Captulo I: Problemas de la administracin pblica local en Mxico

1.1 Evolucin de la administracin pblica en Mxico

La historia de la administracin pblica en Mxico se remonta a los comienzos de la vida
independiente del pas. La organizacin poltico-jurdica de la nueva nacin se bas en la
organizacin de Estados Unidos de Norteamrica, que ya haba experimentado con xito
la forma de divisin de poderes y el presidencialismo.
1
Con la Constitucin de 1917, se
cimentaron las leyes especficas que rigen el sistema poltico hasta la actualidad. Sin
embargo, los cambios significativos en la administracin pblica se llevaron a cabo hasta
el comienzo de la dcada de los aos 30. As, en 1930, se instaur la Ley de Planeacin
Federal y cuatro aos ms tardes se public el primer Plan Sexenal.
2
A partir de este ao,
se busc que todas las acciones administrativas de gobierno fueran jurdicamente legales,
sin importar que los servicios fueran de calidad. Las preocupaciones de eficiencia,
comenzaron a surgir aos ms tarde. En 1955, se cre el Instituto Nacional de
Administracin Pblica, logrando as que los acadmicos comenzaran a proponer
medidas de modernizacin al sistema.
3

El verdadero inicio de la historia contempornea de la administracin pblica en
nuestro pas se da en el sexenio de J os Lpez Portillo. En su periodo presidencial, se
expidi la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
4
Sus principales
aportaciones fueron principalmente en las regulaciones de la administracin pblica

1
Carlos Mainero, La administracin pblica mexicana. (Mxico: Tercer milenio, 2000), 7.
2
Carlos Morales-Pauln, El proceso administrativo pblico (Mxico: Porra, 1999), x.
3
Omar Guerrero, Introduccin a la administracin pblica (Mxico: Harla, 1985), 303.
4
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (Mxico: editorial Pac, 2005).

7
centralizada y en los fundamentos para la creacin de las entidades paraestatales. Con
esta Ley tambin se cre la Secretara de Programacin y Presupuesto. Esto con la
finalidad de: evaluar la administracin pblica, llevar a cabo las auditorias
gubernamentales y organizar el personal administrativo federal, principalmente. As
mismo, con esta Ley Orgnica, se logr normar las relaciones entre el poder Ejecutivo y
las dependencias.
5
Dicha Ley ha tenido numerosas reformas y contina vigente hasta
nuestros das.
En el perodo presidencial de Miguel de la Madrid, se realizaron reformas
notables a la Ley Orgnica. Se crearon nuevas Secretaras de Estado, como la Secretara
de la Contralora General de la Federacin y la Secretara de Comercio y Fomento
Industrial. Adems, se instaur la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos, la cual en las diferentes fracciones del artculo 47 especifica: la importancia de
la legalidad, el compromiso, la honradez y la eficiencia. En su artculo 53 se especfica
las sanciones que recibirn los funcionarios pblicos que no acaten esta Ley. Dichas
sanciones pueden ser: apercibimiento, amonestacin, en ambos casos puede ser privada o
publica, suspensin, destitucin del puesto, sancin econmica o inhabilitacin
temporal.
6
Para 1992, en el perodo del presidente Carlos Salinas de Gortari, se
reorganizaron la mayora de las Secretaras, pero el paso ms significativo se dio al
suprimir la Secretara de Programacin y Presupuesto y distribuir sus competencias a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y a la recin creada Secretara de Desarrollo
Social.

5
Mainero, La administracin pblica mexicana, 20.
6
Ver Artculo 47. Secretara de Gobernacin, Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos (Consultada el 3 de enero del 2008), ordenjurdico.gob.mx,
http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/Combo/L-118.pdf

8
Durante el periodo de Ernesto Zedillo Ponce de Len, solamente hubo cambios de
denominaciones de las Secretaras y se realizaron redistribuciones de sus mbitos de
competencia. La aportacin ms relevante durante el periodo, fue la creacin de la
Consejera J urdica del Ejecutivo Federal, que da al presidente el carcter de consejero
jurdico.
7
Adems se impuls el Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica (PROMAP) para el perodo de 1995 al 2000.
8
Este programa propona la
transformacin de la administracin pblica federal por medio de: desarrollo tcnico y
metodolgico, consultara, capacitacin y difusin.
9
Sin embargo, este programa no tuvo
el xito deseado, debido a diversas fallas de tipo metodolgico. Ya en la evaluacin del
programa se encontraron las causas puntuales del fracaso. Entre las principales se
encuentran: la inflexibilidad de su aplicacin, no se tomaron en cuenta la participacin
institucional, mas an, no existi la participacin ciudadana requerida para que las
necesidades de los ciudadanos fueran tomadas en cuenta.
10

La transicin a la democracia en Mxico fue el comienzo de la evolucin hacia
una cultura de pesos y contrapesos en el sistema poltico. Desde entonces, la idea de
transparencia y rendicin de cuentas comenz a estar presente en la vida poltica y
administrativa del pas. La nueva gerencia pblica comenz a ser un trmino comn en el
mbito poltico-administrativo del pas. Lo que se intenta describir con este trmino son

7
Carlos Mainero. La administracin pblica mexicana, 22-25.
8
Presidencia de la Repblica, Presentacin del Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica.
1995-2000, (6 mayo 1996 [consultado 18 febreo 2008]) Sistema Internet de la presidencia,
http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/disc/may96/06may96.html
9
J os Luis Mendez, Reformas administrativas y crisis de paradigmas en Mxico, en Enfoques de
Polticas Pblicas y Gobernabilidad, ed. Juan de Dios Pineda (Mxico: Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica- Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico-Universidad Anhuac,
1999), 218.
10
Arturo Arcos, Lmite de las polticas pblicas: formalidad tecnocrtica, modelos importados y proyecto
nacional, en Enfoques de Polticas, 82, 83.

