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gestin pblica

istemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina

Marcos P. Makn

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)


Direccin de Programacin del Sector Pblico Santiago de Chile, marzo de 2000

Este documento fue preparado por Marcos P. Makn, Consultor de la Direccin de Programacin del Sector Pblico del ILPES. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones Unidas LC/L.1343-P LC/IP/L.173 ISBN: 92-1-321580-0 Copyright Naciones Unidas, marzo de 2000. Todos los derechos reservados N de venta: S.99.II.G.33 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

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ndice

Resumen ....................................................................................... 5 Presentacin ........................................................................... 7 I. Introduccin .............................................................................. 9 II. Conceptos y objetivos de la administracin financiera ................................................................................ 11 III. Un nuevo modelo de gestin .............................................. 13 IV. Sistemas que integran la administracin financiera... 17 A. Presupuesto ......................................................................... 17 B. Crdito Pblico ................................................................... 21 C. Tesorera ............................................................................. 23 D. Sistemas vinculados ............................................................ 25 E. Contabilidad........................................................................ 30 V. Evaluacin de los procesos de reforma .......................... 33 A. Lecciones de la experiencia ................................................ 34 B. Comentarios finales ............................................................ 36 Bibliografa ..................................................................................... 37

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Resumen

En este trabajo se plantea, por un lado, una revisin de los aspectos conceptuales y analticos que deberan orientar un proceso de reforma de la administracin financiera pblica y, por otro, se evalan las experiencias de implantacin institucional de los nuevos sistemas, buscando identificar sus factores de xito. As, en la primera parte del documento (secciones I a IV) se destacan visiones alternativas para conceptualizar un sistema de administracin financiera pblica. Seguidamente, se plantean los principios bsicos que enmarcan el nuevo modelo de gestin: interrelacin de sistemas y centralizacin normativa y descentralizacin operativa. A continuacin se examinan los objetivos y las caractersticas principales de los sistemas integrantes: presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad, as como tambin otros sistemas vinculados con los anteriores: recursos humanos, compras y contrataciones, administracin de bienes, proyectos de inversin y el sistema informtico. Para cada uno de ellos se enfatizan, adems, las instancias de interaccin con el resto. En la segunda parte (seccin V), se ensaya una evaluacin de la marcha del proceso de reforma de la administracin financiera pblica en varios pases de Amrica Latina. Despus de recapitular las principales reformas durante los aos setenta, Brasil y Ecuador, y en los aos ochenta, Bolivia y Chile, se hace hincapi en la nueva orientacin y amplitud de los procesos ms recientes, Argentina y Paraguay. Asimismo, se plantean varias lecciones que aporta la experiencia en cuanto a la implantacin institucional de las reformas que pueden ser de utilidad, tanto para los gobiernos que estn por 5

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iniciar tal proceso como para aquellos ya inmersos en el mismo. En tal sentido se examinan diversos factores clave: la necesidad de una clara definicin conceptual de la reforma; sus tcticas de implantacin; la ponderacin de factores polticos y tcnicos; la redefinicin del papel de los organismos pblicos; la estrategia de desarrollo de los recursos humanos; y la oportunidad para introducir los cambios legales y reglamentarios.

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Presentacin

La serie Polticas Presupuestarias y Tributarias de la Direccin de Programacin del Sector Pblico del ILPES tiene como propsito difundir los documentos que han sido el soporte de las actividades realizadas en los cursos organizados por esta Direccin: Reformas econmicas y gestin estratgica y Polticas pblicas: transparencia en su gestin. Desde el comienzo del decenio de 1990 varios gobiernos latinoamericanos vienen desarrollando, con mayores bros y nuevas concepciones, importantes procesos de reforma de su sistema de administracin financiera pblica. El objetivo del presente trabajo es destilar los aspectos conceptuales y metodolgicos que orientan los procesos de reforma y, adems, realizar un balance crtico de las experiencias de implantacin institucional de los nuevos sistemas. El seor Marcos Pedro Makn, autor del trabajo, ha sido protagonista como Subsecretario de Presupuesto, del proceso de reforma iniciado en Argentina en 1991. En tal sentido, ha tenido la oportunidad de desempear un doble papel: como participante principal en el diseo e implementacin del proceso de reforma y, por otro lado, como autoridad usuaria y demandante de un eficiente y eficaz funcionamiento de los sistemas que conforman la administracin financiera pblica. Este doble papel cumplido le permite efectuar un anlisis desde perspectivas complementarias y, por lo tanto, aportar una visin que apunta a ser lo ms amplia y objetiva posible de la experiencia argentina.

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Cabe destacar, asimismo, que el autor con anterioridad y posteriormente a su responsabilidad funcionaria en el Gobierno de Argentina, ha estado involucrado como consultor internacional en los procesos de reforma en otros pases de la regin: Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Paraguay y Venezuela, slo para mencionar algunos. Esta vasta y acumulativa experiencia le permite al autor presentar una versin orgnica del ya largo proceso de reformas encaradas en la regin.

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I.

Introduccin

Diversos pases latinoamericanos estn desarrollando en los ltimos aos, especialmente a partir del inicio de los aos 90, importantes procesos de reforma de su sistema de administracin financiera pblica. En los ltimos tiempos se ha mencionado que, con estas reformas, se est impulsando una nueva moda fomentada por los organismos internacionales. En la medida en que los procesos de este tipo no penetren en la profundidad de la trama del funcionamiento de las organizaciones pblicas, cambiando substantivamente los procesos de asignacin y uso de los recursos pblicos, privilegiando los conceptos de eficiencia, eficacia y economicidad; en que no se modifique la gestin tradicional de administracin de insumos; y cuando se considere que todo se soluciona con una moderna aplicacin informtica, se estar efectivamente ante una nueva moda. Para que ello no suceda, es conveniente centrar el anlisis y el debate sobre los planteamientos conceptuales y metodolgicos que deben sustentar un proceso de reforma de la administracin financiera pblica. Este documento tiene como objetivo realizar una sntesis de dichos planteamientos, los que ya han sido materia de diversas publicaciones y presentaciones en reuniones internacionales por parte de expertos en la materia. Vale destacar que queda pendiente el tratamiento de los mecanismos tcnico-administrativos de vinculacin de la reforma de la administracin tributaria, con la reforma de los dems sistemas que integran la administracin financiera. Sobre este aspecto no existen

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experiencias en Amrica Latina y es la gran tarea que resta para completar los desarrollos metodolgicos y conceptuales. En forma simple y esquemtica, puede mencionarse que existen tres visiones o marcos conceptuales de lo que se entiende por administracin financiera pblica; ello determina tres caractersticas o mtodos diferentes para encarar su proceso de reforma. La primera considera que el sistema de tesorera es el eje de la administracin financiera y, por tanto, que su reforma consiste, bsicamente, en una profunda transformacin de dicho sistema, al cual le asigna la responsabilidad de ejercer la gerencia financiera del sector pblico programando y administrando los flujos financieros del sector pblico. Esta concepcin no desconoce las interrelaciones que existen entre los diversos sistemas que conforman la administracin financiera, pero prioriza como sistema central al de tesorera. La segunda visin centra su imagen-objetivo en el funcionamiento de un sistema integrado de informacin financiera, que haciendo pivote en el sistema contable, posibilite a los niveles polticos y gerenciales del sector pblico disponer de informacin til para la toma de decisiones sobre la asignacin y uso eficiente y eficaz de los recursos pblicos. En este caso el eje de la administracin financiera y de su reforma es el sistema contable. Por ltimo, la tercera comprende a los otras dos visiones y parte de la concepcin que la administracin financiera est conformada por un conjunto de sistemas interrelacionados, cuya operatividad implica la instrumentacin de un nuevo modelo de gestin. Esta visin o concepcin es la que se desarrolla en este documento.

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II. Conceptos y objetivos de la administracin financiera

La concepcin amplia de administracin financiera implica definirla como el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hacen posible la captacin de recursos y su aplicacin a la concrecin de los objetivos y las metas del sector pblico en la forma ms eficaz y eficiente posible. Los elementos administrativos, a que se refiere la definicin anterior, son las unidades organizativas, los recursos, las normas, los sistemas y los procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control necesarias para captar y colocar los recursos pblicos en la forma sealada. Las unidades organizativas que en el sector pblico integran la administracin financiera son las responsables de programar, coordinar la ejecucin y evaluar el presupuesto, administrar el sistema de recaudacin tributaria y aduanera, gestionar las operaciones de crdito pblico, administrar el Tesoro y contabilizar todas las transacciones econmicas y financieras que ejecutan las organizaciones pblicas. Los recursos humanos, materiales y financieros que demanden el funcionamiento de estas unidades forman parte de la administracin financiera. Los sistemas que integran la administracin financiera del gobierno, son los siguientes: Presupuesto Administracin Tributaria Crdito Pblico Tesorera Contabilidad 11

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En el sector pblico opera un rea de administracin financiera en cada una de las instituciones que actan con su propia personalidad (personera jurdica independiente) como ser el Gobierno Central y cada organismo descentralizado. La administracin financiera est integrada cuando los sistemas y unidades que la conforman actan en forma absolutamente interrelacionada, bajo la direccin de un nico rgano coordinador, que debe tener la suficiente competencia para reglamentar el funcionamiento de sta, y cuando el conjunto de principios, normas y procedimientos que estn vigentes en el sistema son coherentes entre s y permiten interrelacionar automticamente sus actividades. Los objetivos a los que debe dirigirse la administracin financiera pblica son, bsicamente, los siguientes. Realizar la gestin de los recursos pblicos de tal forma que permita asegurar el cumplimiento de los objetivos de la poltica fiscal, en particular, y de la poltica econmica, en general. Coadyuvar a que la gestin operativa se ejecute en la forma ms econmica y eficiente posible. Asegurar la absoluta transparencia de las cuentas pblicas. Generar informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones por parte de los responsables de la gestin poltica y administrativa. Implementar un sistema de rendicin de cuentas para los funcionarios que administren fondos pblicos, por el uso econmico eficaz y eficiente de los mismos. lnterrelacionar los sistemas de la administracin financiera gubernamental con los de control interno y externo a fin de incrementar la eficacia de stos.

