PARADIGMAS POLICIALES ORIENTADOS A LA COMUNIDAD EN AMRICA LATINA: ENTRE REALISMO MGICO Y GESTIN DE CONOCIMIENTO

Patricio Tudela Poblete (Ph.D)*

1.-TENDENCIAS SOCIO-POLICIALES RELEVANTES EN AMRICA LATINA

la luz de las tendencias socio-polticas y delictuales en la regin, sin duda la relacin de la polica con la comunidad se vuelve un campo a examinar, ms an cuando en l se reejan ciertas expectativas poltico-sociales y deontolgicas sobre la actuacin policial en un contexto democrtico. Las actuaciones en los campos de la inseguridad y de la gestin pblica obedecen a las culturas polticas y modelos conductuales dominantes. Estos no son uniformes y su aceptacin vara en cada segmento. En esta interrelacin tanto la sociedad civil como la organizacin policial actan en funcin de intereses y valores en torno a la convivencia mutua, y stos impulsan, demandan o se traducen en algunos casos en cambios y transformaciones en una polica. Los modelos policiales pueden clasicarse en dos vertientes (Torrente 2001: 243): aquellos cuyo eje rector es la legalidad y el cumplimiento de la ley (modelo racional-burocrtico) y aquellos sujetos a la inuencia de la comunidad, la polica y la autoridad y la legalidad misma en la denicin de su quehacer y funcin (modelo comunitario). En estos casos,

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Dr. en Antropologa (Universidad de Bonn, Alemania), Master en Gestin y Direccin de la Seguridad (Universidad de Barcelona, Espaa), Profesor de la Academia Superior de Estudios Policiales (ASEPOL) y miembro del Centro de Investigacin y Desarrollo Policial (CIDEPOL), de la Polica de Investigaciones de Chile. Profesor de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile.

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ARTCULO

la inuencia y relevancia del entorno social, de la comunidad y de sus lderes es determinante para la actuacin policial, y es por ello que pueden calicarse como de orientacin socio-cntrica, en oposicin a un esquema ms auto-referente y legalista. La relevancia de estos modelos no radica slo en su carcter paradigmtico, sino en lo que provocan y evocan, segn el contexto de implementacin y aplicacin. Cuando las sociedades enfrentan desarrollos polticos democratizndose, la funcin policial no queda al margen de un proceso de revisin y depuracin: emergen expectativas y exigencias que implican en algunos casos una redenicin. Esto ltimo es vlido, particularmente en Amrica Latina. En efecto, las fuerzas policiales de diversos pases de la regin han venido enfrentando serios cuestionamientos y crticas producto del exceso de violencia en el cumplimiento de sus funciones, de corrupcin. de carencia de autonoma profesional con respecto del ejrcito, de corporativismo institucional y de serios problemas de profesionalismo. De acuerdo al Latinobarmetro 2007, con la excepcin de Chile, Nicaragua y Uruguay, la conanza en la eciencia policial es baja. 12 En este contexto la realidad socio-policial en nuestro hemisferio es preocupante. Con mayor o menor nfasis se constata una crisis que se arrastra por aos. La mayora de los investigadores coinciden en cuestionar los modelos y estrategias de gestin policial1 y maniestan dudas sobre su verdadera ecacia en la reduccin del crimen y la violencia.

Segn Rico y Chinchilla (2006: 18-20), en Amrica Latina los principales problemas que, con diversa intensidad, enfrenta la mayora de los servicios policiales se asocian a: fuerte dependencia de la poltica; militarizacin; dbil cultura democrtica; dicultades en la obtencin de los resultados esperados; ausencia o serias deciencias en cuanto a los mecanismos de compilacin y anlisis de informacin, gestin, planicacin y evaluacin; persistencia de esquemas centralizadores y estrictamente jerarquizados; deciencias en el reclutamiento; ausencia en algunos pases de una verdadera carrera policial; efectivos insucientes; carencia de recursos nancieros, bajos sueldos y difciles condiciones de trabajo; deciencias en cuanto al rgimen disciplinario ; ausencia generalizada de mecanismos transparentes de rendicin de cuentas (de especial importancia por la amplitud y naturaleza de las funciones policiales) y acceso a la informacin; limitada coordinacin entre los servicios policiales, as como entre estos y otros componentes del sistema penal (en especial el Ministerio Pblico y los tribunales); percepcin negativa sobre el desempeo policial contra la delincuencia y en general falta de credibilidad en la polica, lo que diculta las relaciones de la polica con la comunidad; persistencia de corrupcin, prcticas represivas y graves violaciones de los derechos humanos; proliferacin incontrolada de servicios privados de seguridad; y, ausencia de polticas pblicas integrales en materia policial y de seguridad ciudadana. Al respecto conviene revisar tambin otras publicaciones, tales como: Bayley (1993: 33 36, citado por Frhling 2001: 1-2) Sain y Rodrguez (2004: 4)

