Seminario - 2 - JAZ Capitulo I Tesis Marzo 20

Regulacin y Transformacin de las polticas de Educacin y Hbitat en Colombia 1984-2004
Captulo I: Poltica educativa 1984-1994

J uan Antonio Zornoza Bonilla
1


El cambio institucional que abord a Amrica Latina en los aos ochenta,
consisti bsicamente en la reduccin del aparato estatal nacional, la
introduccin del nueva gerencia pblica, la supresin de instituciones y la
consecuente trasferencia de funciones del nivel central de gobierno hacia
las regiones, las localidades y las empresas privadas. Los servicios sociales
del Estado no fueron la excepcin, en el papel significaba una oportunidad
de contacto directo con las comunidades y poblaciones atendidas, unas
veces como ciudadanos, y otras como clientes.

Colombia enfrent en esta dcada una escalada de la guerra fratricida a la
cual llegaron los narcos como un nuevo actor con abundantes recursos,
esta combinacin motiv una exacerbacin del conflicto sin precedentes,
que desvi importantes recursos de la inversin social hacia las Fuerzas
Armadas, desviacin que hasta la fecha contina vigente.

Latinoamrica enfrent a partir de la posguerra de 1945, el abastecimiento
de bienes primarios para Europa, la modernizacin de sus instituciones y
la satisfaccin de las necesidades sociales para sus poblaciones ms
pobres. Las nuevas instituciones mundiales -Naciones Unidas, Banco
Mundial, Fondo Monetario Internacional-, se fueron permeando entre los
gobiernos, que instalaron agencias para atender sus prescripciones atadas
a los crditos otorgados. Colombia no fue la excepcin, y en la dcada de
los 50, producto de las misiones internacionales organiz el
Departamento Nacional de Planeacin, la Escuela Superior de
Administracin Pblica, el Consejo Nacional de poltica econmica y social,
y los Planes Nacionales de Desarrollo. Con ello consigui adaptar, a la
usanza global, las acciones pblicas en materia de poltica social,
histricamente fragmentadas y contradictorias, entre el gobierno de un
partido y el de otro.

La historia de la poltica educativa en Colombia en los XIX y XX, es una
radiografa de estilos y principios enarbolados por los partidos conservador
y liberal, al llegar su turno en el gobierno nacional. Los gobiernos
conservadores entregaron desde el siglo XIX a la iglesia catlica el manejo
de la educacin pblica, particularmente en zonas rurales y en los
llamados territorios nacionales; mientras los gobiernos liberales restituan
2

este manejo en cabeza del Estado, fundados en modelos europeos y
norteamericanos de educacin pblica.

En el presente captulo se observan los contrastes y semejanzas en las
medidas adoptadas en poltica educativa entre 1984 y1994, previa
consideracin de los antecedentes en la materia desde la fundacin de la
Repblica en 1821. Cul fue el cambio institucional en educacin en el
gobierno de Betancur? Los gobiernos liberales de Barco y Gaviria
aportaron nuevos elementos para constituir un sistema educativo
nacional? En qu medida afect a la educacin pblica en Colombia, el
contexto de crisis fiscal y de orden pblico durante la dcada de los
ochenta?

El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social -CONPES- de
Colombia fue creado mediante la Ley 19 de 1958 como la ms alta
autoridad nacional para la planificacin y asesoramiento al Gobierno en el
desarrollo econmico y social
1
. Con esto, dirige las polticas econmicas y
sociales en el Gobierno a travs de la revisin y aprobacin de documentos
sobre el desarrollo de la poltica general. El Departamento Nacional de
Planeacin ejerce la secretara ejecutiva del CONPES, responsable de la
coordinacin y la presentacin de los documentos para discutir en sesin.
El DNP coordina la elaboracin del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo
y presenta para su aprobacin las polticas, estrategias, planes, programas
y proyectos del Gobierno Nacional.

De acuerdo con el artculo 26 de la declaracin universal de derechos
humanos de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, la
educacin es un derecho humano fundamental, lo que supone que todo
nio debera tener acceso libre a la educacin primaria
2
. As mismo, el
acceso a la educacin superior debe determinarse nicamente por mritos
sin discriminacin de raza, gnero, religin ni de ningn tipo. La
educacin debe dirigirse al pleno desarrollo de la persona humana.

La escala de importancia que tienen las polticas educativas a nivel
mundial se mide en trminos de un porcentaje del PIB. En los pases
desarrollados es superior al 6,5%, en un rango de 5% (Alemania) a 8%
(pases escandinavos, v.gr. Dinamarca 8,5%) (PNUD y Banco Mundial,

1
(http:/ / www.alcaldiabogota.gov.co/ sisjur/ normas/ Norma1.jsp?i=8271).
2
(http:/ / www.un.org/ es/ documents/ udhr/ ).
3

2007). Cobertura, calidad (formacin de docentes), financiacin, gobierno,
descentralizacin, gestin y evaluacin, son otras dimensiones del anlisis
de las polticas nacionales de educacin

Antecedentes de la gestin gubernamental de Educacin en Colombia

Antes de 1930, el inters por la calidad y cobertura de la educacin
pblica de parte de las autoridades gubernamentales se encontraba en un
segundo plano de prioridades, entre 1930 y 1946, cuando se observa una
transformacin educativa en el pas (Duarte 2003, p. 40). No obstante, el
carcter confesional del Estado colombiano marc una tendencia en el
manejo y control del sistema educativo, prcticamente hasta la
Constitucin de 1991.

Duarte (2003), divide en siete fases el manejo gubernamental de la
Educacin en Colombia:

La primera, de la independencia a la mitad del siglo XIX, donde la nueva
repblica realiz los esfuerzos para organizar un sistema educativo
diferente del heredado del sistema colonial. En la segunda fase, el gobierno
radical de las dcadas del sesenta y setenta trat de construir un sistema
educativo nacional. En la tercera de 1986 a 1930, la Iglesia Catlica tuvo
una gran influencia en las polticas educativas como resultado de la
Constitucin de Nez y el Concordato con el Vaticano. En la cuarta, de
1930 a 1946, el gobierno central trat de recuperar el control sobre los
asuntos educativos, con modesto xito. La quinta fase, la dcada del
cincuenta, marca un punto crucial en el desarrollo de la educacin en
Colombia: todos los indicadores de matrculas y gastos comenzaron a
crecer. La sexta, en periodo de 1960 a 1980, se caracteriz por una notable
tendencia hacia la centralizacin del sistema. Finalmente, en la dcada del
ochenta, se dieron pasos significativos hacia un sistema educativo ms
descentralizado. (Duarte 2003, p. 43)

Fases de la poltica educativa en Colombia
Se asume que la administracin y gestin educativa en Colombia,
solamente se traduce en polticas pblicas de educacin, una vez son
trazadas en los planes nacionales de desarrollo, iniciados en 1951, y se
concretan en el ejercicio de presupuestacin que hace el Consejo Nacional
de Poltica Econmica y Fiscal -CONPES- establecido en 1958, mediante la
asignacin de recursos a los programas y proyectos aprobados.
4

1819-1860 Primera organizacin de un sistema educativo diferente
del sistema colonial

Las primeras escuelas pblicas se establecieron a partir de 1920. El
vicepresidente Santander decret la organizacin de las Escuelas de
Primeras Letras, en lugares que tuvieran bienes pblicos, conventos,
parroquias, pueblos y en asentamientos indgenas, financiada localmente
a travs de contribuciones impuestas por el alcalde dentro de un rango
nacional. En 1922 el gobierno decret la fundacin de escuelas para
nias en los conventos de monjas y reform los colegios de educacin
secundaria (Duarte, 2003), as mismo estableci escuelas normales en
Bogot, Caracas y Quito. En 1926 decret un currculo general para los
programas de educacin superior y cre la Direccin de instruccin
pblica desde el Ministerio de Gobierno.

Estas medidas configuraron la educacin pblica primaria, aun sin contar
con un esquema de financiacin efectivo, porque confiaba en la capacidad
financiera local, con las consecuencias propias de la desigualdad regional.

Gracias a los contactos de Bolvar y Santander con J oseph Lancaster
quien haca esfuerzos por popularizar la educacin primaria en Inglaterra,
uno de sus discpulos J ames Thomson, vino a Colombia y fund algunas
escuelas lancasterianas para nios y nias en Caracas y Bogot (Duarte,
2003) (El mtodo lancasteriano de instruccin mutua, supona que la
enseanza por parte de estudiantes ayudaba a compensar la falta de
suficientes docentes adultos)

J aramillo Uribe, encontr que despus de la divisin de la Gran Colombia,
se fundaron escuelas secundarias en las principales ciudades de la Nueva
Granada y se reorganizaron las Universidades de Bogot, Popayn y
Cartagena. Hacia 1940, haba en Colombia: 1000 escuelas y 26000
estudiantes de primaria, 2000 estudiantes de educacin secundaria y
cerca de 1000 estudiantes de educacin superior (Fuente: J aramillo,
1984). La investigacin de J aramillo, fundamentada en informacin
estadstica es pionera en esta materia y complementa los estudios sobre
educacin superior sobre la mitad del siglo XX.

Durante la presidencia de Herrn, el Ministro de Gobierno, Mariano
Ospina intent introducir ajustes al sistema educativo hacia una
5

educacin tcnica, cientfica y moral (Duarte, 2003) pero aunque la
poblacin aument en 25%, la cobertura educativa se mantuvo igual a
1837 (Safford, 1987); Safford lo atribuye a la guerra poltica, la
reorganizacin burocrtica y al estancamiento econmico de las dcadas
de 1840 y 1850 durante los gobiernos conservadores de Herrn y
Mosquera; y rescata la introduccin de una educacin tcnica de carcter
popular, a travs de sociedades filantrpicas para la difusin de
conocimientos tiles y prcticos entre las masas (Safford, 1987, p.63-72).

En 1948 y 1950 se promulgaron leyes orientadas a reconocer la libertad de
enseanza en establecimientos pblicos o privados y a organizar colegios
financiados con rentas de los municipios, con apoyo de liberales y
conservadores, los primeros para promover las libertades ciudadanas, los
segundos para proteger los colegios catlicos de los radicales. No hubo
rubro para educacin en los presupuestos de 1850-1860, y en su lugar las
guerras se trasladaron a las escuelas sustituidas como alojamientos de
soldados. El nmero de estudiantes de primaria se redujo a 22000 en toda
la dcada de 1850 (Ibid.).

1860-1886 Gobierno radical y construccin del sistema educativo
nacional

Durante la dcada de 1880 se promulg la Constitucin de Rionegro, de
1863, Los poderes del gobierno nacional se restringieron hasta el mnimo:
defensa, relaciones exteriores, recoleccin de impuestos y manejo de la
deuda pblica. En lo concerniente a la educacin, los estados federales
eran responsables de su financiacin y administracin, aunque el gobierno
central segua teniendo una pequea participacin (Duarte, 2003. P.51)

A finales de la dcada de 1860 se reactiv el inters del gobierno central
por la educacin pblica, en 1868 se fund la Universidad Nacional de
Colombia, y en 1870 se expidi el decreto orgnico de la instruccin
pblica el decreto expres los anhelos reformistas del pensamiento liberal
(J aramillo, 1980). La reforma inclua tres sectores: instruccin, inspeccin
y administracin. Organiz el currculo y los mtodos de instruccin. Cre
la Direccin de instruccin pblica del Ministerio de Gobierno, con
funciones de formulacin del currculo, seleccin y elaboracin de textos,
organizacin de bibliotecas y recopilacin de estadsticas. Se estableci
una Escuela Normal Central, para preparar a los docentes de las escuelas
normales de las capitales de cada estado (Ibid.).
6

Las responsabilidades multinivel nacional, regional, municipal- de
gobierno quedaron conformadas as por la ley: al gobierno central
corresponde financiar la Normal central, bibliotecas pblicas, provisin de
textos y la Inspeccin central; a los estados federales las escuelas rurales,
el apoyo a municipios y la inspeccin estatal; y a los municipios la
instruccin urbana y la dotacin de escuelas y edificios escolares (Duarte,
2003. p. 60 ss). En 1872, una misin alemana para la reorganizacin de
las Escuelas Normales condujo a fortalecer la oposicin conservadora y la
independiente a la reforma educativa radical, pero, los resultados
concretos en 1872 fueron 87000 textos escolares en las escuelas primarias
y el nmero de estudiantes de primaria aument a 43500 en 1871, y a
80500 en 1876 al comenzar la guerra civil (Fuente: Ministerio de
Educacin Nacional, MEN).