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III. Un nuevo modelo de gestin

Para alcanzar los objetivos sealados, una visin ampliada de la administracin financiera parte del criterio de que su reforma y, por lo tanto, la de los sistemas de presupuesto, tesorera, crdito pblico y contabilidad, es parte de la reforma administrativa del Estado e implica un profundo cambio en los procesos de administracin y gestin de los recursos financieros del sector pblico. La reforma de la administracin financiera implica actuar no slo sobre los sistemas antes mencionados, sino tambin sobre la reforma en los mecanismos de programacin y administracin de los recursos reales (humanos y materiales) que posibilitan la produccin de los bienes y servicios que requieren las polticas de mediano y corto plazos y que se instrumentan anualmente en el presupuesto pblico. Es por ello que la reforma de la administracin financiera, conjuntamente con la reforma de los restantes sistemas administrativos (sistemas horizontales que cubren toda la administracin pblica), es un instrumento fundamental para mejorar substantivamente la gestin pblica. La administracin financiera, en conjunto con la administracin de recursos humanos, compras y contrataciones y administracin de bienes, debe posibilitar el suministro en tiempo, forma y calidad adecuadas, de los insumos necesarios para que las reas productivas del sector pblico (Educacin, Salud, Defensa, Seguridad, Relaciones Exteriores y otras) puedan ofrecer a la Sociedad lo que sta le demanda con eficacia y eficiencia.

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Esta concepcin de administracin financiera implica ligar la gestin al registro y, por lo tanto, implica un verdadero proceso de reingeniera en la programacin y administracin de los recursos reales y financieros del sector pblico que, a la vez de posibilitar que dicha gestin sea transparente, le garantice a los rganos de control y a la ciudadana una mayor vigilancia del accionar de los funcionarios pblicos. El desarrollo de sistemas de informacin financiera del sector pblico es una condicin necesaria pero no suficiente para lograr la reforma de la administracin financiera, si dicha informacin no surge ligada a la propia gestin. Por lo tanto, la reforma de la administracin financiera se debe sustentar en los siguientes principios bsicos. La gestin en la administracin de recursos implica el registro simultneo y automtico de la respectiva informacin; sta se produce descentralizadamente, en el lugar donde se lleva a cabo la respectiva gestin; cada informacin es registrada una sola vez; y, a travs de procesamientos automticos de la misma, puede ser utilizada para distintos fines u objetivos. El responsable de la ejecucin de programas debe asumir su papel de gerente pblico, responsable no slo de la produccin de bienes y prestacin de servicios bajo su responsabilidad, sino con facultades para tomar decisiones sobre la cantidad, calidad y oportunidad en que se deben adquirir los bienes y servicios que requiere. Es necesario que los rganos rectores (presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad) lleven a cabo, en forma progresiva, un proceso de descentralizacin de controles en la administracin de medios y prioricen los controles sobre el cumplimiento de los fines por parte de las instituciones pblicas. Se requiere la existencia de un rgano central responsable de dirigir y coordinar la administracin financiera, de quien dependan los rganos rectores, a efectos de que el funcionamiento de los mismos se efecte en forma armnica y coherente. Las unidades de servicios administrativos institucionales deben redefinir su papel, ejerciendo plenamente su responsabilidad como unidades de apoyo tcnicoadministrativo de los niveles polticos y gerenciales de las instituciones, sin intentar reemplazarlos en el proceso de toma de decisiones sobre asignacin y uso de recursos reales. Para esa funcin de apoyo deben contar con oficinas de compras, que realicen los trmites correspondientes hasta la obtencin de rdenes de compra o contratos, y con oficinas de recursos humanos, que procesen la informacin de los movimientos que inciden en la liquidacin de haberes.

En sntesis, bajo este modelo de gestin, las responsabilidades de los cuatro agentes que intervienen en la administracin financiera, son las siguientes.En el nivel de los funcionarios polticos corresponde adoptar decisiones sobre prioridades y asignacin de recursos y comunicarlas a los responsables de programas y evaluar el grado de cumplimiento de las polticas y adoptar las correcciones que sean necesarias. Los responsables de programa deben, a su vez, formular su programa en lo que se refiere a metas e insumos; tomar decisiones sobre la cantidad, calidad y oportunidad en que requiere disponer de los insumos; afectar preventivamente sus crditos presupuestarios, lo que implica que es el nico facultado para utilizarlos; producir los registros de avances fsicos; y llevar a cabo la evaluacin bsica y primaria de su gestin. Los jefes de unidades de gestin administrativa institucional deben, por su parte, cumplir con las polticas, normas y procesos definidos por los rganos rectores; verificar el cumplimiento de las normas de control interno que dicte el rgano respectivo y de la poltica institucional definida por

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los niveles polticos; y brindar apoyo a las unidades ejecutoras de programas en los procesos de contratacin y adquisicin de insumos. A su vez, los responsables de los rganos rectores deben dictar normas e instrucciones para el funcionamiento del sistema y supervisar su cumplimiento; elaborar propuestas de polticas a ser aprobadas por los niveles correspondientes; y supervisar el cumplimiento de las normas y polticas. Desde el punto de vista metodolgico esta concepcin de administracin financiera implica la utilizacin de la teora de sistemas, en los siguientes aspectos. Interrelacin de sistemas

Las experiencias de reformas en los sistemas administrativos en general, y de los sistemas de administracin financiera en particular, que se han llevado a cabo en Amrica Latina han demostrado que si no se las encara desde una visin de interrelacin de sistemas, es difcil que tengan xito. Cada uno de los sistemas de la administracin financiera tiene objetivos propios y especficos, as como elementos conceptuales y metodolgicos particulares pero, a la vez, interacta con los dems sistemas, por lo que es necesario definir, normativa y operacionalmente, los puntos comunes o de contactos entre los sistemas. As, en los manuales, metodologas y procedimientos a disear para cada sistema se deben tomar explcitamente en cuenta las reas o temas de interrelacin con los otros sistemas. Pero la misma no se verifica slo entre los sistemas que conforman la administracin financiera, sino tambin como se seal anteriormente con los de administracin de insumos (recursos humanos, compras y contrataciones y administracin de bienes). No es posible encarar una reforma de la administracin financiera, que implique un nuevo modelo de gestin, si no se encaran, simultneamente, ajustes en dichos sistemas. Estos planteamientos implican que no es correcto pensar que alguno de los sistemas que integran la administracin financiera sea prioritario con relacin a los dems. Lo que puede suceder es que, en un proceso de reforma, la instrumentacin de la transformacin de alguno de los sistemas sea prioritaria desde el punto de vista temporal y se constituya en un vehculo que posibilite la reforma de los restantes. Centralizacin normativa y descentralizacin operativa

Los sistemas que forman parte de la administracin financiera tienen la caracterstica de que operan en toda la administracin pblica, es decir que cruzan horizontalmente todas las instituciones gubernamentales. Para que cada uno de dichos sistemas pueda operar estructuradamente, es necesaria la existencia de un rgano que lo conduzca, norme y controle, a fin de darle coherencia a su funcionamiento y a las unidades administrativas que lo operen, a fin de que su gestin se lleve a cabo descentralizadamente en forma eficiente. La descentralizacin operativa significa descentralizar la operacin, lo que no implica que el respectivo rgano central carezca de informacin centralizada de toda la gestin pblica, en el nivel que se considere conveniente y til. Cabe reiterar, finalmente, que el funcionamiento de la administracin financiera requiere de una conduccin centralizada, a fin de que los desarrollos conceptuales, metodolgicos y operacionales no se vean desvirtuados en la prctica. Ha sido tradicional que los rganos rectores de los sistemas de administracin financiera funcionen con un alto grado de autonoma. Sin restarles dicha autonoma, pero con el objeto de que se efecte una ms eficiente gestin, es conveniente y necesaria la existencia de un ente coordinador de la administracin financiera

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IV. Sistemas que integran la administracion financiera

En este punto se presentan los elementos conceptuales y metodolgicos bsicos especficos, tanto de los sistemas que forman parte de la administracin financiera, como de los sistemas conexos que, sin ser parte directa de dicha administracin, interactan estrechamente con ella. Asimismo, se sealan las principales reas operativas donde se producen interrelaciones entre los diversos sistemas.

A.

Presupuesto

Desde un punto de vista sistmico, se puede definir al presupuesto como un sistema integrado por un conjunto de polticas, normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en las diversas etapas del proceso presupuestario por los organismos pblicos, sin desmedro de las particularidades de cada uno de ellos; requiere para su funcionamiento de niveles organizativos de decisin poltica, unidades tcnico-normativas centrales y unidades perifricas responsables de su operatividad. El sistema presupuestario cumple un doble papel. Es uno de los sistemas que integran la administracin financiera pblica, pero, a la vez, es una herramienta de ejecucin de polticas y planes a mediano y corto plazos. Por lo tanto, la reforma de dicho sistema implica alcanzar los siguientes objetivos especficos.

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Posibilitar la instrumentacin anual, en el rea de responsabilidad del sector pblico, de los objetivos, polticas y metas de largo, mediano y corto plazos definidos por las ms altas autoridades polticas. Permitir la ms eficiente asignacin y uso de los recursos reales y financieros que demanda el cumplimiento de los objetivos y metas incluidos en el presupuesto. Lograr un adecuado equilibrio, en las diversas etapas del proceso presupuestario, entre la centralizacin normativa y la descentralizacin operativa. Brindar informacin, en cada una de las etapas del proceso presupuestario, sobre las variables reales y financieras, a efectos de que las decisiones de los niveles superiores se adopten vinculando ambos tipos de variable. Contar con una estructura que posibilite lograr las necesarias interrelaciones con los dems sistemas de administracin financiera (incluyendo recursos humanos y compras y contrataciones) y, a la vez, permita el ejercicio tanto del control interno como del externo.