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En diversos pases se reportan prcticas reidas con la tica y la deontologa policial. La efectividad y la legitimidad de un modelo de gestin burocrtico de actuacin policial estndar quedan expuestas cuando se observa y miden, por ejemplo, el distanciamiento de la comunidad, la inadecuada estructura institucional, el descontrol frente al accionar de la delincuencia, las violaciones a los derechos humanos, la corrupcin policial, la falta de profesionalismo y la insuciente capacitacin, la prdida de identidad, la inuencia poltica, la falta de recursos para atender las necesidades del personal policial, la falta de medios logsticos, el insuciente desarrollo de sistemas y la limitada capacidad de planicacin, monitoreo y evaluacin de la labor, entre otros. No obstante, esta no es una situacin particular o local. Existe suciente evidencia que muestra que este cuestionamiento tiene una larga data en pases tales como Estados Unidos e Inglaterra (Nacional Research Council 2004: 5, Roberg et al 2002: 48). Por otra parte, desde la ltima dcada las polticas que abordan el problema de la inseguridad pblica ponen en el tapete el derecho de las personas a gozar de una buena calidad de vida, lo que se traduce entre otras cosas- en un bajo riesgo de victimizacin por causa del crimen y la violencia y en una mejor calidad de los servicios del Estado (sistemas de proteccin), en particular el que entregan las policas, por cuanto toda polica est para cumplir un rol de control social que la hace ser la cara visible del Estado y de la autoridad, cualquiera sea las funciones especcas adicionales que le asignen la Constitucin y las leyes en cada pas. En paralelo, los escenarios internos de inseguridad objetiva y subjetiva por cierto, cada vez ms crticos en algunos pases- van imponiendo una agenda pblica que se traduce en un mayor escrutinio pblico, jando la mirada en cmo la polica se hace cargo de un escenario social cada da ms inseguro y ms complejo. La insatisfaccin ciudadana respecto de los servicios policiales es uno de los elementos ms comunes del panorama de la inseguridad en Amrica Latina. De esta forma, se observan tendencias socio-policiales que imponen y demandan cambios en la manera de actuar de la polica y en las estrategias de prevencin del delito y la violencia. Los trminos claves y ms frecuentes son: credibilidad, conanza, cercana, transparencia, probidad, respeto de los derechos fundamentales. Sin duda, los modelos de actuacin policial son relevantes, porque todos los policas aprendieron a ser polica y a hacer su labor. La actuacin policial es reejo de un ethos laboral y de una cultura policial. De esta forma, ella est compuesta de mitos, convicciones, valores, creencias y patrones de conducta decisivos al momento de comprender el actuar

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cotidiano. Por cierto, desde la perspectiva cultural, no slo es valido lo que se hace y dice, sino tambin lo que no se hace, lo no se dice o lo que se dej de hacer; pues all de registran visiones y directrices dominantes que guan y hacen posible una u otra conducta. Un paradigma de actuacin policial, en trminos prcticos, es un modelo de procedimientos o forma de concebir la manera de hacer las cosas. Los paradigmas sobre el quehacer policial consideran supuestos ticos, deontolgicos, polticos y procedimentales que permanecen generalmente de manera oculta (implcitos). Se vinculan con la cultura laboral y los valores que guan la actuacin. Los paradigmas policiales tienen su origen (su raz) en la manera de concebir el objeto, la funcin policial y los fenmenos que les son propios. Como seala Gmez (2003: 3), ser conciente de que se necesita un modelo policial implica inmediatamente meditar sobre la polica que se quiere. Esto implica, en nuestro caso, ocuparnos de la matriz de sentido. Con mayor o menor claridad y aceptacin, en las ltimas dos dcadas se han instalado en Amrica Latina tres corrientes de cambio que pretenden jugar un papel paradigmtico en la funcin y actuacin policial: la reforma policial2, el modelo de orientacin comunitaria (Community Oriented Policing, COP) y el modelo de policiamiento orientado a la solucin de problemas (Problem Oriented Policing, POP). Los tres tienen un nfasis socio-cntrico, anteponiendo la comunidad como el principal objeto/objetivo de la actuacin policial. Los dos ltimos son calicados como las estrategias ms innovadoras, exitosas y prometedoras, segn los estudios de impacto en pases desarrollados (National Research Council 2004: 5).

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Las reformas policiales han intentado abordar algunos nudos problemticos que se constituyen en mayor o menor medida, en su totalidad o en parte, en la agenda de cambio en materia policial para la regin, a saber: i) Las relaciones de dependencia de las policas con respecto a las fuerzas armadas; ii) La modernizacin en la organizacin y administracin; iii) La renovacin de las polticas hacia el personal policial; iv) El establecimiento de un sistema de control de la calidad de la gestin policial; v) La introduccin de estrategias que establecen relaciones horizontales entre la polica y la comunidad; y, vi) El diseo y establecimiento de un sistema disciplinario y de controles externos a la polica transparentes y efectivos. Para una revisin ms acabada sobre esta materia se recomienda revisar: Carrin (2007); Frhling (2004 y 2006); Rico y Chinchilla (2006); Ziegler y Neild (2002)
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2.- LOS MODELOS DE POLICA DE ORIENTACIN SOCIOCNTRICA

En Amrica Latina no existe un nico modelo de polica. Tampoco hay una respuesta nica o receta mgica sobre el perl de una polica democrtica, moderna y ecaz. En rigor, dada la escasa preocupacin cientca sobre la materia, enfrentamos una importante carencia de estudios y caracterizaciones que permitan identicar factores, atributos y variables comunes y diferenciadores. La realidad policial en la regin es diversa, as lo demuestra la escasa literatura y los estudios sobre las policas de la regin (Ambos et al 2003, Caruso et al 2007, Dammert (2007), Rico y Chinchilla 2006). Esta carencia se traduce en que al hablar de modelos de polica se suele recurrir a la comparacin internacional. En general, la lnea de anlisis se suele fundar en la revisin de policas de pases anglosajones, en especial Estados Unidos, Canad y Europa. Esto, si bien es til, incluso a veces la nica va posible, tiene enormes consecuencias, por cuanto en este contexto naturalmente domina un etnocentrismo que en la mayora de los casos oculta diferencias y factores importantes (Vogler 2003: 17). El mayor riesgo no radica, sin embargo, en mirar y estudiar la experiencia policial en un contexto poltico-legal e institucionalmente distinto; sino en el hecho de no considerar y reexionar que hay situaciones que social y culturalmente tambin son relevantes y que pueden ayudar a explicar por qu ciertas instituciones pueden ser ms o menos receptivas a nuevos paradigmas de gestin y por qu en la mayora de los casos es preciso un esfuerzo en el campo de la gestin del conocimiento (transferencia de buenas prcticas, asimilacin, adaptacin e integracin). 2.1.- Policiamiento orientado a la comunidad. La promocin de policas de orientacin comunitaria y de polica de proximidad (este ltimo es el referente europeo del primero) representa una de las corrientes que mayor inuencia han ejercido sobre las policas de la regin. Origen. El modelo policial comunitario surge en un contexto marcado por dos variables fundamentales. Por una parte, emerge como respuesta a las falencias del modelo policial profesional tradicional. As, un factor decisivo en el desarrollo de este modelo fue el reconocimiento de una crisis de gestin y la consecuente escasa valoracin social de la actuacin policial. Por otra, en pases desarrollados reeja una innovacin y cambio en las organizaciones de polica que se encontraban abocadas 15