9
las innovaciones administrativas y organizativas de los gobiernos referentes a la gestin
institucional, financiera, estratgica y de calidad, precisadas mediante formas de
organizacin que difieran a la anterior. Es decir, que busque la reduccin de los niveles
jerrquicos dentro de los organigramas, que descentralice las decisiones y los recursos y
que favorezca la administracin pblica interorganizacional.
11
Adems, exige al
Gobierno eficiencia en la administracin, papable, mediante la evaluacin de la calidad
de los servicios que ofrece a la sociedad
12
En general la Nueva Gerencia pblica se
basa en las mejores prcticas que se refiere a introducir prcticas gerenciales de la
administracin privada al sector pblico; y la desregularizacin del sector pblico.
13

Actualmente, para aquejar los problemas de falta de eficiencia, se han puesto en
prctica soluciones de gran y pequea envergadura. [L]a modernizacin implica
aquellos aspectos del contexto poltico de la administracin que tienen que ver con el
tamao y alcance funcional del Estado con las frmulas organizativas de la actuacin
pblica. La modernizacin es, ante todo, una cuestin de cultura, de nuevos valores,
actitudes y creencias de la administracin.
14
Para lograr esto, se intenta reconstruir la
naturaleza pblica de la administracin y por ende del gobierno por medio de: la
participacin ciudadana, el fomento a una libre opinin pblica, la rendicin de cuentas,
acceso a la informacin para el ciudadano, transparencia tanto en la asignacin como en

11
Luis F. Aguilar, La importancia del establecimiento del Servicio Pblico de Carrera en Mxico, en
Profesionalizacin, 20.
12
Miguel ngel Cedillo, Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pblica en Mxico, en
Profesionalizacin del Servicio Pblico, 80.
13
J os Martnez Vilchis, La nueva gerencia pblica: el modelo de la administracin privada aplicado a la
administracin privada aplicado a la administracin pblica, Espacios Pblicos 5, no. 14 (agosto 2004):
10.
14
Ernesto Carrillo, La Modernizacin de las Administraciones Pblicas ante la integracin de Europa,
en Cambio Poltico y Gobernabilidad, ed. Mauricio Merino (Mxico: Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica- CONACYT, 1992), 4.*

10
el ejercicio de los recursos pblicos y tica pblica.
15
Al mismo tiempo se est trabajando
en la reconstruccin de la capacidad administrativa, mediante el fomento de finanzas
pblicas ms sanas, la bsqueda de una direccin estratgica de calidad y de
conocimiento, es decir por competencias, adems de la implementacin de tecnologa (e-
government).
16

Para octubre del 2002, la idea de la importancia de un cambio en la
administracin se fortaleci con la aprobacin del Senado de la Repblica de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Esta Ley,
estableci las bases para la profesionalizacin de los servidores pblico, para que puedan
lograr mayor eficiencia y alcanzar mejores niveles de desempeo. Los valores rectores de
cualquier servidor pblico (objetividad, imparcialidad, legalidad, integridad,
transparencia, confidencialidad, eficiencia, entre otros) quedaron estipulados en el marco
de esta Ley. Adems, se logro la incursin de la idea de certificacin de competencias,
por medio de la evaluacin del desempeo de los servidores.
17
As, los que obtengan los
puestos administrativos de gobierno son los acreditados con mejores aptitudes
profesionales. Esto logra que exista una continuidad y permanencia de los buenos
servidores. Algunas instituciones federales, ya estn poniendo en prctica la contratacin
de empleados administrativos que cumplan con las caractersticas y valores de un
servidor pblico de carrera. Un ejemplo de la consolidacin de est prctica es el

15
Aguilar, Importancia del establecimiento del Servicio Pblico de Carrera en Mxico en
Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico, 18.
16
Aguilar, Importancia del establecimiento del Servicio Pblico de Carrera en Mxico en
Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico, 19.
17
Aguilar, Importancia del establecimiento del Servicio Pblico de Carrera en Mxico en
Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico, 22.

11
Instituto Federal Electoral (IFE), que comenz a reestructurar su administracin desde
1999 y aprob los estatutos del Servicio Profesional Electoral.
18

En abril del 2002, el Honorable Congreso de la Unin, aprob la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Esta ley se aplica a
todos los rganos federales y a los tres poderes de la Federacin. Garantiza el derecho de
los ciudadanos de obtener informacin pblica. As, a dos semanas de estar en vigencia,
se haban recibido 4,374 solicitudes de informacin en las diferentes dependencias del
Ejecutivo Federal. La nica informacin que es confidencial, son los datos personales
(origen tnico-racial, caractersticas fsicas, morales, emocionales, opiniones polticas,
creencias religiosas, etc.) de los servidores. La autoridad encargada de promover y
difundir la prctica del derecho al acceso a la informacin es el Instituto Federal de
Acceso a la Informacin Pblica (IFAI). Es un organismo descentralizado, de la
administracin pblica federal, que cuenta con autonoma operativa, presupuestaria y de
decisin.
19

Gracias a estas innovaciones, se puede hacer frente a los retos que demanda la
consolidacin a la democracia. As, valores relacionados con la misma, como la
competencia por mrito y la igualdad de oportunidades, tambin se vieron fortalecidos.
Estas acciones ya son consideradas como un gran avance en la bsqueda de mayor
calidad y atencin profesional de parte de los servidores de gobierno. Sin embargo, an
se est buscando un proyecto ms ambicioso de profesionalizacin municipal.