Para alcanzar dichos objetivos es necesario utilizar tcnicas que permitan vincular las variables reales y financieras en todas las etapas del proceso presupuestario. De esta manera, se puede articular la produccin pblica con las demandas y necesidades de la sociedad, determinar el impacto del ingreso y gasto pblico en la economa y medir el costo de la gestin pblica. La tcnica del presupuesto por programas es un instrumento idneo para ello, ya que posibilita que se expresen los procesos productivos que ejecutan las instituciones pblicas al vincular insumos con productos, distinguiendo, a su vez, entre stos ltimos, productos terminales e intermedios; por lo tanto, permite la medicin ex-ante y ex-post de la eficiencia y eficacia de la gestin pblica. Asimismo, es necesario desarrollar un sistema de clasificaciones presupuestarias utilizables tanto en la programacin del ingreso y gasto pblicos, como para el registro, anlisis y seguimiento de la gestin econmico-financiera de las instituciones pblicas. Estas clasificaciones presupuestarias que expresan flujos econmicos y financieros, deben estructurarse de manera que puedan ser utilizables por los sistemas de tesorera, crdito pblico, recursos humanos, compras y contrataciones y administracin de bienes. Dichas clasificaciones deben reunir los siguientes requisitos. Permitir una clara distincin entre los clasificadores analticos y los que son resultado de la agregacin y el procesamiento de la informacin. Posibilitar el registro de todas las transacciones con incidencia econmico- financiera que realicen las instituciones pblicas, impliquen o no ingreso o egreso de dinero. Ser utilizables por todas las instituciones pblicas, tanto del nivel central como descentralizado.

En el uso de las tcnicas presupuestarias se deben considerar las particularidades que, desde el punto de vista metodolgico, tienen los procesos productivos de los organismos del gobierno central, organismos descentralizados y empresas pblicas no financieras, as como las diferentes normas legales existentes para la aprobacin de los respectivos presupuestos. Es por ello que, a pesar de que en todos los organismos pblicos se llevan a cabo las mismas etapas del proceso presupuestario (formulacin, aprobacin, coordinacin de la ejecucin y evaluacin), las caractersticas de realizacin de las mismas son diferentes segn el tipo de organismo del que se trate. 18

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En primer lugar, si bien los anteproyectos de presupuesto de todos los organismos del sector pblico deben responder a la poltica presupuestaria que para dicho sector define el ms alto nivel poltico del gobierno, las metodologas, formularios e instructivos para elaborar los presupuestos de las empresas pblicas son diferentes a los del gobierno central y a los de los organismos autnomos. En este ltimo caso, tienen bastantes similitudes con los del gobierno central, salvo que incluyen proyecciones de estados econmicos y financieros. En segundo lugar, normalmente son diferentes los rganos responsables de la aprobacin de los presupuestos y tambin son diferentes los conceptos que se aprueban. En el mbito del gobierno central e incluso de los organismos descentralizados, la aprobacin significa un lmite mximo para gastar. En el caso de las empresas pblicas, la aprobacin significa conformidad con las polticas de la empresa y no implica limitaciones en el nivel del gasto. En tercer lugar, el rgimen de modificaciones presupuestarias para el Gobierno Central y para los organismos autnomos implica restricciones y limitaciones congruentes con el carcter de aprobacin de los crditos presupuestarios, mientras que para las empresas pblicas, dicho rgimen es mucho ms flexible y reglamentado bsicamente en el interior de las empresas. En cuarto lugar, la programacin de la ejecucin es aplicable al gobierno central y a los organismos descentralizados, pero ella asume caractersticas diferenciales para las empresas pblicas. Por ltimo, en materia de evaluacin, la que se realiza en el nivel del Gobierno Central y organismos autnomos est orientada a medir grados de avance y desvos con relacin a la programacin, vinculando variables fsicas y financieras. En el caso de las empresas pblicas, adems de lo anterior, se debe evaluar la situacin econmica, financiera y patrimonial, adoptando criterios e indicadores similares a los que utiliza el sector privado. En trminos generales, las caractersticas metodolgicas de realizacin de las diversas etapas del proceso presupuestario son las siguientes.

1.

Formulacin

La definicin de la poltica presupuestaria, primera fase de esta etapa, si bien debe ser realizada centralmente con participacin de los diversos organismos responsables de la formulacin de polticas globales y de acuerdo con la normativa que dicte el rgano rector del sistema presupuestario, debe contar con el apoyo de los presupuestos preliminares que, previamente, elaboren los organismos; para este ltimo instrumento es conveniente la utilizacin de la tcnica del presupuesto de base cero. El inicio del proceso de formulacin de los anteproyectos de presupuesto por parte de las distintas instituciones suele estar condicionado por el momento en que se conocen los recursos financieros que le son asignados. Como ello generalmente ocurre en fechas muy cercanas a las establecidas para la presentacin de los anteproyectos, se provocan situaciones que no condicen con los lapsos que requiere una adecuada programacin presupuestaria. Concurre a resolver el problema la metodologa de una formulacin preliminar, previa a la fijacin de la poltica presupuestaria, en la que los distintos organismos elaboran proyecciones de sus niveles de produccin de bienes y servicios, de acuerdo con diferentes posibilidades de financiamiento. De esta manera, la poltica presupuestaria expresar un adecuado equilibrio entre las polticas globales, las prioridades sectoriales e institucionales que se corresponden con la capacidad operativa de las instituciones para instrumentarlas y las posibilidades de financiamiento disponibles. Adems, posibilita un ms eficiente proceso de elaboracin de los anteproyectos de presupuesto. 19

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La elaboracin de los anteproyectos de presupuesto tiene un primer proceso descendente desde la poltica presupuestaria; esto es que partiendo de los niveles ms agregados de la misma, se va desagregando hasta llegar a las categoras programticas de menor nivel. El segundo proceso, ascendente, implica la elaboracin de los anteproyectos de presupuesto de los organismos, la que debe realizarse partiendo de las unidades ejecutoras y categoras programticas de menor nivel. En la etapa de formulacin, el sistema presupuestario est interrelacionado con los sistemas de planificacin y de inversiones en lo que se refiere al nivel y composicin sectorial e institucional del gasto pblico; al de tribulacin en materia de financiamiento va impuestos; al de crdito pblico en lo que se refiere al nuevo endeudamiento y a la programacin del servicio de la deuda pblica; al de recursos humanos por efecto de las definiciones que contenga sobre poltica salarial y empleo,; al de compras y contrataciones, ya que la formulacin del presupuesto debe sustentarse en un plan anual de contrataciones; y al de administracin de bienes, que informa sobre las existencias de bienes a disposicin de las unidades ejecutoras.

2.

Coordinacin de la ejecucin

La ejecucin presupuestaria implica la movilizacin de todo el aparato administrativo pblico, utilizando las ms diversas tcnicas y disciplinas. Intervienen, adems, activamente los sistemas de recursos humanos y compras y de contrataciones en el proceso de provisin de insumos, as como la contabilidad que registra las transacciones econmico-financieras originadas en el presupuesto. Es campo especfico del sistema presupuestario la coordinacin de la ejecucin, que se materializa a travs de los regmenes de modificaciones presupuestarias y de programacin de la ejecucin. El diseo de dichos regmenes debe permitir una mayor flexibilidad en la administracin de los insumos en el marco de normas centralizadas y sin desmedro de la participacin del rgano rector, al aprobar determinados niveles a definir.

3.

Evaluacin

Un aspecto bsico y esencial para la reforma del sistema presupuestario es la incorporacin de mecanismos de evaluacin que posibiliten seguir de cerca la ejecucin presupuestaria, tanto para adoptar las correcciones necesarias en el momento oportuno, como para retroalimentar la programacin de ejercicios futuros. La tarea de evaluacin es de particular significacin ya que har posible fijar criterios, tanto durante la ejecucin como al finalizar el ejercicio, respecto de la economicidad, eficiencia y eficacia de la gestin por lo que, sobre todo durante el curso del ejercicio, acta como retroalimentador del proceso presupuestario. La evaluacin de la ejecucin presupuestaria se sustenta en dos sistemas de informacin. La informacin de ejecucin financiera surge directamente de los registros contables y la informacin de ejecucin fsica debe ser producida por las propias unidades ejecutoras. La evaluacin debe asumir una forma piramidal, es decir que la evaluacin primaria e inicial debe ser realizada por las propias unidades ejecutoras. La evaluacin que se realice en los niveles superiores se sustenta en agregaciones y compactaciones de la informacin que se produzca en las categoras programticas. La evaluacin debe medir: a) el grado de avance, donde se compara la programacin inicial con la ejecucin hasta una fecha determinada; y b) los desvos que surgen de comparar lo programado y lo ejecutado para un perodo. La informacin sobre los insumos fsicos utilizados, que produzcan los sistemas de recursos humanos y de compras y contrataciones, deben tambin contribuir a efectuar un anlisis integral de la gestin presupuestaria. A travs de las relaciones entre las variables fsicas y financieras se determinan indicadores que permiten medir la eficiencia y eficacia de la gestin de los organismos pblicos. Dichos 20

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indicadores de carcter gerencial no slo sirven a los niveles polticos y directivos para evaluar su gestin y adoptar las medidas correctivas oportunamente, sino tambin para dar a conocer al Poder Legislativo y a la opinin pblica la marcha de la gestin pblica. La evaluacin de la ejecucin presupuestaria debe tambin servir de base para que los rganos de control interno y externo puedan llevar a cabo anlisis de eficiencia y eficacia. Para que se avance substantivamente en los procesos de reforma presupuestaria es necesario actuar en la etapa de evaluacin y de control de gestin. La experiencia de las reformas encaradas en Amrica Latina demuestra que poco se puede avanzar en la etapa de programacin presupuestaria, si no se obtienen resultados en materia de evaluacin.

B.