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a reformas que perseguan una transicin hacia un enfoque ms preventivo y proactivo de la labor policial, y que buscaban una actuacin ms ecaz frente a la criminalidad, asumiendo la co-gestin o co-produccin de la seguridad como una directriz fundamental (Reiner 2006: 528; Trojanowicz, et al 1998: captulos 2 y 12). Con ese objetivo en mente, en algunos casos se impulsaron profundos cambios administrativos y organizacionales que describan una transicin desde un enfoque tradicional -que destacaba una gestin burocrtica, un nfasis en la jerarqua, un acatamiento de normas y cdigos de conducta y estructuras de poder centralizadas- a uno que innovaba promoviendo la gestin estratgica, el nfasis en la ecacia, la exibilidad y estructuras descentralizadas, especialmente la apertura, la comunicacin y la consulta con la ciudadana, el equilibrio entre la ejecucin de la ley, la prevencin solidaria y la ecacia basada en la satisfaccin ciudadana y la calidad de los servicios policiales (Chalom et al 2001: 32). Caractersticas. El community policing promueve el rol contextual de la polica demandando de ella una mayor interaccin con la comunidad para resolver los delitos ms frecuentes. Este modelo pone nfasis en atributos tales como la proactividad, la exibilidad y la adaptacin de la actividad policial, buscando mejorar sustancialmente la gestin policial a travs de estrategias que priorizan un enfoque comunitario de servicios focalizados para resolver problemas. Qu prcticas policiales son propias de este enfoque? Quienes impulsan esta losofa de trabajo promueven el dilogo acerca de la relacin de la polica con la comunidad avanzando en propuestas innovadoras en el campo de las prcticas policiales, rompiendo la creencia inicial que la reduca a una tcnica policial para la seguridad ciudadana, a un plan policial basado en una unidad estratgica dentro de la polica, a una estrategia de vigilancia para que de esta manera los medios se ubiquen mejor, a una lnea discursiva del municipio o una autoridad local; o bien a una suerte de estrategia de marketing o de imagen policial para mejorar las relaciones pblicas o un discurso pblico para obtener ms recursos. Este modelo no es una prctica policial que persigue obtener ms informacin de la comunidad para el control de la criminalidad, y tampoco representa la nica forma para resolver los problemas de criminalidad en una sociedad (Trojanowicz, et al 1998: 14-26). Si bien no se puede ser categrico, hay un cierto consenso respecto de las caractersticas distintivas de este modelo. Estas son:

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a. Una prevencin organizada a partir del involucramiento y relacin ms estrecha con la comunidad; b. Un nfasis proactivo y la reorientacin del patrullaje focalizado en reas geogrcas o sectores ms pequeos; c. Un inters por la respuesta y la responsabilizacin hacia y ante la comunidad, que implica conciliar la actuacin policial con las necesidades y la percepcin de la comunidad; y d. Una adecuacin de la actuacin policial en funcin de la ecacia y el profesionalismo, lo que en algunas circunstancias demanda la descentralizacin de la gestin policial3. En concreto, se trata de un modelo de policiamiento centrado en la gestin local, asentado en la participacin directa de la comunidad y de otras agencias estatales en la planicacin, implementacin y control de las iniciativas y medidas tendientes a prevenir o disminuir los incidentes, infracciones o faltas, como tambin las manifestaciones de violencia y la criminalidad en el territorio. Este busca mejorar el desempeo policial en sus labores preventivas y elevar los niveles de satisfaccin ciudadana, promoviendo el control social sobre su actuacin. El principal valor del modelo policial comunitario radica en privilegiar al ciudadano como centro de su accin y reconocer en l un aliado en las estrategias que permitan identicar tanto las causas y caractersticas del delito, como las formas de enfrentarlo. Por cierto, este proceso requiere una participacin activa de la comunidad, pero especialmente cierta autonoma de decisin por parte de los policas, ya que generalmente los cursos de accin son auto-generados y no impuestos verticalmente por una autoridad policial superior muchas veces distante. Esta losofa aade un aspecto vital la proactividad- al tradicional modelo policial reactivo, lo que conduce al desarrollo de nuevas maneras de actuar sobre las causas de la delincuencia y a la promocin de vecindarios ms seguros. 17

Los elementos centrales y comunes a los programas de polica de proximidad son: la redenicin del papel de la polica con el n de incrementar las actividades de prevencin del crimen, una mayor reciprocidad en las relaciones entre la comunidad y la polica, la descentralizacin de los servicios policiales y de los mandos y, de alguna forma, civilizar la polica (Skolnick y Bayley, 1986). Cada uno de estos cambios se concibe como una condicin necesaria para adquirir una mayor responsabilidad hacia la comunidad. Al mismo tiempo, cumpliendo estos requisitos se puede lograr una polica ms ecaz y eciente. Greene (2006: 362).