18
Mauricio Merino, La transicin votada (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2003), 109-25.
19
Rodrigo Zamora, Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental Federal (Mxico: Porra, 2003), 9-
16, 25.

12
1. 2 Estructura y funcionamiento de la administracin pblica local en Mxico
El municipio es la unidad administrativa bsica del pas. Es la piedra angular del
federalismo, que implica la divisin de competencias y niveles de gobierno. Sus orgenes
se remontan al Calpulli azteca.
20
Sin embargo, esta forma de organizacin solamente
exista como medio de integrar las tradiciones y las normas sociales del pueblo azteca.
La pertenencia al Callpulli se dictaba por lazos de parentesco o amistad. Es hasta la poca
colonial que se da la formalidad poltica y administrativa del municipio mexicano. La
finalidad de los municipios en la colonia era formar organismos de gobierno adecuados
para los territorios que la Corona Espaola iba conquistando.
21
Durante la poca
independentista, el municipio fue una de las plataformas para pregonar la doctrina de la
soberana popular y con esto sentar las bases de la emancipacin.
22

Fue hasta 1917 que verdaderamente se estipul al municipio libre como una
institucin constitucional.
23
El trmino libre, no significa que el municipio sea
independiente, ya que sigue siendo regido y regulado por los rdenes jurdicos federales y
estatales. Ms bien, libre significa que es autnomo y coexiste al lado del poder federal y
estatal, invistiendo su propia competencia. Es as, como puede excluir intromisiones a su
autonoma por parte de los otros dos niveles de gobierno. El municipio puede
sealarse sus propios fines dentro de los lmites que le sealan las leyes que lo regulan.
24

20
Mainero, La administracin pblica mexicana, 5.
21
Humberto Oropeza, Administracin Pblica Municipal (Mxico: Trillas, 2001), 13-14.
22
J ulin Salazar, Elementos bsicos de la administracin municipal (Mxico: Universidad Autnoma del
Estado de Mxico, 1992 [1987] ), 50.
23
Salazar, Elementos bsicos de la administracin municipal, 71.
24
Reynaldo Robles, El municipio (Mxico: Porra, 2004), 195.

13
Sus fines pueden ir desde realizar obra pblica, organizar su administracin interna,
fomentar diversos tipos de actividades para la sociedad, entre otros.
Gracias a la reforma legislativa que se hizo al artculo 115 en el ao de 1983, la
idea de municipio libre comenz a ser acreditada. Esta reforma signific un gran avance
hacia un nuevo modelo de administracin municipal, con ms autonoma para el gobierno
local.
25

el municipio dejar de ser una simple delegacin administrativa de funciones
de gobierno, para convertirse en el motor que impulse el crecimiento
econmico, poltico y social de todos los mexicanos. Con lo anterior se busca
convertirlo en un verdadero nivel de gobierno, con poderes autnomos, cuya
responsabilidad principal ser con la poblacin que debe atender.
26


En las nueve fracciones que tiene el artculo 115 constitucional, se establece que
el municipio es la base de la divisin territorial, poltica y administrativa de los estados.
Otorgndole as una individualidad propia y una personalidad definida.
27
Tambin
establece los componentes del municipio y seala en la fraccin I que el municipio ser
gobernado por un Ayuntamiento que ser elegido de manera directa por el pueblo y que
ser integrado por un Presidente Municipal y el nmero de regidores y sndicos que la ley
estatal determine. En la fraccin II, se declara la personalidad jurdica del municipio y
las facultades para aprobar los bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares
y disposiciones administrativas de su competencia. Las funciones y servicios pblicos de
los que se debe encargar el gobierno municipal se estipulan en la fraccin III, algunos

25
Rodolfo Garca del Castillo y Martha Gutirrez, Gestin y poltica de los servicios municipales en
Mxico, Reflexiones sobre sus perspectivas en Diploma Nacional en Poltica Pblica y Gobierno Local,
ed. Mauricio Merino (Mxico: Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica- Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico-Universidad Anhuac, 1999), 211.
26
Oropeza, Administracin pblica municipal, 9.
27
Salazar, Elementos bsicos de la administracin municipal, 28.

