A REFORMA ADMINISTRATIVA NO BRASIL:

ANTERIOR, SITUAO ATUAL

E PERSPECTIVAS - UMA APRECIACO GERAL
Introduo
BEATRIZ WAHRLICH*
1. Os anos dinmicos de pioneirismo (193045); 2. Novas
tentativas de retomada do mpeto inicial (1951.(j3); 3.
Ressurgimento da reforma administrativa como programa
de governo formal e importante (1964-78); 4. Novas
prioridades, tendncias e perspectivas (1979-82); 5.
Concluses.
bem singular, entre as naes em desenvolvimento, a experincia brasilei-
ra no campo da reforma administrativa: comeou h aproximadamente 50 anos,
muito antes dos programas de assistncia tcnica de mbito mundial oferecidos
a tais naes pelos pases industrializados e pelas organizaes internacionais,
a partir da dcada de 50.
O propsito deste estudo : 1) analisar as influncias preponderantes na re-
forma administrativa brasileira e seus resultados, partindo de seu incio, em
1930; 2) examinar o estgio atual de desenvolvimento da reforma administra-
tiva no pas, suas tendncias e perspectivas.
Por motivos de ordem analtica, o tema principal foi dividido em cinco tpi-
cos: 1) a fase pioneira e dinmica (1930-45), sucedida por quase cinco anos
de reforma administrativa encarada como ao governamental rotineira e mui-
tas vezes sem inspirao (1946-50); 2) novas tentativas de retomada do mpeto
inicial, quase sempre frustradas (1951-63); 3) ressurgimento da reforma ad-
ministrativa como programa de governo formal e importante, cujos resulta-
dos so avaliados e resumidos (1964-78); 4) novas prioridades, tendncias e
perspectivas (1979-82); 5) concluses.
1. Os anos dinmicos de pioneirismo (193045)
A fase pioneira comeou sob o regime Vargas, nos longnquos anos da d-
cada de 30. Nesses primrdios, no havia um plano formal de reforma admi-
nistrativa, e no foi explicitamente adotada uma teoria administrativa. A maior
parte das mudanas ocorreu na estrutura da organizao governamental, espe-
cialmente naqueles departamentos e rgos voltados para o atingimento de
metas sociais. Dois novos ministrios foram criados nessa poca: um para Tra-
Professora titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) da Fundao
Getulio Vargas. (Endereo da autora: Praia de Botafogo, 190, s/1.214 - 22.253 _
C.P. 9.052 - 20.000 - Rio de Janeiro - RJ.)
R. Adm. pbl.,
Rio de Janeiro, 18(1):49-59.
jan./mar. 1984
balho, Indstria e Comrcio, outro para Educao e Sade Pblica. O Minis-
trio da Agricultura foi reestruturado, assim como outros departamentos de na-
tureza substantiva.
De 1936 a 1945 comeou a surgir um plano formal, baseado nas teorias
administrativas predominantes nas naes ocidentais, tais como:
- os princpios de administrao de Willoughby e sua teoria do departamento
de administrao geral, com uma clara distino entre atividades-fim e ativi-
dades-meio (funes especficas ou substantivas, de um lado, e funes gerais
ou de apoio, de outro) e a noo de que poltica e administrao eram duas
funes distintas, a serem conduzidas separadamente;
- os princpios de administrao de Fayol, e as funes de planejamento, di-
reo, coordenao e controle;
- o aperfeioamento dos princpios de Fayol, a que procedeu Luther Gulick,
autor do Posdcorb e tambm formulador da teoria da departamentalizao
(departamentalizao por objetivo, por processo, por clientela ou material e
por rea);
- a doutrina da administrao cientfica de Taylor e sua metodologia para
maior economia e eficincia.
Nesse perodo foi aprovado o primeiro plano de classificao de cargos e
introduzido um sistema de mrito (1936). Um rgo central de pessoal, ma-
terial, oramento, organizao e mtodos foi institudo em 1938, para dar exe-
cuo reforma (o Departamento Administrativo do Servio Pblico - Dasp).