Crdito Pblico

El sistema de crdito pblico est integrado por un conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento que implican endeudamiento. Este tipo de financiamiento pblico se origina en una serie de instrumentos de variada naturaleza. Los principales instrumentos que normalmente utilizan los gobiernos son los siguientes: i) emisin y colocacin de ttulos, bonos y obligaciones de largo y mediano plazos; ii) emisin y colocacin de letras del tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero; iii) contratacin de prstamos con instituciones financieras; iv) contratacin de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de ms de un ejercicio financiero posterior al vigente, siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente; y v) deuda contingente que pueda generarse por el otorgamiento de avales, fianzas y garantas, con vencimientos que exceden el ejercicio financiero. El sistema de crdito pblico est, generalmente, sujeto a normas detalladas por el poder legislativo de cada pas. La experiencia en Amrica Latina de endeudamiento anrquico e inorgnico demuestra la necesidad de dictar polticas, normas y procedimientos que eviten que los gobiernos incurran en prcticas nocivas en esta materia. En este marco, los principales objetivos que deben caracterizar a un sistema de crdito pblico son los siguientes. Optimizar el aprovechamiento de los recursos disponibles en los mercados de capitales. Mejorar la capacidad y el poder de negociacin del conjunto del sector pblico. Lograr un manejo eficiente y sistemtico de los pasivos pblicos. Registrar de manera sistemtica y confiable las operaciones de crdito pblico, en forma integrada con el resto de los sistemas de la administracin financiera. Atender en tiempo y forma los servicios de la deuda pblica. Controlar y fiscalizar el correcto uso de los recursos provenientes de operaciones de crdito pblico.

El proceso de crdito pblico se instrumenta a travs de una serie de etapas, que tienen especificidad y caractersticas propias, que es imprescindible normar; dichas etapas son las siguientes: i) autorizacin; ii) negociacin o emisin; iii) contratacin o colocacin; y iv) administracin y control. La autorizacin implica definir el respectivo papel de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en temas tales como la fijacin de los lmites de endeudamiento y de la prioridad de las operaciones. Las normas legales vigentes en cada pas definen el grado de ingerencia del Poder Legislativo en este tema. La etapa de 21

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contratacin conlleva la definicin de las facultades y responsabilidades de los diversos funcionarios autorizados a obligar al Estado en funcin de las disposiciones legales y vigentes. Para llevar a cabo el proceso de negociacin es necesario contar con un eficiente sistema de informacin sobre el comportamiento y tendencias del mercado de capitales, tanto interno como externo; dicho sistema debe contener, como mnimo, las siguientes informaciones: i) las polticas de crdito de las instituciones financieras internacionales de las que el pas forme parte; ii) las polticas del sector financiero privado externo e interno; iii) las fluctuaciones de las tasas de inters en los mercados de capitales interno y externo; iv) los movimientos de los tipos de cambio a que se cotizan las diferentes monedas y su tendencia en el corto y mediano plazos; v) las condiciones negociadas por otros pases en situaciones similares; y vi) las ofertas de capital en los mercados internacionales y las lneas de crdito ofrecidas para cada rama de la actividad econmica. La oportuna disponibilidad y el adecuado uso de dicha informacin, brindan slidos elementos de juicio para que se recomiende a los niveles polticos la adopcin de criterios sobre las modalidades ms convenientes para la contratacin, parmetros mximos y mnimos de las tasas de inters a convenir, plazos de vencimiento y otros. Tambin se debe contar con informacin sobre la marcha de la economa, la que debe ser transmitida peridicamente a los potenciales inversores, agencias calificadoras de riesgo y bancos, de forma de contribuir a una evaluacin certera del riesgo pas por parte de los acreedores. La etapa de administracin y control, que es la que operacionalmente ms se vincula con el funcionamiento del resto de los sistemas de administracin financiera, se ejecuta, en forma esquemtica, de la siguiente manera: i) registro y verificacin de la recepcin de los recursos; ii) control de la aplicacin de los recursos a los destinos sealados en oportunidad de su autorizacin; iii) tramitacin y pago de los servicios (pago de capital e intereses) de la deuda; y iv) estudio de solicitudes y otorgamiento de avales. El sistema de crdito pblico interacta con el resto de los sistemas de la administracin financiera de la siguiente manera. Con el sistema de presupuesto, a travs del clculo de las proyecciones anuales y por subperodos de los desembolsos y de los servicios de la deuda pblica, as como mediante las respectivas modificaciones a los crditos anuales y a las cuotas peridicas de gastos, financiados a travs del endeudamiento. Con el sistema de contabilidad, ya que en ste se registran los movimientos de la misma, as como la realizacin de los gastos financiados con endeudamiento. Con el sistema de tesorera se vincula a travs del pago de los servicios de la deuda y de percepcin de los ingresos por desembolsos de prstamos.

Para administrar racionalmente el sistema es necesario contar con informacin oportuna y confiable, tanto en el plano analtico como en el plano gerencial, a fin de obtener un conocimiento profundo de cada prstamo y, al mismo tiempo, disponer de informacin agregada en un espectro ms amplio para la toma de decisiones y cursos de accin. Con ese objetivo el sistema de crdito pblico debe proveer, como mnimo la siguiente informacin gerencial bsica, con la periodicidad que se requiera: i) stock de deuda por tipo de acreedor, desembolsos programados y efectivizados, destino de los fondos por sector econmico, tipo de deuda y otros; ii) canasta de monedas que integran el stock total de la deuda;iii) tasas de inters que gravan el stock total y anlisis de cada una de ellas; iv) flujos (nuevos desembolsos, amortizaciones, pagos de interesesy otros) operados en cada perodo; v) proyecciones de escenarios alternativos futuros, con las posibles incidencias de las variaciones de las tasas de inters, tipo de cambio y otros aspectos; vi) perfil del total de la deuda pblica hasta su vencimiento; y vii) informacin sobre avales otorgados y avales cados. En Amrica Latina se han desarrollado aplicaciones informticas orientadas a satisfacer estas necesidades, pero sin vinculacin efectiva con los registros presupuestarios y contables. 22

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Con relacin a la denominada deuda indirecta, es decir la deuda contingente por otorgamiento de avales a organismos pblicos y privados, el rgano rector debe contar con la suficiente documentacin y otros elementos de juicio que hagan factible un examen sobre la capacidad de pago o cumplimiento de las obligaciones contradas por el principal obligado. Para ello se debe disponer de informacin que suministre cada organismo al momento de solicitar un aval, tales como, justificacin del programa o proyecto, situacin econmica y financiera del organismo y las principales caractersticas de la operacin. Una vez otorgados los avales, debe realizarse el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones y el registro pertinente para llevar al da la deuda indirecta. Por ltimo se considera de fundamental importancia la centralizacin en un organismo de las decisiones vinculadas con la administracin del sistema de crdito pblico, en los procesos de autorizacin, negociacin, contratacin, administracin y control. La unicidad en los criterios para el anlisis de las condiciones de los mercados de capitales, como as tambin la oportunidad y conveniencia de un determinado medio de financiamiento, la necesaria especializacin que debe procurarse a los recursos humanos afectados al rea, son razones que abonan esta centralizacin. En el mismo sentido, se considera imprescindible el funcionamiento centralizado de toda la informacin relativa a las condiciones y modalidades de los mercados financieros nacionales e internacionales.

C.

Tesorera

El sistema de Tesorera comprende el conjunto de principios, normas, recursos y procedimientos que intervienen directamente en los procesos de administracin de los recursos pblicos, es decir la percepcin y recaudacin de los mismos, as como su canalizacin para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Las tradicionales funciones de entes recaudadores y pagadores que tenan las tesoreras nacionales deben ser ampliadas hacia una moderna administracin de los recursos pblicos, desarrollando e instrumentando mecanismos y tcnicas ms eficientes de planificacin y gestin de caja. Esta administracin debe ser compatible con la poltica monetaria definida por la autoridad monetaria mxima del sistema a efectos de asegurar un manejo armnico y ordenado de los fondos pblicos. La adecuada combinacin de la poltica monetaria con la poltica de gestin de caja permite programar el endeudamiento pblico de corto plazo originado por desequilibrios temporales, contribuyendo a atenuar el impacto del respectivo costo, o segn sea el caso, a acentuar la rentabilidad de las inversiones de corto plazo de los excedentes de caja. Para que lo anterior se materialice es necesario que el sistema de tesorera abarque todos los organismos pblicos que ejecutan procesos de percepcin y uso de fondos. Un moderno y eficiente modelo de funcionamiento de la Tesorera Nacional implica lograr los siguientes objetivos. Coordinar la programacin y gestin de caja con las dems polticas macroeconmicas del gobierno; Definir una poltica financiera para el sector pblico que permita la administracin de los recursos de la forma ms favorable para el gobierno. Programar la caja de manera de prever, con suficiente anticipacin, dficits estacionales de caja y/o colocacin de eventuales excedentes.

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Articular la gestin de caja con la ejecucin del presupuesto a efectos de minimizar la acumulacin de deuda flotante y posibilitar el establecimiento de fechas ciertas de pago a empleados, proveedores y contratistas. Disponer de mecanismos modernos de gestin de caja que permitan la administracin de los recursos pblicos basados en el principio de unidad de caja. Administrar y manejar en forma eficiente, oportuna y confiable un sistema de informacin y gestin en tiempo real, basado en la contabilidad y absolutamente integrado a todos los dems sistemas de gestin, con conceptos de unicidad de registro y de aplicacin en todo el mbito gubernamental.

En funcin de lo arriba sealado, se considera que una Tesorera Nacional, como rgano rector del sistema, debe operar en tres niveles temticos bsicos. Normativo, a travs de la generacin de polticas globales y el dictado de normas y procedimientos de ejecucin y control a ser observados por los distintos organismos pblicos que administran recursos financieros; Programacin financiera, para lo cual se debe elaborar un presupuesto de caja que permita articular la gestin de caja del Tesoro con las polticas macroeconmicas del gobierno, actuando en forma coordinada con los rganos de planificacin, de gestin monetaria, de deuda pblica y de presupuesto. Como herramienta operativa, la instrumentacin de la programacin de caja implica la determinacin de lmites financieros de pagos a las unidades de gestin, debidamente compatibilizados con las cuotas de gastos aprobadas por el rgano rector del sistema presupuestario. Recaudacin de ingresos y administracin de pagos, lo que implica la percepcin, el registro y control de los fondos recaudados por los organismos pblicos y la centralizacin de los pagos.