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Esta manera de actuar, ampliamente participativa, permite establecer mecanismos ecaces de control o evaluacin de las estrategias adoptadas, las que -sin duda- son o pueden ser realizadas por la propia comunidad, gestndose de este modo un proceso de control externo saludable (Greene 2006: 363-364). Expectativas. Segn Chalom et al (2001: 49 y 50) el modelo comunitario o polica de proximidad representa una suerte de democratizacin de la organizacin policial, pues en este contexto la actuacin policial se basa en la promocin de la participacin de la ciudadana, en la accin concertada, en la imputabilidad de los cuerpos policiales, en la transparencia y en la mutua responsabilidad en la gestin ecaz de la seguridad. En relacin a la organizacin formal, este tipo de policiamiento cambia la forma de conducir y administrar una polica, desde una burocracia tradicional hacia un estilo que enfatiza la interaccin entre el entorno y la institucin: la polica rompe con su tradicional autoreferencia, abrindose a nuevos criterios y referentes para juzgar y valorar su actuacin. Desde la perspectiva de la organizacin y el sistema de provisin de servicios, la polica de proximidad supone una forma de conseguir que las agencias policiales sean menos burocrticas, especializadas y jerrquicas. Es decir, representa un esquema de actuacin distinto al paradigma racional-burocrtico (Greene 2006: 350 y 364; Roberg et al 2002: 47)4. Para muchos las promesas de este modelo son varias: el incremento de la capacidad de las comunidades de resistir y prevenir el delito y el desorden social; la creacin de una relacin ms armoniosa entre polica y ciudadanos, que incluye algn poder compartido en el diseo de la poltica policial y la denicin de las prioridades tcticas; la reestructuracin del servicio policial, conectndolo con otros servicios municipales; la reforma del modelo de organizacin policial; y, nalmente, la creacin de funciones ms complejas y ms amplias para el propio personal policial (Kratcoski et al 2000: 140; Greene 2006: 351). Evaluacin. Para valorar el xito de un modelo es importante poner atencin tanto en el impacto como en los resultados de las intervenciones. No se evalan enfoques. Asimismo, es fundamental medir los

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Este modelo se asocia a una actuacin policial tradicional. En ste el objetivo es la aplicacin de la ley, las formas de intervencin son generalmente reactivas, las actividades policiales se central en el control del delito, la implicacin de la comunidad es baja y pasiva, y el mando y el control son centralizados. Los referentes de xito son el nmero de detenciones y los ndices de criminalidad (denuncias). Ms detalles en Torrente (2001: 243-246) y Greene (2006: 359-361).
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impactos tanto desde adentro como desde afuera de la organizacin. Sin duda, la evaluacin implica ponerse de acuerdo previamente en qu se debe esperar, cundo y cmo deben ocurrir las cosas, en cada campo. En la dimensin externa, esto implica examinar los cambios desde la perspectiva de los destinatarios de los servicios y los usuarios. En trminos generales, se trata de ver cmo impactan las nuevas prcticas policiales en el bienestar de una comunidad (Greene 2006: 365). En este caso se recomienda incluir indicadores tales como: a. la disposicin de la gente a utilizar los lugares pblicos; b. la existencia de voluntariado social; c. el establecimiento de nuevos negocios; d. el hecho de si la propiedad de inmuebles aumenta o disminuye; e. las mejoras inmobiliarias en los vecindarios; y f. la percepcin de los ciudadanos acerca de la seguridad y la polica. 19

Por su parte, en la dimensin interna, los campos de observacin e indicadores se reeren a la deteccin de cambios en la organizacin (Sain y Rodrguez 2004: 2). Aqu destacan algunas materias, tales como: a. la delegacin de responsabilidades de planeamiento y conduccin tctica; b. el desarrollo de nuevas formas de evaluacin del desempeo policial; c. el desarrollo de nuevas modalidades de intervencin policial volcadas a un enfoque proactivo ms que reactivo y enfatizndose las causas por encima de las consecuencias de la violencia y el delito; d. la seleccin especializada del personal policial y su capacitacin como servidor pblico y gestor social; e. el establecimiento de mecanismos de cooperacin, coordinacin e intervenciones conjuntas con el gobierno local o con las agencias locales del gobierno estadual, provincial o nacional; f. la insercin e intervencin del accionar policial en las polticas locales de desarrollo social; y

g. la obligacin de rendir cuentas de las labores policiales a las autoridades polticas locales y a la comunidad

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La experiencia internacional, ligada generalmente a la aplicacin de estas iniciativas en el mundo anglosajn, destaca que un factor decisivo en la introduccin e implementacin de este modelo es el contexto sociocultural en el que se aplica5. En este sentido, existe evidencia que seala que los programas de prevencin probablemente sern ms exitosos y funcionarn mejor en comunidades en que menos los necesitan, es decir, en las ms empoderadas y organizadas, las que poseen redes consolidadas. En efecto, la evidencia muestra que, paradjicamente, en aquellas comunidades con problemas graves los esfuerzos y dicultades para la implementacin de las estrategias innovadoras son tambin mayores y complejos y, normalmente, el xito no es evidente (Sherman 1998: 7). Otra limitacin importante se relaciona con la dicultad para distinguir y evaluar la estrategia en su conjunto dada la amplitud de tcticas posibles que se asocian o enmarcan en el modelo comunitario (National Research Council 2004: 247). Otro aprendizaje destaca que el mayor obstculo conocido en contra de este modelo es la burocracia policial. Los casos estudiados sistemticamente revelan que el centralismo en la toma de decisiones especialmente en el despliegue tctico-operativo- y la falta de exibilidad son obstculos importantes, que restringen un sistema de gerencia que apoya la interaccin y participacin de los funcionarios en contextos comunitarios y que concibe a los mandos como facilitadores ms que como autoridades de un sistema jerrquicamente centralizado (Greene 2006: 349). 2.2.- Policiamiento orientado a la solucin de problemas. Origen. Este modelo, problem-oriented policing, se consolid en los aos noventa tanto en Norteamerica (Estados Unidos y Canad) como en Europa (Inglaterra, Suecia, Holanda y Blgica), Australia y Nueva Zelanda. Al igual que el anterior, surge como respuesta a la inecacia de la actuacin policial y representa un intento de reformar las organizaciones (Greene 2006: 349). Es decir, nace de la preocupacin por la insuciente ecacia y falta de legitimidad que demostraban las policas centradas

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Para una lectura de experiencias anglosajonas debidamente evaluadas, se recomienda visitar en internet: Community Oriented Policing Services (http://www.cops.usdoj. gov/) y la pgina internet del Home Ofce (http://police.homeofce.gov.uk/communitypolicing/).