O programa de reforma foi dinamicamente conduzido at o fim de 1945,
quando assumiu o poder um outro governo, que no deu respaldo poltico
reforma administrativa.
Os resultados positivos da fase mencionada podem ser assim resumidos:
1. Melhoria da qualidade dos funcionrios pblicos, em conseqncia de: a)
um sistema de ingresso competitivo no servio pblico, ento aprovado e im-
plementado; b) promoo por merecimento (segundo um processo de avalia-
o em que o supervisor imediato tinha papel predominante); c) programas de
treinamento de funcionrios, abertos igualmente a candidatos a cargos pbli-
co; d) legislao regulamentadora de licena, aposentadoria, penses etc. Essa
poltica de administrao de pessoal foi consolidada no Estatuto dos Funcion-
rios Pblicos Civis da Unio.
2. Institucionalizao da funo oramentria, que se transforma numa ativi-
dade formal e permanente, estreitamente associada ao planejamento e a estu-
dos visando consecuo de melhor desempenho das operaes governamentais.
3. Simplificao, padronizao e aquisio racional do material destinado ao
uso do governo foram procedimentos tambm institucionalizados.
Todas essas realizaes devem ser creditadas ao Dasp, no campo da admi-
nistrao geral. Nesse mesmo perodo, o Departamento cooperou no estabele-
cimento de uma srie de rgos reguladores (conselhos, comisses e institutos),
nas reas econmica e social, sendo criado um pequeno grupo de empresas
de economia mista, armando-se assim o ncleo estrutural do desenvolvimento
econmico e social, depois grandemente expandido.
50 R.A.P. 1/84
Um dos mais importantes resultados desse perodo foi despertar o inte-
resse pelo estudo das cincias administrativas, at ento consideradas no Brasil
como setor de conhecimento contido no direito administrativo.
Os resultados negativos podem ser assim descritos:
1. A reforma pretendia realizar demasiado em pouco tempo. Tentou ser, ao
mesmo tempo, global e imediata, em vez de preferir gradualismo e seletividade.
2. Dava nfase a controle, no a orientao e assistncia.
3. Foi altamente centralizada no Dasp e pelo Dasp.
4. A estrita observncia de normas gerais e inflexveis desencorajava quaisquer
tentativas de ateno a diferenas individuais e a complexas relaes humanas.
Em suma, o estilo da reforma administrativa foi ao mesmo tempo prescritivo
(no que se harmonizava com a teoria administrativa corrente) e coercitivo (no
que se harmonizava com o carter poltico do regime Vargas).
Esse sistema fechado ruiu parcialmente, com o fim do regime Vargas, em
agosto de 1945. Nos cinco anos que se seguiram, a reforma administrativa foi
conduzida como uma ao governamental rotineira e sem importncia.
2. Novas tentativas de retomada do mpeto inicial (1951-63)
Como se disse na "Introduo", de 1951 a 1963 a maior parte dos esfor-
os de reforma administrativa no logrou aprovao formal. Apesar disso.
durante aquele perodo desenvolveram-se diversos estudos, que acabaram re-
sultando em medidas concretas no campo da organizao e do funcionamento
governamentais. Alguns desses estudos (1951-53) referiam-se a um realinha-
mento e a um reagrupamento geral de departamentos executivos (ministrios),
conselhos e comisses; descentralizao gerencial em todos os nveis, com o
fortalecimento do papel dos ministros na relao com o primeiro mandatrio;
e a uma reviso completa dos procedimentos contbeis e de auditoria.
Em 1956, o Presidente Kubitscheck nomeou uma comisso especial para
promover estudos de reforma administrativa (Cepa) e, dentre vrios projetos
preparados por essa Comisso, alguns foram mais tarde transformados em lei
ou regulamento: o estabelecimento do Ministrio da Indstria e do Comrcio
(antes, departamentos do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio); a
subdiviso do Ministrio da Justia e Interior em dois ministrios; a subdivi-
so do Ministrio de Viao e Obras Pblicas nos Ministrios dos Transportes
e das Comunicaes; a reorganizao interna do Gabinete Civil do presidente.