Desde 1819 y hasta 1886, los gobiernos intentaron desarrollar la
educacin primaria, introducir la educacin tcnica y construir un sistema
educativo, la educacin pblica funcionaba de hecho de manera
descentralizada, los gobiernos regionales y municipales financiaban y
administraban las escuelas primarias y administraban las secundarias, a
pesar de que stas no tenan mayores ingresos, pero slo el 15% de los
nios en edad escolar asista a las escuelas. (Duarte, 2003. P. 55)

1886-1930 Influencia de la Iglesia Catlica sobre las polticas
educativas desde la Constitucin de Nez y el Concordato con el
Vaticano

El Concordato de 1887 transfiri las funciones del control del contenido de
la educacin a la Iglesia catlica y garantiz la instruccin catlica en las
escuelas pblicas
3
. La ley general de educacin de 1892 centraliz en el
gobierno la suprema inspeccin y reglamentacin de la enseanza, se
organizaron las direcciones departamentales de educacin bajo el control
de los gobernadores que se encargaban de la administracin e inspeccin
de la educacin primaria, el gobierno nacional financiaba a los profesores
de educacin secundaria pero permita a los departamentos financiar y
administrar sus propias escuelas, lo que origina, segn Duarte,2003 (p.60)
una continua confusin de responsabilidades financieras entre

3
http:/ / www.banrepcultural.org/ blaavirtual/ revistas/ credencial/ mayo1993/ mayo1.htm.
7

autoridades nacionales y departamentales [] hasta la dcada del ochenta
del siglo XX.

La ley 39 de 1903 y el decreto reglamentario de 1904
4
, reorganizaron el
sistema, dividi la educacin primaria en urbana de 6 aos y rural de 3
aos con nfasis en agricultura, industria y comercio. Introdujo la
educacin tcnica secundaria y asignaba a la Iglesia catlica la instruccin
pblica en los territorios nacionales.

Los gobernadores nombraban a los inspectores pblicos de instruccin,
empleados y directores de las direcciones departamentales de instruccin
pblica, quienes a su vez, nombraban a los maestros y directores de
escuela. Los gobernadores tambin nombraban a los alcaldes quienes con
el sacerdote local, el inspector regional, el presidente del concejo municipal
y un notable conformaban la comisin municipal de instruccin pblica
La debilidad del gobierno central y la casi total autonoma de los
departamentos en la instruccin pblica, abri espacios para las
prcticas clientelistas en el sistema educativo. (Duarte, 2003, p. 62)

La ley 57 de 1927
5
dispuso que los hacendados tendran que abrir
escuelas elementales, los estudiantes que buscaban entrar a la
universidad tendran que pasar un examen nacional, y los directores
departamentales de educacin dependeran del gobierno central. Esta
ltima medida se cumplira, las dos anteriores esperaran hasta el
siguiente gobierno liberal.

El crecimiento de la educacin primaria aument de 100.000 estudiantes
en 1870 a 140.000 en 1900, 250.000 en 1912, 340.000 en 1918 y a
414.000 en 1925. En suma, la tasa de cobertura educativa pas de 15%
en 1870 a 19% en 1897, y a 31% en 1930 (Fuente: MEN).

1930-1958 Recuperacin del control del gobierno sobre asuntos
educativos

Durante el gobierno de coalicin de Enrique Olaya Herrera, el ministerio de
educacin correspondi al partido conservador, el Decreto 1487 de 1932
6

aboli la distincin entre enseanza urbana y rural, estableci un ciclo

4
http:/ / www.mineducacion.gov.co/ 1621/ articles-102524_archivo_pdf.pdf
5
Ramrez G, Mara Teresa, y J uana Patricia Tllez C. (2006) La educacin primaria y secundaria en
Colombia en el siglo XX, p-. 11. Banco de La Repblica, Bogot
6
http:/ / www.mineducacion.gov.co/ 1621/ article-102974.html
8

uniforme de cuatro aos de educacin primaria, exigi ms aos de
estudio a los maestros calificados y aument la secundaria a seis aos,
aunque la mayora de reformas no se implementaron, el sucesivo gobierno
de Lpez Pumarejo promovi iniciativas para popularizar la educacin,
reducir el analfabetismo y modernizar el Ministerio de Educacin, pero la
implementacin no se logr por la rotacin de ministros (8 en 4 aos).

La ley 12 de 1934 estableci que desde 1936 el gobierno destinara al
menos el 10% del presupuesto nacional para educacin pblica. Aunque
entre 1934 y 1938 el gasto central para educacin aument del 2,1% al
8,6%, el nivel de 10% del presupuesto nacional slo se alcanz en la dcada
del sesenta los departamentos continuaron financiando el 65% del total
del gasto pblico en educacin. (Ibid)

La ley 68 de 1935
7
reconoci la autonoma de las universidades
incorporando todas las facultades dispersas en una institucin, excepto la
de Estudios de Educacin que se convirti en la Escuela Normal Superior,
e inici la construccin del Campus de la Universidad Nacional en Bogot.

La reforma constitucional de 1936 dispuso la suprema inspeccin y
vigilancia del Estado en educacin, suprimi el control de la iglesia sobre
el contenido educativo y los maestros, y revivi la obligatoriedad de la
educacin primaria, suprimida durante la repblica conservadora. La ley
32 de 1936 consagr la igualdad de derechos en la admisin a las
escuelas. Lpez adopt medidas dirigidas a la calidad de la educacin,
formacin de maestros y profesionalizacin educativa, estableci escuelas
normales en zonas rurales y nacionaliz las normales existentes para ser
administradas por el Ministerio de Educacin.

Las iniciativas del gobierno de Lpez Pumarejo no fructificaron, si bien la
cobertura en educacin primaria ascendi a 42%, la secundaria era de 4%
y la universitaria de 0,4%, las reformas fueron ms de principios que de
estructuras.

La ley 116 de 1938 confiri facultades al presidente para modernizar el
Ministerio de Educacin. El gobierno de Santos nombr a J orge Elicer
Gaitn Ministro de Educacin, quien encontr incongruente el sistema
educativo y el papel del Ministerio de Educacin, y propuso al Congreso

7
http:/ / www.revistas.unal.edu.co/ index.php/ anuarioun/ article/ view/ 12102
9

centralizar y unificar la educacin pblica y a asignar un porcentaje fijo
de su presupuesto a las entidades territoriales para financiar la educacin
pblica, el Congreso rechaz la propuesta y Gaitn renunci en 1941
8
.

La Repblica liberal recuper la intervencin centralista del Estado en
educacin pero la mayora de transformaciones fueron ms retricas que
reales en trminos de cobertura y presupuesto. (Duarte 2003, p.76)

La administracin conservadora 1946-1950 de Mariano Ospina Prez
remplaz a los funcionarios liberales de las dependencias educativas
departamentales y nacionales por personal conservador. La ley 56 de
1947
9
orden a los agricultores, industriales y comerciantes a abrir
escuelas elementales por cada cuarenta nios de sus empleados. La ley
143 de 1948
10
estableci un nuevo esquema para la instruccin agrcola,
industrial y comercial. Y el decreto 2586 de 1950
11
cre el Instituto
colombiano de especializacin tcnica en el exterior -ICETEX-. Se estanc
el crecimiento de la tasa de cobertura de la educacin primaria era de
43%, secundaria 4,5% y universitaria 0,85%. En 1950 los municipios
participaban en el sistema educativo en menos del 4% y los departamentos
con el 62% y la nacin con el 34% (Ibid.).

Las polticas sociales derivadas de los planes de desarrollo en Colombia, se
remontan a los aos cincuenta, y cuentan con tres elementos
transversales: financiacin de los organismos multilaterales, precarios
estudios tcnicos locales y nacionales, y relaciones estrechas con las
prcticas electorales tradicionales para su puesta en marcha.

1958-1980 Crecimiento de inversin y cobertura educativa, con
tendencia hacia la centralizacin del sistema

No obstante las violencias polticas acontecidas entre 1948 y 1953, la
expansin del sistema educativo se increment por la creciente poblacin
urbana, una mejora en las finanzas estatales que permiti canalizar
recursos del desarrollo econmico para la educacin pblica y medidas
para que los municipios destinen un porcentaje fijo de su presupuesto

8
http:/ / www.banrepcultural.org/ blaavirtual/ todaslasartes/ obrames/ ministros/ ministros15.htm
9
10
11
10

para educacin (Ibid.). El decreto 2664 de 1956 oblig a departamentos y
municipios a aumentar el gasto en educacin en sus presupuestos.

En 1951, la misin del Banco Mundial, encabezada por Lauchlin Currie;
en 1954 la misin Economa y Humanismo, encabezada por el padre
J oseph Lebret; y en 1956, una misin de las Naciones Unidas para la
educacin la ciencia y la cultura -UNESCO- dise un primer plan de
desarrollo de cinco aos para la educacin y cre una oficina de planeacin
en el Ministerio de Educacin, la primera en Amrica Latina (Duarte 2003,
p.80)

En 1954 se crea el Fondo Universitario Nacional para administrar la
distribucin de fondos nacionales en el sector educativo. En 1957 el
gobierno establece el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- para
canalizar la capacitacin tcnica y vocacional (Ibid.).

Despus de dcadas de estancamiento, la tasa de cobertura educativa
comienza a crecer en los cincuenta. La enseanza primaria creci de 43%
en 1950 a 56% en 1957; la secundaria aument del 4,5% al 7,7% y la
superior de 0,8% a 1%, en el mismo periodo. (Londoo, J uan Luis; 1990)

La descentralizacin departamental del sistema educativo no supuso una
participacin amplia en la toma de decisiones a nivel local, el sistema
estuvo controlado por polticos regionales que dominan la vida
gubernamental. (Duarte, 2003, p.90)

La Misin Lebret consider que el rgimen administrativo de la educacin
en Colombia estaba viciado en su estructura y que el Ministerio de
Educacin estaba ausente de planeacin a largo plazo y de contactos
efectivos entre los ministerios relacionados con la educacin del pas
(Ibid.).

Con el Frente Nacional la estructura de la educacin cambi
completamente, el plebiscito de 1958 que estableci el Frente Nacional,
estableca el aumento en el gasto en educacin al 10% del presupuesto
nacional. La ley 111 de 1960
12
nacionaliza la educacin primaria, asigna al
gobierno nacional la financiacin de la educacin primaria y congela la
nmina de estos maestros. Los nuevos maestros de primaria seran
pagados con fondos departamentales. En los sesenta se organizaron las

12
http:/ / lexbaseblogs.com/ leyes/ ley-111-de-1960-colombia-lexbase.htm
11

Colegios e Institutos Nacionales de Educacin Media INEM-, financiados y
administrados por el Ministerio. En esa dcada se generaliz el uso de
crdito externo para financiar programas y proyectos de educacin
superior y universitaria (Ibid.).