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principalmente en los medios, el cumplimiento de la ley y su relacin con la comunidad (modelo tradicional-profesional burocrtico), y que no hacan gestin de conocimiento sobre en el efecto de sus propias intervenciones. Caractersticas. ste modelo demanda una concepcin integral o enfoque holstico sobre la inseguridad en los territorios. En primer lugar, articula el diagnstico de la situacin de inseguridad en reas especcas; luego, el anlisis estratgico y tctico, que permite determinar la solucin ms adecuada para modicar el escenario-problema y, nalmente, la evaluacin de los resultados e impacto de las intervenciones. En rigor, ms que una simple reaccin policial a la criminalidad e inseguridad, constituye una forma de actuar y resolver los problemas en su origen. En el mediano y largo plazo, se ha demostrado que promueve acciones y soluciones ms sustentables en el tiempo y menos transitorias, en particular de aquellas situaciones que precisan una accin concertada de la polica con los dems actores de la comunidad. Expectativas. Este modelo representa una promesa importante en el campo de la relacin polica-comunidad. En general, es abordado con el afn de mejorar la efectividad policial a travs de anlisis y respuestas para actuar sobre aquellas condiciones o factores de riesgo social, situacional, que se transforman en oportunidades para el delito y la inseguridad. Las respuestas que se disean ponen nfasis en la prevencin y tienen un alcance mayor que el recurso del sistema de justicia criminal, ya que se involucra a otras reparticiones pblicas relacionadas con las comunidades, a los actores de las comunidades afectadas por los problemas, as como al sector privado. En este sentido, no se diferencia mucho del modelo anterior. En trminos simples, tanto en el estudio de las causas como en la implementacin de las soluciones la colaboracin con y de la comunidad es decisiva y fundamental. As, esta modalidad abre una interesante ventana de oportunidades para los servicios policiales y la interaccin con otras instituciones u organismos involucrados en la coproduccin de seguridad en las comunidades. Pero, al mismo tiempo, supone una prdida de autonoma de la polica en la gestin y solucin de los problemas enfatizando su rol como co-productor de seguridad y, por tanto, sujeto a prcticas de accountability policial. De esta forma, estimula la creacin de espacios de convergencia y complementariedad, de dilogo y cooperacin, es decir, coproduccin. La accin concertada tambin pone en evidencia las dicultades y lmites de los mtodos represivos tradicionales.

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No obstante, este modelo demanda promover ciertas capacidades en la propia organizacin policial, como es el anlisis criminal, preferentemente de corte estratgico, por cuanto va ms all de los delitos o desrdenes recurrentes en una comunidad. En este sentido, el modelo SARA (siglas en ingls de las cuatro etapas que sigue este modelo de solucin de problemas: scanning, analysis, response y assessment), traducido al espaol con la sigla BASE (Bsqueda, Anlisis, Solucin y Evaluacin)6, supone que la polica es capaz de identicar y abordar los problemas en un trabajo conjunto con la comunidad, puede analizar de manera sistemtica la dinmica de estos, es capaz de disear una respuesta adecuada, de implementar y de aplicar acciones sobre ellos y, nalmente, es competente para evaluar el resultado y el impacto (Trojanowicz et al 1998: 169-179; Roberg et al 2002: 62). De acuerdo a lo anterior, qu prcticas policiales son propias de este modelo?, qu considerar para evaluar si efectivamente este modelo se introduce en una polica?. Estas son interrogantes que ameritan respuestas urgentes en nuestro medio. Evaluacin. La evaluacin de esta estrategia se inicia ya durante la dcada de los noventa, a la par de su difusin en el mundo anglosajn. En rigor, a primera vista, la medida de xito es la ausencia o no repeticin del problemas detectado. Por cierto, aqu conviene ser prudentes. Por un lado, se debe reconocer que ms de algn problema que afecta a una comunidad no pueden ser resuelto denitivamente, pero su frecuencia o sus consecuencias s podran reducirse de forma signicativa; y, por el otro, tambin habrn otros que dada su naturaleza simplemente estn fuera de las manos de la polica, aunque interacte con la comunidad. Desde otro punto de vista, este modelo es exitoso slo cuando la actuacin policial se concentra y dirige hacia los focos problemas, por cuanto la efectividad del modelo radica en la capacidad de identicar, denir y solucionar dichas situaciones-problemas que se vinculan a la inseguridad objetiva y subjetiva en espacios pblicos o de acceso pblico. A lo anterior se agrega que si bien se observan ms xitos cuando el policiamiento es focalizado y no estandar, frecuentemente se asocia a

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El modelo BASE contempla cuatro etapas: 1) Bsqueda: Abordaje del problema utilizando el conocimiento, datos bsicos y mapas delictuales georeferenciados; 2) Anlisis: Utilizacin de los hallazgos y la tecnologa de informacin para ahondar en las caractersticas y causas subyacentes de los problemas; 3) Solucin: Formulacin de una solucin trabajando en conjunto con la comunidad; y, 4) Evaluacin: Medicin de los resultados para conocer si la solucin es adecuada, est funcionando y qu tipo de lecciones pueden aprenderse de este proceso.