El principio de unidad de caja antes citado se caracteriza, bsicamente, por la administracin centralizada de parte de la Tesorera Nacional, como rgano rector del sistema, de todos los recursos pblicos, aunque los diversos organismos responsables de su percepcin mantengan la titularidad de los mismos. El instrumento operacional central para operar la unidad de caja es la denominada cuenta unica. Como requerimiento bsico para su operacin, se considera fundamental la implantacin del sistema en todos los organismos pblicos, comprendiendo la totalidad de los recursos de todo tipo. El concepto general de cuenta nica se basa, fundamentalmente, en el mantenimiento de una sola cuenta corriente en el agente financiero que se elija, denominada Cuenta Unica del Tesoro, operada exclusivamente por el Tesoro Nacional. En ella se deben ingresar todos los recursos recaudados, ya sean de libre disponibilidad o de afectacin especfica, as como los crditos externos, excluyndose solamente los recursos que, por normas legales, se deben mantener en cuentas bancarias especficas. Por otra parte, a travs de la Cuenta Unica del Tesoro deben ser realizados todos los pagos de las obligaciones de los organismos pblicos; esto implica, normalmente, una reingeniera de los procesos tradicionales de pagos. Esto no significa que en la Tesorera Nacional se deban centralizar las decisiones sobre cada uno de los pagos a realizar. Dichas decisiones, dentro de los lmites financieros establecidos, deben descentralizarse hacia las unidades de gestin, quedando en la Tesorera Nacional slo la responsabilidad de efectivizar los pagos y llevar a cabo la gestin financiera.

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Para lograr un eficiente manejo de este mecanismo es fundamental que todos los organismos pblicos estn enlazados con el Tesoro Nacional por medio de lneas de comunicacin de datos, a travs de las cuales se realicen todas las transacciones del sistema. Tambin debe formar parte de la red de comunicacin de datos, el agente financiero del Gobierno en el que estar radicada la Cuenta Unica. Fundamentalmente, la Tesorera Nacional funciona bajo este esquema, como si fuera un banco, que mantiene relacin directa con las unidades de gestin de recursos pblicos. Para lograr la operatividad de la Cuenta Unica se debe desarrollar un mecanismo de cuentas escriturales, en las que son registradas y acumuladas individualmente las operaciones financieras de crditos y dbitos realizadas por las unidades de gestin de recursos pblicos. Las cuentas escriturales son en realidad subcuentas de la cuenta contable denominada Bancos, que integra el Plan de Cuentas nico; estas cuentas escriturales reemplazan a las cuentas bancarias que tradicionalmente tienen los organismos pblicos en la banca comercial pblica o privada. Dichas cuentas escriturales se utilizan para cada una de las operaciones que afecten los activos y pasivos financieros de las unidades de gestin, incluyendo la propia Tesorera. Las unidades de gestin slo pueden operar cuentas corrientes para manejo exclusivo de pequeos montos para pagos inmediatos directamente a beneficiarios, que se realizan a travs de las llamadas cajas chicas. Deben desarrollarse, asimismo, mecanismos equivalentes para que se opere una cuenta nica en moneda extranjera, a travs de la cual se realicen los pagos en otra moneda que no sea la moneda nacional. Por ltimo, cabe reiterar que el registro de los ingresos y pagos debe estar integrado automticamente al sistema contable de informacin de la gestin econmica y financiera del sector pblico.

D.

Sistemas vinculados

Vale destacar algunos aspectos de los sistemas de recursos humanos, compras y contrataciones y administracin de bienes que resultan necesarios para el funcionamiento de la administracin financiera en el marco del nuevo modelo de gestin sealado anteriormente. Aunque es sabido que dichos sistemas involucran una problemtica ms amplia de la que se presenta en este documento, deben considerarse las interrelaciones que ellos tienen con dicha administracin, sin desmedro del cumplimiento de sus objetivos propios. Igual sucede en el caso de las inversiones, donde el objetivo es aportar ideas para racionalizar el proceso de decisiones sobre la asignacin de recursos para la inversin pblica y evitar que el rgano responsable de dicha asignacin superponga sus requerimientos con los del rgano central de presupuesto.

1.

Recursos Humanos

El sistema de recursos humanos es el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que permiten la administracin del personal con que cuentan los organismos pblicos para llevar a cabo su gestin. El sistema de recursos humanos comprende las normas y disposiciones sobre remuneraciones y condiciones de trabajo, la estructura organizativa y cargos del sector pblico, la poltica salarial, los legajos individuales de los agentes y el liquidador de haberes. En el marco de la administracin financiera, el sistema de recursos humanos adquiere singular importancia como uno de sus sistemas conexos, en lo que se refiere a la gestin financiera 25

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de los recursos humanos. Para vincular la gestin al registro en este sistema, se requiere desarrollar las siguientes actividades. Al inicio del ejercicio, la informacin sobre la estructura de cargos, con la planta ocupada y valorizada de personal, genera automticamente el compromiso, utilizando las clasificaciones presupuestarias que correspondan. Durante el ejercicio, las unidades ejecutoras de programas registran en el sistema contable las altas y bajas de personal. Peridicamente, en el momento de efectuarse la liquidacin de la nmina de personal se registra automticamente la orden de pago, el gasto devengado y los correspondientes asientos de partida doble. En el momento de efectuarse el pago de dichas rdenes, se registra la ejecucin del presupuesto en la etapa del pago, generndose los asientos de partida doble correspondientes.

Estos procedimientos permiten, a su vez, el desarrollo de estadsticas salariales y ocupacionales y establecer la relacin de los recursos humanos con las unidades fsicas y la ejecucin de los gastos en personal; con las primeras se podr prever salidas de informacin, relevantes para la definicin de polticas. A continuacin se presentan algunos ejemplos de salidas de informacin que pueden producirse: i) relacin entre recursos humanos o gastos en personal con productos de los programas; ii) estadsticas salariales; y iii) estadsticas ocupacionales.

2.

Compras y contrataciones

El sistema de compras y contrataciones est constituido por el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que, mediante su operacin, permiten al Estado obtener los bienes, obras y servicios que necesitan para la gestin de las organizaciones, en la calidad y oportunidad adecuadas y en las mejores condiciones de mercado. Este sistema abarca el proceso que va desde la contratacin de bienes y servicios, pasa por el almacenamiento y, culmina, con la distribucin y aplicacin de los mismos a los diversos procesos productivos. El esquema general del sistema debe contemplar la formulacin de polticas generales, el dictado de normas y procedimientos comunes a todos los organismos y la descentralizacin operativo de la gestin de adquisicin, almacenamiento y suministro. Los procesos de globalizacin e integracin econmica (caso MERCOSUR) y la profunda transformacin que han tenido los sectores pblicos latinoamericanos, como consecuencia de los procesos de privatizacin de empresas pblicas, determinan la necesidad de encarar una revisin profunda de los sistemas tradicionales de compras de bienes y servicios por parte del sector pblico. Si bien cuantitativamente el monto de las compras de los sectores pblicos se ha reducido, dicho sector sigue siendo uno de los principales compradores en la economa. Por otro lado, con la globalizacin e integracin de los mercados algunos conceptos, como por ejemplo el denominado compre nacional, han perdido vigencia. A su vez, el desarrollo de los medios electrnicos, en especial la popularizacin de las comunicaciones a travs de la INTERNET hace que los medios tradicionales de convocatoria a proveedores comiencen a perder vigencia, como ya ocurre en los casos de Brasil y Mxico. El formalismo legal y procedimental riguroso vigente en nuestros pases, que pretenda lograr imparcialidad y honestidad en los procesos de adquisiciones (la experiencia no demuestra que se lo haya logrado plenamente), deben ser reemplazados por mecanismos giles y transparentes, aprovechando los desarrollos tecnolgicos en materia informtica alcanzados en los ltimos aos. 26

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No se pretende analizar aqu los nuevos mecanismos que se estn estudiando para garantizar transparencia en los procesos de adquisiciones, sin desmedro de la necesidad de lograr una mayor eficiencia, economicidad y flexibilidad en los respectivos procesos administrativos. En un Seminario realizado en el Banco Interamericano de Desarrollo en 1998, expertos en esta materia han analizado exhaustivamente la problemtica histrica de este sistema; con base en ello, han presentado muy importantes propuestas sobre revisin y modernizacin del mismo. Lo que queda claro es la necesidad de revisar los actuales procedimientos de seleccin de proveedores y contratistas y las modalidades de contratacin para garantizar transparencia, honestidad y, a la vez, eficiencia y economicidad. Tomando en cuenta estos planteamientos, a continuacin se detallan los instrumentos y mecanismos mnimos que deberan desarrollarse en este sistema para que interoacte con los dems para hacer posible la aplicacin del nuevo modelo de gestin. Estos instrumentos bsicos son los siguientes: i) catlogo de bienes y servicios; ii) planes anuales de contrataciones; y iii) integracin de los procedimientos administrativos de compras y contrataciones, con el registro contable de las etapas del gasto. a) Catlogo de bienes y servicios