14
son: agua potable, alcantarillado, alumbrado pblico, seguridad pblica, panteones y
rastro. En la fraccin IV se afirma que los municipios pueden administrar libremente su
hacienda, y los ingresos que se deriven de los servicios pblicos a su cargo,
adicionalmente de contribuciones estatales y federales.
28

Para afianzar este ltimo punto, se instaur ms adelante la Ley de Coordinacin
Fiscal y Presupuesto de Egresos de la Federacin de 1999. Pero el gran paso se dio en ese
mismo ao, cuando se puso en vigor el captulo V de la Ley, la cual estipulaba la
creacin de cinco fondos de aportaciones por parte de la federacin, conocidas como
ramo 33.
29
Con la puesta en prctica de dicho ramo, se afianz la descentralizacin de
los recursos federales. Es as como se dividen los recursos monetarios del municipio. Por
un lado, gracias a la coordinacin fiscal en conjunto con el gobierno federal y estatal, se
logra la recaudacin de impuestos por medio de la tributacin de los ciudadanos. Los
gobiernos municipales reciben participaciones para su Hacienda Municipal. Estas
participaciones pueden ser utilizadas en lo que ms convenga al municipio. A diferencia
de este proceso, funciona el ramo 33, ya que las transferencias que recibe el municipio
por este concepto son condicionadas, esto es, que tienen que ser utilizadas para rubros
especficos.
30

28
Art. 115, Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos (Mxico: Instituto Federal Electoral, 2003),
103-10.
29
Ignacio Pichardo, Introduccin a la nueva administracin pblica de Mxico Vol. 1 (Mxico: Instituto
Nacional de Administracin Pblica, 2002), 66-67.
30
Alberto Daz, El impacto local de las polticas sociales federales, en Enfoques de Polticas Pblicas,
100-1.

15
Por su parte, las constituciones estatales, tambin enmarcan de forma general la
competencia jurdico-poltica del municipio y en sus facultades administrativas. Debido a
que el municipio carece de un rgano legislativo, es el congreso estatal el encargado de
expedir las leyes que rigen el orden comn de todos los municipios de su entidad.
31
Ya
ms especficamente, las leyes orgnicas municipales expedidas por los congresos
estatales norman la vida jurdica y administrativa del municipio. Dentro de estas leyes,
tambin llamadas cdigos, se estipula la organizacin, funcionamiento, facultades y
responsabilidades del ayuntamiento (presidente municipal, sndicos y regidores). As
como las dependencias de la administracin municipal, incluidas sus ramas y las
conexiones que puedan existir entre ellas. Tambin el municipio tiene la facultad de
expedir sus propios reglamentos, pero de ndole administrativo. Para que los reglamentos
sean legtimos, es necesario que la mayora de los miembros del ayuntamiento aprueben
todos los puntos dentro de una sesin de cabildo y que se publique en la gaceta
municipal.
32

Existen tres reas bsicas que deben ser totalmente cubiertas cuando se organiza
la administracin pblica municipal, y son: las de operacin, las adjetivas y las de
regulacin. La primera rea es tambin conocida como sustantiva y abarcan todas las
acciones para poder cumplir con los objetivos generales del municipio en cuanto a la
prestacin de servicios, comprende desarrollo urbano, obras y seguridad pblica. El rea
adjetiva, es el rea encargada del apoyo tcnico administrativo. Su principal tarea es ser
la conexin con los departamentos de recursos humanos, materiales y los servicios

31
Pichardo, Introduccin a la nueva administracin pblica., 53.
32
Oropeza, Administracin Pblica Municipal, 31-32.

16
generales. De igual forma, se encuentra el departamento encargado del apoyo financiero
para el departamento de Finanzas, Contabilidad Tesorera.
33
Por su parte, el rea de
regulacin cubre los campos de presupuesto, planeacin, organizacin, evaluacin y
programacin.
34

La estructura de la organizacin de un municipio, es variada, pero siempre se basa
en jerarquas de diversos niveles.
35
El gobierno de los municipios se forma por los
propios habitantes de la localidad, a travs de la formacin de un ayuntamiento. Este
rgano de gobierno es colegiado y toma sus decisiones por deliberacin y mayora de
votos.
36
En la mayora de los casos el ayuntamiento se compone de un presidente
municipal que comparte poder en el cabildo con regidores y sndicos, debajo de ellos se
encuentra el secretario del ayuntamiento y despus se encuentran las tres reas bsicas
con sus respectivos responsables. Los presidentes municipales, los regidores y los
sndicos, debido a su investidura de representantes electos por el pueblo son llamados
autoridades municipales. En cambio, a las personas designadas como encargadas de la
administracin son funcionarios de gobierno.
37
El tamao de los cabildos se determina
generalmente por el nmero de pobladores de la localidad. No existe una regla para
determinar el nmero de miembros. Es posible observar grandes diferencias de tamao
en nuestro pas, as, en 1999, el cabildo ms grande del pas era el de Acapulco, con 31

33
Oropeza, Administracin Pblica Municipal, 57-58, 70.
34
Mainero, La administracin pblica mexicana, 7.
35
Oropeza, Administracin Pblica Municipal., 59.
36
Robles, El municipio, 195.
37
Salazar, Elementos bsicos de la administracin municipal, 203.