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un enfoque preventivo situacional ms que a un enfoque basado en una tipologa de delitos, en los potenciales infractores o los perles de los delincuentes (National Research Council 2004: 5 y 247; Roberg 2002: 63). Por otra parte, este modelo presenta ciertas dicultades respecto del verdadero papel que desempean los actores involucrados en la coproduccin. Primero, algunos destacan que a la hora de aplicar las respuestas, en el caso de la polica stas frecuentemente tienden a ser tradicionales. As, por ejemplo, en algunos casos el patrullaje tctico y dirigido ilustra el estrecho repertorio de soluciones que algunas fuerzas policiales aplicaran amparndose en este enfoque. Es decir, la falta de comprensin sobre el modelo se demuestra cuando la respuesta policial a la hora de implementar soluciones se remite a la aplicacin de tcticas policiales tradicionales (Trojanowicz et al 1998: 7 y Greene 2006: 366). Segundo, la implementacin o ejecucin con frecuencia demanda cambios complejos en la organizacin policial y su administracin: a. denicin e identicacin de indicadores de eciencia y ecacia no tradicionales (modelo de policiamiento estndar); b. esfuerzo sostenido para superar la resistencia cultural en la organizacin; c. compromiso de las estructuras de gestin interna al interior de las policas; d. tecnologa amistosa para el uso de informacin relevante; e. involucramiento de analistas civiles y especialistas en criminologa; y f. mecanismos adecuados para un trabajo coordinado con otras instituciones. 23

Tercero, la organizacin se ve forzada a incrementar su inteligencia organizacional y sus capacidades para la gestin de conocimiento (transferencia de buenas prcticas), es decir, la comprensin del funcionamiento de las intervenciones o actuaciones policiales (valoracin de lo que sirve y de lo que no est teniendo los resultados esperados). Esto requiere que la polica evale las intervenciones con detenimiento, catalogue el impacto y la efectividad de las intervenciones, y revise su conocimiento sobre las intervenciones actuales y futuras, ya que la experiencia aumenta con las mismas.

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De acuerdo a esto, en este modelo la supervisin y el mando deben coexistir y facilitar el diagnstico y el aprendizaje de su propia tecnologa y experiencia (directrices estrategias y tcticas) para convertir el esfuerzo policial en resultados positivo para la comunidad (Greene 2006: 366). Cuarto, se presentan dicultades para denir los resultados esperados y, consecuentemente, la evaluacin de este modelo. Esto dice relacin con la formulacin de los descriptores estadsticos e indicadores cualitativos que ayuden o ayudarn a monitorear los procesos de ejecucin y evaluacin de resultados. Por ejemplo, la efectividad de los mtodos de resolucin de conictos no queda subordinada o no puede depender nicamente de las tendencias de la criminalidad. En otras palabras, la clave del xito para este modelo est en la superacin de los obstculos impuestos por la criminalidad y la disposicin a emplear de indicadores que ayudan a medir la inseguridad subjetiva (sentimiento de inseguridad, temor, conanza, credibilidad, cifra negra y satisfaccin de los miembros de una comunidad, entre otros). En este caso, esto es una variable dependiente de la consulta y de participacin ciudadana que precisa este modelo. De esta manera, se impone tanto una evaluacin de procesos como de resultados (esto ltimo, por cierto, desde la perspectiva ciudadana).

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3.- MEDICIN Y EVALUACIN DE ESTOS MODELOS

Ms all de responder a las necesidades especcas de cada comunidad y territorio, ambos modelos se asocian a la promesa de disminuir las formas ms preocupantes de delito comn y el sentimiento de inseguridad (Roberg et al 2002: 57 - 61). Tambin se circunscriben a problemticas asociadas a espacios pblicos o de acceso pblico. En consecuencia, con ellos no se puede abordar todo el espectro de conductas desviadas e ilcitas en una sociedad. En general, ambos modelos ponen nfasis en: a. la asociatividad de la polica; b. el inters por favorecer la cohesin y solidaridad con la comunidad; c. el incremento del nivel de satisfaccin de la poblacin ante la intervencin policial (y del sistema penal); d. la participacin activa de la persona y la comunidad en la produccin de seguridad; y

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e. la entrega de un servicio de calidad (menos estandarizado) mediante respuestas ms personalizadas (dado las realidades locales diferentes). De esta forma, la evaluacin de la estrategia de policiamiento orientado a la comunidad depende ms que nada de las expectativas y motivaciones de origen y la capacidad de la organizacin policial para emprender cambios en su actuacin cotidiana. Estas pueden ser de distinto orden: individuales, organizacionales y comunitarias, o bien diferenciarse respecto de procesos asociados y resultados. As, existen diferentes indicadores y la lectura de stos se relacionar con la denicin de la productividad, la integridad y la competencia de la actuacin policial (Roberg 2002 et al: 18 y 19), es decir, legalidad, legitimidad y efectividad policial. En la prctica, ambos se asocian a aspectos sustantivos, tales como la construccin de estrategias interactivas entre la polica y la comunidad organizada para enfrentar la prevencin del delito, la violencia y la inseguridad, as como el control democrtico de la polica a travs de una revisin civil externa de la efectividad de las estrategias. A la hora de las evaluaciones, la literatura suele destacar la incidencia en la reduccin del temor y la victimizacin, y la materializacin de cambios signicativos en la polica, an cuando hay muy poca investigacin cientca sobre el impacto al interior de la organizacin. Los campos de observacin ms recurrentes son: a. Conanza en la polica b. Satisfaccin ciudadana c. Desempeo policial d. Registro de denuncias e. Tipo de criminalidad f. Temor e inseguridad g. Victimizacin h. Disposicin a denunciar i. j. Informacin sobre la actuacin policial Control externo y civil sobre la policas 25

k. Accountability (responsabilizacin y rendicin de cuentas)