Durante la administracin de Carlos Lleras Restrepo 1966-1970, el control
central sobre el gasto en educacin primaria fue una prioridad, se fortalece
la centralizacin poltica y la descentralizacin administrativa, mediante la
delegacin de funciones del Ministerio a antiguos o nuevos Institutos
descentralizados. Diversos decretos en 1968, asignan funciones locales al
ICETEX; para combatir el clientelismo en la educacin, crean los Fondos
Educativos Regionales (FER); el Instituto de Construcciones Escolares -
ICCE-; transforman el Fondo Educativo Nacional en el Instituto
Colombiano de Fomento a la Educacin Superior -ICFES-, crean el
Instituto Colombiano para la J uventud, la Recreacin y el Deporte -
COLDEPORTES-, crean el Instituto colombiano de cultura -COLCULTURA-
, el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y Tecnologa,
Francisco J os de Caldas -COLCIENCIAS-, y el Instituto Colombiano de
Pedagoga -ICOLPE- adscrito a la Universidad Pedaggica.

Durante la presidencia de Misael Pastrana Borrero 1970-1974, su Ministro
de Educacin Luis Carlos Galn present al Congreso una reforma global
del sistema educativo, con un ciclo obligatorio de nueve aos y el aumento
del gasto nacional en educacin al 20%, el Congreso se opuso a la reforma.
Diversas iniciativas del proyecto Galn, fueron retomadas en el gobierno
siguiente de Lpez Michelsen 1974-1978, que adopt el ciclo bsico de
nueve aos (cinco de primaria y cuatro de secundaria) y complet la
nacionalizacin del gasto nacional en educacin primaria, pero dej a los
departamentos la posibilidad de contratar maestros con sus propios
recursos y otorgarles derechos salariales especiales. El gobierno central
mantiene la responsabilidad de la financiacin pero no de la
administracin del servicio.

Durante la presidencia de J ulio Cesar Turbay 1978-1982, se aprob el
estatuto docente que defini el rgimen para nombrar, promover y jubilar
maestros, cre la carrera docente y unific el sistema de promociones y de
condiciones salariales. La oposicin de algunas autoridades
departamentales a los FER, mantuvo en algunas regiones al
nombramiento de maestros por motivos clientelistas, sin la calificacin
requerida. (Duarte 2003, p. 101)
12

La tasa de cobertura en educacin primaria aument de 57% en 1958 a
97% en 1980, del 8% al 35,5% en secundaria y de 1,3% a 8,2% en
superior. El gasto pblico total en Educacin aument del 1,8% en 1958 al
3,1% del PIB en 1980. Y el gasto del gobierno nacional en educacin
aument del 8,5% al 19,4% en el mismo periodo.

El crecimiento mundial de los sistemas educativos en las dcadas del
cincuenta y sesenta, tambin se dio en Colombia. El pas haba retrasado
el desarrollo educativo y en la mitad del siglo tena una cobertura
educativa mucho mas baja de lo que podra esperarse segn su nivel de
desarrollo econmico el uso acelerado de los fondos pblicos para la
educacin dio pie a un acelerado crecimiento del sistema (Ibid. P.103)

El gobierno Turbay dispuso en su plan de desarrollo Plan de integracin
nacional PIN-, la creacin de servicios regionales de educacin en los
departamentos para reordenar la administracin de la educacin pblica,
este proyecto de reforma fue rechazado en el Congreso. El DNP y el
Ministerio de Hacienda se propusieron detener el crecimiento del gasto
nacional en educacin pblica y transferir algunas responsabilidades
financieras a los departamentos y municipios, de manera diferenciada, con
nfasis en las regiones ms desarrolladas. No obstante, realmente el aporte
departamental a la educacin pblica se redujo de 18% en 1978 a 13% en
1982. El gasto pblico nacional en educacin pblica sigui en aumento
hasta 1984 cuando comenz a decrecer gradualmente (Ibid.).

Poltica educativa 1984-1994: El giro de los ochenta
Las misiones econmicas para el desarrollo provenientes de agencias
multilaterales durante la dcada de 1950, introdujeron la planeacin
educativa como componente sustancial de las polticas de desarrollo de
Colombia hasta los ochenta. Es posible sugerir que es la gnesis de las
polticas pblicas en Colombia, con el respaldo de la organizacin
institucional del Departamento Nacional de Planeacin -DNP-, la Escuela
Superior de Administracin Pblica -ESAP- y del Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social -CONPES-.

13

El CONPES, de acuerdo con el decreto 627 de 1974
13
, se reunir
ordinariamente una vez por semana y extraordinariamente cuando el jefe
de Estado lo convoque. La secretara que recae en el Director del DNP
elabora un documento tcnico sobre el tema especfico y lo somete a
consideracin de los integrantes del organismo. El texto es ledo, se
formulan recomendaciones y la ltima palabra la tiene el presidente de la
Repblica. Desde 1974, las decisiones de poltica econmica y social, su
presupuestacin y medidas accesorias se aprueban en el CONPES, y ello
configura una fuente primaria en torno a la toma de decisiones pblicas
en Colombia (Ibid.).

La ruptura sbita de las polticas de sustitucin de importaciones y la va
al libre comercio, a partir de 1980, coincidi con la preocupacin por el
desarrollo humano y sostenible, que comenzaba a abrirse paso en las
agencias multilaterales de crdito
14
. La introduccin del ndice de
necesidades bsicas insatisfechas que valoran la calidad de la vivienda, los
ingresos y nivel educativo del cabeza de familia y escolaridad de los
menores en zonas localizadas, sobrevino a comienzos de los ochenta. Se
introduce en la poltica fiscal el criterio de focalizar el gasto social hacia las
poblaciones ms vulnerables.

La cobertura educativa tambin lleg a su tope histrico en 1984.
Comienza a transformarse la estructura del sistema educativo a partir de
sucesivas polticas de privatizacin y descentralizacin originadas en la
coyuntura entre control del gasto pblico y la apertura de mercados de
servicios sociales. La cobertura y la calidad de la salud, educacin,
recreacin y bienestar social dependern del libre mercado como solucin
a la escasez de recursos pblicos y el desarrollo de empresas prestadoras
de servicios sociales.

Durante el gobierno de Betancur Cuartas 1982-1986, el plan de desarrollo
promovi la universidad "abierta y a distancia" y la campaa Camina,
orientada a la alfabetizacin masiva. Sin embargo, el plan fue desbordado
por la seria crisis fiscal resultante entre otros factores de las crisis sociales
y polticas que hubo de sortear. El recorte presupuestal, promediando el
periodo de gobierno, dej sin recursos los programas y proyectos de
educacin.

13
https:/ / www.dnp.gov.co/ LinkClick.aspx?fileticket=tjb45CznCYM%3D&tabid=55
14
http:/ / www.dane.gov.co/ index.php?option=com_content&view=article&id=231&Itemid=66
14

El gobierno subsiguiente, Virgilio Barco 1986-1990, se enfrent con este
legado. Se modific la estructura de los Institutos descentralizados
dependientes del Ministerio de Educacin mediante la transferencia de
funciones a los municipios. Ante algunas dificultades para controlar sus
propuestas ante el Congreso, la poltica contra la pobreza absoluta debi
echar mano de medidas sociales dictadas en gobiernos anteriores que
estando vigentes an, podan potenciarse. As por ejemplo, en Marzo de
1990 se aprueba el proyecto especial para la consolidacin del programa
de hogares de bienestar y autoriza al gobierno nacional para la
contratacin de un crdito externo con esa destinacin. Tambin
descentraliza la cultura al nivel municipal, con medidas como la
construccin o transformacin de casas de la cultura en los municipios
15
.
El gobierno Gaviria Trujillo 1990-1994 impuls la llamada apertura
educativa para que el financiamiento de la educacin pblica se tornara
equitativo y eficiente. En 1993 se aprueba la Misin nacional para la
modernizacin de la universidad pblica de acuerdo con lo ordenado por la
Constitucin Poltica de 1991 y la Ley 30 de 1992
16
que crea el Sistema de
Universidades Estatales - SUE, con la misin de racionalizar y optimizar el
uso de sus recursos y establecer entes universitarios autnomos, con
rgimen especial y vinculados al Ministerio de Educacin Nacional en lo que
se refiere a las polticas y la planeacin del servicio educativo (Art. 57).
Se destacan los objetivos de proponer estrategias para aumentar la
eficiencia y la calidad de la formacin profesional y proponer alternativas
institucionales, de acuerdo con las nuevas condiciones de la sociedad
colombiana, el modelo de desarrollo econmico y la insercin del pas en el
escenario internacional; as se abre la puerta para la privatizacin
progresiva de la educacin superior pblica. Explorar frmulas
acadmicas y pedaggicas para mejorar la calidad y eficiencia de la
universidad, y elevar la flexibilidad de los programas acadmicos. Para
complementar los recursos pblicos se deben proponer estrategias para
elevar la generacin de recursos propios, como el cobro de los servicios y
esquemas de gestin y de planificacin. En 1991, la Poltica de Ciencia y
Tecnologa integra las funciones de ciencia y tecnologa, para modificar
organizar un Sistema Nacional de ciencia y tecnologa en cabeza de
Colciencias. La financiacin de este y otros programas, a travs de

15
http:/ / gobierno.uniandes.edu.co/ Publicaciones/ Notas%20de%20Politica/ Notas%20de%20politica%20N3.pdf
16
15

recursos del crdito externo con organismos multilaterales, empieza su
auge en Colombia.
Las normas vigentes en 1984, en materia de administracin de docentes
son:

Decreto 2277 de 1979 (Estatuto docente)
17

Decreto 2621 de 1979
18

Decretos 230 y 897 de 1981
19

Decretos 175, 176 y 177 de 1982
20

La ley prescribe que los maestros de primaria se seleccionan por mritos y
deben tener un grado de secundaria como calificacin mnima y los de
secundaria un grado de educacin superior como mnimo. Los
departamentos y municipios deben hacer concursos pblicos para
seleccionar maestros y nombrar solamente a quienes aprueban el
concurso pblico. Para zonas remotas las autoridades pueden nombrar
candidatos con menores calificaciones pero deben haber terminado la
secundaria y tiene un plazo de 3 aos para obtener su grado en pedagoga.
El departamento administra los traslados de maestros y el requisito es no
afectar los estudios en las escuelas pblicas. Los nombrados en reas
remotas sin concurso no pueden ser trasladados. Los nombrados en
ciudades con ms de 100 mil habitantes deben haber trabajado al menos
dos aos en ciudades menores. La promocin de maestros depende del
tiempo de servicio, sus estudios y cursos de capacitacin. El departamento
y el sindicato estn a cargo de los ascensos de maestros (Duarte, 2003).

El examen de las polticas de educacin derivadas de los planes
nacionales de desarrollo de Colombia y cuyos lineamientos han sido
formulados y sus recursos asignados en los documentos del Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Fiscal --CONPES-- que los aprobaron,
asignaron recursos e institucionalizaron, complementados por las leyes y
actos administrativos pertinentes, tiene por objeto analizar las tendencias
y sus contextos relevantes, para la toma de decisiones en la materia,
propiciadas por tres gobiernos diferentes y contrastar sus resultados con
el periodo siguiente (1994-2004).Se inspeccionarn especialmente las

17
http:/ / www.alcaldiabogota.gov.co/ sisjur/ normas/ Norma1.jsp?i=1216
18
19
20
http:/ / www.leyex.info/ leyes/ Decreto177de1982.htm
16

tendencias manifiestas derivadas de organismos multilaterales y sus
particularidades nacionales.

Hasta aqu es factible resumir que el gasto histrico del Estado colombiano
en educacin fue muy bajo hasta 1950, y que aument entre1960 y1984
cuando alcanza su punto ms alto con 23% del presupuesto nacional,
cuando decrece al 10%. Los aos promedio de educacin urbana pasan de
4 aos en 1930 a 8 aos en 2002, frente a 14 aos en promedio en los
pases desarrollados que tienen cuatro veces mayor productividad.
(Urrutia, 2000).

