Ciudad de Buenos Aires. Decreto N 483/GCBA/96 Otorga rango de Direccin General a los CGP. Resolucin N2/GCABA/VJG/97 Especifica las funciones delegadas a los Directores de los CGP. Decreto N850/GCBA/97 Crea el Cuerpo de Delegados Comunales. Decreto N 1958/GCBA/98 Aprueba una estructura organizativa piloto para los CGP 3, 7 y 13. Detalla nuevas responsabilidades a cargo de los CGP. Aprueba las responsabilidades de los Delegados Comunales. Determina la conformacin de un Consejo Consultivo honorario en cada CGP. Anuncia la creacin de un Sistema de Ventanilla nica Anuncia que en cada CGP funcionar una Unidad Polivalente encargada del poder de polica local Enumera los servicios de gestin desconcentrada a cargo de los CGP. Decreto N 2022/GCBA/99 Crea la Unidad de Mantenimiento y Desarrollo Barrial para coordinar la gestin de los servicios desconcentrados en los CGP. Decreto N 2237/GCBA/99 Extiende la estructura organizativa aprobada por el Decreto N 1958-GCBA-98 a todos los CGP. 149 "ESTIN MEDIDAS INSTITUCIONALES DESCRIPCIN Decreto N 2377/GCBA/99 Transfiere la DG de Mesa de Entradas, Salidas y Archivo y la DG de Guardia de Auxilio de la Subsecretara General a la Subsecretara de Descentralizacin. Resolucin N1/GCABA/SSD/99 nstrumenta el sistema de ventanilla nica en los CGP. Resolucin N92/GCABA/SSD/99 Crea en los CGP las Unidades de Trabajo de mantenimiento urbano menor. Resolucin N2/GCABA/SSD/00 Establece la puesta en marcha de un Centro nico de Atencin Telefnica (concurrente con el Programa de Ventanilla nica) Decreto N 1015/GCBA/00 Descentraliza el poder de polica en las Unidades Polivalentes creadas por Decreto N 1958-GCBA-98. IBARRA (2000-2006) Decreto 1361/GCBA/00 Modifica la estructura organizativa del GCABA. La Subsecretara de Descentralizacin es transferida desde la Vicejefatura a la rbita de la Jefatura de Gobierno reformndose su estructura interna. Se transfiere la DG de Guardia de Auxilio dependiente de la Subsecretara de Descentralizacin a la Subsecretara de Servicios Generales. Decreto 1988/GCBA/00 Transfiere la DG de Mesa de Entradas, Salidas y Archivo de la Subsecretara de Descentralizacin a la Subsecretara Legal y Tcnica. Suprime el Cuerpo de Delegados Comunales. Resolucin N27/ GCABA/SSJYS y SSD/01 Aprueba las normas de procedimiento para la gestin desconcentrada del Plan de Prevencin del Delito de la Ciudad Decreto 2055/GCBA/01 Suprime el organismo fuera de nivel Unidad de Mantenimiento y Desarrollo Barrial y transfiere sus responsabilidades a la Direccin de Desarrollo Comunitario dependiente de la Subsecretara de Descentralizacin. 150 "ESTIN MEDIDAS INSTITUCIONALES DESCRIPCIN Decreto 179/GCBA/02 Suprime la Subsecretara de Descentralizacin dependiente del Jefe de Gobierno y crea en la rbita del Jefe de Gobierno el organismo fuera de nivel Descentralizacin y Participacin Ciudadana. Transfiere los CGP a la dependencia directa de este organismo fuera de nivel. Resolucin N99/ GCABA/SDYPC/02 Crea la Unidad Ejecutora para el Presupuesto Participativo 2003 Dto. 2116/GCBA/03 Deroga el Decreto N 1015-GCBA-2000. Se centraliza el ejercicio del poder de polica en la Secretara de Gobierno y Control Comunal. Dto. 2696/GCBA/03 El rea de Descentralizacin y Participacin Ciudadana deja de ser un organismo fuera de nivel, para convertirse en una Secretara dependiente en forma directa del Jefe de Gobierno. Modifica la dependencia de los CGP que pasan de la Secretara a la Subsecretara de