Recomendaes envolvendo a expanso do sistema do mrito e o fortaleci-
mento da autoridade do Dasp foram tambm apresentadas, mas no formal-
mente aprovadas.
No incio de 1963, um ministro extraordinrio (ministro sem pasta) para
a Reforma Administrativa foi nomeado, com a responsabilidade de dirigir di-
versos grupos de estudos, encarregados da preparao de projetos de reforma.
Pelos fins de 1963, quatro importantes projetos foram apresentados, objetivan-
do uma reorganizao ampla e geral da estrutura e das atividades do governo;
a expanso e o fortalecimento do sistema do mrito; novas normas de aqui-
sio e fornecimento de material no servio pblico; e a organizao admi-
nistrativa do Distrito Federal (Braslia).
Reforma administrativa no Brasil
51
3. Ressurgimento da reforma administrativa como programa de governo formal
e importante (1964-78)
Os quatro projetos preparados sob a liderana do ministro extraordinrio
para a Reforma Administrativa, no decorrer de 1963, foram mandados pelo
Presidente Goulart ao Congresso, no comeo de 1964, mas nenhuma legisla-
o foi aprovada. Contudo, serviram eles como informao bsica para ulte-
riores estudos do Poder Executivo, dos quais resultou o Decreto-lei n.O 200,
de 1967, estatuto bsico da reforma administrativa e que constitui o tema cen-
tral deste item.
Pouco antes de 1967, um programa setorial de reforma administrativa foi
iniciado, e em relao a este a Fundao Getulio Vargas (organizao de ca-
rter privado) exerceu o papel de consultora. Esse programa reformulou com-
pletamente o Ministrio da Fazenda, que, em uma dcada, transformou-se num
departamento moderno, principalmente pelo largo uso que passou a fazer de
tecnologia eletrnica.
O estatuto bsico de reforma administrativa, aprovado em 1967, prescreve:
a) cinco princpios fundamentais: planejamento (que constitui o princpio do-
minante), descentralizao, delegao de autoridade, coordenao e controle;
b) a expanso das empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas
pblicas), bem como de 6rgos independentes (fundaes pblicas) e semi-in-
dependentes (autarquias);
c) a necessidade de fortalecimento e expanso do sistema do mrito, sobre o
qual se estabeleciam diversas regras;
d) diretrizes gerais para um novo Plano de Classificao de Cargos;
e) o reagrupamento de departamentos, divises e servios em 16 ministrios:
Justia, Interior, Relaes Exteriores, Agricultura, Indstria e Comrcio, Fa-
zenda, Planejamento (mais tarde reclassificado como Secretaria de Planeja-
mento da Presidncia da Repblica - Seplan), Transportes, Minas e Energia.
Educao e Cultura, Trabalho, Previdncia e Assistncia Social, Sade, Comu-
nicaes, Exrcito, Marinha e Aeronutica.
A Secretaria de Planejamento dispe, virtualmente, de autoridade maior do
que a de qualquer dos 16 ministrios, j que atua como agncia central em
relao: a) ao sistema de planejamento (com unidades em cada ministrio e
em cada entidade da administrao descentralizada, isto , empresas estatais,
fundaes pblicas e autarquias); b) ao sistema de contabilidade e auditoria in-
terna (antes uma funo do Ministrio da Fazenda). Alm dessas funes, a
Secretaria exerce o controle central sobre todas as empresas estatais, fundaes
pblicas e autarquias (anteriormente sob o controle setorial do respectivo mi-
nistrio; agora sob controle setorial e central). A unidade da Seplan encarre-
gada do controle central conhecida como SEST.