17
miembros, mientras que en Veracruz se encuentran los cabildos ms pequeos, que son
apenas de 3 miembros.
38

El presidente municipal es la autoridad inmediata y es el responsable ante el
ayuntamiento y la poblacin de la administracin municipal. Debe de promover el
desarrollo urbano, el mejoramiento cultural y econmico de la sociedad, cuidar el
patrimonio municipal, vigilar la aplicacin de los recursos del municipio, promover la
realizacin de las actividades del ayuntamiento de una forma eficiente, entre otras. Por su
parte, el cuerpo edilicio, se conforma del regidor o los regidores, que se encarga(n) de la
vigilancia de las unidades administrativas del ayuntamiento, adems asesoran en aspectos
econmicos sociales y legales. Es de suma importancia que tambin promuevan y lleven
una buena relacin con el presidente municipal, con los representantes de cada unidad,
las juntas auxiliares, auditores, consultores y con la sociedad. Los sndicos son los
encargados de la defensa de los intereses del municipio, en especial en las cuestiones de
representacin jurdica.
39
Tambin estn encargados de vigilar la aplicacin del
presupuesto.
40

La organizacin de los funcionarios de gobierno vara de municipio a municipio.
En general, se puede decir que se debe contar con un Secretario del ayuntamiento, un
tesorero, un encargado de cada una de las reas que atiende los aspectos diarios de
administracin pblica municipal. Al menos debe haber un encargado de trnsito,
seguridad pblica, panteones, rastro, limpia, agua potable y alcantarillado. Existen

38
Alonso Lujambio, El poder compartido: un ensayo sobre la democratizacin mexicana (Mxico:
Ocano, 2000), 91.
39
Oropeza, Administracin Pblica Municipal, 78.
40
Salazar, Elementos bsicos de la administracin municipal, 205.

18
diversos estudios que afirman que, el tamao del cuerpo administrativo de la mayora de
los municipios urbanos

tiende a aumentar.
41
La explicacin que se brinda es que la
poblacin comienza a exigir mejoras en los servicios pblicos, por lo que la agenda de
asuntos de polticas pblicas est creciendo.
Antes de 1976, el sistema para elegir a los miembros del cabildo era
monopartidista, es decir, el partido que ganar las elecciones, obtena todos los asientos
del ayuntamiento. Pero a partir de septiembre de 1976, el estado de Nuevo Len reform
su constitucin para poder cambiar su sistema de eleccin mayoritaria e introducir un
sistema de eleccin proporcional. Nuevo Len daba un paso histrico para la
evolucin de la integracin pluralista de los cuerpos colegiados municipales. Ah se
rompi la inercia mayoritaria en el mundo municipal
42
Nuevo Len se convirti en un
ejemplo a seguir y su reforma tuvo un impacto a nivel nacional, ya que en 1977 se realiz
una reforma constitucional al artculo 115 en su fraccin III. Esta reforma expresaba que
la representacin proporcional podra aplicar en las elecciones de los ayuntamientos de
municipios con una poblacin mayor a los 300 mil habitantes. Sin embargo, para esa
fecha solamente diez municipios contaban con la condicin del nmero de poblacin.
No obstante, comenz la evolucin y el cambio en varios municipios en la forma
de elegir a los miembros del ayuntamiento se convirti en una realidad. En 1983 los
cambios se culminaron en cuanto a este aspecto, ya que se hizo la reforma del artculo

Revisar estudio en Enrique Cabrero, Evolucin de la accin pblica en municipios urbanos (Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 2005). En donde analiza el caso de Len, SLP, Toluca y Aguascalientes. La
nica excepcin es Toluca.
41
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 326.
42
Lujambio, El poder compartido, 92.

19
115, especificando que todos los municipios deberan aplicar la formula de pluralidad en
sus elecciones de cabildo. La transicin democrtica en el pas se gener gracias a estos
cambios a nivel municipal, como lo explica Lujambio, el municipio fue la primera aula
de la escuela de la democracia.
43
Este nivel, fue el primero que permiti que los partidos
opositores accedieran al poder y se enfrentaran a la tarea de gobernar. Por otro lado, el
partido hegemnico (PRI) tuvo que comenzar a aceptar su nuevo rol de oposicin. Por su
parte, la ciudadana se encontr envuelta en el nuevo proceso de elegir por s misma a sus
gobernantes por medio del voto. Por consiguiente, aprendi a designar premios o castigos
a los partidos segn su actuacin y resultados de gobierno.
44

As como el proceso democrtico y de alternancia poltica en el pas inici a nivel
municipal, la administracin pblica mexicana, en general, comienza a pasar por el
mismo proceso para ser ms eficiente. La explicacin a este suceso es que existe un
impacto directo a la ciudadana en el nivel local.
45
Los cambios en cuanto a la
administracin pblica en el pas han sido ms dinmicos a nivel municipal. En este
nivel, se ha logrado implementar mecanismos innovadores de participacin ciudadana,
por medio de audiencias pblicas, comits, consejos, etc., para lograr que la sociedad se
mantenga informada y se incluya en los procesos de toma de decisiones y resolucin de
conflictos.
46
Hoy en da, la poblacin de las localidades en el pas, est transformndose.

43
Lujambio, El poder compartido, 78.
44
Lujambio, El poder compartido, 78.
45
Lujambio, El poder compartido, 78.
46
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 120.