Descentralizacin. TELERMAN (2006-200G) Decreto 350/GCBA/06 Reglamenta la Ley de Ministerios 1925 y aprueba la nueva estructura organizativa. Crea el Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin. Decreto 521/GCBA/06 Establece el Sistema nico de Gestin de Reclamos, como herramienta informtica, a cargo de la Direccin General de Atencin Vecinal del Ministerio. Resolucin 60/GCBA/MGPYDGC/06 Crea el Gabinete de Transicin a las Comunas. Decreto 816/GCBA/06 Crea los Centros de Gestin y Participacin Comunales en reemplazo de los anteriores CGP. Resolucin 112/GCBA/MGPYDGC/06 Establece sedes de algunos CGP y ratifica al personal de planta permanente que se desempeaba en los CGP suprimidos. Resolucin 114/GCBA/MGPYDGC/06 Crea en cada CGP un Gabinete Administrativo, conformado por directores de rea y jefes de departamento, con el objeto de coordinar y hacer un seguimiento de las diversas acciones vinculadas a sus responsabilidades primarias. Resolucin 248/GCBA/MGPYDGC/06 Crea en cada CGP un Foro Asociativo Barrial y un Espacio de Participacin Vecinal. 151 "ESTIN MEDIDAS INSTITUCIONALES DESCRIPCIN Resolucin 579/GCBA/MGPYDGC/06 Crea en el mbito de la Subsecretara de Mantenimiento Urbano el Programa de Coordinacin de Servicios de Mantenimiento Urbano Menor con las Comunas. Resolucin 355/GCBA/MGPYDGC/07 Crea en cada CGPC el Preconsejo Consultivo Comunal, integrado por los miembros de cada Foro Asociativo Barrial y Espacio de Participacin Vecinal, los que quedan disueltos. MACRI (200G-) Dto. 2075/GCBA/07 Reglamenta la Ley de Ministerios 2.506 y aprueba la nueva estructura organizativa. Disuelve el Ministerio de Gestin Pblica y Descentralizacin. Resolucin 27/GCBA/SSATCU/10 Convoca a la integracin de los Preconsejos Consultivos Comunales en jurisdiccin de cada CGPC. Disposicin N002/DGDPCU/10 La Direccin General de Descentralizacin y Participacin Ciudadana convoca a los Preconsejos Consultivos a reunirse el 16 de junio en forma simultnea en todos los CGPC. Decreto 376/GCBA/11 Crea las Unidades de Atencin Ciudadana dependientes de la Subsecretara de Atencin Ciudadana. Fuente: elaboracin propia 152 ANE'O II SERVICIOS DE "ESTIN DESCONCENTRADA DESARROLLO Y MANTENIMIENTO BARRIAL DESARROLLO SOCIAL Y CULTURAL INFORMACIN Y ATENCIN A LOS VECINOS Mantenimiento urbano y obras conexas en espacios verdes, arbolado urbano, pavimentos, aceras, demarcacin vertical y horizontal, alumbrado pblico. Servicio Social Zonal: urgencias sociales, asistencia al menor y la familia, jardines maternales, turismo y recreacin infantil. Registro Civil Rentas y Empadronamiento nmobiliario Control de trabajos en la va pblica por parte de empresas prestadoras de servicios pblicos. Servicio para la juventud: asistencia, orientacin y participacin juvenil. Asistencia Jurdica gratuita Mediacin comunitaria Control en la recoleccin de residuos domiciliaria, iluminacin y sumideros. Hogares para la tercera edad: coordinacin de la asistencia y de las actividades culturales, turismo, deportes y recreacin. Defensa del consumidor nfracciones Renovacin de licencias de conductor Obras Pblicas de pequea escala y alcance local. Coordinacin y control del uso de los polideportivos, promocin el deporte en la zona. Habilitaciones de locales y actividades reguladas en la va pblica nspectores polifuncionales (polica municipal) nformacin y orientacin sobre los servicios de salud, educacin y cultura. Otorgamiento de permiso de obra y registro de planos de obras menores y refacciones de hasta 200 m2. 