De 1967 a 1979, a liderana da reforma administrativa foi exercida, ao mes-
mo tempo: a) pela Semor (Subsecretaria de Modernizao e Reforma Admi-
nistrativa, igualmente uma unidade da Secretaria de Planejamento, a Seplan);
b) pelo Dasp (apenas no campo dos recursos humanos). No decorrer da lti-
ma dcada, a Semor:
a) promoveu revises peri6dicas da estrutura organizacional existente e exa-
minou projetos apresentados por outros departamentos governamentais, para
estabelecimento de novos 6rgos e programas;
52 R.A.P. 1/84
b) dedicou especial cuidado ao desenvolvimento de recursos humanos para o
sistema de planejamento como um todo;
c) estimulou a preparao e promoveu a publicao de estudos tratando da
base terica para a modernizao e a reforma dos servios pblicos, assim
como o debate sobre a metodologia disponvel.
O trabalho do Dasp, nesse perodo, foi dirigido sobretudo preparao,
aprovao e implementao de um novo Plano de Classificao de Cargos, orien-
tao principalmente no sentido da classificao por categoria, enquanto o pla-
no anterior (aprovado em 1960, em substituio ao de 1936) enfatizava a
classificao por deveres e responsabilidades.
Com esse novo plano, de orientao hierrquica, no se injetou novo vigor
no enfraquecido sistema do mrito, como se poderia esperar da "doutrina" for-
mal de reforma administrativa, j resumida. O "conceito de carreira" perma-
neceu limitado aos escales inferiores da estrutura de cargos, sem tocar na
gerncia de nvel mdio nem nos cargos de direo superior, a serem preen-
chidos a critrio do executivo supremo. Em outras palavras, o sistema do m-
rito s obrigatrio para os postos iniciais da carreira.
Outro golpe severo desferido contra o sistema do mrito foi a liberdade con-
cedida s empresas pblicas em matria de poltica de pessoal. Suas normas
de admisso, reguladas pelos prprios estatutos, podem ou no estabelecer os
concursos pblicos de natureza competitiva. Na verdade, o favoritismo tem
hoje maior peso que o sistema do mrito, no sistema brasileiro de administra-
o de pessoal dos rgos pblicos.
4. Novas prioridades, tendncias e perspectivas (1979-82)
Desde 1979, os esforos da reforma administrativa tm-se concentrado em
dois programas prioritrios:
4.1 A desburocratizao e a desestatizao
Esses programas, iniciados por decretos do Poder Executivo, expedidos res-
pectivamente em 1979 e 1981, so interligados, na medida em que visam os
objetivos complementares seguintes:
a) aumentar a eficincia, a eficcia e a sensibilidade da administrao pblica;
b) fortalecer o sistema de livre empresa.
O programa de desburocratizao, institudo pelo Decreto n.O 83.740, de 18
de julho de 1979, visa a simplificao e a racionalizao das normas organi-
zacionais, de modo a tomar os rgos pblicos mais dinnimos e mais geis.
O pressuposto de que, atravs da melhoria formal do processo e da supres-
so de passos desnecessrios, tanto clientes quanto servidores se beneficiaro,
na medida em que possam poupar seu tempo, energia e pacincia.
O programa de desburocratizao difere de programas anteriores de refor-
ma administrativa devido a sua forte orientao para o usurio do servio p-
blico. Nesse sentido, carrega um impulso social e poltico que no existiu no
passado, alm de reclamar, da burocracia, uma mudana de comportamento.
Relacionado igualmente entre seus objetivos est o de frear a tendncia para
desnecessrias adies de empresas pblicas e/ou de sociedades de economia
mista estrutura governamental.
Reforma administrativa no Brasil 5J
o empenho presidencial nesse programa traduziu-se na nomeao de um
ministro sem pasta, incumbido de execut-lo. Em maio de 1981, o ministro
da Desburocratizao foi nomeado igualmente ministro da Previdncia e As-
sistncia Social (cargo que recentemente ficara vago). A liderana do Programa
de Desburocratizao prossegue com o novo ministro da Previdncia e Assis-
tncia Social, atravs de uma Secretaria Executiva para Desburocratizao, h
pouco estabelecida.