Plan Desarrollo 1982-1986 Cambio con equidad - Educacin
La poltica educativa de este Plan dispone las lneas gruesas en las cuales
se centrar el Sistema Nacional de Educacin, que ahora agrupa a todos
los organismos dispersos del sector educativo. Opera con cuatro
subsistemas: acadmico, administrativo, de planeacin y financiero. Este
SNE, incorpora a las Secretaras de Educacin de las entidades
territoriales, al ICFES, COLCIENCIAS, COLCULTURA, COLDEPORTES,
ICETEX e ICCE. A su vez, anticipando el proceso de descentralizacin, el
sistema se subdivide en Servicios Seccionales de Educacin
21
.

Por su parte, la Campaa de Instruccin Nacional, CAMINA, se orienta a
llevar educacin formal y no formal a infantes, adultos, ancianos y
discapacitados. Se descentraliza la actividad de COLCULTURA y se ejecuta
una poltica orientada a afianzar y robustecer la identidad cultural de los
colombianos. En el campo de ciencia y tecnologa se protege el talento
nacional y se fortalece a la comunidad cientfica. El gobierno prioriza a
centros especializados, pblicos o privados, para la realizacin de
investigaciones y consultoras para proyectos de desarrollo.

El diagnstico sobre inequidad seala que pese a la notoria expansin de
las oportunidades en educacin pblica en el pasado, subsisten an
problemas crticos. Primero, la educacin pre-escolar pblica es un
fenmeno reciente para 1983, y su cobertura es muy baja (11%).
Segundo, no se ha garantizado el cumplimiento de la norma constitucional
que establece la enseanza primaria como obligatoria y universal. En las
ciudades prcticamente se ha asegurado para todos el acceso a la

21
https:/ / www.dnp.gov.co/ Portals/ 0/ archivos/ documentos/ GCRP/ PND/ Betancur_Fundamentos_Plan.pdf
17

educacin bsica primaria, pues la tasa de escolaridad era del 98% en
1982. Sin embargo, en las regiones marginales del campo la tasa rural fue
slo del 67% (Ibid.).

Accin Cultural Popular es una institucin complementaria del sistema
establecida para innovar mtodos de enseanza a los campesinos. El
Fondo de Capacitacin Popular, para estudiar a distancia la primaria y el
bachillerato. Y el SENA que ha extendido sus servicios para la capacitacin
de trabajadores vinculados a fbricas modernas, llev directamente sus
programas al campesino parcelario o al trabajador del sector informal
urbano.

Garantizar la equidad en el acceso a opciones educativas y la permanencia
de los individuos en el sistema hasta alcanzar niveles que permitan su
desarrollo integral, son objetivos centrales de la poltica de educacin
abierta e integral. Para ello se consolidan las instituciones educativas
existentes y se adoptan nuevas estrategias para ampliar los servicios y
mejorar la calidad, beneficiando del acceso y permanencia en la educacin
bsica primaria a las poblaciones y regiones tradicionalmente
desamparadas. Mejorar la calidad de la educacin, mediante acciones
orientadas a elevar la formacin de los docentes y a adecuar la dotacin
escolar y los instrumentos para la enseanza orientando los programas
educativos a los requerimientos de la comunidad y a las necesidades
regionales, y propiciar la afirmacin de la identidad cultural nacional y los
valores democrticos, son igualmente objetivos de la poltica de educacin
1984-1986. Para esta tarea se anan esfuerzos con el Ministerio de
Comunicaciones para la extensin de servicios educativos (Ibid.).

El desarrollo de la investigacin cientfica y tecnolgica y la aplicacin de
sus logros en beneficio del desarrollo nacional y el fomento de la cultura y
el acceso a recreacin y el deporte, son los objetivos restantes de la poltica
educativa 1984-1986. En este marco se fortalece la formacin en el mtodo
cientfico y en la capacidad investigativa y creativa. Se da especial apoyo a
la adecuacin de escenarios populares y ampliacin de oportunidades de
expresin artstica y recreacin en el sistema educativo, y por su
intermedio en la comunidad (Ibid.).

En suma, la poltica educativa 82-86 tiene como premisa la creacin y
consolidacin de un Sistema Nacional de Educacin, en el cual confluyan
las instituciones dispersas a nivel central encargadas de la formulacin de
18

polticas, elaboracin de planes, ejecucin de programas y manejo y
control del presupuesto. Ministerio de Educacin y las Secretaras de
Educacin, conforman el sistema de organismos especializados en el
manejo de la educacin superior (ICFES), fomento de la investigacin
(COLCIENCIAS), cultura (COLCULTURA), recreacin y deporte
(COLDEPORTES), becas y crditos educativos (ICETEX), construcciones y
dotaciones escolares (ICCE), educacin especial (INCI, INSOR) y las
publicaciones (Ibid.). La Campaa de Instruccin Nacional, CAMINA,
ofrece educacin formal y no formal a la poblacin ms vulnerable
(infantes, adultos, ancianos y discapacitados) excluidos tradicionalmente
de oportunidades por la inequidad del sistema educativo, con acceso ahora
gracias a los avances en la tecnologa educativa y la disposicin de los
medios de comunicacin para transmitir conocimientos y destrezas (Ibid.).

Los programas cuentan con componentes de educacin para el trabajo,
recreacin, desarrollo cultural, seguridad social y toda aquella formacin
que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida y a la elevacin de la
productividad dentro del concepto de educacin continuada, permanente e
integral.

El programa es coordinado por la Consejera de Educacin a Distancia de
la Presidencia de la Repblica, con la participacin de diversos Ministerios
e Institutos. Con el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio de
Salud, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Centro de
Informtica se organizan proyectos para la educacin de infantes, de modo
que junto al cuidado del crecimiento nutricional y biolgico se estimula el
desarrollo temprano de la inteligencia a travs del juego educativo, del uso
de los computadores y del fomento de las habilidades matemticas y del
lenguaje (Ibid.).

CONPES 1984-1986 sobre educacin, cultura, ciencia y tecnologa
El documento CONPES 2143 de Octubre 4 de 1984
22
, resume las
sesiones de mayo 25 y julio y 6 de 1984, que aprobaron la garanta de la
Nacin a una operacin de crdito externo hasta por US$25 millones para
cubrir gastos locales en educacin pblica. El ICFES y la Misin de
Anlisis del BID, previa evaluacin del Programa, consideraron
conveniente reformular este Proyecto para que el ICFES adquiera un

22
Todos los documentos del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social son elaborados por la
institucin encargada de su secretara ejecutiva, el Departamento Nacional de Planeacin, y estn
almacenados en el dominio https:/ / www.dnp.gov.co/ CONPES.aspx
19

crdito con el -BID- destinado a financiar parcialmente el sistema de
educacin superior abierta y a distancia -SED-, y garantizar el logro de los
objetivos propuestos, con recursos de deuda externa, por un costo total de
unos US$70 millones (Ibid.)

A su vez, el documento CONPES 2149 de noviembre 15 de 1984,
denominado Plan Nacional de Recreacin Popular 1984-1986, asigna
funciones a las entidades de educacin y medio ambiente involucradas
en el plan nacional de recreacin, al Instituto Colombiano para el Fomento
de la Educacin -1CFES-, el Fondo Colombiano de Investigaciones
Cientficas y Proyectos Especiales Francisco J os de Caldas
COLCIENCIAS-, el Instituto Colombiano de Cultura COLCULTURA- y al
Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente
INDERENA-. El documento somete a consideracin un conjunto de
programas y proyectos que conforman el Plan Nacional de Recreacin para
el perodo 1984-1986 (Ibid.).

Este plan es resultado de un trabajo concertado con 18 entidades estatales
que tienen acciones en el campo de la recreacin, as como con un nmero
amplio de entidades privadas. En tal sentido es importante resaltar que
por primera vez se hace un esfuerzo por coordinar acciones en el hacer
recreativo. Entre los proyectos especficos de este programa se tienen: 1.
Campaa educativa para el uso del tiempo libre, en la cual
COLDEPORTES, DIGIDEC, INRAVISION, CAMINA y el Ministerio de
Educacin son las entidades responsables del desarrollo de la campaa.

Para 1985, se han comprometido alrededor de $17.000.000 y para 1986,
$28.000.000. 2. Democratizacin de la recreacin. 3. Desarrollo y
adecuacin de la infraestructura recreativa y de las Corporaciones
Autnomas Regionales. 4. Turismo social a cargo del Inderena. 5.
Capacitacin del Recurso Humano de las universidades (Ibid.).

Poltica cultural
COLCULTURA, creada en 1968 bajo el gobierno de Carlos Lleras Restrepo,
funcion como entidad descentralizada adscrita al Ministerio de Educacin
Nacional. En 1982 es el organismo oficial encargado de estimular y ejecutar
las polticas culturales del gobierno. Se implementa la participacin de
organizaciones privadas para el fortalecimiento de la cultura nacional. Es
objetivo de la poltica cultural del Gobierno definir y robustecer la
identidad cultural, restablecer, proteger y divulgar los valores constitutivos
20

de la personalidad histrica. Se trata de redescubrir la nacionalidad,
para aprovechar crtica y racionalmente los valores de otras culturas y
disfrutar con autonoma los productos estticos y los de otros pueblos,
ms all de reiterar estereotipos populares sin valor ni contenido.

El documento CONPES 2214 septiembre 12 de 1985 establece las
estrategias para la financiacin de la cultura a travs de un Plan Nacional
de Cultura que prioriza y establece los mecanismos de financiacin para
introducir racionalidad y coherencia en la gestin cultural. Las
recomendaciones del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social para
el proceso de elaboracin el Plan Nacional de Cultura, son -Aprobar las
estrategias de financiacin de la cultura y dar curso a la presentacin del
anteproyecto de ley. -Apoyar la creacin del Fondo de Fomento Cultural. -
Sugerir a los bancos y corporaciones financieras que presten toda su
colaboracin para la conformacin del Fondo de Fomento Cultural para
cumplir los objetivos de fomento e impulso a las diferentes actividades
culturales. -Comprometer al Departamento Nacional de Planeacin para
presentar a consideracin del CONPES el Plan Nacional de Cultura antes
de noviembre 1 de 1985. El Anteproyecto de Ley "Por medio de la cual se
crea el Fondo de Fomento Cultural y se dictan otras disposiciones"
(emanado de este documento CONPES), dispone la creacin del Fondo de
Fomento Cultural, como un sistema de manejo de cuentas sin personera
jurdica, administrado por el Banco de la Repblica, mediante contrato con
el Gobierno Nacional.

Ciencia y tecnologa
Los escasos recursos financieros y humanos para el desarrollo de la
ciencia y de la tecnologa indican que, a 1982, el gasto nacional no ha
superado el 0,15% del Producto Interno Bruto, y el nmero de
investigadores cientficos se reduce a 1 por cada 12.000 habitantes,
proporcin muy inferior a la de otros pases de desarrollo similar. El
programa Nacional de Investigacin y Tecnologa del Plan de Desarrollo
1983-1986 busca fortalecer la capacidad investigativa mediante el
financiamiento de proyectos de investigacin en sectores prioritarios del
Plan y a travs del mejoramiento de la infraestructura fsica y la
calificacin de los estudiantes universitarios en los trabajos de
investigacin.

El primer subprograma est a cargo de COLCIENCIAS y son sectores
prioritarios de investigacin las ciencias agropecuarias, forestales y
21

martimas, industria, energa y ciencias de la salud. El segundo proyecto lo
ejecuta el ICFES y est orientado hacia el fortalecimiento de actividades de
postgrado en ciencias exactas y naturales, ingenieras, ciencias de la salud
y ciencias agropecuarias.

Un plan para mejorar la calidad de la docencia en ciencias bsicas y
aumentar las investigaciones en tecnologa educativa conlleva a reforzar
los centros de investigacin estn integrados a los programas de
postgrado; un aumento del nmero de becas de estudio, y la ampliacin
del sistema de informacin universitaria a travs de publicaciones
peridicas especializadas, suponen un costo total del programa de 11.600
millones de pesos, de los cuales 37% corresponde al proyecto
COLCIENCIAS y 63% restante al proyecto ICFES.