La instrumentacin de un catlogo de bienes y servicios tiene por objetivo establecer criterios uniformes para la identificacin de las compras del sector pblico, su clasificacin y codificacin, a los efectos de la formulacin de los planes anuales de contrataciones y de organizar el proceso de adquisicin de bienes y servicios. El catlogo debe incluir la estructura y codificacin de bienes de uso y consumo de uso comn por los organismos pblicos. El desarrollo de la estructura de codificacin del catlogo debe abarcar a las clases de bienes de uso comn (por ejemplo, papel) y, dentro de dichas clases, la desagregacin segn artculos especficos (tipo de papel por tamao, calidad, color y otros relevantes). La estructura del catlogo debe formar parte de la base central de datos a la cual han de tener acceso las unidades ejecutoras de programas y los servicios administrativo-financieros. El catlogo sirve para elaborar el plan anual de contrataciones y las solicitudes de compras de bienes de los organismos, as como para comparar los precios de adquisicin o contratacin. Para facilitar el registro presupuestario de estas operaciones, cada clase genrica de bienes se debe asociar, mediante una matriz de relacin, con un objeto del gasto de la clasificacin presupuestaria, como parte de la estructura del catlogo. b) Plan anual de contrataciones

El plan anual de contrataciones tiene como objetivo traducir el presupuesto de bienes y servicios expresado en recursos financieros, en requerimientos concretos en cantidades de insumos de cada tipo, valorizados para el perodo considerado. Por tanto, la instrumentacin de este plan es un requisito bsico para el mejoramiento del proceso de programacin anual y por subperodos del gasto de los organismos pblicos. El plan anual de contrataciones, debe permitir, tal como se seala en documentos preparados por la Oficina Central de Contrataciones de Argentina, lo siguiente. Establecer el cronograma de adquisiciones que posibilite que los programas cuenten con los bienes y servicios que requieren en el lugar, tiempo y forma requeridos. Prever los precios de los insumos, a efectos de contar con los recursos financieros necesarios en el momento oportuno. 27

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Optimizar los procedimientos de contratacin de bienes y servicios similares, de acuerdo con las polticas de contrataciones. Establecer la modalidad de contratacin ms adecuada, de acuerdo con la cantidad y los precios de los insumos previstos. Establecer sustitutos adecuados para productos o servicios que pudieran brindar similar prestacin. Integracin de las compras y contrataciones con el registro del gasto

c)

La existencia del catlogo de bienes y servicios y la definicin de un plan anual de contrataciones son los requisitos bsicos que posibilitan modificar los procedimientos administrativos para integrarlos con los registros contables de los gastos. La gestin de una compra empieza en las unidades ejecutoras de programas con la solicitud de compra, contina en las unidades de compras y contrataciones de los servicios administrativofinancieros con la modalidad de compra que corresponda (directa, licitacin privada, licitacin pblica, subasta u otra) hasta lograr la emisin de la respectiva orden de compra o contrato y, finaliza, con los procesos de recepcin de bienes y servicios y almacenamiento de los bienes cuando ello corresponda. En el caso de una compra o de una contratacin, la solicitud respectiva se incorpora en el puesto de trabajo autorizado de cada unidad ejecutora de programa, donde se registra su requerimiento en especie, cantidad y calidad. El registro de la solicitud en el sistema contable produce el inicio del trmite de compras o el requerimiento a los almacenes y, simultneamente, genera las afectaciones preventivas de los crditos presupuestarios correspondientes. La contratacin de los bienes y servicios implica el registro simultneo de las etapas del compromiso y emisin de la orden de compra. Por ltimo, la recepcin conforme de los bienes y servicios origina el registro simultneo del devengado y la emisin concomitante de la orden de pago.

3.

Administracin de bienes

El sistema de administracin de bienes est constituido por el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en los procesos de administrar los bienes fsicos del Estado, sean de dominio pblico o privado y, stos ltimos, sean bienes muebles o inmuebles. Los instrumentos bsicos de este sistema son los siguientes. Criterios sobre identificacin de bienes, lo que implica una clara identificacin, descripcin y codificacin de cada uno de ellos. Normas sobre valoracin de los bienes, que posibilite establecer sistemas de depreciacin de los mismos. Base de datos que permita la instrumentacin de un inventario actualizado de bienes, tanto en uso como afectados a los almacenes. Proceso de administracin de bienes, lo que implica procedimientos para altas, bajas, transferencias, asignacin de responsabilidades y normas de verificacin y control. Normas regulatorias que fijen los principios del sistema, los bienes comprendidos, el mbito de aplicacin y los sistemas de informacin.

Este sistema tambin est integrado al sistema contable, ya que al registrarse la recepcin de cada bien (con el registro del devengado), automticamente se da de alta al mismo.

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4.

Proyectos de inversin

El sistema de inversin es parte del sistema de planificacin y, a la vez, orienta y define la inversin anual en trminos fsico-financieros incluida en el presupuesto de un ao y su incidencia en presupuestos futuros. La programacin de las inversiones conlleva la definicin de su financiamiento con lo cual incide y condiciona la poltica de endeudamiento. Por otro lado, el seguimiento de la inversin se sustenta en la informacin econmico-financiera que brinda la contabilidad y la informacin de avances fsicos suministrada por las unidades ejecutoras, la que debe ser compatible con la que se requiere para evaluar la ejecucin presupuestaria. De lo anterior se desprende que el sistema de inversiones pblicas interacta muy estrechamente con los sistemas que conforman la administracin financiera; dicha interrelacin se da tanto en materia de la produccin de informacin como de las decisiones sobre asignacin y uso de recursos pblicos. Es por lo tanto imprescindible que, en el proceso de reforma de la administracin financiera, se consideren dichas interrelaciones, tanto desde el punto de vista conceptual como de normas y procedimientos. Todo ello a fin de no duplicar esfuerzos, ni de los rganos centrales ni de las unidades ejecutoras de proyectos, y evitar la necesidad de informar datos similares en formularios diferentes. Con este fin se requiere: racionalizar los procesos de decisiones sobre asignacin de recursos para la inversin, a travs de una accin coordinada entre los rganos centrales de planificacin y presupuesto; sistematizar las informaciones que se solicitan a las unidades ejecutoras tanto en materia de programacin como de seguimiento de la ejecucin; y compatibilizar, conceptual y operacionalmente, la definicin de la categora proyecto del sistema de inversiones pblicas con las categoras programticas del presupuesto, en especial con la categora programtica denominada proyecto.

5.

El sistema informtico

La evolucin de los equipos computacionales, de los sistemas de bases de datos y de los medios comunicacionales, ha viabilizado desde los puntos de vista tcnico y econmico desarrollos gerenciales no sospechados hasta hace poco tiempo. Sistemas expertos, modalidades clienteservidor, sistemas de arquitectura abierta, manejadores de base de datos relacionados u orientados a objetos, comunicaciones por satlite y fibra ptica, el desarrollo de la INTERNET y de la INTRANET son algunas de las herramientas informticas a disposicin de los gobiernos. Prcticamente no existen lmites tecnolgicos, salvo los costos financieros involucrados, para informatizar los procesos que se llevan a cabo en los diversos sistemas que integran la administracin financiera pblica. La revolucin tecnolgica en este campo facilita los procesos de integracin de los sistemas, haciendo relativamente sencilla la instrumentacin de procesos de reingeniera, impensables hace pocos aos. Sin embargo, cabe subrayar la necesidad de que, en todo proceso de reforma del sistema de administracin financiera pblica, se debe definir una estrategia informtica como requisito previo del diseo e instrumentacin de desarrollos informticos propios o adaptados de otras realidades.

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E.

Contabilidad

La concepcin tradicional del sistema contable pblico es la de considerarlo conformado por cuatro ramas de funcionamiento independiente; bajo esta concepcin, cada transaccin econmicofinanciera es registrada tantas veces como ramas de la contabilidad afecta. Por otro lado, la contabilidad no se orienta a brindar informacin gerencial oportuna y fidedigna de la gestin econmico-financiera del sector pblico, sino que est orientada bsicamente a garantizar el control legal y formal de la utilizacin de los recursos pblicos. En el marco de una moderna concepcin de administracin financiera, la contabilidad es concebida como el conjunto de principios, normas, recursos y procedimientos tcnicos utilizados para procesar, valuar y exponer los hechos econmicos que afectan, o pueden llegar a afectar, el patrimonio de las organizaciones. Cuando esa contabilidad se aplica en las organizaciones pblicas -donde estn presentes regulaciones jurdicas, normas tcnicas y/o prcticas administrativas que las singularizan tales como el sistema legal de ejecucin financiera del presupuesto, las normas de control existentes, los requerimientos de las cuentas nacionales, entre otras- se la denomina contabilidad gubernamental. La contabilidad gubernamental opera como un sistema comn, nico y uniforme, integrador de los registros presupuestarios, econmicos, financieros y patrimoniales, orientado a determinar los costos de las operaciones. Aplica los preceptos de la teora contable, basados en la partida doble y en los principios y normas contables generalmente aceptados, aunque contemplando los aspectos que singularizan a las organizaciones del sector pblico. El sistema de contabilidad debe orientarse al cumplimiento de los siguientes objetivos. Registrar sistemticamente todas las transacciones que se produzcan y afecten, o puedan afectar, la situacin econmico-financiera de los organismos pblicos. Procesar y producir informacin financiera para la toma de decisiones por parte de los responsables de la gestin financiera pblica y para terceros interesados en la misma. Presentar la informacin contable y la respectiva documentacin de apoyo, ordenadas de tal maneraf que faciliten las tareas de control interno y externo. Permitir que la informacin que se produzca sobre el sector pblico se integre al sistema de cuentas nacionales.

En sntesis, el sistema contable es el administrador de toda la informacin que se genera en los diversos sistemas de administracin financiera y de recursos reales como consecuencia de hechos econmico-financieros que se producen en los mismos. El sistema integrado de informacin financiera, como producto del sistema contable, implica los siguientes aspectos. Contempla el registro de la totalidad de las transacciones, an de aquellas que no derivan exclusivamente de movimientos de efectivo, sean de ingresos o gastos, o las que originan medios de financiamiento o aplicaciones financieras sin derivar en flujos de caja. En funcin de lo anterior, corresponde definir como un ingreso a toda transaccin que implica la utilizacin de un medio de financiamiento (fuente) y, como gasto, a toda transaccin que implique una aplicacin financiera (uso de fondos). Definicin clara de cada momento de registro de los recursos (devengado y percibido) y de los gastos (compromisos, devengados y pagos); el momento del devengado es el que posibilita integrar el sistema de informacin financiera y, por lo tanto, asegura la coherencia de los distintos estados financieros por estar originados en la misma fuente de informacin.