153 ANE'O III SNTESIS MODIFICACIONES DEPENDENCIA DEL LREA DE DESCENTRALIZACIN )EFE DE "OBIERNO OR"ANI"RAMA FUNCIONARIO NORMA OLIVERA A05>Q3 B7>1R=D=>=9 Subsecretario Dec.213/GCBA/96 IBARRA D=042B S464B4=07 Subsecretario (hasta marzo 2002) Dec.1361/GCBA/2000 154 VICEJEFE DE GOBIERNO Subsecretara de Descentralizacin CG P JEFE DE GOBIERN O CG P Subsecretara de Descentralizacin )EFE DE "OBIERNO OR"ANI"RAMA FUNCIONARIO NORMA IBARRA A>42B S6R4::>40 Secretario Desc. y Part. Ciudadana: (marzo 2002- dic 2003) Dec.179/GCBA/2002 IBARRA &Q617> C=8=6647BB4 Secretario M=<>4647 T=><BB7 Subsecretario de Participacin L<43 VQ387B4 Subsecretario de Descentralizacin: Dec.2696/GCBA/2003 155 JEFE DE GOBIERN O DESCENTR!I"CION # PRTICIPCION CI$DDN %CGP& JEFE DE GOBIERN O Secretara de Descentralizacin ' Partici(acin Ciudadana Subsecretara de Partici(acin Ciudadana Subsecretara de Descentralizacin CG P )EFE DE "OBIERNO OR"ANI"RAMA FUNCIONARIO NORMA TELERMAN R79 C7>140= Ministro Ley 1925 Dec.350/GCBA/2006 Dec.816/GCBA/2006 MACRI "B=593 "70NSB2N Subsecretaria (2008-2009) E5<=>57 M=66R4=A2BB4 Subsecretario (2009-) M=>62B7 OB4A21 DG de Atencin Vecinal )<=0 P=FB7 ">=E= DG de Participacin Ciudadana Ley 2506 Dec.2075/GCBA/2007 Fuente: elaboracin propia 156 JEFE DE GOBIERN O )inisteri* de Gestin P+blica ' Descentralizacin CGP C JEFE DE GOBIERN O Je,atura de Gabinete de )inistr*s Subsecretara de tencin Ciudadana DG de tencin Vecinal DG de Partici(acin Ciudadana ' Descentralizacin CGP C ANE'O IV SNTESIS DEL TRATAMIENTO PARLAMENTARIO DE LA LEY DE COMUNAS FEC&A SESIN DESARROLLO PRINCIPALES PUNTOS EN DEBATE $0M11M0% Se aprueba el proyecto de ley en general. El proyecto votado en general crea 10 comunas. No hay acuerdo en relacin con los siguientes temas: nmero definitivo de comunas, delimitacin territorial, mecanismos de asignacin presupuestaria, fecha de eleccin de autoridades comunales. 0(M06M0# Comienza su tratamiento en particular. De un total de 53 artculos se vota hasta el artculo 49 inclusive. La sesin pasa a cuarto intermedio. Como an no hay acuerdo respecto de la cantidad de comunas, se vota en particular el art. 5 sin su anexo 203 .Se agrega al artculo 10 inc. b la frase de con&ormidad con la le% de presupuesto 204 .Se agrega al final del artculo 13) &uncin p:blica ciencia % tecnologa % turismo 2/5 El macrismo y Recrear proponen agregar al artculo 16 la siguiente expresin +os recursos asignados anualmente a las comunas en ning:n caso superar"n el 5 por ciento de los ingresos tributarios totales anuales del <obierno de la Ciudad seg:n el presupuesto en curso. Ni la redaccin original ni este agregado alcanzan la cantidad de votos necesarios 2/6 . La diputada Suppa propone modificar la redaccin del artculo 19 que quedara as: Cntegracin. 6l <obierno de las Comunas es e!ercido por un rgano colegiado integrado por siete 8J* miembros denominado >unta Comunal respet"ndose en la con&eccin de las listas de candidatos lo establecido en el -rtculo 36 de la Constitucin de la Ciudad -utnoma de ,uenos -ires 2/J . Se aprueba. Queda pendiente la inclusin de una clusula transitoria propuesta por la misma diputada. 