El documento CONPES 2169 de marzo 7 de 1985, organiza el Proyecto de
ampliacin de la tercera cadena de televisin como canal educativo y de la
Red de Radio Nacional del Gobierno Nacional a travs de INRAVISION,
tiene por objeto el desarrollo del Programa de Educacin a Distancia,
mediante los lineamientos de poltica del Plan Nacional de Desarrollo
Cambio con Equidad: "Con el propsito de servir a los programas de
educacin a distancia y alfabetizacin, se ampliar la cobertura y se
modernizarn los equipos de la Radiodifusora Nacional y de INRAVISION
adaptando su organizacin administrativa a las exigencias de estos nuevos
programas.

Implicaciones del Acto Legislativo 01 de 1986 Eleccin popular de
alcaldes frente a la poltica social en general y la poltica educativa
en particular
El 9 de Enero de 1986 fue aprobado por el Congreso de Colombia y el
ejecutivo, el Acto Legislativo 01 "Por el cual se reforma la Constitucin
Poltica" que dispuso la eleccin popular de alcaldes. Esta disposicin fue
posteriormente reglamentada y desarrollada mediante la Ley 136 de
1994
23
, tendiente a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los
municipios; esta ley resulta corta en la transferencia de funciones y
recursos para educacin y vivienda hacia los municipios, y se limita a
establecer entre las funciones del alcalde la de ordenar los gastos y
celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de

23
22

desarrollo econmico, social y con el presupuesto, observando las normas
jurdicas aplicables (art. 91D5).

La eleccin popular de alcaldes representa un hito significativo para la
toma de decisiones en materia de poltica social, porque reconoce la
vocacin local en asuntos de esta naturaleza, como la educacin y el
hbitat, y por tanto, resulta de vital importancia para la presente
investigacin. La decisin de comenzar este proceso de transformacin
constitucional en 1984 supone el inicio del periodo de estudio.

En sntesis, el gobierno 1982-1986 asign recursos a cuatro programas
bsicos de su poltica educativa: autoriz al ICFES a adquirir un crdito
con el -BID- destinado a financiar parcialmente el sistema de educacin
superior abierta y a distancia -SED-, y garantizar el logro de los objetivos
propuestos, con recursos de deuda externa, por un costo total de unos
US$70 millones. Para el Plan Nacional de Recreacin Popular 1984-1986,
asigna funciones a las entidades de educacin y medio ambiente
involucradas en el plan nacional de recreacin; establece las estrategias
para la financiacin de la cultura a travs de un Plan Nacional de Cultura
que prioriza y establece los mecanismos de financiacin para introducir
racionalidad y coherencia en la gestin cultural. Y organiz el Proyecto de
ampliacin de la tercera cadena de televisin como canal educativo y de la
Red de Radio Nacional del Gobierno Nacional a travs de INRAVISION,
tiene por objeto el desarrollo del Programa de Educacin a Distancia.

Plan de Desarrollo 1986-1990 Plan de Economa Social - Educacin
El diagnstico de este plan indica que entre 1976 y 1986 la participacin
del gasto pblico del PIB en educacin ha subido al 3%. La educacin
primaria se ha financiado por completo con recursos nacionales, los
aportes departamentales decrecieron de 23.5% a 1.4 %. La financiacin del
nivel central de la educacin secundaria pas de 46% en 1970 a 96.2 % en
1983. El aporte departamental a su vez decreci de 57.7 % en 1975 a 3.8%
en 1983. La financiacin de las universidades pblicas depende de su
carcter nacional o seccional, en la primera, las rentas propias se
mantuvieron y en las segundas tenda a desaparecer. Han sido
caractersticas de la presupuestacin educativa entre 1970 y 1986 una
inadecuada administracin financiera, ausencia de mecanismos de
planeacin presupuestal en funcionamiento e inversin, criterios
equivocados de asignacin de recursos, rigidez de las rentas con
23

destinacin especfica y desequilibrio en la distribucin de aportes
nacionales.

Las polticas educativas trazadas entre 1986-1990, apuntan a garantizar y
elevar la calidad de la educacin bsica a toda la poblacin, y aumentar la
eficacia y eficiencia del aparato educativo estatal con mejor administracin
y reasignacin de recursos. Los programas derivados de la poltica de
educacin bsica para todos son: universalizacin de la educacin bsica,
educacin bsica continuada, etno-educacin, educacin secundaria
bsica y media vocacional especial, educacin superior mediante un
sistema universitario estatal. Para la poltica de elevar la calidad de la
educacin: restructurar financiamiento de la educacin superior,
preservacin del patrimonio cultural, democratizar el acceso, formacin
artstica infantil, educacin fsica y promocin deportiva, formacin,
capacitacin, actualizacin, recreacin, medicina y ciencias deportivas,
competicin deportiva y formacin para el trabajo y la participacin; y para
aumentar la eficacia y eficiencia del aparato educativo organizacin y
modernizacin administrativa a travs de un Consejo nacional de poltica
educativa.

El nfasis en el programa de educacin bsica para todos del Plan de
erradicacin de la pobreza absoluta, recae en recursos de crdito externo y
del presupuesto nacional. El situado fiscal para primaria, ley 12 de 1986
24

exige a las regiones incrementar su participacin con recursos propios
locales (construccin y mantenimiento de infraestructura). Se conjugan las
variables rea rural y urbana y recursos nacionales y territoriales.

El documento CONPES 2285 de Octubre 27 de 1986 formula los
lineamientos de poltica regional en el sector educativo. Dispone la
transferencia y reasignacin de funciones del nivel nacional: Del Ministerio
de Educacin (Recursos regionales de los Fondos Educativos Regionales
FER y los Centros Experimentales Pilotos -CEP). Decide desmontar el ICCE
y transferir sus funciones a los entes territoriales. Transforma la
educacin especial mediante la descentralizacin de funciones del INCI e
INSOR en las secretarias de salud y educacin municipales y
departamentales. Transfiere al Servicio Nacional de aprendizaje SENA- la
tarea de capacitacin laboral y a las J untas departamentales de deportes,
la recreacin. En Educacin no formal dispone constituir equipos

24
24

comunitarios educativos municipales y departamentales. En Educacin
pre-escolar transfiere funciones a las secretarias de educacin. En
Educacin post secundaria regionaliza el Instituto Colombiano de Fomento
a la Educacin Superior ICFES- y descentraliza unas funciones del
Instituto colombiano de estudios tcnicos en el exterior ICETEX-.
COLCULTURA transfiere algunas funciones a los entes territoriales, y se
descentraliza en J untas o Casa de cultura. En COLDEPORTES se
fortalecen las J untas seccionales y deja las funciones operativas a los
municipios o el manejo directo en las J untas seccionales.

El documento CONPES 2304 Febrero 3 de 1987 pone en marcha las
regiones de planificacin CORPES-. La Ley 76 de 1985
25
haba creado las
regiones de planificacin, y dispuso la composicin y funciones de los
CORPES, las caractersticas de los fondos de inversin y la propuesta de
reglamentacin de regiones. Esta experiencia fracasara al igual que la
reglamentacin de una Ley orgnica de ordenamiento territorial ordenada
en la Constitucin de 1991 debido a la primaca de los intereses polticos
sobre los campesinos, los pueblos indgenas y las comunidades afro
descendientes.

El documento CONPES 2307 de Febrero 26 de 1987 regula los hogares
populares para la atencin del nio con el objeto de que la Poltica
econmica se fundamente en el desarrollo social de la poblacin ms
desprotegida. A su vez el documento CONPES de diciembre 18 de 1986
aprob las polticas generales de lucha contra la pobreza y para la
generacin de empleo, incluido el proyecto mejoramiento del hogar a
cargo de una madre sustituta designada para atencin de menores.

El documento CONPES 2419 de Marzo 1 de 1989 denominado Plan
Nacional de seguridad alimentaria, consta de: a. Oferta y abastecimiento
de alimentos b. Demanda y consumo de alimentos c. Aprovechamiento
biolgico de los alimentos d. Control del riesgo de inseguridad alimentaria.
Su marco institucional depende del Consejo nacional de seguridad
alimentaria, integrado por los Ministerios de agricultura, desarrollo, salud,
hacienda, DNP, y el consejero de la Presidencia para el desarrollo social.

El documento CONPES 2427 J unio 7 de 1989, conocido como avances del
plan de erradicacin de pobreza absoluta. En el marco de este objetivo se

25
http:/ / www.colombiassh.org/ gtmi/ wiki/ index.php/ Ley_76_de_1985
25

disearon programas orientados a preservar y mejorar al capital humano
con inversiones en educacin, salud y proteccin infantil y alimentaria
bsica, conjuntamente con programas para aumentar el capital fsico
social, mediante la rehabilitacin de los asentamientos humanos y la
provisin de la infraestructura y capacitacin necesarias para facilitar la
incorporacin de la poblacin a la actividad productiva.

El Plan Nacional de Rehabilitacin centra su accin en reas afectadas por
problemas de orden pblico, donde la presencia del Estado ha sido dbil;
el Plan de Desarrollo Integral Campesino se ocupa de la poblacin pobre de
las reas rurales, donde las oportunidades de generacin de ingreso son
bajas; y el Plan de Erradicacin de la Pobreza Absoluta atiende zonas
predominantemente urbanas, donde ya existe presencia institucional, pero
donde subsisten bajos niveles de calidad de vida y oportunidades de
empleo. El segundo frente consiste en un manejo econmico equilibrado,
indispensable para lograr tasas de crecimiento elevadas y estables de la
economa y una mayor generacin de empleo. Sus programas son:
Educacin bsica para todos. Salud bsica para todos. Bienestar y
seguridad social del hogar (Hogares de bienestar, desarrollo infantil,
restaurantes escolares), Rehabilitacin y desarrollo de asentamientos
humanos, Suministro de bienes bsicos y seguridad alimentaria,
Mejoramiento del empleo y los ingresos. La financiacin del Plan para la
Erradicacin de la Pobreza provino de recursos del crdito externo, con
transferencias de Presupuesto Nacional y con rentas propias de las
entidades territoriales.

El documento CONPES 2468 Marzo 19 de 1990 se refiere al proyecto
especial para la consolidacin del programa de hogares de bienestar, en l
se autoriza al gobierno nacional para la contratacin de un crdito externo
con esa destinacin. No es la primera ni ltima vez en la cual se financian
programas asistencialistas con crdito externo.

El documento CONPES 2475 J ulio 4 de 1990 se denomina Poltica
Cultural. Esta poltica procura incorporar la dimensin cultural en los
planes de desarrollo y en el proceso de descentralizacin administrativa.
As mismo integrar la cultura con la educacin, la formacin democrtica y
el desarrollo de la ciencia y la tecnologa. Fomentar la creacin artstica, la
investigacin sobre los procesos culturales y la formacin de talentos.
Ampliar y mejorar la reproduccin y difusin de la cultura a travs de
medios masivos. Preservar el patrimonio cultural de los colombianos. Y
26

mejorar la cooperacin cultural con Amrica Latina y el Caribe, as como la
capacidad de coordinacin y de gestin de las instituciones culturales.

La creacin del Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional
signific un hito trascendental para priorizar, presupuestar, implementar y
evaluar las polticas de educacin y hbitat, y las restantes polticas
sociales, en las entidades territoriales de Colombia. Un Banco de proyectos
permita modernizar y descentralizar la gestin con mejor efectividad. En
un sistema poltico con clientelismos arraigados result adems una
medida parcialmente transformadora de las prcticas tradicionales en la
asignacin de recursos pblicos.