20
Se empieza a convertirse en una sociedad plural, educada y capaz de expresar sus
demandas.
47

Actualmente, existen gobiernos municipales que buscando ms calidad y
estandarizacin de sus procesos internos, se han afiliado a la certificacin de procesos
mediante las normas ISO-9001.
48
Otros municipios tambin han adoptado el sistema de
competencias, que pretenden hacer nfasis en las cualidades profesionales que tienen los
servidores pblicos. Este sistema va muchas veces de la mano con el sistema de
indicadores, el cual mide el desempeo de los empleados y los estimula por medio de
incentivos. Estas medidas van de la mano con la idea general de instaurar un Servicio
Pblico de Carrera, que actualmente tiene ms adelantos a nivel federal. Segn cifras
proporcionadas por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal
(INAFED), en 2004, solamente los estados de Coahuila, Colima, Estado de Mxico,
Guanajuato, Hidalgo, Nayarit, Puebla y Sonora han sido los que han promulgado ajustes
sustanciales en sus leyes orgnicas municipales para la profesionalizacin del Servicio
Pblico.
49

Es necesario implementar ms medidas para la modernizacin del sistema
administrativo local para dar respuesta a las mltiples demandas de la sociedad. En
cuanto al Servicio Pblico de Carrera, es importante que los estados y municipios
trabajen para lograr un nivel a la par del federal y si es posible superarlo. De igual forma
tambin es necesario que la rendicin de cuentas y la trasparencia lleguen al nivel del

47
J os Gnzalez, Gerencia pblica y la crisis de la Administracin Pblica, Espacios Pblicos 5, no. 14
(agosto 2004): 29.
48
Merino, La gestin profesional de los municipios de Mxico, Diagnstico, oportunidades y desafos.
(Mxico: CIDE-SEDESOL- Banco Mundial, 2006), 27.
49
Merino, La gestin profesional, 38.

21
ayuntamiento. Sobre todo si se toma en cuenta que histricamente hemos tenido una
tradicin centralizada, pero ahora es vital que cada uno de los niveles de gobierno
participe y se responsabilice de dicha modernizacin.

1.3 Principales problemas del sistema administrativo local
La administracin pblica local en nuestro pas est basada en costumbres y reglas
preestablecidas por un sistema poltico monopartidista. En su mayora, las cuestiones
administrativas municipales no siempre son eficaces para atender las necesidades de la
ciudadana.
50
Existe una persistencia de estructuras administrativas tradicionales.
51
Estas
estructuras tienden a tener una visin excluyente a otros agentes o productores de
servicios. Por esta razn, el gobierno municipal, pretende ofrecer todos los servicios de
forma pblica, sin muchas veces, tomar en cuenta mejores opciones de la iniciativa
privada. Provocando as, falta de competencia y en repetidas ocasiones, ineficiencia y
falta de calidad en el servicio.
Slo alrededor de 1% de los gobiernos municipales del pas ha desarrollado
experiencias de concesin o coinversin con empresas privadas en la prestacin de
servicios.
52
Existen otras cifras que afirman el problema de la persistencia de
estructuras administrativas tradicionales. La encuesta llevada a cabo en el 2000, sobre el
desarrollo institucional municipal, indica que en ms de la mitad de los gobiernos
municipales no existe un reglamento interno bsico de la administracin pblica, casi un

50
Oropeza, Administracin Pblica Municipal, 7.
51
Gnzalez, Gerencia pblica y la crisis de la Administracin Pblica, Espacios Pblicos 5, 28.
52
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 145.

22
80% no cuenta con un reglamento de planeacin, en un 50% no hay reglamentos de obra
pblica.
53

Por otra parte, la estructura en la que se basa la organizacin del ayuntamiento no
siempre es la ms adecuada.
La eleccin por planilla del ayuntamiento limita en mucho un
adecuado compromiso con la ciudadana, lo que afecta el proceso de
rendicin de cuentas. De igual forma, el diseo de la conformacin del
cabildo garantiza que la mayora de sus miembros sean del partido del
presidente municipal, lo cual limita la dinmica de deliberacin y
ajuste mutuo en los procesos de decisin, que son generalmente
dominados por el presidente municipal.
54


Los municipios del pas siguen basndose para su funcionamiento en la lealtad
poltica personal. Durante muchos aos se acostumbr tanto a nivel federal como
municipal que el municipio se rigiera por este sistema de lealtades. Los puestos bajos
administrativos, o de base, permanecan con sus empleos sin importar el cambio de
administracin. Mientras los cargos altos se otorgaban a personal llamado de confianza.
55

Fue as como la administracin pblica en nuestro pas se empez a ver como el espacio
para compensar la confianza poltica, la afiliacin partidista y el compadrazgo. En vez de
ser entendida y centrarse como la encargada de desarrollar polticas y programas para el
bien pblico.
56
La administracin pblica mexicana sufre de un alto grado de

53
Encuesta sobre desarrollo institucional municipal 2000, (Mxico: Indesol- INEGI, 2000).
54
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 119.
55
Rodolfo Garca del Castillo y Gerardo Rivera Navarro, La profesionalizacin de los municipios de
Mxico. Hacia un diagnstico propositito, en Perfil y Perspectivas de los municipios mexicanos para la
construccin de una poltica social de Estado, ed Leticia Santn del Ro (Mxico: INDESOL/FLACSO,
2003), 126.
56
Miguel ngel Cedillo, Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pblica en Mxico en
Profesionalizacin del Servicio, 80-81.