Desde que foi institudo, em meados de 1979, e at maro de 1981, o Pro-
grama Nacional de Desburocratizao procedeu anlise de centenas de roti-
nas de trabalho, para simplific-las de toda maneira possvel, incluindo a su-
presso de documentos e outras informaes no indispensveis. Com esse pro-
psito, 110 normas regulatrias foram expedidas, das quais 18 foram decre-
tos legislativos federais, 32 decretos de iniciativa do Poder Executivo e 28 por-
tarias ministeriais. Os estados-membros cooperaram tambm com 19 instrues
emanadas do Poder Executivo e alguns municpios os acompanharam, com 13
decises simplificatrias.
Deve-se acrescentar que muitas regulamentaes abrangem mais de um as-
sunto. Por esse motivo, em termos quantitativos, o total das 110 regulamen-
taes cobre 148 tpicos.
1
De maro de 1981 at a presente data, o programa prossegue com igual
dinamismo, conforme freqentes informaes que aparecem nos meios de co-
municao, especialmente jornais e televiso.
O Programa de Desestatizao (significando "privatizao" ou "reprivatiza-
o") tem por objetivo o fortalecimento do sistema da livre empresa, objetivo
igualmente declarado em relao aos programas de desburocratizao. Funda-
menta-se nos seguintes principais pressupostos, enunciados no decreto que o
instituiu, em 15 de julho de 1981:
- a organizao e a explorao das atividades econmicas competem prefe-
rencialmente empresa privada, na forma estabelecida na Constituio bra-
sileira. O papel do Estado, no campo econmico, de carter suplementar,
e visa, sobretudo, encorajar e apoiar o setor privado;
- o governo brasileiro est firmemente empenhado em promover a priva ti-
zao das empresas estatais nos casos em que o controle pblico se tenha tor-
nado desnecessrio ou injustificvel;
- a privatizao das empresas estatais, porm, no dever alcanar nem en-
fraquecer as entidades que devam ser mantidas sob controle pblico, seja por
motivos de segurana nacional, seja porque tais empresas criem, efetivamen-
te, condies favorveis ao desenvolvimento do prprio setor privado nacional,
ou, ainda, quando contribuem para assegurar o controle nacional do proces-
so de desenvolvimento.
Em suma, esse programa destina-se a frear sob estritos limites, a tendncia
no sentido da excessiva expanso da administrao pblica descentralizada, fe-
nmeno tpico da dcada anterior, mas de modo algum deve ser entendido
como um passo na direo da reverso total dessa tendncia.
Esse ponto deixado muito claro por um conjunto de diretrizes sobre a
privatizao ou reprivatizao das empresas estatais, qualificando-se para esse
propsito:
I Presidncia da Repblica. Programa Nacional de Desburocratizao. Desburocratizao
- medidas adotadas. Braslia, DF, mar. 1981.
54
R.A.P. 1/84
- as entidades que, originalmente, constituam parte do setor privado, e pas-
saram ao controle pblico em decorrncia da inadimplncia de obrigaes,
excusso de garantia, ou situaes jurdicas semelhantes;
- as empresas originalmente estabelecidas como entidades pblicas, mas que
no mais devam permanecer sob o controle e direo do governo federal, por
j existir, sob controle nacional, setor privado suficientemente desenvolvido e
em condies de exercer as atividades que lhes forem atribudas;
- as subsidirias de empresas institudas ou controladas direta ou indireta-
mente pela Unio, cuja existncia no seja indispensvel consecuo dos
objetivos essenciais da empresa controladora e importe em desnecessria ou
injusta competio com as empresas privadas nacionais.