Implicaciones del Banco de Programas y Proyectos de Inversin
NacionalBPIN- en las polticas sociales
El BPIN fue creado el 21 de abril de 1989, mediante la Ley 38 Estatuto
Orgnico del Presupuesto General de la Nacin
26
. El 20 de octubre de
1989 se organizaron las divisiones del BPIN, mediante el decreto orgnico
del DNP 2410. En abril de 1990 el BPIN inicia su operacin: son
nombrados los primeros funcionarios y se celebran los primeros contratos
de consultora para asistencia tcnica y preparacin de metodologas.
Entre diciembre de 1989 y enero de 1993 se ejecutaron labores de
consultora orientadas a desarrollar metodologas, manuales de operacin
y sistemas. Se iniciaron procesos de capacitacin y asistencia tcnica a las
entidades pblicas nacionales integrantes del BPIN. Como parte del
Sistema Nacional de Gestin de Programas y Proyectos de Inversin
Pblica, Sinagep, creado por el Gobierno Colombiano como parte del
programa de modernizacin e incremento de la eficiencia del sector
pblico; fortalece la preparacin, programacin, ejecucin y evaluacin de
las inversiones del sector pblico.

El proceso del SINAGEP, se ejecut en tres fases: El BPIN apoy el
esquema presupuestal de inversin colombiano que, en diagnsticos
realizados por el DNP a mediados de 1985, se encontr que las instancias
nacionales de gobierno se enteraban tardamente de las mejores opciones
de inversin de los recursos pblicos. Proyectos de inversin rechazados
en algn nivel (nacional, departamental o municipal) por no ser viables,
prioritarios o elegibles eran aceptados y ejecutados en otros por
desconocimiento de informacin al respecto. La informacin sobre los

26
27

proyectos existentes era manejada a nivel personal y no organizacional
dando lugar a una memoria institucional informal y dbil para sustentar
procesos de seguimiento, control y evaluacin. Los gastos en estudios de
factibilidad, pre-inversin y viabilidad ya realizados se duplicaban. La
calidad y confiabilidad de la informacin existente sobre la inversin
pblica dificultaba la toma de decisiones.

Durante la etapa de implementacin del BPIN se atendi en forma
indiscriminada a todas sus entidades usuarias. Una vez la cultura de la
planeacin y de la presupuestacin se institucionaliz y de acuerdo con el
proceso de descentralizacin, el BPIN dise y puso en marcha la
estrategia de capacitacin y asistencia tcnica a las entidades pblicas
nacionales a travs de los Ministerios, Departamentos Administrativos y
organismos de control, los cuales a su vez apoyan los mismos procesos en
sus entidades adscritas y/ o vinculadas.

De esta forma el Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional,
BPIN, se constituye en un instrumento de gestin que apuntala los
procesos de planeacin, presupuestacin, seguimiento, control y
evaluacin de resultados de la inversin pblica colombiana financiada o
cofinanciada con recursos del Presupuesto General de la Nacin. Sirve
para que a travs suyo se promueva la asignacin de recursos a programas
y proyectos viables y prioritarios que apoyen el proceso de crecimiento y
desarrollo del pas y que propendan por el mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin colombiana.

El gobierno 1986 - 1990, en resumen, formula los lineamientos de poltica
regional en el sector educativo y dispone la transferencia y reasignacin de
funciones del nivel nacional al regional y local. As mismo adopta medidas
para su lucha contra la pobreza absoluta a travs de hogares populares y
bienestar, y programas de seguridad alimentaria para menores en
condiciones de pobreza. Y moderniza la gestin pblica local mediante la
organizacin del Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional
BPIN-

Plan de Desarrollo 1990-1994 Revolucin Pacfica
28

Este Plan incorpora en el captulo de Infraestructura Social el Plan de
apertura educativa con el objetivo de aumentar la capacidad productiva
para mujeres y nios, mediante la transmisin de conocimientos bsicos
y la formacin de un espritu crtico, libre, creativo y solidario,
comprometido con la paz y la tolerancia. El diagnstico indica que antes
del Frente Nacional la educacin registraba un atraso frente al contexto
internacional, el mayor de Latinoamrica y que en los 60 y 70 creci
paulatinamente.

El Plan presenta acciones en educacin bsica, tcnica, superior,
analfabetismo, etno-educacin, desarrollo institucional y
descentralizacin, administracin de recurso humano, infraestructura y
finanzas. En general asume los objetivos que venan del gobierno anterior
referidos a la modernizacin y apertura comercial. Propone una nueva
poltica de ciencia y tecnologa dirigida a apoyar procesos de
modernizacin tecnolgica o innovacin creativa y a fortalecer la capacidad
cientfica del pas en reas estratgicas. Entre sus actividades se cuentan
redes de investigacin, formacin de cientficos, comunicacin y difusin,
apertura internacional, regionalizacin, prospectiva de tendencias y
escenarios.

Los documentos CONPES 2512 Febrero 15 de 1991 y CONPES 2518 Marzo
19 de 1991 formulan y ajustan el Plan de Apertura educativa 1991-1994.
Como objetivos de poltica educativa establecen descentralizar y
modernizar la administracin educativa, lograr una cobertura total
primaria y secundaria, elevar la calidad de la educacin, complementar el
sistema educativo formal con instituciones de formacin profesional,
adoptar un sistema equitativo y eficiente de financiacin y establecer un
programa de servicio social obligatorio para universitarios de programas de
pedagoga.

Sus programas prioritarios son la descentralizacin de la administracin
educativa, el establecimiento del Grado Cero, la reorientacin de la
universalizacin de la educacin primaria, procurar una cobertura total de
la educacin secundaria urbana y la ampliacin de la rural, el
mejoramiento de la calidad de la educacin bsica, la restructuracin de la
educacin tcnica media y la educacin superior, y la financiacin de los
proyectos educativos.

29

El documento CONPES 2523 de Marzo 21 1991 ajusta el Plan Nacional de
Rehabilitacin, formulado en 1983 como parte de la poltica de paz para
superar las condiciones objetivas generadoras de violencia, luego como
instrumento de la poltica de reconciliacin, normalizacin y
rehabilitacin, para establecer presencia del Estado en zonas marginadas.
En esta decisin prioriza la creacin de condiciones para que la poblacin
y regiones aprovechen las ventajas comparativas de la economa en
materia de modernizacin y libre mercado, y retornar a los elementos
fundamentales de poltica social desdibujad: educacin y salud.

El documento CONPES 2525 de Marzo 21 1991 autoriza el XVI Censo
nacional de poblacin y de vivienda 1993. Hace un recuento de los 14
censos realizados desde la colonia, 9 de ellos en el Siglo XX que
introducen sucesivamente temas como migraciones internas, urbanizacin
y descensos en la fecundidad. En esta ocasin se propone articular los
conceptos de hogar y vivienda desdibujados en el censo de 1985.

El documento CONPES 2540 J ulio 12 de 1991 formul la Poltica de
ciencia y tecnologa con el objetivo de articular y organizar las labores de
ciencia y tecnologa para incrementar la contribucin en el cambio y la
modificacin de las estructuras hacia un Sistema nacional de ciencia y
tecnologa en cabeza de Colciencias. Sus programas son: Desarrollo
tecnolgico industrial y calidad, Ciencia y tecnologa agropecuaria,
Ciencias del medio ambiente y hbitat, Ciencia y tecnologa del mar,
Ciencia y tecnologa de energa y minera, Ciencias sociales y humanas,
Ciencia y tecnologa de la salud, Ciencias Bsicas, Electrnica,
telecomunicaciones e informtica, Biotecnologa.

El documento CONPES 2552 Septiembre 30 de 1991 denominado la
cultura en tiempos de transicin 1991-1994 adopt las estrategias y
programas de reorganizacin institucional, descentralizacin, financiacin
y modernizacin de su gestin pblica.

Constitucin Poltica de 1991
El proceso hacia la nueva constitucin (1991) que llev, en el papel, a la
Colombia de una soberana nacional difusa al servicio de los gobernantes a
una soberana popular en la que los ciudadanos seran partcipes y
beneficiarios de un nuevo modelo de gestin pblica, con las
consecuencias que de ello se derivan sobre sus derechos fundamentales y
colectivos, as como los mecanismos propios e instituciones idneas para
30

la salvaguarda de estos derechos. En los aos sucesivos unos gobiernos
desarrollaron estos mandatos y otros fueron resistindose progresivamente
a estos principios y lideraron contra-reformas.

El documento CONPES 2574 diciembre 18 de 1991 reasigna recursos y
constituye un avance del Plan de apertura educativa en el aspecto de
ampliacin de cobertura: Sistemas de informacin, universalizacin
primaria y expansin secundaria: becas, infraestructura y optimizacin de
recursos. Mejoramiento de calidad. Complemento entre educacin formal y
formacin para el trabajo. Descentralizacin, modernizacin y
financiamiento pblico equitativo y eficiente.

El documento CONPES 2579 de enero 22 de 1992 organiza el Fondo de
solidaridad y emergencia social creado por la Constitucin de 1991
27
.
Estos Fondos se establecieron en el Tercer Mundo desde 1987 como entes
transitorios, dependientes de la Presidencia de la Repblica, como
intermediarios financieros para asignar recursos con eficiencia e impacto.
Financiaron un amplio espectro de actividades, desde proyectos de mano
de obra intensiva hasta fortalecer la gestin social de entes locales, la
asignacin gil y transparente de recursos con participacin de ONGs,
para el desarrollo social y la superacin de la pobreza. Sus objetivos:
aliviar la pobreza, apoyar la descentralizacin y focalizar el gasto social en
territorios determinados.

El documento CONPES 2589 de marzo 30 de 1992 conocido como el Plan
Pacifico representa una nueva estrategia de desarrollo sostenible para la
costa pacfica colombiana. Con programas en todas las reas apoya las
tareas de saneamiento bsico, salud, educacin, vivienda, ordenamiento
territorial, tierras, manejo de recursos naturales (forestales, biodiversidad,
pesca y acuicultura, minera), transporte, energa, telecomunicaciones,
control de riesgo sismicidad, presupuestacin, marco institucional
(Corpes, Departamentos, Corporaciones Autnomas Regionales).

El documento CONPES 2604 de junio 30 de 1992 autoriz la misin de
apoyo a la descentralizacin de los servicios sociales. La calidad y
cobertura de los servicios sociales disminuyeron en el proceso de
transicin hacia las localidades. Las entidades territoriales reciben
transferencias presupuestales pero tardan en asumir sus

27
31

responsabilidades de gestin, el esfuerzo se dirige a que se atienda a la
poblacin ms pobre y costosa. Financia actividades para reformar la
estructura institucional, una estrategia de descentralizacin de sectores
sociales, asistencia tcnica, una estrategia de focalizacin de servicios
sociales, y un procedimiento de evaluacin y control.

El documento CONPES 2626 de Noviembre 23 de 1992 formula la Poltica
social para jvenes y mujeres. Se destacan las acciones en educacin
secundaria como prioridad para extender la cobertura de 46% en 1990 a
70% en 1995 (600 mil ms estudiantes) y mejorar la calidad de los colegios
femeninos.

El documento CONPES SOCIAL 14 de Febrero 23 de 1993 establece el
papel del Sena en la modernizacin de la economa. Sus objetivos:
1. Centrar la atencin de la formacin profesional impartida por el SENA
en el aprendizaje, recalificacin y actualizacin y sentar las bases para
aumentar en el corto plazo su cobertura.
2. Crear los mecanismos de control necesarios para garantizar el
cumplimiento de la Ley de Aprendizaje.
3. Especializar los centros en la formacin de los aprendices y
trabajadores, en la prestacin de apoyo tecnolgico al sector productivo y
de servicios de empleo. Adicionalmente, los centros debern disear cursos
cortos de actualizacin tecnolgica para los empresarios y sus
trabajadores y atender mediante diferentes modalidades los restantes
programas sociales.
4. Concentrar en capacitacin empresarial y especialmente tcnica los
programas adicionales a los propiamente referidos a la formacin, y
mejorar su calidad.
5. Establecer un adecuado sistema de prestacin de servicios tecnolgicos
a las empresas, cualquiera sea su tamao, para apoyar su proceso de
modernizacin.
6. Conformar una red de servicios de empleo, que articule la informacin
de oferta y demanda laboral con la formacin profesional, y sea un
instrumento de informacin gil para reducir el desempleo friccional y
estructural.