23
politizacin, por lo que existe una resistencia al cambio por parte de los actores polticos
tradicionales. La mayora de ellos desarrollaron su carrera poltica a base de un sistema
corporativista y clientelista y les es ahora difcil adaptarse a las transformaciones
estructurales que est teniendo el sistema poltico.
57

Esto provoca que el problema del conflicto de intereses se presente en las
relaciones diarias de las autoridades y los funcionarios. Al igual se puede presentar al
exterior si el municipio est gobernado por un partido de oposicin al estatal. En dcadas
pasadas, era ms comn que por este conflicto de intereses los gobiernos locales de
oposicin no recibieran los recursos estatales federales y otros municipios si lo hicieran.
La ciudadana cobra aqu un papel decisivo. Si los ciudadanos trabajarn ms activamente
con el gobierno local, se lograra una legitimidad ms fuerte. Si bien es cierto que el
municipio debe caracterizarse por tener una sociedad participativa, el gobierno debe de
comprometerse para fomentar esta participacin. Se deben establecer instancias y
programas para que la sociedad sea un actor primordial en la toma de decisiones.
58
Con
esto, sera ms viable la obtencin de recursos para el municipio por parte de las
entidades federal y estatal.
59

Existe una alta desconfianza por parte de la ciudadana hacia los servidores
pblicos. La falta de participacin ciudadana es tambin un problema primordial. Es
posible percibir el gran desprestigio que los servidores pblicos tienen en general, esto

57
Guadalupe Enriquez y J uan Miguel Ramrez, La gobernabilidad mexicana en una transicin federal,
en Enfoques de Polticas Pblicas, 129. y Guillermo Rosas. El servicio profesional y la nueva gerencia
pblica en Mxico, en Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico, 88.
58
Tonatiuh Guilln y Pablo Rojo, Municipio y Buen Gobierno: experiencias del mpetu local en Mxico
(Mxico: CIDE, 2006), xviii.
59
Alicia Ziccardi, Buen gobierno y gobernabilidad en ciudades mexicanas, en Diploma Nacional en
Poltica Pblica y Gobierno Local, 271.

24
debido a varios casos de corrupcin e impunidad mientras ocupan un cargo pblico.
60
La
corrupcin y el uso indebido del erario pblico no puede ser justificado de ninguna
manera, cabe mencionar que, el sistema de remuneraciones para los servidores pblicos
se encuentra desfasado en cuanto al mercado. El funcionario pblico, hasta hace una
dcada, perciba un ingreso similar a un subgerente de una pequea o mediana empresa
privada. Los salarios son poco competitivos.
61
Este problema de baja remuneracin puede
causar ms problemas como la descapitalizacin y actos de corrupcin por parte de los
servidores pblicos.
Es importante mencionar que en Mxico an no existe la plena conviccin de que
el municipio debe ser el primer responsable y promotor del desarrollo local.
Regularmente se espera a que el nivel estatal o en su defecto el federal, promueva los
cambios y las estrategias de desarrollo.
62
Sin embargo, es precisamente a este nivel que
las necesidades deben de ser priorizadas y se deben promover los cambios y estrategias
ms adecuadas para la regin. La creacin de los departamentos de fomento del
desarrollo en los organigramas de la mayora de los ayuntamientos, no data de mucho
tiempo atrs. Diversas dificultades institucionales hacen que no sea posible que los
responsables del gobierno a nivel local asuman y enfoquen sus responsabilidades en la
gestin del desarrollo de sus comunidades. Esto, debido principalmente a restricciones
internas, como: estructuras administrativas poco adaptadas a una accin pblica local
que se hace ms compleja; administradores locales poco preparados profesionalmente
para atender las tareas y sin incentivos para hacer una carrera en la administracin local:

60
J os J uan Snchez, Profesionalizacin del servicio pblico y perspectivas, en Enfoques de Polticas
Pblicas, 223.
61
J os J uan Snchez, Profesionalizacin, en Enfoques de Polticas Pblicas, 232-3.
62
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 148.

25
obsoletos sistemas de prestacin de servicios pblicos, y precarios instrumentos de
planeacin y desarrollo.
63

Existe un rezago tecnolgico en cuestiones administrativas, muchas de las
actividades an se realizan de forma manual, y no existen bases de datos o archivos
electrnicos.
64
Muchos municipios del pas, que cuentan con ms recursos, han
modernizado sus sistemas. Sin embargo la dificultad de adaptacin hace que un buen
nmero de administraciones municipales sean hoy en da incapaces de atender las
demandas de los usuarios y que presenten patrones administrativos claramente
obsoletos,
65
provocando la falta de calidad en los servicios. La iniciativa privada cuenta
con diversas formas de medir su calidad, tales como ascenso de ventas y utilidades. Para
el sector pblico es difcil medir las percepciones de los ciudadanos, la nica forma es
mediante su decisin en las urnas.
La forma en que los ciudadanos expresan su voto, no es siempre la ms objetiva.
Existe una desigualdad en los recursos de los partidos polticos en el pas, esto se traduce
como ventajas o desventajas a la hora de hacer una campaa poltica. Actualmente se
estn haciendo legislaciones al respecto, sin embargo, se siguen dando los casos de vicios
en las contiendas electorales o escndalos por recursos excesivos.
66
Aunque suceda en
menor medida que en el pasado, sigue sucediendo que a nivel municipal, en los lugares
ms necesitados, la gente cambie su voto por algn bien material o comodidad. Es
tambin un grave problema, que la gente acuda a las urnas sin haber analizado o siquiera

63
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 149.
64
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 142.
65
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 142.
66
Merino, La transicin votada, 128-130.