203 El artculo 5 dice as: Divisin territorial. La descentralizacin de la ciudad se realiza a travs de Comunas bajo el agrupamiento de barrios, conforme el nmero y delimitacin establecidos en el Aneo de esta ley. 204 Este artculo se refiere a las competencias exclusivas de las comunas. En su inciso b plantea como una de estas competencias la planificacin, ejecucin y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la ley de presupuesto. Este ltimo agregado se explica por la necesidad de acotar esta facultad para casos excepcionales como espacios verdes de ms de 2 hectreas (eserva Ecol!gica" #ar$ue %res de &ebrero' $ue pueden generar problemas de multi(urisdiccionalidad. 2)5 Este artculo reconoce a las *omunas la posibilidad de $ue intervengan" dentro de la esfera de sus competencias" en la elaboraci!n + planificaci!n de polticas especiales como salud" educaci!n" medio ambiente" por lo $ue se agrega al final de la enumeraci!n funcin pblica, ciencia y tecnolog!a y turismo. 2), El artculo -, originalmente deca as: "Los recursos asignados a las Comunas deben ser suficientes para el cumplimiento de sus fines y directamente proporcionales para el desempe#o de las competencias $ue se les atribuyen%. 157 FEC&A SESIN DESARROLLO PRINCIPALES PUNTOS EN DEBATE Respecto del art. 25, los diputados San Martino y Enriquez proponen que slo el Presidente de la Junta Comunal reciba una remuneracin, en tanto la dedicacin del resto de los miembros de la Junta Comunal sera ad $onorem. Acompaan esta idea el diputado Borrelli y la diputada Bertol. Esta mocin no prospera 208 . En el artculo 49 se elimina la expresin "con consentimiento del trabajador 209 . 1#M06M0# Sigue el tratamiento en particular. Sin acuerdo definitivo, la sesin pasa a cuarto intermedio. Se acuerda la clusula transitoria propuesta por la diputada Suppa referida al cupo femenino. El macrismo propone reincluir el artculo 16 que no haba logrado los votos necesarios en la sesin anterior y agregar una clusula transitoria referida a los lmites presupuestarios de las comunas. No se vota porque no hay consenso al respecto. 01M09M0# Aprobacin definitiva de la Ley 1.777. Se logra acuerdo en torno al nmero de comunas y su divisin territorial. Se acuerdan clusulas transitorias. Fuente: Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Versiones taquigrficas varias. Elaboracin propia. 207 El artculo 19 originalmente deca as: Cntegracin. 6l gobierno de las Comunas es e!ercido por un rgano colegiado integrado por siete 8J* miembros denominado >unta Comunal. 208 El artculo 25 se aprueba con la siguiente redaccin: 9emuneraciones. +os miembros de la >unta Comunal perciben por el desempe.o de sus &unciones una remuneracin #ue por todo concepto es e#uivalente al 6/ P del ingreso bruto total remuneratorio correspondiente a los diputados de la Ciudad. Corresponde al Presidente de la >unta Comunal un adicional por e!ercicio del cargo e#uivalente al 1/P de la retribucin establecida precedentemente para los miembros de la >C. 'o pueden &i!arse adicionales de ninguna naturaleza #ue e(cedan los topes establecidos 209 El artculo queda redactado de la siguiente forma: Personal. +a planta de personal de las Comunas se integrar" con la planta permanente de la actual Secretara de 0escentralizacin % Participacin Ciudadana. Si &uera necesario incrementarla 4sta se integrar" prioritariamente con agentes dependientes de otras "reas centrales #ue %a $an desconcentrado o descentralizado servicios. 6sta trans&erencia se realizar" sin alteracin en ambos casos de su situacin de revista antigQedad cargo &uncin categora nivel remunerativo alcanzado por todo concepto % dem"s derec$os ad#uiridos al amparo de la legislacin en vigencia al momento de la trans&erencia. 158