El documento CONPES Social 15 Septiembre 8 de 1993 implementa la
Misin nacional para la modernizacin de la universidad pblica. Dado
que para el anlisis de las universidades estatales hay exigencias de la
32

Constitucin Poltica de 1991 y la Ley 30 de 1992
28
que crea el Sistema de
Universidades Estatales SUE-, el CONPES define entre sus objetivos la
racionalizacin y optimizacin del uso de sus recursos y establece que en
adelante las entidades "han de organizarse como entes universitarios
autnomos, con rgimen especial y vinculados al Ministerio de Educacin
Nacional en lo que se refiere a las polticas y la planeacin del servicio
educativo" (Art. 57). Son sus objetivos: Proponer estrategias para aumentar
la eficiencia y la calidad de la formacin profesional, de acuerdo con las
nuevas condiciones de la sociedad colombiana, el modelo de desarrollo
econmico y la insercin del pas en el escenario internacional. Proponer
alternativas institucionales consecuentes con las propuestas del punto
anterior. Explorar y proponer frmulas acadmicas y pedaggicas que
contribuyan a mejorar la calidad y eficiencia de la universidad, as como
elevar la flexibilidad de los programas acadmicos. Para complementar los
recursos pblicos se deben proponer estrategias para elevar la generacin
de recursos propios, con el cobro de los servicios. Proponer esquemas de
gestin, planificacin e indicadores de desempeo que permitan la mejora
en la administracin de las universidades, el fortalecimiento de la
evaluacin y la creciente correspondencia de los recursos asignados con la
calidad y cantidad de los productos alcanzados.

El documento CONPES 2469 de Marzo 18 de 1993 autoriza los proyectos
de inversin en ciencia y tecnologa para la vigencia de 1994: Sistemas de
informacin, fortalecimiento de la gestin pblica, fortalecimiento del
recurso humano, inversiones en infraestructura cientfica y tecnolgica.

El documento CONPES Social N 20 de Noviembre 11 de 1993, regula la
distribucin territorial y sectorial del situado fiscal y la participacin
municipal en los ingresos corrientes, para salud y educacin segn el
esfuerzo fiscal de las entidades territoriales. Este documento constituye la
base de la Ley 60 de 1993
29
.

El documento CONPES SOCIAL 22 Enero 21 de 1994, dispone la manera
de focalizar el gasto social en las entidades territoriales. Sus criterios
consisten en identificarlas reas geogrficas, los hogares, las familias y los
individuos pobres. Con una poltica de focalizacin del gasto social se
podra reducir, en un perodo de tres aos, en un 40% la poblacin con

28
http:/ / www.secretariasenado.gov.co/ senado/ basedoc/ ley/ 1992/ ley_0030_1992.html
29
33

Necesidades Bsicas Insatisfechas. El artculo 30 de la ley 60 de 1993
define la focalizacin como el proceso por el cual se garantiza que el gasto
social se asigne a los grupos de poblacin ms pobres y vulnerables.

Las NBI se obtienen estableciendo un conjunto de necesidades humanas
bsicas. En Colombia, de acuerdo con la informacin disponible del Censo
de 1985, las necesidades bsicas fueron definidas con base en los
siguientes indicadores: hogares en viviendas inadecuadas o con materiales
frgiles de construccin; hogares en viviendas sin servicios pblicos;
hogares con hacinamiento crtico o en viviendas con ms de tres personas
por cuarto; hogares con alta dependencia econmica y hogares con
ausentismo escolar. Los hogares que no puedan satisfacer al menos una
de estas necesidades, son considerados como pobres y a los que no
puedan satisfacer ms de una, se los clasifica en situacin de "miseria".

El artculo 22 de la Ley 60 de 1993 define los porcentajes para la
asignacin de las participaciones a los sectores sociales as: 30% para
educacin, 25% para salud, 20% para agua potable, 5% para educacin
fsica, recreacin, deporte y cultura y 20% de libre asignacin, en los
mismos sectores. No obstante, establece que estos porcentajes se aplicarn
a la totalidad de la participacin en 1999 y que antes de esta fecha se
podrn destinar libremente hasta los siguientes porcentajes: 50% en 1995,
40% en 1995, 30% en 1996, 20% en 1997 y 10% en 1998.

Este documento CONPES social establece los programas prioritarios en
educacin:-Expandir de la cobertura de un grado obligatorio de pre-escolar
en escuelas pblicas, principalmente en zonas rurales y en los estratos
uno y dos de las zonas urbanas. -Mejorar el acceso y permanencia de
nios pobres entre 7 y 15 aos, principalmente en zonas rurales y en
estratos uno y dos de las zonas urbanas. Incluye acciones de
mejoramiento de la calidad, particularmente en los tres primeros grados de
la educacin primaria, adquisicin de textos y ampliacin de las plantas
fsicas donde sea necesario. -Subsidios a la demanda para estudiantes de
secundaria, en zonas rurales y estratos uno y dos de las zonas urbanas.
-Atencin integral a poblacin escolar (transporte escolar, programas de
salud y nutricin, acciones de bienestar estudiantil), en zonas rurales y
urbanas de estratos uno y dos.

El documento CONPES Social 026 mayo 11 de 1994 formul los planes de
descentralizacin y los planes sectoriales de educacin y salud que
34

debern presentar los departamentos y distritos, en el marco del artculo
14 de la Ley 60 de 1993. El plan sectorial es el conjunto de acciones y
recursos necesarios para el logro de metas relacionadas con la ampliacin
de la cobertura y el mejoramiento de la calidad de los servicios de salud y
educacin, presentado anualmente como soporte para tener acceso a los
recursos del situado fiscal y para su administracin autnoma. Forma
parte del plan plurianual de gobierno aprobado por la Asamblea
Departamental, o por el Concejo en el caso de los distritos.

El documento CONPES 2703 de mayo 11 de 1994 autoriza a Colciencias la
inversin en ciencia y tecnologa en 1995 para la financiacin de proyectos
en materia de sistemas de informacin, gestin de la administracin
pblica, fortalecimiento de recurso humano (Becas, Investigacin,
programa de inmigracin), infraestructura cientfica y tecnolgica.

Tabla I
Cuadro comparativo de la gestin educativa 1984-1994
rea de
poltica
educativa
1982-1986
PND -CONPES

1986-1990
PND -CONPES

1990-1994
PND CONPES
Reformas
Institucionales

PND 1983-1986.- La
premisa de la poltica
educativa es la
creacin de un Sistema
Nacional d Educacin,
en que confluyan las
instituciones dispersas
de formulacin de
polticas, elaboracin
de planes, ejecucin de
programas y manejo y
del presupuesto. El
Ministerio y las
Secretaras de
Educacin, y rganos
especializados en el
manejo de la
educacin superior
(ICFES), fomento de la
investigacin
(COLCIENCIAS),
cultura
(COLCULTURA),
recreacin y deporte
(COLDEPORTES),
becas y crditos
educativos (ICETEX),
construcciones y
dotaciones escolares
(ICCE), educacin
especial (INCI, INSOR)
y las publicaciones. La
Campaa Instruccin
Nacional, CAMINA,
hacia la poblacin ms
vulnerable (infantes,
PND 1986-1990.- Las polticas
educativas trazadas, apuntan a
garantizar la educacin bsica
a toda la poblacin, elevar la
calidad de la educacin bsica,
y aumentar la eficacia y
eficiencia del aparato educativo
estatal. Los programas
derivados de la poltica de
educacin bsica para todos
son: universalizacin de la
educacin bsica, educacin
bsica continuada, etno-
educacin, educacin
secundaria bsica y media
vocacional especial, educacin
superior mediante un sistema
universitario estatal. Para la
poltica de elevar la calidad de
la educacin: restructurar el
financiamiento de la educacin
superior, preservacin del
patrimonio cultural,
democratizar el acceso,
formacin artstica infantil,
educacin fsica y promocin
deportiva, formacin,
capacitacin, actualizacin,
recreacin, medicina y ciencias
deportivas, competicin
deportiva y formacin para el
trabajo y la participacin; y
para aumentar la eficacia y
eficiencia del aparato educativo
organizacin y modernizacin
administrativa a travs de un
PND 1990-1994.- incorpora en
el captulo de Infraestructura
Social el Plan de apertura
educativa con el objetivo de
aumentar la capacidad
productiva para mujeres y
nios, mediante la transmisin
de conocimientos bsicos y la
formacin de un espritu crtico,
libre, creativo y solidario,
comprometido con la paz y la
tolerancia. El diagnstico
indica que antes del Frente
Nacional la educacin
registraba un atraso frente al
contexto internacional, el mayor
de Latinoamrica y que en los
60 y 70 creci paulatinamente.

El Plan presenta acciones en
educacin bsica, tcnica,
superior, analfabetismo, etno-
educacin, desarrollo
institucional y
descentralizacin,
administracin de recurso
humano, infraestructura y
finanzas. Asume los objetivos
del gobierno anterior sobre la
modernizacin y apertura
econmica. Propone una nueva
poltica de ciencia y tecnologa
dirigida a apoyar procesos de
modernizacin tecnolgica o
innovacin creativa y a
fortalecer la capacidad cientfica
35

adultos, ancianos y
discapacitados). Los
programas con
componentes de
educacin para el
trabajo, recreacin,
desarrollo cultural,
seguridad social y toda
aquella formacin que
contribuya al
mejoramiento de la
calidad de vida y a la
elevacin de la
productividad dentro
del concepto de
educacin continuada,
permanente e integral.

CONPES 2149 de
noviembre 15 de 1984,
Plan Nacional de
Recreacin Popular
1984-1986, asigna
funciones a las
entidades de educacin
y medio ambiente
involucradas en el plan
nacional de recreacin,
al ICFES, el Fondo
Colombiano de
Investigaciones
Cientficas y Proyectos
Especiales Francisco
J os de Caldas
COLCIENCIAS-,
COLCULTURA y al
Instituto Nacional de
los Recursos Naturales
Renovables y del
Ambiente INDERENA-
.
CONPES 2169 de
marzo 7 de 1985,
organiza el Proyecto de
ampliacin de la
tercera cadena de
televisin como canal
educativo y de la Red
de Radio Nacional a
travs de INRAVISION

9 de Enero de1986 fue
aprobado por el
Congreso de Colombia
y el ejecutivo, el Acto
Legislativo 01"Por el
cual se reforma la
Constitucin Poltica"
que dispuso la eleccin
popular de alcaldes.
Consejo nacional de poltica
educativa.

CONPES 2285 de Octubre 27
de 1986 lineamientos de
poltica regional en el sector
educativo, transferencia y
reasignacin de funciones del
nivel nacional: Del Ministerio
de Educacin (Recursos
regionales de los Fondos
Educativos Regionales FER y
los Centros Experimentales
Pilotos -CEP). Desmonta el
ICCE y transfiere funciones a
entes territoriales. Transforma
educacin especial mediante la
descentralizacin de funciones
del INCI e INSOR en secretarias
de salud y educacin
municipales y
departamentales. Transfiere al
Servicio Nacional de
aprendizaje SENA- la tarea de
capacitacin laboral y a las
J untas departamentales de
deportes, la recreacin.
Regionaliza el ICFES y
descentraliza unas funciones
del ICETEX. COLCULTURA
transfiere algunas funciones a
entes territoriales, y se
descentraliza en J untas o Casa
de cultura. En COLDEPORTES
se fortalecen las J untas
seccionales y deja las funciones
operativas a los municipios o el
manejo directo en las J untas
seccionales.