Outras normas de importncia secundria foram tambm estabelecidas, pelo
Decreto n.O 86.215, de 18 de julho de 1981, inclusive para a organizao de
relaes de empresas pblicas suscetveis de privatizao, a serem submeti-
das aprovao presidencial.
Quanto envergadura, nmero e importncia relativa dessas empresas, do
ponto de vista do setor econmico, parecem significativos os dados expostos
a seguir.
Existem, no momento, 331 empresas governamentais federais, das quais 235
esto organizadas como sociedades de economia mista e 95 so de integral pro-
priedade pblica. Entre as 331, apenas 98 so instituies de primeira linha,
quase todas empresas holding; 219 so subsidirias destas e outras 14 so a
elas associadas.
As empresas estatais esto sob a jurisdio setorial de um ministrio, de
acordo com sua principal rea de atividade. Assim, das 331 empresas gover-
namentais existentes, 105 esto na rea de minerao e energia (quer dizer,
sob a jurisdio do Ministrio de Minas e Energia); 54 na de indstria e
comrcio; 45 em comunicaes; 36 em finanas; 27 em agricultura; 25 em
transportes; 5 em previdncia e assistncia social; 2 em educao e cultura;
outras 2 na indstria blica. Um grupo de 19 empresas est sob a jurisdio
do Ministrio do Interior (o Banco Nacional da Habitao, vrias entidades de
desenvolvimento regional e municipal, companhias de guas e esgotos etc.).
A Seplan exerce superviso sobre duas empresas, e o Ministrio da Justia
sobre uma.
No que se refere s dimenses relativas de seus oramentos, as despesas
anuais das empresas estatais de nvel federal, somadas, correspondem a cerca
de trs vezes as despesas da administrao centralizada ou direta (ministrios
e outros 6rgos).2
As empresas estatais, como um todo (federais, estaduais e municipais) res-
pondem por cerca de 50 a 55% do PIB. So responsveis por quase 3/5 dos
investimentos totais feitos no pas.
Em comparao com as empresas privadas nacionais e multinacionais, as
empresas governamentais brasileiras dominam nos seguintes setores: indstria
do ao e dos minerais no-metlicos, petrleo e gs natural, servios de infra-
estrutura, tais como os de comunicaes, ferrovias, rodovias e transporte ma-
rtimo, energia eltrica etc. O petrleo constitui monoplio estatal, mas a in-
dstria petroqumica est aberta empresa privada. Empresas multinacionais
2 Informao recolhida em documentos publicados pela SEST (1981 e 1982).
S Seminrio conduzido em maro de 1980 por Jos Carlos Oliveira, secretrio da SEST.
Reforma administrativa no Brasil 55
controlam a rea dos equipamentos eltricos (inclusive os eletrodomsticos),
a indstria automotora (automveis, caminhes, tratores e motocicletas), as in-
dstrias qumica e petroqumica, os produtos farmacuticos, perfumes, sabes,
detergentes etc. Organizaes privadas nacionais dominam os setores tradicio-
nais, como o dos txteis, produtos alimentcios, bebidas, habitao, comrcio
etc!
Uma sntese da magnitude relativa dos trs tipos de empresa (propriedade
estatal, empresa privada de propriedade nacional e empresa privada de pro-
priedade multinacional) foi apresentada como se segue:
5
Patrimnio lquido
Faturamento
Emprego
5. Concluses
Prop. estatal
(%)
52,2
24,3
25,2
Priv.,
prop.
nacional
(%)
27,7
37,4
46,3
Priv.,
prop.
multinacional
(%)
20,1
38,3
28,5
Total
(%)
100
100
100
Como se pode deduzir das sees precedentes deste trabalho, o movimento
brasileiro de reforma administrativa, iniciado h 50 anos, enfrentou uma pri-
meira e muito sria crise na metade de sua segunda dcada, crise na qual quase
sucumbiu. No decorrer das dcadas subseqentes, teve seus altos e baixos, pre-
dominando as fases negativas. Os resultados obtidos so um tanto medocres,
como indicam os dois programas presentemente prioritrios - de desburocra-
tizao e de desestatizao.