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4.- SOBRE LA APLICABILIDAD DE ESTOS MODELOS EN AMRICA LATINA

Desde hace algunos aos, en varios pases de Amrica Latina hay un auge en el desarrollo de estrategias asociadas a community policing y, ms recientemente, problem oriented policing. En ms de alguna oportunidad, la mayora de las organizaciones policiales de Amrica Latina han integrado a sus discursos (ocial) institucionales a veces, ms explcitamente que otras la orientacin comunitaria (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, entre otros). Sin embargo, su aplicabilidad en la regin y, en especial, en nuestro pas es una materia pendiente. Generalmente, la valoracin de estas iniciativas no se basa en estudios cientcos, sino en declaraciones y convicciones. Al respecto, es dable destacar que los especialistas no siempre comparten enfoques y parmetros comunes al momento de declarar una experiencia -muchas veces piloto- como exitosa y digna de imitar. Para algunos se trata ms bien de discurso y retrica policial. Los esfuerzos para su cabal aplicacin han sido insucientes, transitorios, o no han tenido los logros esperados. Muchas experiencias que comenzaron con entusiasmo y publicidad han concluido en el silencio por el escaso respaldo, como consecuencia de cambios de orden poltico, la falta de continuidad o la poca claridad de los resultados. En rigor, a partir de la revisin de la escasa literatura y las entrevistas a autoridades y especialistas en Buenos Aires, Bogot, Brasilia, Ciudad de Mxico, Lima, Montevideo, Managua, Ro de Janeiro y Sao Paulo7, se puede armar que hay diversas visiones y expectativas sobre la relevancia y las caractersticas de estos modelos y su incidencia sobre el quehacer de la polica. Este, quizs, es uno de los ms serios obstculos para la evaluacin, pues hay una cierta confusin sobre los objetivos policiales, las metas y los indicadores. Por otra parte, pocos son los policas que han recibido una formacin suciente en estos nuevos modelos de gestin y numerosos programas han sido mal concebidos, permanecen inconclusos o, simplemente, no fueron evaluados -pero, eventualmente, fueron validados interesadamente-.

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Estas observaciones ha sido posibles gracias a la realizacin de diagnsticos de seguridad ciudadana elaborados por el suscrito entre los aos 2003 y 2007 para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

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Los obstculos se reeren en especial a los recursos, a la timidez para realizar transformaciones institucionales ms radicales y a las caractersticas de la subcultura policial prevaleciente (Frhling 2004: 19-22): 1. Esta estrategia demanda un nmero signicativo de personal para cubrir la relacin con los vecinos. Ese personal muchas veces no est disponible en forma adecuada (despliegue operativo y nmero de policas debidamente entrenados); 2. Insuciente gerenciamiento policial para asegurar la estabilidad del polica en el vecindario donde ste debe actuar; 3. La subcultura institucional de las policas, que se resiste a creer que programas de esa especie puedan enfrentar adecuadamente el crimen y que en consecuencia, no aplica en todas sus dimensiones los principios que debieran guiar un programa de esta naturaleza; 4. Escasa identicacin de los policas de menor graduacin con estos programas, as como una deciente formacin para afrontar los desafos que presenta la resolucin de problemas (problem solving); 5. Dicultades de carcter poltico-administrativo, dada la forma como se organiza el estado. Respecto de la innovacin y cambios internos en la organizacin, el hecho de que las policas latinoamericanas en su mayora dependan de un gobierno central o regional plantea importantes diferencias con programas en pases desarrollados, donde el acercamiento a la comunidad y a las agencias del gobierno se produce en un contexto donde las polticas de seguridad son locales y plenamente descentralizadas. El marco jurdico y la forma en cmo se organiza la polica, as como el rol y la visin de los autoridades policiales, son factores decisivos que se agregan a diferencias socio-polticas y culturales importantes. En nuestra regin, el marco legal e institucional no siempre ayuda a la implementacin de una estrategia o modelos de este tipo. Tanto por la falta de polticas que faciliten la interaccin y la gestin descentralizada de la coproduccin de seguridad como por la ausencia de capacidades sucientes en los gobiernos locales, as como por la ausencia de facultades legales para responder adecuadamente a un nuevo esquema de interaccin y colaboracin, en nuestros pases hay enormes obstculos para la adopcin y sustentacin de reformas de este tipo.

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En la actualidad no existe consenso sobre el formato (organizacin) que debe adquirir una polica que adopta un modelo socio-cntrico, pero s hay acuerdo sobre reas que debera desarrollar y sobre los principios en la organizacin policial. Respecto del impacto, las pocas evaluaciones en la regin se orientan a los efectos inmediatos sobre la criminalidad y la inseguridad en las comunidades. Lamentablemente, no se conocen estudios que evalen la situacin en el largo plazo y su sustentabilidad. Son pocos los casos monitoreados sistemticamente y el acceso a los reportes de resultados es difcil. En general, se enfatizan algunos cambios que suelen darse en el panorama de la inseguridad en el territorio y las comunidades: a. Aumento de conanza en la polica b. Mayor satisfaccin ciudadana respecto del servicio policial c. Mayor valoracin del desempeo policial y de las autoridades locales 28 d. Aumento del registro de denuncias e. Aumento de las expectativas ciudadanas respecto de la actuacin policial f. Reduccin del temor e inseguridad g. Menor victimizacin h. Reduccin de la cifra negra i. Reduccin de la percepcin del incremento de la criminalidad Sin embargo, an no es posible determinar o establecer las relaciones de causalidad, por cuanto estos efectos no se dan en todos los casos, no se han medido o bien no permanecen en el tiempo. En otras palabras, hay mucho de conviccin y poco respaldo emprico. En el caso del policiamiento orientado a la solucin de problemas, las iniciativas de este tipo son menos frecuentes en la regin. Esto haba sido ya destacado a nes de los ochenta (Rico y Salas 1988: 172) y tal observacin sigue siendo vlida hoy. La bsqueda de experiencias en pases de Amrica Latina no es fructfera. Por ejemplo, recin se est comenzado a conocer y discutir esta modalidad en Carabineros de Chile y en la Polica del Estado de Chihuahua-Mxico, experiencias en todo caso an muy embrionarias.