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Para obtener los estados financieros es necesario disponer de un plan de cuentas, aplicable a todo el sector pblico, que posibilite el registro de todas las transacciones econmico-financieras, sin duplicaciones. La utilizacin de matrices de conversin posibilita el ajuste automtico de los registros presupuestarios o transacciones que reflejen recaudacin o gastos en asientos de partida doble.

Tal como ya se seal, en esta concepcin administrativo-contable, las transacciones se registran una nica vez y, a partir de ese registro nico, se obtienen todas las salidas de informacin presupuestaria, financiera, econmica y patrimonial que se necesiten, logrando eficiencia en la administracin y absoluta coherencia entre los estados financieros que se produzcan. De esta manera, adems de reducir costos, se evitan diferencias en la informacin que generan confusin e indefiniciones a los responsables de la toma de decisiones. Las operaciones se deben registrar en el lugar donde se produzcan los hechos econmicos, a fin de obtener informacin oportuna, confiable y segura. Esto es lo que posibilita vincular directamente el registro con la gestin. Para ello, se requiere que las unidades ejecutoras de programas dispongan de terminales computacionales, conectadas a la base central y con capacidad de procesar operaciones y acceder a salidas de informacin ya sea en pantallas o listados impresos. Estas unidades son las que conocen los insumos necesarios, en cantidad, calidad, tiempo y lugar para cumplir las funciones de su directa responsabilidad, en funcin del crdito presupuestario asignado para el ejercicio y las metas correspondientes. Entre las operaciones relativas a estos insumos se puede citar: solicitudes de compras y contrataciones, altas y bajas de personal, recepcin de bienes y servicios, solicitudes de transferencias de bienes y fondos, por ejemplo. Los servicios administrativo-financieros son responsables de centralizar los registros presupuestarios y contables del respectivo organismo y tienen que estar conectados con la base de datos central del sistema de informacin financiera para transmitir y recibir informacin. Los estados financieros bsicos que debe producir un sistema de contabilidad gubernamental son los siguientes: i) estados de ejecucin de recursos; ii) estados de ejecucin de gastos; iii) estados de resultados (o de ingresos y gastos corrientes); iv) estados de origen y aplicacin de fondos; v) balance general; vi) estados auxiliares: situacin del tesoro, cuentas por cobrar, inventario de bienes de uso, cuentas por pagar y deuda pblica; vii) ejecucin del presupuesto de caja; viii) cuenta de ahorro-inversin-financiamiento; ix) cuentas nacionales del sector pblico (Organizacin de las Naciones Unidas); y x) estadsticas de las finanzas pblicas (Fondo Monetario Internacional). Estos estados se producen por cada ente contable (administracin central y cada uno de los organismos descentralizados o autnomos y, para ello, deben disponer de un sistema contable para la gestin, el registro y produccin de informacin respecto de sus operaciones, remitiendo al nivel central la informacin correspondiente a la ejecucin presupuestaria, con la periodicidad que se defina. Un sistema de contabilidad con las caractersticas descritas est compuesto por los siguientes mdulos. Ejecucin presupuestaria de recursos Ejecucin presupuestaria de gastos Contabilidad general Conciliacin bancaria Contabilidad de costos Cuentas nacionales y estadsticas de las finanzas pblicas Informacin parametrizada y gerencial

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Tal como se deduce de lo anteriormente sealado, el sistema contable, como administrador del sistema integrado de informacin financiera, interacta con los sistemas de administracin financiera de la siguiente manera: i) con el presupuesto, en el registro de la autorizacin legal del gasto y del recurso; ii) con el sistema de recaudacin, para el registro de captacin y percepcin de los ingresos; iii) con las compras y contrataciones, en la utilizacin del catlogo de bienes y en el registro de los diversos procesos vinculados con la gestin de compras; iv) con la administracin de bienes, para la gestin de inventarias y stock de bienes; v) con on el sistema de recursos humanos, en la liquidacin de haberes y en las altas y bajas de personal; v) con el crdito pblico, en el registro del endeudamiento, del servicio de la deuda y del stock de la misma; y vi) con la Tesorera, en el registro de los movimientos de los recursos financieros.

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V. Evaluacin de los procesos de reforma

Los primeros antecedentes de reforma de la administracin financiera en Amrica Latina se remontan a la dcada de los aos 70. El gobierno de Ecuador encar, en esos aos, una profunda revisin del marco jurdico, lo que le permiti disponer de una moderna legislacin en materia de administracin financiera. Dicha norma legal no tuvo una expresin concreta en trminos de transformacin sustantiva de los procesos operativos de los sistemas que integran dicha administracin, pero ha sido un excelente antecedente para las normas legales que se dictaron con posterioridad en otros pases. Tambin en esa poca, Brasil inici un profundo proceso de transformacin de su administracin financiera, llevando a cabo una importante modernizacin de los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorera y crdito pblico, los que fueron acompaados por desarrollos informticos avanzados. Dentro de ese proceso de reforma, cabe sealar la importante modificacin implementada en los mecanismos de manejo de fondos de la Secretara del Tesoro, a travs de la instrumentacin de la Cuenta Unica del Tesoro; esta experiencia fue posteriormente utilizada en los procesos de reforma de otros pases. En la segunda mitad de la dcada de los aos 80, a travs de la experiencia de Bolivia de instrumentacin del Sistema de Administracin Financiera y Control Gubernamental (SAFCO), tom un nuevo impulso la reforma de la administracin financiera. Aunque dicho proceso no ha tenido, en ese pas, los avances iniciales no han

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tenido continuidad, los desarrollos conceptuales y metodolgicos de dicha experiencia, especialmente en sus conceptos de interrelaciones entre sistemas, han servido de orientacin a los procesos de reforma que se iniciaron a principios de los aos 90 en otros pases. Tambin en esos aos en Chile se llevaron a cabo reformas parciales de la administracin financiera, especialmente en el rea del sistema de Tesorera. El impulso masivo de la reforma de la administracin financiera tiene lugar a principios de los aos 90, con el inicio del proceso en Argentina y, casi simultneamente, en Paraguay. En la actualidad estn instrumentado o iniciando este tipo de reforma Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y Venezuela. Asimismo, Ecuador ha reiniciado el intento de reforma de los aos 70. En este caso, la experiencia de Argentina en materia de la tctica de implantacin institucional de los subsistemas, as como varios desarrollos metodolgicos han servido de referencia para otros gobiernos. Es decir, prcticamente todos los pases latinoamericanos han instrumentado o se encuentran instrumentando, en forma total o parcial, procesos de reforma de su administracin financiera pblica. Lo interesante de estos procesos es que las experiencias se han ido trasladando de un pas a otro. Esto ha enriquecido dichos procesos y ha posibilitado aprovechar las experiencias positivas de quienes iniciaron las reformas con anterioridad, como se concluye en los diversos foros internacionales realizados sobre el tema. Para analizar y evaluar los procesos de reforma de la administracin financiera es necesario tomar en cuenta los siguientes aspectos. Situacin inicial que permita explicar no slo cmo se encuentran los diversos sistemas que conforman la administracin financiera en el punto de partida, sino tambin el contexto poltico y econmico nacional en que se desenvuelven y que los condicionan. Los aspectos conceptuales y metodolgicos definidos para orientar y enmarcar la reforma y que constituyen la imagen-objetivo futura planteada para el funcionamiento de la administracin financiera. La estrategia seguida para instrumentar la reforma y, por lo tanto, el camino utilizado para alcanzar dicha imagen-objetivo.

Es por tales razones que, partiendo bsicamente de la experiencia Argentina y el conocimiento general que se tiene de los desarrollos llevados a cabo en varios pases latinoamericanos, a continuacin se presentan algunas reflexiones que se consideran pueden ser tiles como punto de partida para profundizar los procesos de evaluacin de la reforma de la administracin financiera en Amrica Latina.

A.

Lecciones de la experiencia

En trminos generales, las experiencias de reforma en la regin permiten identificar una serie de conclusiones tiles, tanto para quienes inician dicho proceso como para aquellos que estn en plena etapa de instrumentacin. La definicin conceptual de la reforma es crucial para inducir una profunda transformacin en los mecanismos de asignacin y uso de los recursos pblicos y, por lo tanto, para alcanzar los objetivos de una mayor eficiencia, eficacia y economicidad en la gestin pblica; dos pilares bsicos de esta definicin conceptual son el cambio en el modelo de gestin de la administracin de recursos y el criterio de interrelacin de sistemas. 34