Por um lado, a desburocratizao constituiu um dos objetivos principais dos
anos de pioneirismo, 1930-45, e foi tambm importante elemento da lei de re-
forma administrativa de 1967. A necessidade de novamente enfatiz-la, em-
bora de um ngulo diferente - o do usurio - parece de fato significar que
a situao no melhorou de maneira expressiva durante todos esses anos, para
o que foi fator contributivo o simples aumento de tamanho da prpria admi-
nistrao pblica. A metodologia operacional tomou-se cada vez mais elabo-
rada, e progressos evidentes foram alcanados na estrutura organizacional da
administrao pblica, que passou a ser mais lgica e coerente.
As polticas de pessoal representam uma rea em que a administrao p-
blica mais se desviou das metas originais definidas em 1930-45. De fato, das
polticas do sistema do mrito institucionalizadas em 1936, com base em um
mandamento constitucional, at a situao atual, a administrao de pessoal
4 Conferncia de Paulo D. Villares, publicada no Jornal do Brasil de 3 de agosto de 1980.
5 Magalhes, J. P. Modelos alternativos de desenvolvimento. Paz e Terra, 1977. p. 121.
56 R.A.P. 1/84
no servio pblico sofreu uma clara deteriorao. A nica razo a impedir que
o favoritismo se transformasse num trao inteiramente negativo da adminis-
trao pblica o fato de que agora h um nmero muito maior de pessoas
portadoras de instruo formal, dentre as quais fazer o recrutamento, seja qual
for a forma de admisso. O crescimento do pas forou a expanso do sistema
educacional; contudo, essa expanso mais significativa em quantidade do
que em qualidade.
Um fato interessante na reforma administrativa brasileira o de que, nos
anos de pioneirismo, foi ela motivada, sobretudo, por influncias exgenas.
Os documentos oficiais dessa poca citavam amplamente as teorias administra-
tivas originadas nas naes industrializadas do Ocidente antes da 11 Guerra
Mundial. Hoje em dia, embora teorias administrativas mais recentes oriundas
das mesmas fontes sejam ensinadas nas melhores escolas brasileiras de admi-
nistrao pblica, raramente tm elas influncia decisiva sobre as polticas p-
blicas e sobre a administrao do pas.
Por outro lado, se considerarmos o desenvolvimento econmico do pas,
verificado no decorrer de todos esses anos, e a situao que ele tem hoje no
mundo em desenvolvimento/I o quadro geral no de modo algum desanima-
dor. A administrao pblica brasileira beneficiou-se do desenvolvimento do
pas e, ao mesmo tempo, desempenhou nesse desenvolvimento importante pa-
pel. Contudo, a necessidade de um programa de "desestatizao" indica que,
na questo da organizao para o desenvolvimento, a administrao pblica
brasileira ultrapassou suas metas, e chegou a hora de corrigir a disfuno exis-
tente, de modo a atender opo constitucional do pas por uma economia de
mercado.
No se espera que, como resultado de tais programas, mudanas espetacula-
res ocorram em futuro prximo. A "desburocratizao" um esforo perene,
como ensinou a experincia passada. A "desestatizao", como est formal-
mente regulada por determinaes executivas, repor, provavelmente, em mos
particulares aquelas empresas estatais que, originalmente, eram empresas pri-
vadas. E possvel que umas poucas outras companhias, que tenham sido cria-
das pblicas a fim de impedir que o capital estrangeiro assumisse um papel
estratgico na economia do pas, sejam tambm oferecidas ao empresariado na-
cional. Seja como for, s o fato de sustar-se a crescente estatizao seria, com
o passar dos anos, vantajoso para a economia de mercado, constitucionalmente
estabelecida para o pas.