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En consecuencia, la aceptacin de este modelo en nuestro contexto regional resulta ms de la atraccin e inuencia de las experiencias de policiamiento y de su aplicacin en otros pases anglosajones y de la inuencia de organismos privados tales como el Center for Problem Oriented Policing, la Ford Foundation, la Washington Ofce on Latin America, el Vera Institute of Justice, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros.

5.- ALGUNAS CONCLUSIONES.

La relacin polica-comunidad hace referencia a una importante faceta de la funcin policial y es un campo de gestin per se, especialmente en una institucin que se dispone y ocupa de la prevencin y del control de la criminalidad. En esencia, es un reto a la capacidad y efectividad para implementar estrategias que reejen y recreen adecuadamente su carcter o condicin de servicio pblico, eciente y ecaz en su actuacin, sustentando su accionar no slo legal sino tambin socialmente. En Amrica Latina las reformas o los esfuerzos de modernizacin policial reejan una necesidad y expresan carencias en la legitimidad social de la funcin policial. No obstante, no puede establecerse un modelo de gestin nico, sino ms bien directrices respecto de atributos que debe reunir una organizacin policial. En general, podra postularse que se trata ms de un campo de accin que de un formato nico de actuacin, y que una de las primeras ventajas de asumir esta postura es que abre la posibilidad de introducir y modicar los trminos de referencia para la polica y la comunidad, sin con ello necesariamente predeterminar o congurar una respuesta nica. Los modelos de polica son fundamentales en la interaccin y en las motivaciones y directrices que orientan el rol y el desempeo de la polica en la sociedad y enmarcan el dilogo de la comunidad con sus policas ante retos y desafos compartidos, como son la prevencin de la criminalidad, de la violencia y la reduccin de la inseguridad (coproduccin). Entre ambos modelos hay rasgos comunes, como ciertos requisitos organizacionales que implicaran superar las restricciones de un modelo profesional-burocrtico, como es la escasa orientacin a resultados y la poca preocupacin por la naturaleza y la amplitud de stos (Leigh 1998: 8; Greene 2006: 366; National Research Council 2004: 9):

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a. Ambos destacan la implicacin de la comunidad a la hora de denir los problemas y discutir las intervenciones; b. Ambos enfatizan la necesidad de decisiones colectivas y acciones policiales ms transparentes (accountability) tanto para los ciudadanos como para sus propios supervisores; c. Ambos involucran adaptaciones organizacionales y administrativas complejas y plantean la necesidad de denir e identicar nuevos indicadores de ecacia policial; y d. En ambos casos la gama de tcticas y actuaciones policiales es amplia y su verdadero impacto en la reduccin de la criminalidad no ha sido total y denitivamente demostrada (inseguridad objetiva). No obstante, existe evidencia relativa a la incidencia de estas prcticas en materia de reduccin de temor y aumento de los niveles de legitimidad social y conanza ciudadana (inseguridad subjetiva). De acuerdo a la revisin de varios casos en las ltimas dos dcadas, y tomando en consideracin la legitimidad social, la innovacin y amplia gama de posibles respuestas socio-policiales a los problemas de inseguridad, as como la especicidad, la focalizacin y el impacto, la experiencia subraya que el modelo orientado a la solucin de problemas representa la estrategia opuesta y ms prometedora que un modelo de policiamiento estndar. Si por modelo de policiamiento estndar se est implicando la prestacin o entrega de servicios (esfuerzos y recursos) policiales normalizados, parejos y similares (por ejemplo, patrullaje preventivo al azar y rutinario, esfuerzos por reducir los tiempos de respuesta a las llamadas telefnicas, incremento de la dotacin de policas), una investigacin criminal no selectiva o actividades intensivas indiferenciadas para prevenir de manera amplia e inespecca la criminalidad en un territorio, entonces la experiencia y la evaluacin de casos indica que la efectividad, la capacidad de controlar el delito y de reducir el temor es baja (National Research Council 2004: 4, 223 y 249). Por su parte, si el modelo de gestin policial involucra direccionamiento, focalizacin, consistencia entre especicidad de la problemtica en funcin de estrategias y tcticas probadas, adecuacin y exibilidad, interaccin con la comunidad cogestin- y orientacin a la solucin de problemas, entonces hay evidencia que demuestra que la efectividad y, lo que en este contexto es ms importante, la legitimidad ante la comunidad es mayor. Hay estudios e indicios que conrman que el temor y

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la inseguridad subjetiva en las comunidades disminuyen con estrategias de policiamiento comunitario y orientados a la solucin de problemas, aumentando la conanza en la polica (National Research Council 2004: 249-251). La experiencia demuestra que una respuesta policial ecaz es aquella que integra diversicacin y especializacin en funcin de los problemas que les toca enfrentar y la naturaleza de la demanda ciudadana. Finalmente, ms all de advertir el riesgo de adoptar modelos forneos sin antes tomar en cuenta las evaluaciones hechas en los propios pases que los aplican, ni las realidades de los que parecen dispuestos a adoptarlos, sin duda, ambos modelos representan y pueden llegar a transformarse en una verdadera agenda de trabajo en materia de desarrollo policial en nuestra regin, especialmente si se atiende a los principios que guan ambos enfoques en los pases desarrollados: a. Denicin ms amplia del trabajo policial. b. Reordenamiento de las prioridades policiales. c. Mayor atencin de los problemas de desorden y calidad de vida. d. Cambio hacia una toma de decisiones compartida con los ciudadanos. e. Menos nfasis en los procesos burocrticos a favor de obtener resultados. f. Concentracin en la resolucin de problemas y en la prevencin, en contraste con la actuacin policial impulsada por incidentes (reaccin). 31

g. Reconocimiento del rol crtico que tiene la comunidad en la solucin de los problemas del vecindario o territorio. h. Reestructuracin y reorganizacin de la polica para alentar y retribuir una serie de nuevas conductas policiales.

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