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La tctica de iniciar la instrumentacin de la reforma partiendo de la priorizacin, en una primera etapa, del desarrollo de los sistemas de informacin financiera, como fue el caso argentino, parece ser adecuada. Ello es as, pues los procesos de reforma de la administracin financiera son de larga maduracin y no presentan resultados espectaculares que satisfagan directamente necesidades de la Sociedad. En la medida en que el apoyo poltico es un requisito esencial para el xito de las reformas de este tipo, es necesario definir un camino o trayectoria que implique priorizar, en cada momento, los requerimientos que plantean los niveles polticos y directivos del Estado. El apego a un excesivo tecnocratismo que implique encarar la reforma sin atender su viabilidad poltica, atenta contra una efectiva implantacin de la misma. La reforma no requiere slo de normas, metodologas y desarrollos de softwares informticos. Ella implica un cambio cultural en la gestin diaria de los funcionarios pblicos que requiere aos para su maduracin. El cumplimiento formal de las normas debe ser acompaado por la utilizacin plena de criterios de eficiencia y eficacia en la gestin de los funcionarios. Para ello, es esencial que los procesos de capacitacin no se concentren exclusivamente en la transmisin de conocimientos sobre metodologas y procedimientos, sino tambin en la transmisin de pautas de comportamiento y en la visin que debe tener el funcionario pblico de estar al servicio de la Sociedad, administrando recursos financieros que le han sido entregados en consignacin. No existe proceso de reforma que tenga xito en su instrumentacin si no va acompaado de un plan amplio y masivo de capacitacin; es conveniente, en este caso, la existencia de unidades especializadas que lleven a cabo las acciones de capacitacin bajo la orientacin y prioridades de quienes son responsables de dirigir la reforma. La experiencia demuestra que para que opere el nuevo modelo de gestin se requiere tambin una redefinicin del papel de los organismos pblicos. En primer lugar, es necesario que los rganos rectores (presupuesto, tesorera y contabilidad) lleven a cabo, en forma progresiva, un proceso de descentralizacin de controles en la administracin de medios y prioricen el cumplimiento de los fines por parte de las instituciones pblicas; la excepcin de este criterio general, es el caso del sistema de crdito pblico que normalmente presenta un alto nivel de centralizacin, originado en la historia de endeudamiento anrquico de los pases. En segundo lugar, es conveniente que exista un rgano central responsable de dirigir y coordinar la administracin financiera, del cual dependan los rganos rectores, a efectos de que el funcionamiento de los mismos se efecte en forma armnica y coherente. En tercer lugar, las unidades de servicios administrativos institucionales deben redefinir su papel, ejerciendo plenamente su responsabilidad de unidades de apoyo tcnico-administrativo de los niveles polticos y gerenciales de las instituciones, sin pretender reemplazarlos en el proceso de toma de decisiones sobre asignacin y uso de recursos reales. Por ltimo, los responsables de las unidades ejecutoras de programas no slo deben tener responsabilidades en la produccin de los bienes y servicios que demanda la Sociedad, sino que deben contar con facultades para tomar decisiones sobre la mejor y ms eficiente administracin de los insumos reales que requieran. Tambin es necesario disponer de una estrategia de desarrollo de los recursos humanos ya que una gerencia pblica comprometida con el proceso de reforma y bien remunerada, es tambin un requisito esencial para lograr xito en la instrumentacin de los cambios. Las reformas de tipo legal en materia de administracin financiera deben encararse, en lo posible, una vez adelantado el proceso de reforma y tomando en consideracin la experiencia acumulada; la excepcin es, por supuesto, cuando las normas preexistentes impidan llevar a cabo la reforma. En todo caso, es conveniente que dichas normas incluyan las relativas al funcionamiento de los sistemas de contrataciones y administracin de bienes, a efectos de que el proceso de reforma disponga de un marco jurdico coherente.

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Por ltimo, corresponde mencionar que la reforma de la administracin tributaria en la mayora de los pases se ejecut en forma independiente de la reforma de los dems sistemas que conforman la administracin financiera, lo que origin que no exista una efectiva integracin automtica entre el proceso de recaudacin de impuestos y los registros contables de ingresos que procesa la Tesorera Nacional. A manera de sntesis final, la experiencia demuestra que los requisitos bsicos para encarar reformas en la administracin financiera son los siguientes: Definicin clara y explcita del marco conceptual y metodolgico a adaptarse en el proceso de reforma y un proceso de capacitacin masiva para los diferentes estratos polticos, directivos y tcnicos de la burocracia pblica. Firme, explcita y permanente decisin y apoyo poltico del ms alto nivel al proceso de reforma. Dicho proceso garantiza transparencia pues posibilita publicitar los actos de gobierno y, por lo tanto, la ciudadana puede ejercer un control del destino de los recursos que ella aporta; pero, por otro lado, la reforma tambin significa atacar bolsones feudales de poder en la burocracia pblica. Para contar con el apoyo poltico necesario se requiere que la reforma presente resultados rpidos y permanentes que le permitan a los niveles polticos percibir los beneficios que la misma les brinda. Similarmente, tambin es importante que les permita a los directivos mejorar su gestin y lograr, as que la gerencia pblica est comprometida con el cambio.

B.

Comentarios finales

La administracin financiera va ms all de un modelo tecnocrtico o instrumental. Es una herramienta de gobierno y su utilizacin apropiada otorga ventajas de ndole poltica a quienes la utilizan. La reforma de la administracin financiera slo tiene valor real si es til para mejorar la gestin de los gobiernos, sobre todo de sus reas sociales, es decir si es til a la gente. Si ello no se logra se destinarn grandes esfuerzos para implantar un modelo tecnocrtico que seguramente ser reemplazado en unos pocos aos por otro mejor. La administracin financiera debe coadyuvar a una mejor gestin pblica y jams debe ser un fin en s mismo. La reforma de la administracin financiera no determina el xito de un gobierno, pero lo condiciona pues posibilita hacer ms eficientes sus procesos productivos que es la razn de ser de los gobiernos. Por otro lado, el logro de la transparencia en la gestin pblica, que debe ser uno de los objetivos centrales de una reforma de este tipo, posibilita el control ms sustantivo que puede tener cualquier gobierno: el control social, es decir el control de los destinatarios del gasto pblico y el de los que a travs del pago de impuestos, lo financian. La informtica y las comunicaciones estn democratizando el poder y el conocimiento, sobre todo el poder que se generaba por la tenencia de informacin, pero ellas no garantizan por s solas que se produzca la transformacin en los mecanismos de asignacin y uso de los recursos pblicos. La capacitacin y el cambio de patrones culturales de los funcionarios pblicos, la firme decisin de los niveles polticos de los pases de encarar estos procesos de transformacin y la claridad en los planteamientos conceptuales y metodolgicos son requisitos esenciales para alcanzar los objetivos previstos. Para finalizar, cabe destacar la necesidad de evitar que en estos procesos de reforma se incurra en errores similares a los acaecidos en la dcada de los aos 60, cuando se planteaba que la implantacin del presupuesto por programas, por s sola, era la panacea para las administraciones pblicas. La reforma de los sistemas que integran la administracin financiera tiene que venir acompaada de cambios sustanciales en los mtodos y criterios de definicin de objetivos y polticas de transformacin de las realidades econmicas, sociales y polticas en el corto, mediano y largo plazos a fin de lograr, progresiva y sistemticamente, mejores condiciones de vida para los ciudadanos. 36

CEPAL - SERIE Gestin pblica

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Bibliografa

Aid Lacrfmip: Strategy to improve accountability, financial management, and audit in Latn America and the Caribbean, 1991. Asselin, Lynette: Integrated Financial Management in Latin America, 1995. Brusa, Jos Mauro: Gerencia Financiera Pblica, 1997. Gutirrez, Ricardo y Carlos Domnguez Molet: La eficiencia y la transparencia en las adquisiciones del sector pblico, 1998. Makn, Marcos Pedro: La experiencia de la Reforma de la Administracin Financiera Gubernamental en la Argentina, 1998. Secretara de Hacienda, Ministerio de Economa y de Obras y Servicios Pblicos, Argentina: Programa de Reforma de la Administracin Financiera Gubernamental, 1992.

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Serie

gestin pblica1
Nmeros publicados
1.

Amrica Latina: Aspectos conceptuales de los censos del 2000 (LC/L.1204-P), N de venta: S.99.II.G.9 (US$ 10.00), 1999 Manual de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos de desarrollo rural, (LC/L.1267-P; LC/IP/L.163; ) en prensa. Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia pblica (LC/IP/L.164-P), N de venta: S.99.II.G.25 (US$ 10.0), 1999. Metodologa de evaluacin de proyectos de viviendas sociales (LC/L.1266-P; LC/IP/L.166), N de venta: S.99.II.G.42 (US$ 10.00) en prensa. Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina (LC/L.1343; LC/IP/L.156), N de venta S.00.II.G.33

2.

3.

4.

5.

Otras publicaciones de la Direccin de Programacin del Sector Pblico del ILPES relacionadas con este nmero
Poltica fiscal y entorno macroeconmico. El modelo MAPPA, un instrumento para la toma de decisiones (juego de roles). Ricardo Martner (Serie Manuales N 5) La experiencia chilena en el combate a la evasin. Jorge Trujillo Puentes (LC/IP/L.157) El papel de los estabilizadores automticos en la poltica fiscal en Amrica Latina, Ricardo Martner (LC/IP/L.160) El control de la evasin tributaria en Francia. Vincent Mazauric (LC/IP/L/161) Indicadores de la poltica fiscal: diseo y aplicaciones en Amrica Latina, Ricardo Martner (LC/IP/R.151/Rev. 1) Privatizaciones: panormicas de un tema de actualidad. Paul Dekock, (LC/IP/R.153) La equidad en el presupuesto pblico. Juan Martin, (LC/IP/R.155) Marco Regulatorio, Privatizacin y modernizacin del Estado, Proyecto ILPES/CAF. (LC/IP/R.167) Sector agua potable y saneamiento: los casos de Chile, Per y Venezuela. Mara Elena Corrales (LC/IP/R.168) Mercado y regulacin en los servicios de infraestructura. Juan Martin, (LC/IP/R.169) Volatilidad y ciclo en Amrica Latina: debates, Implicancias de polticas e instrumentos. Ricardo Martner (LC/IP/R.176) Regulacin de telecomunicaciones en Chile, Per y Venezuela. Jos Ricardo Melo (LC/IP/R.179) Regulacin del sector elctrico en Chile, Per y Venezuela. Hugh Rudnick (LC/IP/R.182) Institucionalidad y procesos reguladores de los sectores agua, electricidad y telecomunicaciones en Chile, Per y Venezuela. Carlos Stark (LC/IP/R.183) 39

Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina

Un marco de consistencia para el anlisis de las polticas presupuestarias, Ricardo Martner (LC/IP/G.68) Estrategias de poltica econmica en un mundo incierto. Reglas, indicadores, criterios. Ricardo Martner (LC/IP/G.123-P) Regulacin econmica. Mecanismos de regulacin. Paul Dekock Regulacin econmica. Aspectos generales sobre la fijacin de precios y la estructura tarifaria. Paul Dekock. La poltica econmica en la poscrisis y el proceso de reforma del Estado. Juan Martin

El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, publications@eclac.cl.

Disponible tambin en Internet: http://www.cepal.org

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