26
ledo las plataformas polticas de los partidos y candidatos. Es as como el voto en
muchos lugares se sigue expresando por conveniencia y no por conviccin. Adems en
las elecciones se presenta el grave problema del abstencionismo debido a que la gente
dej de creer en la importancia de su voto. En la actualidad no existen indicadores a nivel
municipal que puedan medir constantemente dicha calidad. Y los que existen no estn
siendo utilizados por la mayora de los municipios. Su uso apenas comienza a ser comn.
Por lo que existe un retraso en cuanto a esta evaluacin de la calidad.
Al no existir a nivel local un servicio pblico de carrera consolidado, se logra
poca profesionalizacin y continuacin en los servidores pblicos a nivel local. De igual
forma, cabe enfatizar que la acumulacin de experiencia es poca, de los funcionarios
municipales que ejercan en el 2000, ms del 50% no tena experiencia previa en el
campo de la administracin pblica antes de ejercer en su puesto, solamente el 5% tena
ms de cinco aos de antigedad.
67
Por otro lado, hace falta un sistema de incentivos lo
suficientemente bueno para estimular a los empleados administrativos de todos los
niveles.
El perodo de las gestiones municipales es muy corto, solamente cuentan con tres
aos para desarrollar sus proyectos. Tiempo por dems insuficiente. Al no existir la
posibilidad de reeleccin al periodo inmediato, se provoca que exista una dbil o nula
continuidad en los proyectos de gobierno y de polticas pblicas.
68
La rotacin continua
de los servidores pblicos, de los mandos medios y superiores, que cada tres aos
cambian en un 90%, hacen difcil o casi imposible la profesionalizacin de la funcin

67
Encuesta sobre desarrollo institucional, Indesol- INEGI, Mxico, 2000.
68
Merino, La gestin profesional de los municipios de Mxico, Diagnostico, oportunidades y desafos
(Mxico: CIDE, 2006).

27
pblica. Solamente, el 7% de los empleados de cargos administrativos medios y
superiores, han logrado acumular ms de dos periodos de servicio.
69
Los gobiernos
locales, son por tanto un universo de improvisacin y falta de continuidad.
70
En el 2002,
estas cifras no mejoraron mucho, segn los resultados de la Encuesta sobre Gestin
Pblica, levantada por el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol).
71

Existen otras cifras alarmantes acerca del tema, la Secretara de Desarrollo Social,
realiz la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales en el 2004 y revel el atraso que
existe en cuento al rea de recursos humanos de varios municipios del pas. As se
encuentra que solamente el 31% de los presidentes municipales de ese ao haban tenido
experiencias en algn cargo pblico. En cuanto a su formacin, 21% de los mismos
tenan preparacin a nivel primaria, 13% a nivel secundaria y el 43% contaban con
estudios a nivel licenciatura. Las cifras son parecidas en las personas con cargos
administrativos cercanos al presidente municipal. Solamente el 26% de los encargados
del rea de planeacin haba trabajado antes en gobierno y 24% de los encargados de las
unidades de personal, estaban trabajando por primera vez a ese nivel de gobierno.
72

Adems, en cada cambio de administracin existe una gran prdida de recursos
humanos, la cifra es principalmente alta a nivel municipal.
73

Si bien es cierto que actualmente se estn tomando medidas para resolver estos
problemas y modernizar el sistema poltico-administrativo, es comn, que las soluciones

69
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 145.
70
Cabrero, Evolucin de la accin pblica, 146.
71
Instituto Nacional de Desarrollo Social, Encuesta sobre Desarrollo Institucional Municipal 2002
Indesol-Inegi (Consultado enero, 2008), indesol.gob.mx,
http://www.indesol.gob.mx/docs/4_fomento/Porque.swf
72
Secretaria de Desarrollo Social, Encuesta Nacional a Presidentes Municipales en el 2004
73
Norma Sabido, La profesionalizacin del servicio pblico y el servicio civil de carrera, en Enfoques de
Polticas Pblicas, 241.

28
que se presentan sean soluciones coyunturales, en vez de ser integrales.
74
En este
esfuerzo de modernizacin se han puesto en prctica ciertas modas tcnico-
administrativas (MTA) que como lo explica Manuel Quijano, son los resultados de la
bsqueda de la modernizacin administrativa que mezclan aspectos polticos, econmicos
y sociales. Sin embargo, estas tcnicas suelen ser efmeras y no resuelven los problemas
desde raz. [S]on incursiones rpidas en el meollo de las situaciones complejas que
permiten derivar en acciones inmediatas, aunque no siempre efectivas.
75
Es decir, son
meramente un paliativo.

74
Alejandro, Herrera, El gobierno municipal en Mxico y la poltica pblica de los 90s, en Diploma
Nacional en Poltica Pblica y Gobierno Local, ed. Mauricio Merino (Mxico: Colegio Nacional de
Ciencias Polticas y Administracin Pblica- Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico-Universidad
Anhuac, 1999), 72.
75
J os de J ess Sosa, Nota introductoria, en Enfoques de Polticas Pblicas y Gobernabilidad, ed. Juan
de Dios Pineda (Mxico: Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico - Universidad Anahuac, 1999), 28.