CONPES 2304 Febrero 3 de
1987 pone en marcha las
regiones de planificacin
CORPES- creadas mediante la
Ley 776 de 1985, composicin
y funciones, las caractersticas
de los fondos de inversin y la
propuesta de reglamentacin
de regiones.

CONPES 2307 de Febrero 26
de 1987 regula los hogares
populares para la atencin del
nio con el objeto de que la
Poltica econmica se
fundamente en el desarrollo
social de la poblacin ms
desprotegida.

CONPES 2419 de Marzo 1 de
1989 denominado Plan
Nacional de seguridad
alimentaria

CONPES 2427 J unio 7 de
1989, avances del plan de
erradicacin de pobreza
absoluta. Programas orientados
a preservar y mejorar al capital
del pas en reas estratgicas.

CONPES 2525 de Marzo 21
1991 autoriza el XVI Censo
nacional de poblacin y de
vivienda 1993.

CONPES 2604 de junio 30 de
1992 autoriz la misin de
apoyo a la descentralizacin de
los servicios sociales, el esfuerzo
se dirige a que se atienda a la
poblacin ms pobre y costosa.
Financia actividades para
reformar la estructura
institucional mediante la
descentralizacin de sectores
sociales

CONPES Social N
20deNoviembre11 de 1993,
dispone la distribucin
territorial y sectorial del situado
fiscal y la participacin
municipal en los ingresos
corrientes, para salud y
educacin segn el esfuerzo
fiscal de las entidades
territoriales. Este documento
constituye la base de la Ley 60
de 1993.

CONPES SOCIAL 22 Enero 21
de 1994, dispone la manera de
focalizar el gasto social en las
entidades territoriales.

CONPES Social 026 mayo 11 de
1994formul los planes de
descentralizacin y los planes
sectoriales de educacin y salud
que debern presentar los
departamentos y distritos, en el
marco del artculo 14 de la Ley
60 de 1993.
36

humano con inversiones en
educacin, salud y proteccin
infantil y alimentara bsica.

BPIN fue creado el 21 de abril
de 1989, mediante la Ley 38
Estatuto Orgnico del
Presupuesto General de la
Nacin.
Educacin
primaria

CONPES 2574 diciembre 18 de
1991 reasigna recursos y
constituye un avance del Plan
de apertura educativa en el
aspecto de ampliacin de
cobertura
Educacin
secundaria

CONPES 2143 de
Octubre 4 de 1984,
resume las sesiones
del CONPES de mayo
25 y julio y 6 de 1984,
que aprobaron la
garanta de la Nacin a
una operacin de
crdito externo hasta
por US$25 millones
para cubrir gastos
locales en educacin
pblica.
CONPES 2512 Febrero 15 de
1991 y CONPES 2518 Marzo 19
de 1991 formulan y ajustan el
Plan de Apertura educativa
1991-1994con los objetivos de
descentralizar y modernizar la
administracin educativa,
lograr una cobertura total
primaria y secundaria y elevar
la calidad.

CONPES 2626 de Noviembre 23
de 1992 formula la Poltica
social para jvenes y mujeres.
Se destacan las acciones en
educacin secundaria como
prioridad para extender la
cobertura de 46% en 1990 a
70% en 1995 (600 mil ms
estudiantes)
Educacin
superior

CONPES Social 15 Septiembre 8
de 1993 implementa la Misin
nacional para la modernizacin
de la universidad pblica.
Educacin
Tcnica
CONPES SOCIAL 14 de Febrero
23 de 1993 establece el papel
del Sena en la modernizacin de
la economa.
Cultura

CONPES 2214
septiembre 12 de 1985
estrategias para
financiar la cultura a
travs de un Plan
Nacional de Cultura
que prioriza
mecanismos para
introducir racionalidad
y coherencia en la
gestin cultural

CONPES 2475 J ulio 4 de 1990
Poltica Cultural procura
incorporar la dimensin
cultural en los planes de
desarrollo y en el proceso de
descentralizacin
administrativa e integrar la
cultura con la educacin, la
formacin democrtica y el
desarrollo de la ciencia y la
tecnologa. Fomentar la
creacin artstica e
investigacin sobre procesos
culturales y formacin de
talentos.
CONPES 2552 Septiembre 30
de 1991 denominado la cultura
en tiempos de transicin 1991-
1994 adopt las estrategias y
programas de reorganizacin
institucional, descentralizacin,
financiacin y modernizacin.
Ciencia y
Tecnologa

CONPES 2540 J ulio 12 de 1991
formul la Poltica de ciencia y
tecnologa hacia un Sistema
nacional de ciencia y tecnologa
en cabeza de Colciencias.

CONPES 2469 de Marzo 18 de
1993 autoriza los proyectos de
inversin en ciencia y tecnologa
para la vigencia de 1994
37

CONPES 2703 de mayo 11 de
1994 autoriza a Colciencias la
inversin en ciencia y tecnologa
en 1995 para la financiacin de
proyectos

Conclusiones parciales
Durante el periodo 1984-1994,los gobiernos nacionales adoptaron medidas
hacia un sistema educativo descentralizado

El Plan de Desarrollo Cambio con equidad (1982-1986) prioriz la vivienda
social para la reactivacin econmica con alternativa de poltica sectorial
en industria y agricultura. Sin embargo, el dficit fiscal heredado del
gobierno anterior y las crisis de orden pblico, motivaron el abandono de
la equidad como eje del plan. Para compensarlo el gobierno tomo medidas
como devaluacin y recorte de los programas de gasto social, justamente
en educacin y vivienda sin cuota inicial. Durante el gobierno de
Belisario Betancur 1982-1986, se cre el Sistema educativo nacional
para coordinar actividades de educacin formal y no formal. La campaa
de alfabetizacin CAMINA y la Universidad abierta y a distancia se
pusieron en marcha en este gobierno. La reforma educativa presentada
ante el Congreso que propona la desconcentracin de funciones
administrativas hacia los departamentos fue rechazada en el Congreso. El
Gobierno se dedic entonces a reducir el gasto pblico para ajustar el
dficit fiscal, y entre sus programas se cont el control del gasto pblico
corriente en educacin pblica que se tradujo en la disminucin y
congelamiento del gasto pblico en educacin, durante la segunda mitad
de los ochenta.

El Plan de Desarrollo Plan de economa social (1986-1990) se orient al
crecimiento econmico con desarrollo social. Se retomaron programas
sociales de gobiernos anteriores. La poltica sectorial agropecuaria
promovi expectativas de inversin privada para generar que el sistema de
mercado definiera lo que se produce. Las consecuencias de la apertura al
mercado externo desvi el objetivo del plan, para ello la devaluacin y la
subsiguiente inflacin limitaron el propsito de competitividad. El Plan de
Desarrollo. El gobierno de Virgilio Barco 1986-1990, con el propsito de
racionalizar el gasto pblico, fortalecer el rol municipal en la financiacin y
administracin de los servicios pblicos, y conseguir la eficiencia
administrativa, promovi el proceso de descentralizacin de la
administracin pblica. De manera sucesiva a la ley 1 de 1986 que
38

reglament la eleccin popular de alcaldes, la ley 12 de 1986 que aument
las transferencias del gobierno central, descentraliz a los municipios la
construccin, mantenimiento y las actividades en los edificios escolares y
deportivos, liquid el ICCE y transfiri funciones de COLDEPORTES a los
municipios en 1987. La ley 24 de 1988 restructur el Ministerio que sigui
ejerciendo el control administrativo sobre el sistema educativo, los FER
perdieron sus funciones administrativas y se concentraron en el pago de
maestros (Ley 24 de 1988). La ley 29 de 1989 transfiri a los alcaldes la
administracin de los maestros pblicos pagados por el gobierno central.
La ley 91 de 1989 crea un fondo para financiar la seguridad social de los
maestros dispuesto desde el Estatuto docente, que no se haba
implementado en virtud de las medidas de control del dficit fiscal.

La Revolucin Pacfica (1990-1994) adecu las instituciones estatales para
acelerar el libre mercado. Las reformas consecutivas en educacin, a
travs de diversos instrumentos constitucionales, legales y
gubernamentales produjeron una ruptura de las reglas de juego y los
cambios institucionales se generalizaron. El gobierno Gaviria Trujillo
1990-1994, marc un hito con la nueva Constitucin Poltica de 1991, en
la cual el Estado garantiza las libertades de enseanza, aprendizaje,
investigacin y ctedra; y debe fomentar prcticas democrticas para el
aprendizaje de los principios y valores de la participacin ciudadana.
(Constitucin Poltica de Colombia, art. 27 y 41). El artculo 67 de la
Constitucin eleva la educacin a un derecho de la persona y un servicio
pblico con una funcin social orientada hacia el acceso al conocimiento,
ciencia, tcnica y cultura. Instala contenidos necesarios para la formacin
en derechos humanos, paz, democracia, trabajo, recreacin y medio
ambiente. Establece la educacin obligatoria entre los 5 y 15 aos.
Finalmente dispone la Constitucin de 1991 que la Nacin y las entidades
territoriales concurrirn en la direccin, financiacin y administracin de
los servicios pblicos estatales, las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994
reglamentaron este mandato.

En el artculo 68 se permite a los particulares la fundacin de
establecimientos educativos a cargo de personas de reconocida idoneidad
tica y pedaggica. Faculta a los integrantes de grupos tnicos a tener
una formacin acorde con su identidad cultural. El artculo 69 garantiza la
autonoma universitaria, la ley 30 de 1992 establece el rgimen especial
para las universidades pblicas. El art. 70 consagra el deber del Estado de
promover el acceso a la cultura en igualdad de oportunidades y el art. 71
39

reitera la libertad de la bsqueda de conocimiento y expresin artstica, y
ordena incluir el fomento a las ciencias y la cultura en los planes de
desarrollo a travs de incentivos a las personas e instituciones.

La ley 60 de 1993 regul las transferencias a los departamentos y
municipios de los recursos nacionales para educacin y salud. La ley
general de educacin, 115 de 1994, asign a los departamentos la
administracin de los fondos pblicos para educacin y transfiri los FER
a los departamentos. Esta ley tambin asign un papel central a la
comunidad e institucin escolar, pero sin mecanismos para el manejo de
los recursos fsicos, financieros ni humanos. La obligacin municipal de
construir y mantener escuelas se enfrentaba a la propiedad de las mismas
en cabeza de la nacin o los departamentos (ley 12 de 1987). Las sucesivas
reformas educativas (1987, 1988, 1989, 1992, 1994) dejaban sin fuerza las
disposiciones anteriores. La ley 60 de 1993 tuvo el objeto de garantizar la
financiacin de la cobertura educativa, premiar el esfuerzo fiscal de las
entidades territoriales y distribuir los fondos educativos hacia las regiones
mas pobres. A final del siglo XX todas las escuelas pblicas estaban en
manos de los departamentos o municipios.

El gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB subi de 3,12% en
1980 a 3,63% en 1989, baj al 3,23% en 1990 y se increment al 4,1% en
1997. El gasto del presupuesto nacional en educacin pas 22% en 1984
al 15% en 1990 y al 20% en 1998. No obstante, la participacin del
gobierno central en la financiacin de la educacin pblica no baj del 0%
durante la dcada de los noventa. La participacin de las entidades
territoriales en educacin no super el 12% de sus ingresos. La tasa de
cobertura en educacin primaria disminuy de 97% en 1980 a 89% en
1986, y aument a 91% en 1990. En secundaria aument a 45% y
superior al 12%. (Fuente: MEN)

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chesitepk:2309410.00.html

-o-

ANEXO: Matriz PND-CONPES Educacin/ Hbitat 1984-1994

Seminario - 2 - JAZ Capitulo I Tesis Marzo 20

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Regulacin y Transformacin de las polticas de Educacin y Hbitat en Colombia 1984-2004

Captulo I: Poltica educativa 1984-1994

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