6 Ver informao geral sobre o Brasil, no anexo a este trabalho.
Reforma administrativa no Brasil
57
ANEXO
Brasil: informao geral
o Brasil, com um territrio de cerca de 8,5 milhes de km
ll
de rea e uma
populao que se aproxima de 120 milhes de habitantes, tem uma taxa anual
de crescimento de aproximadamente 2,5%.
Sua populao desigualmente distribuda, concentrando-se ao longo de uma
faixa litornea que se estende por mais de 9 mil km, costeando o oceano Atln-
tico. Das cinco regies geogrficas que constituem o pas (Norte, Nordeste,
Sudeste, Centro-Oeste e Sul), as mais densamente povoadas so, respectiva-
mente, a Sudeste e a Nordeste, seguidas pela regio Sul, a Centro-oeste e a
Norte (a Regio Amaznica), na ordem citada. A populao urbana excede
a rural, numa proporo de 60%, aproximadamente.
O pas , constitucionalmente, uma Repblica Federativa, compreendendo 23
estados, trs territrios federais e um Distrito Federal. Os estados, por sua vez,
so subdivididos em municpios, cujo nmero de cerca de 4 mil.
Tradicionalmente, e de forma mais acentuada nos ltimos 20 anos, tem havido
absoluta preponderncia do governo federal sobre os estados-membros e os
municpios, assim como pronunciado desequih'brio entre os trs poderes da
Federao: Legislativo, Executivo e Judicirio, o segundo decididamente mais
poderoso que os demais.
Dados econmicos e sociais
Do total de quase 120 milhes de habitantes, apenas 44 milhes so econo-
micamente ativos (cerca de 32 milhes de homens e 12 milhes de mulheres).
A populao de menos de 10 anos de idade chega aproximadamente a 30
milhes. H cerca de 53 milhes com menos de 20 anos, pouco menos que
metade da populao total. O analfabetismo da populao adulta decresceu, mas
ainda permanece na elevada taxa de 26% da populao total com mais de 15
anos (Censo de 1980).
A mensagem presidencial anualmente enviada ao Congresso, em sua sesso
de abertura, mostrou, no ltimo ms de maro, que, aps um dficit de
US$ 2.800 milhes, em 1980, houve um supervit de US$ 1.200 milhes, em
1981, no balano de pagamentos, com as exportaes posicionadas em US$ 24
bilhes. O balano de pagamentos ainda acusa dficit.
A mesma fonte assinala uma ligeira reduo (de 110,2%, em 1980, para
95,2%, em 1981) na taxa de inflao. Tal tendncia persistiu at maio de
1982, mas a partir do final de junho a inflao subiu de novo, aproximando-se
da marca dos trs dgitos durante os ltimos 12 meses.
A informao oficial disponvel (1980) situa o total da dvida externa pr-
ximo dos US$ 54 bilhes. Extra-oficialmente, esse total foi estimado em US$ 65
bilhes, em meados de 1982.
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R.A.P. 1/84
A taxa anual de crescimento do PIB havia-se mantido consistentemente posi-
tiva, at 1980, mas informao oriunda do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE), que uma fundao federal, indica uma taxa de cresci-
mento negativo de 1,9%, em 1981.
O PIB estava estimado em US$ 280 bilhes, pelos fins de 1981, com a renda
per capita situada em tomo de US$ 2.300. A essa informao deve-se acres-
centar que a desigual distribuio de renda, tanto regional quanto individual,
fenmeno unanimemente reconhecido, embora suas causas continuem sendo
controvertidas, especialmente no que diz respeito s individuais.
De acordo com a Conjuntura Econmica,
l
o total das despesas governamen-
tais com pessoal est declinando, em relao ao PIB' passando de 7,3%, em
1970, para 5,6%, em 1980. A contribuio do governo federal pala esse decl-
nio, de 1,7%, mais significativa do que a dos estados-membros (a parcela
correspondente aos municpios, nessas despesas, na realidade aumentou um
pouco).
1 Conjuntura Ecom3mica. Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas, 36(2):41, fev. 1982.
Reforma administrativa no Brasil
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